LAS NORMAS TECNICAS Y EL ESTÁNDAR EN EL CONTROL DE LA

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO.

A PROPOSITO DE LOS SOPORTES NORMATIVOS EN LA EVALUACIÓN
DE LAS CALDERAS POR LA AUTORIDAD DE INSPECCIÓN
Autor: Augusto Medina Otazu [1]

I.- INTRODUCCION

 La seguridad y salud en el trabajo está siendo un tema de mucha novedad en

nuestro país tal vez en el interés de lograr la implementación de las políticas
públicas, y ello esta muy bien por el grado de siniestralidad en las empresas. Sin
embargo en el Perú, la temática, tiene una larga data, tomando en cuenta que una
de las primeras normas es la Ley Nº. 1378, Ley de Accidentes de Trabajo, del 3
de julio de 1911 instaurada a iniciativa del gran jurista José Matías Manzanilla y
que tiene un precedente en las reflexiones de los claustros universitarios
especialmente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. [2]

 La Seguridad y Salud en el trabajo ha estado y sigue estando muy vinculado a la

seguridad social[3] pero considero que pretende una carta de ciudadanía[4]que le
dé autonomía para el tratamiento especializado y en esa lucha se encuentra.

 Por otro lado la seguridad y salud en el trabajo requiere establecer indicadores

que permita conocer bajo qué estándares se va implementar los derechos de la
seguridad y salud en los centros de trabajo y justamente el presente artículo
pretende visibilizar las normas técnicas vinculadas con la protección directa del
consumidor, al permitir verificar la idoneidad, seguridad e inocuidad de
productos.
 En consecuencia para el desarrollo de la temática centraremos en el análisis en el
Decreto Legislativo 1030, Ley que aprueba los Sistemas Nacionales de
Normalización y Acreditación (SNNA) y su Reglamento el Decreto Supremo
081-2008-PCM, Reglamento de la Ley de los SNNA que regulan la naturaleza
jurídica de las normas técnicas en el Perú.

 A este respecto nuestro análisis tendrá un sesgo de aplicar el escenario jurídico a

la fiscalización de calderas[5] y de ahí derivar al fortalecimiento de las facultades
de los inspectores de trabajo.

 Finalmente tomamos la postura que la seguridad y salud en el trabajo es un

derecho fundamental por lo que requiere una marcada protección. El Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 7º literal b) y
el Protocolo Adicional de la Convención Americana de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (art. 7º literal e) convierten a la seguridad y
salud en el trabajo como un derecho humano laboral. Igualmente las lamentables
cifras que nos alcanza la OIT y el Perú nos conducen al referido derrotero: Según
la OIT[6], cada 15 segundos, muere un trabajador de un accidente o enfermedad
relacionado con el trabajo. Cada 15 segundos, 160 trabajadores sufren un
accidente relacionado con el trabajo. En el Perú

 El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo[7] nos muestra que durante el

mes de marzo del 2014 se ha reportado 1, 113 accidentes de trabajo; por su parte
Rimac Seguros[8] nos indica que trece de cada 100 trabajadores están
expuestos a sufrir algún accidente en el trabajo. Esta información aún se viene
consolidando para lograr un Registro Unificado de Información sobre accidentes
de trabajo, incidentes peligrosos y enfermedades ocupacionales como señala la
 Décima Disposición Complementaria Transitoria del D.S. 005-2012-TR,
Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

II.- REFERENCIA HISTORICA DE LA OIT, EL AVANCE DE LA

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

La seguridad y salud en el trabajo es una apuesta porque el desarrollo

empresarial avance con escasos niveles de riesgo especialmente para la
vida de los trabajadores. La comunidad jurídica internacional ha mostrado
su interés de atender esa problemática y asi vemos que el primer
considerando de Constitución de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) de 1919 expresa la urgencia de “ (….) mejorar dichas condiciones, por
ejemplo, en lo concerniente a reglamentación de las (…) protección del
trabajador contra las enfermedades, sean o no profesionales, y contra los
accidentes del trabajo (…)”

Es un gran esfuerzo que realiza la OIT por lograr las mejores condiciones de
seguridad y salud desde un escenario, de diálogo social, donde
participan: Estado, empleadores y trabajadores; espacio tripartito
construido para visibilizar los grandes problemas y las alternativas que se
presentan en los centros de trabajo, logrando que los actores fijen
coordinadamente normas y estándares mínimos en el trabajo.

El grado de importancia que tiene la OIT en la temática de la Seguridad y

Salud en el Trabajo es bastante considerable si tenemos en cuenta que más
de 70 Convenios de la OIT de los 185 que tienen aprobado, están vinculados
a la seguridad y salud en el trabajo. [9]

En los primeros avances sobre la materia la OIT ha ido abordando la

atención de la seguridad y salud en el trabajo desde una óptica más
proteccionista para luego avanzar hasta un interés más de prevención,
“estimándose que las medidas de protección se adoptarán como último
recurso si no se pueden impedir, reducir al mínimo o eliminar los riesgos”.[10]

Una de las primeras normas vinculadas a la seguridad y salud que aprobó

la OIT es el Convenio Nº. 6 “destinado a prohibir el uso del fósforo blanco.
Desde mediados del siglo XIX el uso de esta sustancia estaba muy extendido
en la fabricación de cerillas, a pesar de que provocaba en las personas que
trabajaban en esta industria – niños en su mayoría – una temible y
desfigurante enfermedad, la necrosis química de los maxilares”[11] y fue
aprobada en la primera reunión de la OIT en 1919. Y el último instrumento
normativo aprobado es el Convenio 187[12], norma que fija un Marco
Promocional para la Seguridad y Salud en el Trabajo del 2006.

Los Convenios de la OIT son una adecuada herramienta que permite a los
Estados articular a las organizaciones de trabajadores y empleadores para
que puedan orientar las políticas en materia de seguridad y salud en el
trabajo. El fin último de este esfuerzo, en tal caso, es lograr un crecimiento
económico y desarrollo de un país, con Trabajo Decente. [13]
Un escenario peligroso podría ser reducir los niveles de protección en
seguridad y salud con el fin de lograr ventajas comparativas en un país a
otro. Ello puede llevarnos a generar “dumping social” y obtener resultados
completamente opuestos a los buscados.[14]

III.- REFERENCIAS HISTORICAS EN EL PERU SOBRE EL AVANCE DE

LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Si hacemos una pequeña remembranza sobre la evolución histórica[15] de
los antecedentes de la seguridad y salud en el trabajo en nuestro país,
observaremos 4 etapas:

 La primera que se presenta durante las 4 décadas del siglo XX en donde se

expiden normas legales que están interesadas más en brindar una
indemnización[16] a las consecuencias que sufren los trabajadores en su salud
por ocasión del trabajo. En esa orientación se registra la Ley de 1908,
indemnización a favor de los trabajadores que sufren accidentados.

 La segunda etapa vendría con un programa que permitía la prevención de los

accidentes de salud y enfermedades ocupacionales. Esta etapa está muy vinculado
a lo que se ha denominado como salud ocupacional; y en ese sentido
consideramos que tiene carta de nacimiento con la creación del Departamento
Nacional de Higiene Industrial creada por Decreto Supremo del 05 de agosto de
1940, que más tarde devendría en el Instituto de Salud Ocupacional para
posteriormente incorporarse sus funciones al Instituto Nacional de Salud.
Como se aprecia en ambos casos estamos a una priorización de la
salud[17] del trabajador pero la seguridad parece no tener la importancia que
cobrará en el devenir histórico.

 La tercera etapa se presenta con la dación del Decreto Supremo 42 F, del 22 de

mayo de 1964, Reglamento de Seguridad Industrial y que consta de 1.327
artículos. Se constituye en un catalogo normativo a tomar en cuenta en los centros
de trabajo. Merece la pena resaltar que el primer considerando del dispositivo
señala la relación seguridad y salud: “Es obligación del Estado cuidar que las
actividades industriales se desenvuelvan dentro de un adecuado régimen de
seguridad salvaguardando la vida, salud e integridad física de los trabajadores
y terceros (…)” Además es importante resaltar la participación de los
trabajadores en los Comités de Seguridad que es una instancia que vela por la
seguridad al interior del centro de trabajo. (art. 46)

 La cuarta etapa consideramos el escenario que se presenta con la promulgación

de la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de agosto del 2011 y su
reglamentación el D.S. 005-2012. En el diseño normativo de la Ley apreciamos
que el “Estado promueve mecanismos de consulta y participación de las
organizaciones de empleadores y trabajadores más representativos y de los
actores sociales para la adopción de mejoras en materia de seguridad y salud en
el trabajo.” Como se aprecia la participación de los trabajadores y empleadores
ya no se presenta únicamente en el centro de trabajo sino “el Estado, en consulta
con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores,
tiene la obligación de formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente
una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo que tenga por objeto
prevenir los accidentes y daños para la salud (…)” (art. 4 de la Ley 29783) y en
similar medida los Consejos Regionales de Seguridad y Salud en el Trabajo (art.
14 de la Ley 29783).
IV.- SOPORTE NORMATIVO DE LAS NORMAS TECNICAS Y SU
VINCULACIÓN CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
El objetivo del análisis es establecer qué valor tienen dentro del
ordenamiento jurídico, las normas técnicas de la Comisión de Normalización
y de Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del INDECOPI
(D. Leg. 1030) y el análisis estará inclinado hacía las normas técnicas sobre
Calderas.

a).- Pasaremos a una breve referencia del valor jurídico de las normas
técnicas en nuestra historia.

Las Normas Técnicas tuvieron nacimiento en la Ley de Promoción Industrial

Nº 13270 de noviembre de 1959, al crearse el Instituto Nacional de Normas
Técnicas Industriales y Certificación, que continuó sus actividades con
algunas modificaciones de nombre y funciones hasta el 24 de noviembre de
1992, luego deciden liquidarlo mediante Ley 25818 del 24 de noviembre de
1992.[18]

De este período me interesa registrar el artículo 16 de la Ley 13270 donde

define a las normas técnicas como especificaciones, principios, métodos de
ensayo y demás condiciones que fijan para materiales primas y artículos
manufacturas y otros en los fines de propios de la industria y el comercio. El
artículo 17 nos señala que las norma técnicas no son obligatorias para las
empresas industriales sin embargo lo harán, necesariamente, cuando se
trate de productos que por su naturaleza se vinculen directamente a la salud
o a la seguridad colectivas.

Además el artículo 22 exige que “El Estado, las dependencias de la

administración pública, inclusive los organismo Para Estatales,
Municipalidades, solo podrán adquirir los productos amparados por el sello
de producto peruano normalizado.”

Puede apreciarse que en sus orígenes las normas técnicas tenían

obligatoriedad en dos casos:

 Cuando los productos que se manipulaban en los centros de trabajo, por su

naturaleza, podrían causar un daño directamente a la salud o la seguridad
colectiva.

 Cuando el empresario pretendía vender al Estado debía tener un estándar regido

por las Normas Técnicas.

b).- normas sobre calderas

Según el Decreto Supremo 42 – F del 22 de mayo de 1964 (artículo 24) que
es una norma de especialidad nos expresa que “El Instituto Nacional de
Normas Técnicas Industriales y Certificación, es el organismo técnico
creado por la Ley 13270, para promover, estudiar y certificar normas
técnicas, cuyo objeto final (…), será proteger al trabajador y a la industria,
mediante la formulación de las correspondientes normas que garanticen los
fines de las disposiciones contenidas en el mismo.
El referido decreto 42 F, artículo 24 le impone otra velocidad a las normas
técnicas y creo que le dota de una naturaleza jurídica de carácter obligatoria
cuando afecta la salud como parte del desarrollo de la Ley 13270.

La claridad de aplicación de las normas técnicas aparece desplegada

también en el artículo 450, cuando la autoridad exige que las calderas tengan
un Libro de Servicios en el que deberá consignarse “(…) el número del
Registro Oficial Obligatorio de Caldero creado por R.S. Nº 13 de 19-9-60, las
transferencias, reparaciones, limpieza y accidentes sufridos por el
caldero, así como todos los exámenes, inspecciones o pruebas efectuadas
por entidades oficiales o particulares. El libro de Servicio acompañará al
caldero por toda su existencia.”

Al recurrir a la Resolución Suprema del 19 de septiembre de

1960[19] expresa el ius imperium al momento de sustentar el porqué deben
de registrarse los Libros de Calderas ante la Autoridad. En el Primer
Considerando afirma:

“(…) la Ley (…) imponen a los industriales el establecimiento de medidas

de seguridad”.

Bajo ese criterio (“imponen”) puede notarse que se constituye en una carga
para el Empresario el tomar todas las medidas de seguridad de sus calderas
debido a que “(…) son equipos industriales que ofrecen mayor peligro”.
Esta manera de comunicación de la Ley será necesario retomarlo como una
clara voluntad de fiscalización.
c).- El régimen vigente que regula las normas técnicas
El Instituto Nacional de Normas Técnicas Industriales y Certificación en su
evolución histórica se ha transformado hoy en Comisión de Normalización y
de Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
intelectual (INDECOPI). En la actualidad el régimen es distinto pero tiene
ciertas particularidades que discurren con esa evolución histórica.

El Decreto Legislativo 1030, Ley que aprueba SNNA establece que

la Autoridad Competente para administrar el Sistema nacional de
Normalización es la Comisión de Normalización y de Fiscalización de
Barreras Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual (INDECOPI).
(art. 5)

El artículo 8 nos indica que la “Las Normas Técnicas Peruanas son

aprobadas por Resolución de la Autoridad Competente sobre la base de los
Proyectos de Normas Técnicas Peruanas elaborados por los
Comités Técnicos de Normalización, previamente pre publicados para recibir
las observaciones de la sociedad civil nacional o extranjera.”

El Decreto Supremo 081-2008-PCM, Reglamento de la Ley de los

SNNA establece en el 8.1 que las Normas Técnicas Peruanas tiene como
objetivo promover, mediante sus recomendaciones la calidad de los bienes
y servicios nacionales, sin que por ello dichas recomendaciones deban
restringir el acceso al mercado de otros bienes y servicios nacionales o
extranjeros.

Sin embargo para que una norma técnica adquiera la obligatoriedad tiene
que darse una mutación en su naturaleza jurídica y variar de Norma Técnica
a Reglamento Técnico.

Esta parte se encuentra regulado en el artículo 9: “Los Reglamentos

Técnicos son de obligatorio cumplimiento y establecen requisitos mínimos
de acceso o permanencia en el mercado con el fin de cautelar los objetivos
de interés público (…)”(subrayado mío).

En esa misma orientación el artículo 8.2 del Decreto Supremo 081-2008-

PCM, Reglamento de la Ley de los SNNA establece el Carácter voluntario
de las normas técnicas peruanas pero pueden mutarse:
8.2- La eventual inclusión del contenido de una Norma Técnica Peruana en
un reglamento técnico de carácter obligatorio es responsabilidad de la
autoridad que dictaminará dicha inclusión y debe sustentarse en un análisis
objetivo y preciso de dicha necesidad. (subrayado mío).

Entonces si bien es cierto que las normas técnicas emitidas por el INDECOPI
en nuestro ordenamiento son voluntaria pero estas podrían convertirse en
obligatorias si la Autoridad dictamina su inclusión sustentando las razones
técnicas y las razones jurídicas que ello amerita. En estos casos mutará de
norma técnica a reglamento técnico.
Pero aun sigue pendiente el dilema: cuál es el valor jurídico de las Normas
Técnicas en el Ordenamiento Jurídico. Una norma voluntaria, como son las
normas técnicas, tendrá algún impacto en lograr optimizar los mecanismos
de la seguridad y salud en el trabajo. Para ello hemos considerado realizar
una evaluación en su integridad.

V).- NORMA CONSTITUCIONAL DE SUSTENTACIÓN DE LAS NORMAS

TECNICAS

La fuente de derecho de las normas técnicas la encontramos en el artículo

65 de la Constitución Política del Estado: “El Estado defiende el interés de
los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición
en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de
la población.”(subrayado mío).
La Decisión 584 Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo
(art. 4-d) exige a los Estados de la Comunidad Andina, actualizar,
sistematizar y armonizar sus normas nacionales sobre seguridad y salud en
el trabajo propiciando programas para la promoción de la salud y seguridad
en el trabajo, orientado a la creación y/o fortalecimiento de los Planes
Nacionales de Normalización Técnica en materia de Seguridad y Salud en
el Trabajo.

El Ente Rector de la aprobación de Normas Técnicas es la Comisión de

Normalización y de Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias
del INDECOPI cuya misión[20] es:
 Proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la información en los
mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y servicios en
función de la información brindada y evitando la discriminación en las relaciones
de consumo;

 Establecer las políticas de normalización, acreditación y metrología; (subrayado

mío).

El artículo 5.b) de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala que la

Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo debe tener en cuenta
las grandes esferas de acción siguientes:

b).- Medidas para combatir los riesgos profesionales en el origen, diseño,

ensayo, elección, reemplazo, instalación, disposición, utilización y
mantenimiento de los componente materiales de trabajo (…)
Medidas para controlar y evaluar los riesgos y peligros de trabajo en las
relaciones existente entre los componente materiales del trabajo y las
personas que lo ejecutan o supervisan, y en la adaptación de la maquinas,
del equipo, del tiempo (…)(subrayado mío).

Puede apreciarse que de este catalogo de normas constitucionales e

internacionales y normas de desarrollo constitucional hace necesario
estipular estándares que deberían ser cumplidos por el país. De mantenerse
en un casi anonimato las normas técnicas del INDECOPI sería propender a
la transgresión de las normas jurídicas del más alto nivel normativo.

Por ello evaluamos cómo se inserta las normas técnicas a la hora apoyar a
los peritos, a las autoridades administrativas, a los inspectores y otros
operadores para lograr resolver sin arbitrariedad y más bien con mucha
razonabilidad jurídica y legitimidad.

Es necesario agregar que la seguridad y salud en el trabajo es un derecho

fundamental y en ese sentido permítasenos explicar que nuestro
ordenamiento incorpora dos tipos de normas[21]:

 Normas – Regla: se identifican con mandatos concretos de carácter autoaplicativo

y son, consecuentemente, judicializables

 Normas – Principio constituyen mandatos de optimización, normas abiertas de

eficacia diferida, que requieren de la intermediación de la fuente legal, para
alcanzar plena concreción y ser susceptibles de judicialización.

El mismo Tribunal Constitucional expresa que existen determinados

derechos fundamentales cuyo contenido constitucional directamente
protegido, requiere ser delimitado por la ley, sea porque así lo ha previsto la
propia Carta Fundamental o en razón de su propia naturaleza (vg. los
derechos sociales, económicos y culturales). En estos casos, nos
encontramos ante las denominadas leyes de configuración de derechos
fundamentales.

No sería dable que la Constitución establezca normas técnicas que sean

necesarias para la custodia de un derecho fundamental y que por otro lado
la Ley vacíe de contenido esa obligación haciéndola voluntaria sin ninguna
repercusión en el escenario jurídico.
Resulta contradictorio que por un lado, que la representación
nacional brinde la mayor protección mediante el derecho penal (art. 168 – A
del Código Penal, delito de Atentado contra las Condiciones de Seguridad e
Higiene Industrial) y por otro no establezca mecanismos para monitorear
el estándar de la seguridad y salud en el trabajo.

VI.- NORMAS TÉCNICAS CON LAS QUE AUTORIDADES ASUMEN SU

RESPONSABILIDAD DE CONTROL EN LOS ESTÁNDARES MINIMOS DE
SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

La Ley 27444, Ley de Procedimientos Administrativos es la norma genérica

que aborda el trámite administrativo general y nos interesa llamar la atención
sobre dos artículos que merecen atención para el presente análisis:

El artículo 176.1 refiere que los administrados pueden proponer la

designación de peritos a su costa, debiendo en el mismo momento indicar
los aspectos técnicos sobre los que éstos deben pronunciarse. El artículo
176.2 expresa que la administración se abstendrá de contratar peritos por
su parte, debiendo solicitar informes técnicos de cualquier tipo a su personal
o a las entidades técnicas aptas para dicho fin, preferentemente entre las
facultades de las universidades públicas.
Igualmente la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en su
artículo 3 y 58 nos ilumina el camino para que los empleadores
conjuntamente con los trabajadores puedan establecer mejores normas de
prevención que sean superiores a los establecidos en la Ley y además en
qué casos será necesario realizar un reclamo al empleador o la Autoridad de
Trabajo sobre algún daño. La referida normativa será necesario
compatibilizar con el artículo 96 del Reglamento de la Ley que expresa:

En caso el trabajador recurra a la Autoridad Administrativa de Trabajo para

la realización de la investigación a que se refiere el artículo 58º de la Ley,
ésta se tramitará ante la Inspección del Trabajo y se requerirá el apoyo
técnico de los servicios competentes del Ministerio de Salud o de peritos
especializados.

El artículo 5.1 de la Ley 28806, Ley General de Inspecciones establece que

los Inspectores para el desarrollo de sus facultades pueden:

(…)
2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por los trabajadores, sus
representantes, por los peritos y técnicos o aquellos designados
oficialmente, que estime necesario para el mejor desarrollo de la función
inspectiva. (subrayado mío).

Nos preguntamos en estos casos mencionados cuáles debieran ser los

referentes técnicos que guíen a los peritos, a los inspectores y a las
autoridades. No hay duda que el primero al que deberían recurrir son las
normas técnicas aprobadas por el INCOPI, si ellos abordan esta temática.
Mediante esta vía podemos lograr que una norma técnica tenga una mayor
repercusión por cuanto los peritos no pueden transitar por la arbitrariedad
sino deberían transitar por normas que tengan un grado de razonabilidad y
las normas técnicas aún cuando no son obligatorias son razonables.

Consideramos también que las normas técnicas están rodeado de

legitimidad por cuanto son elaboradas por el Sub Comités de Calderas,
normas que son consensuadas con el apoyo de de representantes de los
tres sectores involucrados: sector producción (productores y
comercializadores), sector consumo (usuarios como asociaciones o
entidades públicas o privadas) y sector técnico (gremios, colegios,
asociaciones y universidades) a través de reuniones periódicas.[22]

VII.- NORMAS TÉCNICAS DE CALDERAS

En la actualidad las normas técnicas vigentes para calderas son las
siguientes[23]:

 NTP 350.301: 2009 CALDERAS INDUSTRIALES[24]. Estándares de eficiencia

térmica (combustible/vapor) etiquetado. Establece los estándares de eficiencia
térmica (combustible/vapor) que deberán cumplir las calderas industriales sin
equipo de recuperación de calor y las características del etiquetado.[25]

 NTP 350.302:2009 EFICIENCIA ENERGETICA[26]. Calderas Industriales.

Proyectos de Instalación de calderas con reducción de emisiones. Establece los
requerimientos básicos que se deben tener en cuenta para la instalación de
calderas, y que como mínimo abarcará al conjunto de documentos que describen
los elementos de su instalación, ubicación, condiciones de servicio y de
seguridad, características técnicas de la misma, compañía instaladora y que será
redactado y firmado por el Inspector autorizado. [27]
 NTP 350:303:2010 CALDERAS INDUSTRIALES[28]. Inspección de las
Instalaciones con fines de eficiencia térmica y reducción de emisiones. Establece
las recomendaciones que debe seguir la persona encargada de inspeccionar la
instalación de una caldera y sus equipos auxiliares, con el fin de que la misma
cumpla las condiciones de seguridad necesaria y su operación eficiente. [29]

Además puede apreciarse en el Portal del Ministerio de la Producción, se

encuentra alojado el Oficio 149-2013/CNB-INDECOPI[30] del 4 de abril del
2013 que remite el Secretario Técnico de la Comisión de Normalización y de
Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual
(INDECOPI) dirigido a la Secretaria General del Ministerio de la Producción
le expresa lo siguiente sobre las Normas Técnicas de Calderas aprobadas
por el INDEOCPI.

Cabe mencionar que las NTP indicadas, contienen información sobre la

correcta aplicación de la tecnología de calderas, incluyendo las
metodologías aprobadas internacionalmente; son un buen referente para
formalizar y mejorar la operatividad y eficiencia del Parque Nacional de
Calderas, con lo que se lograría un mayor índice de competitividad del
comercio nacional e internacional. Para cumplir con este objetivo
nacional, es conveniente que las actividades de difusión y aplicación
académicas, pública y privada estén actualizadas a esta tecnología.
(subrayado mío).
A su vez la Secretaria General del Ministerio de la Producción le remite el
Memorando 02602-2013-PRODUCE/SG del 16 de abril del 2013 para que
se proceda a la difusión de las Normas técnicas sobre Calderas.

VIII).- CONTROVERSIAS EN EL TRIBUNAL CONSTITITUCIONAL

Un antecedente importante que es necesario incorporar en el presente
análisis es el que correspondió resolver al Tribunal Constitucional sobre la
facultad de la SUNAT en su facultad de control de productos importados y
afectarlos con los aranceles de Ley. Ante una acción emprendida por
la Empresa Comercial del Acero S.A. (COMASA) que importaba Acero, el
Alto Tribunal, tuvo que evaluar si el Acero tenía o no tenía aleación con
boro y qué norma técnica del INDECOPI debía ser aplicado.

Al analizar estas facultades en la justicia constitucional se toma en cuenta la

razonabilidad de las normas técnicas en el ejercicio de las referidas
facultades de la SUNAT y a través de ellas su ejercicio no arbitrario por las
autoridades.

La referencia de la sentencia del Tribunal Constitucional es: Exp. N°. 00452-

2012-PA/TC 18 julio de 2012, suscrita por los magistrados:
Beaumont Callirgos, Mesía Ramírez y Eto Cruz. Veamos resumidamente
las normas que sustentan la facultad de la SUNAT para controlar a los
administrados:
 El artículo 6 del derogado Decreto Legislativo Nº 809, comprende el
reconocimiento físico de la mercancía, que consiste en la operación de verificar
lo declarado, a través de “reconocer las mercancías, verificar su naturaleza y
valor, establecer su peso o medida”.

 El artículo 166.c) del Decreto Legislativo N° 1056, Ley General de Aduanas,

establece que la autoridad aduanera, a efectos de comprobar la exactitud de los
datos contenidos en una declaración aduanera, podrá “[t]omar muestras para
análisis o para un examen pormenorizado de las mercancías”, la misma que se
basa en la potestad del reconocimiento físico con que cuenta la Administración
Aduanera

 El artículo 15.m) del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAT,

aprobado por Decreto Supremo Nº 115-2002-PCM y modificado por Decreto
Supremo Nº 029-2012-EF, que textualmente prescribe “[s]on funciones y
atribuciones de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria:
Desarrollar y aplicar sistemas de verificación y control de calidad, cantidad,
especie, clase y valor de las mercancías, excepto las que estén en tránsito y
transbordo, a efectos de determinar su clasificación en la nomenclatura
arancelaria y los derechos que le son aplicables”.

Resulta interesante el debate realizado en el Tribunal Constitucional donde

reflexiona sobre las normas técnicas del INDECOPI y la utilización por la
Administración al momento de fiscalizar. Esta intervención se produce en un
debate técnico para evaluar la presencia de boro en el Acero:

8. Para determinar el porcentaje de boro presente en los productos

importados de acero y concluir que estos se encuentran aleados con
boro, existen dos métodos, a saber:
a. Método de análisis de la colada o de cuchara en origen (Normas
Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M).
b. Método de análisis del producto (Norma Técnica ASTM E-415).

Entonces vemos que las normas técnicas ingresan por la puerta grande por
cuanto sirve como un estándar para evaluar la pertinencia del mejor método
para el control de la SUNAT.

La controversia constitucional pasará a definir cuál de estos dos métodos

será el más adecuado, idóneo y razonable para determinar el porcentaje de
boro presente en los productos importados de acero para que estos sean
considerados aleados con boro; esto con la finalidad de poder determinar si
es arbitraria la utilización del método de análisis del producto, pues de existir
otro medio más idóneo que éste, la Administración Tributaria tiene que
preferirlo y utilizarlo.

Luego de un análisis técnico donde se recogió pericias de entidades privadas

y públicas concluye el Tribunal Constitucional que el método más adecuado
e idóneo para comprobar el porcentaje de boro presente en los productos
importados de acero y su aleación con boro es el de la colada o de cuchara,
previsto en las Normas Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M, sin
embargo la.

La SUNAT en su afán de fiscalización había utilizado el Método de análisis

del producto (Norma Técnica ASTM E-415).
Resultaba sintomático que la evaluación según el método análisis empleado
sea del producto o de colada o de cuchara, la empresa debía abonar un
arancel distinto en cada caso:

22.- Por lo tanto, al haberse determinado que los productos importados por
el recurrente eran de acero aleado con boro, le correspondía asumir un
arancel de 4% y no de 12% correspondiente al acero sin alear.

De esta manera para el Tribunal Constitucional se habría afectado el

derecho al debido proceso que tiene la calidad de derecho
fundamental, garantizado la Constitución y las normas internacionales:

El artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos expresa

que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías para
determinación de sus derechos y obligaciones. Concesión al inculpado del
tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa.
Derecho de la defensa y comparecencia de peritos que puedan arrojar luz
sobre los hechos entre otros.

Igualmente la Constitución art. 139 inciso 3, referido a la observancia del

debido proceso.

Para el Tribunal Constitucional en la sentencia que venimos comentando, el

debido proceso:
(…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos
y normas de orden público que deben observarse en las instancias
procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin
de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir
que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–, o
jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal. (Fundamento 18)

Continúa expresando que:

Con respecto a la vulneración del debido procedimiento administrativo, es

pertinente recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con
relación al derecho al debido proceso, ha sostenido que éste se extiende a
“cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas
a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la
Convención Americana” (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71).
(Fundamento 18)

Puede apreciarse que las dos normas técnicas que son mostradas en el
Proceso de Amparo son elaboradas por el INDECOPI y no existe duda que,
ellas forman parte del ordenamiento jurídico por cuanto son razonables e
incluso su utilización por la autoridad en su labor de fiscalización la convierte
en no arbitraria. Asimismo como ya se ha visto dejar de lado esta orientación
de las normas técnicas del INDECOPI podría afectar el debido
procedimiento.

IX.- NORMAS QUE LOS INSPECTORES DE TRABAJO PUEDEN

UTILIZAR PARA ELEVAR EL ESTANDAR DE FISCALIZACION DE LAS
CALDERAS

En la actualidad existen 3 Normas Técnicas vinculadas a Calderas. No existe

ningún Reglamento Técnico sobre Calderas. Las Normas Técnicas no son
obligatorias mientras que los Reglamentos Técnicos si lo son.

Las normas generales sobre normas técnicas tienen el objetivo promover,

mediante sus recomendaciones la calidad de los bienes y servicios
nacionales. Pero a su vez señala que la eventual inclusión del contenido una
Norma Técnica Peruana en un Reglamento Técnico de carácter obligatorio
es responsabilidad de la autoridad que dictaminará dicha inclusión y debe
sustentarse en un análisis objetivo y preciso de dicha necesidad.

Existen dos normas del Decreto Supremo 42 F que nos permite advertir que
el funcionario público fiscalizador debe tener mecanismos técnicos para
medir y controlar los calderos por ser equipos de alta peligrosidad. El artículo
606 del Decreto Supremo 42 – F establece claramente que los “Los cilindros
para gases comprimidos, licuados y disueltos estarán conformes con las
especificaciones establecidas por el Instituto de Normas Técnicas
Industriales y Certificación y, en particular, estarán construidos de materiales
de buena calidad, libres de defectos.”

A su vez es necesario compatibilizar que las normas de seguridad y salud

en el trabajo establecida en la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el
Trabajo artículo 5.b) establece como una política nacional de seguridad
adoptar medidas para controlar, evaluar y combatir los riesgos profesionales
en el origen, diseño, ensayo, elección, reemplazo, instalación, disposición,
utilización y mantenimiento de los componente materiales de trabajo.

Como se aprecia la evaluación técnica tiene que hacerse con estándares

técnicos y ellos están fijados en la Normas Técnicas. Incluso asi lo establece
el propio Vice Ministro de Mype e Industria al publicar en su web institucional
las normas técnicas del INDECOPI.

Los Inspectores para el desarrollo de sus facultades inspectivas en el área

de seguridad y salud en el trabajo pueden hacerse acompañar con peritos y
técnicos que deben utilizar mecanismo de estándar técnico para poder
exigir cierta rigurosidad y más aún cuando se trata de equipos de alta
peligrosidad como son las calderas. En ese sentido las Normas Técnicas
establecidas por el INDECOPI se convierten en un faro que guía esta labor
inspectiva en seguridad y salud en el trabajo que tiene fines preventivos para
custodiar la vida y salud de los trabajadores y personas particulares y la
propia empresa.
En consecuencia si existiera dudas que las Normas Técnicas sobre Calderas
son obligatorias de una interpretación sistemática de las normas, por lo
menos debe ser un elemento que permita a los inspectores al desarrollar su
labor de fiscalización inspectiva y a los empleadores y trabajadores para
lograr la acción de mejora continua, que permite la vigilancia de los sistemas
de gestión de la seguridad y salud en el trabajo. Decir que las normas
técnicas del INDECOPI no son obligatorias no debe llevar al extremo de
pensar que estas se encuentran pintadas en la pared y que no merece
atención alguna.

Una mirada de la sentencia del Tribunal Constitucional, que se ha

comentado en el punto anterior, nos debe permitir sugerir a todas las
autoridades que el uso de las normas técnicas del INDECOPI en el
desarrollo de su función la hace más razonable, el control que realizan
cumple garantiza el debido proceso y su acción la convierte en no arbitrario.

[1] Augusto Medina Otazú. Abogado y Magister. Ex Miembro de la Comisión de

Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Colegio de Abogados
de Lima y miembro del Instituto de Ciencia Procesal Penal, especialista en derechos
fundamentales y de la seguridad y salud en el trabajo. Docente universitario,
expositor y articulista de revistas nacionales y extranjeras. medinaotazu@yahoo.com

[2] El precedente de la Ley 1378 proviene de una actividad académica en los

claustros universitarios, especialmente sanmarquinos, y al respecto el Dr. Carlos
Ramos hace un señalamiento interesante sobre las tesis de de la Universidad San
Marcos. En 1901, Francisco R. Lanatta, escribe sobre “indemnización por
Accidentes Ferroviarios”; en 1905 de Gamaniel Ramis, sobre “los Accidentes de
Trabajo” y de Agustín Mujica, sobre “Condición de los sobreros en el Perú”. En
1907 la tesis doctoral de José R. Ramírez Gastón sobre “accidente de trabajo” y en
1909 Ricardo Rivadeneira el “El derecho internacional privado en los accidentes de
trabajo”. Entre 1900 y 1905 por el estudiante Sanmarquino Luis Miroquesada de la
Guerra para graduarse de bachiller en Ciencias Políticas y Administrativas presenta
la tesis “La moderna crisis social”, “El contrato de trabajo”. Miroquesada señala que
el fin del derecho privado es “armonizar las relaciones individuales de acuerdo con
la justicia y la solidaridad social” para corregir de esta modo las injusticias uno de
tales “correctivos” de la autonomía de la voluntad sería, precisamente, la obligación
que la Ley civil debe imponer al patrono de responder por los accidentes que
sufrieron sus operarios. Versión recogida del Libro de Carlos Ramos. Historia del
Derecho Civil Peruano. Siglo XIX y XX. T.V. Primera edición mayo del
2006. Fondo Editorial PUCP. p. 169 – 170.
[3] El concepto de seguridad social siempre ha incluido la prevención de la
ocurrencia de riesgos en el centro de trabajo cuando han de afrontarse las
contingencias. La prevención mantiene a la gente más sana sin embargo la mayoría
de los regímenes de salud se organizan, no para prevenir la enfermedad, sino más
bien para tratarla y compensarla después de sobrevenida. La mayoría se organiza
para abonar prestaciones en caso de accidentes, de enfermedades y de discapacidad,
pero no propician que los ciudadanos vivan unas vidas más saludables. Tal vez ello
hace que la seguridad y salud tenga legítimo derecho de buscar su autonomía al ver
las limitaciones de la seguridad social.
[4] Una pequeña referencia histórica nos muestra el portal: María del Carmen
Gastañaga. Salud Ocupacional:
Historia y Retos del Futuro. Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2012. Revista alojada
en:

http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a01v29n2.pdf
La actividad laboral del ser humano ha permitido transformar el mundo pero, al
mismo tiempo, ha generado riesgos y enfermedades que han sido reconocidas desde
muy antiguo. Galeno describió las intoxicaciones de los mineros de Chipre; durante
el renacimiento, Georg Agricola (1494-1555) realizó una primera división entre
enfermedades laborales crónicas y agudas; Paracelso, a mediados del siglo XVI,
escribió el primer tratado de enfermedades de los mineros; y en 1733 Bernardino
Ramazzini, escribió el De morbis artificum diatriba (discurso sobre las enfermedades
de los trabajadores) con el cual se incorpora la salud ocupacional como una rama de
la medicina.
Desde entonces, la salud ocupacional ha tenido un enorme desarrollo, la revolución
industrial incorporó desde el campo a ingentes masas de trabajadores hacia las
fábricas, en condiciones muchas veces infrahumanas, lo que dio lugar a una amplia
crítica social pero también al desarrollo de estudios e investigaciones que
establecieron la relación directa entre diversas ocupaciones y la enfermedad. En
Perú, la primera mención a las enfermedades ocupacionales es del periodo colonial
cuando se hace referencia a los indígenas obligados a laborar en las minas de donde,
por intoxicación, pocos sobrevivían.

Sin embargo, la era científica de la salud ocupacional tendría que esperar hasta el
periodo republicano cuando se encarga, en 1926, a la entonces Dirección de
Salubridad del Ministerio de Fomento (aún no existía el Ministerio de Salud) el
control e inspección de higiene de todos los centros de trabajo. En 1957 se realizó el
Primer Seminario Nacional de Salud Ocupacional, y el director de aquel entonces
Dr. Frederick J. Vintinner, quien durante la inauguración del evento dijo: La Salud
Ocupacional ha sido definida como la ciencia y arte de preservar la salud mediante
el reconocimiento, evaluación y control de las causas de medio ambiente, que
originan las enfermedades en la industria… Es un axioma bien conocido que el
trabajador enfermo es una carga para sí mismo, para la familia, para la comunidad y
el país. El programa de Salud Ocupacional en el Perú ha sido desarrollado como un
programa integral dirigido hacia la conservación y promoción de la salud del
trabajador. (Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2012; 29(2):177-78).
[5] Las Calderas o Generadores de vapor son instalaciones industriales que,
aplicando el calor de un combustible sólido, líquido o gaseoso, vaporizan el agua
para aplicaciones en la industria.
Las calderas son equipos de presión que utilizan las empresas industriales para
diferentes funciones y debido a la presión de los gases debe mantenerse un adecuado
control y evaluación permanente por cuanto su mala maniobra ha enlutado a muchos
hogares. No existe un sector donde no sea necesario dichos equipos, desde hospitales,
hoteles, colegios, restaurant, etc.

[6] Esta información se encuentra en: Salud y vida en el Trabajo: Un derecho

Humano Fundamental. OIT, Ginebra 2009. p.
3. http://www.ilo.org/legacy/english/protection/safework/worldday/products09/boo
klet_09-es.pdf
[7] La estadística del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se encuentra en
el Boletín Estadístico Mensual de Notificaciones de Accidentes de Trabajo,
Incidentes Peligrosos y Enfermedades Ocupacionales. p. 9: puede verse
en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/sat/2014/SAT_MARZO_20
14.pdf
[8] La información se encuentra en en la página virtual de una emisora con
credibilidad: http://www.rpp.com.pe/2012-06-27-trece-de-cada-100-trabajadores-
en-peru-sufren-accidentes-laborales-noticia_496292.html
[9] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Aníbal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad para
mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p. 30.
[10] [10] Informe VI de la 9º. Reunión del 2003 de la Conferencia Internacional del
Trabajo, sobre Actividades Normativas en el ámbito de la Seguridad y Salud en el
Trabajo: Estudio detallado para la discusión con miras a la elaboración de un Plan de
Acción sobre dicha actividad. OIT. Primera edición. Suiza. 2003. pag. 16.

[11] Informe VI de la 9º. Reunión del 2003 de la Conferencia Internacional del

Trabajo, sobre Actividades Normativas en el ámbito de la Seguridad y Salud en el
Trabajo: Estudio detallado para la discusión con miras a la elaboración de un Plan de
Acción sobre dicha actividad. OIT. Primera edición. Suiza. 2003. pag. 16.
[12] Debe señalarse que existe el interés de priorizar el proceso de ratificación del
Convenio 187 de la OIT al interior del Consejo Nacional del Trabajo, como se
advierte en el Boletín de la Secretaria Técnica del referido Consejo, Nº. 53, Julio
2008. p. 3 y 8. El documento puede consultarse en la siguiente
dirección: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/boletines/2008/bol_inf_53.pdf
[13] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Anibal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad para
mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p. 20.
[14] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Anibal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad para
mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p. 21.
[15] Existen remembranzas históricas de la seguridad y salud que solo la consideran
desde la década del 40 del siglo XX:
Maria del Carmen Castañaga. Salud ocupacional: Historia y retos del
futuro. http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a01v29n2.pdf
Juan Cossio Brazzan. Historia del Instituto Nacional de Salud Ocupacional del
Perú.. http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a21v29n2.pdf

[16] Si bien existen normas que disponen determinadas condiciones favorables en el

trabajo como es el D.S. del 11 de marzo de 1910 que expresa que los empresarios
están obligados a administrar los servicios y condiciones favorables que garanticen
la vida y la salud de los trabajadores. Ese tipo de normas son aún escasas.
[17] Nuevamente tenemos que decir que también expidió normas sobre seguridad,
como aquella dada en 1913 mediante Decreto Supremo del 4 de julio sobre medidas
de seguridad en los centros de trabajo, pero aún resulta incipiente.

[18] Un referencia sobre esta evolución lo podemos encontrar

en: http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/indecopi-premia-a-comite-tecnico-
de-normalizacion-sobre-bioseguridad-de-ovm/ : “En el Perú, la normalización como
actividad sistemática y organizada es de origen reciente, tal como se la entiende
actualmente. Se inició con la creación del Instituto Nacional de Normas Técnicas
Industriales y Certificación (INANTIC) bajo el amparo de la ley de Promoción
Industrial Nº 13270 de noviembre de 1959, que continuó sus actividades hasta 1970.
La Ley General de Industrias D.L. Nº 18350 y posteriormente, los D.L. 19262 y
19565 crean y fijan objetivos y funciones del Instituto Nacional de Investigación
Tecnológica y Normas Técnicas (ITINTEC), que funcionó hasta noviembre de 1992.
Actualmente las labores de normalización están a cargo del Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI), creado por Ley 25818 del 24 de noviembre de 1992.”
[19] La norma ha sido obtenida de la Revista del Comercio del Perú. Edición de
1961. Edic. Enrique Miranda Iturrino. p. 281
[20] El texto está referido al Decreto Legislativo 1030, Ley de Organización y
Funciones del INDECOPI, artículo 2 inciso d) y g).
[21] Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 1417 – 2005-AA/TC del 8 de julio
del 2005. f. 11.
[22] Esta información podemos encontrarlo en el Estudio de Factibilidad para un
proyecto MDL Mejora de la Eficiencia Energética en Calderas Industriales en el Perú
alojado en la dirección
electrónica: http://www.fonamperu.org/general/mdl/documentos/boilersperu.pdf
[23] La referencia a estas Normas Técnicas como referente parar controlar el
estándar de calderas en el Perú se encuentra en la carta que remite la Secretaria
Técnica de la Comisión de Normalización y de Fiscalización de Barreras
Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Protección de la Propiedad intelectual (INDECOPI). El documento puede
visualizarse
en http://www2.produce.gob.pe/dispositivos/publicaciones/2009/intranet_sg/memo
randos/11475125.pdf
[24] La información de la norma técnica se encuentra alojada en la siguiente
información
técnica: http://pad.minem.gob.pe/EEE/upload/80452c_NTP350.301(2009)Calderas
Industriales.pdf
[25] La información de la norma técnica se encuentra alojada en la siguiente
información
técnica: http://bvirtual.indecopi.gob.pe/wcircu/query.exe?cod_user=wwwcircu&ke
y_user=wwwcircu&base=02&periodo=1&fmt=01&nreg=20&idioma=all&boolexp
=CALDERAS%20INDUSTRIALES&trunca=%24%2F(76%2C77)
[26] Esta norma técnica completa puede apreciarse en: http://eeea.ca/wp-
content/uploads/2013/09/NTP-350.302-2009-Eficiencia-Energetica-Calderas-
Industriales1.pdf