Savoirs communs n°16

El financiamiento
de las ciudades latinoamericanas
Herramientas para
el desarrollo urbano sostenible

Agence Française
de Développement,
IPEA & Fundación
Ciudad Humana
Savoirs communs

La serie Savoirs communs tiene por objetivo fomentar

una dinámica de intercambios y de capitalización
en torno a las prácticas respectivas de la AFD y de
los actores de la ayuda al desarrollo con una perspectiva
de aprendizaje y de enriquecimiento común.

Todos los números de la serie se pueden descargar

en el sitio www.afd.fr

Comité de pilotaje de la AFD:

Clotilde Boutrolle, Marion Joubert y Marie Joly (división Entidades Territoriales Locales y Desarrollo Urbano),
Marie-Pierre Bourzai-Chérif, Sarah Morsi y Marion Douchin (departemento América Latina y el Caribe)
Redacción:
Jérémie Cavé (BIO by Deloitte, LATTS – Laboratorio Técnicas, Territorios y Sociedades),
Matias Kalfon (Calia Conseil), David Albrecht (consultora independiente, Ipraus – Instituto parisino
de Investigación, Arquitectura Urbanística, Sociedad), Benjamin Michelon (Groupe Huit), Louise David
(consultora independiente, LATTS); con la contribución de Olivier Jan y Blandine Chenot (BIO by Deloitte),
Juliana Varney, Chloé Jaillard y Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit),
Jacques Gally (consultor independiente)
Coordinación editorial:
Marie de Jerphanion y Laureline Felder (AFD), Marie-Laure Portal (consultora independiente)
Traducción:
Monica Rollinger
Realización gráfica:
www.letroisiemepole.com
Marzo 2014
 El financiamiento
de las ciudades latinoamericanas
Herramientas para
el desarrollo urbano sostenible

Este trabajo se basa en las ponencias de un ciclo de conferencias organizado en América Latina
(en México, Colombia y Brasil), en noviembre y diciembre de 2013, en el que participaron
profesionales y expertos en temas urbanos.

El primer seminario, organizado en México el 21 de noviembre en colaboración con la Sedatu

(Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del gobierno federal mexicano),
se consagró a los desafíos que enfrentan la política territorial y sus herramientas al servicio
de la ciudad compacta. El segundo, organizado en Bogotá el 3 de diciembre en colaboración
con la Fundación Ciudad Humana, se centró en el financiamiento de las acciones relacionadas
con el cambio climático y la inclusión social. Por último, el tercero que se llevó a cabo
en Brasilia los días 9 y 10 de diciembre en colaboración con el IPEA (Instituto de Investigación
en Economía Aplicada), abordó el tema de las asociaciones entre actores públicos y privados.

Esta publicación fue realizada por un equipo de redacción conformado por:

Jérémie Cavé, consultor sénior de BIO by Deloitte e investigador asociado del LATTS,
Matias Kalfon, director de proyectos de Calia Conseil,
David Albrecht, consultor independiente (por cuenta de BIO by Deloitte)
e investigador asociado del Ipraus,
Benjamin Michelon, urbanista/jefe de proyectos de Groupe Huit,
Louise David, consultora independiente (por cuenta de BIO by Deloitte)
e investigadora asociada del LATTS,
Jacques Gally (consultor independiente).

También contribuyeron a esta publicación:

Olivier Jan y Blandine Chenot (BIO by Deloitte), Juliana Varney,
Chloé Jaillard y Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit).

El equipo de redacción y la AFD agradecen a todos los participantes de los seminarios

por sus diagnósticos y experiencia.

1
 Índice

Prólogo _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4

Introducción _________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 6

1. El desarrollo urbano sostenible en América Latina:

¿Una ecuación imposible? _________________________________________________________________________________________________________ 10

1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública ________________________ 12

Una población principalmente urbana _________________________________________________________________________________________________ 12
En la morfología urbana se reflejan profundas desigualdades ______________________________________________________ 12
Tres desafíos mayores para un desarrollo urbano sostenible ________________________________________________________ 14

2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana ____________ 16
Descentralización y manifestación de un nuevo actor ____________________________________________________________________ 16
Numerosas innovaciones en el sector urbano ___________________________________________________________________________________ 18
Una necesidad recurrente de recursos financieros… y de herramientas ____________________________________ 19

2. Palancas de financiamiento de las entidades territoriales _____________________ 22

1. Palanca nº 1: subvenciones y transferencias intergubernamentales ______________________________________ 24

2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros _________________________________________ 28
3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias ________________________ 32
4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios ___________________________________________________________________________________________ 36
5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado _________________________________________________________________________ 40

2
3. Herramientas innovadoras para ciudades equipadas,
compactas y resilientes _____________________________________________________________________________________________________________ 44

1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión

en las infraestructuras urbanas sostenibles? _________________________________________________________________________________ 46
Elegir el modo de gestión más adaptado a cada proyecto _____________________________________________________________ 47
Supervisar la formalización de una APP y garantizar su viabilidad financiera _________________________ 50
Garantizar un seguimiento eficaz de la APP en fase de explotación __________________________________________ 52

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta? _________________________________ 56

¿Hacia una renovación de la acción territorial pública en América Latina? ______________________________ 57
Replantear la tributación predial ____________________________________________________________________________________________________________ 60
¿Qué herramientas de cooperación entre sector público y sector privado? ____________________________ 62

3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes _________________________________________ 68

Emergencia de las finanzas del “clima” ________________________________________________________________________________________________ 68
Medidas de adaptación e inclusión social ____________________________________________________________________________________________ 70
La necesidad de planificación y de una acción pública integrada _________________________________________________ 72

4. Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo

urbano sostenible en América Latina ___________________________________________________________________________ 76

1. En la etapa previa: ¿qué marco de acción para un resultado óptimo? ____________________________________ 78

2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas? __________ 80
3. En la etapa posterior: ¿qué seguimiento? ______________________________________________________________________________________ 84
4. ¿Qué margen de maniobra en cada nivel? _____________________________________________________________________________________ 86

Anexos ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 88
Anexo 1: Principales siglas y acrónimos _____________________________________________________________________________________________ 89
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano ___________________________________ 90

Mayor información… _____________________________________________________________________________________________________________________ 106

3
 Prólogo
La séptima edición del Foro Urbano Mundial (FUM), organizado en abril
de 2014 en la ciudad colombiana de Medellín, representa una oportunidad para
participar en la reflexión acerca de la urbanización contemporánea, preparar
el terreno para la Conferencia de las Naciones Unidas “Hábitat III” en 2016,
y redefinir la agenda urbana internacional de los próximos 20 años.

La participación de la AFD en el FUM de 2014 manifiesta su voluntad de

contribuir a la reflexión y a las orientaciones para un desarrollo urbano sostenible
a nivel mundial. Es una decisión que respalda el compromiso del Estado francés
para consolidar las entidades territoriales, la planificación urbana territorial
y la lucha contra el cambio climático.

Son objetivos que comparte con el Instituto de Investigación Económica

Aplicada (IPEA), organismo que tiene por misión aconsejar al gobierno
brasileño en la formulación y evaluación de sus políticas públicas, así como
con la Fundación colombiana Ciudad Humana que promueve la construcción
participativa de ciudades sostenibles.

Desde una perspectiva de preparación para la séptima edición del FUM,

la AFD, el IPEA y la Fundación Ciudad Humana se comprometieron así a fomentar
una visión pionera adaptada a los desafíos contemporáneos del desarrollo
urbano en América Latina.

En efecto, se requieren importantes recursos para edificar ciudades productivas,

sostenibles e incluyentes. Ahora bien, en un contexto de restricciones
presupuestarias, los responsables de las ciudades necesitan movilizar herramientas
de financiamiento variadas e innovadoras para la implementación de sus políticas.

Establecida en América Latina desde 2007, la AFD definió el desarrollo urbano

sostenible como uno de sus ejes mayores de intervención en esta región.

4
Entre 2007 y 2013, la AFD dedicó más de 2 000 millones de euros al desarrollo
urbano en América Latina, de los cuales el 40% fueron préstamos directos
a las entidades territoriales y a los bancos que las financian.

Más allá de los financiamientos, la AFD le da prioridad a la colaboración

con las autoridades públicas locales, actores mayores de las políticas urbanas,
fomentando los intercambios de experiencia y de conocimientos entre Francia
y América Latina para contribuir a la reflexión sobre las posibilidades del
desarrollo urbano sostenible.

De esta manera, desde el 2011, la AFD, el IPEA y la Fundación Ciudad Humana

han organizado varios eventos sobre el tema de la ciudad y del cambio climático
junto con socios institucionales franceses y latinoamericanos. A través de sus
actividades, se identificaron los desafíos generados por la recurrente brecha
entre necesidades y recursos movilizables. Se hizo un llamado para llevar a cabo
una reflexión concreta sobre la optimización y el aumento de las herramientas
para el financiamiento de la ciudad sostenible, tema que ocupa un lugar central
en esta publicación.

Este proceso que se efectúa dentro del marco del FUM también se inscribe
plenamente en la perspectiva de la conferencia “París Clima 2015”,
y en la definición de los objetivos del desarrollo sostenible que serán establecidos
en 2016. La emergencia de ciudades sostenibles es, en efecto, uno de los mayores
desafíos del mundo en las próximas décadas.

Anne Paugam Ricardo Montezuma Marcelo Cortês Neri

Directora general Director de la Fundación Presidente del IPEA
de la Agence Française Ciudad Humana Ministro de Asuntos Estratégicos
de Développement de la República Federativa
del Brasil

5
 Introducción

A raíz de las protestas populares de junio del 2013 en Brasil, el más grande de
los países latinoamericanos, se desencadenó un cuestionamiento sobre la calidad,
el costo y el acceso de los servicios públicos (relacionados principalmente
con la educación, los transportes y la salud). Esos eventos mostraron lo difícil
que resulta la gestión de la urbanización contemporánea para las autoridades
públicas locales.

De hecho, enfrentan los desafíos de un desarrollo urbano rápido que sería

conveniente reestructurar, regular, y hasta impulsar. Ahora bien, ya sea en materia
de ordenamiento territorial, de política territorial o de grandes equipamientos
estructurantes; ya sea en el sector de la vivienda, de la movilidad o bien
de los servicios esenciales (agua, saneamiento, residuos, energía), sus medios
financieros resultan todavía limitados ante la magnitud de las necesidades.
Al mismo tiempo, las expectativas de las poblaciones urbanas en materia
de preservación de derechos sociales y ambientales fundamentales son,
y con toda razón, cada vez mayores.

Recurrir a fuentes de financiamiento diversificadas se ha vuelto imprescindible.

Pero este tipo de gestiones plantea problemas de equilibrio relacionados
con la duración, las garantías y la regulación de esos instrumentos financieros.
¿Cómo pueden las entidades territoriales movilizar los recursos necesarios
para aportar capitales a las infraestructuras urbanas? ¿Cómo atraer inversiones
privadas y preservar el interés de las poblaciones urbanas? ¿Cuál es la manera
de funcionar más adecuada para optimizar las relaciones entre operadores
públicos y privados?

6
Después de varias décadas de crecimiento urbano acelerado que se caracterizaron
por cierto laxismo, de manera progresiva las autoridades públicas locales
latinoamericanas están retomando la iniciativa en materia de financiamiento
del desarrollo urbano y, en particular, en lo relacionado con la captación
de las plusvalías territoriales e inmobiliarias. De este modo, se procuran
los medios para acrecentar su capacidad de control sobre el desarrollo urbano.
Sin embargo, para lograrlo, las entidades territoriales necesitan contar
con una amplia gama de herramientas para el financiamiento urbano.

Así, más allá del problema de la falta de recursos, esta publicación tiene por
objetivo abordar el desafío del financiamiento del desarrollo urbano de manera
directa, desde el ángulo de los medios de los que se disponen y/o que se
contemplan, para dar respuesta a la pregunta siguiente: ¿Cómo movilizar
los variados e innovadores recursos para financiar inversiones en el ordenamiento,
el equipamiento y los servicios urbanos que permitan compartir la plusvalía
urbana de manera más equitativa?

En efecto, cuando las autoridades públicas locales movilizan recursos externos

y/o innovadores, el primer problema que se plantea es el de la preservación
del interés general, que depende de una selección pertinente de las herramientas
disponibles para financiar el desarrollo urbano. Por lo tanto, en este caso
se trata de utilizar las herramientas del financiamiento del desarrollo urbano
teniendo en cuenta las experiencias más innovadoras en América Latina
y en Francia.

7
 Para contribuir a esta reflexión sobre el financiamiento de un desarrollo urbano
sostenible en América Latina, la AFD y sus socios latinoamericanos organizaron
3 seminarios. El primero, que se realizó en México en colaboración con la Sedatu
(Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del gobierno federal
mexicano), dedicado a los desafíos de la política territorial y de sus herramientas
al servicio de la ciudad compacta. El segundo, organizado en Bogotá
con la Fundación Ciudad Humana, se centró en el financiamiento de las acciones
relacionadas con el cambio climático y la inclusión social. Por último, el tercero
que se llevó a cabo en Brasilia, en colaboración con el IPEA (Instituto de
Investigación en Economía Aplicada), abordó el tema de las asociaciones
entre actores públicos y privados.

La presente publicación se articula en torno a cuatro partes. En primer lugar,

se presentan los principales retos del desarrollo urbano que enfrenta la acción
pública local en América Latina. El segundo capítulo contempla sucesivamente
las herramientas que tienen a disposición las entidades territoriales
latinoamericanas para financiar el desarrollo urbano: de esta manera se
identificaron y analizaron 5 tipos de herramientas (“palancas”).
En la tercera parte del trabajo, se examinan las herramientas de financiamiento
más innovadoras para cada uno de los tres desafíos identificados. En la última
parte se concluye el análisis con varias recomendaciones para optimizar
el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina.

8
 © Guillaume Chiron, AFD
Barrio desfavorecido
en São Paulo, Brasil.

9
 1
El desarrollo urbano sostenible
en América Latina:
¿Una ecuación imposible?

Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por sus desequlibrios.

El rápido crecimiento de las ciudades que conlleva una expansión
horizontal y una segregación socio-espacial, está a las antípodas
de lo que debería ser un desarrollo urbano sostenible.

Desde hace algunos años, las autoridades públicas locales tratan de

cambiar esta realidad, a menudo con cierta creatividad. Si los resultados
no están a la altura de las necesidades – o al menos no por ahora –,
dichas iniciativas traducen una verdadera dinámica por parte © Guillaume Chiron, AFD
de las autoridades públicas para retomar la iniciativa en materia
de desarrollo urbano, en particular a nivel local.

10
El contraste de las construcciones
urbanas en São Paulo, Brasil.

11
 1.1 Sociedades muy urbanizadas y polarizadas,
desafíos para la acción pública
“ La tasa
de urbanización
de América Latina
es la más alta
del mundo.”
1 Sección Población del
Departamento de Asuntos
Económicos y Sociales
del Secretariado de
las Naciones Unidas,
World Population Prospects:
The 2010 Revision (2011)
et World Urbanization
Prospects: The 2011 Revision
(2012).
2 AFD, 2012, L’économie
informelle dans les pays en
développement, Conferencias
y Seminarios, p. 205.
12
Una población
principalmente urbana
América Latina es la región más urbanizada
del mundo. En 2011, su población urbana era
de 472 millones de personas, o sea un 79%
de la población total. Se estima que en 2030
representará el 83% de la población total y
en 2050 será de 650 millones de habitantes.
El ejemplo de los dos países más poblados
del continente es más que significativo: en
60 años, la población urbana mexicana se
multiplicó 11 veces hasta representar un 78%
de la población total en 2010, y en el mismo
lapso la población brasileña se multiplicó por
9 para llegar a una tasa de urbanización de
84% en 20101.
En la morfología urbana
se reflejan profundas
desigualdades
Las sociedades latinoamericanas cuentan en­
tre las más desiguales del mundo: 13 Estados
latinoamericanos figuran en la lista de los
20 países cuya distribución de ingresos es la
más desigual. Una tercera parte de los latino­
americanos vive por debajo del umbral de po­
breza y casi la misma cantidad vive en barrios
precarios (entre los cuales las favelas). La
mitad de los países de Sudamérica tiene tasas
de desempleo urbano informal superiores al
50%2. En términos de morfología urbana,
esto conlleva una segregación socio-espacial
muy visible: barrios precarios poco integra­
dos contiguos a barrios residenciales de lujo,
a menudo dotados de grandes medidas de
seguridad. Las sociedades latinoamericanas
 1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública
Densidad urbana
de un barrio de
São Paulo, Brasil.

© Guillaume Chiron, AFD

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

se caracterizan por una fuerte dualidad entre
“incluidos” y “excluidos” del desarrollo. Esta
situación provoca frustraciones y crisis urba­
nas que generan un importante aumento de
la inseguridad: nueve de las diez ciudades que
registran las tasas de homicidio más altas del
mundo son latinoamericanas. Romper el cír­
culo vicioso de la violencia y de la exclusión
puede ser una manera de interpretar el título
del FUM de 2014: “Urban Equity in Develop- “De los 20 países
ment – Cities for Life”. más desiguales
del mundo, 13 son
Esas desigualdades sociales y espaciales se in­ latinoamericanos.”
ten­sifican debido a la magnitud de las carencias
en materia de planeación e infraestructuras.
Éstas se manifiestan principalmente en los

Una urbanización fuerte, informal y desigual

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú
Población total
41 198 17 47 121 30 3 Estadísticas del Banco
(en millones) (2012)3
Mundial (http://data.
Tasa de urbanización (2012)4 93% 85% 89% 76% 78% 78% worldbank.org/).

Tasa de hábitat “informal” 4 Ibid.

9% 14% 36%
en comparación con la población 21% 27% 14% 5 Indicadores de los
(2005) (2007) (2007)
urbana total (2009)5 Objetivos de Desarrollo
del Milenio (http://mdgs.
Índice de distribución de ingresos 55 52 un.org/unsd/mdg/).
44 56 47 48
(Índice de Gini) (2010)6 (2009) (2009)
6 Op. cit., nota 3.

13

© Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro
Planta depuradora de
agua que se construyó
barrios marginales o en barrios de invasiones
gracias a una asociación que se fueron imponiendo progresivamente
público-privada, en la
ciudad de Rio Claro,
como un componente más del medio urbano:
estado de São Paulo, por ejemplo, 27% de la población urbana brasi­
Brasil.
leña vive en los barrios marginales (ONU 2012)7.
Si bien las invasiones en promedio están me­
jor consolidadas que en otras regiones del
mundo, se siguen caracterizando por su falta
de saneamiento, su sobrepoblación, la pre­
cariedad de los materiales de construcción,
la falta de equipamientos y su dificultad de
7 http://mdgs.un.org/ acceso a los servicios públicos. Por lo tanto,
unsd/mdg/SeriesDetail.
aspx?srid=710 las necesidades en materia de infraestructura
14
urbana, ya sea para recuperar o acompañar
el desarrollo urbano, o bien para renovar o
dar mantenimiento a la infraestructura exis­
tente, son enormes. Además, desde el punto
de vista medioambiental, los barrios más des­
favorecidos son, en la mayoría de los casos,
aquellos cuya huella ecológica es la más baja
pero también los más expuestos a los azares
del cambio climático.
Tres desafíos mayores para
un desarrollo urbano sostenible
Las observaciones anteriores destacan tres
características fundamentales del desarrollo
urbano en América Latina, que representan
otros tantos desafíos para el futuro.
Primero, un retraso estructural en términos
de equipamientos urbanos, que no cumple
con la “productividad urbana” que promueve
la ONU-Hábitat para generar eficiencia y em­
pleos decentes. Por lo tanto, se trata de promo­
ver en forma paralela el desarrollo de infraes­
tructuras y de servicios básicos (agua, energía
eléctrica, saneamiento, residuos), de transpor­
tes, de terrenos y de viviendas accesibles (sobre
todo para los pobres), de modo que se genere
un marco propicio para la prosperidad econó­
mica, social y ambiental. Este incremento de la
productividad se convierte en un argumento
adicional y en un incentivo para otorgar a los
citadinos un ingreso decente que les permita
satisfacer sus necesidades esenciales.

Además, la tendencia a la individualización y
a la privatización del desarrollo urbano con­
lleva una expansión importante así como una
fragmentación del espacio urbano. Este fe­
nómeno obliga a replantearse la noción de
“derecho a la ciudad” que promueve el pro­
grama ONU-Hábitat y que supone objetivos
para la inserción urbana de los habitantes,
reducción de las desigualdades por medio de
la promoción de la diversidad social e imple­
mentación del acceso para todos a los ser­
vicios públicos esenciales (educación, salud,
servicios en red, etc.).
1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública
La tercera característica tiene que ver con
los recursos naturales sobreexplotados y la
creciente vulnerabilidad de los ecosistemas
urbanos víctimas del cambio climático. Por lo
tanto, resulta necesario replantear la relación
que existe entre los territorios poblados y los
azares del clima. Cada una de las ciudades tie­
ne que empezar por controlar el impacto que
tienen sus acciones sobre el medio ambiente
local (reducir su huella ecológica) así como
El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?
prepararse a la prevención y gestión de los
riesgos (naturales y antrópicos), con el obje­
tivo de incrementar su resiliencia.
Segregación urbana
en Barranquilla,
Colombia.
© Thibault Hatton, AFD
15
 1.2 Las entidades territoriales, artífices
de una renovación de la acción pública urbana

Descentralización y manifesta- zaron progresivamente sus competencias en

ción de un nuevo actor
“ La descentralización
ha generado Cada vez más, en todo el mundo, el financia­
un aumento miento del desarrollo urbano por el sector pú­
del financiamiento blico lo llevan a cabo las entidades territoriales.
urbano por parte Así, según una lógica de subsidiariedad, la des­
de las entidades centralización busca adaptar mejor las políti­
territoriales locales. ” cas públicas urbanas al territorio concernido.
En América Latina, con el regreso de los regí­
menes democráticos a partir de los años 1980-
1990, la mayoría de los Estados descentrali­
materia de ordenamiento territorial (1983 en
México, 1988 en Brasil, 1991 en Colombia).
Para enfrentar los numerosos e inmediatos
desafíos del desarrollo urbano, las transfe­
rencias intergubernamentales siguen siendo
una palanca imprescindible para las entidades
territoriales. La década del 2000 también se
caracterizó por un destacado aumento de las
inversiones urbanas en las que se involucra­
ron todos los actores públicos.

Atribuciones de las autoridades públicas locales

en Colombia, Brasil y México8

Posibilidad para las autoridades locales… Competencia en materia de recaudo de…

… de introducir … de definir las tasas

… tasas … impuestos
nuevos impuestos de imposición

Colombia No Sí Local Central

8 ONU Habitat, 2012,
Estado de las Ciudades de
Brasil Sí Sí Local Local
América Latina y el Caribe
2012: Rumbo a una nueva México No No Local Local
transición urbana, p. 143.

16

En Brasil, después del retiro del gobierno fe­
deral en los años 1980-1990, con los sucesivos
“Programas de aceleración del crecimiento”
(PAC 1 y 2) se otorgaron, a partir del 2007,
subvenciones y préstamos preferenciales para
un número creciente de servicios urbanos,
desde saneamiento hasta transporte, pasando
por la vivienda o el manejo de residuos.
En México, la restructuración del financia­
miento de la vivienda a partir del año 2000
permitió financiar más de cuatro millones de
viviendas en 10 años, y la creación del Fon­
do Nacional de Infraestructura (Fonadin) en
2008 permitió multiplicar los financiamien­
tos de proyectos de infraestructuras urbanas,
sobre todo en materia de transportes públicos
2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana
Construcción de un nuevo
edificio en São Bartolomeu,
zona de bajos ingresos de
Salvador, Brasil. Cientos de
familias expuestas a inunda-
ciones y deslizamientos de
terrenos serán reubicadas
en nuevos edificios.
© Mariana Ceratti, Banco Mundial
El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?
masivos. Desde mediados de los años 1990, se
han consolidado los reglamentos sobre conce­
siones y otras asociaciones público-privadas
(APP) lo que ha generado un uso creciente
de este modo de financiamiento.
En Colombia, a pesar de que la ley autoriza
tanto capitales públicos como privados en el
financiamiento de las infraestructuras, entre
1993 y 2006 más de la mitad (54%) de la in­
versión en infraestructura se hizo con recursos
públicos. Esta tendencia es aún más acentuada
en el sector de los servicios urbanos: 87% en
agua y saneamiento, 78% en transportes. Por
lo general, entre 2000 y 2008, tanto el gasto
como los ingresos municipales aumentaron
hasta duplicarse.
17
 Los vectores de la inversión urbana

México Colombia Brasil

Parte de los ingresos fiscales en el PIB (2009) 9
11% 15% 34%
Gastos de inversión pública en % PIB (promedio 2006-2008) 10
7% 10% 6%
Gastos de inversión pública en % PIB (promedio 2009-2012) 11
27% 29% 39%
Parte de los gastos regionales y locales dentro del gasto
22% 26% 32%
gubernamental total (1980)12
Parte de los gastos regionales y locales dentro del gasto
32% 30% 42%
gubernamental total (2000)13

Numerosas innovaciones programas de construcción de vivienda, con

9 AFD, mars 2011,
Les enjeux du développement
en Amérique latine,
(Los desafiós del desarrollo
en América Latina)
coll. « À savoir », p. 187.
10 Ibid., p. 60.
11 AFD, 2014, Les enjeux
du développement en
Amérique latine, (Los desafiós
del desarrollo en América
Latina), 2e éd., p. 42.
12 ONU-Habitat, 2012,
Estado de las ciudades de
América latina y el Caribe,
p. 142.
13 Ibid.
14 Richy F., juillet 2013,
Villes en Développement,
n° 95.
en el sector urbano
En los últimos diez años, numerosas ciudades
de América Latina implementaron ambicio­
sas políticas para renovarse en materia de
equipamientos y servicios urbanos. Entre los
principales sectores objeto de esta renova­
ción de la acción pública urbana en la región,
se encuentran:
proyectos urbanos integrados que “siguien­
do la política de "urbanismo social" de Mede­
llín (Colombia), pretenden articular las políti­
cas sectoriales y concentrar la inversión pública
en los barrios informales”14;
las intervenciones de “reconquista urbana”,
sobre todo en cuestión de rehabilitación de los
centros históricos (Quito, Salvador de Bahía,
México, Rio de Janeiro, etc.);
un cambio bastante claro de las políticas ha­
cia el modelo de producción de vivienda de
interés social con acceso a la propiedad, a
cargo del sector privado (véase el programa
brasileño “Minha casa, minha vida”);
expansión y mejoramiento de los servicios
urbanos esenciales (agua, saneamiento, resi­
duos, energía eléctrica) y de las infraestruc­
turas regionales, para los cuales se recurre de
nuevo a las APP, con la voluntad de aprove­
char las enseñanzas que dejaron los fracasos
de los años 1990, en particular en el sector
del agua;
nuevos sistemas de movilidad urbana como
los BRT (Bus Rapid Transit), como la Rede In-
tegrada de Transporte de Curitiba (Brasil) o el
Transmilenio de Bogotá, que transporta a cer­
ca de dos millones de personas al día en vías
destinadas únicamente para BRT;

18

sacar de su aislamiento a los barrios precarios
situados en los flancos de la montaña por me­
dio de la construcción de teleféricos urbanos
(Metrocable) como en Medellín y luego en
© Carlos Tobón, AFD
Río de Janeiro (teleférico do complexo do Alemão)
o por medio de una escalera eléctrica como la
de Medellín, con 384 metro de desnivel.
Una necesidad recurrente
de recursos financieros…
y de herramientas
Esos innegables logros son relativamente
puntuales y, de manera general, los recursos y
competencias que se transfieren a las entida­
des territoriales están por debajo de los desa­
fíos a los que se enfrentan.
A pesar del renovado interés por el financia­
miento de las ciudades, a menudo el desarro­
llo de las urbes se ve obstaculizado por cierto
número de trabas.
La insuficiencia de herramientas, tanto finan­
cieras como técnicas, que permitan realizar
grandes operaciones de urbanismo en asocia­
ción con la iniciativa privada dentro del mar­
co de una verdadera dirección de proyecto
pública, explica en gran parte esta situación.
Como lo explica Catherine Paquette: “Sin duda
alguna, una de las explicaciones al escaso nú­
mero de grandes operaciones urbanísticas es
la insuficiencia de herramientas, tanto finan­
cieras como técnicas, que permiten realizar­
las en asociación con la iniciativa privada, en
2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana
El Metrocable
El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?
llega al barrio de
el marco de un verdadero ente gestor públi­ Santo Domingo Savio,
co”15. Para poder garantizar una gestión satis­ Medellín, Colombia.
factoria de sus territorios, las necesidades de
las entidades territoriales de América Latina se
sitúan tanto a nivel financiero como técnico y
humano. Por lo tanto, no se trata únicamente
de una cuestión presupuestaria. Actualmente,
financiar el desarrollo urbano sostenible remi­
te a dos tipos de desafíos:
por una parte, el fortalecimiento de la auto­
nomía financiera de las entidades territoriales
que son las principales responsables del desa­
rrollo urbano;
por otra, el desarrollo de herramientas de
financiamiento específicas para las operacio­ 15 AFD, mars 2011,
nes de ordenamiento urbano o para las inver­ Les enjeux du développement
en Amérique latine, p. 310.
siones estructurantes.
16 Ex alcalde de Curitiba,
y luego gobernador del
Siguiendo lo dicho por Jaime Lerner16, “la estado de Paraná, en Brasil.
ciudad no es un problema, la ciudad es una 17 www.fucapi.br/tec/
solución”17, numerosas autoridades públicas imagens/revistas/001_ed018_
cidade_nao_e_problema_
buscan hoy elaborar políticas innovadoras de cidade_e_solucao.pdf
19
 desarrollo urbano sostenible que fortalezcan
la cohesión social reduciendo al mismo tiem­
po su huella ecológica. Si a menudo las ciuda­
des son acusadas de ser importantes fuentes
de deterioro ambiental y de problemas socia­
les, también cuentan con numerosas palancas
para luchar de manera eficaz contra las difi­
Visión de una institución financiera para las entidades territoriales
de América Latina: promover la ciudad sostenible y solidaria
En América Latina, la AFD fomenta un desarro-
llo económico equitativo y que respete al me-
dio ambiente. En materia de desarrollo urbano,
los préstamos que concede en la región (más
de 2 000 millones de euros entre 2007 y finales
del 2013) se reparten según dos ejes estratégi-
cos complementarios:
una ciudad sostenible (56%): financiamiento
a programas de movilidad y transporte, medio­
ambientales, de energía renovable, de lucha
contra el cambio climático…
una ciudad solidaria (44%): financiamiento
de proyectos de descentralización, de proyec-
tos urbanos integrales, de acciones a favor del
acceso a los servicios básicos y a la vivienda de
interés social…
La AFD es la única institución financiera interna-
cional que presta directamente a las entidades
territoriales , sin garantía del Estado y por mon-
tos muy significativos. A menudo, los proyectos
20
cultades urbanas. Es lo que han constatado,
en general, las entidades territoriales que
buscan financiamientos innovadores para dar
respuesta a estos problemas así como las ins­
tituciones financieras tales como la AFD, que
proponen soluciones para emprender una
descentralización operacional.
financiados por la Agencia en América Latina ha-
cen énfasis en los métodos y en las herramientas
del ordenamiento y de la gestión urbana como
la producción de vivienda, el fortalecimiento de
las capacidades de gestión de los operadores de
servicios urbanos o bien, el financiamiento de
los transportes públicos y su tarificación.
Además de su papel como financiador, la AFD
moviliza cooperación técnica francesa (entida-
des territoriales, empresas…), que de esta mane-
ra desempeñan un papel catalizador para el
intercambio de conocimientos relativos al desa-
rrollo urbano sostenible. De hecho, existe una
experticia francesa en materia de “caja de herra-
mientas” operativa para el desarrollo urbano:
APP, ingeniería en materia de transporte, de ser-
vicios y de medio ambiente, operadores públi-
cos de ordenamiento, empresas de economía
mixta, procedimientos específicos para el orde-
namiento (tipo ZAC – Zona de ordenamiento
concertado), sindicatos mixtos intermunicipa-
les, planificación a escala metropolitana, etc.
 Obrero de la empresa S&E
en el sector de obras del tranvía
en la calle de Ayacucho, Medellín.
© Carlos Tobón, AFD

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

21 2.Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana
 2
Palancas de financiamiento
de las entidades territoriales

La magnitud de los desafíos urbanos en América Latina y la creciente

descentralización en la gestión de esos desafíos plantean de inmediato
el problema de las herramientas de implementación y financiamiento
de las que disponen o podrían disponer las entidades territoriales.
Esas herramientas pueden ser agrupadas en cinco familias
o “palancas”.

© Maria Fleischmann, Banco Mundial

22
Empleados municipales cubren
de asfalto la avenida Atanasio Tzul,
ciudad de Guatemala, Guatemala.

23
 2.1 Palanca nº 1 : subvenciones y transferencias
intergubernamentales

El financiamiento o cofinanciamiento del de­ ciamiento de estas políticas todavía depende

sarrollo urbano que se genera gracias al contri­
buyente y que se recibe por medio del Estado
central sigue siendo, en América Latina, una
de las principales fuentes de recursos para los
gobiernos locales, lo que relativiza el nivel de
autonomía de muchas entidades territoriales
latino­americanas. A pesar de que las reformas
de descentralización les asignaron competen­
cias en materia de desarrollo urbano, el finan­
en gran parte de las subvenciones del Estado
central. Por lo tanto, el desafío de las finanzas
locales se sitúa principalmente a nivel de los
mecanismos de perecuación de estas transfe­
rencias más que a nivel de la optimización de
la fiscalidad local18. Los problemas de financia­
miento directamente relacionados con el desar­
rollo urbano, como la actualización del catastro,
tienden a pasar a un segundo plano.

Parte de las transferencias del Estado en las finanzas locales

en América Latina

En 2012, las transferencias federales y estatales representaron en promedio 67% de los

México
ingresos municipales, bajo la forma de “aportaciones” o de participaciones.

En 2012, las transferencias de los estados de la Unión federativa brasileña y del Fondo de
Financiamiento de la Educación (Fundef) a los 36 municipios de más de 500 000 habitantes
(fuera de Duque de Caxias, estado de Río de Janeiro), o sea 53 millones de habitantes,
Brasil
representaron el 51.5% de sus ingresos corrientes. Las grandes ciudades son las más au-
18 La reforma mexicana tónomas: las transferencias representaron alrededor del 40% de los ingresos corrientes
de 2007, vía la revisión del municipio de São Paulo.
de la fórmula de cálculo
del Fondo General de
Participaciones (FGP), En 2008, las transferencias del Estado a los municipios representaron cerca de la mitad
fue más bien un freno de sus ingresos totales, contra cerca de un 30% de ingresos fiscales propios. Las grandes
Colombia
para la distribución de ciudades son relativamente más autónomas: alrededor de 20% de transferencias y 33% de
dotaciones entre entidades ingresos fiscales propios en el caso de Medellín, por ejemplo.
territoriales ricas y pobres.

24

Las entidades territoriales dependen aún más
del gobierno central cuando se trata de finan­
ciar los grandes proyectos urbanos o la polí­
tica de vivienda. A menudo, los programas y
fondos de inversiones públicas nacionales re­
presentan la única opción que tienen las en­
tidades territoriales para movilizar capitales a
mediano y largo plazo. Las Instituciones Finan­
cieras Especializadas (IFE) constituyen el mo­
delo que predomina como respuesta a las ne­
cesidades de financiamiento de los proyectos
de infraestructura urbana. Esas instituciones
son intermediarios financieros, administrados
directamente desde la (o por) cuenta del Esta­
do central. Asumen formas muy diversas:
desde un fondo de inversión íntegramente
subvencionado (Fonadin en México, FFFIR19
en Argentina);
hasta los bancos con los que trabajan las en­
tidades territoriales locales (Caixa Econômica
Federal y BNDES20 en Brasil);
1. Palanca nº 1 : subvenciones y transferencias intergubernamentales
Acera ampliada y ciclovías
de la calle Carrerra 11
en Bogotá, Colombia.
© Fundación Ciudad Humana
pasando por organismos de financiamiento
que combinan subvenciones y créditos (Fin­
deter Financiera del Desarrollo Territorial- en
Colombia, Banobras – Banco Nacional de
Obras y Servicios Públicos – en México). “Los fondos
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
de inversión
De esta forma, en Brasil, el Programa de Acele­ pública nacionales
ración del Crecimiento (PAC) que constituye representan
uno de los principales vectores de inversión en a menudo
las infraestructuras urbanas (agua, saneamien­ la única opción
to, residuos, transporte, energía), es adminis­ de las entidades
trado principalmente por medio de la Caixa territoriales
Econômica Federal y por la BNDES. En el mar­ al momento
co de ese programa, la Caixa también financia de movilizar
grandes programas de planeación residencial, capitales.”
utilizando el Fondo de Garantía por el Tiempo
de Servicio (FGTS), un fondo de ahorro de los
trabajadores del sector formal dedicado prin­
cipalmente a la vivienda.
19 Fondo Fiduciario Federal
de Infraestructura Regional.
20 Banco Nacional
de Desarrollo Económico
y Social.
25
 Balance de la palanca n° 1

La preeminencia de las IFE, que desde el

punto de vista histórico son los principales
financiadores del desarrollo urbano, pue-
de generar un racionamiento de recursos
en las entidades territoriales. Debido a las
privilegiadas condiciones que ofrecen, las
IFE a menudo se encuentran en situación
de monopolio, e impiden el desarrollo de
cualquier actividad por parte de los bancos
comerciales en el mercado del financia-
miento de las entidades territoriales. Pero
no por ello las IFE dejan de ser una alterna-
tiva dinámica para los subsidios o el finan-
ciamiento del sector bancario clásico. En
ese sentido conviene insistir en su dimen-
sión pedagógica: sus acciones deberían
contribuir a difundir una "cultura" virtuosa
del préstamo público local. Éste debe con-
siderarse como parte integrante del plan
de financiamiento en el que la inversión
urbana contribuye al incremento del patri-
monio público y permite generar ingresos
tarifarios o fiscales que participarán en el
pago de la deuda.

26
 © Marie-Pierre Bourzai-Chérif, AFD
Brasil.
de residuos en Toledo,
Centro de clasificación

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

27 1. Palanca nº 1: subvenciones y transferencias intergubernamentales
 2.2 Palanca nº 2 : la movilización de capitales
y mercados financieros
De la capacidad que tengan las autoridades
públicas para movilizar capitales a largo plazo
y orientarlos de manera eficaz hacia el finan­
ciamiento del desarrollo urbano depende que
las ciudades latinoamericanas puedan recu­
perarse del retraso acumulado en materia de
infraestructuras y servicios urbanos. El apalan­
camiento del préstamo, sea cual sea su tipo,
constituye una de las principales herramientas
“El efecto de palanca para impulsar la inversión urbana. Permite re­
del empréstito partir el financiamiento del proyecto sobre el
constituye una tiempo de vida de una infraestructura y por lo
de las principales tanto sobre los contribuyentes presentes y fu­
herramientas turos que se van a beneficiar de la misma.
de estímulo para
la inversión urbana.” Para diversificar sus fuentes de financiamien­
to, las entidades territoriales latinoamericanas
buscan financiamiento en el mercado de ca­
pitales, ya sea a través de la deuda bancaria, o
directamente mediante la emisión de bonos.
Las Instituciones Financieras Internacionales
(IFI) son las alternativas más lógicas a las IFE
nacionales. En América Latina, las más activas
son, en orden, el Banco Interamericano de De­
28
sarrollo (BID), el Banco Mundial, el Banco de
Desarrollo de América Latina (CAF), y entre las
instituciones de desarrollo bilaterales: la AFD
(Francia), la JICA (Agencia de Cooperación In­
ternacional, Japón), o entonces la KFW (Ban­
co de Desarrollo del gobierno federal alemán).
Las IFI ofrecen créditos a largo plazo, con tasas
de interés razonables, generalmente destina­
das a financiar proyectos específicos. Sin em­
bargo, la mayoría de ellas, por lo general sólo
prestan en divisas (con el consecuente riesgo
cambiario) y requieren la garantía del Estado
nacional, lo cual no fortalece en absoluto la au­
tonomía de las entidades territoriales.
A nivel local, la participación de las IFI todavía
es relativamente limitada con relación a las
necesidades de financiamiento del desarro­
llo urbano así como con las cantidades que
manejan. A menudo, la influencia de su inter­
vención se limita al nivel estatal, o entonces
al de las entidades territoriales más grandes.
Por lo que su acción sólo puede representar
un complemento a la acción de las IFE y de los
establecimientos financieros privados.

La inestabilidad macroeconómica regional
y la volatilidad de los flujos financieros que
conlleva fueron por largo tiempo un freno
mayor para el financiamiento en los merca­
dos de capitales privados de América Latina.
El endeudamiento de los estados federados en Brasil
En Brasil, el regreso de la democracia y la des-
centralización de los años 1980, generaron en
las entidades territoriales una frenética tenden-
cia por endeudarse recurriendo a préstamos
bancarios pero también a emisión de bonos
(en especial en Río de Janeiro y en São Paulo),
con tasas de interés muy altas. La estabilidad de
la inflación a partir de 1994 provocó una crisis
de sobreendeudamiento por lo que en 1997 el
gobierno federal refinanció las deudas de 25 de
los 27 estados de la federación así como de
varias ciudades brasileñas. A principios de los
años 2000, la deuda de los estados era más de
dos veces superior a su ingreso corriente anual:
2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros
Sede de la AFD,
París, Francia.
© Thierry de Geyer, AFD
El endeudamiento contraído por las entida­
des territoriales con los bancos privados es
motivo de recelo para las autoridades que
aún no olvidan los problemas de las últimas
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
décadas.
1.4 en 2011, para una deuda total de alrededor
de 200 000 millones de USD, o sea una cuarta
parte de la deuda federal. La Ley de Responsa-
bilidad Fiscal (LRF) de 2001 determina criterios
de endeudamiento estrictos y, desde enton-
ces, los únicos préstamos privados tolerados
para las entidades territoriales brasileñas son
los que conciernen a la gestión de tesorería.
Sin embargo, desde hace poco algunas de ellas
han incumplido esta regla: en 2012, al menos
dos estados federados contrajeron deudas a lar-
go plazo con bancos privados internacionales
(Minas Gerais con el Crédit Suisse y Santa Cata-
rina con la Bank of America).
29
 Si bien la realidad macroeconómica ha cam­
biado (estabilización de las economías, baja en
las tasas de interés reales, progresivo desarro­
llo de los mercados de capitales), el mercado
de deuda del sector público local poco se ha
desarrollado en la mayoría de los países de la
región. Los bancos privados muestran poco in­
terés por ese tipo de deuda, lo que se traduce
en tasas de interés que a menudo son eleva­
das y, sobre todo, ante la falta de inversionistas
institucionales de largo plazo, en una fuerte
aversión para proponer préstamos a largo pla­
zo (a menudo con un tiempo límite inferior a
10 años), lo que implica recurrir regularmente
a operaciones de refinanciamiento.
Los riesgos de recurrir al mercado de bonos:
el caso argentino
En Argentina, la crisis monetaria del 2001 pro-
vocó un incumplimiento masivo del pago de la
deuda en bonos por parte de las provincias. La
retomó el Estado Federal por medio de un fon-
do, el FFDP (Fondo Fiduciario para el Desarrollo
Provincial), por un monto total de 14 000 millo-
nes de USD. Se transformó en deuda en moneda
local, (pesoficación) y se reestructuró por medio
de una nueva emisión de bonos del Estado Fede-
ral por un monto de 12 000 millones de USD a
un plazo de 16 años y a una tasa de 2% indexa-
da a la inflación (bonos garantizados). Desde
2002, el FFDP es el acreedor casi exclusivo de
30
La experiencia argentina muestra los proble­
mas relacionados con el endeudamiento de
las entidades territoriales cuando no controlan
el riesgo cambiario. Un entorno macroeconó­
mico estable (control de la inflación, en par­
ticular) constituye una condición necesaria,
aunque no siempre suficiente, para recurrir al
crédito de manera virtuosa. Optar preferente­
mente por una deuda en moneda local per­
mite limitar los riesgos cambiarios y, por ende,
resulta una práctica más prudente.
Desde los años 2000, se ha desarrollado una
nueva oferta de fondos internacionales relacio­
nados con proyectos destinados a luchar con­
tra el cambio climático. Algunos emanan del
proyecto impulsado por las Naciones Unidas
las provincias argentinas. Algunas provincias,
que habían procedido a una emisión de deuda
directamente en los mercados extranjeros, han
emprendido difíciles negociaciones de restruc-
turación de su deuda. En 2013, el Estado federal
argentino rehusó ajustarse al fallo del tribunal de
apelación de Nueva York exigiendo que Argenti-
na pagara el 100% de la deuda a los fondos que
habían rechazado la reestructuración (llamados
en Argentina fondos “buitre”). Esta decisión in-
terviene después de otros fallos pronunciados
que impidieron la “pesoficación” de algunas emi-
siones de bonos en dos provincias argentinas.

(Cumbre de Río, Protocolo de Kyoto), otros
provienen de instituciones financieras bilatera­
les o multilaterales, y algunos más de los mer­
cados voluntarios de carbono. En la mayoría
de los casos son préstamos (con concesiones o
no) orientados hacia proyectos de mitigación21
de emisiones, pero también hacia proyectos de
adaptación22 a los efectos del cambio climáti­
co. Sin embargo, sólo el 3% de los financia­
mientos internacionales relacionados con la
adaptación llegan a América Latina. Además,
esos financiamientos se proponen principal­
mente a un nivel nacional y poco a nivel de las
ciudades. Por último, las entidades territoriales
tienen dificultades para captarlos debido a la
complejidad en el montaje de esas herramien­
tas – que deben sumarse a proyectos existen­
tes para lograr un valor agregado en términos
climáticos – y al hecho de que su prioridad se
centra en satisfacer las necesidades básicas de
la población (“brown agenda”).
2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros
Necesaria adaptación
al cambio climático.
Calles inundadas tras
el paso del ciclón “Tomás”
en Gonaïves, en el norte
de Puerto Príncipe, Haití.
© UN photo/UNICEF/Marco Dormino
Balance de la palanca n° 2
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
En América Latina, el desarrollo de la deuda
pública local sigue enfrentando varios obs-
táculos estructurales: límites de las inter-
venciones de las IFE (Instituciones financie-
ras especializadas) y de las IFI (Instituciones
financieras internacionales) a nivel local,
falta de interés por parte de los financiado-
res privados y de los mercados de capitales,
falta de control de los riesgos financieros
por parte de las entidades territoriales.
Las malas experiencias de los años 1990, en
Brasil o en Argentina, llevaron a la mayoría
de los Estados centrales a ejercer un estrecho
control sobre el endeudamiento público 21 Este término evoca
local. La difusión de una “cultura” del em- las luchas por la reducción
préstito y de control del riesgo que conlleva, de los gases de efecto
invernadero.
combinada con el desarrollo de una oferta
complementaria entre financiadores públi- 22 Este término evoca
cos (IFE, IFI), bancos privados y mercados el fortalecimiento
de capitales, puede generar un desarrollo de las capacidades
y de las infraestructuras
virtuoso para la deuda pública local. para resguardarse contra
el cambio climático.
31
 2.3 Palanca nº 3 : fiscalidad y captación
de plusvalías prediales e inmobiliarias
La tercera palanca del financiamiento del
desarrollo urbano se apoya en la capta­
ción de una parte de las plusvalías prediales
generadas por el desarrollo de la ciudad. Esta
retención puede efectuarse a partir de una
base estable y recurrente (impuesto predial),
“La fiscalidad
o de manera más puntual.
predial
e inmobiliaria
El impuesto predial e inmobiliario es el im­
se utilizan
puesto local por excelencia y, en teoría, está
de manera
directamente vinculado al desarrollo urbano
desigual.”
y al valor del suelo. Sin embargo, en América
Latina las transferencias representan la parte
predominante del ingreso municipal por lo
que no hay un incentivo para tratar de opti­
mizar el recaudo del impuesto predial.
23 Secretaría del Tesoro Así, en 2012, el IPTU (Impuesto Predial Te­
Público (STN - Secretaria
do Tesouro Nacional), rritorial Urbano - Imposto Predial Territorial
2013: http://www. Urbano), apenas representó, en promedio,
comparabrasil.fnp.org.br/
el 10% de ingresos de los municipios brasile­
24 Instituto Nacional ños de más de 500 000 habitantes23, y el pre­
de Estadistica y Geografia
(Inegi), 2012. dial mexicano tan sólo el 7% de los ingresos
32
municipales24. En la mayoría de los países en
desarrollo, la cultura tributaria aún es frágil.
La idea de que es necesario pagar impuestos
prediales para disponer de servicios públicos
de calidad aún no resulta muy evidente. Así,
en el transcurso de los años 2000, los ingresos
provenientes del recaudo del impuesto predial
representaron, en promedio, el 2.4% del gasto
público total en los países en desarrollo con­
tra 4% en los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE).
El cobro del impuesto predial enfrenta varios
obstáculos. Por una parte, la desigualdad de in­
gresos plantea problemas en cuanto a la equi­
dad de este impuesto y a su cálculo. Luego, la
vivienda informal genera que gran parte de la
población no esté sujeta al pago del impues­
to predial, lo que reduce su carácter universal.
Por último, la importante heterogeneidad de
los regímenes prediales y de los modos de
ocupación de suelos acentúa la complejidad

del cálculo y del recaudo de este impuesto.
Además, la falta de transparencia del mercado
de bienes raíces dificulta mucho la evaluación
de los inmuebles y por lo tanto el cálculo de
este impuesto. Sin contar el hecho de que la
inversión necesaria para modernizar y poner al
día los catastros, así como el costo político de
un ajuste de las bases fiscales, son a menudo
redhibitorios.
Otro tipo de mecanismo para el financia­
miento del desarrollo urbano, que es más
puntual pero también está vinculado más di­
rectamente al desarrollo urbano propiamen­
te dicho – y por lo tanto con mejor acepta­
ción desde el punto de vista político – tiene
por objetivo captar las plusvalías prediales e
inmobiliarias generadas por proyectos de in­
fraestructura pública. En Colombia, país en el
que la Constitución estipula que una de las
3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias
Viviendas en
construcción
en Barranquilla,
Colombia.
© Thibault Hatton, AFD
tareas del Estado es la de captar las plusvalías
generadas por la acción pública, este tipo de
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
instrumento se ha utilizado con frecuencia.
En ese sentido, la “contribución de valoriza­
ción”, se convirtió en uno de los principales
mecanismos de financiamiento del desarrollo
urbano en los municipios colombianos. Los
habitantes tienen que pagar por adelantado
una parte de la obra pública de la que se van
a beneficiar. De 1950 a 1990, en la ciudad
de Bogotá, esta herramienta permitió darle
viabilidad a más de treinta obras públicas de
importancia (carreteras, puentes y espacios
públicos). Además de la alentadora expe­
riencia de Bogotá, estos mecanismos ya se
encuentran en fase de experimentación en
otras ciudades: desde los años 2000, son muy
utilizados por las capitales regionales del país
(Pasto en 2004, Pereira en 2006, Barranquilla
en 2008, etc.).
33
 La tasación de las plusvalías prediales e inmo­
biliarias también representa una innovación
importante en América latina. Este instru­
mento conocido como Participación en Plus­
valías en Colombia, Contribución Especial
por Plusvalía en Venezuela o Retorno de las
Valorizaciones en Uruguay, consiste en gra­
var la valorización de los bienes muebles que
benefician de un cambio normativo o de la
construcción de una obra pública. Sin embar­
go, la implementación de este instrumento
revela dos escollos principales:
la definición de los criterios de evaluación
de la plusvalía carece de precisión y dificulta
su aceptación por parte de los ciudadanos y
actores privados;
el desfase temporal entre la causa de la plus­
valía y el recaudo del impuesto también con­
tribuye a una incomprensión del instrumento
que entonces requiere esfuerzos significativos
de comunicación.
Por lo tanto, la mayoría de las veces se pide a
los propietarios y a los promotores involucra­
dos en proyectos inmobiliarios que participen
en el gasto de ordenamiento urbano, que se
deduce de la plusvalía predial generada por los
cambios reglamentarios y las infraestructuras
públicas. Este principio, relativamente desarro­
llado en América Latina, consiste en la contri­
bución del promotor a los costos de construc­
ción de las nuevas infraestructuras vinculadas
34
con su proyecto. Por lo general, los promo­
tores tienen que ceder entre 15 y 35% de su
terreno para la instalación de equipamiento,
además pueden participar financieramente en
la obra de desarrollo urbano o realizarla ellos
mismos. De esta manera, son parte integrante
del financiamiento de ese desarrollo.
El riesgo que representa este tipo de prácticas
– que generalmente son iniciativa de los pro­
motores – es que, durante las negociaciones,
la desigualdad en la relación de fuerzas gene­
re resultados que no sean los óptimos para el
interés general, en especial en lo que se refie­
re a compartir costos y a la planeación urbana
de largo plazo.
Balance de la palanca n° 3
La palanca del impuesto predial e inmobi-
liario resulta particularmente fructífera para
optimizar el financiamiento del desarrollo
urbano. Las experiencias innovadoras que
han implementado varias entidades terri-
toriales latinoamericanas demuestran que
movilizando mejor las herramientas dispo-
nibles (o por crear), se fortalece la autono-
mía financiera de las entidades territoriales,
empezando por la de los municipios. Ade-
más, desarrollar esos instrumentos fiscales
locales permitiría implementar un urba-
nismo público más operacional, lograr una
asociación más equilibrada con el sector
privado así como una mejor distribución de
los costos y de las plusvalías del desarrollo
urbano.
 © Thibault Hatton, AFD
Expansión de la

de Quito, Ecuador,
aglomeración urbana

hacia zonas de riesgo.

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

35 3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias
 2.4 Palanca nº 4 : impuestos a los usuarios
El pago de una parte de los servicios públicos
urbanos gracias a los usuarios resulta una fuen­
te de financiamiento importante para la in­
versión urbana, cuya difusión es ampliamente
apoyada por las instituciones internacionales.
Los recursos que corresponden a cuotas paga­
“Las cuotas pagadas das por los usuarios son una manera de garan­
por los usuarios tizar un flujo de ingresos continuo para las en­
constituyen un flujo tidades territoriales que tienen a su cargo los
continuo de ingresos servicios públicos urbanos. Estos ingresos per­
para las entidades miten financiar total o parcialmente su opera­
territoriales.” ción , pero también fortalecer la solvencia de
las entidades públicas con miras a lograr finan­
ciamientos complementarios. De esta manera,
a menudo se hace referencia al éxito de una
empresa como Empresas Públicas de Mede­
llín, que logra equilibrar sus cuentas gracias a
una gestión eficiente de los impuestos y de las
25 Aunque a contrario
los municipios mexicanos,
tarifas que pagan los usuarios de los servicios
por ejemplo, subvencionan de agua, gas, luz y telecomunicaciones. Este
a menudo hasta éxito se debe principalmente a la autonomía
el funcionamiento
del servicio. que esas empresas han logrado adquirir con
36
respecto a las instancias políticas y a la imple­
mentación de estrategias como la de incluir el
costo de la inversión en el cálculo de las tarifas.
Más allá de toda consideración financiera, la
tarificación de los servicios públicos locales
permite también concientizar y responsabi­
lizar a los usuarios con relación al costo del
desarrollo urbano. No obstante, en función
de los sectores, el porcentaje del costo de
los servicios urbanos que se cubre gracias a
los impuestos de los usuarios es muy dispar:
si el autofinanciamiento del abastecimiento
de agua (“el agua paga el agua”) constituye
un objetivo que numerosas entidades terri­
toriales en América Latina25 han cumplido, la
contribución de los usuarios para el financia­
miento del desarrollo de las redes de trans­
porte urbano, de saneamiento o de manejo
de residuos urbanos es a menudo mucho más
limitada. Así, la operación de financiamiento
de la línea 4 del metro de São Paulo está am­

pliamente subsidiada por el Estado federal
que aportó cerca del 80% de la inversión.
Sin embargo, los temas de la “justa” tarificación
de los servicios y del acceso al equipamiento
urbano, así como de la contraparte que se exi­
ge en términos de calidad del servicio, cons­
tituyen un tema muy sensible desde el punto
de vista político, como lo refleja el hecho de
que un alza de 0.20 BRL en el precio del boleto
de autobús en São Paulo, que paga un servicio
de calidad mediocre, haya desencadenado un
inmenso movimiento popular de protesta en
más de un centenar de ciudades brasileñas.
El tema de la “justa” tarificación de los servi­
cios y del acceso al equipamiento urbano debe
ponerse en perspectiva con los principios de
universalidad del servicio público y de igual­
4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios
Las vías de la nueva línea
del metro, línea n°4,
de São Paulo, Brasil.
© DR
dad de trato de los usuarios. En el caso de los
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
servicios de agua, la tarificación progresiva es
una práctica que se ha generalizado en toda
América Latina con un triple objetivo: prote­
ger el recurso y obtener ingresos adicionales
para apoyar el desarrollo de la red y la capaci­
dad de producción, reducir el precio del agua
para los usos básicos (subvenciones cruzadas).
Por ejemplo, en Colombia, la ley de 1994 que
permitió la participación de los actores priva­
dos en la actividad de suministro de agua, era
al mismo tiempo una reafirmación del sistema
nacional de perecuaciones socio-económicas
denominado “estratificación”. Ese sistema di­
vide el hábitat urbano en seis categorías socio-
económicas. Las categorías 1,2 y 3 están sub­
vencionadas, la categoría 4 paga las tarifas de
equilibrio, mientras que los niveles 5 y 6 son
contribuidores netos.
37
 El nivel de las cuotas por uso que dan acceso
a ciertas infraestructuras urbanas, en particular
en materia de transporte, también debe con­
siderarse en función de las alternativas que los
usuarios tienen a su disposición. Por ejemplo,
para decidir el modo de financiamiento de
una autopista urbana, en la alternativa entre
peajes o fondos públicos debe tomarse en
cuenta la accesibilidad: abierta a todos o en­
tonces solamente a los citadinos con mayores
recursos. En el centro de los desafíos políticos
y económicos, la cuestión del modo – y del
nivel – de participación de los usuarios en el
financiamiento del desarrollo urbano resulta
hoy más que nunca un tema de debate central
en América Latina.

Balance de la palanca n° 4

En numerosos países de la región se acos-

tumbra recurrir a los operadores locales
para la gestión de los servicios públicos ur-
banos básicos como el agua, el saneamiento,
el manejo de residuos urbanos o la energía.
Sin duda, la compañía Empresas Públicas de
Medellín constituye el mejor ejemplo en
la materia. Pero este logro no debe ocultar
los obstáculos – e incluso los abusos – de
gestión que se dan en numerosas empresas
publicas locales latinoamericanas. Este ba-
lance moderado de la acción directa de las
entidades territoriales en la gestión de los
servicios públicos urbanos explica en parte
el desarrollo de las APP y más generalmente
la tendencia a la privatización, total o par-
cial, de los operadores de servicios urbanos.

38
 © Carlos Tobón, AFD
Obras del tranvía

Medellín, Colombia.
en la calle Ayacucho,

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

39 4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios
 2.5 Palanca nº 5 : asociaciones con el sector privado
26 En México, 14 de
los 19 proyectos aprobados
por el Fonadin en 2010.
En Brasil, proyectos
del metro en São Paulo
(línea 4 en curso y 3 líneas
más en preparación),
en Fortaleza, etc.
40
Según los términos del Banco Mundial, una
asociación público-privada puede definirse
como un “contrato a largo plazo entre una
entidad pública y una empresa privada, por
medio de la cual la empresa privada se com­
promete a proporcionar un servicio global que
puede combinar financiamiento, concepto,
realización, explotación y el mantenimiento de
una infraestructura pública. La empresa priva­
da es remunerada sea por medio de las cuotas
que pagan directamente los usuarios, sea por
pagos de la entidad pública, condicionados a
cierto nivel de servicio, o entonces por una
combinación de los dos”.
La movilización de capitales y operadores
privados para la implementación operacional
del desarrollo urbano, bajo la forma de con­
cesión, de una delegación del servicio público
o de otro tipo de Asociación Público-Privada,
varía según los países de América Latina. Se
utiliza principalmente en Brasil, México, Chile,
Colombia y Perú. Aún cuando las inversiones
APP más importantes se concentran en el
sector energético y en el de los transportes
interurbanos, desde los años 1980 y sobre
todo 1990, se observa una tendencia gene­
ral hacia una mayor participación privada que
concierne:
su perímetro, desde los contratos de presta­
ción de servicios y de arrendamiento clásicos
hacia concesiones que incluyen una parte sig­
nificativa de inversión, con crecientes posibi­
lidades de cofinanciamiento público;
su objeto, en particular gracias al aumento de
proyectos de transporte colectivo urbano26,
de edificios públicos (en Brasil y en México:
educación, hospitales, estadios, administración,
cárceles, etc.). Otros sectores de importancia
son el agua y el saneamiento (por ejemplo, la
unidad de procesamiento de aguas residuales
de Atotonilco, en la región Metropolitana de
México o de Taboada en Perú) y el manejo de
residuos sólidos. Por lo general, el ordenamien­
to territorial sigue siendo el pariente pobre de
las APP.

En la mayoría de los casos, los socios operacio­
nales son empresas privadas, solas o en grupo
(mediante la creación de una compañía espe­
cífica para la implementación de la APP), que
en ocasiones cuentan con una participación de
la autoridad otorgante.
Los conocidos fracasos de los años 1990 y
las fuertes reticencias políticas hacia formas
caricaturescas de privatización de los ser­
vicios públicos, provocaron la marginaliza­
ción de ese tipo de contratos por parte de
las autoridades públicas de algunos países
(en particular en Argentina), y en general, un
mayor control de esas modalidades de finan­
ciamiento27. Las concesiones sin plazo defi­
nido se convirtieron en una excepción y se
crearon herramientas de seguridad financiera
para los contratos (por ejemplo, los fondos de
garantía brasileños, o bien las garantías Bano­
5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado
Área pública y una fuente
en el municipio 13,
en Medellín, Colombia.
© Fundación Ciudad Humana
bras o Fonadin en México). Para incrementar
su capacidad de financiamiento, los bancos
Palancas de financiamiento de las entidades territoriales
públicos autorizaron el cofinanciamiento pú­
blico de proyectos y crearon instrumentos con
ese objetivo (Banobras y Fonadin en México,
BNDES en Brasil, Findeter en Colombia) des­
de 2008.
Sin embargo, existen varios factores que frenan
el uso de esos complejos montajes en los sec­
tores del desarrollo urbano, entre los cuales: 27 En Brasil: ley sobre
las concesiones y permisos
en 1997, y en 2004 ley
la existencia de operadores (si posible en sobre las APP.
cantidad suficiente para garantizar una con­ En Chile: ley sobre
las concesiones de 1991,
vocatoria). Ahora bien, el cierre de algunos reformada en 1996.
mercados, como el mercado brasileño, debi­ En México: ley de las APP
en debate.
do a una reglamentación proteccionista y a la En Colombia: no hay
presencia de grandes grupos privados brasi­ una ley específica pero la ley
leños, frena la posibilidad de contar con una de licitaciones públicas
de 1993 fue enmendada
variedad de actores competentes; en 2007.
41
 la inseguridad (jurídica, financiera, política)
de los contratos a largo plazo, que todavía se
Las cinco
consideran como algo excepcional;

la falta de capacidad técnica de las autorida­

des otorgantes para elaborar, negociar y dar
seguimiento a la ejecución del contrato;
1.
Subvenciones
o bien la oposición pública y política a la y transferencias
“privatización” de servicios esenciales como intergubernamentales
el agua o los residuos.

Balance de la palanca n° 5

El potencial de las asociaciones público-

privadas en el financiamiento del desarrollo
urbano ha sido muy poco explotado, sobre
todo debido a una madurez todavía insufi-
ciente de los mecanismos de asociación. Por
esta relativa falta de experiencia, en ocasio-
nes se han generado decisiones en el modo
de gestión que no dan seguridad al socio pri-
vado, procedimientos poco propicios para
licitaciones dinámicas, o una elaboración de
contratos que no garantizan el control y la
preservación del interés del socio público.
La experiencia de las entidades territoriales
francesas y europeas, que disponen de una
mayor perspectiva sobre el ciclo de vida de 2.
las asociaciones público-privadas, podría
resultar de gran interés para las entidades
Movilización de capitales
territoriales latinoamericanas. y de mercados financieros

42
 5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado
palancas de financiamiento para el desarrollo urbano

5.
Asociaciones
con el sector privado

4.

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

Financiamiento
Impuestos a los usarios
del desarrollo
y tarificación de los servicios
urbano públicos locales

3.
Captación de plusvalias
e impuestos prediales locales

43
 3
Herramientas innovadoras
para ciudades equipadas,
compactas y resilientes

Los desafíos prioritarios que enfrentan las autoridades públicas

latino­americanas pueden abordarse desde el ángulo de las herramientas
de financiamiento:
servicios urbanos óptimos y universales: ¿bajo qué condiciones pueden
las asociaciones público-privadas ser la clave del fortalecimiento
de la acción pública?

© Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro

densificar la ciudad a partir del urbanismo existente: ¿qué tipo
de fiscalidad, de acción predial y de urbanismo operacional permiten
viabilizar respuestas institucionales sólidas?
adaptar las ciudades a los efectos del cambio climático:
¿qué modificaciones se requiere aplicar a la acción pública para
cumplir este desafío transversal?

44
Obras de saneamiento en
la ciudad de Rio Claro, Brasil,
financiados gracias a una
asociación público-privada.

45
 Las asociaciones público-privadas,
3.1 ¿catalizadores de la inversión
en las infraestructuras urbanas sostenibles?
Desde hace varios años, se señala que el atra­
so de las ciudades latinoamericanas en mate­
ria de infraestructuras, y por lo tanto en la ca­
lidad de los servicios públicos urbanos, es uno
de los mayores obstáculos para el desarrollo
del continente. De acuerdo con las estimacio­
nes de la ONU-CEPAL (Comisión Económica
de las Naciones Unidas para América Latina
y el Caribe), la diferencia que hay entre las
inversiones realizadas y las necesidades exis­
tentes sería de 170 mil millones de dólares
por año de aquí al 2020.
Por lo tanto, las necesidades de inversión en
estos sectores son muy importantes. Ahora
bien, la capacidad financiera de los actores pú­
blicos locales es claramente insuficiente. Para
estos últimos, movilizar capitales privados y
orientarlos hacia las infraestructuras urbanas
constituye una de las principales palancas
del financiamiento para el desarrollo urbano
sostenible. Las asociaciones público-privadas
46
son hoy reconocidas como la principal he­
rramienta para movilizar capitales privados
destinados a inversiones en infraestructuras.
Bien utilizadas, las APP resultan un verdadero
catalizador de la inversión pública urbana. Sin
embargo, siguen siendo herramientas parti­
cularmente complejas y sensibles, que tienen
por objetivo incorporar en un mismo proyec­
to a socios que, por lo general, tienen inte­
reses y horizontes de inversión parcialmente
divergentes. Mal empleadas, las APP pueden
resultar de poco interés general.
A diferencia de ciertas corrientes de opinión
que tienden a asimilar las APP con la priva­
tización de los servicios públicos, nos parece
más constructivo plantear la siguiente pre­
gunta: ¿en qué condiciones pueden las dife­
rentes formas de asociación público-privada
ser claves para un fortalecimiento de la ac­
ción pública a favor de una inversión urbana
sostenible?

En América Latina, las primeras experiencias
de APP no siempre han sido ejemplares; así, se
puede evocar la quiebra de las concesiones de
carreteras y su rescate por el gobierno mexi­
cano en 1997 o entonces la “guerra del agua”
que provocó la cancelación de la concesión de
agua de la ciudad de Cochabamba, en Bolivia,
en el año 2000. Sin embargo, a pesar de algu­
nos sonados fracasos, nunca se había recurrido
tanto a las APP como en la última década.
No obstante, en América Latina el potencial
de las asociaciones público-privadas en el fi­
nanciamiento del desarrollo urbano se ha ex­
plotado de manera insuficiente. Se debe en
particular a la falta de control de las autorida­
des públicas sobre esta herramienta. Sin em­
bargo, las autoridades desempeñan un papel
primordial en cada una de las etapas clave de
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
Los trenes de la línea 4
del metro de São Paulo,
construida gracias a una
asociación público-privada.
© DR
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
creación de la asociación: en la decisión sobre
el tipo de contrato, en la negociación de los
contratos con los actores privados; y en el se­
guimiento de la ejecución de las APP.
Elegir el modo de gestión
más adaptado a cada proyecto “La participación
del sector privado
La fase de preparación y de selección del
aumenta pero
modo de gestión pertinente para cada pro­
su potencial
yecto de infraestructura constituye una eta­
sigue estando
pa cuya importancia a menudo se subestima.
sub-explotado.”
Aún antes de iniciar una APP, conviene que
los actores públicos a cargo del desarrollo
urbano se planteen las siguientes preguntas:
¿Cómo definir necesidades y prioridades?
¿Qué tipo de APP corresponde mejor a cada
necesidad? ¿Cómo anticipar, valorizar y re­
partir los riesgos inherentes a cada proyecto?
47
 Ante la magnitud de las necesidades, los
gobiernos también tienen dificultades para
identificar y hacer emerger proyectos de APP
que puedan conciliar desarrollo económico y
social con oportunidades de inversión para el
sector privado. Ahora bien, para ayudar a de­
finir los proyectos de APP también se pueden
movilizar recursos del sector privado, a con­
dición de hacerlo bajo estrecha supervisión
de las autoridades públicas.
En Brasil se abrieron procedimientos para
que los actores privados puedan encargarse
de los estudios previos al lanzamiento de un
proyecto APP y se puedan así evaluar riesgos
y oportunidades. Los PMI, Procedimentos de
Manifestação de Interesse (Procedimentos
de Manifestación de Intereses), son una he­
rramienta por medio de la cual se pide a em­
presas privadas que procedan, “por su propia
cuenta y riesgo”, a estudios previos al lanza­
miento de un proyecto de APP que el socio
público haya identificado como prioritario. Si
la APP se implementa efectivamente, el con­
cesionario pagará a la empresa que realizó
los estudios seleccionados para estructurar la
concesión. Pero si el proyecto no se realiza,
no se pagará ninguna compensación.

El papel de la iniciativa privada en la identificación de proyectos

de APP: la experiencia de los PMI (Brésil)
Según la ponencia de Gustavo Partezani, estado de São Paulo

El proyecto de planificación urbana del Arco ejemplo gracias a la edificación de infraestruc-

28 Decreto federal
nº 5.977.
29 Ramos Pereira B.,
20 juin 2013, Observatório
das PPP – “ Procedimento
de Manifestação de Interesse
nos Estados – Atualização
do relatório sobre projetos de
PPP em fase de estruturação
via PMI ”.
Tietê, que concierne un territorio de 6 000 hec-
táreas en el que residen 420 000 habitantes y
está situado en pleno centro del área urbana
de São Paulo, utiliza los PMI para identificar y
estructurar aquellos proyectos de infraestruc-
turas de este nuevo espacio urbano (transpor-
tes públicos, agua y saneamiento, gestión de
residuos, vivienda…) que pudieran alcanzar su
punto de equilibrio económico. Basándose en
los estudios efectuados por la iniciativa priva-
da, la alcaldía de São Paulo espera detectar he-
rramientas de financiamiento innovadoras, por
turas a cambio de derechos de construcción.
Esta herramienta, que se instauró a nivel fede-
ral en el 200628, se ha incorporado desde en-
tonces a la legislación de numerosos estados
brasileños que lanzaron 73 procedimientos de
PMI entre 2007 y 2012. Los resultados todavía
son moderados ya que sólo el 14% de los PMI
iniciados entre 2011 y 2012 llegaron a ser licita-
ciones29. Este hecho constituye un motivo de
alerta para el sector privado, ya que el riesgo
financiero de emprender un estudio de PMI sin
sacar provecho de la inversión es alto.

48

Por lo tanto, los proyectos de APP de iniciati­
va privada no son ni una finalidad en sí, ni un
complemento para fortalecer las capacidades
de gestión de las entidades territoriales en
materia de APP. En efecto, debido a la falta de
profesionalización de los equipos encargados
de estructurar los proyectos urbanos es difícil
atraer a inversionistas privados que buscan ga­
rantías a largo plazo, así como evaluar la per­
tinencia de las propuestas efectuadas por el
sector privado dentro del marco de los PMI.
Numerosos proyectos de APP son abando­
nados por falta de candidatos interesados,
o porque se trata de propuestas financieras
consideradas excesivas o simplemente porque
la decisión del montaje se tomó sin razones
válidas (externalizar la deuda, posponer la car­
ga financiera al mandato siguiente, favorecer
a tal o cual candidato potencial, etc.).
En Brasil, para superar este obstáculo, se creó
un organismo dedicado a la estructuración de
los proyectos de APP: el EBP (Estructuradora
Brasileña de Proyectos), que asesora al Estado
Federal y a las entidades territoriales brasileñas
(estados, municipios) en todos los estudios
previos al lanzamiento de una APP, sean técni­
cos, jurídicos o financieros.
En Europa, a menudo es obligatorio realizar
una evaluación de riesgos, la cual constituye
una verdadera herramienta de ayuda para de­
cidir el modo de gestión más adaptado a cada
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
La EBP, un organismo dedicado
a la estructuración
de proyectos de APP (Brasil)
Según la ponencia de
Maria Eduarda Berto, EBP
La Estructuradora Brasileña de Proyectos
(EBP) es una empresa privada creada en
2008 por iniciativa de la BNDES (Banco
Nacional de Desarrollo Económico y Social
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
de Brasil) y de otros siete establecimientos
financieros privados.
La EBP acompaña a los actores públicos
hasta la atribución de la APP. Su pago está
incluido en el costo del proyecto, por lo
tanto está a cargo del grupo contratante.
El capital de la empresa siendo propiedad
en partes iguales de cada uno de los ocho
accionistas, hace que el tipo de gobernanza
también contribuya a garantizar la neutra-
lidad y la transparencia de sus acciones.
Desde 2009, se han atribuido 10 proyectos
estructurados por la EBP, otros cinco aún
se encuentran en fase de licitación. Los sec-
tores implicados son diversos: transportes
(carreteras, puertos, aeropuertos, sector
ferroviario), gestión urbana (movilidad ur-
bana, agua, saneamiento, residuos) o social
(hospitales, escuelas, etc.).
proyecto. Si estas prácticas no son infalibles, sí
han contribuido a una mejor adaptación de la
entidad territorial a los distintos tipos de APP
y, con frecuencia, a una intensificación de la
competencia entre socios privados. De hecho,
49
 la APP no es una herramienta de simple
transferencia de riesgos al sector privado; es
una herramienta de atribución del riesgo de
un proyecto a la parte (pública o privada) que
mejor lo pueda soportar. La distribución del
riesgo entre partes públicas y privadas debe
efectuarse tan pronto la autoridad pública
defina la APP.
La gestión del riesgo
en las APP: las herramientas
implementadas por Banobras
(México)
Según la ponencia de
Wendy Nieva, Banobras
Con el objetivo de establecer un marco
normativo para evaluar previamente los
proyectos de APP, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público de México legisló recien-
temente en torno a un procedimiento de
evaluación previo obligatorio. En este pro-
ceso se incluye en particular una matriz de
distribución del riesgo exhaustiva (riesgo
en la concepción, de procedimientos, de
construcción, riesgos ambientales, de fuer-
za mayor, riesgo legal, político y social, del
mercado etc.).
Banobras, banca pública mexicana dedicada
al financiamiento de proyectos de infraes-
tructura, la utiliza para determinar el impac-
to de tal o cual riesgo sobre la capacidad de
crédito del socio privado.
50
Supervisar la formalización
de una APP y garantizar
su viabilidad financiera
Una vez que se definan el perímetro y el modo
de gestión del proyecto, las autoridades públi­
cas deben implementar todas las medidas que
les permitirán seleccionar al mejor socio priva­
do al mejor costo posible.
Después, las autoridades públicas se plantea­
rán las siguientes preguntas claves: ¿cuáles son
los procedimientos y métodos más indicados
para garantizar una buena regulación? ¿Cómo
estimular la competencia entre los potenciales
socios privados? ¿Cómo garantizar la transpa­
rencia en la selección del contratante? ¿Cómo
garantizar la solvencia del proyecto?
La emergencia de las APP fue posible gracias
a la estabilidad del contexto político y ma­
croeconómico de la región. La adjudicación
de un contrato de APP debe conformarse a
un procedimiento formalizado correctamen­
te. Por consiguiente, la mayoría de los grandes
países latinoamericanos de ingresos interme­
dios (Brasil, México, Colombia, Chile, Perú,
con clara excepción de Argentina) han imple­
mentado herramientas jurídicas que permi­
ten desarrollar diferentes formas de APP.
Esta comparación muestra que si en América
Latina la gama de formas jurídicas de las APP
todavía puede afinarse más, en varios puntos
 1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
El diálogo competitivo:
un marco de adjudicación adaptado a las APP en América Latina
Según la ponencia de Martin Tissier, BOT Avocats

El diálogo competitivo es un procedimiento de precisión. El cierre del contrato se realiza con

adjudicación generalmente largo (un mínimo
de 14 meses), que se caracteriza por un proce-
so “en forma de embudo” y se estructura en
3 o 4 fases, las cuales permiten que la entidad
pública delimite progresivamente el perímetro
base en una propuesta de contrato redactada
por la entidad pública.
El diálogo competitivo resulta particularmen-
te adaptado a los proyectos de infraestructu-
ras urbanos de gran magnitud ya que permite

Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

del proyecto con cada candidato. Por ejemplo,
las dos primeras fases se enfocan generalmente
a temas técnicos y las ofertas financieras sólo
llegan en la tercera fase, una vez que las carac-
terísticas del proyecto han sido definidas con
discutir con los candidatos lo relativo a todos
los aspectos del proyecto y por lo tanto sacar el
máximo provecho de la capacidad de innova-
ción del sector privado.

Diferentes tipos de APP:

comparación entre tres países de América Latina

Tipos de contratos México Colombia Brasil

Contrato de
Permiso
Mercado de servicios Contrato de servicios prestaciones
(Permissão)
intelectuales y servicios
Contrato de obras Contrato de obras
Contrato de obras “llave en mano” Contratos de obras
públicas públicas
DCFOT, Diseño, Construcción, Finan-
PPS Concesiones administra­
ciamiento, Operación y Transferencia _
(Proyectos para tivas o subsidiadas
DBFOT (Design, Build, Finance, Operate
Prestación de Servicios) (Asociación Público-Privadas)
and Transfert Contracts)

COP/DCOP, Diseño, Construcción,

Concesión
Operación-Propiedad Concesión Concesión común
de transporte público
BOT/DBOT (Design, Build, Operate, Transfer)

_ Empresas de capital Empresas de capital

APP Institucionales
público-privado ad-hoc público-privado ad-hoc

51
 sus marcos legales tienen mayor flexibilidad
que el marco francés o europeo. Por ejemplo,
en Brasil y en Colombia la legislación autoriza
la adjudicación de APP institucionales bajo la
forma de empresas de propósito específico
con capital mixto mayoritariamente privado,
posibilidad que se introdujo recientemente
en Francia con el proyecto de ley sobre las
SEM-contrats (empresas de economía mixta-
contratos).
Las críticas, en ocasiones virulentas, que se
generan por la falta de transparencia para se­
leccionar al socio privado alimentan las dudas
de los ciudadanos – a la vez usuarios y finan­
ciadores del servicio público – con relación a
la pertinencia de las APP. Por lo tanto, lograr
que los procedimientos de APP sean más efi­
caces y transparentes resulta un desafío ca­
pital para el desarrollo y continuidad de esta
herramienta.
En 2004, la Comisión Europea instauró un
procedimiento específico para la adjudicación
de APP complejas30 que, desde entonces, ha
tenido una importante evolución: el “diálogo
competitivo”.
En América Latina, las restricciones impuestas
a los poderes públicos en términos de recurso
a la pequeña y mediana empresa (PyMES) o
30 Directiva 2004/18/CE. a las empresas nacionales, de modalidades de
31 Lei de Licitações.
adjudicación de los contratos públicos o de
(Ley de licitaciones). límites de indemnización de los candidatos
52
en la adjudicación de contratos son obstá­
culos para el desarrollo de este tipo de pro­
cedimientos. Así, en Brasil el procedimiento
de diálogo competitivo resulta incompatible
con la ley de licitaciones31 pues resultaría un
obstáculo al principio de libre competencia.
La crisis financiera tuvo un impacto importan­
te sobre la mayoría de los establecimientos
financieros privados presentes en los merca­
dos del financiamiento de infraestructura en
América Latina. La transferencia de riesgos y
la necesidad de financiamiento a largo plazo,
que son características de las APP, acentua­
ron la aversión de los financiadores privados.
Actualmente, la viabilidad financiera de los
proyectos de APP depende muy en particular
del financiamiento público.
Con el objetivo de mejorar la viabilidad de los
proyectos, en Perú se implementó una intere­
sante innovación. En 2006, se introdujeron los
Certificados de Reconocimiento del Pago Anual de
Obras (CRPAO) para recurrir a los mercados
de capitales internacionales y estimular el mer­
cado peruano del financiamiento de proyectos
de infraestructura. Son bonos que el Ministe­
rio de Transportes y Comunicaciones emite en
dólares con un plazo de 15 a 20 años y con
base en la emisión previa de los Certificados de
Avance de Obra (CAO). Para los financiadores,
este instrumento tiene la ventaja de neutrali­
zar progresivamente el riesgo de construcción,
que además se diferencia del riesgo de explo­

tación y que sólo asume el socio privado. Los
CRPAO son un modo de financiamiento privi­
legiado para las concesiones de autopistas y se
han adaptado con éxito en el sector del agua y
del saneamiento.
Garantizar un seguimiento eficaz
de la APP en fase de explotación
El transferir a un socio privado cierto número
de misiones que le corresponden como servi­
cio público no debe conducir a la entidad pú­
blica responsable de ese servicio a renunciar
a sus prerrogativas. Durante la vigencia de la
APP, la entidad pública debe esforzarse por dar
respuesta a las preguntas siguientes: ¿De qué
manera se puede mantener un control sobre
el servicio público que se confía a un socio
privado? ¿El servicio logró los objetivos de re­
sultados y de calidad? ¿Se respetó el equilibrio
económico del proyecto?
Instaurar una entidad reguladora de las APP
que disponga de un derecho de control, de un
mandato de renegociación y, de ser necesario,
de un poder para sancionar al socio privado,
constituye una condición previa indispensable
para todo seguimiento eficaz de la fase de ex­
plotación. Sin embargo, la experiencia del es­
tado de São Paulo relativa a la APP de la línea 4
del metro de esa megalópolis permite poner
de relieve que, más allá del papel de garante
de los intereses del socio público, la entidad
pública reguladora de una APP también debe
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
El papel de las entidades
reguladoras en las APP:
control, sanción y mediación
Según la ponencia de
Carlos Magno de Abreu Neiva,
miembro de la CMCP
La Comisión para el Seguimiento de Con-
cesiones y Permisos (CMPC) es la entidad
encargada del seguimiento de los distintos
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
contratos de APP vinculados a las nuevas
líneas del metro de la metrópoli de São
Paulo. Las prácticas que implementó , en
particular a través del proyecto de APP de
la línea 4 del metro de São Paulo, permiten
imaginar la labor que realizaría una autori-
dad de control que estuviera encargada de
supervisar al conjunto de las APP de trans-
porte del estado.
Estas buenas prácticas conciernen tanto
la gobernanza de la autoridad reguladora
(independencia de decisión, mandato fijo
de los dirigentes, equipo profesional mix-
to egresado de las entidades públicas y del
operador privado, etc.) como sus prerro-
gativas (definición y seguimiento de los in-
dicadores de resultado, poder de sanción,
revisión tarifaria, renegociación del equili-
brio económico de las APP, etc.).
desempeñar un rol de mediador entre los
responsables políticos y el operador privado.
El regulador también debe promover una
aculturación mutua de los socios hacia las es­
pecificidades de la gestión pública o privada.
53
 Sin duda, la crítica más común de los de­
tractores de las APP es la que denuncia una
“privatización” del servicio público. Al perder
el control sobre la explotación del servicio,
se favorecería la rentabilidad en detrimento
de la calidad del servicio. Transferir la cons­
trucción y renovación de las infraestructuras
contribuiría al despojo del patrimonio públi­
co a favor del sector privado. Sin un vínculo
directo con los usuarios, la entidad territorial
se alejaría de la realidad de las necesidades de
los ciudadanos.
Estos tres problemas se basan en la falta de
control del socio público sobre la ejecución de
las misiones encargadas al socio privado. Para
evitarlo, es necesario que los mecanismos de
Los avances de los dispositivos de seguimiento de las APP en América Latina:
comparación de los contratos de saneamiento de Río Claro
y de la Compesa (Brasil)
Según la ponencia de
Olga Salomao (municipio de Rio Claro) y de Roberto Tavares (Compesa)
El proyecto de la ciudad de Río Claro fue la
primera APP de saneamiento que se firmó en
Brasil. Ocho años después, el nuevo equipo
municipal reconoce que fue un fracaso. Entre
las principales causas de este fracaso, el munici-
pio destaca la falta de una autoridad regulado-
ra antes de 2011, un contrato sin definición en
los objetivos de calidad o bien la falta de pre-
cisiones en la parte financiera (tarificación, la
posibilidad de una reevaluación del contrato).
54
remuneración de resultados incluyan una APP
virtuosa. Es necesario proceder a un segui­
miento del estado de desgaste de los bienes
que se encargaron al socio privado y garantizar
el principio de su reintegración gratuita al pa­
trimonio público al término del contrato. Ade­
más, es necesario establecer algunas cláusulas
para permitir que el contenido del servicio se
adapte a la evolución de las necesidades de los
usuarios, el socio público siendo, in fine, el res­
ponsable del servicio ante los ciudadanos.
En Europa como en América Latina, esas bue­
nas prácticas se han puesto de relieve en el
sector del saneamiento colectivo, en donde
por lo general las APP constituyen modos de
gestión bien adaptados. En Francia, con la re­
En principio, Compesa evitó esos problemas en
el mega-contrato de APP que firmó para desa-
rrollar 41 nuevos sistemas de saneamiento, lo
que representa más de 1 400 millones de euros
en inversión. Entre las buenas prácticas, Com-
pesa exigió que se implementara un mecanismo
de remuneración en parte variable y con base
en indicadores de resultados, tanto técnicos
(por ejemplo, pérdidas en la red) como comer-
ciales (por ejemplo, el nivel de los impagos).

novación de numerosos contratos en el trans­
curso de la última década, las entidades terri­
toriales fortalecieron su poder de control, lo
que condujo frecuentemente a una reducción
de precios para esas entidades territoriales y/o
para los usuarios. En América Latina, donde la
red de saneamiento aún se encuentra en fase
de intenso desarrollo, el análisis comparativo
de dos APP, una que el municipio de Río Claro
(estado de São Paulo) estableció en 2006 y la
otra iniciada en 2013 por Compesa (empre­
sa de saneamiento, estado de Pernambuco),
1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?
muestra una clara mejora en los dispositivos
de seguimiento de las APP durante la fase de
explotación.
Con un uso adecuado de la APP de Compesa,
se puede contemplar un plazo de doce años
de inversiones, que con recursos públicos ha­
brían requerido 50 años de financiamiento.
Por un uso inadecuado, la APP de Río Claro
resultó ser una carga financiera y política para
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
el municipio, un modo de gestión que hoy
rechaza la población.
Vista general de
la planta de depuración
de agua de la ciudad
de Rio Claro, Brasil.
© Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro
55
 3.2 ¿Qué herramientas para el financiamiento
de una ciudad compacta?
Durante varias décadas, el desarrollo de las
ciudades latinoamericanas se ha caracterizado
por una expansión horizontal, una parcelación
territorial y la falta de modernización de dete­
riorados sectores urbanos dentro de las ciuda­
des. Esta situación se puede explicar de varias
“La densificación
formas: un fuerte crecimiento demográfico,
y la revitalización
un éxodo rural masivo, desigualdades sociales
de las ciudades son
persistentes y políticas urbanas poco eficien­
dos ejes mayores
tes. Tal desarrollo urbano resulta muy costoso
para el futuro
para la entidad territorial y conlleva importan­
del desarrollo
tes riesgos económicos, financieros, políticos,
urbano en
sociales y ambientales.
América Latina.”
Ante esta situación se impone la necesidad de
recurrir a políticas públicas que puedan orien­
tar a las urbes hacia un modelo más compac­
to y más eficiente en el consumo de recursos
(territoriales, físicos y financieros). La densifi­
56
cación y optimización de la ciudad existente, la
revitalización de los barrios urbanos, son ejes
mayores para corregir los desequilibrios urba­
nos en América Latina.
Se plantea entonces el problema del financia­
miento de estas políticas. El desarrollo urbano
requiere inversiones consecuentes (tanto pú­
blicas como privadas) y puede generar recur­
sos considerables, en gran parte vinculados a
la renta territorial. Por lo tanto, con una com­
binación de restricciones e incentivos, las polí­
ticas públicas deben permitir el financiamien­
to de proyectos de ordenamiento urbano
movilizando capitales privados al servicio del
interés general, y captando una parte signifi­
cativa de la plusvalía urbana para financiar la
acción pública, sin frenar la inversión privada
de manera exagerada.

Para alcanzar esta meta, las autoridades públi­
cas locales pueden intervenir en los siguien­
tes sectores, estrechamente interconectados:
la acción territorial directa, por medio de un
control público de los predios;
los impuestos prediales, que permiten orien­
tar el uso de los suelos y financiar la acción
pública;
el urbanismo operacional o la implementa­
ción, en territorios estratégicos, de proyectos
estructuradores guiados por las autoridades
públicas, en estrecha cooperación con los ac­
tores privados.
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
Vista aérea de la mancha
urbana de México D.F.,
México.
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
© Marion Douchin, AFD
Para ser plenamente eficaces y ser aceptados
por la población así como para evitar costos
excesivos para el erario público, estas herra­
mientas deben articularse imperativamente
en el marco de una planificación estratégica
clara. Esta última debe definir los ejes de de­
sarrollo de la ciudad, así como los objetivos y
las modalidades de uso de las herramientas
seleccionadas.
¿Hacia una renovación de
la acción territorial pública
en América Latina?
En América Latina, a menudo la acción terri­
torial pública se suspende a raíz de experien­
cias negativas (selección de terrenos sin visión
57
 estratégica, colusión con los propietarios, in­
vasiones y parcelación ilegal, etc.). De modo
que por mala gobernanza se ha desvalorizado
a esta herramienta y la acción territorial se ha
dejado en manos de los actores privados que
tienen una visión más corta desde el punto de
vista espacial y temporal. Con el plan maestro
del barrio de Barra da Tijuca, en Río de Janeiro,
y las inversiones públicas en vías de comunica­
ción realizadas en ese sector en 1974, los pro­
motores privados empezaron a comprar terre­
nos y uno de ellos acumuló más de 6 km²…. En
tres años, entre 1972 y 1975, el precio del suelo
en ese sector se multiplicó por 19. En México,
los 5 promotores inmobiliarios que cotizan en
la bolsa poseen 26 900 hectáreas de terrenos
no construidos, por un precio de compra de
más de 3 000 millones de euros.
Sin embargo, una política territorial adecuada
y bien administrada permite incidir en el desa­
rrollo urbano en sectores estratégicos así como
captar una parte de la plusvalía territorial para
financiar la inversión pública. Además de los
problemas de gobernanza, la acción territorial
directa también se enfrenta al problema de
la temporalidad política, que no corresponde
a una eficiencia que, a lo mínimo, requiere el
mediano plazo y a menudo más tiempo que
el promedio de los mandatos políticos.
Además, las autoridades locales latinoameri­
canas manifiestan reticencias para utilizar he­
rramientas como el derecho de expropiación
58
por causa de utilidad pública o el derecho de
preferencia, aún cuando éstas existen. Fuera
de su uso en la edificación de grandes infraes­
tructuras públicas, a menudo se consideran
como prácticas abusivas que atentan contra
el derecho de propiedad. Esas dificultades en
la acción directa de las entidades territoriales
han generado la emergencia de estructuras
específicas, como el Banco de Tierra de Pue­
bla, en México, que por el momento concen­
tra sus intervenciones en proveer suelo para
El Banco de Tierra de Puebla
(México)
Según la ponencia de la Dra Rubí,
municipio de Puebla
y del Dr Kunz, UNAM (Universidad
Nacional Autónoma de México)
Creado en julio del 2011, el Banco de Tierra
del estado de Puebla tiene como objetivo
constituir reservas territoriales para propi-
ciar un mejor ordenamiento territorial en
la región. De acuerdo con su director, su
función es “proveer de suelo a los promo-
tores inmobiliarios a precios abordables”,
para el desarrollo de proyectos de vivienda,
de parques industriales y de equipamiento
urbano. En 2013, los dos proyectos princi-
pales del banco de tierra consistieron en
constituir reservas territoriales destinadas a
ampliar el parque industrial de Volkswagen
y a instalar un nuevo parque industrial para
la multinacional automóvilística Audi, en el
norte de la ciudad de Puebla.

instalar actividades económicas a gran escala,
pero que podría extender su acción a la orde­
nación urbana.
Los establecimientos públicos territoriales
franceses, estatales o locales, son ejemplos in­
teresantes para las entidades territoriales la­
tinoamericanas ya que presentan numerosas
ventajas. Pueden compartir su gobernanza
entre varios actores públicos, lo que permite
atenuar los efectos de los ciclos electorales.
También permiten intervenciones relativas a
los baldíos, siempre respaldadas por una es­
trategia pública local, con plazos de reventa
relativamente cortos. Por ejemplo, es el caso
del EPF (establecimiento público territorial)
de Toulouse (Francia), una intervención a lo
largo de los corredores de transportes públi­
cos, que son elementos de fuerte valorización
territorial así como sectores que requieren
densificarse para limitar el uso del automóvil
particular en la ciudad.
Estos establecimientos públicos territoriales
franceses también permiten un uso parsimo­
nioso de la expropiación y del derecho de
preferencia, que por lo general son aceptados
gracias a las explicaciones previas que se dan
durante los debates públicos organizados en
torno a los proyectos. El uso de herramientas
de planificación y de acción urbana como la
expropiación o el derecho de preferencia es
particularmente estratégico en acciones rela­
tivas al suelo y coherentes desde el punto de
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
vista territorial. Ahora bien, aunque estas he­
rramientas existan, los municipios, en especial
en el caso de México, no las utilizan debido
principalmente a las dificultades políticas que
existen para implementarlas (resistencias de
los propietarios).
Además, esas estructuras públicas francesas
cuentan con una lógica de equilibrio financie­
ro que pretende transferir la mayor parte de
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
la plusvalía predial al promotor privado a car­
go del desarrollo del terreno, con un impacto
fiscal limitado y controlado. Un impuesto es­
pecial (el impuesto especial de equipamien­
to francés, que pagan tanto contribuyentes
como empresas), el producto de la cesión de
predios y el eventual recurso al crédito, ga­
rantizan recursos financieros perennes para
el establecimiento público territorial. Lo cual
permite contar con un capital inicial (que no
será remunerado o lo será poco) y financiar
los costos de funcionamiento de la estructura
sin gravar el precio de venta de los terrenos.
Por último, gracias a esos establecimientos,
los costos generados por los baldíos (vigilancia,
mantenimiento, costos de expulsión, acondi­
cionamiento del solar, etc.) son cubiertos
al menos parcialmente por los ingresos de
arriendo de esos terrenos, generalmente
ocupados, y su capacidad de inversión es
preservada gracias al producto de la venta de
los terrenos (con reventas en plazos bastante
cortos).
59
 Establecimiento Público Territorial de Île-de-France (EPFIF)
Según la ponencia de Pascal Dayre, EPFIF

El Establecimiento Público Territorial de Île-de- de sus adquisiciones), y conllevan una misión de

France (EPFIF) fue creado en 2006 por el Estado
francés y su área de intervención corresponde a
los alrededores de París. Es dirigido por repre-
sentantes del Estado y por diversas autoridades
locales. Su objetivo es poner a disposición terre-
nos “listos para construir” por cuenta de las enti-
dades territoriales locales y dentro del marco de
sus políticas de ordenamiento territorial a corto
y mediano plazo (3 a 5 años). Sus intervenciones
se sitúan principalmente en zonas urbanas (90%
producción de vivienda (65%) y de actividades
económicas (35%).
El EPFIF contempla actualmente la posibilidad
de crear filiales de tipo “inmobiliarias públicas”
con un tipo de funcionamiento similar al de las
“inmobiliarias privadas”, de manera a mantener
a más largo plazo las operaciones de baldíos de
fuerte potencial (alrededor de futuros polos de
transporte: por ejemplo, las estaciones del futu-
ro metro periférico del “Grand Paris”).

El Establecimiento Público Territorial de la aglomeración de Toulouse

Según la ponencia de Nicolas Gigot, Toulouse Métropole

El Establecimiento Público Territorial de Tou- públicos), la captación de plusvalía predial me-

louse interviene en los grandes ejes estra­
tégicos de desarrollo definidos por Toulouse
Métropole, según los mismos principios, utili-
zando el Impuesto Especial sobe Equipamiento
(TSE, por sus siglas en francés) para constituir
un capital inicial, con un objetivo de financia-
miento basado únicamente en las cesiones a
término de terrenos.
En el sector estratégico del Boulevard Urbain-
Nord (11 km con un corredor de transportes
diante adquisiciones de la EPF permitiría finan-
ciar el 75% de los 500 a 700 millones de euros
de inversión pública que se han previsto, mien-
tras que recargar el impuesto territorial, utili-
zado como complemento a las adquisiciones,
que tasa a construcciones aisladas y se aplica a
cada metro cuadrado construido en el períme-
tro concernido, no permitiría cubrir más que
el 25% de los costos por el mismo volumen
construido, aunque con un riesgo menor para
la entidad territorial.

Replantear la tributación predial territorial, y más ampliamente de la fiscalidad

local en su conjunto, es una herramienta es­
Otro pilar mayor de la política territorial es tratégica que permite incidir en el uso de los
la fiscalidad. La modulación de la tributación terrenos urbanos. En el transcurso de los últi­

60

mos 20 años, en varias ciudades de América
Latina se han llevado a cabo prometedoras
iniciativas que pueden servir de referencia.
Así, en Brasil, el municipio de Belo Horizonte
inició en 2010 una importante reforma de su
catastro y del recaudo del impuesto territorial
(Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU),
lo que generó un incremento de 19% en sus
ingresos desde el primer año, aumento que
prosiguió en los años siguientes. A nivel de
Brasil, la modulación del IPTU, que está au­
torizada desde 2001 para los sectores previa­
mente definidos en el “Plan Director”, permite
aplicar a los terrenos sub-utilizados un impues­
to territorial que se acrecienta con el tiempo.
La ley permite incluso expropiar el terreno si
éste permanece en abandono. Pero esta herra­
mienta se utiliza todavía muy poco, sobre todo
debido a la dificultad política para implemen­
tarla (resistencia de los propietarios). Además,
ante la falta de una gobernanza coordinada
a nivel del área urbana en un sentido amplio
(cuenca de empleo), generar importantes
restricciones reglamentarias o una fiscalidad
local muy alta podrían intensificar la expansión
urbana más allá de los límites de las entidades
territoriales que las implementan, contribu­
yendo a fortalecer la extensión urbana.
En México, a partir de los años 1990, varias
ciudades de Baja California, implementa­
ron un tipo de modulación interesante. Éste
consiste en establecer el cálculo del impuesto
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
territorial únicamente a partir del terreno, sin
tomar en cuenta la construcción. En 20 años,
esta reforma habría generado un aumento
de 400% del ingreso predial recaudado en el
municipio de Mexicali, así como un aumento
de su densidad urbana32.
Otra manera de aumentar los ingresos y por lo
tanto la capacidad de acción de los municipios
es establecer mecanismos para la captación de
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
la plusvalía predial. En este rubro, Brasil se ha
mostrado particularmente innovador, a través
de la venta de los derechos de construcción. “Modular los
El mecanismo brasileño de Outorga onerosa de precios de venta
direito de construir (OODC), permite que la en­ de los derechos
tidad territorial capte una parte de la plusvalía de construcción
predial generada por los cambios reglamen­ permite incidir
tarios, gracias a la separación del derecho de en el desarrollo
propiedad y de los derechos de uso del sue­ urbano.”
lo. La modulación del precio de venta de los
derechos de construcción también permite
incidir en el desarrollo urbano: por ejemplo,
se otorgan gratuitamente o a bajo costo en
las zonas que se desea densificar. Aunque este
mecanismo es muy interesante desde el punto
de vista financiero y eficiente en términos de
captación de la plusvalía predial, su aplicación
se limita a las grandes ciudades y a los sectores
de fuerte valorización potencial en los que se
justifica tanto una densificación como el pago
de derechos de construcción.
32 Smolka, 2013.
61

La venta de los derechos de
construcción en Brasil: un
ejemplo original de captación
de la plusvalía predial
Según la ponencia de
Renato Nunes Balbim,
Instituto de Investigación
Económica Aplicada (IPEA)
El Outorga onerosa de direito de construir
(OODC) permite al municipio establecer
un derecho de construcción o Coeficiente
de Ocupación del Suelo (COS) "de base"
que está relacionado con la propiedad del
suelo, y un permiso de construcción máxi-
mo. El dueño puede construir hasta el COS
máximo, pero tiene que comprar al muni-
cipio los permisos de construcción que re-
basen el COS de base. Esta venta de permi-
sos también se puede aplicar en el caso de
otros cambios reglamentarios: transforma-
ción de tierras rurales en terrenos urbanos
(y edificables), de un uso residencial en uso
comercial, etc.
Desde los años 1990 varios municipios bra-
sileños aplican este mecanismo (Curitiba
desde 1991), y se legalizó definitivamente
a nivel nacional en 2001, en el marco de la
Ley sobre el estatuto de las Ciudades.
En São Paulo, la venta de los permisos de
construcción fuera de las operaciones ur-
banas, ha generado desde 2007 entre 60
y 195 millones de USD al año.
33 En México, por
ejemplo, los Implan
(Institutos municipales
de planeación) podrían
desempeñar ese papel
si se ampliara su misión.
62
¿Qué herramientas de
cooperación entre sector
público y sector privado?
Durante mucho tiempo se careció de herra­
mientas técnicas con las que se pudieran llevar a
cabo operaciones de ordenamiento territorial
que tomaran en cuenta los equilibrios urbanos y
utilizaran una parte de la plusvalía predial para el
financiamiento de inversiones públicas. Ahora
bien, la dirección – o a minima la codirección pú­
blica – del ordenamiento territorial de sectores
estratégicos, es primordial para preservar el in­
terés general. Por lo tanto se plantea el proble­
ma de la dirección operacional (y financiera)
de los proyectos y operaciones urbanos. Con­
tar con equipos técnicos especializados, com­
petentes y perennes – e incluso relativamente
autónomos –, que sean garantes de la imple­
mentación de los proyectos de ordenamiento
territorial, parece ser una prioridad para man­
tener una continuidad tem­poral, y una comu­
nicación estable con los socios públicos y pri­
vados así como con la sociedad civil33.
El proyecto pionero del pontón de espera en
el puerto de Bordeaux muestra que, cuando el
terreno tiene múltiples propietarios privados y
el desarrollo del proyecto está a cargo de pro­
motores privados, las condiciones de éxito re­
siden en la presencia de un equipo calificado y
específicamente dedicado a ello en la entidad
territorial, combinado con un respaldo político
fuerte.

Los pontones de espera (Bordeaux): dirección de la participación
privada en un proyecto de ordenamiento urbano
Según la ponencia de Michelle Laruë-Charlus, ciudad de Bordeaux
Los pontones de espera son un sitio periférico
del centro de la ciudad de Bordeaux (12 hec-
táreas edificables y 23 hectáreas de agua). En
2008, se decidió llevar a cabo un proyecto de
ordenamiento urbano pero sin un promotor.
Para dirigir el proyecto, se creó un grupo que
reunía a representantes de la administración de
la ciudad, de la federación de municipios y del
puerto (propietario importante) así como un
taller de concertación con los propietarios, los
promotores y los habitantes. Gracias a este mé-
todo se pudo definir un proyecto urbano, una
programación, una nueva parcelación del suelo
y una repartición de los costos.
El nuevo barrio es un proyecto de ordenamien-
to urbano destinado a ser el lazo de unión en-
tre la ciudad de Bordeaux y su aglomeración.
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
© ANMA y La Club
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
Pontón de espera
en Bordeaux: para
implementar su proyecto
de ordenamiento urbano,
la entidad territorial tuvo
que resolver el problema
de la parcelación de tierras.
La federación de municipios recupera todos
los espacios públicos e implementa una red de
transportes públicos y desplazamientos suaves.
La alcaldía de Bordeaux construye todos los
equipamientos necesarios en el barrio. Por últi-
mo, el gran puerto marítimo de Bordeaux con-
tribuirá al fomento de la actividad económica
y del empleo en el barrio.
El costo total del proyecto es de 124 millones
de euros, de los cuales 57 millones estarán a
cargo de los promotores a través de participa-
ciones financieras. El proyecto se implementó
muy rápidamente (alrededor de 3.5 años en-
tre 2010 y 2012), por un costo total público
relativamente limitado, y con precios de suelo
inferiores en un 15% a los que prevalecían en
sectores similares de la ciudad.
63
 Las autoridades públicas latinoamericanas se
muestran muy reticentes para “sustituir” al
sector privado en su calidad de promotores,
entre otras cosas debido al riesgo relacionado
con las adquisiciones de suelo34.
Proyecto de revitalización
“Rives de Seine”
en Boulogne-Billancourt
Tomado de la ponencia de
Nathalie d’Estienne d’Orves-Cossé,
directora de desarrollo
de la SAEM Val-de-Seine
Sin embargo, sí existen ejemplos, sobre todo
en Colombia, con la empresa pública Metro­
Vivienda en Bogotá que se creó en 1999 con
capital público. Promueve la construcción de
vivienda de interés social en la ciudad, con
un acceso a servicios públicos, zonas de re­
creación y otros equipamientos públicos. La
empresa funciona como un operador públi­
co inmobiliario y su organización es similar a
la de un promotor inmobiliario de “segundo
nivel”, en la medida en la que compra gran­

El proyecto de revitalización “Rives de Seine”

34 Como lo hace,
por ejemplo, en Francia,
la metrópolis de Toulouse
(Véase recuadro
en la p. 60).
(Riberas del Sena) concierne al sitio histórico
de de la planta de Renault (74 hectáreas),
situada en la periferia inmediata de París,
al suroeste de la capital. La renovación
del sector del Trapèze (37.5 hectáreas) se
realiza gracias a un montaje específico, sin
baldío. A partir de un proyecto urbano y
de un programa definidos por la ciudad de
Boulogne-Billancourt que se negociaron
con los socios, las etapas de la operación y
las modalidades de coordinación se orga-
nizaron gracias a convenciones tripartitas
(ciudad, propietario del terreno, consorcio
de promotores) que también precisan
los imperativos urbanos. La inversión de
los promotores, que se efectuó mediante
participaciones que se entregaron al mo-
mento de obtener los permisos de cons-
trucción, representa 180 millones de euros
de un total de alrededor 250 millones de
euros. Este montaje permite transferir a los
promotores el riesgo del mercado y al pro-
pietario inicial los gastos del baldío.

64

des terrenos en los que genera infraestruc­
turas, antes de revenderlos a las Organiza­
ciones Populares de Vivienda (OPH) y a las
empresas constructoras. A diferencia de los
establecimientos públicos inmobiliarios, que
sólo cuentan con baldíos, MetroVivienda
también habilita los lotes: la empresa viabiliza
los terrenos, construye las infraestructuras,
etc. Luego, las OPH o las empresas de cons­
trucción edifican y venden las viviendas a los
futuros habitantes.
2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
También en Bogotá, en el marco del plan
intermediario del centro, algunos sectores son
recuperados por operadores públicos. En
Francia, en donde las empresas públicas son
muy frecuentes, se están desarrollando nue­
vas prácticas para evitar la compra de suelo.
Estas empresas públicas se asocian con pro­
pietarios y promotores lo que permite redu­
cir el riesgo público, además de garantizar
que la operación sea dirigida por las autori­
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
dades públicas.
Vista aérea de la revitali-
zación del Valle del Sena,
en Boulogne-Billancourt,
Francia.
© SAEM Val-de-Seine Aménagement
65

34 El fideicomiso es
una relación jurídica por
medio de la cual un cliente
transfiere todo o parte
de su patrimonio a un
fiduciario, de manera que
éste último lo administre
con un objetivo determi­
nado conjuntamente y
que entregue el producto
de ese patrimonio
a un beneficiario
o fideicomisario.
66
Sin embargo, en América Latina se han imple­
mentado otras formas innovadoras de colabo­
ración entre sector público y sector privado sin
tener que recurrir a la figura del operador pú­
blico. De esta manera, nuevamente en Bogotá,
ciertos sectores de ordenamiento en propie­
dades públicas son implementados por opera­
dores privados, y otros son incluso de iniciativa
privada, aún cuando la diversidad de propie­
tarios de terreno resulta un importante freno
para realizar proyectos. En México, el munici­
pio de Puebla otorgó al centro histórico de la
ciudad la denominación DUIS, por Desarrollos
Urbanos Integrados Sustentables, de manera a
concentrar inversiones e incentivos públicos
en esta zona y atraer a la inversión privada. En
Monterrey (México), un uso interesante de la
estructura jurídica mexicana del fideicomiso34
permitió que los actores públicos y privados se
asociaran en una misma estructura ad hoc y se
implementara en poco tiempo un proyecto de
ordenamiento estructurador de 70 hectáreas:
el Parque Fundidora.
Para implementar operaciones de ordenamien­
to sin adquisición de terrenos, y sin el acuerdo
de propietarios y promotores, varias ciudades
brasileñas, siguiendo el ejemplo de São Paulo,
utilizan el mecanismo de otorgamiento onero­
so del derecho de construir (o de cambio en el
uso del suelo), que se mencionó anteriormen­
te, focalizándose en un sitio específico (llama­
da Operación Urbana en Consorcio, OUC) y
con un perímetro bien definido. Ese sistema
de subasta de los derechos de construcción,
que se aplica a un sector previamente definido,
se califica de Operación Urbana en Consorcio
(OUC). Esos derechos, en cantidad limitada, se
ponen en venta de manera progresiva bajo la
forma de bonos mobiliarios, llamados Certifi­
cados de Potencial Adicional de Construcción
(Cepac). El producto de esas ventas se utiliza
obligatoria e íntegramente para financiar las
inversiones públicas predefinidas en el sector
de aplicación. La operación “Água Espraiada”
es sin duda la más significativa de las operacio­
nes de Cepac: más de 3 300 millones de reales
brasileños (1 100 millones de euros) se reunie­
ron en menos de 10 años. Más recientemente,
Río de Janeiro y Curitiba también se lanzaron
en operaciones que utilizaban certificados. Sin
embargo, a menudo se critica este mecanismo
por basarse en la valorización predial, por lo
tanto en el proceso de gentrificación, y por­
que los ingresos que se generan se invierten
exclusivamente en sectores de valorización,
según una lógica no redistributiva a nivel de
la ciudad.
 2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?
el Parque Fundidora
(Monterrey)
Según la ponencia
del arquitecto Abarroa,
municipio de Monterrey,
Nuevo León (México)

El Parque Fundidora es un baldío industrial

de propiedad pública situado en la peri-
feria inmediata del centro de la ciudad. El

Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

proyecto incluye numerosos equipamien-
tos (culturales, deportivos y de recreación)
administrados principalmente por la ini-
ciativa privada como un estacionamiento,
un embarcadero así como un hotel y un
centro de negocios internacional que se
articulan en torno a un extenso parque pú-
blico urbano.
El proyecto de revitalización (alrededor de
300 millones de dólares) es financiado, en
partes iguales, por el estado de Nuevo León,
el gobierno federal mexicano y el sector
privado (en particular a través de la cesión
de cargas prediales y de donaciones), que
también financió gran parte de los equipa-
mientos. La mayoría de los terrenos en don-
de se construyen los equipamientos son de
arriendo enfitéutico (50 años), y no fueron
vendidos.
Actualmente el lugar recibe más de 6 millo-
nes de visitantes al año. Es administrado por
el fideicomiso y, a partir de 2014, sus costos

© Aaron Ortiz
de explotación (alrededor de 10 millones de
dólares) estarán totalmente cubiertos por
los ingresos de arrendamiento de los equi-
pamientos, el pago de estacionamiento, el
embarcadero y otros ingresos comerciales. Parque Fundidora, Monterrey, México.

67
 3.3 Financiamiento y articulación de las políticas
urbanas resilientes
Para reducir la huella ecológica de las ciuda­
des, se puede recurrir a un cierto número de
herramientas de financiamiento. Sin embargo,
las ciudades latinoamericanas requieren sobre
todo de innovar en el ámbito de las acciones
de adaptación a los efectos del cambio climá­
“La planificación tico. Dentro de ese marco, las entidades públi­
del desarrollo cas locales pueden desempeñar un papel clave
urbano limita para reducir la vulnerabilidad de las poblacio­
la vulnerabilidad nes ante los riesgos climáticos. ¿Cómo pueden
al cambio fortalecer su capacidad de “resiliencia” ante
climático.“ los crecientes riesgos climáticos? ¿Qué herra­
mientas se podrían utilizar para financiar las
políticas innovadoras para el desarrollo urbano
sostenible, que fortalezcan la cohesión social al
mismo tiempo que contribuyan a luchar con­
tra el cambio climático e in fine a mejorar la re­
siliencia de los territorios y de las sociedades?
68
Emergencia de las finanzas
del “clima”
El consenso actual en relación al cambio climá­
tico ha suscitado la emergencia de mecanis­
mos de financiamiento innovadores. Sin em­
bargo, en la práctica, las autoridades públicas
municipales tienen dificultades para aprovechar
esas oportunidades.
En primer lugar están los financiamientos in­
ternacionales o bilaterales (en particular los
bonos de carbono generados por el protoco­
lo de Kyoto), que todavía son de acceso difícil
por varias razones:
la falta de información de las ciudades sobre
este tipo de financiamientos;

la inadaptación al contexto local ya que la
mayoría de esos instrumentos financieros
internacionales han sido concebidos por los
Estados centrales. Las oportunidades para
que las autoridades públicas municipales ten­
gan un acceso directo a esas fuentes de finan­
ciamiento están mal definidas;
Un enfoque complejo; esas modalidades de
financiamiento requieren un manejo de la inge­
niería técnico-financiera que a menudo rebasa
las capacidades de los equipos municipales;
los riesgos presupuestarios relacionados con
esos financiamientos: dado que el mercado del
carbono es volátil, y los fondos no se entregan
más que a posteriori, las entidades territoriales
se encuentran en una total incertidumbre en
cuanto a la rentabilidad de la inversión.
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
Gracias a fondos federales
y del estado, la ciudad de
Aguascalientes, en México,
invirtió en la adquisición
de automóviles eléctricos
para los taxis urbanos.
© Edgar Villaseñor Franco, ICLEI
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
Si algunas entidades territoriales colombianas
y brasileñas han implementado este tipo de
proyectos (en particular de mitigación), estas
fuentes de financiamiento todavía no se movi­
lizan mucho y, por ahora, se destinan priorita­
riamente a completar montajes ya existentes.
Otra indicación consiste en recurrir a la emi­
sión de bonos en los mercados financieros. En
efecto, recientes experiencias tienden a confir­
mar que los mercados de capitales pueden
constituir una alternativa creíble para el finan­
ciamiento de proyectos a corto y mediano pla­
zo de las entidades territoriales locales más
sólidas. Así, grandes ciudades mexicanas tuvie­
ron éxito al colocar bonos de manera masiva y
en moneda local en los mercados de capitales.
Los mecanismos de seguridad, por ejemplo la
pignoración de algunos ingresos fiscales a tra­
69
 vés del fideicomiso, permiten acercar el perfil
de riesgo de las entidades territoriales deudo­
ras al riesgo país y de esta manera practicar ta­
sas de interés más razonables. A pesar de ello,
los financiamientos a largo plazo (superiores a
20 años) son muy poco desarrollados. Con una
emisión de bonos innovadora de 350 millones
de euros, la región Île-de-France resulta pione­
ra en la materia e incitó a otras entidades terri­
toriales a seguirle los pasos (las regiones de
Nord-Pas-de-Calais y de Provence-Alpes-Côte
d’Azur). No obstante, la posibilidad de que en
América Latina también se replique este tipo
Los Fondos socialmente responsables (“green bond”)
de la région Île-de-France
Este proceso se inscribe dentro de la estrategia
de crédito diversificado que la región Île-de-
France ha emprendido desde hace varios años.
Suscitó un especial interés de los inversionis-
tas, en particular de los fondos de “Inversión
socialmente responsables” y de inversionistas
que firmaron los “Principios para una Inversión
Responsable” (ONU). De esta forma, la región
cuenta con un envidiado estatuto gracias a la
elevada nota (AA+/AAA) que le han otorgado
las agencias financieras, lo que le permite le-
vantar fondos a tasas interesantes. Los fondos
que levantó de 350 000 millones de euros se
consagraron al financiamiento de proyectos de
giro social y ambiental, según la siguiente dis-
tribución:
desarrollo económico social y solidario: (50%
de la emisión): lo cual incluye tanto la cons-
70
de proceso es limitada ya que contar con una
nota alta de las agencias de notación (como la
que tiene la región Île-de-France), es algo to­
davía poco frecuente..
Medidas de adaptación
e inclusión social
A pesar de esta dificultad de acceso al finan­
ciamiento, se observa una evolución impor­
tante en el nivel de consideración que tienen
hoy los responsables políticos de las entida­
des latinoamericanas hacia el tema climático,
trucción de vivienda de interés social (80% del
programa), la creación de estructuras de inser-
ción social para las personas más frágiles (10%)
y la implementación de fondos de garantía y
micro-créditos (10%).
medio ambiente (50% de la emisión): con
proyectos energía clima ( las dos terceras par-
tes del programa: prolongación del tranvía,
extensión de las vías verdes y de las ciclopistas,
desarrollo de infraestructuras de transportes
públicos en vías confinadas, explotación de
energías renovables, construcción de escuelas
de bajo consumo) y proyectos a favor de la
biodiversidad (una tercera parte del progra-
ma: protección de los recursos en agua y de
los medios acuáticos así como del patrimonio
natural).

en particular a raíz de una catástrofe natural.
En Colombia, los daños considerables provo­
cados, a nivel nacional, por la ola invernal
de 2010-201136 generaron una verdadera
concientización del problema climático en la
población y en los dirigentes políticos. Un re­
ciente diagnóstico que ordenó la AFD sobre
la situación actual de la gestión del cambio
climático en las ciudades colombianas, dió
por resultado lo siguiente:
Estén situadas en el litoral, en la montaña
o en la planicie, las ciudades colombianas
enfrentan riesgos climáticos similares, por lo
que resulta pertinente elaborar protocolos de
acción comunes;
La inversión directa en medidas de lucha
contra el cambio climático y de prevención
de los riesgos representa en promedio un 1%
del presupuesto de los municipios. Las ciu­
dades más importantes son las que invierten
más y las que capturan mayor cantidad de
ayuda pública al desarrollo.
A las otras entidades territoriales, menos im­
portantes, les faltan recursos financieros en ese
ámbito más aún cuando no se satisfacen mu­
chas otras prioridades del desarrollo urbano.
Este hecho prueba que es oportuno aplicar las
medidas “de adaptación”. En efecto, en lugar
de idear proyectos ad hoc que sólo se suma­
rían a los proyectos urbanos ya existentes, es
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
importante concebir el desafío que representa
la adaptación al cambio climático como parte
de un proceso integrado de planificación del
desarrollo urbano. Con este enfoque, más allá
de constituir un programa o una dificultad adi­
cional a los problemas ya registrados, el tomar
en cuenta al cambio climático puede permitir
a las ciudades generar mayor inclusión social.
Por una parte, los proyectos que fomentan
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
la cohesión social pueden contribuir a la lu­
cha contra el cambio climático. Los proyectos
como los del Transmilenio y Metrocable en
Colombia, tienen por objetivo mejorar los re­
sultados térmicos y energéticos en la vivienda
o el desarrollo de líneas de transporte urba­
no “limpio” que permitan desenclavar ciertas
zonas geográficas. También contribuyen a re­
ducir el consumo de energías convencionales
así como las emisiones de gas de efecto de
invernadero.
Por otra parte, los proyectos que son parte
de la lucha contra el cambio climático pueden
suscitar medidas de inclusión social. Así, los
proyectos de mitigación, tales como el control
de las emisiones de metano en los centros de
enterramiento de la basura, pueden generar 36 En 2010 y 2011,
Colombia se vio afectada
recursos financieros (gracias al mecanismo de por el fenómeno climático
desarrollo propio) que pueden emplearse, por intenso de la Niña,
que provocó abundantes
ejemplo, para reconvertir a los recicladores. lluvías que causaron
la muerte de cerca
El destacar las vulnerabilidades ante los riesgos de 500 personas y afectaron
a más de 2.3 millones
crecientes generados por el cambio climático de individuos.
71

El Metrocable, transporte
urbano limpio permite
desenclavar a los barrios
humildes de Medellín,
Colombia.
37 A raíz de la ola invernal
de 2010-2011, la AFD
coorganizó dos seminarios
sobre el tema “ciudades
y cambio climático
en Colombia”, de donde
se tomó esta cita.
72
constituye una ventana de oportunidades para
favorecer la regularización y la integración de
los barrios informales y de sus habitantes. Un
amplia parte de las medidas de fortalecimiento
de la resiliencia urbana corresponde a medidas
simples que favorecen un proceso de desarro­
llo urbano integrado.
La necesidad de planificación y de
una acción pública integrada
Si el problema del financiamiento es de suma
importancia, también resulta primordial in­
tegrar el tema ecológico en la etapa previa
a la decisión de inversión: “El mayor desafío
reside en integrar el problema del cambio
climático a una planificación integrada de los
territorios”37.
© Carlos Tobón, AFD
El ordenamiento territorial y la planificación
urbana implican el desarrollo de herramientas
de análisis y diagnóstico que permitan evaluar
la noción de riesgo a un nivel elevado – na­
cional o incluso internacional – teniendo en
cuenta el desarrollo histórico de las ciudades,
acumulación de estratos sucesivos que condu­
jeron a la urbanización de zonas de riesgo.
La etapa del diagnóstico, previa a la definición
de la estrategia de acción, resulta primordial
ya que, debido a las restricciones financieras y
a diversas prioridades, muchas ciudades sólo
tienen la capacidad para financiar unas cuan­
tas inversiones de gran dimensión. De ahí la
importancia de evaluar las infraestructuras
existentes y de jerarquizar las acciones que se
deban implementar de manera a financiar las

medidas más pertinentes. Con este objetivo
de establecer una relación entre el financia­
miento y la jerarquización de las acciones se
están implementando nuevos proyectos. Por
ejemplo, en México, el Plan de Acción Cli­
mática Municipal (PACMUN), constituye un
proceso destinado a promover análisis pre­
vios de costo-beneficio de manera a superar
los principales obstáculos en la realización de
un proyecto como son el tiempo límite de los
mandatos de gestión municipal y la dificultad
de obtener recursos con miras a la implemen­
tación de proyectos.
Además de la planificación, se debe valori­
zar el fortalecimiento de las capacidades a
nivel de las entidades territoriales. En efecto,
el reto climático induce a salir de las lógicas
sectoriales para optimizar los recursos que se
tengan a disposición y puedan movilizarse a
favor de la ciudad. Por el contrario, el cambio
climático requiere la articulación de compe­
tencias institucionales, la implementación de
procesos de colaboración para la resolución
de problemas a nivel del territorio, coordi­
nando financiamientos entre los diferentes
niveles de entidades territoriales. Por ejem­
plo, en México, los fondos disponibles para el
ordenamiento territorial están fragmentados
entre distintas secretarías y los tres niveles de
gobierno (Estado central, estados federados,
municipios). La manera de utilizar las herra­
mientas no es óptima debido a la falta de
coordinación entre las autoridades públicas
3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
Experiencia del Plan de Acción
Climática Municipal (PACMUN)
en México
Según la ponencia de
Itzel Alcerreca,
ICLEI
(International Council
for Local Environmental Initiatives)
El Plan de Acción Climática Municipal (PAC-
Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes
MUN) es una iniciativa de la organización
de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad
(ICLEI), que cuenta con asesoría del Institu-
to Nacional de Ecología y Cambio Climático
(INECC) y es financiado por la embajada del
Reino Unido en México para el periodo
2011-2015. Su objetivo es orientar las políti-
cas públicas municipales mexicanas en ma-
teria de mitigación y adaptación al cambio
climático mediante el fortalecimiento de las
capacidades de los diversos actores locales.
Actualmente, 250 municipios siguen el pro-
grama, 30 municipios ya terminaron la pri-
mera etapa y en 15 municipios el consejo
municipal ya aprobó el plan.
La idea principal del PACMUN es sensibili-
zar a las autoridades municipales sobre la
importancia de las acciones de lucha contra
el cambio climático así como capacitar a los
empleados municipales para que puedan
realizar inventarios de las emisiones e iden-
tificar las vulnerabilidades.
El objetivo del proyecto para el año 2013 es
asignar un Fondo Verde de los gobiernos
locales para implementar acciones de miti-
gación y adaptación identificadas gracias
a la metodología del PACMUN.
73
 (por ejemplo entre el Estado, el municipio y
“Implementar el Banco de Tierra). Además, las autoridades
mecanismos públicas existentes no cuentan con las com­
de cooperación petencias ni con la coordinación que se re­
inter-municipal quieren para el manejo de un financiamiento
resulta fundamental al nivel de los desafíos del desarrollo urbano.
para adaptarse
al cambio climático.” En ese sentido, establecer mecanismos de
cooperación metropolitana o inter-municipal
Experiencia de dirección integrada de la zona patrimonial de Xochimilco
Según la ponencia de la Dra Norma Ruz,
Autoridad de la Zona Patrimonial de Xochimilco (México)
La zona de Xochimilco es una reserva de biodi-
versidad única en el mundo, estrechamente in-
terdependiente de la aglomeración de México.
Ese paisaje natural, que se presenta bajo la forma
de una red de canales de agua dulce y de islas
artificiales que rebasan de aproximadamente un
metro la superficie del agua, fue creado por los
Aztecas con fines agrícolas. Con la llegada de los
españoles y el desarrollo de la ciudad de México,
la zona se terraplenó masivamente y las chinam-
pas quedaron reducidas a un pequeño períme-
tro. En los últimos 25 años, se han lanzado nu-
merosos proyectos para tratar de preservar la
zona chinampera así como su patrimonio cultural
y ecológico. Todos esos proyectos se han enfren-
tado a una falta de coordinación entre las dife-
rentes autoridades responsables, sean el gobier-
no del Distrito Federal o las delegaciones, lo que
generó una pérdida de recursos. Además, la ma-
yoría de esos proyectos no se han ocupado del
problema fundamental de la zona, o sea la canti-
dad y la calidad del agua. El problema de los
asentamientos ilegales, principalmente a orillas
74
resulta fundamental para evaluar y financiar
con eficiencia las respuestas a los desafíos am­
bientales y climáticos. En efecto, las fuentes de
financiamiento son más fáciles de capturar a
escala intermunicipal (transferencias guberna­
mentales o inversiones privadas) a condición
de implementar mecanismos que garanticen
una buena administración como se hizo en
Río de Janeiro.
de la zona natural protegida no se ha manejado
correctamente.
Actualmente, con la designación de una autori-
dad única para integrar las políticas decididas
al territorio, se ha lanzado un nuevo proyecto
gracias a un financiamiento de la AFD y del Fon-
do Francés para el Medio Ambiente Mundial
(FFEM). Su finalidad es contribuir a la revitaliza-
ción y a la preservación de la zona patrimonial,
prioritarios para el equilibrio ecológico de la ciu-
dad de México.
El proyecto se ha estructurado en torno a cuatro
prioridades sobre las que hay consenso y que
traducen un enfoque global y dinámico del terri-
torio: la existencia de un documento de referen-
cia único en materia de planificación; el mejora-
miento de la cantidad y la calidad del agua (tema
desatendido por mucho tiempo); la salvaguarda
de la cultura chinampera, mediante el fortaleci-
miento de su vocación agrícola y productiva;
el control de la urbanización.
 3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes
Expériencia de la gestión inter-municipal de los residuos
en Río de Janeiro
Según la ponencia de Victor Zveibil, del gobierno del estado de Rio de Janeiro

La ley nacional de gestión de los residuos de
2010, obligó al estado de Rio de Janeiro a ajus-
tarse a las normas y a cerrar el tiradero de Gra-
macho, el más grande de América Latina, que
recibía 9 000 toneladas al día de residuos de la
aglomeración. Los municipios del estado se
El Fondo Estatal de Preservación del Medio
Ambiente (Fecam) está financiado por un re-
caudo de 5% sobre los recursos totales que
provienen de las actividades petrolíferas;
la compra de residuos tratados: transferen-
cias del Estado federado para apoyar, durante

Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

agruparon en varias estructuras inter-munici-
los primeros cuatro años, a los municipios que
pales, consorcios públicos que pueden desarro-
se impliquen en esos programas intermunici-
llar infraestructuras en común. A finales del
pales y se comprometan a incrementar la selec-
año 2013, el 93% de los flujos se reorientaron
ción de residuos.
hacia centros de enterramiento controlados y
los 1 700 catadores se integraron a un programa Para evaluar la dimensión social de esas opera-
de reconversión. ciones, se concibió un programa de reconver-
sión destinado a las comunidades de catadores,
Además de las aportaciones privadas (présta-
a los que se apoya mediante el desarrollo de
mos a tasas bajas a través del BNDES) y financie-
programas municipales de recolección selectiva,
ras (bonos de carbono a través del Mecanismo
la constitución de cooperativas que cuentan con
de Desarrollo Limpio), las herramientas de fi-
circuitos de reventa de productos reciclados y la
nanciamiento que el gobierno del Estado fede-
apertura de un polo de reciclaje en Gramacho,
rado movilizó para instar a los municipios a par-
en el sitio del antiguo tiradero.
ticipar en el programa, fueron los siguientes:
el impuesto sobre la circulación de mercan-
cías y servicios (ICMS) verde: se trata de un im-
puesto que el Estado federado recauda sobre
las actividades económicas. Del total recauda-
do, el 2.5% se destina a acciones para el mejo-
ramiento ambiental, entre los cuales el enterra-
miento controlado de residuos, el servicio de
recolección selectiva, el reciclaje y la rehabilita-
ción de los tiraderos.

© Victor Zveibil
Polo de reciclaje de residuos
en Jardim Gramacho,
Rio de Janeiro, Brasil.

75
 4
Pistas para optimizar
el financiamiento del desarrollo
urbano sostenible en América Latina

Desde hace por lo menos una década, las gobiernos locales de los países
de América Latina están recuperando el control del desarrollo de sus
territorios, como lo muestra una serie de edificaciones urbanas innova-
doras. No obstante, los recursos de los gobiernos locales, en particular
en las ciudades pequeñas o medianas, pocas veces corresponden
a los desafíos que enfrentan. La presente publicación se ha esforzado en

© UN photo/UNICEF/Marco Dormino
delinear respuestas, identificar herramientas financieras y operacionales
innovadoras, pero también las condiciones de su optimización. Estas
últimas están relacionadas con la creación, en la etapa anterior,
de un marco propicio para el uso de estas herramientas, pero también
con el seguimiento que, en la etapa posterior, se dé a su implementación.

76
Niña rodeada de agua en Raboto,
una zona desfavorecida de Gonaive,
en la región de Artibonite, en Haití.
El huracán “Tomas” afectó
fuertemente a la ciudad, inundó
calles y viviendas, demorando
la lucha contra la ola de cólera que
se ha propagado en todo el país.

77
 4.1 En¿quéla etapa previa:
marco de acción para un resultado óptimo?
Dentro de una perspectiva de desarrollo ur­
bano sostenible, las herramientas financieras y
operacionales serán más eficientes si están al
servicio de una visión global y estratégica. Los
principales desafíos a los que se enfrentan las
entidades territoriales locales conciernen el
fortalecimiento de las infraestructuras; la limi­
tación de la extensión horizontal y de la segre­
gación socio-espacial de las aglomeraciones;
por último, la reducción de su vulnerabilidad
ante los azares del cambio climático. De esta
manera, la situación climática confirma cuán
pertinente resulta integrar las políticas secto­
riales desde el momento en que se conciben.
Las principales recomendaciones que emanan
del cruce de experiencias conciernen:
78
la calidad del diagnóstico, ya que una eva­
luación previa permite que las autoridades
públicas identifiquen el perímetro del pro­
yecto, ya sea que se trate de una renovación
urbana o de infraestructuras, de una estima­
ción del costo global y de la definición de la
repartición de los riesgos entre las partes pú­
blicas y privadas. Esta preparación debe ser
sistemática y su nivel de detalle debe estar
adaptado a la magnitud y a lo complejo que
sea el proyecto;
la prospectiva, ya que los desafíos del de­
sarrollo urbano requieren una visión a largo
plazo. Sin embargo, la falta de un historial de
planificación complica la evaluación precisa
de las necesidades futuras;

la articulación de los documentos y de los
servicios competentes ya que ante la diversi­
dad de documentos de planificación, el primer
reto es adoptar una metodología que permita
coordinar objetivos y escalas;
la existencia de una dirección operacional
y financiera, estable y calificada, de proyec­
tos (sean éstos de renovación urbana o de
infraestructuras). Permite que las entidades
territoriales cuenten con competencias es­
pecíficas en el marco de una estructura au­
tónoma, que en lo ideal sea independiente
del calendario electoral. El primer factor de
éxito de la movilización de capitales privados
es por lo tanto un factor humano. Se trata de
que las autoridades públicas puedan disponer,
1. En la etapa previa: ¿qué marco de acción para un resultado óptimo?
Barrio de La Sierra.
En el fondo, el barrio
de Villa Turbay, en
Medellín, Colombia.
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Carlos Tobón, AFD
en cada etapa clave de la vida de un proyecto,
de expertos de alto nivel para que puedan dar
respuesta a los desafíos técnicos, jurídicos y fi­
nancieros propios a cada proyecto y compen­
sar la asimetría de información con el sector
privado. Estos recursos humanos deben ser, al
menos en parte, internos a la entidad.
Una planificación estratégica garantiza tanto la
adhesión de la población (si esta planificación
es producto de un debate) como la eficiencia
de las herramientas utilizadas en relación a los
objetivos precisos del proyecto de ordena­
miento. Esta preparación debe identificar a los
territorios pertinentes en los que se pueden
llevar a cabo operaciones de renovación así
como a las inversiones publicas concentradas.
79
 4.2 Innovaciones para el financiamiento de una ciudad
sostenible: ¿qué herramientas?
En el financiamiento de proyectos de infraes­
tructuras y de crecimiento urbano en aso­
ciación con los actores privados, el reto es
garantizar el montaje de los proyectos para
los inversionistas privados. En particular, las
autoridades públicas deben hacer todo lo ne­
“La diversificación cesario para estimular la competencia entre
de las herramientas socios privados potenciales, la intensidad de
de financiamiento esa competencia siendo la mejor garante de
y de seguridad de la optimización del costo global del proyecto.
la inversión privada
es un factor clave.” La diversificación de las herramientas de fi­
nanciamiento y de seguridad de la inversión
privada resulta de suma importancia debido
a que la crisis financiera redujo de manera
considerable el mercado del financiamiento
de las infraestructuras, que aún es muy joven
en América Latina. La ingeniería financiera pú­
80
blica puede aportar soluciones pertinentes,
incluso en periodo de crisis, como lo prue­
ban las instructivas iniciativas de los CRPAO/
RPICAO en Perú.
Procedimientos de licitación y modos de con­
tratación transparentes, claros y estables per­
mitirán a los actores privados capitalizarse de
un proyecto a otro y ampliar la competencia.
Al respecto, el procedimiento de diálogo com­
petitivo que se ha desarrollado ampliamente
en Europa para las APP, sólo en parte se pue­
de replicar en América Latina ya que implica
una evolución importante de las reglas que
rigen los contratos públicos y la importancia
de sus costos de transacción limita su perti­
nencia a los proyectos de gran magnitud. En
un procedimiento de diálogo competitivo, la

entidad adjudicadora lleva un diálogo con los
candidatos admitidos para participar, con el
objetivo de definir una (o varias) respuesta(s)
a sus necesidades. Basándose en esta (o esas)
solución (iones), definida(s) conjuntamente,
los participantes del diálogo serán convoca­
dos para presentar su oferta. Se recurre a este
procedimiento cuando se considera que una
licitación es particularmente compleja.
Para el financiamiento de la ciudad compacta
y solidaria, se pueden estudiar varias pistas:
el control predial directo de zonas estraté­
gicas que pueden ser financiadas parcialmen­
te por un impuesto específico. Para evitar los
problemas del pasado, además de limitar es­
trictamente en tiempo y espacio el sector de
2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?
Plantación de caña de azúcar
en Brasil para producir
bioetanol, en la perspectiva
de fomento a las energías
renovables.
Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Julien Alazard, AFD
intervención, se debe tener un cuidado parti­
cular con la gobernanza de esta herramienta.
En esa perspectiva, es primordial el uso es­
tratégico de la expropiación y del derecho de
preferencia. No obstante, para garantizar su le­
gitimidad ante la sociedad, estas herramientas
deben utilizarse únicamente en proyectos que
hayan sido previo objeto de explicaciones y de
debates públicos;
en las zonas de intervención, el financiamien­
to de las inversiones públicas puede verse ga­
rantizado – al menos en parte – por mecanis­
mos de captura de la plusvalía (control predial
con reventa de los derechos de construcción;
contribuciones de mejoramiento previstas en
numerosos países pero poco aplicadas fuera
de Colombia; negociaciones directas con el
81
 (los) propietario(s); recaudo de impuestos es­
pecíficos sobre la construcción, venta de dere­
chos de construcción, etc.).
Para financiar las acciones de adaptación al
cambio climático y el mejoramiento de las
condiciones ambientales en las ciudades, uno
de los principales medios de financiamiento es
recurrir al crédito, para compensar una insufi­
ciencia de recursos propios. En relación al per­
fil equívoco de algunos montajes financieros
que se proponen a las entidades territoriales
“Antes de como “innovadores”, es necesario hacer una
implementar observación preliminar. A menudo, la contra­
herramientas parte de una innovación es un déficit de expe­
innovadoras, riencia adquirida y en particular conviene ser
las entidades prudente en relación a los mercados de suelo
territoriales tienen e inmobiliarios cada vez más volátiles.
que optimizar
su recaudo En los procesos de crédito más clásicos, la
del impuesto innovación reside en el papel decisivo que
predial.” desempeñan los bancos de segundo nivel,
como Findeter de Colombia. Estas institu­
ciones deben estimular al mercado local así
como atraer el interés de inversionistas de lar­
go plazo, que son los únicos compatibles con
el financiamiento del desarrollo urbano. Las
instituciones financieras especializadas garan­
tizan préstamos a las entidades territoriales
locales dentro de los límites de capacidad de
endeudamiento de éstas últimas.
Además del papel de los bancos de segundo
nivel, existe un vínculo entre el acceso al crédi­
82
to que tienen las ciudades y sus propias fuen­
tes de ingresos: entre más fuentes de ingresos
propias tengan, mayor acceso tendrán a los
mercados de deuda, incluyendo a los présta­
mos. Por lo tanto, el reto es crear un apalan­
camiento a partir de los recursos disponibles,
aumentando en forma progresiva los ingresos
públicos locales.
En el conjunto de los tres desafíos, más allá de
las herramientas innovadoras, las entidades
territoriales locales tienen interés en moder­
nizar el recaudo de sus impuestos prediales
que son el modo más eficiente para financiar
el gasto público local. En América Latina, a
menudo el producto del predial es bajo pero,
en algunas ciudades que han realizado un es­
fuerzo de optimización del recaudo, el alza
de ingresos fiscales llegó hasta un 50% en un
ejercicio presupuestario.
Una estrategia que refuerze la capacidad de los
gobiernos locales para capturar los impuestos
prediales pasa por dos ejes:
una política fiscal que se base en la autono­
mía de las autoridades locales y el apoyo a las
ciudades sin recursos;
El fortalecimiento de la eficiencia y de la ca­
pacidad de la administración – en particular
la catastral – para garantizar la rentabilidad, la
pertinencia y la uniformidad de la evaluación
de valores prediales.
 2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?
LOS DESAFÍOS

C
Financiamiento A B
urbano sostenible Vulnerabilidad al cambio
Déficit Extensión urbana
en América Latina climático y recursos
de infraestructuras urbanas y segregación socio-espacial
naturales bajo tensión

1. Reforzar la experiencia de los responsables locales

Subvenciones (papel del EBP como asesor en las entidades territoriales en Brasil, de Findeter en Colombia...)

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
y transferencias
Apoyo financiero a las políticas locales (Fonadin en México…)
inter­
gubernamentales Retener una parte de un impuesto general para destinarlo a acciones ambientales (ICMS Verdeen Brasil…)

2. Favorecer a la inversión Movilizar las finanzas

Movilización Favorecer la emergencia de un mercado privada en los proyectos de internacionales
de capitales para el financiamiento de proyectos revitalización urbana (mercado carbono)
y de mercados (Fonadin en México) (fideicomiso Parque Fundidora Emitir bonos en
financieros en Monterrey, México) los mercados financieros

Uso de parte de la plusvalía

3. Reforzar la descentralización fiscal predial para financiar proyectos
Captación de ordenamiento territorial
de las plusvalías Financiar infraestructuras para permitir Recuperar
(MetroVivienda en Colombia…)
y una valorización inducida la soberanía fiscal
de los terrenos adyacentes Emplear la tributación predial
LAS PALANCAS

de la tributación
predial local (Cepac en Brasil…) para fomentar el uso del suelo
(IPTU progresivo en Brasil…)

4. Garantizar los ingresos de los usuarios Implementar medidas

Impuestos (lucha contra los impagos…) de tarificación social
a los usuarios
Usar ingresos futuros para financiar y de perecuación
y tarificación
proyectos de infraestructuras (“boleto único” en transportes
de los servicios
(concesiones patrocinadas o no en Brasil…) públicos de São Paulo…)
públicos locales

Centrar el erario público en dar seguridad al

montaje de proyectos para inversionistas privados
Establecer dispositivos de evaluación previa
5. para asignación del riesgo Utilizar las APP
Movilización (desarrollado por Banobras en México) para identificar y estructurar
de capitales
Utilizar las APP para identificar y estructurar proyectos de ordenamiento
y asociaciones
los proyectos de infraestructuras urbano económicamente viables
con
económicamente viables (PMI en Brasil) (uso de los PMI en São Paulo)
el sector privado
Fortalecer el control público
(crear una autoridad reguladora para las APP
como la CMPC para el metro de Sao Paulo)

83
 4.3 En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?
La movilización virtuosa de los operadores
privados en relación al acarreo de fondos y
a la implementación operacional requiere de
importantes capacidades de dirección y de
seguimiento de los proyectos. Durante la vida
del contrato de asociación público-privada,
se pueden destacar dos puntos:
el desarrollo y el fortalecimiento del poder
de las autoridades de regulación, cuya inter­
vención debe ir más allá del control de calidad
de los servicios y ser un verdadero mediador
entre sector público y privado. El apoyo a
la creación de una autoridad de regulación
competente y poderosa constituye una pista
reglamentaria de optimización para acudir
a las APP. Esas autoridades deben disponer
de un verdadero poder de control – y de ser
84
necesario – de un poder para sancionar a los
operadores así como tienen que participar en
una dinámica de aculturación mutua entre
socios públicos y privados;
la anticipación de la posible evolución del
contrato gracias al control contractual de los
casos de revisión del equilibrio económico de
los contratos (por ejemplo, en función de los
umbrales de evolución de la demanda), de la
generalización de los dispositivos de remu­
neración en función de los resultados y de la
anticipación de los desafíos que se presenten
hacia el final del contrato (regimen de bienes
en final de contrato, modalidades de transfe­
rencia del personal y de medios técnicos de
explotación, etc.).
 3. En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?
En el barrio de Santo Domingo
Savio, en Médellín, Colombia,
el transporte de materiales
de construcción hacia las zonas
de mayor altitud se hace
a lomo de burro.

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
© Carlos Tobón, AFD

85
 4.4 ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?
Debido a la disparidad de contextos, entre los
países de América Latina, pero también en el
interior de un mismo país, la acción pública
puede situarse en tres niveles.
A nivel nacional, debe permitir. El Estado tie­
ne como papel autorizar -e incluso favorecer-
esos mecanismos de financiamiento. Debe
consolidar jurídicamente y ampliar la “caja de
herramientas” que se tiene a disposición de las
entidades territoriales locales. También tiene
como función respaldar financiera y técnica­
mente las operaciones de ordenamiento y de
insfraestructuras locales.
A nivel municipal, la acción pública debe
reunir. En muchas aglomeraciones latinoa­
mericanas, resulta de interés – e incluso es
urgente – superar el nivel administrativo de
86
los municipios para transferir las capacidades
de gobierno y de financiamiento a las enti­
dades intermunicipales, metropolitanas o re­
gionales. Resultan más aptas para proceder a
una política pública comprensiva y eficiente.
Pueden crearse ex nihilo o entonces ser ema­
naciones de los municipios. No obstante, sea
cual sea el caso, sus atribuciones deben ser
definidas legalmente.
Por último, a nivel local, la acción pública
debe experimentar. A partir de lo existente
(dispositivos, planificaciones, actores, etc.),
corresponde a los gobiernos locales estructu­
rar el uso de una gama de herramientas (me­
joradas o creadas) en proyectos, definir una
planificación estratégica, que cuente con una
mayor coherencia, y adaptar los documentos
de urbanismo reglamentario.
 Colombia.
en La Candelaria, Bogotá,
Niñas con uniforme escolar

© Stéphane Ledoux, AFD

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina
87 4. ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?
 Anexos
Anexo 1 ____________________________________________________________________________________________________________________________ 89
Principales siglas y acrónimos

Anexo 2 ____________________________________________________________________________________________________________________________ 90
Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

88
 Anexo 1: Principales siglas y acrónimos
Anexo 1 Principales siglas y acrónimos

Sigla/acrónimo

Banobras Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos México

BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social Brasil
Cepac Certificados de Potencial Adicional de Construcción Brasil
CRPAO Certificados de Reconocimiento del Pago Anual de Obras Perú
EBP Estructuradora Brasileña de Proyectos Brasil
Findeter Financiera del Desarrollo Territorial Colombia
Fonadin Fondo Nacional de Infraestructura México
IFI Institución Financiera Internacional –
IFE Institución Financiera Especializada –
IPEA Instituto de Investigación Económica Aplicada Brasil
Ipraus Instituto parisino de Investigación,
Arquitectura Urbanística, Sociedad Francia
IPTU Impuesto Predial Territorial Urbano Brasil
LATTS Laboratorio Técnicas, Territorios y Sociedades Francia
PAC Programa de Aceleración del Crecimiento Económico Brasil
PMI Procedimentos de Manifestación de Intereses Brasil
APP Asociación Público-Privada –
PPS Proyectos para Prestación de Servicios México
Sedatu Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano México

Anexos
89
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
1. Subvenciones y transferencias intergubernamentales
Transferencias intergubernamentales
Transferencia global Transferencias intergubernamentales que permiten equilibrar el presupuesto de las entidades públicas
y apoyar su política de inversión: por lo general son transferencias del Estado Nacional hacia las entidades
territoriales para sus gastos de funcionamiento y de inversión (perecuación vertical).

Transferencia Transferencias intergubernamentales destinadas a financiar específicamente una política o un servicio públicos.
“específica”

Transferencia Transferencias intergubernamentales que permiten una perecuación de ingresos en un mismo orden
de perecuación de gobierno, el objetivo es reducir las desigualdades entre entidades territoriales (perecuación “horizontal”).

Transferencia Transferencias intergubernamentales condicionadas a la obtención de un porcentaje de financiamiento

“cruzada” por parte de la entidad territorial.

Subvenciones públicas
Subvención Subvención de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que intervenga
para la inversión para financiar el costo de la realización (diseño, construcción) de un proyecto dado.

Subvención Subvención de una entidad territorial a otra o de una entidad territorial a un tercero que interviene
complementaria para compensar la diferencia entre el costo real de determinado servicio público y el monto facturado
a los usuarios.

Subvención Subvención de Estado de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que interviene
de equilibrio para financiar el costo de la realización (concepción, construcción) de un proyecto dado.

90

Ejemplos franceses e internacionales
Francia: Dotación global de fondos (DGF) que contribuye
al equilibrio de los presupuestos de las entidades territoriales locales.
Dotación Global de equipamiento (DGE) para completar ingresos
y subsidios de los presupuestos de inversión de las entidades
territoriales locales.
Francia: Dotación global específica (DGE). Hasta 1998 se destinaba
específicamente para las ciudades nuevas. La dotación específica
representaba hasta un 13% de lo que invertían las entidades
territoriales locales en las ciudades nuevas, superior al 2.3%
de promedio que asignaban a otras entidades.
Francia: Fondo nacional de perecuación de ingresos
intercomunales y comunales (FPIC)
Francia: El “Contrat de Ville” (Contrato de Ciudad) permite
implementar proyectos bajo contrato entre estado, entidades
territoriales y sus socios. Objetivo: luchar contra la desvalorización
de algunos barrios desfavorecidos. Desde 2007 el dispositivo
se ha transformado en Contrats urbains de cohésion sociale, CUCS
(Contratos urbanos de cohesión social).
Francia: Tarificación social de comidas escolares.
Europa: Service d'intérêt économique général, SIEG, (Servicio
de interés económico general): Las autoridades públicas
pueden imponer ciertas obligaciones a un proveedor de servicios
por razones de interés público; por lo tanto pueden participar
en el financiamiento de este servicio.
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
México: Las participaciones (transferencias obligatorias previstas
por la ley) federales y estatales representan en promedio más de
40% de los ingresos de los municipios mexicanos.
México: Las aportaciones (transferencias ocasionales condicionadas
al cumplimiento de objetivos definidos) representan en promedio
más de 45% de los ingresos de los municipios mexicanos:
FAEB (educación primaria), FASSA, Salud), etc.
Brasil: FPE (Fondos de participación de los estados)
que se distribuyen entre estados según criterios poblacionales
y de ingreso por habitante. Alrededor de una tercera parte
de su monto se concentra en cuatro estados del noreste (Bahía,
Ceará, Maranhão y Pernambuco).
Poco utilizados en América Latina para proyectos precisos.
México: Reforma del 2007 relativa a las participaciones federales:
30% del alza anual del Fondo General de Participaciones se basa
en el alza de los ingresos fiscales locales.
Subvenciones entregadas a las empresas concesionarias de servicios
públicos o privados.
Brasil: Ejemplo de la línea 4 del metro de São Paulo cuya
inversión fue financiada en un 80% por una subvención pública.
Brasil: Programa “Minha casa minha vida” con subvenciones,
garantías para la compra y el seguro de la residencia principal bajo
condición de recursos.
Brasil: “Transferencias voluntarias” (tranferências voluntárias)
a los estados y municipalidades.
Anexos
91
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Exoneración Exoneraciones o deducciones que se otorgan a cierto tipo de bienes urbanos y/o ciertos sectores
y deducción con la finalidad de disminuir su costo o aumentar su valor.

Concesión En especial, se puede hacer en forma de concesiones sobre terrenos preferentes o gratuitos, etc.
de terrenos públicos para que un actor privado o paraestatal (empresas mixtas, SEM por sus siglas en francés) pueda desarrollar
cierto tipo de bienes urbanos.

Instituciones Financieras y Fondos Públicos Nacionales y Locales

Institución Financiera Institución financiera pública encargada de sustituir (o de intervenir en complemento) al sector privado
Especializada (IFE) para financiar proyectos públicos, sobre todo urbanos.
Puede utilizar recursos de bajo costo y/o buscar financiamiento en los mercados de capitales con garantía
del Estado, y así subvencionar sus préstamos.

Fondos Fondos públicos alimentados por aportaciones obligatorias o inducidas y cuyo financiamiento se orienta
de ahorro público a proyectos de desarrollo urbano.

Fondos Fondos públicos para invertir en proyectos de interés público, ya sea por medio de capital de riesgo,
de inversión o por medio de préstamos.
Por lo general, sus financiamientos se orientan a proyectos de desarrollo urbano con un uso limitado
según su reglamento.

Fondos Fondos públicos que garantizan los financiamientos contraídos por entidades territoriales o empresas a cargo
de garantía de proyectos de desarrollo urbano: la garantía del estado permite reducir el costo del financiamiento y mejorar
el perfil de riesgo del prestatario.

Fondos nacionales Fondos que reúnen ingresos fiscales locales con el objetivo de su nivelación horizontal.
de perecuación

92

Ejemplos franceses e internacionales
Francia: IVA a tasa reducida para la vivienda social.
Muy frecuentes en grandes proyectos urbanos y en ciudades
nuevas: el beneficiario público, a cambio de una disminución
en el precio del terreno, pide la construcción de infraestructuras,
equipamientos públicos o vivienda de interés social.
Francia: Concesión de terrenos “abandonados” (cuarteles,
terrenos militares o de la empresa pública de ferrocarriles)
para operaciones de ordenamiento dirigidas por las autoridades
públicas, la mayoría de las veces con SEM.
Francia: Crédit local de France (banco de Estado).
Bélgica: Crédit communal de Belgique (banco mutualista).
Estos bancos de crédito se fusionaron bajo el nombre de Dexia.
Francia: Fondos de ahorro de la “Caisse des dépôts
et consignations”.
Camerûn: Fondo especial de equipamiento e intervención
intercomunal (FEICOM).
Francia: Fondo nacional para una sociedad digital
(redes de telecomunicaciones).
Vietnam: Fondo de desarrollo urbano vietnamita.
Francia: Fondo nacional de perecuación de recursos
intercomunales y comunales (FPIC).
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
Brasil: Exoneración de IPTU e ISS para ciertas operaciones de
ordenamiento urbano (Ejemplo: Porto Maravilha en Rio de Janeiro),
que reduce el costo de gestión y estimula la demanda de vivienda
y de comercios en ese territorio.
Financiamiento de vivienda de interés social.
México: Banobras.
Colombia: Findeter.
Brasil: Caixa Economica Federal (también banco universal)/BNDES
(para el sector privado y público)
Brasil: FGTS/Caderneta de poupança.
México: Infonavit.
México: Fonadin para los Proyectos Público-Privados,
APP (puede participar en el capital de empresas creadas para
los proyectos).
Argentina: Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional (FFFIR).
Brasil: SCPAR en el estado de Santa Catarina (garantiza los APP
pero también efectúa inversiones estratégicas de capital).
Brasil: SP-Parcerias en São Paulo - Fondo de garantía de las APP
del estado de São Paulo; Fondo Federal de Garantía de las APP
(FGP) de las entidades territoriales brasileñas desde 2012.
México: Garantía de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF)
a bancos para financiar hipotecas, garantías Banobras/Fonadin
para las APP.
Brasil: Fondos de indemnización a estados exportadores (FPEX).
Anexos
93
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
2. Mobilización de capitales y de mercados financieros
Crédito bancario Crédito contraído por una entidad territorial con un establecimiento financiero para financiar en general
“clásico” sus gastos de inversión.
Las buenas prácticas buscan que el recurso al crédito se limite al financiamiento de proyectos productivos,
permitiendo así el pago de la deuda.

Financiamiento Crédito contraído por una administración con un establecimiento financiero para financiar un equipamiento dado.
de proyecto Los ingresos generados por su operación pagan el capital y los intereses de la deuda.

Mecanismos Herramientas de seguridad (interna o externa) de un crédito o de una emisión de bonos: estructuración
de garantía de la deuda, fondos de garantía, retención automática y prioritaria en una fuente tercera, mecanismos de pago
anticipado, cartas de crédito, …

Mercados financieros Emisión de bonos por parte de una o varias entidades territoriales, en ocasiones por medio de una institución
de títulos mobiarios específica, para una sola emisión o de forma más perenne.

Titulización Instrumentos de garantía externa de una emisión de bonos.

de activos públicos Transferencia de activos públicos aún por ingresar a inversionistas (futuros ingresos fiscales, cuotas de usuarios,
cartera de créditos, derechos de construcción a otorgar…), bajo la forma de títulos financieros que se emiten
en mercados de capitales por medio de la creación de una EPE, Entidad de Propósito Específico
(“SPV” - Special Purpose Vehicle).

Contrato de Fianza Instrumentos de garantía externa de una emisión de bonos.

Fianza de un tercero por medio de la cual se compromete a pagar en caso de que el prestatario no lo haga,
a cambio recibe una retribución. Esto permite elevar el perfil de riesgo del prestatario y por lo tanto disminuir
el costo del financiamiento.

94

Ejemplos franceses e internacionales
Europa: El financiamiento bancario del sector público local es
el modelo que predomina. Después de la crisis financiera de 2008,
se registró una creciente intervención del Estado central en
el financiamiento público local. El enrarecimiento de préstamos
destinados a las entidades territoriales constituye todavía un freno
para la inversión pública local.
En la mayoría de los países, es la fuente de financiamiento
prioritaria para las APP.
Herramientas de uso generalizado tanto en créditos del sector
público como privado.
Estados Unidos: Municipal bonds, modelo que premodina
en el financiamiento bancario del sector público local.
Las asset-backed securities (ABS) son una de las herramientas
de mayor uso en la titulización de activos (tanto públicos
como privados).
Estados Unidos: Práctica de uso general para garantizar
los Municipal Bonds.
Ejemplo: la Financial Security Assurance Inc. (FSA),
establecimiento financiero que “alquila” su nota AAA.
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
Predominio de los préstamos de las IFE en numerosos países,
a su vez alimentadas por fondos internos/ financiamientos
internacionales.
México: Créditos bancarios garantizados por ingresos fiscales
a los estados. Mercado poco desarrollado en los municipios.
Predominio aún más acentuado de las IFE debido a la aversión
al riesgo del sector bancario clásico.
México: El sector privado financia concesiones de carreteras
con o sin peaje (“peaje sombra”), hospitales bajo APP.
Brésil/Colombia: Garantías del Estado central a numerosos
tipos de préstamos para las entidades territoriales.
México: Créditos directos de las entidades territoriales locales,
garantizados por fondos de reserva alimentados por transferencias
del Estado central o de impuesto locales.
Brasil: Emisiones de bonos de los estados de São Paulo
y Río de Janeiro.
México: Emisión de Certificados Bursatiles (ECB) por parte de algunos
estados importantes (D.F., Nuevo León, Oaxaca, Veracruz...).
México: La mayoría de los ECB se garantizan por medio
de las EPE (fideicomisos) y de los fondos de garantía alimentados
por un porcentaje de los ingresos fiscales locales
(Tenencia de vehículos, Impuesto sobre nóminas...).
No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
Anexos
95
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción

3. Captación de plusvalías prediales o inmobiliarias y tributación predial local

Impuesto predial y sus ajustes
Impuesto predial Impuesto recurrente (por lo general anual) que se basa en el valor del suelo y de las propiedades inmobiliarias
situadas en el territorio de la entidad territorial. Está vinculado o la existencia de un registro de propiedades
de suelo e inmobiliarias y a su valor (catastro o similar).

Modular la tasa Estrategia que consiste en gravar las propiedades de manera diferenciada según los usos, por ejemplo se gravan
del impuesto predial más los usos urbanos de menor densidad.

Movilización Las deudas fiscales locales (en especial el impuesto predial) se utilizan para el pago de los correspondientes
de deudas fiscales bienes raíces.

Anticipo Método que consiste en anticipar el aumento de los ingresos del predial vinculados a la llegada de nuevas
del incremento actividades y nuevos habitantes.
del predial El alza servirá para financiar inversiones públicas en el lugar (directamente y/o por medio del pago de créditos
contraídos para esa finalidad).

Captación de plusvalías prediales o inmobiliarias

Tasas Contribuciones (monetarias, de terreno y/o mediante obras ejecutadas por el promotor)
y otras contribuciones con las que se pretende que los promotores privados costeen la totalidad o parte del gasto público generado
en obras de desarrollo por sus operaciones. Estas contribuciones a menudo (pero no en forma sistemática) se reinvierten
urbano en el perímetro de actuación.

96

Ejemplos franceses e internacionales
Impuesto local por excelencia, existe en muchos países.
Principales categorías de unidades de valor que se utilizan:
– Superficie del terreno/construcciones (Rusia, Polonia)
– Valor en arriendo (Francia, Marruecos)
– Valor comercial (Estados Unidos, Japón, Australia, Sudáfrica)
– Valor declarado (Perú, Turquía).
Impuesto sobre viviendas vacías o impuesto por sub-densidad
(desde 2010) en Francia.
Mayor tasación del suelo sin construir que del construido:
distinción TFPB/TFPNB en Francia.
Tasación variable según la actividad (residencial, industrial, terciaria).
Estados Unidos: Los Land Banks utilizan las deudas fiscales para
la adquisición de viviendas en desuso en sus barrios de intervención.
Estados Unidos: Tax Increment Financing (TIF) sobre rehabilitación
urbana. El nivel de ingresos fiscales en el sector antes de la
rehabilitación se calcula, y todo ingreso adicional durante un tiempo
establecido sirve para financiar las inversiones en ese sector.
Las primeras inversiones se financian con crédito o bonos
embargados sobre esos ingresos futuros.
Francia: Tasa de desarrollo urbano, negociaciones en el marco
de los Projets urbains partenariaux, PUP, (Proyectos urbanos
de asociación), participación de operadores en las zonas de
ordenamiento concertado (ZAC – “Zones d’aménagement
concertées”).
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
En la mayoría de los países latinoamericanos, el impuesto inmobiliario
es el predial.
En México,por ejemplo, la falta de actualización de las bases
catastrales desde 1960 grava fuertemente su rendimiento, dado que los
valores del suelo e inmobiliario están ampliamente sub-evaluados.
En Brasil, es el l’IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano), recaudado
por los municipios. La actualización del catastro que llevó a cabo
la alcaldía de Belo Horizonte permitió un aumento de 19%
en los ingresos de este impuesto en esa ciudad.
Brasil: IPTU progresivo en función de la duración para evitar la
especulación del suelo. El tope se fija en 15% del precio “comercial”
(que corresponde al precio de venta obligado que puede ser inferior
en 50% al precio del mercado). Caso emblemático de Porto Alegre.
México: Impuesto predial que se basa únicamente en el valor
del terreno (y no de la construcción) en Mexicali (Baja California).
Brasil: Uso de las deudas del IPTU para la adquisición de propie­
dades gravadas por esas deudas en el centro de Río de Janeiro.
No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
Este mecanismo se utiliza ampliamente en América Latina. Por lo
general, los promotores tienen que ceder entre 15 y 35% de su
terreno para la construcción de infraestructura y equipamientos.
México: Los promotores se encargan de construir y financiar las
infraestructuras básicas (vialidad, agua, gas, luz, drenaje…), e incluso
obras de equipamiento público (escuelas, espacios públicos).
Brasil: Los “consorcios inmobiliarios” permiten a un operador
público ceder parte de un terreno público a un operador privado
a cambio de que éste último construya la infraestructura de todo
Anexos
el terreno, o a la inversa que construya la infraestructura
en un terreno privado a cambio de recibir parte del mismo.
97
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Venta de derechos Separación entre derechos de propiedad y derechos de construcción, y venta por la administración
de construcción de estos últimos (a precio fijo o en subasta pública).
adicionales
o de cambios de uso

Imposición Impuesto sobre la diferencia que se registra en el valor de un terreno y/o de un inmueble tras dotar
de la plusvalía de infraestructura pública al lugar, a raíz de una modificación reglamentaria o de una evolución favorable
inmobiliaria del contexto urbano en general. El recaudo se puede efectuar cuando se realiza la intervención pública
o una vez que la plusvalía se haya registrado (reventa, actualización catastral).

Concesiones Operación urbana a iniciativa de una entidad territorial en un perímetro determinado. Su realización
para el desarrollo (adquisiciones de suelo, en caso necesario, vialidad y áreas públicas, construcción de equipamientos públicos,
urbano venta o arrendamiento de derechos de construcción y de los edificios que ahí se erijan), se delega a un
concesionario público, privado o de capital mixto. El producto de las cesiones financia las adquisiciones y las
obras, gracias a una plusvalía generada por la acción de ordenamiento territorial y los cambios reglamentarios.

Contribución Los dueños de una zona pagan (voluntaria u obligatoriamente) un monto predefinido para financiar
por mejoras la renovación o construcción de infraestructuras o de servicios en el área.

Agregación Restructuración de las propiedades parcial o mayoritariamente privadas en un perímetro determinado

de parcelas con intervención de las autoridades públicas (reglamentación, autorización, inversiones, y hasta expropiación
focalizada), para permitir una optimización de su uso y la realización de infraestructuras financiada por los dueños.
Los terrenos son redistribuidos entre los propietarios basándose en su valor posterior a la operación.

98

Ejemplos franceses e internacionales
No se conoce ningún ejemplo fuera de América Latina.
La mayoría de los países europeos tasa la plusvalía predial
imponiendo un impuesto específico o al incorporar ese ingreso
a la base imponible del impuesto sobre la renta del beneficiario.
Francia:
Impuesto sobre la plusvalía durante la cesión del bien inmobiliario,
Impuesto concertado sobre solares edificables (TFTC,
por sus siglas en francés) a beneficio de los municipios, e impuesto
de valorización inmobiliaria sobre bienes situados cerca de nuevas
infraestructuras de transportes públicos, en beneficio de la entidad
responsable de la organización de los transportes.
Estos dos últimos impuestos se recaudan al producirse la cesión.
Francia: Zonas de ordenamiento concertado (ZAC, por sus siglas
en francés), que pueden ser dirigidas por establecimientos
públicos de ordenamiento territorial (EPA, por sus siglas en
francés), dependientes del Estado, por empresas públicas locales
de ordenamiento territorial, empresas de economía mixta
(SEM, por sus siglas en francés) o concesionarios privados.
Estados Unidos: Business Improvement Districts.
Muy utilizado en Alemania, Japón, Corea del Sur, Taiwán.
Francia: Associations foncières urbaines (AFU).
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
Brasil:
– Outorga Onerosa do Direito de Construir e por Alteração de Uso :
impuesto fijo que el dueño paga al momento de solicitar el
permiso de construcción o de urbanización.
Ejemplo de Curitiba en donde los recursos obtenidos se depositan
en un fondo específico dedicado a la vivienda de interés social
o a la compra de terrenos para grandes obras de equipamiento.
– Subasta de Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepac)
en São Paulo, Rio de Janeiro y Curitiba, que se limitan a ciertos
sectores. Los recursos generados se invierten en el sector según
modalidades predefinidas.
Instrumento que todavía se encuentra en fase de exploración
en América Latina.
Colombia: Participación en Plusvalías que consiste en el pago
de la plusvalía generada por la incorporación de un terreno rural
al área urbana o por la realización de obra pública.
Venezuela: Contribución Especial por Plusvalía.
Uruguay: Retorno de las Valorizaciones.
Operaciones de la empresa pública Metrovivienda en Bogotá
(Colombia): controlada por la Alcaldía de Bogotá, esta empresa
compra terrenos en la periferia de la ciudad para promover
el desarrollo privado de vivienda popular en el marco
de operaciones mixtas funcionales.
La mayoría de los países de América Latina disponen, por ley,
de este instrumento pero en la práctica fuera de las metrópolis
colombianas y de la Cuenca, en Ecuador, se utiliza poco.
Colombia: Contribución por Obras Públicas, Contribución de Valorización.
Brasil: Contribuição de Melhoria.
Perú, México: Contribución de Mejoras.
Planes parciales en Colombia (Bogotá, Medellín), que pueden
ser de iniciativa pública o privada (propietarios que poseen
un mínimo de 51% de la superficie).
Anexos
99
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Acción inmobiliaria La gestión del patrimonio público territorial e inmobiliario se utiliza como instrumento de financiamiento
pública y de implementación de la política pública (adquisición de terrenos considerados como estratégicos, venta
o arrendamiento de los terrenos y edificios públicos valorizados por la intervención pública y/o no utilizados
y no estratégicos.
Esta gestión la puede realizar la entidad territorial de manera directa o por medio de una entidad pública,
que en ocasiones puede compartir con otras administraciones y/o con el Estado, que se financian con fondos
propios, por crédito o gracias a una fiscalidad específica.

4. Impuestos a los usuarios y tarificación de servicios públicos locales

Tarificación Tarifas que pagan los usuarios para poder beneficiar de un servicio público de primera necesidad.
de servicios públicos La entidad territorial fija la tarifa que se aplica al conjunto de los usuarios en su territorio.
Estos servicios (y el recaudo para las remuneraciones correspondientes) pueden ser administrados directamente
por empresas públicas, privadas o de capital mixto, preexistentes o creadas con ese propósito (Special Purpose
Vehicle, Entidad de Propósito Específico-EPE).

Cargos por uso Las entidades territoriales fijan los precios dependiendo del acceso de los usuarios a un determinado
equipamiento público. El precio depende del servicio brindado y varía en función de su uso.
Los servicios (y el recaudo de los cargos) pueden ser directamente administrados por empresas públicas,
privadas o de capital mixto, preexistentes o creadas con ese propósito específico (EPE).

Cargos por trámites Gastos que el usuario debe pagar por concepto de trámites administrativos.
administrativos Esos gastos corresponden al pago de los costos que generan esos procedimientos.

Contribución local Este impuesto no tiene como origen el uso de un bien o de un servicio público, sino el de poder gozar de
de mejoras un beneficio específico en una localidad precisa como puede ser contar con aceras amplias o con un buen
alumbrado público.

Impuestos especiales Creación de impuestos específicos para el financiamiento de ciertos proyectos: vivienda de alquiler/ red
de transporte urbano.

100

Ejemplos franceses e internacionales
Francia: Establecimientos públicos territoriales de Estado
o locales (con una fiscalidad especifica: la “Taxe spéciale
d’équipement”, TSE: Impuesto especial de equipamiento), Agencia
territorial y técnica de la región parisina (AFTRP), optimización y
racionalización del suelo propiedad del Estado por parte de France
Domaine.
Estados Unidos: Land banks.
Financiamiento de los servicios de agua y saneamiento según
el principio “el agua paga al agua”: las facturas que pagan
los usuarios financia el servicio al 100% (Francia, Japón).
Para la gestión de la distribución de agua y/o saneamiento
en Francia coexisten concesiones al sector privado
(SEDIF, la concesión más grande del mundo) con un modo
de administración directa (París, Le Havre, Rouen).
Sistema de viviendas de alquiler de interés social en Francia
(empresas públicas, privadas y cooperativas).
Peajes en autopistas
Boletos de entrada a los equipamientos culturales o de recreo
(museos, albercas, parques naturales, etc.).
Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación
vehicular o el registro de una empresa.
No se conoce ningún ejemplo fuera de América Latina.
Francia: Impuesto de 1% sobre la vivienda o pago de transporte
(a cargo de los empleadores que benefician de las redes de
transporte público).
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
En América Latina, el manejo de esta herramienta no es
una norma. Por lo general, los terrenos públicos se ceden caso
por caso a solicitud de los operadores privados.
Sin embargo, se pueden citar algunos ejemplos:
– Banco de Tierra en Puebla, México.
– En São Paulo (Brasil), la empresa pública que administra el metro,
alquila por tiempo determinado terrenos cercanos a las nuevas
estaciones para construir y explotar centros comerciales, que
contribuyen al financiamiento de la estación.
En América Latina, la tarificación progresiva del agua es algo muy
usual: con el doble objetivo de preservar el recurso y de cubrir las
necesidades básicas.
Colombia: Ejemplo emblemático de Empresas Públicas de Medellín
(EPM), empresa propiedad de la Municipalidad de Medellín
en un 100% que administra los servicios de agua y saneamiento,
de telecomunicaciones y de gas natural (en Medellín y en otras
ciudades), con un presupuesto excedentario que permite financiar
inversiones.
Brasil: Desde la apertura de capital de las empresas públicas,
Brasil cuenta con empresas de capital mixto para la explotación de
los servicios de agua/saneamiento. Ejemplos: Compañía Catarinense
de Agua y Saneamiento (CASAN), capital del Estado de Santa
Catarina en un 64%, SABESP en São Paulo, SANEPAR en el Paraná..
Modo de financiamiento generalizado de las autopistas
y de las infraestructuras de transporte colectivo.
México: Peaje para el segundo piso del periférico de la ciudad
de México, construido por concesión a la iniciativa privada..
Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación
vehicular o el registro de una empresa.
Argentina: Existe la posibilidad de aumentar temporalmente
la TF para financiar una infraestructura de gran magnitud: 5%
para los citadinos y +2.4% para los habitantes que se encuentran
a menos de 400 metros de la línea del metro que se ha construido.
No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
Anexos
101
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción

5. Movilización de capitales y asociaciones con el sector privado

Asociaciones Público-Privadas (APP)
Contratos de Obras Contratos a título oneroso celebrados entre una entidad pública y una empresa (pública o privada)
o de Servicios Públicos para la ejecución de obras, el suministro de productos, o la prestación de servicios.
La entidad territorial tiene a su cargo el financiamiento íntegral e inmediato.

Delegación de Servicios Tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda la explotación de un servicio
Públicos (DSP) : público a una empresa (privada o pública) que a su vez se remunera por medio del cobro directo a los usuarios.
Prestación La infraestructura explotada es propiedad de la entidad pública y la organización del servicio sigue siendo
responsabilidad de ésta última.
Las infraestructuras explotadas simplemente se ponen a disposición del socio privado.

Delegación de Servicios En relación al arrendamiento, la concesión, otra forma de APP, implica que el adjudicatario incluye la inversión
Públicos (DSP): inicial en sus costos operativos.
Concesión La entidad públlica es la autoridad que organiza el servicio y al término del contrato ésta última recupera
los bienes edificados por el operador. El socio privado sigue remunerándose por medio de cobor directo
a los usuarios.

Contrato Un tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda a una empresa privada una misión
de Participación global (que incluye asumir la inversión inicial, los costos de explotación, de financiamiento, de mantenimiento
Público-Privada de las obras y la instalación).
La entidad pública es la única responsable de la explotación del servicio público (contrariamente a lo que sucede
en la DSP). La administración paga una cuota (o alquiler) que remunera las diferentes prestaciones que conforman
la misión que se encomendó al socio para el tiempo que corre el contrato.

Arrendamiento Tipo de contrato de arrendamiento por medio del cual una entidad territorial propietaria de un bien inmobiliario
financiero (ejemplo: terreno) lo alquila a un tercero que podrá construir una obra en el dominio público y luego alquilarla
a la entidad territorial propietaria.
La obra es propiedad de la entidad territorial una vez que se haya hecho el último pago.

102

Ejemplos franceses e internacionales
Contratos de obras públicas que se han generalizado en todos
los países (contratos “llaves en mano” o “turnkey contracts”).
Francia: DDSP bajo forma de arrendamiento (“affermage”):
modelo que predomina para la explotación de los servicios
urbanos de transporte y ambientales (agua, saneamiento,
residuos)
Tipo de gestión que ha contribuido de manera determinante
a la creación de empresas privadas francesas que hoy son líderes
mundiales del sector.
Concesiones de autopistas: tipo de gestión para puentes,
carreteras y autopistas de peaje en numerosos países.
La DSP puede aplicarse a todos los servicios urbanos de tipo
industrial o comercial: agua, saneamiento, residuos, transporte
público, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, comedores
escolares, edificios deportivos y culturales, etc.
Montaje que se ha implementado en numerosos países, sobre
todo para la edificación de infraestructuras no generadoras de
ingresos (edificios administrativos, hospitales, cárceles, alumbrado
público,etc.).
Reino Unido: Private Finance Initiative (PFI).
Francia: Contrat de partenariat.
Contratos enfitéuticos administrativos y para hospitales en Francia.
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
El modo más clásico para efectuar inversiones públicas, por lo
general reglamentado por una ley marco sobre licitaciones públicas
(Brasil: “ley 8666”; México: “ley de obras pública financiadas”).
Modo de gestión ampliamente difundido en América Latina, para
empresas públicas locales de capital 100% público o mixto pero
también para empresas privadas, a pesar de algunas reticencias
políticas y algunas malogradas experiencias. (ej: el abandono
de la DSP Aguas del Valle por Veolia en Argentina en 2003).
Colombia: Servicios de distribución de agua por las SEM
con participación pública mayoritaria (Cartagena) o minoritaria
(Barranquilla).
Brasil: Empresas públicas o mixtas (SEM), en ocasiones cotizadas
en la Bolsa, para los servicios de abastecimiento del agua
(SABESP en São Paulo), de transporte (metro de Río de Janeiro).
En América Latina, uso muy difundido de las concesiones en los
sectores del agua/saneamiento y concesiones de carreteras, las
más antiguas.
Transportes urbanos: línea 4 del metro de Sao Paulo, renovación
de la DSP del metro de Río con la construcción de una nueva
conexión, varios proyectos de tranvía/BRT en México…
Suministro de agua: DSP con extensión de la red en Campo Grande
(Brasil), Buenos Aires o Córdoba (Argentina), La Paz/El Alto (Bolivia),
Guayaquil (Ecuador).
Saneamiento: plantas de tratamiento de aguas residuales
de Atotonilco (México) y de Taboada (Perú).
Brasil: “Parcerias Público-Privadas”.
México: Proyectos para Prestación de Servicios (PPS), que permiten
la aplicación de APP para proyectos urbanos no generadores
de ingresos como hospitales, cárceles, escuelas,etc.
En América Latina muy poco utilizado para el sector público.
Colombie/Mexique
Anexos
Contratos de arrendamiento financiero para compra de vehículos
en las empresas públicas de transportes.
103
 Anexo 2 Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Modalidades prácticas Descripción
Privatización Tipo de contrato por medio del cual la propiedad de la infraestructura se transfiere de manera definitiva
de servicios públicos al socio privado, éste último haciéndose cargo de la inversión, el financiamiento y la operación del servicio
así como de la interfaz directa con los usuarios.

Financiamientos participativos orientados para el desarrollo urbano

Microfinanzas Se busca desarrollar el microcrédito, o sea la oferta de servicios financieros para la población desfavorecida
y para trabajadores informales. (Por ej: creación de bancos locales, comunitarios o cajas populares).

Facilitación de la El objetivo es apoyar y desarrollar la creación de actores privados, generalmente locales, que compran terrenos
creación de operadores y luego venden los edificios construidos. De esta manera los hogares de ingresos modestos pueden tener acceso
comunitarios sin ánimo a terrenos para construir y se elimina el riesgo de especulación.
de lucro y con objetivo
específico

104

Ejemplos franceses e internacionales
Estados Unidos: Agua/saneamiento (ej: Sacramento Sanitation
District/SYNARGO).
Dubaï : Agua/saneamiento para grandes proyectos de desarrollo
residencial (ej: Palm Jumeirah).
Bangladesh: Grameen Bank, establecimiento pionero
en microfinanza.
Estados Unidos: Vivienda abandonada en zonas de catástrofes
que son renovadas para reventa.
Práctica que se está difundiendo ampliamente.
Instrumentos muy utilizados en América latina
Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano
Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos
Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas
Ejemplos Latinoamericanos
Problemas puntuales con algunos contratos de concesiones (BOT)
en varios países latinoamericanos.
Bolivia: Privatización de la SEMAPA por medio de un contrato
de 40 años que preveía la privatización de los recursos en agua,
sin control de precios ni garantía sobre la propiedad de
los bienes recuperados. Contrato cancelado a raíz de intensas
manifestaciones populares.
El continente latinoamericano cuenta con cerca de la mitad
de las instituciones de microcrédito de la Micro Banking Bulletin
(MBB). En las zonas urbanas la penetración del mercado
de las microfinanzas es de más de 60%.
México: La Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) lanzó un nuevo
programa de créditos para la autoproducción por medio
de intermediarios certificados.
Brasil: La Caixa Econômica Federal propone líneas de crédito
para la compra de material de construcción.
No se conoce ningún ejemplo en América Latina.
Anexos
105
 Mayor información…
• AFD, 2005, Financer les investissements des villes des pays en développement.
• AFD, 2012, L’économie informelle dans les pays en développement, Conferencias y Seminarios n° 06.
• Albrecht D., 12-13 13 octubre 2011, « How to finance social housing and public infrastructure
from private land valorization in urban development projects. The example of Brazilian Cepacs »,
Financing Social Housing – Investing in Urban Regeneration, Johannesburg.
• Banco mundial, 2005, Local Financing for Sub-Sovereign Infrastructure in Developing Countries: Case
studies of innovative domestic credit enhancement entities and techniques, Washington D.C.
• Banco mundial, 2011, Guidebook on Capital Investment Planning for Local Government.
• Banco mundial, 2012a, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Innovative Approaches.
• Banco mundial, 2012b, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Guarantees.
• Banco mundial, 2012c, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of
Subsidy Mechanisms.
• Banco mundial, 2013, Planning, Connecting and Financing Cities Now. Priorities for City Leaders.
• Billand Ch. J., marzo 2006, Expanding Local Government Resources for Capital Projects through Municipal
Borrowing and other Market-Based Financing, Global Urban Development, vol 2.
• De Cesare C. M., 2012, Improving Performance of the Property Tax in Latin America, Lincoln Institute
of Land Policy.
• Erba D. A., 2007, Catastro multifinalitario aplicado a la definición de políticas de suelo Urbano.
Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy.
• Erba D. A., 2008, El catastro territorial en los países Latinoamericanos. Cambridge, Lincoln Institute
of Land Policy.
• Furtado F. y Acosta Cl., 2012, Recuperación de plusvalías urbanas en Brasil, Colombia y otros países
de América Latina, Working paper, Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy.
• Kehew R., Matsukawa T. y Petersen J., 2005, Local Financing for Sub Sovereign Infrastructures
in Developing Countries: Case Studies of Innovative Domestic Credit Enhancement Entities and Techniques,
Documento de debate n°1 del Banco Mundial.
• Kenny J. y Lavanchy R., 2012, Emerging Partnerships – Top 40 PPPs in Emerging Markets, IFC.
• Lozano-Gracia N. et al., 2013, Leveraging Land to Enable Urban Transformation – Lessons from Global
Experience, World Bank Policy, Research Working Paper n° 6312.

106
• Meteyer-Zeldine F., 2009, Qui Paie Quoi en matière de transport urbain – Guide de bonnes pratiques,
Agence Française de Développement.
• ONU, 2012 World Urbanization Prospects: the 2011 revision.
• ONU Habitat, 2001, The State of the World’s Cities Report.
• ONU Habitat, 2004, The state of the World’s Cities: Globalization and Urban Culture: 2004/2005.
• ONU Habitat, 2007, The state of the World’s Cities: The Millennium Development Goals and Urban
Sustainability: 2006/2007.
• ONU Habitat, 2008, Municipal financing and urban development, Human Settlements Global
Dialogue Series, n° 3.
• ONU Habitat, 2009a, Lignes directrices internationales sur la décentralisation et l’accès aux services
de base pour tous.
• ONU Habitat, 2009b, The state of the World’s Cities: Harmonious Cities: 2008/2009.
• ONU Habitat, 2009c, Guide to municipal finance.
• ONU Habitat, 2010, The state of the World’s Cities. Cities for All. Bridging the Urban Divide : 2010/2011.
ONU Habitat, 2011, Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development.
• ONU Habitat, 2012a, Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe 2012: Rumbo a una nueva
transición urbana.
• ONU Habitat, 2012b, Planificación de Ciudades Sostenibles: Orientaciones para Políticas.
• ONU Habitat, 2012c, The state of the World’s Cities: Prosperity of Cities: 2012/2013.
• ONU Habitat, 2013, World Urban Campaign – Better City, Better Life.
• Paulais T., 2006, Le financement du développement urbain dans les pays émergents.
• Quenan C. y Velut S. (dir.), marzo 2011, Les enjeux du développement en Amérique latine : Dynamiques
socioéconomiques et politiques publiques, Institut des Amériques con la participación del GRET, AFD,
coll. « À Savoir », n° 04, 391 p.
• Smolka M. O., 2013, Implementing Value Capture in Latin America: Policies and tools for Urban Development,
Lincoln Institute of Land Policy.

Mayor información…
• Vassallo Magro J. M. e Izquierdo de Bartolomé R., 2010, Infraestructura pública y participación
privada – Conceptos y experiencias en América y España, CAF.

107
 La Agence Française de Développement
(AFD)

Establecimiento público, la Agence Française de Développement (AFD), actúa desde

hace 70 años para luchar contra la pobreza y favorecer el desarrollo de los países
del sur y en Francia de Ultramar. Es ella quien implementa la política definida
por el gobierno francés.

Presente en cuatro continentes con una red de 70 agencias y oficinas de represen­

tación en el mundo, de las cuales 9 en territorios ultramarinos y 1 en Bruselas,
la AFD financia y acompaña proyectos que mejoren las condiciones de vida
de las poblaciones, sostengan el crecimiento económico y protejan el planeta:
escolarización, salud materna, apoyo a los agricultores y a las pequeñas empresas,
aducción de agua, conservación de la selva tropical, lucha contra el cambio climático…

En el 2012, la AFD consagró 7 millones de euros para el financiamiento de acciones

en los países en desarrollo y en Francia de Ultramar. Estos van a contribuir
a la escolarización de 10 millones de niños de primaria y 3 millones de niños
de bachillerato, al mejoramiento del aprovisionamiento en agua potable para
1.79 millones de personas. En el mismo año, los proyectos de eficiencia energética
van a permitir la reducción de cerca de 3.6 millones de toneladas equivalentes
de CO2 al año.

www.afd.fr

108
El Instituto de investigación económica
aplicada (IPEA)

El Instituto de Investigación Económica Aplicada es una fundación pública,

que depende del Secretariado de Estado para asuntos estratégicos de la presidencia
de la República federativa de Brasil. Sus actividades de investigación representan
una ayuda técnica e institucional para la formulación y evaluación de las políticas
públicas así como de los programas de desarrollo del gobierno brasileño.
Los trabajos del IPEA se difunden ampliamente a través de publicaciones
y de los numerosos seminarios que se organizan con regularidad, pero también
por medio de una cadena de televisión especializada.

En 2014, el IPEA celebrará cincuenta años de existencia. Desde su sede de Brasilia,

los 7 departamentos de investigación del IPEA dirigen una misión de “producción,
de articulación y de difusión de conocimientos para el mejoramiento de las políticas
públicas y la planificación del desarrollo de Brasil”.

Todas las publicaciones del IPEA se encuentran en libre acceso en el portal

www.ipea.gov.br

109
 La fundación Ciudad Humana

La Fundación Ciudad Humana es una fundación sin fines de lucro que se creó hace
12 años y busca promover la construcción participativa de las ciudades sostenibles,
tanto a nivel ambiental como socio-económico. Tiene como misión participar
en la transformación positiva de las ciudades y fomentar un cambio estructural
de mentalidades y de prácticas ciudadanas con el objetivo de mejorar la calidad
de vida de los citadinos. En las numerosas ciudades de América Latina en donde
interviene, la Fundación trabaja conjuntamente con las autoridades locales
y con la sociedad civil, tratando de adoptar un método de trabajo inter
y trans-disciplinario de manera a tomar en cuenta toda la complejidad de los desafíos
urbanos.

www.ciudadhumana.org

110
 Foto de portada:
Fundación Ciudad Humana

AFD
5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 - France
Tél. : + 33 1 53 44 31 31 / Fax : + 33 1 44 87 99 39 / www.afd.fr

IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Setor Bancário Sul, Edifício BNDES - Brasília - DF Brasil
Tel. : + 33 (55) 61 33 15 54 22 / www.ipea.gov.br

Fundación Ciudad Humana

Calle 73 # 10 - 10. Oficina 503 - Bogotá - Colombia
www.ciudadhumana.org

Esta publicación está impresa con tintas vegetales y en papel FSC

(gestión forestal sostenible) que respetan al medio ambiente.
Números ya publicados:

N°1 - Extrême pauvreté N°5 - Appui

et développement aux systèmes
(AFD & ATD productifs locaux
Quart Monde) ou « clusters »
(AFD & ONUDI)

N°2 - Humanitaires N°6 - Entreprises

et développeurs : et développement
comment agir
(AFD &
ensemble en sortie
IMS-Entreprendre
de crise et de conflit
pour la Cité)
(AFD & Groupe URD)

N°3 - Enseignement N°7 - Eau et

des partenariats assainissement en sortie
AFD/Collectivités de crise : entre urgence
territoriales françaises et développement
(AFD & Cités Unies France) (AFD & Groupe URD)

N°4 - Collectivités N°8 - Parcs naturels

territoriales & régionaux de France
commerce équitable & coopération
(AFD & Plate-forme décentralisée
pour le commerce (AFD & Fédération
équitable) des PNR de France)
N°9 - Indications N°13 - Pauvreté
géographiques : et environnement :
qualité des produits, conjuguer les trajectoires
environnement et cultures (AFD & Institut Veolia
(AFD & Fonds Français pour Environnement)
l’Environnement Mondial)

N°10 - Agendas 21 N°14 - L’économie sociale

et actions internationales et solidaire, un atout
des collectivités pour la coopération
(AFD, Région Île-de-France décentralisée
& ARENE) (AFD, Région Île-de-France
& ARENE)

N°11 - Le partenariat N°15 - La santé des femmes

avec les sociétés civiles au Tchad, entre urgence
pour le développement et développement
(AFD & CCFD  -  (AFD & Association Tchadienne
Terre Solidaire) pour le Bien-être Familial)

N°12 - Les enfants

des rues : de la prise
en charge individuelle
à la mise en place
de politiques sociales
(AFD & Samusocial
International)
Existe en inglés