Acórdão 1947 - 2017 - Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.
980/2015-0
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 014.980/2015-0.
Natureza: Relatório de Acompanhamento.
Órgãos/Entidades: diversos órgãos e entidades da administração pública
federal integrantes dos poderes executivo, legislativo e judiciário.
Representação legal: Débora Goelzer Fraga (CPF 823.470.851-15); João
de Lima Guerreiro Souza (OAB/AP 390); Carlos Fernando Correia da
Costa (CPF: 718.257.207-97); Francys Paulinne Andrade Reis (OAB/MA
12.738); Álvaro Oliveira de Freitas (OAB/RJ 75912); Nathália Castro de
Pina (CPF: 028.166.751-90); Pedro Navarro Cesar (OAB/RJ 121.804);
Angelo Peccini Neto (OAB/RR 791); Danielle Ferreira Gonçalves
(OAB/DF 43.902); José Wilson Cardoso Diniz (OAB/MA 2.523); Dirce
Maria Nogueira (OAB/RJ 80.660) e outros.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE
ACOMPANHAMENTO. FISCALIZAÇÃO
CONTÍNUA NOS DADOS CADASTRAIS E
NAS FOLHAS DE PAGAMENTO EM
UNIDADES JURISDICIONADAS
INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL. INTRODUÇÃO DE
MELHORIAS NOS MÉTODOS DE
FISCALIZAÇÃO. IDENTIFICAÇÃO DE
DIVERSOS INDÍCIOS DE
IRREGULARIDADES. DETERMINAÇÕES
E RECOMENDAÇÕES À SEFIP.
RELATÓRIO
Trata-se de fiscalização, na modalidade de acompanhamento, realizada nas folhas de

pagamento e nos dados cadastrais de diversos órgãos da Administração Pública Federal, no período
compreendido entre 1/3/2015 a 31/3/2015 (1º ciclo) e 1/3/2016 a 31/3/2016 (2º ciclo).
De acordo com a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), no 1º ciclo (2015), o
objetivo foi apurar indícios de irregularidade identificados a partir de críticas executadas de forma
automática e contínua nos dados cadastrais e nas folhas de pagamento que são encaminhados
semestralmente para aquela unidade técnica pelas unidades jurisdicionadas (UJs) que não utilizam o
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape). Tais registros contemplam a base
informalmente denominada de “EXTRA-SIAPE”.
O escopo da apuração foi ampliado no 2º ciclo (2016), para abranger também os dados
cadastrais e as folhas de pagamento das UJs constantes do Siape, assim como de diversos órgãos
estaduais e municipais, em função de acordo de cooperação firmado entre o TCU e outros tribunais de
contas – estaduais (TCEs) e municipais (TCMs)
Transcrevo, a seguir e com os ajustes de forma pertinentes, as informações essenciais
contidas no relatório elaborado no âmbito da Sefip (peça 230), que contou com a anuência do corpo
gerencial daquela unidade técnica (peças 231 e 232):
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.980/2015-0
I. Apresentação
1. Esse tópico é destinado ao relato de todas as informações que contextualizam o trabalho
realizado como um todo e menciona as diversas especificidades ou características da fiscalização.
2. Até março de 2014, os dados cadastrais e financeiros dos servidores ativos, inativos, instituidores
de pensão e pensionistas dos órgãos dos Poderes Judiciário e Legislativo, do Ministério Público da
União, das Forças Armadas, do Bacen e de estatais (base “EXTRA-SIAPE”) eram obtidos de forma
pontual, de acordo com o que se desejasse fiscalizar em auditoria.
3. As análises de atos de admissão e concessão de aposentadoria/reforma ou pensão relacionados a
esses servidores “EXTRA-SIAPE” restavam prejudicadas pela falta de acesso a dados cadastrais e
a folhas de pagamento.
4. A partir de março de 2014, por determinação do Acórdão 7.499/2013-TCU-2ª Câmara, Relator
Min. Raimundo Carreiro, as bases de dados de 76 órgãos não integrantes do Siape e de 5 empresas
públicas começaram a ser encaminhadas semestralmente à Sefip/Ditip (referentes a março e
setembro de cada ano), com o objetivo de fortalecer a análise dos atos de pessoal encaminhados a
este Tribunal por meio do Sistema de Apreciação e Registro dos Atos de Admissões e Concessões
(Sisac).
5. Ocorre que, no que se refere ao pessoal que estivesse em atividade ou que ainda não tivesse o ato
de admissão ou concessão de aposentadoria/reforma ou pensão submetido à apreciação do TCU,
não havia crítica alguma que permitisse a fiscalização contínua nos seus registros cadastrais e
financeiros.
6. O Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU) realiza
fiscalização contínua apenas nos dados do Siape (para os órgãos do Poder Executivo) desde 2010, o
que gerou recentemente a correção ou suspensão de valores pagos indevidamente na ordem de mais
de R$ 1,2 bilhão (http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-da-gestao-
dosadministradores/monitoramento-dos-gastos-de-pessoal/sistema-de-trilhas-de-auditoria-de-
pessoal).
7. A limitação da CGU está na informação qualificada dos servidores que não constam do Siape, à
qual não tem acesso pleno.
8. Diante dessa lacuna de fiscalização, a deliberação constante no Despacho de 5/6/2015 do Min.
Raimundo Carreiro, peça 4 do TC 010.424/2015-6, permitiu a realização do presente
acompanhamento, com o objetivo de apurar indícios de irregularidade identificados a partir de
críticas executadas de forma automática e contínua nos dados cadastrais e nas folhas de pagamento
que são encaminhadas semestralmente para a Sefip pelas unidades jurisdicionadas (UJs) que não
utilizam o Siape. O Siape foi utilizado somente para a verificação de possíveis outros vínculos dos
servidores da base EXTRA-SIAPE.
9. Essas críticas (ou trilhas de fiscalização) representam uma ferramenta que viabiliza a
identificação de indícios de pagamentos incompatíveis com o ordenamento legal.
10. O trabalho foi iniciado em abril de 2015 e foram implementadas seis trilhas de fiscalização até
o final de dezembro de 2015, listadas abaixo. Foram apurados indícios de irregularidade somente
em cinco delas:
Trilha 1 - Servidores com subsídio recebendo parcelas incompatíveis com esse regime;
Trilha 2 - Não compensação/absorção de parcela complementar ao subsídio;
Trilha 3 - Acumulação irregular de cargos por incompatibilidade de horários;
Trilha 4 - Servidores cedidos que recebem do órgão cedente vantagem cujo pagamento deveria
ter sido suspenso durante a cessão (os indícios dessa trilha não foram apurados); Trilha 5 -
Servidores que percebem auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora; e Trilha 6 -
Pagamento acima do teto constitucional (apenas amostra de indícios foram apurados).
11. Cabe salientar que a decisão de priorizar o desenvolvimento dessas trilhas fundamentou-se em
critérios de materialidade, risco e custo, que foram ponderados de acordo com situações irregulares
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recorrentes, de conhecimento da unidade, seja na análise de atos, seja na experiência dos auditores
adquirida ao longo das fiscalizações pontuais realizadas no passado.
12. Como a trilha 4 apresentou muitos indícios do tipo “falso positivo”, percebeu-se que os dados
utilizados por essa trilha eram inconsistentes e, portanto, decidiu-se não apurar os indícios nem
executá-la nos futuros ciclos da fiscalização.
13. Enquanto que em 2015 a fiscalização restringiu-se às trilhas 1, 2, 3, 5 e 6, e apenas aos órgãos
da base EXTRA-SIAPE, em 2016 foram acrescentadas quatro trilhas e as folhas de pagamento de
cinco empresas públicas e dos órgãos constantes do Siape, conforme Despacho de 16/5/2016 (peça
32). Com essa inclusão, as novas trilhas foram desenvolvidas tomando-se o cuidado para não
duplicar o que a CGU já vinha fazendo. Ressalte-se que, em ambos os ciclos da fiscalização, 2015
e 2016, as trilhas foram executadas nas folhas de pagamento do mês de março.
14. Assim, além das trilhas 1, 2, 3, 5 e 6, processadas tanto em 2015 quanto em 2016, as seguintes
foram executadas em 2016:
Trilha 7 - Auxílio-invalidez para militares inativos que possuem outro vínculo empregatício;
Trilha 8 - Servidor público sócio-gerente em empresa;
Trilha 9 - Aposentadoria por invalidez de servidor que possui outro vínculo empregatício; e
Trilha 10 - Acumulação de cargos não prevista em lei.
15. Em 2016, foi verificada ainda a regularidade do pagamento de abono de permanência a
magistrados e membros do Ministério Público (MP).
16. Como não será reproduzida de forma contínua pela Sefip, essa verificação não foi inserida nos
trabalhos como uma trilha, haja vista sua situação particular. Entretanto, cabe informar que as
análises das respostas das UJs pela equipe de auditoria culminaram na autuação de um processo de
Representação para que os órgãos do MP suspendam procedimentos que estão culminando no
pagamento irregular de abono de permanência.
17. Para a análise de acumulações de cargos, a base de dados resultante do Acordo de Cooperação
(base “ACORDO-COOPERAÇÃO”), celebrado entre o TCU, a Associação dos Membros dos
Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) e o Instituto Rui Barbosa (IRB), foi somada àquelas já
existentes, conforme Despacho de 16/5/2016 (peça 32), e permitiu a identificação de vínculos
estaduais e municipais, em especial de aposentados e pensionistas, que não são encontrados na
Relação Anual de Informações Sociais (RAIS).
18. Essa base de dados resultou de centenas de arquivos encaminhados à Sefip pelos seguintes
tribunais: TCDF, TCE/BA, TCE/CE, TCE/PA, TCE/PB, TCE/PE, TCE/PI, TCE/PR, TCE/RJ,
TCE/RN, TCE/RO, TCE/TO, TCM/BA, TCM/CE, TCM/GO, TCM/PA e TCE/SC.
19. As relações de indícios foram então geradas para cada trilha e para cada UJ e lhes enviadas em
planilha(s) Excel© por e-mail, a fim de que cada unidade jurisdicionada se posicionasse sobre a(s)
suposta(s) irregularidade(s). O preenchimento da(s) planilha(s) foi solicitado por meio de ofício
(peças 41, 43, 46 e 57), o qual foi enviado no mesmo e-mail.
20. Os ofícios são endereçados às Unidades de Controle Interno das UJs com o objetivo de elas
tomarem conhecimento da fiscalização e atuarem em parceria com o TCU no sentido de
providenciar, junto aos gestores responsáveis, o correto e tempestivo preenchimento das planilhas.
21. As opções de posicionamento das UJs, pré-definidas pela Diretoria de Auditoria em Pessoal
(Diaup) nas planilhas, são as seguintes:
a) 0. Irregularidade procede e a situação foi regularizada.
b) 1. Irregularidade procede e foram adotadas medidas para regularizar a situação.
c) 2. Irregularidade procede, mas não foram adotadas medidas para regularizar a situação.
d) 3. Irregularidade não procede, pois o servidor não se encontra nessa situação.
e) 4. Irregularidade não procede, pois a situação do servidor está amparada por outras normas
e/ou decisões.
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22. Se a resposta for a opção “4”, a UJ deve informar em que norma e/ou decisão há amparo para a
situação do servidor. No ANEXO H, consta planilha com exemplos de respostas, a qual foi
encaminhada para as UJs juntamente com o supracitado ofício de requisição.
23. No que diz respeito à análise da regularidade do pagamento de abono de permanência a
magistrados e membros do Ministério Público que receberam esse benefício na folha de março de
2016, por não se tratar, a princípio, de indícios de irregularidades, a planilha encaminhada aos
órgãos responsáveis teve um formato diferente (peça 59).
24. Era necessário que o próprio órgão fornecesse as informações que poderiam configurar, ou não,
a situação irregular. Quatro perguntas-chave deveriam ser respondidas:
a) Há averbação de tempo de estágio?
b) Há averbação de tempo de OAB sem a respectiva contribuição previdenciária?
c) Há acréscimo de 17% ao tempo de serviço sem que o magistrado/membro do MP tenha
preenchido os requisitos para aposentadoria previstos no art. 8º da Emenda Constitucional
20/1998 ou no art. 2º da Emenda Constitucional 41/2003?
d) O pagamento do abono de permanência está sendo realizado ao magistrado/membro do MP
por ter preenchido os requisitos previstos no art. 40, inciso III, alínea “b”, da Constituição
Federal/1988 (aposentadoria com proventos proporcionais)?
25. Caso qualquer uma das quatro perguntas acima seja respondida de forma positiva, há forte
indicativo de que a concessão de abono de permanência está em desacordo com as regras vigentes.
26. Em adição às perguntas-chave, também foram adicionadas colunas para indicação do
posicionamento do órgão (respostas pré-definidas pela equipe de fiscalização) e para observações
adicionais.
27. Abaixo, estão especificadas as respostas pré-definidas pela equipe de fiscalização para serem
preenchidas como “posicionamento do órgão”, para os casos de abono de permanência de
magistrados e de membros do Ministério Público:
a) O pagamento é regular, pois está de acordo com os critérios legais;
b) O pagamento é regular, pois, mesmo estando em desacordo com os critérios legais, a
situação do magistrado/membro do MP está amparada por outras normas e/ou decisões;
c) O pagamento é regular, pois, mesmo após a desaverbação dos tempos considerados
irregulares, o magistrado/membro do MP continua com tempo de contribuição suficiente para a
aposentadoria integral;
d) O pagamento era irregular e foi regularizado;
e) O pagamento é irregular e foram adotadas medidas para regularizá-lo;
f) O pagamento é irregular, mas não foram adotadas medidas para regularizá-lo; e
g) O magistrado não recebeu abono de permanência em março de 2016 e/ou não recebe
atualmente.
28. Em 2015, para cada indício gerado pelas trilhas de fiscalização, somente um dos órgãos foi
diligenciado nas situações que envolviam mais de um vínculo do servidor (auxílio-alimentação em
mais de uma fonte; análise de jornadas; e de somatório de rendimentos para verificação de abate-
teto). Esse órgão era sempre da base EXTRA-SIAPE. Quando dois ou mais vínculos do servidor
eram de órgãos da base EXTRA-SIAPE, procurou-se consolidar o envio dos indícios para o órgão
que continha mais servidores envolvidos nas constatações ou que a materialidade dos indícios era
mais relevante.
29. Em 2016, os indícios que envolviam mais de uma UJ passaram a ser encaminhados para todas
as UJs envolvidas, de forma a se ter maior efetividade no controle. Assim, por exemplo, no caso de
um indício de acumulação irregular de dois cargos federais, as duas UJs em que o servidor trabalha
receberam as mesmas informações da suposta irregularidade e haveria, portanto, dois
posicionamentos de gestor a serem analisados pela equipe de auditoria para esse indício.
30. Nas situações em que o(s) vínculo(s) do servidor era(m) da esfera estadual ou municipal, de
jurisdição exclusiva dos tribunais de contas estaduais ou municipais, o indício foi disponibilizado
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ao(s) tribunal(is) de contas com competência para promover sua apuração. De acordo com o termo
de cooperação firmado entre o TCU e esses tribunais de contas, a apuração poderá se dar de forma
amostral e a consolidação dos resultados obtidos será feita pelo TCU em momento oportuno futuro,
quando os tribunais partícipes devolverem preenchidas as planilhas de respostas dos órgãos de sua
jurisdição. O plano de trabalho desse acordo de cooperação, com o cronograma e outras
informações sobre a ação conjunta, foi juntado à peça 211.
31. Todas as informações relacionadas às apurações dos indícios resultantes das trilhas de
fiscalização desenvolvidas pela Sefip constam deste relatório na seção que analisa o objeto
acompanhado (itens 199 a 227), bem como na seção que trata dos comentários dos gestores (itens
228 a 280).
32. Outros tópicos, como a metodologia do trabalho, as conclusões da fiscalização e os devidos
encaminhamentos são apresentados ao longo do relatório.
II. Introdução
II.1. Decisão originária e suas razões
33. Em cumprimento ao Despacho de 5/6/2015 (peça 4 do TC 010.424/2015-6) do Min. Raimundo
Carreiro, realizou-se acompanhamento nos dados cadastrais e nas folhas de pagamento de diversos
órgãos da Administração Pública Federal, no período compreendido entre 1/3/2015 a 31/3/2015 e
1/3/2016 a 31/3/2016. As análises foram realizadas entre 30/6/2015 e 31/3/2017.
34. No início, a autorização para fiscalização ocorreu apenas para as UJs da base EXTRASIAPE,
servindo a base SIAPE somente para a verificação de possíveis outros vínculos dos servidores
daquela fonte.
35. Por meio do Despacho de 16/5/2016 (peça 32) do Min. Raimundo Carreiro, o escopo foi
ampliado para que os órgãos da base SIAPE também fossem fiscalizados. Ainda, foi permitido que
a base resultante do acordo de cooperação com os TCEs e TCMs fosse utilizada nas verificações
referentes a acumulação de cargos e teto remuneratório.
36. As razões que motivaram esta fiscalização foram a elevada materialidade dos valores
envolvidos e o risco atrelado. Assim, por meio da detecção de inconsistências e irregularidades nos
dados cadastrais e nas folhas de pagamento, de forma contínua e automática, a correção tempestiva
dos desvios promove benefícios imediatos à sociedade.
II.2. Visão geral do objeto
37. A presente fiscalização abrangeu até o momento os dados cadastrais e financeiros referentes às
bases de março de 2015 e março de 2016 de servidores de mais de 300 unidades jurisdicionadas,
sendo que em 295 delas foram constatados indícios de irregularidades e essas estão listadas no
ANEXO F. São duas as bases de dados auditadas:
a) Base cadastral e financeira constante do Sistema Integrado de Administração de Recursos
Humanos – base “SIAPE”; e
b) Base cadastral e financeira dos servidores dos poderes Judiciário e Legislativo, do Ministério
Público da União, do Bacen, dos militares das Forças Armadas e dos empregados das empresas
públicas Banco do Nordeste (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), Caixa Econômica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT)
e Centrais Elétricas Brasileiras S.A (Eletrobrás) – base “EXTRA-SIAPE”
38. Essas duas fontes envolvem um elevado volume de recursos federais, no montante de R$
19.824.228.963,58, que corresponde ao somatório do rendimento bruto das fichas financeiras
constantes do Siape para o mês de março de 2016 (R$ 10.616.359.991,71) com o rendimento bruto
das fichas financeiras de março de 2016 da base EXTRA-SIAPE (R$ 9.207.868.971,87).
39. Outras bases serviram para suprir as informações requisitadas nos cruzamentos. São elas:
a) Base cadastral e financeira de servidores dos órgãos de jurisdição dos tribunais de contas dos
estados e/ou municípios, também referente a março de 2016, fornecida mediante acordo de
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cooperação com o TCU (dita neste trabalho como base “ACORDOCOOPERAÇÃO”), que
permitiu a identificação de vínculos não federais nas análises de acumulações de cargos
públicos, incluindo a análise da compatibilidade de jornadas de trabalho e do cumprimento do
teto remuneratório (os recursos estaduais e municipais dessa fonte totalizaram mais de R$ 12
bilhões);
b) Base cadastral das empresas fornecida pela Receita Federal do Brasil (CNPJ), que
possibilitou a identificação de servidores sócios-gerentes em instituições privadas;
c) Base cadastral de pessoas físicas fornecida pela Receita Federal do Brasil (CPF), que
contribuiu para a validação de dados pessoais de servidores e empregados públicos federais;
d) Dados cadastrais de empresas fornecidos pelas juntas comerciais (Cadastro Nacional de
Empresas – CNE), que auxiliou na eliminação de “falsos positivos” quando da identificação
(formal) de empresas ativas em nome de servidores e empregados públicos na base CNPJ,
quando na realidade estão efetivamente “baixadas” perante as juntas comerciais; e
e) Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), fornecida pelo MTE, que listou servidores
públicos afastados do trabalho por alguma doença incapacitante em atividade laboral em
empresas privadas, não condizente com sua restrição.
40. Os dados das bases SIAPE, EXTRA-SIAPE e ACORDO-COOPERAÇÃO ficam arquivados no
servidor da Sefip. As demais bases estão no repositório LabContas do TCU.
41. Para se ter uma ideia dos dados processados das principais fontes mencionadas, a base SIAPE
de março de 2016 continha cerca de 1,3 milhões de vínculos e a base EXTRA-SIAPE mais de 1
milhão para a mesma referência. A base ACORDO-COOPERAÇÃO de março de 2016 apresentou
3,6 milhões de registros. A distribuição entre ativos, inativos e instituidores de pensão teve o
seguinte quantitativo:
Tabela 0: Quantitativo da situação funcional dos servidores
INSTITUIDO
BASE ATIVO INATIVO R DE OUTRAS TOTAL
PENSAO
ACORDO_TCES 2.708.278 539.700 62.628 326.433 3.637.039
EXTRA_SIAPE 751.581 193.701 103.148 176 1.048.606
SIAPE 693.943 402.529 198.694 1.295.166
5.980.811
42. A seguir são apresentadas algumas informações sobre as bases SIAPE e EXTRA-SIAPE.
43. O Siape surgiu em 1989, a partir da necessidade do governo federal de saber o quanto era
despendido com pagamento de pessoal do Poder Executivo.
44. O desenvolvimento do sistema acabou revolucionando a gestão de recursos humanos da
administração pública, evitando que os gestores tivessem surpresas com mudanças na folha.
45. Antes do Siape, cada órgão gerenciava a própria folha de pagamentos, remetendo ao Tesouro
Nacional as informações sobre os valores gastos.
46. O Siape racionalizou esse trabalho, gerando, além de uma economia de recursos, um sistema
seguro em relação a fraudes.
47. O Siape é um sistema de controle de dados cadastrais, pessoais, funcionais e de processamento
da folha de pagamento de servidores ativos e inativos, assim como de pensionistas, do Governo
Federal, criado com a missão de integrar todas as plataformas de gestão da folha de pessoal dos
servidores públicos do Poder Executivo.
48. É on-line, de abrangência nacional, e realiza mensalmente o pagamento de cerca de 1,3 milhões
de servidores ativos, aposentados e pensionistas em mais de 200 órgãos da administração pública
federal direta, instituições federais de ensino, ex-territórios federais, autarquias e fundações
públicas (fontes: http://www.orcamentofederal.gov.br e http://www.siapenet.gov.br).
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49. O órgão gestor do sistema é o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP),

que regulamenta o seu uso.
50. Seus dados cadastrais e financeiros são extraídos mensalmente pela Diaup.
51. Os dados cadastrais necessários para a execução das trilhas são dados pessoais dos servidores e
pensionistas (por exemplo, CPF), bem como dados funcionais dos servidores (por exemplo, cargo,
data de admissão).
52. Os dados financeiros envolvem os códigos, as descrições e os valores das rubricas de receita e
despesa que constam dos contracheques dos servidores e pensionistas.
53. Cabe salientar que, em relação à base EXTRA-SIAPE, não há uma legislação aplicável nem um
sistema que consolida e uniformiza as informações. Diferentemente do que ocorre no caso do
Siape, cada órgão possui sistema próprio de gerenciamento das suas folhas de pagamentos e dos
dados cadastrais de seus servidores e pensionistas, o que aumenta o risco de erros e de fraudes, uma
vez que órgãos de controle externos, a exemplo do TCU e do CNJ, não têm acesso às dezenas de
sistemas próprios existentes.
54. Para melhorar o controle, por meio do Acórdão 7.499/2013-TCU-2ª Câmara, Relator Min.
Raimundo Carreiro (TC 006.872/2014-0), foi determinada a disponibilização periódica das bases
de dados cadastrais e financeiros de servidores ativos, inativos e pensionistas dos órgãos e
entidades não integrantes do Siape (total de 81 bases solicitadas pela Sefip até o momento).
55. Atualmente, a Sefip solicita as bases referentes aos meses de março e setembro, conforme o
modelo de ofício constante do ANEXO A.
56. A Diretoria de Tecnologia de Informação em Pessoal (Ditip) faz um tratamento preliminar de
inconsistência dos dados e solicita à UJ o reenvio das informações com as correções necessárias, se
for o caso.
57. Os dados são aproveitados para a análise dos atos de admissão e concessão pelo TCU, bem
como para o carregamento do sistema de remuneração de pessoal (“Remunera”), no qual as
informações dos servidores podem ser pesquisadas na página inicial do TCU, e para a fiscalização
contínua realizada pela Diaup.
58. Das bases auxiliares, a que mais se destaca é a “ACORDO-COOPERAÇÃO”.
59. Esse acordo foi celebrado entre o TCU, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do
Brasil (Atricon) e o Instituto Rui Barbosa (IRB).
60. Em função desse acordo, de 22 adesões, 17 tribunais de contas disponibilizaram suas bases (por
meio de 1.465 arquivos): TCDF, TCE/BA, TCE/CE, TCE/PA, TCE/PB, TCE/PE, TCE/PI, TCE/PR,
TCE/RJ, TCE/RN, TCE/RO, TCE/TO, TCM/BA, TCM/CE, TCM/GO, TCM/PA e TCE/SC.
61. A maioria dos tribunais de contas enviou apenas amostra e não os dados de todos os órgãos sob
suas respectivas jurisdições.
62. O modelo de ofício utilizado no acordo de cooperação com os tribunais de contas estaduais e
municipais, que permitiu a verificação de diversos vínculos não federais no estudo de acumulações
de cargos, jornada de trabalho e teto, encontra-se no ANEXO B.
63. Houve uma análise preliminar dos dados por meio de rotina em Access© desenvolvida pela
Ditip, que alertava o tribunal de contas partícipe em caso de inconsistência dos dados ou do layout
(também encontrado no ANEXO B). Após essa primeira análise, os dados foram encaminhados à
Diaup, que também executou diversos testes de consistência e informou o remetente sobre
eventuais erros identificados.
64. As demais bases auxiliares utilizadas nos cruzamentos encontram-se no repositório do
LabContas do TCU e seus dados contêm, entre outras, informações completas relacionadas a CPFs,
como dados pessoais e empregatícios, e CNPJs, como dados de participações societárias.
II.3. Objetivo e escopo
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65. A presente fiscalização teve por objetivo apurar inicialmente indícios de irregularidade
identificados a partir de críticas executadas de forma automática e contínua nos dados cadastrais e
nas folhas de pagamento que são encaminhados semestralmente para a Sefip pelas unidades
jurisdicionadas que não utilizam o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
(Siape), servindo a base do Siape somente para a verificação de possíveis outros vínculos dos
servidores daquela fonte. Depois, a apuração foi estendida para os órgãos que contêm informações
no Siape.
66. Os cruzamentos foram realizados para os dados cadastrais e financeiros referentes aos meses de
março de 2015 (1º ciclo) e março de 2016 (2º ciclo).
67. Dada a grande quantidade de indícios gerados, a demora nas respostas dos gestores e o tempo
necessário para as devidas regularizações, o intervalo de um ano entre os ciclos de fiscalização
mostrou-se mais recomendado, mesmo que a base EXTRA-SIAPE estivesse disponível em um
intervalo de seis meses.
68. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados, procurou-se verificar se as acumulações de cargos de servidores, suas jornadas de
trabalho, rubricas que recebem, suas participações em sociedades privadas e suas regras de
inatividade estão de acordo com a legislação pertinente.
II.4. Métodos utilizados e limitações
69. Foi utilizada especialmente a seguinte técnica de auditoria: análise de dados, em que os
registros são extraídos das bases cadastrais e financeiras e depois filtrados de acordo com o que se
necessita em cada trilha, e os cruzamentos que envolvem esses dados são realizados com o uso de
algoritmos, a fim de automatizar os procedimentos de análise.
70. Nas análises de UJs do TCU e de TCE/TCM, foi selecionado o universo de dados
disponibilizados em todas as bases cadastrais e financeiras, que totalizam quase seis milhões de
vínculos de servidores: 1,3 milhões na base SIAPE; 1 milhão na base EXTRA-SIAPE e 3,6
milhões na base ACORDO-COOPERAÇÃO.
71. A limitação nos exames resume-se ao fato de os registros das bases EXTRA-SIAPE e, em
especial, ACORDO-COOPERAÇÃO serem informados livremente pelos jurisdicionados, ou seja,
não há um sistema que possibilite a inserção de dados de forma confiável, como é até certo ponto o
Siape. Isso acarreta falsos positivos nos resultados ou até pode afastar a detecção de algumas
irregularidades, como será visto no item “Análise dos comentários dos gestores”.
72. Será proposto então que se recomende à Sefip que adote procedimentos, nos próximos ciclos,
para levantar informações suficientes junto às UJs que ainda não estão no Siape com o objetivo de
iniciar estudos para a criação de sistemas cadastrais e financeiros integrados e mais confiáveis.
73. De qualquer forma, por enquanto, tanto para esses dados quanto para aqueles do ACORDO-
COOPERAÇÃO, será necessário, em um novo cruzamento, implementar a detecção automática de
diversas outras inconsistências, assim como foi comentado na Introdução.
74. Nesse processo de fiscalização contínua, foram encontradas algumas dificuldades que a Sefip
vem tentando superar em cada ciclo de trabalho, a seguir descritas:
a) com o aprofundamento das análises, faz-se necessário a obtenção de novas informações
que implicam em alteração no layout das diversas bases de dados utilizadas, o que gera atraso
no envio dos dados por parte das UJs que não utilizam o Siape, assim como demanda alteração
nos scripts (textos com um conjunto de instruções para que uma função seja executada em
determinado aplicativo) desenvolvidos pela equipe de fiscalização;
b) inconsistências não detectadas automaticamente nas bases (em especial na EXTRA-SIAPE e
na ACORDO-COOPERAÇÃO) geram diversos indícios que não procedem (falsos positivos).
Erros nas bases de dados encaminhadas ao TCU, além de gerarem falsos positivos, excluem
registros da análise e dificultam a automação dos procedimentos de carga dos dados;
c) pela baixa qualidade dos dados, a carga e o tratamento deles muitas vezes é mais
trabalhoso que as análises e cruzamentos a serem realizados;
8
d) cruzamentos com outras bases de dados (CNPJ, CNE, RAIS) necessitam de

procedimentos de importação/exportação entre o ACL e o SQL Server, a depender das
facilidades de cada um, o que também prejudica a eficiência do processo de trabalho;
e) o controle dos indícios é feito numa planilha Excel© e sua análise gerencial é realizada no
Excel© e no Access©, o que torna lenta a manipulação dos dados e permite erros de
preenchimento ou de classificação de campos que ensejam verificações equivocadas do que foi
enviado ao órgão, do que foi respondido e do que foi analisado pela equipe de fiscalização;
f) a comunicação dos indícios com os gestores é feita por e-mail e as respostas dos gestores são
recebidas também por e-mail, o que dificulta o controle do que foi apurado pelos órgãos, tanto
no quesito de quem está se posicionando de forma completa sobre a relação recebida, quanto na
questão da manutenção da estrutura dos campos das tabelas preenchidas para fins de
consolidação das informações pela equipe de auditoria;
g) dificuldade da Diaup para analisar a grande quantidade de documentos e informações
encaminhadas pelas UJs em resposta aos seus ofícios, quando não concordam com o
entendimento da equipe de fiscalização ou quando querem demonstrar que se trata de falso
positivo; e
h) falta de informações gerenciais padronizadas, consolidadas e atualizadas, resultantes de
dificuldades retro mencionadas, o que pode prejudicar ações tempestivas e efetivas de controle.
75. Quanto à metodologia, resumidamente, o processo de trabalho da fiscalização contínua de
folhas de pagamento subdivide-se em seis macro-etapas, quais sejam:
1) obtenção de dados;
2) extração, transformação e preparação dos dados;
3) análise automática das informações coletadas;
4) verificação de inconsistências e aperfeiçoamento;
5) envio dos indícios de irregularidade para esclarecimentos; e 6) consolidação e análise dos
esclarecimentos prestados.
Obtenção de dados
76. Essa primeira etapa consiste na obtenção dos bancos de dados necessários à elaboração das
críticas (trilhas) realizadas na análise automática das folhas de pagamento. É de suma importância
que as bases de dados essenciais às análises e verificações do trabalho estejam disponíveis
tempestivamente e de maneira continuada.
77. As bases de dados são obtidas de duas formas distintas. As informações relativas aos órgãos
incluídos no Siape são extraídas diretamente (mensalmente) pela Diaup, por meio de sistemas
informatizados.
78. Já a obtenção de dados dos órgãos EXTRA-SIAPE se dá pela Ditip, por meio de requisição de
informações às unidades jurisdicionadas, que devem enviar semestralmente (em março e setembro)
as informações em formato especificado previamente.
79. Na Ditip, há um tratamento preliminar dessas informações recebidas, feito no ACL, e novos
arquivos podem ser requisitados às UJs até que as correções necessárias sejam por elas realizadas.
Após essa checagem inicial dos dados, estes são disponibilizados para as análises automáticas de
atos, o presente processo de fiscalização e o sistema “Remunera”, o qual consta da página inicial do
site do TCU.
80. A base ACORDO-COOPERAÇÃO foi formada pelos dados disponibilizados por dezessete
tribunais de contas de estados e de município, que aderiram ao acordo de cooperação proposto pelo
TCU para aprimorar o controle sobre acumulação de cargos e empregos públicos, jornada de
trabalho e teto remuneratório.
81. O tratamento preliminar desses dados foi feito pelos próprios partícipes do acordo, por meio de
arquivo em Access© disponibilizado pelo TCU, que alertava sobre inconsistências.
82. Os produtos dessa etapa são os bancos de dados e informações que serão trabalhados na fase
seguinte.
9
Extração, transformação e preparação dos dados

83. A fase de extração, transformação e preparação dos dados refere-se ao uso de ferramentas de
tecnologia da informação (TI) com o objetivo de consolidar os dados obtidos de fontes distintas
(SIAPE, EXTRA-SIAPE e ACORDO-COOPERAÇÃO), transformá-los e prepará-los para a
adequada utilização durante a análise automática das informações coletadas.
84. Os dados das bases CNPJ, CPF, RAIS e CNE já são tratados por outra unidade técnica do TCU
antes de serem disponibilizados no LabContas.
85. A extração dos dados dos sistemas de origem geralmente exige a integração entre diferentes
sistemas de informação em um mesmo “Depósito de Dados” (do inglês, Data Warehouse, ou local
utilizado para armazenar grandes volumes de dados e informações consolidados), o que pode
significar diferentes formatos ou formas de organização de dados. Após o processo de extração, os
bancos de dados estão disponíveis para transformação, ou seja, podem ser efetivamente
visualizados ou utilizados.
86. A etapa de transformação consiste na aplicação de regras, funções ou outros critérios para que o
resultado seja de mais fácil assimilação pelo usuário final. É considerada boa prática a manutenção
dos bancos de dados originais, com o menor número possível de transformações, de forma a
garantir que haja rastreabilidade de irregularidades, erros ou informações de interesse identificados
posteriormente.
87. Exemplos comuns de transformação são a exclusão de colunas redundantes, mescla de
informações complementares (como o campo “localização” no lugar de campos “cidade” e
“estado”), padronização de formato de identificadores (como, por exemplo, CPF com 11 posições e
zeros à esquerda), troca de formato entre colunas (texto para data ou número, número para data,
número para texto) ou análises de qualidade de dados.
88. Após as transformações necessárias, chega-se à etapa de preparação dos dados. Essa etapa
assemelha-se à etapa de transformação, mas se diferencia por dar maior enfoque na necessidade de
análise.
89. Exemplos de preparação de dados são: identificar problemas em dados existentes (análises de
semelhança entre bases cadastrais distintas); ou para harmonizar informações não padronizadas
(“M”, “Masc.” e “Masculino” para gênero de pessoa, por exemplo).
90. Assim, como produto dessa fase, tem-se as bases de dados, tabelas e listas já préprocessadas e
prontas para a análise da equipe de fiscalização.
Análise automática dos dados coletados
91. A principal fase do processo de fiscalização contínua é a análise automática dos dados
coletados, macroatividade que consolida diferentes atividades de análise, utilizando técnicas e
ferramentas de TI, análise de dados e estatística.
92. É nesta etapa que são criadas e executadas as críticas (trilhas) com o objetivo de identificar de
forma contínua e automática a ocorrência de inconsistências e irregularidades nos dados cadastrais
e nas folhas de pagamento.
93. Por fim, cumpre mencionar a importância da automatização do processo de fiscalização
contínua. Esse é um dos principais ganhos que o acompanhamento anual em reiterados períodos
apresenta quando comparado à atuação pontual em auditorias com análise de dados, uma vez que o
esforço inicial de se criar um procedimento de controle não se perde ao fim do período de execução
de um trabalho, sendo realizado rotineiramente, a um custo baixo, pelos sistemas informatizados do
TCU. Assim, as trilhas implementadas em anos anteriores podem ser realizadas novamente com
nova base de dados, em curto período de tempo.
94. A seguir são detalhadas as trilhas de fiscalização que foram processadas de forma automática
nos dois primeiros ciclos desta fiscalização contínua.
Trilha 1 - Parcelas incompatíveis com o regime de subsidio
10
95. Essa crítica relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e pensionistas das UJs que
recebem subsídio cumulativamente com espécies remuneratórias incompatíveis com esse regime, a
seguir exemplificadas:
a) Vencimento Básico;
b) Gratificação de Atividade;
c) Gratificação de Incremento;
d) Gratificação de Desempenho de Atividade;
e) Vantagem Pecuniária Individual - VPI, de que trata a Lei 10.698, de 2/7/2003;
f) Retribuição Adicional Variável;
g) Gratificação de Estímulo à Fiscalização e Arrecadação;
h) Gratificação de Atividade - GAE, de que trata a Lei Delegada 13, de 27/8/1992;
i) Vantagens Pessoais e Vantagens Pessoais Nominalmente Identificadas - VPNI, de qualquer
origem e natureza;
j) Diferenças individuais e resíduos, de qualquer origem e natureza;
k) Valores incorporados à remuneração decorrentes do exercício de função de direção, chefia ou
assessoramento ou de cargo de provimento em comissão (inclusive para Judiciário e Ministério
Público);
l) Valores incorporados à remuneração referentes a quintos ou décimos;
m) Valores incorporados à remuneração a título de adicional por tempo de serviço;
n) Vantagens incorporadas aos proventos ou pensões por força dos arts. 180 e 184 da Lei 1.711,
de 28/10/1952, e dos arts. 192 e 193 da Lei 8.112, de 11/12/1990; o) Abonos;
p) Valores pagos a título de representação;
q) Adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas; r) Adicional
noturno;
s) Adicional pela prestação de serviço extraordinário; e
t) Outras gratificações e adicionais, de qualquer origem e natureza, que não estejam
explicitamente mencionados no dispositivo da lei que estabeleceu a estrutura remuneratória da
carreira ou cargo remunerado por subsídio.
96. Os critérios dessa trilha são:
a) CF/1988, art. 39, § 4º (subsídio para membro de Poder e detentor de mandato eletivo, além
de outros);
b) Lei 11.890, de 24/12/2008 (reestruturação da composição remuneratória da Carreira do
Banco Central do Brasil - Bacen, de que trata a Lei 9.650, de 27/5/1998, além de outras
Carreiras);
c) Arts. 4º e 5º da Resolução CNJ 13/2006 - Judiciário (verbas abrangidas e não abrangidas
pelo subsídio);
d) Arts. 3º e 4º da Resolução CNMP 9/2006 - Ministério Público (verbas abrangidas e não
abrangidas pelo subsídio); e
e) Acórdão 3.332/2015-TCU-Plenário, Relatora Min. Ana Arraes.
97. O procedimento de análise em suma é simples: identificar e classificar na base desejada todas
as rubricas de rendimento que são o subsídio propriamente dito (parcela única) ou que podem ser
recebidas juntamente com o subsídio (compatíveis com a parcela única). Logo, por exclusão, as
rubricas de rendimento não classificadas e que estejam sendo pagas a um servidor que recebe
subsídio são, a princípio, indícios de irregularidade que devem ser esclarecidos pelo gestor do
órgão, sendo o valor da suposta ilegalidade aquele da rubrica não compatível com o regime de
subsídio.
98. Essa tipologia foi processada tanto para os dados de março de 2015 quanto para os de março de
2016 e as respectivas informações consolidadas dessas apurações constam das tabelas 1 e 2 da
“Análise do objeto acompanhado”.
99. Consigne-se que em 2015 sua automatização ocorreu no Visual Basic (VB) e apenas as UJs da
base EXTRA-SIAPE foram fiscalizadas (à exceção das empresas públicas).
11
100. Em 2016, o escopo não foi ampliado para essa trilha, mas o Audit Command Language (ACL)
começou a ser utilizado para a codificação dos cruzamentos, haja vista a reduzida capacidade de
processamento do VB mediante tantos registros.
Trilha 2 - Não compensação de parcela complementar ao subsídio
101. Essa crítica relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e pensionistas, das UJs, que
recebem rubrica complementar ao subsídio que não foi absorvida após aumentos salariais
relacionados a reestruturações de carreiras.
102. A parcela complementar de subsídio foi assegurada em função de possível redução de
remuneração, provento ou pensão no ato da alteração da espécie remuneratória de
vencimentos/proventos para a espécie de subsídio. Todavia, deve ser gradativamente absorvida por
ocasião dos reajustes do subsídio e da progressão na carreira.
103. Os critérios dessa trilha são:
a) CF/1988, art. 39, § 4º (subsídio para membro de Poder e detentor de mandato eletivo, além
de outros);
b) Lei 9.650/1998, art. 9º-F, § 1º e 2º:
§ 1º Na hipótese de redução de remuneração, de provento ou de pensão, em decorrência da
aplicação do disposto nesta Lei, eventual diferença será paga a título de parcela complementar
de subsídio, de natureza provisória, que será gradativamente absorvida por ocasião do
desenvolvimento no cargo ou na Carreira por progressão ou promoção, ordinária ou
extraordinária, da reorganização ou da reestruturação dos cargos e da Carreira ou das
remunerações, de que trata o art. 9º-A desta Lei, da concessão de reajuste ou vantagem de
qualquer natureza, bem como da implantação dos valores constantes do Anexo II-A desta Lei.
§ 2º A parcela complementar de subsídio referida no § 1º deste artigo estará sujeita
exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores
públicos federais; c) Acórdão 621/2010-TCU-Plenário, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues;
d) Art. 2º - F, § 1º, da Lei 11.890, de 24/12/2008 (reestruturação da composição remuneratória
da Carreira do Banco Central do Brasil - Bacen, de que trata a Lei 9.650, de
27/5/1998, além de outras Carreiras);
e) Resolução CNJ 13/2006 – Poder Judiciário; e
f) Resolução CNMP 9/2006 - Ministério Público.
104. O procedimento de análise em suma é identificar e classificar, na base desejada, todas as
rubricas de rendimento que são ou não o subsídio propriamente dito (parcela única) ou a parcela
absorvível. Deve-se fazer o comparativo da variação desses dois tipos de rubricas entre os dados de
duas bases temporais distintas que se separam no tempo por um período em que tenha ocorrido
uma reestruturação de carreira que refletiu em aumento salarial.
105. O indício de irregularidade é considerado caso seja identificado para um servidor de um dado
órgão um aumento de rendimentos sem a respectiva absorção da parcela complementar, sendo o
valor da suposta ilegalidade a diferença entre o que aumentou de rendimento e o que reduziu na
parcela absorvível.
106. Como para a Trilha 1, essa tipologia foi processada em 2015 e 2016 somente sobre a base
EXTRA-SIAPE (à exceção das empresas públicas). Em 2015, foi automatizada no VB e, em 2016,
no ACL. As informações consolidadas para 2015 e 2016 encontram-se nas tabelas 1 e 2 da “Análise
do objeto acompanhado”, respectivamente.
107. As bases EXTRA-SIAPE comparadas para a checagem de variação de rendimentos foram, em
conjunto e nesta sequência: março de 2016 x setembro de 2014; março de 2016 x março de 2015 e
março de 2016 x setembro de 2015. Houve a necessidade da comparação com várias bases para se
poder checar os casos de servidores empossados há pouco tempo, que não constam de todas as
bases, sempre tentando identificar o rendimento de uma pessoa na base mais antiga possível
arquivada no TCU a fim de garantir um período em que tenha ocorrido alteração salarial.
Trilha 3 - acumulação irregular de cargos por incompatibilidade de jornadas
12
108. A jurisprudência do TCU vinha admitindo como limite máximo, em casos de acumulação de
cargos ou empregos públicos, a jornada de trabalho de 60 horas semanais (Acórdão 54/2007-TCU-
2ª Câmara, Relator Min. Ubiratan Aguiar, entre outros).
109. Entretanto, o Acórdão 1.338/2011-TCU-Plenário, Relator Min. Augusto Nardes, sinalizou
mudança de entendimento. De acordo com esta última decisão, que reflete a atual posição do TCU,
a questão da compatibilidade de jornadas deve, sempre, ser estudada caso a caso; isto é, sem a
limitação objetiva de 60 horas semanais. O Acórdão 625/2014-Plenário, Relator Min. José Jorge,
reafirmou esse entendimento, mas exigiu ainda que a qualidade do serviço prestado e o
comprometimento do trabalho sejam sempre verificados.
110. Em outras palavras, a soma das jornadas interessa apenas para a identificação de indício de
incompatibilidade. Para que a situação seja considerada legal, basta a comprovação de
compatibilidade de horários, sem prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos
licitamente acumulados. Cabe salientar, entretanto, que são raros os casos em que o servidor
consegue demonstrar compatibilidade quando a jornada total supera 60 horas semanais. Também é
importante registrar que a jornada a ser considerada pelo gestor na análise da compatibilidade deve
ser a jornada contratual, e não as horas efetivamente dedicadas ao trabalho pelo servidor. Por
exemplo, se um professor for contratado para 40 horas, mas precisa ficar apenas 20 horas em sala
de aula, a jornada a ser considerada na análise de compatibilidade é de 40 horas; pois as outras 20
horas também devem ser dedicadas ao trabalho, em outras atividades, como preparação das aulas e
atendimento a alunos.
111. Então, em resumo, essa crítica relaciona de forma objetiva os agentes públicos (ativos) cujo
total da jornada de trabalho supera 60 horas semanais ao se considerar todos os vínculos
funcionais. Em todos os cruzamentos foi adotado esse limite na constatação de indícios, inclusive
para os vínculos não federais.
112. Com base nessa relação, os gestores deverão prestar esclarecimentos quanto à compatibilidade
de horários, com base nos critérios supracitados.
113. Essa tipologia foi processada em 2015 somente sobre a base das UJs “EXTRA-SIAPE” (à
exceção das empresas públicas), servindo a base SIAPE apenas para a verificação de possíveis
outros vínculos dos servidores daquela fonte.
114. Em 2016, o escopo foi ampliado para as UJs da base SIAPE, e a base
ACORDOCOOPERAÇÃO foi considerada como fonte extra de vínculos dos servidores. Os dados
de cinco empresas públicas (Banco do Nordeste (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES), Caixa Econômica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT) e Centrais Elétricas Brasileiras S.A (Eletrobrás)) que estão fora do Siape também
foram fiscalizados nesse 2º ciclo.
115. Tanto em 2015 quanto em 2016 foi automatizada por meio do ACL. As informações
consolidadas para esses dois ciclos encontram-se nas tabelas 1 e 2 da “Análise do objeto
acompanhado”, respectivamente.
116. Na tabela 3 da “Análise do objeto acompanhado”, há informação consolidada obtida para essa
análise sobre os vínculos de servidores de órgãos sob jurisdição dos tribunais de contas estaduais e
municipais.
117. Em 2015, a verificação de jornada de trabalho foi realizada sem a preocupação da situação
legal do acúmulo de cargos dos servidores, ou seja, o total de jornada foi comparado com o limite
jurisprudencial sem a preocupação de excluir a carga horária de algum cargo considerado de
acúmulo irregular, visto que essa análise (trilha 10) não foi feita no 1º ciclo desta fiscalização.
118. Já em 2016, essa tipologia foi processada em conjunto com as análises da trilha 10. Assim, os
indícios de jornadas excessivas foram computados apenas quando o saldo de jornada total, após se
desprezar carga horária de cargo inacumulável, resultou superior ao considerado plausível, com o
objetivo de não se sobrepor benefícios do controle externo.
13
119. O benefício (potencial) é igual ao montante que é reduzido do rendimento salarial total quando
do ajuste horário. Esse valor é obtido pela aplicação, sobre o total de rendimentos, da proporção
entre a dedução necessária da jornada para que se adéque em um total de 60 horas semanais e a
carga horária completa.
Trilha 4 - Servidores cedidos que recebem do órgão cedente vantagem cujo pagamento deveria
ter sido suspenso durante a cessão
120. A trilha 4 apresentou muitos “falsos positivos” e sequer foi apurada, sendo descontinuada da
fiscalização.
121. Calcada nas regras do § 4º do art. 11 da Lei 11.415/2006 – Ministério Público e do § 3º do art.
13 da Lei 11.416/2006 – Poder Judiciário, tratava-se em suma da verificação do recebimento de
Gratificação de Atividade Judiciária (GAJ) ou Gratificação de Atividade do Ministério Público da
União (GAMPU) por servidores cedidos a Estados e Municípios.
122. As rubricas de GAJ e GAMPU da base EXTRA-SIAPE foram previamente mapeadas e a
verificação da cessão de servidores para Estados ou Municípios foi realizada de forma indireta, ou
seja, para cada servidor cedido que recebesse tais rubricas foi checado se havia vínculo como
“requisitado” nas bases SIAPE e EXTRA-SIAPE. Não sendo identificado tal vínculo, foi suposto
que o servidor estaria cedido para órgão não federal e não faria jus às rubricas (GAJ ou GAMPU).
123. Todavia, considerando principalmente que os dados da base EXTRA-SIAPE referentes à
situação funcional dos servidores (cedido, requisitado, removido, etc.) não são tão fidedignos, a
equipe concluiu que os indícios eram pouco confiáveis.
124. Portanto, os indícios não foram encaminhados para os gestores porque, na análise preliminar
do resultado, identificou-se que decorrem de inconsistências em algumas bases de dados
encaminhadas pelas UJs.
Trilha 5 - Recebimento de auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora
125. Essa crítica relaciona os agentes públicos (ativos) que recebem auxílio-alimentação em mais
de uma fonte pagadora, ao se considerar os possíveis outros vínculos funcionais, pois deveria haver
opção de recebimento de tal rubrica em apenas um órgão ou entidade.
126. Os critérios utilizados nas análises foram:
a) Art. 22, § 2º, da Lei 8.460/1992 (redação dada pela Lei 9.527/1997): “O servidor que
acumule cargo ou emprego na forma da Constituição fará jus a percepção de um único auxílio-
alimentação, mediante opção”; b) Decreto 3.887/2001;
c) Ofício Circular/SRH/MP 03/2002;
d) Portaria MP 42/2010; e
e) Orientação Normativa SRH/MP 05/2005.
127. O procedimento de análise em resumo é simples: identificar e classificar nas bases fiscalizadas
todas as rubricas de auxílio-alimentação e, após, separar todos os vínculos de um servidor para
checar se na sua relação total de rubricas há pagamento de mais de um auxílio-alimentação. Se
houver mais de uma fonte pagadora desse auxílio para um mesmo servidor, há indício de
irregularidade, e o benefício financeiro é o valor da rubrica de menor valor entre as rubricas
recebidas, haja vista a inferência de opção pelo maior dos montantes.
128. Essa tipologia foi processada em 2015 somente sobre a base das UJs “EXTRA-SIAPE” (à
exceção das empresas públicas), servindo a base SIAPE apenas para a verificação de possíveis
outros vínculos dos servidores daquela fonte.
129. Em 2016, foram consideradas na base EXTRA-SIAPE, para essa trilha, as empresas públicas
federais Banco do Nordeste (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), Caixa Econômica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e
Centrais Elétricas Brasileiras S.A (Eletrobrás). Além disso, as UJs da base SIAPE, incluindo as
estatais que utilizam esse sistema, também foram fiscalizadas.
14
130. A base ACORDO-COOPERAÇÃO não foi utilizada como fonte extra de vínculos dos
servidores, porque nela consta apenas a remuneração total dos servidores, não sendo possível
identificar quem recebe auxílio-alimentação.
131. Essa crítica foi automatizada no ACL desde o início da fiscalização contínua, desconsiderando
o resultado da análise da legalidade do acúmulo de cargos dos servidores, ou seja, os indícios de
acúmulo de auxílio-alimentação foram gerados e encaminhados para os gestores mesmo nos casos
em que havia indício de acumulação ilegal de cargos. A equipe fez essa opção para simplificar o
processo de análise e para assegurar que, nos referidos casos, se o gestor discordasse e concluísse
que os cargos poderiam ser acumulados, o indício de auxílio-alimentação em duplicidade também
fosse apurado.
132. As informações totalizadas para os dois ciclos do acompanhamento encontram-se nas tabelas 1
e 2 da “Análise do objeto acompanhado”, respectivamente.
Trilha 6 - Pagamento acima do teto constitucional
133. Essa crítica relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e beneficiários de instituidores
de pensão que recebem pagamento acima do teto constitucional (ao se somarem os rendimentos de
todos os seus vínculos funcionais), sem abatimento suficiente para que o montante não ultrapasse o
subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF).
134. Em todos os cruzamentos de bases de dados foi adotado como limite o subsídio dos Ministros
do STF na constatação de indícios, inclusive para os vínculos não federais, o que torna a análise
conservadora para os resultados disponibilizados aos TCEs/TCMs.
Os critérios utilizados foram:
a) CF/1988, art. 37, inc. XI: a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e
empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de
mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal; e
b) Acórdão 1.994/2015-TCU-Plenário, Relator Min. Benjamin Zymler;
135. A verificação desta trilha consiste em somar todos os rendimentos do servidor que são
computados para teto (excluem-se indenizações, por exemplo), em todos os seus vínculos, e
diminuir do somatório o valor de eventuais rubricas de abate-teto que constem como desconto nos
contracheques do mesmo servidor. O resultado dessa conta que ficar acima do teto constitucional é
indício de irregularidade.
136. Devido à decisão contida no Acórdão 1.994/2015-TCU-Plenário, Relator Min. Benjamin
Zymler, foram excluídos da relação de indícios os casos em que o servidor recebia valor acima do
teto em razão de estar na ativa em órgãos que não faziam parte do mesmo Poder ou Esfera de
Governo.
137. Essa tipologia foi processada em 2015 somente sobre a base das UJs “EXTRA-SIAPE”,
servindo a base SIAPE apenas para a verificação de possíveis outros vínculos dos servidores
daquela fonte.
138. Em 2016, o escopo foi ampliado para as UJs da base SIAPE (exclusive registros da empresa
pública Serpro, que não está sujeita ao teto por não ser dependente do Tesouro para pagamento de
pessoal). A base ACORDO-COOPERAÇÃO foi considerada como fonte extra de vínculos dos
servidores.
139. Os indícios de pagamento acima do teto que envolviam apenas UJs da base SIAPE foram
desconsiderados, pois a CGU já executa essa trilha periodicamente
140. Tanto em 2015 quanto em 2016, essa crítica foi automatizada no ACL. As informações
totalizadas para esses dois ciclos encontram-se nas tabelas 1 e 2 da “Análise do objeto
acompanhado”, respectivamente.
15
141. Na tabela 3 da “Análise do objeto acompanhado”, há informação consolidada obtida para essa
análise sobre os vínculos de servidores de órgãos e empresas sob jurisdição dos tribunais de contas
estaduais e municipais.
142. Em 2015, a verificação de teto foi realizada de forma independente da análise da regularidade
do acúmulo de cargos (que à época abrangia apenas a questão da compatibilidade de jornadas),
visto que a trilha 10 não foi feita no 1º ciclo desta fiscalização e nem havia integração com as
análises da trilha 3.
143. Já em 2016, essa tipologia foi processada em conjunto com as análises das trilhas 3 e 10,
buscando facilitar as respostas por parte dos gestores, bem como tornar mais precisa a estimativa
do benefício financeiro desta fiscalização. Nesse sentido, tomou-se o cuidado de contabilizar
benefícios referentes a indícios de pagamento acima do teto apenas após a exclusão de rendimentos
de cargos supostamente inacumuláveis e/ou o ajuste proporcional de rendimentos para readequação
de carga horária residual dentro do limite jurisprudencial, nessa sequência. Dessa forma, o
benefício primeiro é separado para o resultado da verificação da natureza dos cargos acumulados,
depois para o da jornada de trabalho e, por fim, para o do teto.
Trilha 7 - Pagamento de auxílio invalidez para militares que estão na ativa em outro vínculo
144. Essa crítica relaciona os militares inativos por alguma incapacitação, os quais recebem
rubricas de auxílio invalidez, e que se encontram em atividade laboral em outros estabelecimentos.
a) Decreto 4.307/2002, art. 78 e parágrafo único;
b) Medida Provisória 2.215-10/2001; e
c) Acórdão 1.153/2014-TCU-Plenário, item 9.1.6, Relator Min. Weder de Oliveira.
146. Essa tipologia foi processada somente sobre os dados dos militares das Forças Armadas
contidos na base “EXTRA-SIAPE” de março de 2016.
147. A base SIAPE e os dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS/2015) serviram
para a verificação de possíveis outros vínculos dos servidores daquela fonte.
148. Os cruzamentos necessários foram realizados no SQL Server. Os resultados totalizados para o
acompanhamento realizado em 2016 encontram-se na tabela 2 da “Análise do objeto
acompanhado”.
Trilha 8 - Servidor público é sócio gerente ou administrador de empresa privada
149. Essa crítica relaciona os servidores que são sócios-gerentes ou administradores em empresas
privadas, situação não permitida pela Lei 8.112/1990 e por outras leis.
a) Lei 8.112/1990, art. 117, inc. X;
b) Lei 6.880/1980, art. 29; e
c) Lei Complementar 35/1979, art. 36, inc. I e II.
151. Essa tipologia foi processada sobre os dados de servidores constantes das bases
EXTRASIAPE e SIAPE de março de 2016.
152. Os dados da base cadastral das empresas fornecida pela Receita Federal do Brasil (CNPJ)
serviram para a identificação de servidores sócios-gerentes em estabelecimentos privados.
153. Os dados cadastrais de empresas fornecidos pelas juntas comerciais, constantes do CNE,
auxiliaram na eliminação de “falsos positivos” quando da identificação (formal) de empresas ativas
em nome de servidores na base CNPJ, quando na realidade estão efetivamente “baixadas” perante
as juntas comerciais.
acompanhado”.
16
Trilha 9 - Servidor aposentado por invalidez possui outro vínculo empregatício

155. Essa crítica relaciona os servidores inativos por alguma incapacitação, na situação de
aposentados por invalidez, e que se encontram em atividade laboral em outros estabelecimentos.
156. O critério utilizado nas análises foi o Acórdão 2.217/2016-TCU-1ª Câmara, Relator Min.
Walton Alencar Rodrigues. Ressalte-se que nessa decisão o TCU entendeu que é possível, ao
servidor aposentado por invalidez, o exercício de atividade remunerada na iniciativa privada.
Porém, afirmou que, identificada essa situação, é cabível reavaliação do servidor por parte de junta
médica oficial, a qual pode declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria, nos termos do art.
25, I, da Lei 8.112/1990.
157. Essa tipologia foi processada sobre os dados de servidores constantes das bases
EXTRASIAPE e SIAPE de março de 2016.
158. Os dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS/2015) serviram para a verificação
de possíveis outros vínculos dos servidores daquelas fontes.
acompanhado”.
Trilha 10 - Ocupação de cargos inacumuláveis
160. A Constituição Federal (CF/1988) proibiu, como regra, a acumulação de cargos públicos,
admitindo somente as seguintes exceções:
a) art. 37, XVI (requisito: compatibilidade de horários)
- dois cargos de professor;
- um cargo de professor com outro técnico ou científico;
- dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
b) art. 37, § 10 (parte final):
- proventos de aposentadoria com remuneração de cargo eletivo; - proventos de aposentadoria
com remuneração de cargo em comissão; c) art. 95, parágrafo único, I (requisito:
compatibilidade de horários)
- membro do Poder Judiciário com cargo de magistério;
d) art. 128, § 5º, II, d (requisito: compatibilidade de horários) - membro do Ministério Público
com cargo de magistério; e) art. 11 da Emenda Constitucional 20/1998:
- aposentados que, até a data de publicação dessa Emenda (16/12/1998), tenham ingressado
novamente no serviço público, devendo, no momento de se aposentarem no segundo cargo,
optar entre os proventos de uma ou outra aposentadoria).
161. A proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas,
direta ou indiretamente, pelo poder público (CF/1988, art. 37, XVII).
162. Cargo “técnico ou científico” é aquele para cujo exercício são exigidos conhecimentos
técnicos específicos e habilitação legal, não necessariamente de nível superior, não podendo
possuir atribuições de natureza eminentemente burocráticas ou repetitivas (AI 192.918-AgR, STF
(Relator Ministro Octavio Gallotti); RMS 20.033/RS, STJ (Relator Ministro Arnaldo Esteves
Lima), RMS 14.456/AM, STJ (Relator Ministro Hamilton Carvalhido) e MS 7.216/DF, STJ
(Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima).
163. A EC 20/1998, que inseriu o § 10 no art. 37 da CF/1988, vedou a percepção simultânea de
proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados
os cargos acumuláveis. Por outro lado, conforme já mencionado acima, o art. 11 dessa Emenda
reconheceu o direito daqueles servidores aposentados que, até a data da sua promulgação,
retornaram à atividade, ressaltando que a acumulação só será permitida enquanto estiverem em
atividade (RE 382.389, STF (Relatora Ministra Ellen Gracie) e AI 484.756-AgR, STF (Relator
Ministro Carlos Velloso).
17
164. O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo público ou emprego que exerça
em órgão ou entidade da administração direta ou indireta não o habilita a tomar posse em outro
cargo ou emprego público, sem incidir no exercício cumulativo vedado pelo artigo 37 da CF/1988,
pois que o instituto da acumulação de cargos se dirige à titularidade de cargos, empregos e funções
públicas, e não apenas à percepção de vantagens pecuniárias (Súmula 246, TCU).
165. O inciso I dos arts. 14 e 15 do Anexo ao Decreto 94.664/1987 proíbe que o professor em
regime de dedicação exclusiva exerça outra atividade remunerada, pública ou privada.
166. A EC 77/2014 alterou os incisos II, III e VIII do § 3º do art. 142 da Constituição Federal, para
estender aos profissionais de saúde das Forças Armadas a possibilidade de acumulação de cargo a
que se refere o art. 37, inciso XVI, alínea “c”. Quanto aos demais militares que estejam em
atividade, é proibido o exercício de outro cargo/emprego público, conforme se observa nos
referidos incisos II e III.
167. Todos esses critérios foram checados e estão representados nos fluxos das verificações das
acumulações de cargos quando o servidor possui dois (sub trilha “A”) ou três (sub trilha “B”)
vínculos, constantes do ANEXO D.
168. Para situações de servidores com mais de três vínculos funcionais, as acumulações são de
pronto consideradas indícios de irregularidade, por falta de amparo legal.
169. Os vínculos em que o servidor conste como requisitado são desconsiderados da análise, ou
seja, é o cargo de origem, do servidor (cedido), que é analisado.
170. Para se chegar às informações consolidadas, referentes a problemas de ocupação de cargos
inacumuláveis e teto, das tabelas 2 e 3 da “Análise do objeto acompanhado”, algumas análises de
risco foram efetuadas sobre a relação de indícios, classificando o indício com risco “baixo” ou
“alto” a depender da probabilidade de realmente estar acontecendo a irregularidade apontada.
171. Para riscos ditos “baixos”, tal qualificação foi feita para casos em que registros informados
poderiam estar duplicados, ou com incoerência de informação entre campos decisórios (por
exemplo: o código da situação cadastral informado em um campo não condizia com a respectiva
descrição, constante em outro campo), ou com campos importantes (decisórios) não preenchidos
(data de ingresso no cargo, data de aposentadoria, situação funcional do servidor, etc.).
172. Os indícios que não apresentavam esse tipo de problema foram classificados com o risco
“alto” e apenas estes casos constam das tabelas 2 e 3 da “Análise do objeto acompanhado” e foram
enviados aos gestores para sua manifestação.
173. Como essas e outras informações constantes deste trabalho expõem a inteligência do controle,
propõem-se restringir o seu acesso (e das peças e anexos correlatos) por meio da classificação do(s)
documento(s) pertinente(s) como “sigiloso(s)”, com base no art. 7º, inciso VIII, da ResoluçãoTCU
254/2013 e art. 23, inciso VIII, da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de
2011).
174. Para as UJs do TCU, somente os indícios com alto risco foram encaminhados às unidades de
controle interno para providenciarem, junto aos gestores responsáveis pelo pagamento, os
esclarecimentos necessários.
175. Para os TCEs e TCMs, todos os indícios foram disponibilizados, ficando aos seus critérios a
solução e o aprofundamento das informações faltantes ou incoerentes, a fim de que tenham a opção
de apurar também indícios com status inicial de “baixo” risco.
176. Essa tipologia foi automatizada no ACL sobre as bases das UJs “EXTRA-SIAPE” e SIAPE de
março de 2016. A base ACORDO-COOPERAÇÃO, também referente a março de 2016, foi
considerada como fonte extra de vínculos dos servidores.
177. A crítica foi realizada em conjunto com as análises das trilhas 3 e 6, conforme já explicado no
item deste relatório que descreve a trilha 6.
18
178. As informações totalizadas para o acompanhamento feito em 2016 encontram-se na tabela 2

da “Análise do objeto acompanhado”.
179. Na tabela 3 da “Análise do objeto acompanhado”, há informações consolidadas obtidas para
essa análise sobre os vínculos de servidores de órgãos sob jurisdição dos tribunais de contas
estaduais e municipais.
Verificação de inconsistências e aperfeiçoamento
180. A verificação de inconsistências é uma etapa complementar à etapa anterior e é de suma
importância para que sejam evitados casos de falsos positivos (casos em que a equipe de
fiscalização contínua aponta uma situação regular como irregular) e falsos negativos (casos
irregulares que não são identificados pela equipe).
181. Para tanto, é feita uma verificação, por amostragem, dos indícios detectados na análise
automática das informações coletadas, com o objetivo de identificar erros ou falhas que venham a
comprometer a validade e a consistência dos indícios de irregularidade identificados. É considerada
boa prática que essa verificação seja feita por membro da equipe que não esteja envolvido
diretamente com o desenho ou operacionalização do procedimento avaliado.
182. Uma vez verificadas falhas de validade ou de consistência, o processo de automatização deve
ser revisto e melhorado, com os ajustes necessários ao seu aperfeiçoamento. Neste ponto, é
importante destacar que a automatização do processo de fiscalização contínua não é um processo
que se exaure uma vez completo. À medida que novas bases de dados se tornam disponíveis e
novas ferramentas são utilizadas, as verificações de inconsistências são essenciais para o
aperfeiçoamento constante do processo.
183. Espera-se que os resultados dessa fase retroalimentem a fase de análise automática das
informações coletadas, agregando novas rotinas às já estabelecidas e melhorando o poder de acerto
dos modelos empregados pela equipe de fiscalização.
Envio dos indícios de irregularidade para esclarecimentos
184. A etapa de envio dos indícios de irregularidade para esclarecimentos, além de permitir aos
gestores trazerem informações adicionais ao processo, também possibilita mais uma avaliação,
dessa vez por parte dos gestores, da assertividade dos critérios utilizados.
185. Para tanto, a planilha com todos os indícios de uma trilha deve ser fragmentada por unidade
jurisdicionada, de modo a permitir que seja encaminhada a cada órgão para seu posicionamento.
Assim, no 2º ciclo, foi criado no Visual Basic (VB) um algoritmo para dividir a planilha de indícios
em outras menores, para cada UJ, e enviá-las de forma automatizada por e-mail, juntamente com os
ofícios de requisição de 2016 (peças 41, 43, 46 e 57).
186. O Secretário da Sefip e o Ministro-Relator são comunicados sobre a relação completa dos
indícios.
187. Assim, os indícios foram encaminhados para as UJs prestarem esclarecimentos e, no caso dos
TCEs e TCMs, que fazem parte do acordo de cooperação para o controle de acumulação de cargos
e de teto remuneratório, encaminhados para promoverem a apuração de pelo menos uma amostra.
188. Ao final desta etapa, espera-se que os gestores tenham: a) acesso às informações necessárias à
identificação dos indícios de irregularidade identificados pela equipe de fiscalização; e b)
condições de se posicionar a respeito dos indícios de irregularidade apontados, de forma
sistemática e padronizada, facilitando a etapa posterior, de consolidação e análise dos
esclarecimentos prestados.
Consolidação e análise dos esclarecimentos prestados
189. Após o recebimento dos esclarecimentos prestados pelos gestores, dá-se início à última etapa
do ciclo de fiscalização contínua, na qual as análises e verificações devem ser consolidadas,
organizadas e registradas em conclusões capazes de serem utilizadas de alguma forma pela equipe
de fiscalização contínua e pelos demais interessados no acompanhamento.
19
190. Dessa forma, foi criado no ACL um script de validação automática das respostas. Caso haja
alguma inconsistência nos dados da planilha, é solicitado que o gestor faça as devidas alterações e
reenvie a informação para a equipe de fiscalização.
191. Com esses dados, é realizada uma consolidação das respostas em planilhas Excel© e Access©
a fim de gerenciar as informações dos indícios e das respostas dos gestores, o que pode resultar em
determinações específicas no relatório de acompanhamento ou, em determinados casos, pode
ensejar a abertura de Representações ou auditorias específicas, entre outras possibilidades.
192. O fluxograma de execução da fiscalização contínua encontra-se no ANEXO C.
193. Em resumo, cada envolvido realiza as seguintes funções:
a) a Ditip solicita os dados da base EXTRA-SIAPE às UJs, sempre que as folhas de março e
setembro de cada ano são finalizadas. As UJs preparam as bases e as enviam à Ditip. A Ditip faz
algumas análises para verificar possíveis inconsistências nessas informações e solicita que as
UJs corrijam eventuais falhas nos dados. Nesse passo, os contatos das UJs são atualizados, se
necessário;
b) por meio do processo de acompanhamento autuado e com a base EXTRA-SIAPE tratada
preliminarmente, a Diaup extrai os dados da base SIAPE e desenvolve tabelas auxiliares e
scripts de importação dos dados cadastrais, das folhas de pagamento e dos dados das bases
auxiliares. Com essas informações, realiza a análise automática, que gera uma relação de
indícios que é estudada e validada, permitindo correções nos procedimentos de análise;
c) a planilha do Cadastro de Fiscalizações de Pessoal (CADFIP), base de dados gerida pela
própria Sefip, é atualizada (pela equipe de auditoria) com a relação dos servidores constantes
das planilhas de indícios com o objetivo de lançar alertas quando das análises automáticas de
atos dessas pessoas, realizadas pela Ditip;
d) a relação completa dos indícios é fragmentada por UJ e lhes enviada por e-mail para
posicionamento e outros esclarecimentos. Nesse passo, o Secretário da Sefip e o Ministro-
Relator são comunicados, bem como os contatos são atualizados. No caso dos TCEs e TCMs,
que fazem parte do acordo de cooperação para o controle de acumulação de cargos e de teto
remuneratório, os indícios são encaminhados para promoverem a apuração de pelo menos uma
amostra;
e) se a UJ não responder dentro do prazo acordado, uma nova mensagem lhe é enviada para que
se justifique e que se posicione a respeito dos indícios encaminhados. Se persistir a omissão,
sem justificativa, é proposto que se determine pela apuração do indício;
f) as repostas dos gestores são testadas e, se houver alguma inconsistência, é solicitado que
reencaminhem a planilha com as devidas correções;
g) se não houver inconsistências, as respostas das UJs são consolidadas e os seus
esclarecimentos são analisados pela equipe de auditoria;
h) se a irregularidade não existir (falso positivo), os ajustes do processo devem ser realizados,
ou pela correção de dados, ou pela correção das análises, ou pela revisão dos critérios
assumidos;
i) se a irregularidade for confirmada e corrigida pela UJ, isso deve ser registrado na planilha de
gestão dos indícios e respostas; e, por fim,
j) se a irregularidade persistir, seja porque a UJ não tomou as devidas providências, seja porque
a UJ está se amparando em decisão contrária aos critérios da fiscalização e que não impede
determinação de regularização por parte do TCU, deve-se propor Representação ou outra ação
de controle a fim de se tentar resolver o problema, o que deverá ser analisado pelo Secretário da
Sefip e pelo Ministro-Relator.
II.5. Processos conexos
194. Não existem processos de interesse.
195. No entanto, cabe informar que grande parte dos indícios decorrentes de uma das verificações
desta fiscalização, a de “Parcelas incompatíveis com o regime de subsídio”, já é objeto de
Representação em análise neste Tribunal (TC 017.382/2006-7).
20
196. Também, em razão de esclarecimentos prestados pelas unidades jurisdicionadas (UJs) após a
fiscalização sobre a folha de março de 2015, foram elaboradas três Representações, todas tratando
de descumprimento do teto constitucional, com elevada materialidade: TC 008.299/2016-1 (Senado
Federal); TC 008.304/2016-5 (Superior Tribunal de Justiça); e TC 008.301/2016-6 (Câmara dos
Deputados).
197. Esse fato fez com que, no 2º ciclo, para a folha de março de 2016, as relações de indícios
relacionados a problemas de teto nesses três órgãos não fossem encaminhadas, mas sim tratadas no
âmbito dos três processos citados.
198. Por fim, a equipe de auditoria propôs Representação (TC 003.408/2017-5) para tratar dos
casos de membros do Ministério Público (Ministério Público do Trabalho, Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios, Ministério Público Federal e Ministério Público Militar) que recebem
abono de permanência cujas respostas dos gestores não justificaram a legalidade desse benefício ou
se ampararam apenas em decisões administrativas.
III. Análise do objeto acompanhado
199. Esse relatório trata da fiscalização contínua nas folhas de pagamento de diversas Unidades
Jurisdicionadas (UJs), em cumprimento aos Despachos de 5/6/2015 (peça 4 do TC 010.424/2015-6)
e 16/5/2016 (peça 32) do Min. Raimundo Carreiro.
200. De acordo com a metodologia informada, não há nesta fiscalização a constatação de achados.
As análises geram planilhas de indícios que devem ser envidas aos gestores para seu
posicionamento, manifestando concordância ou não com a suposta irregularidade e informando
eventuais providências tomadas.
201. A seguir são pormenorizados os dados consolidados dos indícios apurados nos dois ciclos
deste trabalho.
III.1. Análises das trilhas de auditoria
202. No 1º ciclo do acompanhamento, realizado em 2015, foram fiscalizados os dados cadastrais e
as folhas de pagamento, referentes ao mês de março, de 76 unidades jurisdicionadas que não
utilizam o Siape: Bacen, órgãos das Forças Armadas, órgãos do Ministério Público, órgãos do
Poder Judiciário e órgãos do Poder Legislativo.
203. A fiscalização foi realizada por meio do desenvolvimento de análises automáticas,
denominadas trilhas, para identificar os seguintes tipos de indício de irregularidade:
Trilha 1: parcelas incompatíveis com o regime de subsidio;
Trilha 2: não compensação de parcela complementar ao subsídio quando de reajustes na
remuneração da carreira;
Trilha 3: acumulação irregular de cargos por incompatibilidade de jornadas; Trilha 5:
recebimento de auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora; e Trilha 6: pagamento
acima do teto constitucional.
204. A trilha 4 (servidores cedidos que recebem do órgão cedente vantagem cujo pagamento
deveria ter sido suspenso durante a cessão) apresentou muitos “falsos positivos” e sequer foi
apurada, sendo descontinuada da fiscalização.
205. A análise das demais tipologias resultou na identificação de 2.125 indícios em 55 diferentes
UJs, sendo que grande parte deles foram encaminhados para esclarecimento e eventual apuração
por parte dos respectivos gestores. A lista de indícios gerados no 1º ciclo consta das peças 20 a 24.
206. A principal causa da ocorrência dos indícios foi a deficiência dos controles internos. A falta de
informação, pelo gestor, dos vínculos dos servidores em outros órgãos contribuiu para o
acontecimento de algumas irregularidades. Para o problema de teto, as alterações constantes na
jurisprudência do TCU serviram de justificativa para alguns órgãos não seguirem o critério adotado
pela equipe de fiscalização: Acórdão 1.994/2015-TCU-Plenário. Em outros casos, como nos de
pagamento de parcela incompatível com o regime de subsídio, foi identificada como causa a
divergência de entendimento entre o TCU, órgãos do Judiciário e do Ministério Público.
21
207. As irregularidades não corrigidas espontaneamente poderão ser objeto de Representação ou de

outras ações por parte do TCU, podendo culminar inclusive na responsabilização de gestores das
UJs.
208. Antes de os gestores se posicionarem a respeito dos indícios constatados, o prejuízo potencial
aos cofres públicos foi estimado em cerca de R$ 9,5 milhões por mês, o que alcançaria a cifra de
quase R$ 500 milhões em quatro anos.
209. A tabela a seguir resume esses dados:
Tabela 1: Resultado das apurações do 1º ciclo de fiscalização antes das respostas dos gestores
Órgãos
Indício BFP* em quatro
Trilha de fiscalização distintos BFP* mensal
s anos
envolvidos
1 - Parcelas incompatíveis com o regime
1.054 16 R$ 3.818.532,29 R$ 198.563.679,08
de subsídio
2 - Não compensação de parcela

3 1 R$ 4.665,37 R$ 242.599,24
complementar ao subsídio
3 - Acumulação irregular de cargos por

453 39 R$ 1.234.165,00 R$ 64.176.580,00
incompatibilidade de jornadas
5 - Recebimento de auxílioalimentação
219 44 R$ 69.434,76 R$ 3.610.607,52
em mais de uma fonte pagadora
6 - Pagamento acima do teto

396 13 R$ 4.387.452,00 R$ 228.147.504,00
constitucional
Totais 2.125 55 R$ 9.514.249,42 R$ 494.740.969,84
* Benefício Financeiro Potencial (BFP)
210. Como mencionado, em razão de esclarecimentos prestados pelas UJs, foram elaboradas três
Representações com base no resultado do 1º ciclo do acompanhamento, todas tratando de
descumprimento do teto constitucional (com elevada materialidade): TC 008.299/2016-1 (Senado
Federal); TC 008.304/2016-5 (Superior Tribunal de Justiça); e TC 008.301/2016-6 (Câmara dos
Deputados).
211. Cabe informar também que grande parte dos indícios decorrentes das verificações de “parcelas
incompatíveis com o regime de subsídio” já é objeto de Representação em análise neste Tribunal
(TC 017.382/2006-7).
212. Em 2016, foi iniciado o 2º ciclo do acompanhamento, ampliando-se o escopo da fiscalização
para incluir as unidades jurisdicionadas que utilizam o Siape. É importante registrar que as trilhas
já executadas pela CGU nos dados desse sistema, a exemplo da trilha 1, foram executadas nesta
fiscalização apenas nos dados da base EXTRA-SIAPE, a fim de evitar duplicidade de esforços.
213. Ademais, foram acrescentadas novas análises automáticas para identificar outros tipos de
indício:
Trilha 7: pagamento de auxílio-invalidez para militares que estão na ativa em outro vínculo
empregatício;
Trilha 8: servidores na qualidade de sócio-gerente de empresa privada;
Trilha 9: servidores aposentados por invalidez que estão na ativa em outro vínculo
empregatício; e
Trilha 10: ocupação de cargos inacumuláveis.
214. Ainda, as bases de dados de cinco estatais federais foram agregadas àquelas que já vinham
sendo analisadas. Também foram incluídas neste 2º ciclo centenas de bases de dados estaduais e
municipais (1.465 arquivos), remetidas por Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) e Municipais (TCMs)
22
que aderiram ao acordo de cooperação proposto pelo TCU para aprimorar o controle sobre acumulação de
cargos públicos, jornada de trabalho e teto remuneratório.
215. Cada indício é apurado de maneira independente, ou seja, a constatação de um tipo de indício
não exclui a verificação de outro para um mesmo servidor, até porque cada suposta irregularidade
pode não se confirmar (exemplo: a constatação de acumulação irregular de cargos não afasta o
apontamento do recebimento do auxílio-alimentação nos cargos acumulados pelo fato de a
acumulação poder ser considerada legal após a justificativa do gestor, mas o pagamento da rubrica
de auxílio-alimentação em ambos os cargos continuaria irregular e deveria ser cessado). O cálculo
do benefício financeiro potencial de cada trilha é detalhado no ANEXO I.
216. A seguir tem-se algumas informações sobre as apurações do 2º ciclo, compostas pelos indícios
de jurisdicionados do TCU e dos TCEs e TCMs, antes de os gestores se posicionarem a respeito
das supostas irregularidades constatadas:
a) UJs em que foi identificado indício de irregularidade: 290;
b) TCEs e TCMs que remeteram bases de dados para o TCU e receberam indícios de
irregularidade para apuração: 17;
c) Quantidade de indícios resultantes das trilhas desenvolvidas: 168 mil;
d) Prejuízo potencial aos cofres públicos mensal: R$ 228 milhões;
e) Prejuízo potencial aos cofres públicos projetado para 4 anos: R$ 11,8 bilhões.
217. A lista de indícios gerados no 2º ciclo consta das peças 212 a 218.
218. A principal causa da ocorrência dos indícios nesse segundo ciclo continuou sendo a
deficiência dos controles internos, com as contribuições da falta de conhecimento, pelo gestor, de
outros vínculos do servidor e das dúvidas na aplicação da jurisprudência de teto (constantemente
alterada).
219. As tabelas a seguir apresentam as informações consolidadas do 2º ciclo, por trilha, antes de os
gestores se posicionarem a respeito das supostas irregularidades constatadas, sendo a primeira com
informações de indícios envolvendo UJs do TCU em pelo menos um vínculo empregatício do
servidor e a seguinte com informações de indícios envolvendo apenas UJs de TCEs/TCMs nos
vínculos analisados.
Tabela 2: Informações consolidadas das apurações do 2º ciclo de fiscalização, antes das respostas dos
gestores: UJs do TCU
Órgãos
BFP* mensal BFP* anual BFP* em quatro
Trilha de fiscalização Indícios distintos
(R$) (R$) anos (R$)
envolvidos
1 – Parcelas incompatíveis com o

1.008 20 3.042.470,74 39.552.119,62 158.208.478,48
regime de subsídio
2 - Não compensação de parcela

complementar ao 28 1 106.808,69 1.388.512,97 5.554.051,88
subsídio
3 - Acumulação irregular de cargos

7.080 195 7.442.403,48 96.751.245,24 387.004.980,96
por incompatibilidade de jornadas
5 - Recebimento de auxílio-
alimentação em mais de uma fonte 139 94 54.861,28 713.196,64 2.852.786,56
pagadora

978 132 532.316,04 6.920.108,52 27.680.434,08
constitucional
23
7 - Pagamento de auxílio invalidez

para militares que estão na ativa em 77 3 112.935,00 1.468.155,00 5.872.620,00
outro vínculo
8 - Servidor público é sócio gerente ou

13.390 245 NA** NA** NA**
administrador de empresa privada.
9 - Servidor aposentado por invalidez

657 94 3.426.731,52 44.547.509,76 178.190.039,04
possui outro vínculo empregatício
10 - Ocupação de cargos 565.399.503,2 2.261.598.012,9

14.194 268 43.492.269,48
inacumuláveis 4 6
TOTAL 756.740.350,9
37.550 290 58.210.796,23 3.026.961.403,96
9
** NÃO SE APLICA (NA): o benefício é qualitativo, por meio da dedicação plena do servidor às suas
atividades ou pela exclusão de conflitos de interesse ao lidar com a Administração Pública.
220. A tabela constante do ANEXO E consolida por órgão o montante do benefício financeiro
mensal referente às análises do 2º ciclo, de todas as trilhas, em ordem decrescente de valores, antes
das manifestações dos gestores.
Tabela 3: Informações consolidadas das apurações do 2º ciclo de fiscalização, antes das respostas dos
gestores: UJs de TCEs/TCMS
TCEs/TCMs
distintos que BFP* em
BFP* mensal BFP* anual
Trilha de fiscalização Indícios receberam quatro anos
(R$) (R$)
indícios para (R$)
apuração
3 - Acumulação irregular de
cargos por incompatibilidade de 2.657.533.916,9
jornadas 58.883 17 51.106.421,48 664.383.479,24
6

constitucional 569 14 6.204,81 80.662,53 322.650,12
10 - Ocupação de 1.547.128.679,2 6.188.514.716,8

cargos inacumuláveis 70.959 17 119.009.898,40
0 0
TOTAL 130.411 17 8.846.371.283,
170.122.524,69 2.211.592.820,9 88
7
221. Os indícios que envolveram servidores públicos federais foram encaminhados, em sua
maioria, por e-mail, em 14/10/2016, para as UJs apresentarem esclarecimentos.
222. À exceção de algumas prorrogações concedidas, o prazo para resposta terminou em 17/1/2017
para quase que a totalidade dos jurisdicionados e nem todos responderam até a finalização deste
relatório. Assim, será proposto determinação à Sefip para que verifique quais são as unidades
jurisdicionadas que ainda não apuraram os indícios de irregularidade identificados pela equipe de
fiscalização no 2º ciclo e requisite ao respectivo gestor o devido posicionamento.
223. Já os indícios que envolviam servidores com vínculos nas esferas estaduais ou municipais
foram encaminhados em 30/9/2016 para os TCEs e TCMs, conforme suas respectivas jurisdições.
24
224. A seguir, é explicado o que foi feito acerca dos servidores que receberam abono de
permanência em março de 2016.
III.2. Análise da regularidade do pagamento de abono de permanência
225. Foi feita também uma análise dos pagamentos de abono de permanência a magistrados e
membros do Ministério Público (MP), constantes da base EXTRA-SIAPE referente a março de
2016. O objetivo era saber do respectivo órgão se o beneficiário atendia aos requisitos legais de
aposentadoria que justificassem tal benefício concedido para postergação da sua inatividade.
226. Decidiu-se realizar essa verificação adicional porque a Sefip, ao apreciar atos de concessão de
aposentadoria a magistrados e membros do MP, tem identificado cômputo indevido de tempo de
serviço, mas essa constatação tem sido intempestiva, entre outras razões, porque o referido abono
já deixou de ser pago desde a concessão da aposentadoria.
227. Foram identificados 1.017 beneficiários recebendo o abono, em 32 diferentes UJs.
IV. Análise dos comentários dos gestores
228. Neste tópico são analisadas as respostas que os gestores das diversas UJs registraram nas
planilhas de indícios que lhes foram encaminhadas pela equipe de fiscalização.
IV.1. Informações acerca das planilhas de indícios enviadas aos gestores das UJs do TCU
229. As seis primeiras colunas no início da planilha são de preenchimento do órgão
jurisdicionando, ou seja, tratam do posicionamento da Administração acerca do indício. Os títulos
dessas colunas são:
COLUNA A – POSICIONAMENTO_ORGAO
COLUNA B – NORMA_LEGAL
COLUNA C – DECISAO_JUDICIAL
COLUNA D – ACORDAO_TCU
COLUNA E – DECISAO_ADMINISTRATIVA
COLUNA F – OBSERVACOES_ADICIONAIS
230. Essas colunas servem para padronizar as respostas resultantes da apuração e são importantes
para a consolidação dos resultados.
231. A padronização evita ainda, nos cruzamentos de dados futuros, a apuração de indícios que já
foram levantados num ciclo anterior e que se concluiu pela legalidade da situação do servidor ou do
pagamento da rubrica.
232. As demais colunas (COLUNA G em diante) tratam em especial de informações cadastrais do
servidor (CPF, matrícula, cargo, jornada de trabalho, situação funcional etc.), do órgão envolvido
(descrição, código etc.) e de dados necessários para a validação do indício, como informações das
rubricas irregulares, das empresas em que o servidor possa ser sócio, do somatório de jornadas e de
rendimentos etc.
233. As opções de posicionamento do órgão (COLUNA A) são as seguintes:
a) 0. Irregularidade procede e a situação foi regularizada;
b) 1. Irregularidade procede e foram adotadas medidas para regularizar a situação;
c) 2. Irregularidade procede, mas não foram adotadas medidas para regularizar a situação.
d) 3. Irregularidade NÃO procede, pois o servidor não se encontra nessa situação.
e) 4. Irregularidade NÃO procede, pois a situação do servidor está amparada por outras normas
e/ou decisões.
234. Diversos casos no primeiro ciclo (2015) em que o posicionamento se deu na opção “4” foram
analisados pela equipe, que concluiu pela necessidade de autuação de algumas Representações.
Nesse sentido, foram autuadas as seguintes, todas tratando de descumprimento do teto
25
constitucional, com elevada materialidade: TC 008.299/2016-1 (Senado Federal); TC

008.304/2016-5 (Superior Tribunal de Justiça); e TC 008.301/2016-6 (Câmara dos Deputados).
235. Para as demais irregularidades não corrigidas espontaneamente em 2015, optou-se pela
verificação da reincidência no segundo ciclo da fiscalização, haja vista a baixa materialidade
envolvida e a vantagem de se processar as tipologias com maior efetividade após um
aperfeiçoamento nas bases e nos algoritmos de análise, em 2016.
236. Isso foi possível porque todos os indícios constatados no primeiro ciclo foram codificados
num campo que o identifica de forma única em qualquer base temporal, pois é formado pelo código
da trilha, pelos códigos de todos os órgãos de vínculo do servidor, pelas suas diversas matrículas,
pelo seu CPF e pelos dados da irregularidade em si, como o código da rubrica irregular ou o CNPJ
de uma empresa da qual seja sócio-gerente.
237. No que diz respeito ao levantamento de magistrados e membros do Ministério Público
recebendo abono de permanência, constatado na base de março de 2016, por não se tratar, a
princípio, de indícios de irregularidades, a lista encaminhada aos órgãos responsáveis teve um
formato diferente. 238. Era necessário que o próprio órgão fornecesse as informações que poderiam
configurar, ou não, a situação irregular. Quatro perguntas-chave deveriam ser respondidas:
a) há averbação de tempo de estágio?
b) há averbação de tempo de OAB sem a respectiva contribuição previdenciária?
c) há acréscimo de 17% ao tempo de serviço sem que o magistrado/membro do MP tenha
preenchido os requisitos para aposentadoria previstos no art. 8º da Emenda Constitucional
20/1998 ou no art. 2º da Emenda Constitucional 41/2003?
d) o pagamento do abono de permanência está sendo realizado ao magistrado/membro do MP
por ter preenchido os requisitos previstos no art. 40, inciso III, alínea “b”, da Constituição
Federal/1988 (aposentadoria com proventos proporcionais)?
239. Caso qualquer uma das quatro perguntas anteriores seja respondida de forma positiva, há forte
indicativo de que a concessão de abono de permanência está em desacordo com as regras vigentes.
240. Em complemento às perguntas-chave, também foram adicionadas as colunas para indicação
do posicionamento do órgão (respostas pré-definidas pela equipe de fiscalização) e para
observações adicionais.
241. Abaixo, estão especificadas as respostas pré-definidas pela equipe de fiscalização para serem
preenchidas como “posicionamento do órgão”, para os casos de abono de permanência de
magistrados e de membros do Ministério Público:
a) o pagamento é regular, pois está de acordo com os critérios legais;
b) o pagamento é regular, pois, mesmo estando em desacordo com os critérios legais, a situação
do magistrado/membro do MP está amparada por outras normas e/ou decisões;
c) o pagamento é regular, pois, mesmo após a desaverbação dos tempos considerados
irregulares, o magistrado/membro do MP continua com tempo de contribuição suficiente para a
aposentadoria integral;
d) o pagamento era irregular e foi regularizado;
e) o pagamento é irregular e foram adotadas medidas para regularizá-lo;
f) o pagamento é irregular, mas não foram adotadas medidas para regularizá-lo; e
g) o magistrado não recebeu abono de permanência em março de 2016 e/ou não recebe
atualmente.
IV.2. Dados quantitativos e qualitativos acerca das respostas dos gestores das UJs do TCU
242. A seguir, informa-se como foram os posicionamentos dos órgãos para os indícios gerados
pelas trilhas nos dois ciclos da fiscalização e na análise da regularidade do pagamento de abono de
permanência a magistrados e membros do Ministério Público (MP). Serão feitas ainda
comparações entre as informações das respostas do 1º ciclo e do 2º ciclo, no que couber.
26
243. Antes de apresentar os dados desejados, cabe informar que os dados das trilhas 3, 6 e 10 serão
fornecidos consolidados, por se inter-relacionarem.
Dados do 1º ciclo:
244. Dos indícios identificados e enviados às UJs em 2015, 89% foram respondidos pelo gestor e
analisados pela equipe de auditoria até a finalização deste relatório. Do restante, não houve
resposta, e a respectiva apuração foi levada para o 2º ciclo em casos de reincidência.
Tabela 4: Quantidade de Indícios enviados x Quantidade de respostas analisadas (1º ciclo)
Qtd de
Trilha de Fiscalização % Respondido Qtd de Indícios
Respostas
Parcelas incompatíveis com o regime de
98% 1.054 1.034
subsidio
Não compensação de parcela complementar
ao subsídio 100% 3 3
Recebimento de auxílio-alimentação em mais

de uma fonte pagadora 91% 219 200
Ocupação de cargos inacumuláveis* 77% 849 655

TOTAL 89% 2.125 1.892
*Os indícios das trilhas referentes à análise de teto, jornada e acumulação de cargos estão aqui consolidados
245. Os posicionamentos dos gestores que responderam e foram analisados em 2015 ficaram como
a seguir distribuídos.
Tabela 5: Posicionamento dos gestores no 1º ciclo, analisados
Posicionamento Quantidade % Materialidade mensal (R$)
1. Irregularidade procede e foram adotadas

medidas para regularizar a situação. 195 10% 313.926,92
2. Irregularidade procede, mas não foram

adotadas medidas para regularizar a situação. 44 2% 272.816,00
3. Irregularidade NÃO procede, pois o

servidor não se encontra nessa situação. 318 17% 1.588.955,36
4. Irregularidade NÃO procede, pois a

situação do servidor está amparada por outras 1.335 71% 6.617.480,18
normas e/ou decisões.
TOTAL 1.892 100% 8.793.178,46
246. Depreende-se da tabela anterior que, para quase 12% dos indícios com posicionamento e
analisados pela Sefip, a irregularidade era procedente e foi confirmada pelo gestor.
247. Ainda, cerca de 71% afirmaram que a situação apontada pelo TCU não procedia porque o(s)
servidor(es) estava(m) amparado(s) em norma interna, administrativa. Após a equipe de auditoria
analisar as informações adicionais prestadas para essa parcela, foram autuadas Representações para
os casos em que os critérios legais realmente não foram atendidos (abate-teto não aplicado
corretamente no Senado Federal, na Câmara dos Deputados e no Superior Tribunal de Justiça).
Esses casos totalizam R$ 1.965.240,00 milhões/mês ou R$ 102.192.480,00 milhões em quatro
anos.
248. Frise-se que os indícios constatados para a Trilha 1 (Parcelas incompatíveis com o regime de
subsídio) relacionados a membros do Ministério Público não foram enviados aos órgãos
competentes porque também faziam parte de Representação neste Tribunal (TC 017.382/2006-7).
Tais supostas irregularidades somam R$ 1.410.645,37/mês ou R$ 73.353.559,24 em quatro anos e
fazem parte do benefício potencial da fiscalização contínua realizada em 2015 (1º ciclo).
27
249. Dos falsos positivos (17%), foi averiguado se existia erro ou na base de dados analisada ou
nos cruzamentos e critérios adotados, o que implicou nas devidas correções, pela equipe de
auditoria, para o ciclo seguinte.
Dados do 2º ciclo:
250. Dos indícios identificados em 2016, 31% foram respondidos pelo gestor e analisados pela
equipe de auditoria até a finalização deste relatório. Do restante, alguns não puderam ser analisados
pela equipe por conta do prazo do relatório, outros ainda estão em tempo para atendimento, pois
lhes foram concedidas prorrogações, outros não foram respondidos e alguns não foram
encaminhados por já fazerem parte de Representações autuadas neste Tribunal.
251. Assim, será proposto determinação à Sefip para que verifique quais são as unidades
jurisdicionadas que ainda não apuraram os indícios de irregularidade identificados pela equipe de
fiscalização no 2º ciclo e requisite ao respectivo gestor o devido posicionamento.
252. Além disso, será proposto também que essa Unidade Técnica monitore as respostas dos
gestores relativas aos ciclos de 2015 e 2016, podendo representar em casos de negligência ou no
que entender necessário perante o não atendimento da legislação e da jurisprudência consolidada.
253. Na tabela abaixo, apresenta-se o percentual de indícios, por trilha, em que há resposta de UJ
analisada pela equipe:
Tabela 6: Quantidade de Indícios x Quantidade de respostas analisadas (2º ciclo)
% Qtd de
Trilha Qtd de Indícios
Respondido Respostas
Parcelas incompatíveis com o regime de subsidio 14% 1.008 140
Não compensação de parcela complementar ao
subsídio 100% 28 28
Recebimento de auxílio-alimentação em mais de uma

fonte pagadora 71% 139 99
Pagamento de auxílio invalidez para militares que

estão na ativa em outro vínculo 70% 77 54
Servidor público é sócio gerente ou administrador de

empresa privada. 32% 13.390 4.275
Servidor aposentado por invalidez possui outro

vínculo empregatício 31% 657 205
Ocupação de cargos inacumuláveis* 31% 22.251 6.920

TOTAL 31% 37.550 11.720
*Os indícios das trilhas referentes à análise de teto, jornada e acumulação de cargos estão aqui consolidados
254. Consigne-se que o percentual respondido da trilha “Parcelas incompatíveis com o regime de
subsídio”, informado nessa tabela, está baixo porque está considerando como referência o total de
indícios constatados, inclusive aqueles não encaminhados por conta da Representação já existente
neste Tribunal. A mesma interferência acontece sobre as respostas para os indícios de teto
constantes da trilha “Ocupação de cargos inacumuláveis” (porém com um impacto pequeno), visto
que alguns casos já são objeto de Representação no TCU e também não foram encaminhados aos
gestores.
255. Os posicionamentos dos gestores que responderam e foram analisados em 2016 ficaram assim
distribuídos.
Tabela 7: Posicionamento dos gestores no 2º ciclo, analisados
28
Materialidade
Posicionamento Quantidade %
mensal (R$)
0. Irregularidade procede e a situação foi regularizada. 954 8% 267.307,02
1. Irregularidade procede e foram adotadas medidas para
regularizar a situação. 4.526 39% 4.182.182,41
2. Irregularidade procede, mas não foram adotadas medidas

para regularizar a situação. 2.357 20% 5.775.362,10
3. Irregularidade NÃO procede, pois o servidor não se

encontra nessa situação. 2.666 23% 5.159.974,38
4. Irregularidade NÃO procede, pois a situação do servidor

1.217 10% 2.680.287,61
está amparada por outras normas e/ou decisões.
TOTAL 11.720 100% 18.065.113,52
256. Depreende-se da tabela anterior que, para quase 67% dos indícios com posicionamento e
analisados pela Sefip, a irregularidade foi confirmada pelo gestor, o que corresponde a um
benefício potencial mensal de cerca de R$ 10,2 milhões, que resulta em quase R$ 532 milhões em
quatro anos.
257. Todavia, esclarece-se que esse resultado pode ter uma pequena distorção, haja vista a equipe
de auditoria ter observado que algumas UJs selecionaram a opção 1 sem terem ainda concluído a
análise do indício. Por exemplo, em alguns casos, as UJs haviam apenas notificado os servidores
para iniciar a apuração dos indícios.
258. Ainda, cerca de 10% afirma que a situação apontada pelo TCU não procede porque a situação
do servidor está amparada em alguma norma ou decisão. Após a equipe de auditoria analisar as
informações adicionais prestadas para essa parcela dos indícios, será autuada Representação para
os casos em que os esclarecimentos apresentados pelos gestores não tenham afastado os indícios.
Esses casos totalizam cerca de R$ 2,7 milhões/mês ou quase R$ 140 milhões em quatro anos.
259. Assim, os 77% de indícios respondidos e analisados que não estão relacionados a erros de
base de dados ou de cruzamentos correspondem a benefícios potenciais da fiscalização e totalizam
aproximadamente 70% do valor financeiro mensal analisado pela equipe de auditoria.
260. Dos falsos positivos (23%), será averiguado se existe erro na base de dados analisada ou nos
procedimentos de análise automatizados, o que implicará em maior qualidade dos indícios para os
próximos ciclos da fiscalização. Os casos em que o gestor se posicionou no tipo de resposta “3”
sem justificativa plausível também poderão ser objeto de Representação.
261. Como já mencionado em “Métodos utilizados e limitações”, os dados informados pelos
jurisdicionados nas bases fora do sistema Siape apresentam muitos erros, o que pode acarretar a
maioria desses falsos positivos.
262. Logo, além de a Sefip ter de aprimorar o tratamento desses valores, é proposto então que se
recomende à esta Unidade Técnica que adote procedimentos, nos próximos ciclos, para levantar
informações suficientes junto às UJs que ainda não estão no Siape com o objetivo de iniciar
estudos para a criação de sistemas cadastrais e financeiros integrados e mais confiáveis, que
auxiliem na prevenção de erros e fraudes e possibilitem mais controle e transparência e maior
eficiência à Administração Pública Federal.
263. A tabela a seguir informa, para o ciclo de 2016, a materialidade mensal por trilha e
posicionamento do gestor (nos casos de posicionamento de código “0”, “1” e “2” e “sem
posicionamento”, essa materialidade corresponde ao benefício financeiro).
Tabela 8: Materialidade mensal por trilha e posicionamento do gestor (2º ciclo)
29
3. 4.
1. 2.
Irregularidad Irregularidad
0. Irregularidad Irregularidad e NÃO
e NÃO
Irregularidad e procede e e procede, procede, pois procede, pois
foram Sem
e procede e a mas o servidor a situação do posicionamen Total Geral
TRILHA situação foi adotadas não foram servidor
não se to (R$)
regularizad medidas adotadas está
encontra (R$)
a para medidas para amparada
nessa
(R$) regularizar a regularizar a por outras
situação normas e/ou
situação (R$) situação (R$)
(R$) decisões (R$)
Ocupação de cargos 35.213.174,4
217.309,47 3.338.626,63 5.645.722,70 4.866.628,78 2.185.526,94 51.466.989,00
inacumuláveis 8
Servidor aposentado por
invalidez possui outro 22.597,42 740.322,45 104.641,39 265.615,47 167.948,15 2.125.606,64 3.426.731,52
vínculo empregatício
Recebimento de auxílio
alimentação em mais de uma 7.527,75 13.089,59 1.289,00 15.297,33 2.280,50 15.377,11 54.861,28
fonte pagadora
Pagamento de auxílio-
invalidez para militares que
1.520,00 25.604,67 23.709,01 - 26.472,07 35.629,25 112.935,00
estão na ativa em outro
vínculo
Parcelas incompatíveis com o
18.352,38 64.539,07 - 12.432,80 191.251,26 2.755.895,23 3.042.470,74
regime de subsídio
Servidor público é sócio
gerente ou administrador de - - - - - - -
empresa privada.
Não compensação de parcela
- - - - 106.808,69 - 106.808,69
complementar ao subsídio
Total Geral 40.145.682,7
267.307,02 4.182.182,41 5.775.362,10 5.159.974,38 2.680.287,61 58.210.796,23
1
264. Da analise em conjunto das tabelas 6 e 8, nota-se que a trilha 2 (“Não compensação/absorção
de parcela complementar ao subsídio”) foi a única 100% respondida pelos gestores, cuja resposta
do gestor se encontra posicionada, para todos os indícios, na opção “4” (Irregularidade NÃO
procede, pois a situação do servidor está amparada por outras normas e/ou decisões). Ao analisar as
observações dos gestores, trata-se de juízes e desembargadores do TJDFT amparados em mandados
de segurança.
265. O benefício efetivo do 2º ciclo corresponde ao total das respostas de tipo “0”, R$
267.307,02/mês ou R$ 13.899.965,04 em quatro anos.
266. Como benefício potencial, excluindo-se as respostas de tipos “0”, “3” e “4”, tem-se que o
benefício potencial oriundo do 2º ciclo é de R$ 50.103.227,22/mês ou R$ 2.605.367.815,44 em
quatro anos.
267. A tabela a seguir é similar à anterior, mas informa o percentual da materialidade mensal por
trilha e posicionamento do gestor em relação ao total da respectiva resposta.
Tabela 9: Percentual da materialidade mensal por trilha e posicionamento do gestor em relação ao
total da respectiva resposta (2º ciclo)
3. 4.
1. 2.
0. Irregularida Irregularidade
Irregularidade Irregularidade de NÃO NÃO procede,
Irregularida procede e procede, mas
procede, pois pois a situação Sem
de procede e foram não foram Total
TRILHA o servidor do servidor posicionamen
a situação adotadas adotadas Geral
não se está amparada to
foi medidas para medidas para
encontra por outras
regularizada regularizar a regularizar a nessa normas e/ou
situação situação
situação decisões
Ocupação de cargos 100,00
0,42% 6,49% 10,97% 9,46% 4,25% 68,42%
inacumuláveis %
Servidor aposentado por
100,00
invalidez possui outro vínculo 0,66% 21,60% 3,05% 7,75% 4,90% 62,03%
%
empregatício
Recebimento de auxílio-
100,00
alimentação em mais de uma 13,72% 23,86% 2,35% 27,88% 4,16% 28,03%
%
fonte pagadora
30
Pagamento de auxílio-invalidez
100,00
para militares que estão na ativa 1,35% 22,67% 20,99% 0,00% 23,44% 31,55%
%
em outro vínculo
Parcelas incompatíveis com o 100,00
0,60% 2,12% 0,00% 0,41% 6,29% 90,58%
regime de subsídio %
Servidor público é sócio gerente
ou administrador de empresa
privada.
Não compensação de parcela 100,00
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00%
complementar ao subsídio %
Total Geral 100,00
0,46% 7,18% 9,92% 8,86% 4,60% 68,97%
%
Dados do 1º ciclo x Dados do 2º ciclo

268. Na comparação entre os posicionamentos nos dois ciclos, tem-se a tabela adiante.
Tabela 10: Comparação entre os posicionamentos dos gestores, analisados nos 1º e 2º ciclos
Posicionamento em 2016
Posicionamento em 2015 0. 1. 2. 3. 4. TOTAL
1. 1 8 0 1 2 11
2. 1 2 0 0 1 3
3. 1 4 0 6 5 16
4. 2 34 1 9 32 78
SEM RESPOSTA 0 0 5 0 0 5
SEM RELAÇÃO 949 4.480 2.352 2.650 1.177 11.608
TOTAL 954 4.527 2.357 2.666 1.216 11.720
269. Desses dados, conclui-se que houve algumas alterações de posicionamento de um ciclo para
outro em relação a um determinado indício, mas a maioria das inversões foi no sentido de
considerar de fato a situação irregular em 2016 dos casos de indícios assumidos como
improcedentes em 2015. As ocorrências em contrário serão averiguadas pela equipe de auditoria.
270. Tem-se também que, dos 2.125 indícios apurados no 1º ciclo, apenas 113 foram analisados
novamente no 2º ciclo. Dentre os 2.125, 143 indícios de teto constatados em 2015 não foram
reenviados em 2016 ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao STJ por já fazerem parte das
Representações mencionadas no item “Processos conexos”. Por fim, os indícios de 2015 para a
trilha 1 (Parcelas incompatíveis com o regime de subsídio) também não foram enviados aos órgãos
do Ministério Público da União, em 2016, pelo mesmo motivo e essa parcela corresponde no 1º
ciclo a 476 indícios.
271. Logo, resta identificar nos 1.393 indícios restantes de 2015 qual parcela se trata de benefício
efetivo e isso se dará não encontrando em 2016 os indícios analisados dessa lista que tinham
posicionamento “1” ou “2” em 2015 (não havia posicionamento “0” em 2015). Frise-se, como já
destacado, que pode haver um pequeno erro nesse cálculo, haja vista a equipe de auditoria ter
observado que algumas UJs selecionaram a opção “1” sem terem ainda concluído a análise do
indício e alguns desses casos podem não ter aparecido em 2016 apenas por conta de melhorias
implementadas nas trilhas.
272. Feito esse levantamento, tem-se o seguinte: 208 indícios provavelmente procediam e os
pagamentos foram interrompidos pelas UJs antes do processamento da folha de março de 2016, o
que corresponde a um benefício de R$ 455.929,55/mês ou R$ 23.708.336,60 em quatro anos,
conforme lista no ANEXO G. O restante de 2015 não identificado em 2016 corresponde a
exclusões devidas a ajustes nos dados e/ou nas análises e critérios adotados.
31
Dados sobre a regularidade do pagamento de abono de permanência a magistrados e

membros do Ministério Público (MP)
273. Até o momento de finalização do presente relatório, quase todas as UJs haviam respondido os
questionamentos encaminhados pela equipe de fiscalização (apenas três não responderam em
tempo), esclarecendo a situação de 938 servidores (92% dos casos).
274. Desses, 734 estariam recebendo hoje de forma regular, 46 foram reconhecidos como
irregulares e os gestores não concordaram com 137 casos. Outros 21 casos tratavam de pessoas que
se aposentaram após março de 2016 e não recebiam mais o abono.
275. Dos 137 casos em que discordaram, 92 estavam amparados em decisão administrativa, o que
ensejou a abertura de Representação – TC 003.408/2017-5.
276. Assim, como conclusão do benefício potencial, tem-se que em 138 casos ou o gestor
concordou com a suposta irregularidade (46 situações) ou justificou o pagamento do abono com
base em decisões administrativas (92 situações) que foram determinantes para a constatação do
indício.
277. O valor mensal dessa lista soma R$ 458.613,40, o que corresponde a R$ 23.847.896,80 em
quatro anos.
Resumo dos benefícios
Tabela 11: Resumo do benefício da fiscalização contínua e análise de abono de permanência nos dois
ciclos (2015 e 2016)
1º ciclo – 2015 (R$) 2º ciclo – 2016 (R$) Total (R$)
Benefício Efetivo – Trilhas 23.708.336,60 13.899.965,04 37.608.301,64
Benefício Potencial – Trilhas 2.605.367.815,44 2.605.367.815,44
Benefício Potencial – Abono 23.847.896,80 23.847.896,80
Benefício Potencial –
102.192.480,00 102.192.480,00
Representações (Teto)
Benefício Potencial –
73.353.559,24 73.353.559,24
Representação (Trilha 1)
Total (R$) 199.254.375,84 2.643.115,677,28 2.842.370.053,12

IV.3. Resultado da pesquisa de qualidade feita com os auditados sobre o processo de fiscalização
contínua
278. Aqui é apresentado um gráfico que informa o resultado de uma pesquisa de qualidade feita
com os auditados sobre o processo de fiscalização contínua.
279. Foram feitas três perguntas às unidades de controle interno das UJs fiscalizadas, por meio do
aplicativo Lime Survey, com opções de respostas de 1 a 5, sendo 5 a maior nota (a participação era
opcional e não requeria a identificação do respondente):
a) Qualidade e pertinência dos indícios de irregularidade apontados pela equipe de fiscalização
(178 respostas);
b) Qualidade do suporte prestado pela equipe de fiscalização durante a fase de apuração dos
indícios (159 respostas); e
c) Contribuição do processo de fiscalização contínua em folhas de pagamento para o
aprimoramento do controle de gastos de pessoal (177 respostas).
32
280. Conforme o gráfico abaixo, mais de 70% dos respondentes consideram que esse processo de
fiscalização contribui para o aprimoramento do controle dos gastos de pessoal e que são
satisfatórios a qualidade e pertinência dos indícios apontados e o suporte prestado pela equipe de
auditoria.
Gráfico 1: Respostas à pesquisa de qualidade da fiscalização contínua em folhas de pagamento
V. Conclusão
281. A presente fiscalização apurou em dois ciclos, 2015 e 2016, indícios de irregularidade
identificados a partir de críticas executadas de forma automática e contínua nos dados cadastrais e
nas folhas de pagamento de mais de 300 UJs que compõem as bases SIAPE e EXTRA-SIAPE (nas
referências março de 2015 e março de 2016), cujo somatório dos rendimentos brutos de mais de 2,3
milhões de vínculos chega a quase R$ 20 milhões/mês.
282. Por meio de acordo de cooperação com tribunais de contas estaduais e municipais, uma base
com dados de vínculos empregatícios não federais (referência mar/2016), criada a partir de
milhares de arquivos disponibilizados por 17 TCEs/TCMs, contribuiu para as análises de
acumulação de cargos e teto remuneratório. Essa base totalizou, para mais de 3,6 milhões de
vínculos, um montante superior a R$ 12 bilhões.
283. A esses TCEs/TCMs foram disponibilizados, para apuração, os indícios de irregularidade que
envolviam suas respectivas jurisdições.
284. A substituição das tradicionais auditorias individuais nas folhas de pagamento pela nova
sistemática inaugurada neste trabalho proporcionou que algoritmos (trilhas) processados em apenas
um dia identificassem indícios de irregularidade em dados de mais de 300 UJs. Essa sistemática
torna a atuação do TCU muito mais eficiente e tempestiva.
33
285. Após a execução das trilhas, diversas planilhas com indícios foram geradas e encaminhadas
para as UJs responsáveis pelo pagamento apresentarem esclarecimentos.
286. Na presente fiscalização foram detectados os seguintes indícios:
1) Servidor recebendo parcela incompatível com o regime de subsidio;
2) Servidor recebendo parcela complementar ao regime de subsídio a qual não foi absorvida
quando do aumento no valor do subsídio;
3) Servidor com jornadas de trabalho incompatíveis;
4) Servidor recebendo auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora;
5) Servidor recebendo acima do teto constitucional;
6) Servidor inativo por motivo de doença em atividade laboral em outro estabelecimento,
com função incompatível com a restrição que o afastou;
7) Servidor que é sócio-gerente ou administrador em empresa privada; e
8) Servidor acumulando cargos de forma irregular.
287. Além disso, foram identificados magistrados e membros do Ministério Público da União que
recebem abono de permanência de forma irregular.
288. Alguns gestores confirmaram que certos casos tratavam de irregularidade e já adotaram, por
iniciativa própria, medidas para correção. Assim, cabe determinação para que a Sefip verifique, no
próximo ciclo da fiscalização, se esses casos foram regularizados e proponha, quando caracterizada
negligência, a audiência dos responsáveis. Isso também deve ser feito em relação à parcela de
indícios que, segundo esclarecimentos prestados pelos gestores, procedem, mas ainda não foram
adotadas medidas para correção.
289. Houve casos em que gestores discordaram dos critérios adotados pela equipe e,
consequentemente, não adotaram medidas para correção. A equipe está analisando esses casos e
autuando Representação quando cabível. Até o momento já foram autuadas as seguintes: TC
008.299/2016-1 (Senado Federal); TC 008.304/2016-5 (Superior Tribunal de Justiça); TC
008.301/2016-6 (Câmara dos Deputados); e TC 003.408/2017-5 (Ministério Público da União). A
Sefip deve concluir as análises e continuar propondo ações de controle quando os esclarecimentos
dos gestores não afastarem os indícios de irregularidade identificados.
290. É importante ressaltar que muitos indícios encaminhados às UJs ainda estão pendentes de
esclarecimentos. Algumas ainda estão dentro do prazo porque pediram prorrogação e as
justificativas para o atraso foram aceitas. Quanto às demais, a equipe de fiscalização está reiterando
as requisições. Assim que todas as respostas pendentes forem recebidas, elas serão analisadas e o
tratamento dos casos será o mesmo descrito nos dois parágrafos anteriores.
291. Entre os resultados desta fiscalização pode-se mencionar:
a) economia financeira com exclusão de rubricas e benefícios irregulares, readequação de
abate-teto não aplicado corretamente, opção de cargo quando acumulado irregularmente e
compatibilização de jornadas de trabalho, num total estimado de R$ 2.842.370.053,12 (referente
às folhas cadastrais e financeiras mensais, de março de 2015 e março de 2016, projetado em
quatro anos), sendo que R$ 37.608.301,64 perfazem benefício efetivo;
b) aumento da qualidade e produtividade do trabalho quando da readequação da jornada de
trabalho excessiva, da maior dedicação às funções do cargo quando administrador de empresa
privada, ou do retorno à atividade quando constatada aptidão laboral em servidores inativos por
doença incapacitante;
c) oportunidades de trabalho a novas pessoas quando da opção de cargo por aqueles que os
acumulam irregularmente;
d) melhoria dos registros cadastrais e financeiros por parte das unidades jurisdicionadas; e
e) aumento da expectativa de controle.
292. Vale frisar que o benefício referente aos indícios que estão fora da jurisdição do TCU é ainda
maior: R$ 170.122.524,69/mês, podendo alcançar o montante de R$ 8.846.371.283,88 em quatro
34
anos. Esses indícios foram encaminhados para 17 TCEs/TCMs apurarem, em razão de acordo de
cooperação cujo plano de trabalho, coordenado pela Sefip, foi executado parcialmente no âmbito
do presente processo. O acordo visa ao estabelecimento de estratégia de controle conjunto sobre
acumulação de cargos e teto.
293. Tendo em vista a elevada quantidade de indícios gerados na fiscalização contínua, a maioria
por deficiências nos controles internos, e os erros dos dados informados, que acarretam falsos
positivos, é proposto que se recomende à Sefip que esta Unidade Técnica adote procedimentos, nos
próximos ciclos, para levantar informações suficientes junto às UJs que ainda não estão no Siape
com o objetivo de iniciar estudos para a criação de sistemas cadastrais e financeiros integrados e
mais confiáveis, que auxiliem na prevenção de erros e fraudes e possibilitem mais controle e
transparência e maior eficiência à Administração Pública Federal.
294. O que a Sefip vem tentando aprimorar ou criar para aperfeiçoar o processo de fiscalização
contínua como um todo é:
a) fazer um planejamento de médio a longo prazo das trilhas a serem implementadas, a fim de
alterar o layout dos arquivos solicitados às UJs (EXTRA-SIAPE) para já incluir os campos que
serão necessários futuramente, evitando as constantes mudanças que vêm ocorrendo no layout,
as quais geram erros e atrasos por parte das UJs;
b) aprimorar os algoritmos de validação dos dados recebidos para evitar inconsistências no
momento do envio dos dados da base EXTRA-SIAPE pelas UJs, exigindo-se, ainda, que essas
os carreguem em ambiente próprio alocado em servidor no TCU, onde os dados já serão
validados e tratados, e não mais os encaminhem por e-mail ou CD. Assim, será possível o envio
de dados mensalmente em vez de semestralmente, a qualidade deles será melhor, entre outras
vantagens.
c) fazer as importações de bases e as análises dos dados unicamente no SQL Server, o que
melhorará bastante a eficiência do processo de trabalho;
d) realizar a etapa de apuração dos indícios, incluindo as devidas comunicações entre o TCU e
as UJs, em sistema informatizado a ser criado pelo TCU. Isso tornará o processo mais eficiente
e controlado, além de facilitar o compartilhamento de informações e o gerenciamento dos
indícios no âmbito do TCU e das UJs; e
e) elaborar minuta de instrução normativa, regulamentando a remessa das bases de dados e a
utilização do referido sistema, o que, entre outros benefícios, tornará desnecessário o envio das
centenas de ofícios de requisição que esta unidade técnica vem enviando às UJs anualmente em
função deste processo de fiscalização contínua.
295. Assim, com a possibilidade de implementação de novas trilhas de fiscalização e melhorias no
processo de fiscalização contínua, é recomendado que essa sistemática de acompanhamento seja
mantida.
296. Por fim, considerando a existência no presente relatório de informações que expõem a
inteligência do controle, propõe-se classificar este documento (e peças e anexos pertinentes) como
“sigiloso(s)”, com base no art. 7º, inciso VIII, da Resolução-TCU 254/2013 e art. 23, inciso VIII,
da Lei de Acesso à Informação.
VI. Proposta de encaminhamento
297. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) determinar à Sefip, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que:
a.1) verifique quais são as unidades jurisdicionadas que ainda não apuraram os indícios de
irregularidade identificados pela equipe de fiscalização no 2º ciclo e requisite ao respectivo
gestor o devido posicionamento, no prazo de 180 dias (itens “Análise do objeto acompanhado”
e “Análise dos comentários dos gestores”);
a.2) adote ação de controle, a exemplo da autuação de Representação, nos casos em que os
esclarecimentos dos gestores não afastarem os indícios de irregularidade apontados, no prazo de
180 dias (item “Análise dos comentários dos gestores”);
35
a.3) monitore, no ciclo de 2017 dessa fiscalização, os casos considerados irregulares pelos
gestores no presente ciclo, e promova, se caracterizada negligência, a audiência dos
responsáveis, no prazo de 180 dias (item “Análise dos comentários dos gestores”); e
a.4) mantenha e aprimore o processo de fiscalização contínua das folhas de pagamento das
unidades jurisdicionadas a este Tribunal (item “Conclusão”);
b) recomendar à Sefip, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que
adote procedimentos, nos próximos ciclos, para levantar informações suficientes junto às UJs
que ainda não estão no Siape com o objetivo de iniciar estudos para a criação de sistemas
cadastrais e financeiros integrados e mais confiáveis, que auxiliem na prevenção de erros e
fraudes e possibilitem mais controle e transparência e maior eficiência à Administração Pública
Federal (itens “Métodos utilizados e limitações” e “Análise dos comentários dos gestores”);
c) dar tratamento sigiloso às informações contidas neste relatório, com fundamento no art. 7º,
inciso VIII, da Resolução-TCU 254/2013 e art. 23, inciso VIII, da Lei de Acesso à Informação
(item “Métodos utilizados e limitações”); e
d) arquivar o processo nos termos do inciso V do art. 169 do Regimento Interno do TCU.
Eis o Relatório.
36
VOTO
Em análise, fiscalização na modalidade de acompanhamento realizada nas folhas de
pagamento e nos dados cadastrais de diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, no
período compreendido entre 1/3/2015 a 31/3/2015 (1º ciclo) e 1/3/2016 a 31/3/2016 (2º ciclo).
2. Antes de adentrar no mérito da fiscalização em epígrafe, entendo oportuno destacar a
importância da temática que aqui será abordada, sobretudo diante do atual cenário econômico de
restrição orçamentária, visto que as despesas com a folha de pessoal da União envolvem vultosos
volumes de recursos, os quais são obrigatórios, vinculados e se perpetuam no tempo.
3. Nesse contexto, destaco as informações constantes do Painel Estatístico de Pessoal do
Ministério do Planejamento1, as quais dão conta de que, somente no mês de junho de 2017, a despesa
da União com pessoal, ativo e inativo, no âmbito dos três poderes e MPU somou mais de R$ 29
bilhões. O gráfico a seguir ilustra a distribuição desses gastos por poder:
Gráfico 1 – Despesas de pessoal liquidadas por poder
Poder Despesa de pessoal

liquidada
Executivo R$ 25.356.726.800,14
Judiciário R$ 2.868.562.655,02
Legislativo R$ 929.703.484,69
MPU R$ 386.233.423,39
Total R$
29.541.226.363,24
4. Estratificando essas despesas, é possível observar a seguinte distribuição por situação do

vínculo:
Gráfico 2 – Distribuição de despesa por situação do vínculo
Vínculo Despesa de pessoal

liquidada
Ativos R$ 15.681.208.474,96
Aposentados/Reservas/Reforma R$ 8.984.259.781,60
Instituidores de Pensão R$ 4.875.758.106,68
Total R$ 29.541.226.363,24
1 Painel Estatístico de Pessoal. Disponível em: https://pep.planejamento.gov.br/. Acesso em: 23/8/2017.

37
5. Essa despesa consome, em um ano, cerca de R$ 390 bilhões de reais do orçamento da

União. Conforme se vê, trata-se de volume considerável de despesas obrigatórias, nas quais eventuais
pagamentos irregulares podem produzir prejuízos relevantes com a característica de se prolongar no
tempo. Portanto, em razão do montante envolvido nas sobreditas despesas de pessoal, esta Corte de
Contas, com vistas a cumprir sua missão institucional no sentido de “aprimorar a administração
pública em benefício da sociedade por meio do controle externo”, atuando orientada para resultados,
não pode prescindir de ferramentas de controle que sejam eficientes e que possam dar solução
tempestiva aos eventuais problemas encontrados nas diversas folhas de pagamento da administração
pública federal.
6. Trata-se, portanto, de aprimorar as formas de controle para contribuir de maneira efetiva
com a necessária renovação da administração pública que se impõe em tempos de recursos escassos.
Dessa forma, tornam-se indispensáveis ações no sentido de economizar meios e racionalizar de
processos.
7. Nesse sentido, é oportuno mencionar que na presente fiscalização os benefícios, efetivos e
potenciais, estimados para a Administração Pública Federal somam aproximadamente R$ 2,8 bilhões
de reais em quatro anos.
-II-
8. A fiscalização que ora trago ao escrutínio deste plenário se desenvolveu em dois ciclos
distintos, nos anos de 2015 e 2016, conforme a seguir descrito.
9. No 1º ciclo (2015), o trabalho teve por objetivo apurar indícios de irregularidades
identificados a partir de críticas executadas de forma automática e contínua nos dados cadastrais e nas
folhas de pagamento que são encaminhados semestralmente ao TCU por unidades jurisdicionadas que
não utilizam o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos (Siape). Trata-se da
denominada base “EXTRA-SIAPE” que contempla, na presente fiscalização, entre outras, as
informações cadastrais e financeiras dos servidores dos poderes Judiciário e Legislativo, do Ministério
Público da União, do Banco Central do Brasil (Bacen), e dos militares das Forças Armadas.
10. É de se ressaltar que a obtenção das informações referentes às folhas de pagamento dos
órgãos e entidades que estão fora do Siape só se tornou possível a partir de 2014, por meio de
determinação desta Corte de Contas, proferida no Acórdão 7.499/2013-TCU-2ª Câmara, da Relatoria
do Min. Raimundo Carreiro.
11. No 2º ciclo (2016), o escopo da apuração foi ampliado para abranger, também, os dados
cadastrais e as folhas de pagamento das UJs constantes do Siape, além das informações referentes às
seguintes empresas estatais: Banco do Nordeste (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento
Telégrafos (ECT) e Centrais Elétricas Brasileiras S.A (Eletrobras). Ainda neste ciclo, foram incluídas
bases de dados estaduais e municipais, fornecidas em função de acordo de cooperação firmado entre o
TCU e os seguintes tribunais de contas: TCDF, TCE/BA, TCE/CE, TCE/PA, TCE/PB, TCE/PE,
TCE/PI, TCE/PR, TCE/RJ, TCE/RN, TCE/RO, TCE/TO, TCM/BA, TCM/CE, TCM/GO, TCM/PA e
TCE/SC.
12. Em termos quantitativos, vale destacar que a presente fiscalização abrangeu os dados
cadastrais e financeiros referentes ao período compreendido entre março de 2015 e março de 2016,
contemplando mais de 300 unidades jurisdicionadas, sendo que, em 295 delas, foram constatados
indícios de irregularidades.
13. Essas duas fontes (Siape e Extra-Siape) envolveram um elevado volume de recursos
federais, no montante de R$ 19.824.228.963,58, que corresponde ao somatório do rendimento bruto
das fichas financeiras para o mês de março de 2016.
38
14. Vale ressaltar que outras bases também serviram de fonte para suprir as informações
requisitadas nos cruzamentos. Destas, destaco a base cadastral das empresas fornecida pela Receita
Federal do Brasil (CNPJ), a base cadastral de pessoas físicas fornecida pela Receita Federal do Brasil
(CPF), a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), fornecida pelo Ministério do Trabalho e
Emprego e as bases cadastral e financeira de servidores dos órgãos de jurisdição dos tribunais de
contas dos estados e/ou municípios, também referentes a março de 2016, fornecidas mediante acordo
de cooperação com o TCU.
15. Dos dados processados das principais fontes mencionadas, a base SIAPE de março de 2016
continha cerca de 1,3 milhão de vínculos e a base EXTRA-SIAPE mais de 1 milhão para a mesma
referência. A base oriunda do acordo de cooperação firmando com os TCEs e TCMs, referente a março
de 2016, apresentou 3,6 milhões de registros. Ao todo, foram quase 6 milhões de registros analisados.
Como técnica de auditoria, a Sefip utilizou a análise de dados, cuja metodologia pode ser subdividida
em seis macroetapas, quais sejam: a) obtenção de dados; b) extração, transformação e preparação dos
dados; c) análise automática das informações coletadas; d) verificação de inconsistências e
aperfeiçoamento; e) envio dos indícios de irregularidade para esclarecimentos do gestor; f)
consolidação e análise dos esclarecimentos prestados. Esclareço a seguir, de forma breve, cada uma
das etapas mencionadas.
-III-
16. A primeira etapa consiste na obtenção dos bancos de dados necessários à elaboração das
críticas (trilhas) realizadas na análise automática das folhas de pagamento. Nesse sentido, é de suma
importância que as bases de dados essenciais às análises e às verificações do trabalho estejam
disponíveis tempestivamente e de maneira continuada.
17. A fase de extração, transformação e preparação de dados refere-se ao uso de ferramentas
de tecnologia da informação (TI) com o objetivo de consolidar os dados obtidos de fontes distintas
bem como transformá-los e prepará-los para a adequada utilização durante a análise automática das
informações coletadas.
18. Na fase de análise automática dos dados coletados, consolidam-se diferentes atividades de
análise, utilizando técnicas e ferramentas de TI, análise de dados e estatística. É nesta etapa que são
criadas e executadas as críticas (trilhas) com o objetivo de identificar de forma contínua e automática a
ocorrência de inconsistências e irregularidades nos dados cadastrais e nas folhas de pagamento. Nesse
contexto, vale apresentar o resumo das principais trilhas de fiscalização que nortearam os trabalhos da
presente auditoria:
Tabela 1 – Principais trilhas de fiscalização e respectivos procedimentos de análise
Trilha Descrição
Relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e pensionistas das
Trilha 1 - Parcelas incompatíveis
UJs que recebem subsídio cumulativamente com espécies
com o regime de subsidio.
remuneratórias incompatíveis com esse regime.
Relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e pensionistas, das
Trilha 2 - Não compensação de
UJs, que recebem rubrica complementar ao subsídio que não foi
parcela complementar ao
absorvida após aumentos salariais relacionados a reestruturações de
subsídio.
carreiras.
Relaciona de forma objetiva os agentes públicos (ativos) cujo total da
Trilha 3 - acumulação irregular de
jornada de trabalho supera 60 horas semanais ao se considerar todos os
cargos por incompatibilidade de
vínculos funcionais. Em todos os cruzamentos foi adotado esse limite na
jornadas.
constatação de indícios, inclusive para os vínculos não federais.
Trilha 5 - Recebimento de auxílio- Relaciona os agentes públicos (ativos) que recebem auxílio-alimentação
39
em mais de uma fonte pagadora, ao se considerar os possíveis outros

alimentação em mais de uma
vínculos funcionais, pois deveria haver opção de recebimento de tal
fonte pagadora.
rubrica em apenas um órgão ou entidade.
Relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e beneficiários de

instituidores de pensão que recebem pagamento acima do teto
Trilha 6 - Pagamento acima do constitucional (ao se somarem os rendimentos de todos os seus vínculos
teto constitucional. funcionais), sem abatimento suficiente para que o montante não
ultrapasse o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal (STF).
Trilha 7 - Pagamento de auxílio Relaciona os militares inativos por alguma incapacitação, os quais
invalidez para militares que estão recebem rubricas de auxílio invalidez, e que se encontram em atividade
na ativa em outro vínculo. laboral em outros estabelecimentos.
Trilha 8 - Servidor público é sócio Relaciona os servidores que são sócios-gerentes ou administradores em
gerente ou administrador de empresas privadas, situação não permitida pela Lei 8.112/1990 e por
empresa privada. outras leis.
Trilha 9 - Servidor aposentado por Relaciona os servidores inativos por alguma incapacitação, na situação
invalidez possui outro vínculo de aposentados por invalidez, e que se encontram em atividade laboral
empregatício. em outros estabelecimentos.
Relaciona de forma objetiva os agentes públicos (ativos e inativos) cujo
Trilha 10 - Ocupação de cargos
CPF seja relacionado com mais de dois vínculos públicos, considerando,
inacumuláveis.
inclusive, os vínculos não federais.
Obs: A trilha 4 (servidores cedidos que recebem do órgão cedente vantagem cujo pagamento deveria ter sido suspenso
durante a cessão) apresentou muitos “falsos positivos” e sequer foi apurada, sendo descontinuada da fiscalização.
19. A fase de verificação de inconsistências é necessária para que sejam minimizados os casos
de falsos positivos (casos em que a equipe de fiscalização contínua aponta uma situação regular como
irregular) e falsos negativos (casos irregulares que não são identificados pela equipe). Nesse sentido,
foi realizada verificação, por amostragem, dos indícios detectados na análise automática, com o
objetivo de identificar erros ou falhas com potencial para comprometer a validade e a consistência dos
indícios de irregularidade identificados, possibilitando revisões e melhorias.
20. A etapa de envio dos indícios de irregularidade para esclarecimentos do gestor, além de
permitir aos gestores apresentarem informações adicionais ao processo, também possibilita, para a
equipe de fiscalização, uma nova avaliação da precisão dos critérios utilizados. Para tanto, a planilha
com todos os indícios de cada trilha foi fragmentada por unidade jurisdicionada, de modo a permitir o
devido encaminhamento a cada órgão para seu respectivo posicionamento. Para agilizar a análise por
parte das unidades jurisdicionadas, a Sefip formulou, nas planilhas enviadas, respostas pré-definidas
nos termos a seguir:
Tabela 2 – Respostas pré-elaboradas para os indícios encontrados
Cód. Significado da resposta pré-definida
0 Irregularidade procede e a situação foi regularizada.
1 Irregularidade procede e foram adotadas medidas para regularizar a situação.
2 Irregularidade procede, mas não foram adotadas medidas para regularizar a situação.
3 Irregularidade não procede, pois o servidor não se encontra nessa situação.
4 Irregularidade não procede, pois a situação do servidor está amparada por outras normas e/ou decisões.
40
21. Após o recebimento dos esclarecimentos prestados pelos gestores, inicia-se a última etapa
do ciclo de fiscalização contínua, na qual as análises e verificações devem ser consolidadas,
organizadas e registradas em conclusões passíveis de utilização pela equipe de fiscalização contínua e
pelos demais interessados no acompanhamento.
22. Como limitação, pode ser destacado o fato de os registros das bases EXTRA-SIAPE (LEG,
JUD, TCU, Bacen, militares etc.) e, em especial, da base decorrente do acordo de cooperação firmado
pelo TCU com os 17 TCEs e TCMs já mencionados, serem informados livremente pelos
jurisdicionados. Não há, portanto, um sistema que possibilite a inserção de dados de forma confiável,
fato que acarreta, entre outros problemas, a identificação de falsos positivos nos resultados.
23. Nesse contexto, é pertinente recomendar à Sefip que adote procedimentos, nos próximos
ciclos, para levantar informações suficientes junto às unidade jurisdicionadas que ainda não estão no
Siape com o objetivo de iniciar estudos para a criação de bases cadastrais e financeiras integradas e
mais confiáveis.
24. Com base nas trilhas mencionadas, a Sefip encontrou, em essência, os seguintes indícios de
irregularidade:
a) servidor recebendo parcela incompatível com o regime de subsídio;
b) servidor recebendo parcela complementar ao regime de subsídio a qual não foi

absorvida quando do aumento no valor do subsídio;
c) servidor com jornadas de trabalho incompatíveis;
d) servidor recebendo auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora;
e) servidor recebendo acima do teto constitucional;
f) servidor inativo por motivo de doença em atividade laboral em outro estabelecimento,

com função incompatível com a restrição que o afastou;
g) servidor que é sócio-gerente ou administrador em empresa privada; e
h) servidor acumulando cargos de forma irregular.
-IV-
25. Uma vez resumidos os procedimentos adotados na presente fiscalização, passo a apresentar
os principais resultados dela advindos. Conforme se extrai do relatório produzido pela SEFIP, no
primeiro ciclo, foram fiscalizados os dados cadastrais e as folhas de pagamento, referentes ao mês de
março de 2015 de 76 unidades jurisdicionadas que não utilizam o Siape, entre os quais o Bacen, órgãos
das Forças Armadas, órgãos do Ministério Público, órgãos do Poder Judiciário e órgãos do Poder
Legislativo. A análise das tipologias resultou na identificação de 2.125 indícios em 55 diferentes UJs,
sendo que grande parte deles foram encaminhados para esclarecimento e eventual apuração por parte
dos respectivos gestores.
26. Vale dizer que uma das principais causas da ocorrência dos referidos indícios foi a
deficiência dos controles internos. A falta de informação, pelo gestor, dos vínculos dos servidores em
outros órgãos contribuiu para a ocorrência de algumas irregularidades. Por exemplo, para o problema
de teto, as alterações constantes na jurisprudência do TCU serviram de justificativa para alguns órgãos
não seguirem o critério adotado pela equipe de fiscalização: Acórdão 1.994/2015-TCU-Plenário. Em
outros casos, como nos de pagamento de parcela incompatível com o regime de subsídio, foi
41
identificada, como causa, a divergência de entendimento entre o TCU, órgãos do Judiciário e do

Ministério Público.
27. Nesse primeiro ciclo, em síntese, o resultado das apurações levadas a efeito na presente
fiscalização antes das respostas dos gestores pode ser resumido pela tabela a seguir:
Tabela 3 – Síntese das apurações antes das manifestações dos gestores no 1º Ciclo
Órgãos
BFP* mensal BFP* em quatro
Trilha de fiscalização Indícios distintos
(R$) anos (R$)
envolvidos
1 - Parcelas incompatíveis com o regime de
1.054 16 3.818.532,29 198.563.679,08
subsídio.
2 - Não compensação de parcela complementar ao
3 1 4.665,37 242.599,24
subsídio.
453 39 1.234.165,00 64.176.580,00
incompatibilidade de jornadas.
5 - Recebimento de auxílio alimentação em mais

219 44 69.434,76 3.610.607,52
de uma fonte pagadora.
6 - Pagamento acima do teto constitucional. 396 13 4.387.452,00 228.147.504,00

Totais 2.125 55 9.514.249,42 494.740.969,84
28. Dos indícios identificados e enviados às UJs em 2015, em média, 89% foram respondidos
pelo gestor e analisados pela equipe de auditoria. Do restante, não houve resposta, e a respectiva
apuração foi levada para o 2º ciclo como casos de reincidência. Vale mencionar que a trilha de
fiscalização que apontou pagamentos acima do teto constitucional redundou na autuação de três
representações específicas: TC 008.299/2016-1 (Senado Federal); TC 008.304/2016-5 (Superior
Tribunal de Justiça); e TC 008.301/2016-6 (Câmara dos Deputados). O gráfico a seguir resume, para as
principais trilhas, as respostas recebidas dos gestores e analisadas em função dos indícios encontrados
no 1º ciclo da fiscalização.
Gráfico 3 - Quantidade de indícios enviados x Quantidade de respostas analisadas (1º ciclo)
42
29. Após a análise das manifestações apresentadas pelos gestores a situação dos indícios
inicialmente identificados pode ser resumida pelo gráfico a seguir:
Gráfico 4 - Posicionamento dos gestores x Indícios identificados (1º ciclo)
30. Do gráfico 4, verifica-se que, em 12% dos casos, os indícios de irregularidades

identificados pela Sefip foram confirmados pelos gestores. Em 17% das respostas, os gestores
responderam que os indícios levantados não seriam procedentes. Nesses casos, a unidade técnica, após
confirmar os falsos positivos, implementou as devidas correções nos cruzamentos e nos critérios até
então adotados, aprimorando as trilhas existentes para posterior utilização no segundo ciclo da
fiscalização.
31. Vale mencionar que, nos 71% dos casos nos quais os gestores afirmaram que a situação
apontada pelo TCU não procedia por existir amparo em norma interna ou administrativa, a Sefip, após
analisar as informações adicionais apresentadas pelos gestores, autuou representações específicas, a
exemplo daquelas já mencionadas no presente voto. Cabe ainda ressaltar que grande parte dos indícios
decorrentes das verificações de “parcelas incompatíveis com o regime de subsídio” já é objeto de
representação em análise neste Tribunal (TC 017.382/2006-7). Nesse contexto, importa mencionar que
os casos já representados pela unidade técnica até o término do 1º ciclo analisam despesas mensais de
R$ 3.375.885,37 ou R$ 175.546.039,24 em quatro anos.
-V-
32. Conforme já mencionado, no 2º ciclo do acompanhamento, o escopo da fiscalização foi

ampliado para incluir as unidades jurisdicionadas que utilizam o Siape, bem como as informações de
cinco estatais, quais sejam: Banco do Nordeste (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento
Telégrafos (ECT) e Centrais Elétricas Brasileiras S.A (Eletrobrás). Também foram incluídas, neste
ciclo, as bases de dados estaduais e municipais (1.465 arquivos), remetidas pelos 17 Tribunais de
Contas Estaduais (TCEs) e Municipais (TCMs) signatários do acordo de cooperação com o TCU.
43
33. Importa mencionar que uma das principais causas da ocorrência dos indícios nesse
segundo ciclo continuou sendo a deficiência dos controles internos, agravada pela falta de
conhecimento, pelos gestores, de outros vínculos de seus servidores e das dúvidas na aplicação da
jurisprudência acerca da aplicação do teto constitucional.
34. Nesse segundo ciclo, em síntese, os resultados das apurações levadas a efeito na presente
fiscalização antes das respostas dos gestores podem ser resumidos nas tabelas a seguir:
Tabela 4 – Síntese das apurações antes das manifestações dos gestores no 2º Ciclo: Unidades
Jurisdicionadas do TCU.
Órgãos BFP* mensal BFP* em quatro
Trilha de fiscalização Indícios
envolvidos (R$) anos (R$)
1 - Parcelas incompatíveis com o regime de
1.008 20 3.042.470,74 158.208.478,48
subsídio.
2 - Não compensação de parcela complementar
28 1 106.808,69 5.554.051,88
ao subsídio.
incompatibilidade de jornadas. 7.080 195 7.442.403,48 387.004.980,96
5 - Recebimento de auxílio-alimentação em
mais de uma fonte pagadora. 139 94 54.861,28 2.852.786,56
6 - Pagamento acima do teto constitucional. 978 132 532.316,04 27.680.434,08

7 - Pagamento de auxílio invalidez para
militares que estão na ativa em outro vínculo. 77 3 112.935,00 5.872.620,00
8 - Servidor público é sócio gerente ou

administrador de empresa privada. 13.390 245 NA** NA**
9 - Servidor aposentado por invalidez possui

outro vínculo empregatício. 657 94 3.426.731,52 178.190.039,04
10 - Ocupação de cargos inacumuláveis.

14.194 268 43.492.269,48 2.261.598.012,96
Totais 37.550 290 58.210.796,23 3.026.961.403,96
** NÃO SE APLICA (NA): o benefício é qualitativo, por meio da dedicação plena do servidor às suas atividades ou pela
exclusão de conflitos de interesse ao lidar com a Administração Pública.
35. Dos indícios identificados em 2016, em média 31% foram respondidos pelos gestores das
unidades jurisdicionadas ao TCU e analisados pela equipe de auditoria. Nesse contexto, convém
determinar à Sefip que verifique quais são as unidades jurisdicionadas que ainda não apuraram os
indícios de irregularidade identificados pela equipe de fiscalização no 2º ciclo e requisite ao respectivo
gestor o devido posicionamento. Também convém determinar à Sefip que monitore as respostas dos
gestores relativas aos ciclos de 2015 e 2016, representando a este Tribunal nos casos de negligência ou
nas situações que entender necessário, diante do não atendimento da legislação e da jurisprudência
consolidada desta Corte ou do STF.
36. O gráfico a seguir resume, para as principais trilhas, as respostas recebidas e analisadas em
função dos indícios encontrados no 2º ciclo da fiscalização.
44
Gráfico 5 - Quantidade de indícios enviados x Quantidade de respostas analisadas (2º ciclo)
37. Após a análise das manifestações apresentadas pelos gestores, a situação dos indícios
inicialmente identificados no 2º Ciclo pode ser resumida pelo gráfico a seguir:
Gráfico 6 - Posicionamento dos gestores x Indícios identificados (2º ciclo)
45
38. Do gráfico 6, observa-se que, para quase 67% dos indícios com posicionamento e
analisados pela Sefip, as irregularidades foram confirmadas pelo gestor, o que corresponde a um
benefício potencial mensal de R$ 10.224.851,53 milhões, resultando em quase R$ 531.692.279,56 em
quatro anos.
39. Vale destacar ainda que, nos 10% nos quais as respostas foram no sentido de que a situação
apontada pelo TCU não procede porque a situação do servidor está amparada em alguma norma ou
decisão, a Sefip, após analisar as informações adicionais prestadas para essa parcela dos indícios,
tratará os casos nos quais os esclarecimentos apresentados pelos gestores não tenham afastado os
indícios, por meio da autuação de processos de representação. Importa destacar que tais casos
totalizam despesas mensais da ordem de R$ 2.680.278,61 ou quase R$ 139.374.478,72 em quatro
anos.
40. Observo, portanto, que, para 77% dos indícios respondidos e analisados, os quais não estão
relacionados a erros de base de dados ou de cruzamentos, o valor correspondente aos benefícios
potenciais da fiscalização totaliza aproximadamente 70% do valor financeiro mensal analisado pela
equipe de auditoria nesse segundo ciclo, da ordem de R$ 12,9 milhões de reais.
41. Destaco, ainda, que 23% dos indícios inicialmente identificados no 2º ciclo
corresponderam a falsos positivos, implicando revisão dos procedimentos adotados para
aprimoramento das trilhas nos próximos ciclos da fiscalização.
42. Importa mencionar que algumas trilhas revelaram indícios de irregularidades que
envolviam a jurisdição dos 17 Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios que disponibilizaram
suas bases por meio do acordo de cooperação firmado com o TCU. Assim, a esses Tribunais foram
disponibilizados, para apuração, os indícios de irregularidade que envolviam suas respectivas
jurisdições. A tabela 5 apresenta as informações consolidadas no segundo ciclo para os indícios
envolvendo apenas unidades jurisdicionadas de TCE’s ou TCM’s.
Tabela 5 – Síntese das apurações antes das manifestações dos gestores no 2º Ciclo: Unidades
Jurisdicionadas de TCE’s e TCM’s.
TCEs/TCMs que
receberam BFP* mensal BFP* em quatro
Trilha de fiscalização Indícios
indícios para (R$) anos (R$)
apuração
58.883 17 51.106.421,48 2.657.533.916,96
incompatibilidade de jornadas
6 - Pagamento acima do teto constitucional 569 14 6.204,81 322.650,12
10 - Ocupação de cargos inacumuláveis 70.959 17 119.009.898,40 6.188.514.716,80
Totais 130.411 17 170.122.524,69 8.846.371.283,88
-VI-
43. Em conclusão, a tabela a seguir apresenta os benefícios decorrentes da fiscalização em

epígrafe para os dois ciclos de análise:
46
Tabela 6 - Resumo do benefício em quatro anos da fiscalização contínua nos dois ciclos (2015 e 2016)
1º ciclo – 2015 (R$) 2º ciclo – 2016 (R$) Total (R$)

Benefício Efetivo – Trilhas 23.708.336,60 13.899.965,04 37.608.301,64
Benefício Potencial – Trilhas ---- 2.605.367.815,44 2.605.367.815,44
Benefício Potencial – Representações autuadas 175.546.039,24 23.847.896,80 199.393.936,04
Total (R$) 199.254.375,84 2.643.115,677,28 2.842.370.053,12
-VII-
44. Ao longo dos trabalhos, foi realizada pesquisa com objetivo de medir a percepção dos
auditados sobre o trabalho de fiscalização em epígrafe. Nesse sentido, a Sefip formulou questionário
de participação opcional endereçado aos controles internos das unidades jurisdicionadas fiscalizadas,
com opções de atribuição de nota variando de 1(um) ponto para a menor pontuação, até 5 (cinco)
pontos para a maior pontuação, de maneira a avaliar os seguintes quesitos:
a) qualidade e pertinência dos indícios de irregularidade apontados pela equipe de
fiscalização (178 respostas);
b) qualidade do suporte prestado pela equipe de fiscalização durante a fase de apuração
dos indícios (159 respostas); e
c) contribuição do processo de fiscalização contínua em folhas de pagamento para o
aprimoramento do controle de gastos de pessoal (177 respostas).
45. O gráfico a seguir apresenta a estratificação percentual das notas atribuídas a cada uma das
afirmativas elaboradas pela unidade técnica:
Gráfico 7 - Síntese dos resultados obtidos pela pesquisa de qualidade realizada pela Sefip.
46. Das respostas obtidas, observo que mais de 70% dos respondentes entenderam que o
modelo adotado na presente fiscalização contínua de folhas de pagamento contribui para o
47
aprimoramento do controle de gastos de pessoal, fato que demonstra a assertividade e a oportunidade

de realização dos trabalhos levados a efeito por esta Corte de Contas.
-VIII-
47. Observo que o trabalho executado pela Sefip por meio da presente fiscalização contínua
trouxe resultados efetivos para a Administração Pública Federal, na medida em que permitiu e
estimulou correções tempestivas, por parte de muitos gestores, de irregularidades diversas, causadoras
de danos ao erário, que até então eram desconhecidas ou passavam sem ser percebidas pela
administração. Ressalto que muitas das irregularidades encontradas e confirmadas pelos gestores
puderam ser resolvidas sem a necessidade de autuação de processos específicos no âmbito desta Corte
de Contas, fato que aponta para um novo paradigma de fiscalização que busca a eficiência e a
efetividade do controle levando em conta, na medida do possível, a economia de meios.
48. Considerando os resultados positivos obtidos no presente processo, estou convencido de
que modelos de fiscalização que somem o conhecimento em determinada área de negócio a ser
fiscalizada com a utilização de ferramentas de tecnologia da informação devam ser constantemente
aprimorados e amplamente utilizados pelo TCU. Assim, será possível a esta Corte de Contas, no
exercício de suas competências constitucionais, contribuir para o aprimoramento da máquina pública
em benefício da sociedade.
49. Nesse contexto, não posso deixar de parabenizar a Sefip pela iniciativa inovadora que
apresenta a este Plenário e pela qualidade dos trabalhos desenvolvidos ao longo da presente
fiscalização contínua.
50. Por derradeiro, considerando a existência, nos presentes autos, de informações que expõem
a inteligência do controle, acolho e valido a classificação de confidencialidade atribuída pela Sefip
para as peças integrantes dos presentes autos nos termos do documento de peça 238.
Com essas considerações, VOTO para que seja adotada a minuta de acórdão que ora trago
ao exame deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de setembro de
2017.
Ministro VITAL DO RÊGO

Relator
48
ACÓRDÃO Nº 1947/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 014.980/2015-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Acompanhamento.
3. Interessados: diversos órgãos e entidades da administração pública federal integrantes dos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário.
4. Órgãos/Entidades: diversos órgãos e entidades da administração pública federal integrantes dos
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip).
8. Representação legal: Débora Goelzer Fraga (CPF 823.470.851-15); João de Lima Guerreiro Souza
(OAB/AP 390); Carlos Fernando Correia da Costa (CPF: 718.257.207-97); Francys Paulinne Andrade
Reis (OAB/MA 12.738); Álvaro Oliveira de Freitas (OAB/RJ 75912); Nathália Castro de Pina
(CPF: 028.166.751-90); Pedro Navarro Cesar (OAB/RJ 121.804); Angelo Peccini Neto (OAB/RR
791); Danielle Ferreira Gonçalves (OAB/DF 43.902); José Wilson Cardoso Diniz (OAB/MA 2.523);
Dirce Maria Nogueira (OAB/RJ 80.660) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de fiscalização, na modalidade de
acompanhamento, realizada nas folhas de pagamento e nos dados cadastrais de diversos órgãos da
Administração Pública Federal, no período compreendido entre 1/3/2015 a 31/3/2015 (1º ciclo) e
1/3/2016 a 31/3/2016 (2º ciclo);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de
Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal, com fundamento no art. 250, III,
do Regimento Interno do TCU, que:
9.1.1. verifique quais são as unidades jurisdicionadas que ainda não apuraram os indícios
de irregularidade identificados pelo TCU no 2º ciclo e requisite ao respectivo gestor o devido
posicionamento, com a indicação das medidas adotadas para sua regularização ou dos fundamentos
legais e jurisprudenciais que justifiquem sua ocorrência, no prazo de 180 dias;
9.1.2. adote ações de controle, a exemplo da autuação de representações específicas, nos
casos em que os esclarecimentos dos gestores não afastarem os indícios de irregularidade apontados,
no prazo de 60 dias a contar do término do prazo especificado no item anterior;
9.1.3. monitore, no ciclo de 2017 dessa fiscalização, os casos considerados irregulares
pelos gestores no presente ciclo, e promova, se caracterizada negligência, a audiência dos
responsáveis, no prazo de 180 dias;
9.1.4. mantenha e aprimore o processo de fiscalização contínua das folhas de pagamento
das unidades jurisdicionadas a este Tribunal;
9.1.5. promova ajustes na crítica relacionada ao pagamento acima do teto constitucional
para servidores que acumulem, na atividade, cargos na forma da CF/1988, considerando as recentes
decisões do STF proferidas no âmbito dos Recursos Extraordinários 602.043 e 612.975;
9.2. recomendar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal, com fundamento no art. 250, III,
do Regimento Interno do TCU, que adote procedimentos, nos próximos ciclos, para levantar
informações suficientes junto às UJs que ainda não estão no Siape com o objetivo de iniciar estudos
para a criação de bases cadastrais e financeiras integradas e mais confiáveis, que auxiliem na
prevenção de erros e fraudes e possibilitem mais controle e transparência e maior eficiência à
Administração Pública Federal;
49
9.3. validar a classificação de confidencialidade conferida ao presente processo pela Sefip,

nos termos do documento juntado na peça 238;
9.4. arquivar o processo nos termos do inciso V do art. 169 do Regimento Interno do TCU.
10. Ata n° 35/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 6/9/2017 – Extraordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1947-35/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Ana Arraes, Bruno Dantas e Vital do Rêgo (Relator).
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Aroldo Cedraz.
13.3. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.4. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e Weder
de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO VITAL DO RÊGO
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral
50

Acórdão 1947 - 2017 - Plenário

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Acórdão 1947 - 2017 - Plenário

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 014.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

Trata-se de fiscalização, na modalidade de acompanhamento, realizada nas folhas de

49. O órgão gestor do sistema é o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP),

d) cruzamentos com outras bases de dados (CNPJ, CNE, RAIS) necessitam de

Extração, transformação e preparação dos dados

Trilha 9 - Servidor aposentado por invalidez possui outro vínculo empregatício

178. As informações totalizadas para o acompanhamento feito em 2016 encontram-se na tabela 2

207. As irregularidades não corrigidas espontaneamente poderão ser objeto de Representação ou de

2 - Não compensação de parcela

3 - Acumulação irregular de cargos por

6 - Pagamento acima do teto

1 – Parcelas incompatíveis com o

2 - Não compensação de parcela

3 - Acumulação irregular de cargos

6 - Pagamento acima do teto

7 - Pagamento de auxílio invalidez

8 - Servidor público é sócio gerente ou

9 - Servidor aposentado por invalidez

10 - Ocupação de cargos 565.399.503,2 2.261.598.012,9

6 - Pagamento acima do teto

10 - Ocupação de 1.547.128.679,2 6.188.514.716,8

constitucional, com elevada materialidade: TC 008.299/2016-1 (Senado Federal); TC

Recebimento de auxílio-alimentação em mais

Ocupação de cargos inacumuláveis* 77% 849 655

Posicionamento Quantidade % Materialidade mensal (R$)

1. Irregularidade procede e foram adotadas

2. Irregularidade procede, mas não foram

3. Irregularidade NÃO procede, pois o

4. Irregularidade NÃO procede, pois a

Recebimento de auxílio-alimentação em mais de uma

Pagamento de auxílio invalidez para militares que

Servidor público é sócio gerente ou administrador de

Servidor aposentado por invalidez possui outro

Ocupação de cargos inacumuláveis* 31% 22.251 6.920

2. Irregularidade procede, mas não foram adotadas medidas

3. Irregularidade NÃO procede, pois o servidor não se

4. Irregularidade NÃO procede, pois a situação do servidor

Dados do 1º ciclo x Dados do 2º ciclo

Dados sobre a regularidade do pagamento de abono de permanência a magistrados e

Benefício Efetivo – Trilhas 23.708.336,60 13.899.965,04 37.608.301,64

Benefício Potencial – Trilhas 2.605.367.815,44 2.605.367.815,44

Benefício Potencial – Abono 23.847.896,80 23.847.896,80

Total (R$) 199.254.375,84 2.643.115,677,28 2.842.370.053,12

Gráfico 1: Respostas à pesquisa de qualidade da fiscalização contínua em folhas de pagamento

Poder Despesa de pessoal

4. Estratificando essas despesas, é possível observar a seguinte distribuição por situação do

Vínculo Despesa de pessoal

1 Painel Estatístico de Pessoal. Disponível em: https://pep.planejamento.gov.br/. Acesso em: 23/8/2017.

5. Essa despesa consome, em um ano, cerca de R$ 390 bilhões de reais do orçamento da

em mais de uma fonte pagadora, ao se considerar os possíveis outros

Relaciona os agentes públicos (ativos/aposentados) e beneficiários de

b) servidor recebendo parcela complementar ao regime de subsídio a qual não foi

c) servidor com jornadas de trabalho incompatíveis;

d) servidor recebendo auxílio-alimentação em mais de uma fonte pagadora;

e) servidor recebendo acima do teto constitucional;

f) servidor inativo por motivo de doença em atividade laboral em outro estabelecimento,

g) servidor que é sócio-gerente ou administrador em empresa privada; e

h) servidor acumulando cargos de forma irregular.

identificada, como causa, a divergência de entendimento entre o TCU, órgãos do Judiciário e do

5 - Recebimento de auxílio alimentação em mais

6 - Pagamento acima do teto constitucional. 396 13 4.387.452,00 228.147.504,00

Gráfico 4 - Posicionamento dos gestores x Indícios identificados (1º ciclo)