Título: A política externa brasileira, as coalizões políticas e a Unasul na geopolítica

mundial contemporânea
Nome: Tiago Nery; tiagonnery@hotmail.com; Subsecretaria de Relações Internacionais
do Estado do Rio de Janeiro (SSRI) / Secretaria da Casa Civil e Desenvolvimento
Econômico do Estado do Rio de Janeiro
Área temática: Política Internacional, Relações Internacionais, Política Externa e
Integração Regional

“Trabalho preparado para sua apresentação no 9º Congresso Latino-americano de

Ciência Política, organizado pela Associação Latino-americana de Ciência Política
(ALACIP). Montevidéu, 26 a 28 de julho de 2017”.

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Resumo

O artigo tem como objetivo analisar a política externa brasileira e seu papel na
constituição da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), procurando entender em
que medida a recente ruptura institucional no Brasil e as mudanças no âmbito
geopolítico afetam esse organismo de concertação regional. Entre os condicionantes
domésticos e sistêmicos da política externa brasileira, destacam-se as coalizões políticas
e as transformações geopolíticas do sistema internacional. Os governos do Partido dos
Trabalhadores (PT) lideraram uma coalizão política desenvolvimentista envolvendo
setores empresariais e trabalhadores, cuja política externa caracterizou-se pelo
revisionismo moderado e pela prioridade conferida à América do Sul.
A Unasul representa a vertente política do novo regionalismo, atuando como um
foro de articulação e concertação entre os países sul-americanos. Ela também contribui
para projetar geopoliticamente a América do Sul no sistema internacional. No entanto, a
crise internacional agravou os conflitos distributivos em diversos países do
subcontinente, levando ao colapso da coalizão produtivista no Brasil. A atual coalizão,
vinculada aos interesses rentistas e crítica à política externa anterior, visa reverter e
inviabilizar o projeto regional que começou a ser estruturado a partir da eleição de Lula,
que incluía um movimento associado de reposicionamento estratégico do Brasil e da
América do Sul no mundo. Esse contexto de polarização coloca novos obstáculos para a
consolidação de um bloco político regional como a Unasul.

Palavras-chave

Política externa brasileira; coalizões políticas; Unasul

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Introdução

O presente artigo pretende analisar a política externa brasileira nos governos do

Partido dos Trabalhadores (PT), a importância da Unasul e a influência das coalizões de
poder na orientação da política exterior. Os governos liderados pelo PT adotaram uma
política externa caracterizada por um revisionismo moderado, contribuindo para
estreitar as relações Sul-Sul e fortalecer a dimensão política do regionalismo sul-
americano. Com a recente ruptura institucional no Brasil e a ascensão de uma coalizão
conservadora, houve uma clara inflexão diplomacia brasileira, que abandonou a
perspectiva autonomista que havia marcado a política externa dos governos Luis Inácio
Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016).
Este artigo está dividido em três seções, além desta introdução e de uma breve
conclusão. Na primeira seção, procura-se destacar a importância da dimensão doméstica
da política externa. Parte-se do pressuposto de que a clássica separação entre as essas
duas dimensões, tão cara à tradição realista, não corresponde à realidade. A política
exterior de determinado país é a extensão, na esfera internacional, da sua dinâmica
interna de poder. No caso brasileiro, com a globalização econômica e a
redemocratização, a política externa deixou de ser vista como uma política de Estado e
passou a ser concebida como uma política pública, sujeita às contingências e às
diferentes visões das coalizões políticas domésticas.
A segunda seção analisa a política externa de Lula e Dilma, destacando o papel
da Unasul e a oposição das forças conservadoras à diplomacia dos governos petistas.
Entre 2003 e 2015, a política externa brasileira adotou uma perspectiva autonomista e
geopolítica, contribuindo para a formação de coalizões Sul-Sul, a exemplo do IBAS,
dos BRICS e do G-20. O Brasil também contribuiu para reafirmar um novo
regionalismo sul-americano, fortalecendo o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e
criando a Unasul. Esta nova organização atua como um foro de concertação política e
contribui para projetar geopoliticamente a região. Ademais, a Unasul representa um
momento de afirmação da autonomia sul-americana. Parafraseando Hélio Jaguaribe
(1954), ela contribui para romper com a absurda tese de que os países da região só
devem se relacionar entre si mediante os mesmo vínculos que relacione cada um deles
aos Estados Unidos. As forças políticas conservadoras, entretanto, sempre criticaram a
diplomacia dos governos do PT, acusando-a de ideológica e de não representar os
verdadeiros interesses nacionais. Com a ruptura institucional em 2016, houve uma

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reorientação da política externa, demonstrando a importância das ideias e dos valores
das coalizões políticas domésticas.
Na terceira seção, analisa-se como as coalizões de poder influenciam a política
externa brasileira. O governo do Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB)
liderou uma coalizão rentista que procurou articular políticas neoliberais no âmbito
doméstico com um projeto de inserção subordinada no plano internacional. Por sua vez,
o PT esteve à frente de uma coalizão produtivista que buscou conjugar uma política
neodesenvolvimentista com uma política externa mais ativa, caracterizada por uma
visão geopolítica voltada para o Sul e pela prioridade conferida à integração sul-
americana.
Na conclusão, procura-se mostrar sinteticamente como o fim do ciclo dos
governos petistas significou o desmonte de uma política externa de corte autonomista. A
recente ruptura institucional provocou uma inflexão tanto da política doméstica, com o
retorno do projeto neoliberal, quanto da política externa, que voltou a priorizar as
relações econômicas e comerciais com os países desenvolvidos. O governo ilegítimo
deixou de priorizar as relações Sul-Sul e entrou em conflito com alguns países sul-
americanos, afastando-se da região, o que poderá comprometer o futuro da Unasul.
Assim, as transformações recentes contribuem para confirmar a tese de que a política
externa é uma política pública sujeita às disputas de poder e à variação político-
ideológicas dos diferentes governos.

A dimensão doméstica da política externa

As relações internacionais e a política doméstica encontram-se, de alguma

forma, emaranhadas. Apesar de não serem idênticas e possuírem características
próprias, as duas esferas são sobrepostas. Nesse sentido, o interno e o externo devem ser
vistos como duas extremidades de um eixo continuum e não dimensões radicalmente
demarcadas.
Os especialistas em relações internacionais costumam divergir sobre a
possibilidade de integração entre a alta política dos assuntos internacionais e as lutas
políticas, econômicas e sociais internas que motivam as ações dos cidadãos e de seus
líderes. Por um lado, Kenneth Waltz (1996) argumenta que as explicações sobre o
comportamento dos Estados são encontradas no plano internacional e não no nível
doméstico. Por outro lado, Bruce Bueno de Mesquita (2002) concebe os temas

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internacionais como aspectos normais e rotineiros da política doméstica. Segundo ele,
conceitos como interesse nacional, grande estratégia e política internacional envolvem
cálculos sistêmicos e domésticos.
De acordo com Waltz (1996), uma teoria de política internacional explica
porque Estados posicionados de forma semelhante se comportam de maneira parecida,
apesar de suas diferenças internas. Em contrapartida, uma teoria de política externa
enfatiza que as diferenças de comportamento surgem das diferenças na composição
interna dos Estados. Com um entendimento oposto, Graham Allison e Phillip Zelikow
(1999) sustentam que uma teoria da política externa é um componente inerente e
inevitável de uma teoria de política internacional, pois a identificação sistemática de
fatores causais em ambos os níveis é necessária para explicar e prever fenômenos
internacionais.
Nas últimas décadas do século XX, uma simultaneidade de fatores– tais como o
fim da Guerra Fria, os processos de globalização e liberalização econômica, a revolução
tecnológica e a ação transnacional de redes de ativismo e movimentos sociais –
produziu uma inflexão sobre o papel do Estado e suas práticas no campo da política
externa. Esses fatores contribuíram para o reconhecimento da inegável conexão entre
problemas internacionais e temas domésticos, colocando em xeque a distinção, em
termos absolutos, entre o doméstico e o internacional, um dos pilares da corrente
realista (MILANI; PINHEIRO, 2013).
A ideia realista clássica de que a política externa começa onde a política
doméstica termina deve ser, pois, superada. Devido às interconexões entre os domínios
doméstico e internacional, a política externa não deve ser abstraída do contexto no qual
está inserida. As relações internacionais e as políticas domésticas estão tão
interrelacionadas que devem ser analisadas simultaneamente, como um todo. A
interação entre os dois níveis, que se sobrepõem, mas não são idênticos, contribui para
configurar não apenas a política externa de um país, mas também seu desenvolvimento
geral (GOUREVITCH, 1978; HILL, 2003; MILANI; PINHEIRO, 2017).
A literatura em relações internacionais contém inúmeros argumentos sobre a
importância da dimensão doméstica. Todavia, as principais abordagens enfatizam os
aspectos formais ou procedimentais dos relacionamentos entre os mais variados grupos
internos, omitindo a política. Sem dúvida, as abordagens sobre a força ou a fraqueza dos
Estados e de suas estruturas institucionais são importantes politicamente, pois afetam a
possibilidade de realização de certas ações. No entanto, a ênfase nos procedimentos ou

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nas capacidades estatais obscurece as maneiras pelas quais a política impacta os
resultados. Para evitar esse reducionismo, é preciso analisar as coalizões políticas, os
valores e os interesses que elas mobilizam para atingir seus objetivos e fazer com que
determinadas decisões sejam adotadas pelos governos (GOUREVITCH, 1978).
Deve-se conceber a política externa de um determinado Estado como sendo a
extensão, na cena internacional, da sua dinâmica de poder doméstico. De alguma
maneira, a política externa acaba sendo a extensão da política para outros domínios.
Consequentemente, é preciso trazer a política externa para a arena da politics, ou seja,
reconhecer que sua formulação e implementação se inserem na dinâmica das escolhas
de governos que, por sua vez, resultam de coalizões, apoios, barganhas e disputas
inerentes à dinâmica da política. Isso significa retirar a política externa de uma condição
inercial, vinculada a supostos “interesses nacionais” autoevidentes e permanentes.
Ademais, implica conceber a política externa como uma política pública, atribuindo-lhe
uma dimensão política de contingência e transitoriedade (ALLISON; ZELIKOW, 1999;
BOITO; BERRINGER, 2014; MILANI; PINHEIRO, 2013; 2017).
Até recentemente, a política externa brasileira era percebida como uma política
de Estado relativamente imune às mudanças e à interferência de órgãos governamentais,
empresas, sindicatos, meios de comunicação, partidos políticos e outros atores da
sociedade civil. Em parte, isso se devia ao papel histórico do Ministério das Relações
Exteriores (MRE), caracterizado por três elementos. Em primeiro lugar, pelo alto nível
de profissionalização de seus diplomatas. Em segundo, pelo elevado grau de autonomia
e isolamento burocrático do ministério. Por fim, pelas responsabilidades quase
monopólicas do MRE antes da redemocratização do país. No entanto, nas últimas
décadas, este domínio tradicional do Itamaraty diminuiu. No plano sistêmico, o fim da
Guerra Fria e a globalização contribuíram para a diversificação da agenda das Relações
Internacionais. No âmbito doméstico, a redemocratização, combinada com a
liberalização econômica, levou à presidencialização da política externa e à pluralidade
de atores que influenciam a sua formulação (CASON; POWER, 2009; MILANI;
PINHEIRO, 2017).
Nos últimos vinte anos, a política externa brasileira tem se caracterizado pela
pluralidade de atores, pela diplomacia presidencial e pela politização. A pluralidade
envolve não apenas novos atores estatais - agências e ministérios federais, entidades
subnacionais -, mas também diferentes atores não estatais como movimentos sociais,
sindicatos, setores empresariais e demais entidades da sociedade civil. Por sua vez, a

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presidencialização da política externa significa que a mesma é de competência do
Presidente e cabe ao chanceler a sua execução nos termos da Constituição Federal de
1988. Em um regime democrático com sistema presidencialista, a presidencialização da
política externa é o resultado esperado da centralidade do Presidente no estabelecimento
da agenda, além de seu poder de escolher e destituir todos os ministros. Por fim, a
politização resulta dos impactos distributivos internos das decisões de política externa,
aumentando a influência da política doméstica na formulação da política exterior.
Ademais, significa a intensificação do debate público de ideias, interesses e valores nas
escolhas políticas (CASON; POWER, 2009; LIMA, 2000; LIMA; DUARTE, 2013;
MILANI; PINHEIRO, 2017).
Em síntese, observa-se que a dimensão doméstica é determinante para a
formulação da política externa. Nos últimos anos, o processo de internacionalização da
economia e a democratização da sociedade contribuíram para a politização da política
externa brasileira. Com a crise do projeto de industrialização, que durante décadas
gozou de certo consenso entre as elites dirigentes, os conflitos político-ideológicos
passaram a influenciar crescentemente a política exterior. A redemocratização fez com
que o interesse por temas internacionais se tornasse uma questão central na
confrontação eleitoral entre diferentes partidos e coalizões políticas. Como reflexo desse
processo, a política externa brasileira passou a integrar as plataformas políticas dos dois
principais partidos, o PSDB e o PT.

A política externa do PT, a Unasul e a reação das forças conservadoras

A eleição de Lula em 2002 marcou o surgimento de uma política externa mais

ativista, responsável por um papel mais influente do Brasil na região e no mundo. Os
governos do PT devolveram ao Itamaraty a posição estratégica na formulação e na
implementação da política exterior. A política externa retomou algumas diretrizes da
Política Externa Independente (1961-1964) e do Pragmatismo Responsável (1974-
1979), como reafirmar a autonomia frente às grandes potências e ampliar os laços com
países em desenvolvimento. Em relação aos países centrais, adotou-se uma política
externa revisionista moderada, que buscou contribuir para uma nova configuração do
poder mundial, sem confrontar os Estados Unidos. Nesse sentido, a política exterior
promoveu a institucionalização de coalizões Sul-Sul. No âmbito regional, a política
externa brasileira priorizou a integração regional, sobretudo a da América do Sul.

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 A ideia de autonomia que orientou a política externa dos governos Lula e Dilma
procurou influenciar os regimes internacionais por meio de coalizões de geometria
variável, como o Fórum IBAS, os BRICS e o G-20, contrabalançando a agenda das
nações desenvolvidas. O Fórum de Diálogo IBAS ou G-3 surgiu em 2003 e é formado
por Índia, Brasil e África do Sul. Trata-se de uma aliança fundada na identidade
democrática, multiétnica e multirracial de seus membros, que compartilham uma
experiência histórica de luta contra o colonialismo, o autoritarismo e o apartheid. Além
de promover a cooperação com países de menor desenvolvimento relativo, contribuindo
para o financiamento de projetos no Burundi, em Guiné-Bissau, no Haiti e na Palestina,
a coalizão promoveu exercícios navais conjuntos entre as Marinhas, iniciativa
conhecida como IBAS-MAR (AMORIM, 2016; LIMA, 2010).
Os BRICS, coalizão formada por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul,
começaram de forma ad hoc durante a 61ª Assembleia Geral da ONU em 2006,
adquirindo maior institucionalidade com as cúpulas de chefes de Estado iniciadas em
2009. Nessas reuniões, foram discutidos temas como a recuperação da economia global,
a reforma do sistema multilateral e a criação de instituições próprias. Em 2014, durante
a cúpula de Fortaleza, os BRICS aprovaram um acordo para criar duas instituições
financeiras multilaterais, o Banco de Desenvolvimento (New Development Bank, NDB)
e o Fundo de Reservas (Contingency Reserve Arrangement, CRA). Caso venham a
funcionar e a gerar o impacto esperado, essas instituições poderão significar a mais
importante inovação financeira multilateral desde Bretton Woods, embora, como
afirmou a então presidente Dilma Rousseff, as novas entidades não estejam em oposição
ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao Banco Mundial. Como bem sintetizou o
ex-ministro das relações exteriores Celso Amorim (2016), o objetivo último de grupos
como o IBAS e os BRICS é a criação de uma multipolaridade com o sustentáculo
político-jurídico do multilateralismo.1
O G-20 comercial surgiu na reunião preparatória à Conferência Ministerial da
OMC em Cancún em 2003. O novo grupo rompeu com o posicionamento das coalizões
do tipo bloco, como o G-77, que se pautava por uma agenda defensiva, reintroduziu a
dimensão Norte-Sul nas negociações agrícolas e passou a adotar uma agenda
demandante, pró-ativa, e não de veto como no passado. No âmbito desse grupo

1
Na VI Cúpula dos BRICS, realizada em Fortaleza em julho de 2014, a política externa brasileira tomou
a ousada iniciativa de convidar os 12 chefes de Estado sul-americanos, integrantes da Unasul, para
participar do evento.

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heterogêneo, a estratégia do governo Lula incluía a adoção de uma postura ofensiva e
propositiva na defesa dos interesses do competitivo agronegócio brasileiro.
No âmbito regional, o governo Lula conferiu prioridade à América do Sul.
Diferentemente do governo Fernando Henrique, que concebia a integração nos marcos
do regionalismo aberto, como plataforma para o fortalecimento da inserção competitiva
do Brasil na economia mundial, o governo Lula procurou fortalecer a região
economicamente, socialmente e politicamente. A inserção soberana do Brasil devia
passar pela unidade da América do Sul, concebida como um importante ator geopolítico
e estratégico na cambiante ordem internacional (LIMA; DUARTE, 2013). Diante da
disjuntiva de se inserir isoladamente ou em conjunto com os demais vizinhos, os
governos Lula e Dilma compreenderam o papel que uma América do Sul unida poderia
desempenhar em um mundo multipolar em formação. Assim, a perspectiva de um
futuro compartilhado incentivou a ideia de autonomia e a construção conjunta de uma
agenda sul-americana.
Durante os governos do PT, a política externa brasileira reafirmou a centralidade
do Mercosul para a inserção internacional do Brasil, contribuindo para ampliar a
institucionalidade do bloco e expandi-lo, com a adesão da Venezuela em 2012. Entre as
novas iniciativas, destacam-se a criação do Fundo de Convergência Estrutural
(FOCEM), do Parlamento do Mercosul (Parlasur) e do Instituto de Política Pública para
os Direitos Humanos (IPPDH). Em vigor desde 2004, o FOCEM, que tem o Brasil
como principal contribuinte, tornou-se o principal instrumento para dirimir as
assimetrias intrabloco e compensar as economias menores e as áreas menos
desenvolvidas. Além disso, o Mercosul tem uma importância estratégica para o Brasil,
pois absorve mais de 60% do investimento externo direto do país na América do Sul e
aproximadamente 90% das exportações brasileiras de manufaturados (HIRST; LIMA,
2015).
Com a criação da Unasul em 2008, a integração regional expandiu-se para o
campo político. A nova organização permite a todos os 12 países sul-americanos
deliberar sobre os tópicos de interesse comum e coordenar soluções para desafios
coletivos. Segundo Amorim (2016), com a Unasul, a América do Sul deixou de ser um
conceito meramente cartográfico e adquiriu significado político.
A Unasul tem um perfil diferente das outras iniciativas e se aproxima mais de
um instrumento de governança regional do que dos padrões clássicos de integração. A
organização percorreu o caminho inverso ao de blocos que somente adquiriram uma

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dimensão política após consolidarem a comercial. Trata-se de um espaço multilateral de
coordenação e cooperação política interestatal que difere dos esquemas de integração
convencionais. Por não ser um regime comercial, não compete nem pretende substituir
nenhum dos regimes existentes, mas permite que os diferentes países possam cooperar
em diversos campos: energético, militar, social, logístico e de infraestrutura. Dessa
forma, a Unasul atua como mecanismo de construção de consensos, acomodando
distintas visões sobre integração (LIMA, 2013; MEUNIER; MEDEIROS, 2013).
No interior da Unasul, coexistem a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa
América – Tratado de Comércio dos Povos (Alba), o Mercosul e a Aliança do Pacífico.
Enquanto os agrupamentos bolivariano e Atlântico são partidários de um projeto de
desenvolvimento crítico ao liberalismo e mais voltado para a integração endógena sul-
americana, o eixo do Pacífico possui uma nítida coloração neoliberal e está mais
orientado ao mercado mundial. Essa diversidade é parte integrante do contexto
heterogêneo no qual foi criada a Unasul. A fim de acomodar a pluralidade ideológica do
subcontinente, o discurso da Unasul não recorre ao enfoque anti-hegemônico da Alba,
nem à complacência da Aliança do Pacífico, mas enfatiza a autonomia política regional
e a necessidade de projetar geopoliticamente a América do Sul. Nesse sentido, o
convívio entre diferentes visões da integração ressalta a importância de se pensar na
possibilidade de múltiplos níveis de regionalismo. 2
Nos anos 2000, diante de um contexto regional marcado pela crescente
heterogeneidade político-ideológica, que contrastava com a homogeneidade liberal dos
anos 1990, fez-se necessário um mínimo denominador comum institucional, de caráter
político e econômico, capaz de envolver, sem distinção, todos os países da região
(GUIMARÃES, 2008). É nesse cenário que se insere a proposta da Unasul, cujo caráter
multidimensional aponta para uma concepção ampliada de integração, envolvendo
simultaneamente os aspectos político, social, econômico e cultural. Ademais, a nova
organização abrange dimensões tão diversas quanto a territorialidade e a consolidação
de uma infraestrutura capaz de integrar fisicamente o continente. Para Ingrid Sarti
(2011), a preponderância da natureza política da Unasul reflete-se em um projeto de

2
A Alba é uma iniciativa do ex-presidente venezuelano Hugo Chávez e foi lançada em contraposição à
proposta de criação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) em 2004. Sua identidade baseia-se
na afinidade ideológica entre seus membros. Integram a organização Antígua e Barbuda, Bolívia, Cuba,
Dominica, Equador, Nicarágua, São Vicente e Granadinas e Venezuela. Por sua vez, a Aliança do
Pacífico, que tem como fundadores Chile, Colômbia, Peru e México, surgiu com a Declaração de Lima,
em 2011, e o Acordo Marco de Antofagasta, em 2012. A organização adota um modelo de regionalismo
liberal que privilegia temas econômicos e comerciais.

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inserção soberana da América do Sul como forma de superar seu tradicional estatuto de
periferia do capitalismo e, simultaneamente, concebe as metas de um desenvolvimento
nacional voltado para a superação das históricas desigualdades sociais de cada país.
Entre as instâncias da Unasul, destaca-se o Conselho Sul-Americano de
Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan), criado em 2009 com o objetivo de dotar a
integração física de caráter geopolítico. O Conselho, integrado pelos ministros das áreas
de infraestrutura, planejamento ou obras públicas dos 12 Estados membros, tem o
propósito de obter apoio político para as atividades e os projetos que gerem
desenvolvimento econômico e social sustentável para a América do Sul. Apesar de a
incorporação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA) à Unasul em 2010 ter favorecido uma maior participação dos governos na
integração física regional, isso não garantiu uma mudança na visão dominante sobre o
tema. Assim, o desafio do Cosiplan tem sido identificar gargalos de financiamento e
produzir sinergias para executar projetos que possam contribuir para aumentar a
integração física e o desenvolvimento para dentro da região, em vez de pautar-se apenas
pelas condicionalidades e diretivas oriundas das grandes instituições multilaterais de
crédito (CEPAL, 2012; PADULA, 2011; SIMÕES, 2010). 3
Outra instância fundamental da Unasul é o Conselho Sul-Americano de Defesa
(CDS), criado em dezembro de 2008, pouco mais de seis meses após a assinatura do
tratado constitutivo da nova organização. A sua criação revela a importância estratégica
da América do Sul para o Brasil, principal promotor do Conselho. O CDS pretende
consolidar a América do Sul como uma zona de paz e gerar consenso para fortalecer a
cooperação regional em defesa, além de constituir um espaço para o desenvolvimento
de uma identidade sul-americana de defesa. Para essa finalidade, foram criados no
âmbito do CDS o Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (CEED) e a Escola Sul-
Americana de Defesa (ESUDE). Ao contrário, da Organização do Tratado do Atlântico
Norte (OTAN), o CDS não é uma aliança militar defensiva. A sua novidade geopolítica
reside no fato de ser um acordo de defesa exclusivamente sul-americano, rompendo
com o histórico de instituições hemisféricas tuteladas pelos Estados Unidos. Assim, o
CDS representa a apropriação, pela região, dos problemas relativos à defesa, antes

3
A IIRSA tem como principal objetivo promover a integração física nas áreas de transporte,
comunicações e energia. Inicialmente, a iniciativa foi influenciada por instituições financeiras
multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a CAF- Banco de Desarrollo de
América Latina. A maioria dos projetos de infraestrutura visava à criação e expansão de corredores de
exportação de produtos de baixo valor agregado. Com sua incorporação à Unasul, os governos
procuraram aumentar sua participação e agregar uma visão política à iniciativa.

11
tratados de maneira descoordenada e com o envolvimento de potências extrarregionais
(AMORIM, 2016; LIMA, 2013; MILANI et al., 2015; SERBIN, 2009).
Desde que foi criada, a Unasul tem se consolidado como uma instância para a
negociação de crises regionais. 4 Trata-se de um fórum de coordenação que representa a
vertente política e a principal expressão do novo regionalismo sul-americano. Sem
desconhecer as diferenças entre seus membros, a instituição tem trabalhado para superá-
las, mantendo um espaço permanente de interlocução. A Unasul representa o
coroamento de um processo de afirmação de uma identidade sul-americana possível
contra a pulverização histórica das nações da região. Nos últimos anos, a organização
exerceu um importante papel geopolítico, garantiu maior autonomia regional e
contribuiu para a formação de um polo sul-americano.
Apesar de alguns críticos não estarem convencidos da sua viabilidade e eficácia,
a Unasul abriu espaços, resistiu a ceticismos e superou obstáculos. Em que pese certas
debilidades, a organização contribuiu para uma maior autonomia da região no sistema
mundial. Sem dúvida, a sua existência não é vista com simpatia pelos Estados Unidos,
pois a Unasul constitui uma tentativa de materializar um polo sul-americano sempre
temido e evitado pela política externa norte-americana. Além disso, o sucesso da Unasul
precisa ser medido por uma visão estratégica de longo prazo e não pela fotografia
imediata.
As forças conservadoras brasileiras alegam que a política externa de Lula e
Dilma deixou de representar os interesses permanentes do Estado brasileiro. A oposição
político-partidária e a grande imprensa criticaram constantemente a ênfase nas relações
Sul-Sul, seus traços antiamericanos e o presumível retorno ao terceiro-mundismo. Para
a antiga oposição liderada pelo PSDB e Democratas (DEM), atualmente no governo, a
forte politização devia-se à falta de concentração de esforços nas relações com os
interlocutores políticos e econômicos tradicionais, como os Estados Unidos e a União
Europeia (UE). No plano regional, os críticos denunciavam as afinidades ideológicas ou
partidárias como responsáveis pelo desvirtuamento do Mercosul e pela criação de
instituições com objetivos ideológicos, como a Unasul. Ademais, criticavam a

4
A Unasul teve papel destacado na mediação da crise boliviana em 2008, envolvendo os departamentos
mais ricos e o governo Evo Morales. Em 2010, a Unasul reagiu energicamente à tentativa golpista contra
o governo de Rafael Correa, resultando na elaboração de uma cláusula democrática sob a forma de um
Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da organização. Em 2012, a deposição do presidente
paraguaio Fernando Lugo levou, pela primeira vez, à aplicação da cláusula democrática e à consequente
suspensão do Paraguai do bloco. Em 2016, a Unasul criticou a ruptura da ordem democrática no Brasil.

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percepção que países como Bolívia e Paraguai5 teriam da fraqueza do Brasil por não
reagir a atos contrários aos interesses nacionais (BARBOSA, 2013; VIGEVANI;
CEPALUNI, 2011).
Por sua vez, os defensores da política externa dos governos Lula e Dilma
costumam afirmar que a mesma foi responsável por uma maior projeção do país no
mundo. Além disso, acusam as lideranças oposicionistas, atualmente no poder, de
atribuírem um papel secundário à região em seus programas partidários. Para os
apoiadores da política exterior do PT, ao Brasil não interessa ser uma nação próspera
em meio a um conjunto de países pobres. Argumentam que o fato de ser maior impõe ao
Brasil responsabilidades diferenciadas, principalmente em virtude do quadro de
integração assimétrica. Por fim, os defensores da política externa dos governos petistas
sustentam que muitos dos que criticavam a suposta tibieza da diplomacia brasileira para
com a Bolívia e o Paraguai, são os mesmos que sempre defenderam um comportamento
subserviente do país em relação às grandes potências.
Para os críticos da política externa dos governos Lula e Dilma, a diplomacia
deixou de ser uma “política de Estado” e passou a ser uma “política de governo”,
contaminada por idiossincrasias partidárias e ideológicas que acabam provocando a
divisão da sociedade. O pressuposto dessa crítica é que uma política externa de Estado
seria consensual, como se sempre tivesse havido consenso nacional sobre a inserção do
Brasil no mundo. No passado, tanto a PEI quanto o Pragmatismo Responsável foram
objeto de críticas e resistências. Deve-se superar, portanto, a falsa ideia de que a política
externa não divide. Nesse sentido, Marco Aurélio Garcia (2014, p. 98) tem razão
quando afirma que “ela pode dividir, sim, e é bom que assim o seja, como ocorre nas
democracias”.
Em resumo, a política externa dos governos do PT adotou um revisionismo
moderado que contribuiu para a criação de coalizões Sul-Sul e o fortalecimento do
regionalismo sul-americano. Os governos petistas criaram e fortaleceram a Unasul, que
passou a representar a vertente política da integração regional. O novo organismo foi
responsável pela projeção geopolítica da região, que passou a figurar como um possível
polo de um sistema multipolar em formação. No entanto, enquanto estiveram na

5
Em 2006, o governo de Evo Morales da Bolívia nacionalizou os hidrocarbonetos do país. O Brasil
permitiu que o governo boliviano interferisse nas refinarias controladas pela Petrobrás e aumentasse o
preço do gás exportado ao país. Entre 2008 e 2009, o governo brasileiro aceitou renegociar o tratado de
Itaipu com o então presidente do Paraguai Fernando Lugo, passando a pagar mais ao país vizinho pela
eletricidade gerada na usina.

13
oposição, as forças políticas conservadoras sempre criticaram a política externa de Lula
e Dilma, acusando-a de ideológica e partidária. Nesse sentido, essas críticas
demonstram a importância das coalizões de poder na orientação da política externa
brasileira.

A influência das coalizões de poder na política externa brasileira

A política externa e a inserção internacional de um país refletem a dinâmica do

poder doméstico e os interesses da coalizão política hegemônica. No caso do Brasil,
para compreender sua política externa, é preciso levar em consideração dois fatores. De
um lado, as ligações entre os contextos político e econômico globais e os
desenvolvimentos no âmbito doméstico. De outro, as diferentes orientações político-
ideológicas dos governos e o grau de coesão das coalizões partidárias que os sustentam.
No plano internacional e por razões diferentes, os governos Fernando Henrique e
Dilma tiveram que lidar com contextos econômicos de crescimento lento, enquanto Lula
se beneficiou da alta nos preços das commodities, contribuindo para um melhor
desempenho econômico do seu governo. Entre 2002 e 2006, o crescimento da China
contribuiu para o boom das commodities, que tiveram valorização média de 89% nesse
período (HIRST; LIMA, 2015; SINGER, 2012). A Tabela 1 mostra as taxas médias de
crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil entre 1995 e 2014.

Tabela 1 – Brasil: taxas médias de crescimento do PIB nos Governos Fernando

Henrique, Lula e Dilma (1995-2014)
Governo Período Média (%)
Fernando Henrique 1995-2002 3,2
1995-1998 3,4
1999-2002 3,1
Lula 2003-2010 4,8
2003-2006 3,6
2007-2010 6,0
Dilma 2011-2014 2,7
Fonte: FMI, 2015.

O governo Fernando Henrique liderou forças defensoras da ortodoxia neoliberal,

ligadas ao capital financeiro, a frações da burguesia associadas ao capital internacional,
às empresas de comunicação e à alta classe média dos setores público e privado. No
plano institucional, Fernando Henrique esteve à frente de uma ampla e sólida coalizão

14
parlamentar, nucleada no PSDB, no Partido da Frente Liberal (PFL), atual DEM
(Democratas), e no Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), que lhe
proporcionou o governo mais estável, do ponto de vista político, dos dois períodos
democráticos brasileiros (AMORIM NETO, 2011). Essa coalizão de centro-direita
rejeitou qualquer aliança com os movimentos sociais organizados. Com os empresários
do setor industrial, as relações eram no mínimo truncadas, pois os integrantes do
governo que defendiam uma política industrial ativa eram minoritários e foram isolados.
Assim, a coalizão de interesses rentistas teve sucesso na aplicação das reformas
liberalizantes e na da adaptação relativamente passiva do país à globalização econômica
e financeira (BOITO; BERRINGER, 2014; DOMINGUES, 2013; NOBRE, 2013).
Em 1995, Fernando Henrique assumiu a presidência acreditando que a
unipolaridade não era um momento fugaz, mas uma característica da ordem
internacional que deveria perdurar. Durante seu governo, a política externa foi orientada
para a estabilização monetária e a busca de credenciais na comunidade internacional.
Tratou-se de uma política externa de “prestígio”, visando à criação ou recuperação de
reputação junto às potências, não sendo, pois, passível de ser qualificada como uma
política de corte autônomo. Como presidente, Fernando Henrique acreditava que países
como o Brasil tinham pouca margem de manobra. De acordo com este ponto de vista,
como o país tinha capacidade limitada para moldar o sistema internacional, a sua
política externa deveria evitar o conflito com os núcleos de poder e buscar se adaptar
aos regimes e às instituições dominantes. O Estado brasileiro adotou uma posição de
subordinação passiva em relação aos centros de poder e empregou uma estratégia que
envolveu o fortalecimento de laços com os Estados Unidos e a Europa. Além disso, o
Brasil aderiu a regimes e protocolos internacionais em diferentes áreas, como proteção
ambiental, direitos humanos e não-proliferação nuclear (BERRINGER, 2015; BOITO;
BERRINGER, 2014; HIRST; LIMA, 2015; LIMA, 2017; SPEKTOR, 2016).
Os governos do PT apoiaram-se em uma ampla coalizão que envolvia
trabalhadores e setores empresariais ligados à chamada burguesia interna. Essa frente
neodesenvolvimentista tinha como programa a diminuição da taxa de juros, uma taxa de
câmbio competitiva e a elevação dos investimentos em infraestrutura. Por um lado, o
sindicalismo operário organizado fornecia um pilar político ao governo, que contava
ainda com o apoio eleitoral do subproletariado emergente. A esses setores se agregavam
a pequena burguesia empobrecida e os trabalhadores rurais. Por outro, a aliança com o
empresariado nacional foi progressivamente se firmando, sobretudo com a entrada

15
definitiva do PMDB no governo. Entre os setores empresariais que integravam o pacto
neodesenvolvimentista, destacavam-se as grandes empreiteiras, as indústrias de
processamento de commodities, as mineradoras, o setor de construção naval e
segmentos do agronegócio. O boom de commodities teve grande influência na adesão
do agronegócio à coalizão neodesenvolvimentista, que continuou se ampliando no
governo Dilma, momento em que se alinharam ao pacto até mesmo lideranças ruralistas
tradicionais ligadas à Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (BOITO;
BERRINGER, 2014; DOMINGUES, 2013; NOBRE, 2013; SINGER, 2012).6
Ainda que os governos do PT não tenham rompido como o modelo neoliberal, o
Estado brasileiro respondeu ao fortalecimento da grande burguesia interna e projetou-se
de maneira mais assertiva no cenário internacional, questionando as regras da ordem
internacional e ajudando a institucionalizar coalizões de geometria variável como os
BRICS, o IBAS e o G-20. Durante algum tempo, houve convergências entre o projeto
do Estado brasileiro de aprofundar a dimensão estratégica da integração sul-americana e
os interesses da burguesia brasileira em ampliar sua presença nos mercados regionais.
Assim, o fortalecimento da grande burguesia interna e o apoio das classes dominadas
contribuiu para projetar o Estado brasileiro na cena política internacional que,
conquanto não tenha assumido uma política anti-imperialista, favoreceu a preservação e
o avanço dos governos progressistas na América Latina (BERRINGER, 2015; BOITO;
BERRINGER, 2014).
Com a ascensão do PT, muitos analistas consideram que o governo brasileiro
adotou um modelo neodesenvolvimentista, sobretudo a partir do segundo mandato de
Lula (2007-2010) e durante o primeiro governo Dilma (2011-2014). Para Tatiana
Berringer (2015), o neodesenvolvimentismo é o desenvolvimentismo possível no
âmbito do modelo capitalista neoliberal periférico. Por sua vez, Luiz Carlos Bresser-
Pereira (2014) o define como uma estratégia de desenvolvimento para os países de
renda média, no ambiente competitivo da globalização, que tem como elementos
essenciais a intervenção moderada do Estado na economia, a manutenção de uma taxa
de câmbio competitiva e uma ativa política social.
A fim de consolidar a aliança com setores da grande burguesia interna, os
governos Lula e Dilma optaram por um modelo de escolher “campeões nacionais”, que

6
A grande burguesia interna, a principal força da coalizão neodesenvolvimentista, é constituída por
setores como as grandes empreiteiras, as indústrias de processamento de commodities, as mineradoras, o
setor de construção naval e segmentos do agronegócio (BOITO; BERRINGER, 2014).

16
recebem recursos e apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) para se estabelecer como plataformas de fornecimento, sobretudo de matérias
primas, para a economia mundial, controlando a abertura econômica de maneira a
proteger a indústria instalada no território nacional. Trata-se de uma política
neodesenvolvimentista que induz a criação de grandes conglomerados transnacionais
baseados no país, empresas que devem ser capazes de integrar as cadeias produtivas
ligadas à gangorra sino-americana e de exportar serviços e produtos a países da América
Latina e da África. Nesse sentido, a política externa operou como um importante
instrumento para fortalecer setores do grande capital nacional, que necessitam do apoio
estatal para a abertura de novos mercados (BOITO; BERRINGER, 2014; NOBRE,
2013).
Para entender a crise que atingiu o pacto lulista, faz-se necessária uma breve
análise das duas coalizões contrapostas que se estruturam nos últimos anos, a “rentista”
e a “produtivista”. Enquanto a coalizão rentista abrangia o capital financeiro, o
agronegócio e a classe média tradicional dos setores privado e público, a produtivista
era formada por empresários industriais ou grande burguesia interna, frações
organizadas da classe trabalhadora, classe média baixa e trabalhadores rurais
empobrecidos. Acima de ambas, com o suporte do subproletariado, os governos petistas
fizeram uma permanente arbitragem de acordo com a correlação de forças, ora dando
ganho de causa a uma, ora à outra coalizão (BOITO; BERRINGER, 2014; SINGER,
2015).
A coalizão entre industriais e trabalhadores liderada pelo PT foi atingida pela
mudança na conjuntura internacional. O início do primeiro mandato de Dilma em 2011
coincidiu com a segunda fase da crise financeira internacional iniciada em 2008. A vaga
contracionista reduziu o crescimento mundial, que passou de uma média de 4,1% ao
ano, entre 2000 e 2008, para 2,9%, de 2009 a 2014. Além disso, a China decidiu
diminuir suas taxas de crescimento, que recuaram dos dois dígitos do período 2001-
2007, para 6,9% em 2015 (SINGER, 2016).
A mudança no contexto internacional afetou duramente o “ensaio
desenvolvimentista” do governo Dilma, cuja principal característica era o ativismo
estatal na busca da reindustrialização. André Singer (2016) destaca algumas medidas
que caracterizaram o “ensaio desenvolvimentista” do primeiro governo Dilma: redução
dos juros; uso intensivo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES); política de conteúdo nacional e tentativa de reindustrialização; desoneração

17
da folha de pagamento e dos encargos previdenciários; plano de infraestrutura e
desvalorização cambial. Apesar de o governo ter atendimento a essas e outras demandas
das entidades empresariais, a coalizão produtivista se esfacelou.
No âmbito doméstico, uma das explicações para o fracasso do “ensaio
desenvolvimentista” está na inflexão da burguesia industrial, que a partir de 2012
começa a migrar da coalizão produtivista para a rentista. Algumas características
estruturais da burguesia industrial brasileira provocaram tensões na coalizão
produtivista. Na realidade, a separação clássica entre as esferas produtiva e financeira
nunca existiu. Lênin (2012) já havia destacado a impossibilidade de separar, sob o
capitalismo, os investimentos “produtivos” dos “especulativos”. No caso brasileiro, a
dupla condição de industriais e rentistas restringiu o grau de empenho da plataforma
produtivista. Segundo Singer (2016), enquanto a atividade produtiva leva os
empresários a pressionar por crédito e juros baixos, impulsionando-os para uma aliança
com os trabalhadores, o vínculo desses industriais com os interesses financeiros provoca
um movimento na direção contrária. Com a queda do preço das commodities e o
acirramento do conflito distributivo, os pequenos avanços da economia política do
trabalho, como a política de valorização real do salário mínimo, precipitaram a ruptura
da coalizão produtivista, tornando os argumentos do neoliberalismo mais sedutores aos
industriais.
No âmbito político-partidário encontra-se outra razão para a fragilidade da
coalizão neodesenvolvimentista. As forças políticas conservadoras, orientadas pela
ortodoxia neoliberal, encontram canal privilegiado no PSDB. De modo diverso, a
coligação produtivista ou neodesenvolvimentista não dispõe de expressão partidária
equivalente, visto que o PT permaneceu como partido próximo ao movimento sindical,
sem vínculos orgânicos com o empresariado industrial, embora tenha se aproximado
desse grupo desde 2002. Por sua vez, o PMDB tem uma relação estreita com o
agronegócio, setor que, da mesma maneira que o partido, oscila entre as duas coalizões
principais (BOITO; BERRINGER, 2014; SINGER, 2015).
Ainda no plano político-partidário, a coalizão liderada por Fernando Henrique
teve menos problemas de governabilidade, devido a uma maior convergência entre a
base do governo e sua agenda no Congresso Nacional. Ademais, os problemas
decorrentes da coalizão, sobretudo a má gestão e a corrupção, eram mais facilmente
assimiláveis pela base do governo e pela opinião pública, além de terem sido
amplamente ignorados pelo Ministério Público e parte da grande imprensa. Nos

18
governos do PT, entretanto, os custos de manter uma coalizão heterodoxa se elevaram.
Seja porque o PT tem na sua origem fortes vínculos com os movimentos sociais, seja
porque na formação da sua identidade política o partido tenha se notabilizado no
combate à corrupção, sua adesão a uma ampla coalizão com poucos elementos
ideológicos teve importantes consequências políticas (AVRITZER, 2016).
As mudanças na visão da burguesia industrial sobre a inserção internacional do
país tiveram reflexos na política externa brasileira. Em 2003, setores da indústria
brasileira haviam apoiado a orientação lulista de bloquear a Alca e investir no
relacionamento Sul-Sul, aproximando Mercosul da China. Em 2013, entretanto,
diferentes associações empresariais constatavam que o Mercosul não seria suficiente
para tirar o Brasil do isolamento decorrente do não alinhamento com o bloco norte-
americano. A fim de romper com o isolamento, o país deveria aderir a acordos
plurilaterais como a Parceria Transpacífico (TPP) e a Parceria Transatlântica (TTIP)
(SINGER, 2016). Todavia, a recente vitória de Donald Trump nas eleições presidenciais
dos Estados Unidos atrapalhou os planos da atual coalizão governista de realinhar a
política externa brasileira aos interesses norte-americanos. 7
As recentes rupturas institucionais na América Latina devem ser situadas no
contexto de transição estrutural do sistema internacional. No âmbito sistêmico, os
Estados Unidos passaram a reagir à ameaça representada pelos chamados “Estados
revisionistas”, que procuraram alterar aspectos cruciais dos processos que compõem a
ordem mundial. Na esfera regional, a contraofensiva conservadora visou desestabilizar
os governos progressistas que ascenderam ao poder na última década, promovendo a
destituição de presidentes democraticamente eleitos, como ocorreu em Honduras, em
2009, e no Paraguai, em 2012. No Brasil, a ruptura da ordem democrática, em 2016,
levou ao poder uma nova coalizão conservadora, que reunificou as elites empresariais,
alterou radicalmente a política doméstica e mudou a orientação da política externa. Na
realidade, a ruptura institucional teve como objetivo reverter e inviabilizar o projeto
regional que começou a ser estruturado a partir da eleição do governo Lula em 2002,
que incluía um movimento associado de reposicionamento estratégico do Brasil e da
América do Sul no mundo (FERNANDES, 2016).

7
A TPP envolve os Estados Unidos e outros onze países de três continentes, e a TTIP reúne os Estados
Unidos e a UE. Ambas contribuem para dispersar os esforços da Organização Mundial de Comércio
(OMC) e constituem uma tentativa de empurrar a China para a margem das políticas de comércio. No
entanto, assim que assumiu o governo estadunidense, Trump retirou os Estados Unidos da TPP.

19
 Na primeira década deste século, a Unasul contribuiu para projetar
geopoliticamente a América do Sul em um contexto internacional de acirramento da
pressão competitiva. Com as transformações na conjuntura mundial, regional e
brasileira, a Unasul deverá enfrentar novos desafios, que poderão esvaziar seu propósito
original e, no limite, liquidar a organização sul-americana, cuja existência nunca
agradou à potência hegemônica mundial.
Desde 2016, a coalizão PMDB-PSDB vem tratando de desconstruir não apenas o
legado dos governos Lula e Dilma, mas também as principais linhas da política externa
brasileira desde o período nacional-desenvolvimentista, que incluía a priorização das
relações diplomáticas e comercias com os países do Sul. O governo Michel Temer tem
priorizado os parceiros tradicionais e defendido a adesão do Brasil a acordos de livre
comércio com países desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos e a UE. Além de
manter o Brasil na órbita da liderança geopolítica estadunidense, o atual governo
sempre criticou as parcerias estratégicas com o Sul global, que supostamente custariam
muito caro e trariam pouco benefício ao país. Em seu discurso de posse, o ex-chanceler
José Serra criticou o argumento de proximidade cultural e relações históricas que
embasava a cooperação Sul-Sul da política externa anterior. Ademais, ele se envolveu
em diversas polêmicas com os parceiros do Mercosul, sobretudo em sua negativa em
permitir que a Venezuela assumisse a presidência pro-tempore do bloco. Todavia, nada
disso deveria surpreender, pois desde as eleições de 2002, os programas políticos do
PSDB vêm defendendo a priorização de relações com os países centrais e a
flexibilização do Mercosul, além de criticar a dimensão política do projeto sul-
americano, o que incluiria a Unasul (COELHO; SANTOS, 2016; NERY, 2014;
SINGER, 2015).
Em síntese, a orientação política e ideológica dos governos e de suas coalizões
de apoio influencia a política externa brasileira. De um lado, a coalizão rentista, liderada
pelo PSDB, procurou articular políticas neoliberais no âmbito doméstico com um
projeto de inserção subordinada no plano internacional. Por outro lado, a coalizão
produtivista, liderada pelo PT, buscou conjugar uma política econômica
neodesenvolvimentista com uma política externa mais ativa, caracterizada por uma
visão geopolítica voltada para o Sul e pela prioridade conferida à integração sul-
americana. A recente ruptura institucional, que levou ao poder o consórcio PMDB-
PSDB, gerou uma inflexão tanto da política doméstica, com o retorno do projeto

20
neoliberal, quanto da política externa, que voltou a priorizar as relações econômicas e
comerciais com os países desenvolvidos.

Conclusão

O presente artigo destacou a importância da dimensão doméstica para a política

externa. A política econômica e a ideologia das coalizões de poder influenciam os
contornos da política externa de qualquer país. Neste sentido, Cristopher Hill (2003)
tem razão quando afirma que a política externa jamais pode ser abstraída do contexto
doméstico no qual está inserida.
Com a globalização e a redemocratização, houve a politização e a pluralização
dos atores envolvidos na política externa brasileira, levando à complexificação de seu
processo decisório. Durante os governos do PT, a política externa brasileira
reincorporou metas de desenvolvimento econômico, enfatizou as relações Sul-Sul,
contribuindo para a institucionalização de coalizões de geometria variável, e priorizou a
integração da América do Sul, com destaque para o fortalecimento do Mercosul e a
criação da Unasul, a vertente política do novo regionalismo sul-americano. As forças
conservadoras, entretanto, sempre acusaram a política externa dos governos Lula e
Dilma de ser ideológica e não expressar os verdadeiros “interesses nacionais”.
A política externa foi um importante instrumento tanto do neoliberalismo
ortodoxo dos governos liderados pelo PSDB quanto do projeto desenvolvimentista
implementado pelos governos do PT. No entanto, ao contrário da coalizão rentista, a
coalizão neodesenvolvimentista era bastante heterodoxa e foi afetada pela mudança no
contexto internacional, com o recrudescimento da crise de 2008 e o declínio no preço
das commodities. O fim do modelo em que todos ganhavam levou à combinação entre
conflito distributivo e crise política-institucional, interrompendo o ensaio
desenvolvimentista e levando ao poder uma nova coalizão conservadora, que reunificou
as elites empresariais, alterou radicalmente a política doméstica e mudou a orientação
da política externa, que deixou de enfatizar as relações Sul-Sul e a integração regional,
voltando a priorizar os vínculos com os centros hegemônicos.
O fim do ciclo dos governos petistas significou o desmonte de uma política
externa de corte autonomista. A recente inflexão política contribui para confirmar a tese
de que a política externa é uma política pública sujeita às disputas de poder e à variação
político-ideológicas dos diferentes governos.

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