Reflexiones sobre el poder
presidencial en Colombia
especial
Javier Torres Velasco
Docente e investigador
Doctor en Ciencia Política
Director del doctorado en Ciencia
Política
Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales
javier.torres@uexternado.edu.co
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Hace veinte años, el mundo celebraba varios momentos demo-
cráticos que tomaron a todos por sorpresa: la caída del muro de
Berlín, la revolución de terciopelo en Praga, el gran movimiento
de Solidaridad en Polonia, el retorno triunfal de Mandela en
Suráfrica o el redescubrimiento de la democracia en Chile.
En América Latina se pensó que ésta era la época indicada
para cerrar la transición y abrir las puertas a la consolidación
democrática.
C
olombia, así como sus instituciones y la juventud de los años noventa,
no permaneció indemne ante los vientos de renovación democrática e
hizo el tránsito hacia un nuevo siglo con entusiasmo. Una nueva gene-
ración lideró la reforma constitucional de 1991 a través de la séptima papele-
ta y el país encontró los argumentos necesarios para alcanzar la democracia
plena. El ideario que inspiró el cambio fue innovador, pues representó una
sensibilidad renovada y el resurgimiento del pensamiento crítico frente a las
ideas de razón, progreso, revolución y vanguardia, propias de la modernidad
(Jaramillo Jiménez, 1995, p. 36).
En este marco, el presidencialismo, característico de los regímenes po-
líticos de las Américas, fue objeto de debate en cuanto éste no parecía con-
sistente con la aspiración general a la democracia (Linz, 1994). En efecto, se
consideró que los mandatarios del continente parecían respetar las forma-
lidades electorales de la democracia, pero pretendían gobernar sin control
alguno institucional o popular, fenómeno que Guillermo O’Donnell llamó «de-
mocracia delegativa» (O’Donnell, 2007, p. 15).
Quizás por ello, aunque Latinoamérica mantiene firme su apoyo a la
democracia desconfía de ésta, pues le resulta insatisfactoria (Rodríguez-Raga
y Seligson, 2010, pp. 184-185). Tal como afirma Jesús Silva-Herzog, «las re-
glas han cambiado y se han expandido los territorios de la libertad. Y, sin
embargo, la estructura de poder real de la sociedad apenas ha sido tocada»
(Silva-Herzog, 2010, p. 11).
Tensión dialéctica
Carlos Restrepo Piedrahíta advirtió que el sistema presidencialista se cons-
tituye a partir de una tensión dialéctica: «(…) de un lado, la nostalgia de la
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monarquía, y [de] otro, la aversión hacia la monarquía. Sin duda que este imagomundi
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fenómeno no es otra cosa que una particular forma de expresión del eterno
problema del poder: su completa e impetuosa voluntad de dominación sobre
hombres y cosas —es decir, hacia una cada vez mayor concentración de auto-
ridad— que va indisolublemente apareada por la resistencia que esa voluntad ciudad - región
genera en sus destinatarios» (Restrepo Piedrahíta, 1988, p. 564). 160
La historia caudillista americana parece avalar la versión de la política
centrada en la figura presidencial. Según Dardo Pérez Gilhou, miembro de la
Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de Argentina, «Entre las
causas determinantes de la presencia del ejecutivo fuerte está la vinculada contraseña
184
al predominio indiscutible del personalismo, encarnada en la mítica figura
del caudillo» (Pérez Gilhou, 2005, p. 19). Surgido de la guerra popular de
la independencia, el caudillo es un conductor social de personas que han
encontrado la igualdad en la lucha revolucionaria; su papel original consiste cultura y sociedad
en la representación directa del pueblo, la intermediación personal para la 190
realización de sus aspiraciones.
En su etapa moderna, el populismo parece ser la nueva encarnación de
la insurgencia popular caudillista: «El populismo canalizado por grandes gru-

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 pos, ajenos generalmente al mundo de los dirigentes cultos, hace que cobren
fuerza, disconformes y resentidos con las aristocracias gobernantes, a quie-
nes endilgan todos los males de los imperialismos de turno. Su descontento
se traduce inorgánicamente contra el “orden imperante”. Su energía apunta
al “que se vayan todos”, pretendiendo monopolizar una actividad política
que debería canalizarse legalmente por “sus representantes”, atentos al sis-
tema constitucional. Se ponen en disponibilidad de quien aspire y logre, con
vocación caudillesca, “interpretarlos”, e interesa poco si los caminos son los
legales o los ilegales» (Pérez Gilhou, 2005, pp. 39-40).
Roto el sistema constitucional de representación, surge un «liderazgo
vacío» que apela publicitariamente a la participación masiva, lo cual abre
el espacio para la aparición de nuevos caudillos. Según David Apter, en la
actualidad «la mayoría de los gobiernos operan en un clima de populismo y
participación de masas… el problema consiste en la cantidad de populismo
que se controla y se plasma» (Apter, citado por Pérez Gilhou, 2005, pp.40).
Dicho en otros términos, la política moderna no consistiría más que en
una lucha plebiscitaria de outsiders, cuyo máximo trofeo es la conquista del
poder ejecutivo. Tal es el sentido del debate en torno al neopopulismo —con-
cepto que indaga por las condiciones de posibilidad del populismo en la era
neoliberal (Galindo Hernández, 2007, pp. 148-151)—, la antipolítica —una
herramienta espuria para relegitimar el régimen (Herrera Zgaib, 2005, pp. 54
y ss.)— y a la ingobernabilidad del presidencialismo (Medellín, 2006).
Sin embargo, la idea de que la política colombiana haya sido dominada
por caudillos, como lo fue en las naciones del sur del continente, o que el
surgimiento del Estado pueda explicarse por la intensidad de la experiencia
populista es objeto de debate. En su polémica con el historiador Jeremy Alde-
man, Eduardo Posada Carbó asegura que esta tesis es «contrafáctica» y ligera
en la medida en que abandona el estudio de las distintas trayectorias de la
democracia y el Estado en Latinoamérica, en particular la experiencia civilista
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y liberal colombiana (Carbó, 2004; Deas, 2004).

¿Presidencialismo vs. parlamentarismo?

La teoría política indica que las relaciones entre el presidente y el parlamento
describen la manera como se organiza el poder en un sistema institucio-
nal. No obstante, para algunos es inútil plantear tal cuestión cuando
Al hacer un se considera a las sociedades «cubiertas con un barniz occidental»,
balance sobre el poder como las latinoamericanas, ya que éstas practican una forma
presidencial se debe reflexionar clientelista de «patrocinio microsocial» que les basta a las castas
acerca de la calidad y efectividad civiles para asegurar su dominio. Según Bertrand Badie y Guy
de su liderazgo, sobre lo cual inciden Hermet, «Este sistema de fachada por lo general parlamentaria,
la personalidad y el estilo del primer se preocupa, como los gobiernos liberales originales, de frenar
mandatario, así como los cambios o controlar la intervención electoral de las masas, aunque su
que ocurren en la sociedad, en el característica específica consiste en establecer el subterfugio y
sistema político y en el ámbito la parodia como prácticas definitivas…» (Badie y Hermet, 1993,
internacional. pp. 200-201).
Siguiendo esta línea de razonamiento, las naciones latinoame-
ricanas tienen un modo clientelista de expresión política y nada de
liberalismo; más bien, los sistemas políticos se rigen por burocracias pre-

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carias y personalismos presidencialistas. Sin embargo, esta tesis explica poco
sobre los cambios sociales o económicos profundos que ocurren en dichas
sociedades, ni tampoco aclara las razones del cambio político constitucional
que ha ocurrido en el continente, esto es la redistribución del poder en busca
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del reacomodo de las clases sociales en el orden político. 6
En todo caso, es posible que la teoría de la separación de poderes no
pueda trasladarse mecánicamente al espacio de relaciones sociales latinoa-
mericanas. Por ejemplo, Luis Carlos Sáchica sugiere que «parlamentarismo y
presidencialismo han sido temas secundarios en nuestra vida política… por- cuarto de huéspedes
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que los dos partidos que dominan el proceso no son partidos radicales ni
entre ellos existen diferencias ideológicas sustanciales, de manera que en la
práctica tanto da que prevalezca el Congreso o el ejecutivo, puesto que se
gobernará de todas maneras con el estilo y los programas del partido que fue dosier
mayoría en la última elección, al cual hará oposición el otro, en cuestión de 18
matices, mas no de fondo» (Sáchica, p. 613).
En tal sentido, ¿cómo romper el dominio bipartidista para darles cabida
a nuevos actores políticos y sociales? ¿Cómo ensanchar el sistema político y
compartir el poder? actualidad
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Para Colombia, el acceso popular al poder se planteó por fuera de los
partidos tradicionales —liberal y conservador—, acompañado del rediseño
de las instituciones políticas para asegurar el equilibrio y la estabilidad del
sistema. Tal es el caso de la elección popular de alcaldes de 1986 y de las especial
reformas que acometió la Carta de 1991 —elección popular de gobernadores 66 especial
y apertura política y electoral, entre otras—. Es en este marco en el que cabe
interpretar y valorar las propuestas de gobierno-oposición impulsadas por
el gobierno de Barco (1986-1990), o las iniciativas para la introducción de
formas de semipresidencialismo —separación de las jefaturas de Estado y de economía y finanzas
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Gobierno y el papel de la Vicepresidencia de la República— a la estructura del
Estado (Restrepo Piedrahíta).

Visión histórica imagomundi

El profesor Luis Carlos Sáchica afirma que la historia colombiana pasa por 120
tres etapas bien marcadas: el predominio del Congreso a lo largo del siglo
XIX y hasta la década de los cuarenta; el equilibrio entre el Congreso
y el presidente, producto del acuerdo bipartidista, y el predomi-
nio presidencialista, acompañado del desprestigio del parla- ciudad - región
160
mento y de los partidos políticos. ¿Cuál es el alcance
Estados Unidos muestra una experiencia similar a de la actividad política del
la descrita por Sáchica para Colombia, pues el poder presidente de la república?
del gobierno ha gravitado en torno al Congreso y a Ningún funcionario del Estadocontraseña
los partidos políticos. Sólo en el siglo XX fue fortale- se halla en mejor posición que el 184
ciéndose gradualmente el poder ejecutivo, «a través primer mandatario de la nación
del diseño de poderes explícitos, así como por la in- para formar la opinión pública, lo
terpretación de sus poderes implícitos e inherentes» cual lo hace la voz dominante
(Pika y Maltese, 2008, p. 3). del gobierno. cultura y sociedad
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El régimen presidencial persistió en la Constitución
de 1991. El artículo 189 de la Carta Magna establece que
le corresponde al presidente actuar como jefe del Estado y

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 del Gobierno, y como suprema autoridad administrativa; además, el
artículo 190 determina su elección directa, mediante un sistema ma-
yoritario a dos vueltas, por un periodo de cuatro años. Por medio del
artículo 202 se crea la figura del vicepresidente de la república, quien
podrá remplazar al presidente cuando éste falte temporal o absoluta-
mente, y ejercerá las misiones o encargos especiales que éste le con-
fiera. Mediante el Acto Legislativo 2 de 2004 se reformó el artículo
197 de la Constitución para permitir la reelección del presidente y el
vicepresidente por una sola vez.
El presidente hace presencia en el Congreso por intermedio de sus minis-
tros; presenta proyectos de ley y los promueve en las cámaras legislativas. Así
mismo, ejerce control político en el proceso legislativo mediante la sanción
de los proyectos de ley. Por lo demás, mediante de la figura del estado de
excepción el primer mandatario asume directamente funciones legislativas,
aunque se ha atentado la posibilidad de usurpar la función principal del le-
gislador.
Más allá de los poderes explícitamente definidos por la Constitución,
cabe la pregunta por el alcance del poder presidencial. La «teoría de la gestión
ejecutiva» (presidential stewardship) sostiene que el jefe de Estado posee la
facultad llevar a cabo las acciones que no han sido prohibidas taxativamente
por la Carta, en aras del bienestar público. Por su parte, «la teoría de la pre-
rrogativa del ejecutivo» arguye que el presidente no sólo puede hacer todo
lo que no esté explícitamente prohibido por la Constitución, sino que puede
llevar a cabo acciones contrarias al ordenamiento jurídico en razón del más
alto interés nacional (Pika y Maltese, 2008, pp. 14-15).
A la luz de estas teorías podría armarse un debate sobre el reforza-
miento del poder presidencial, a pesar de los esfuerzos que se han hecho
para limitarlo. La Carta Magna colombiana quiso restringir el poder del
presidente al darle vida a la Corte Constitucional y conferirle un papel au-
especial

tónomo al Banco de la República, por ejemplo. Pero la acción política de la

presidencia trasciende estas barreras institucionales. En el acto de celebra-
ción de los veinte años de vida de la actual Constitución, el expresidente
César Gaviria afirmó que «[Se] nos está creando un sistema absurdo [en el]
que sólo el Presidente puede hacer política. El presidente hace política, pero
al gobernador lo sancionan porque hizo una cosa que el presidente le pidió.
Son cosas complejas. La reforma de 2003 empezó a trabajar sobre qué pue-
den hacer los funcionarios públicos y qué no pueden hacer. Ese tema hay
que volverlo un asunto serio. El que los funcionarios públicos no puedan
hacer política es una farsa, todos los funcionarios públicos hacen política.
Digamos qué pueden hacer y qué no pueden hacer» (César Gaviria, 2011).
¿Cuál es el alcance de la actividad política del presidente? Nin-
gún funcionario del Estado se halla en mejor posición que el primer
mandatario de la nación para formar la opinión pública, lo cual lo
hace la voz dominante del gobierno. Adicionalmente, el jefe del eje-
cutivo dispone de recursos administrativos mayores que cualquier
otra rama del poder público, define el presupuesto nacional y lidera
las acciones de guerra y paz. Por lo demás, tiene la capacidad para
formar coaliciones partidistas amplias y foros de concertación po-

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lítica que le permiten ejercer dicho poder de manera decisiva. En
todo caso, al hacer un balance sobre el poder presidencial se debe
reflexionar acerca de la calidad y efectividad de su liderazgo, sobre
lo cual inciden la personalidad y el estilo del primer mandatario, así
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como los cambios que ocurren en la sociedad, en el sistema político 6
y en el ámbito internacional.

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