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REGA – Vol. 1, no. 1, p. 47-58, jan./jun. 2004
produjo entre las décadas del cuarenta y de nueva institucionalidad ha implicado una
los setenta bajo el período de sustitución de transformación en los ámbitos políticos, jurí-
importaciones, con un modelo de gestión que dicos y económicos y ha promovido nuevas
evolucionó desde sistemas locales hacia la cen- pautas de conducta de parte de todos: usua-
tralización de las actividades en una entidad rios, empresarios, funcionarios públicos, agen-
nacional de diversa naturaleza (servicio, em- tes financieros y técnicos, entre otros.
presa mercantil o instituto autónomo) mayo- A pesar del esfuerzo realizado, la eficien-
ritariamente de naturaleza pública y depen- cia del modelo propuesto para superar algu-
diente de fuertes aportes fiscales no sólo para nos de los más difíciles problemas sectoriales 49
el financiamiento de las inversiones sino en que presenta la Región no es evidente. Cier-
muchos casos, también para los costos asocia- tamente, los avances entre los países han sido
dos a la explotación de los servicios. Durante distintos y los logros alcanzados en la supera-
estas décadas y con el objetivo básico de aten- ción de sus problemas también. Sin embar-
der las necesidades de salud pública, la priori- go, es posible detectar algunas tendencias que
dad en la prestación de los servicios fue am- de no ser corregidas mantendrán al sector en
pliar la cobertura aún en detrimento de la ca- un “callejón sin salida” e impedirán los avan-
lidad y eficiencia económica de las entidades ces requeridos.
operadoras. Los logros de este proceso fueron
importantes en términos de los aumentos en Al comparar el proceso de transformación
de los SAPS con el de otras industrias por re-
la cobertura; sin embargo, los niveles alcanza-
des y particularmente de las de telecomunica-
dos fueron insuficientes y muy inferiores a los
de países desarrollados que mantuvieron sis- ción y electricidad, es posible concluir que
existen razones estructurales del propio sec-
temas descentralizados aunque con fuerte apo-
tor entrabando la implantación del nuevo
yo de recursos fiscales para el financiamiento
de las inversiones. modelo. Son las desarmonías existentes entre
el arreglo institucional pre-existente y el nue-
El agotamiento del modelo de sustitución vo; las que podrían estar en el origen de los
de importaciones y en particular, la llamada problemas de gobernabilidad que está caracte-
crisis de la deuda que enfrentaron los países rizando la situación de los servicios en muchos
durante la década de los ochenta, encontró a países latinoamericanos. Dicha crisis será más
la Región de América Latina y el Caribe, con aguda y más larga en función de la profundi-
una red de infraestructura todavía a medio dad y amplitud de los cambios en curso; las
construir; altamente dependiente de los apor- competencias y capacidades pre-existentes y su
tes del presupuesto nacional, tanto para las utilidad para enfrentar los retos de la transfor-
inversiones como para los gastos de operación mación, y en particular, la coherencia del nue-
y mantenimiento, y con muy baja capacidad vo arreglo institucional vis a vis la naturaleza y
técnica y gerencial para resolver los retos plan- estructura social y las posibilidades y restric-
teados. La crisis fiscal y el crecimiento acelera- ciones presentes para asumir, de manera aser-
do de las grandes ciudades, no hace más que tiva, las reglas de juego propuestas.
agravar la situación y aumentar el deterioro
físico e institucional del modelo de prestación
implantado durante las décadas anteriores. ARREGLOS INSTITUCIONALES
Y GOBERNABILIDAD DE LOS SERVICIOS
Ante estos retos, se propusieron cambios
profundos en las formas de producir y sumi- El término gobernabilidad comenzó a surgir
nistrar los servicios, en los modelos de organi- durante la década de los noventa innovando
zar y gestionar las empresas y en los niveles de el esfuerzo que se está realizando por enten-
exigencia de la demanda, dando lugar a una der, analizar y explicar la grave crisis por la cual
profunda revisión de los roles del Estado y del atraviesan los sistemas políticos, sociales, eco-
Mercado, de las modalidades posibles de par- nómicos y administrativos en buena parte de
ticipación de la iniciativa privada y de los usua- los países y en particular, de América Latina.
rios y, en general, del modelo de gestión aso- Si bien la definición de Gobernabilidad, térmi-
ciado a su explotación. La construcción de esta no tomado del Governance inglés, continua sien-
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la intervención de actores públicos en las de- cuada separación de roles asociados a la pres-
cisiones gerenciales, operativas o económicas tación de los servicios dentro de los cuales se
de la industria, con fines políticos de corto pla- incluye los de rectoría, los de regulación y los
zo u oportunista, y la confusión de roles del de operación, y la creación de instancias regu-
Estado, generaban prácticas de gestión inefi- latorias independientes que garanticen el cum-
cientes en las operadoras de los servicios y pro- plimiento de las “reglas de juego” establecidas.
piciaba niveles de tarifas bajos que no garanti- En segundo lugar, una política y estructura de
zaban la sostenibilidad de los servicios a largo financiamiento sectorial que pueda garantizar
plazo. Ambas prácticas repercutían negativa- la sostenibilidad económico /financiera de los 51
mente sobre la calidad y cobertura de los ser- servicios a través de una política de tarifas y
vicios y reforzaban un mayor intervencionis- subsidios acorde con los objetivos sectoriales
mo político. y, por último, la incorporación de operadores
Para lograr la ruptura de este círculo vicio- privados con el fin de mejorar la eficiencia de
so, se planteó la necesidad de la “desinterven- la prestación, mejorar la calidad de los servi-
ción política” de los servicios a través de tres ins- cios y separar, suficientemente, la operación
trumentos interrelacionados. En primer lugar, de las funciones rectoras, reguladoras y con-
un nuevo Marco Legal que propiciara la ade- traloras, del Estado.
FIGURA 1
Círculo vicioso
de baja calidad.
FIGURA 2.
Circulo virtuoso de
mejora de la calidad.
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El proceso de desintervención política genera- formación pautadas. Sin lugar a dudas el es-
ría una mejora sustantiva en la calidad y co- fuerzo desplegado tanto por los países como
bertura de los servicios, sustentado en un pro- por la Banca Multilateral por impulsar el arre-
ceso de inversión liderado por el sector priva- glo propuesto, ha sido enorme pero los lo-
do y en mejoras importantes en la eficiencia gros alcanzados han sido bastante desiguales.
económico financiera de los operadores, al En un primer grupo conformado por Argen-
incorporarse la participación del sector priva- tina y Chile, el proceso de transformación ha
do como modalidad de gestión. Tales mejoras sido integral si bien con resultados, velocida-
52 garantizarían a los usuarios la obtención de des y principios, fundamentalmente distintos.
servicios de calidad al menor costo posible. A En un segundo grupo se pueden ubicar los
su vez, la satisfacción de los usuarios y los ca- países que de manera parcial y no exenta de
nales que crea el nuevo arreglo institucional dificultades, han venido avanzando en la cons-
para su participación directa, reduce la nece- trucción de tal arreglo, dentro del cual se
sidad, propensión y justificación de “los políti- encuentran: Bolivia, Colombia, Perú, Nicara-
cos” a intervenir en la operación y financia- gua y en menor medida, Honduras, Paraguay,
miento de los servicios, reforzando la dinámi- Ecuador, Venezuela y Brasil. En el resto de
ca de transformación y creando un “circulo los países de la región, incluyendo el Caribe,
virtuoso de mejora de la calidad”. los cambios si bien se han intentado, han sido
La implantación de este arreglo institucio- más lentos y han estado sujetos a un difícil
nal ha orientado las reformas que se han dado proceso de concertación nacional. En la si-
en la mayoría de los países latinoamericanos guiente Tabla se puede observar los diferen-
durante la última década y ha servido de re- tes avances logrados en algunos países selec-
ferencia para orientar las acciones de trans- cionados de la Región.
TABLA 1
Avances en la construcción del nuevo arreglo Institucional
(continua)
Corrales, M. H. Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
(continuação)
53
LOS LÍMITES DEL MODELO APLICADO muchos de los países de la Región, ha sido la
A LOS SAPS ineficiencia, y en algunos casos corrupción, de
las instancias públicas responsables por la pres-
El arreglo institucional que sustentó en bue-
tación de los servicios y la incapacidad de los
na medida la transformación de los servicios
gobiernos de generar una dinámica de eficien-
públicos por redes, es desde una perspectiva
cia que garantice a largo plazo, el derecho de
teórica acertado en relación con el diagnósti-
los usuarios de recibir un servicio de calidad
co realizado y con las estrategias que podrían
al más bajo costo posible. El arreglo institucio-
ser puestas en práctica para lograr una trans-
nal propuesto, como hemos indicado, busca
formación en la dirección pautada. Adicional-
revertir esta situación apoyándose en un enfo-
mente, tuvo la ventaja de ser altamente com-
que de regulación de las conductas de los ope-
prensible y simple, lo cual facilitó su adopción
radores, mediante un ente regulador indepen-
como Modelo o Visión Objetivo del sector.
diente y la transformación de los operadores
Ciertamente, uno de los problemas centra- en empresas eficiente preferiblemente de na-
les que ha tenido la prestación de los SAPS en turaleza privada. Sin embargo, se pueden iden-
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tificar por lo menos tres características propias rentes. En particular, las reacciones sociales
de los SAPS que limitan de manera notoria la ante la falta del servicio o surgidas como reac-
aplicación de este arreglo institucional. ción ante aumentos de tarifas bruscos o no
En primer lugar, la condición de monopo- concertados, ha estado en el centro de las cri-
lio natural que caracteriza a los SAPS define sis más importantes asociadas a la implantación
las condiciones económicas básicas de esta in- del modelo. La manipulación política del sec-
dustria. Esta condición, derivada de la tecno- tor con fines populistas y electorales de corto
logía de la prestación, no muestra posibilida- plazo, son también elementos de alto impacto
54 des de cambio a mediano plazo. En efecto, en sobre dicho proceso.
oposición a lo que ha ocurrido con las teleco- Por último, el relativamente bajo desarro-
municaciones e incluso con el sector eléctri- llo de empresas privadas para la prestación
co, el proceso básico de prestación de los SAPS de los servicios implica que existen pocos pro-
ha sufrido pocas modificaciones. Obviamen- ponentes en los procesos de incorporación
te, las prácticas asociadas a la gestión de las de privados con graves consecuencias sobre
redes y comercialización de los servicios se han las posibilidades de incorporar eficiencia a
visto facilitadas por la aplicación de tecnolo- través de la competencia por el mercado, di-
gías desarrolladas en otros campos como la ficultando aún más la construcción del arre-
electrónica y el control de procesos. Sin em- glo pautado.
bargo, ello no ha alterado radicalmente la eco- La dinámica del proceso de incorporación
nomía de la industria la cual desprovista de de privados en el sector del agua potable y
un motor tecnológico para la transformación saneamiento, ha sido muy lenta y compleja
que permita aumentar la productividad o que en relación con la que caracterizó, durante
dinamice el desarrollo de nuevos productos, la década de los ochenta y noventa, a la pri-
continua siendo un monopolio natural, con vatización de los otros servicios públicos do-
muy alta propensión a la integración vertical y miciliarios (telecomunicaciones, electrici-
horizontal, con un fuerte nivel de inversiones dad, recolección de basura). En un negocio
hundidas y con niveles de rentabilidad com- con alta preeminencia de empresas públicas,
parativamente bajos y de largo plazo (Velez, a nivel internacional, la existencia de empre-
2001). Estas características le confieren una sas privadas interesadas en participar en la
percepción de riesgo mayor ante fallas de la Región, es reducida, lo que unido al hecho
función de regulación, generan fuertes barre- de que fuera de las grandes ciudades o aglo-
ras para la entrada y salida de los agentes sec- meraciones de usuarios, en la Región exis-
toriales, impiden las posibilidades de compe- ten un gran número de sistemas pequeños y
tencia y limitan fuertemente, la sectorización de alto riesgo (por las condiciones de dispo-
de mercados como mecanismos de adecuación nibilidad de recursos hídricos y por la capa-
de la calidad de los productos a las disponibili- cidad y cultura de pago de la población), que
dades de pago de la población. podrían no ser atractivos para un operador
En segundo lugar, las fuertes externalida- privado internacional.
des en salud y ambiente asociadas a la indus-
tria del agua potable y saneamiento, determi- VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMAS
nan el grado de intervencionismo político y SECTORIALES
en buena medida, las posibilidades de susten-
tabilidad económico financiera de los servicios Los elementos señalados podría explicar la
a largo plazo. La importancia de tales externa- baja eficiencia del modelo para resolver algu-
lidades implica que los SAPS estén sujetos a nos de los problemas mas notorios y tradicio-
una triple demanda regulatoria: la de los en- nales del sector, así como en el hecho de ha-
tes sectoriales de la industria, la de los organis- berse originado un conjunto de nuevos pro-
mos de salud y la ambiental. El desequilibrio blemas sectoriales que no encuentran respues-
sostenido en cualquiera de estos tres planos, ta dentro del modelo propuesto. A continua-
pone a riesgo el proceso de transformación ción se presentan los más relevantes de dichos
pautado, aunque con plazos de reacción dife- problemas.
Corrales, M. H. Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
Los bajos niveles de cobertura en agua potable tos (Caso La Paz, Bolivia) o que se disponga
y cloacas en la población de mayor pobreza de fuentes de financiamiento públicos (Caso
A pesar del esfuerzo realizado, la región Cartagena, Colombia) para atender la amplia-
continua presentando un alto grado de ex- ción y mejora de los servicios en las zonas de
clusión de los servicios. Lo que es mas pre- mayor pobreza.
ocupante aún, la velocidad de superación de
los problemas de cobertura ha sido inferior y El rezago en las inversiones
se ha ido consolidando una situación de ex-
clusión social en muchos países de la Región.
Las inversiones promedio requeridas para
cubrir el déficit de cobertura en este momen-
55
Una estimación realizada recientemente (Na- to, sin considerar la dinámica demográfica y
vajas,2001), con base en las cifras de la OPS, urbana, ascendería a casi US$36 billones, las
concluyó que en la Región existe una cuarta cuales representan alrededor del 2,0% adicio-
parte de la población, más de 120 millones nal del PIB para cerrar el déficit actual. Debe
de habitantes, que no tienen acceso a conexio- destacarse que al ser una parte considerable de
nes de agua potable mientras que un 46.5% los que no tienen cobertura, miembros del 40%
representando cerca de 200 millones de ha- más pobre de los hogares, la magnitud de las
bitantes, no tienen acceso a conexión de al- inversiones de un programa destinado a cubrir
cantarillado o cloaca. Obviamente, los nive- las necesidades de este segmento serían bastan-
les de cobertura son muy distintos en función te considerables. Las inversiones requeridas
de los países, con Chile y Paraguay en los ex- para la cobertura total de agua y cloacas que
tremos de desempeño en materia de cober- atienda al 40% mas pobre de toda la población,
tura (mejor y peor, respectivamente). Igual- ascienden a casi dos tercios de los valores ante-
mente, el estudio analizó la relación entre riores. Puesto de otro modo, alrededor de dos
carencia de cobertura urbana en cloacas y tercios de las cifras presentadas antes, deben ser
desigualdad en la distribución del ingreso. cubiertas por los segmentos más pobres de los
Como era de esperar, en todos los países ana- países examinados, lo cual da idea de la magni-
lizados, son los hogares de menores recursos, tud del programa de subsidios que se requeri-
los que contribuyen decisivamente a los ba- ría para atender tales necesidades.
jos niveles de cobertura de agua y cloacas. Las
cifras presentadas indican que: un 72% de los Una de las bondades del arreglo institucio-
hogares sin cobertura de agua corresponden nal propuesto era la posibilidad de contar con
al 40% más pobre de los hogares. Mientras recursos para inversiones provenientes del sec-
que para cloacas, un 62% de los hogares sin tor privado y de un aumento sostenido de las
cobertura pertenecen al 40% más pobre. tarifas y de la eficiencia operativa y comercial
de las empresas. En tales circunstancias, la car-
Este hecho induce una reflexión sobre las ga sectorial sobre las finanzas públicas podría
modalidades de intervención propuestas en reducirse considerablemente y contribuir de
el modelo donde se privilegian incentivos de tal suerte, a superar los problemas ya crónicos
mercado para ampliar cobertura y la implan- de déficit fiscal de la región. Esta premisa sin
tación de subsidios directos a la demanda para embargo, no ha resultado confirmada por la
atender a la población de menores recursos. realidad. En primer lugar, los agentes priva-
Ambos instrumentos se han relevado insufi- dos no han aportado grandes cifras de inver-
cientes para atender los problemas de exclu- sión y cuando lo han hecho, ha sido en las áreas
sión de los servicios. Por una parte, la implan- menos riesgosas del negocio, dejando de lado
tación de subsidios directos eficientes se en- la resolución de los problemas de exclusión
frenta a la debilidad administrativa y la alta de los más pobres. En segundo lugar, el au-
discrecionalidad que ha caracterizado a la ac- mento de las tarifas y el desmontaje de regí-
ción pública. Por la otra, los operadores pri- menes ineficientes de subsidios, si bien ha lo-
vados no tienen incentivos económicos para grado avanzar, se ha visto limitado por los pro-
atender los problemas de exclusión (Caso blemas económicos de muchos países que han
Buenos Aires, Argentina) a menos que se es- agravado las condiciones de pobreza y aumen-
tablezcan mandatos expresos en los contra- tado el porcentaje de la población con necesi-
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dades de subsidios, al mismo tiempo que se cularmente difícil, lenta y compleja. Adicional-
deteriora el frágil equilibrio del sector. mente, y para que la función reguladora sea
Lo que si ha sido cierto, es que los Gobier- eficiente, el ente regulador de los servicios
nos han reducido los niveles de recursos pú- debe insertarse dentro de un sistema regula-
blicos que dirigen a la atención de las necesi- torio más amplio que incorpora organismos
dades de agua potable y saneamiento de la especializados en ámbitos tales como la regu-
población carenciada. La experiencia de estos lación ambiental, protección de usuarios o
diez últimos años, indica que para superar el defensa de a la competencia y debe anclarse
56 enorme rezago de las inversiones será necesa- en un aparato jurídico confiable y eficiente que
rio contar con aportes importantes de fondos pueda resultar un árbitro válido en los posi-
públicos hasta tanto se supere la fase de cons- bles conflictos que se presenten. Tal construc-
trucción de la infraestructura básica y se reto- ción implica el desarrollo y articulación de
me un camino más sólido de crecimiento que capacidades específicas y novedosas en muchos
permita reducir la pobreza en la Región. países de la Región. La tarea de construir estas
capacidades regulatorias ha resultado particu-
larmente difícil en ambientes institucionales
Las deficiencias estructurales frágiles y distorsionados, con baja tradición y
de los operadores públicos eficiencia en la función pública y con un im-
El proceso de incorporación de operadores portante déficit de recursos profesionales y
privados a la prestación de los servicios de agua técnicos, como es el caso de muchos países de
potable y saneamiento en América Latina, ha la Región.
avanzado con bastante dificultad. Excepción En el caso específico de los SAPS el desa-
hecha de Argentina donde se realizó un rápido rrollo de la función de regulación y control
y profundo proceso de incorporación de priva- debe además, poder contrarrestar la situación
dos a la prestación de los servicios, por la vía de de monopolio y de escasos espacios para la
las concesiones; y de Chile quien ha procedido competencia que caracteriza a esta industria,
durante los últimos años, a la privatización de apoyándose en la regulación de la conducta,
sus empresas a través de la venta de acciones, en un sector con elevados costos hundidos en
en el resto de América Latina la incorporación inversiones a largo plazo, con fallas de merca-
de operadores privados a la prestación de los do originadas en externalidades ambientales
SAPS, es aun incipiente. y con graves desigualdades en la distribución
Este hecho indica que aun por mucho tiem- del ingreso y por ende, en la capacidad de ac-
po, la modalidad operativa mas ampliamente ceso a los servicios de infraestructura.
utilizada en la región, será la de empresas u La revisión de la situación actual de los sis-
operadores de naturaleza pública. Esta circuns- temas regulatorios implantados en la región,
tancia no encuentra respuesta en el modelo permite identificar un conjunto de situaciones
institucional propuesto que centra buena par- que dificultan el ejercicio regulatorio, las cua-
te de su éxito en la incorporación de modalida- les deberían ser tomadas en cuenta en el mo-
des e incentivos de eficiencia más acordes con mento de proponer un arreglo regulatorio más
la dinámica del sector privado. La búsqueda de apropiado a la realidad de los servicios en la
opciones o instrumentos que promuevan ma- Región. Los principales dificultades identifica-
yores niveles de eficiencia de operadores públi- das en el proceso de construcción de las capa-
cos y que propicien o garanticen menores nive- cidades regulatorias, se refieren a:
les de intervención política, ha quedado al mar-
gen de la agenda de los últimos años. Inadecuación del modelo de regulación
por Agencia centralizada con la descen-
tralización de las competencias de los
La ineficiencia de la mayoría servicios presentes en la mayoría de los
de los sistemas regulatorios implantados países de la Región
Asegurar la desintervención política de los ser- Déficit de capacidades técnicas y de la
vicios, por la vía de una función de regulación información necesaria para el ejercicio
independiente y eficiente, es una tarea parti- regulatorio.
Corrales, M. H. Gobernabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
sario contar con una instancia dentro del esta- rencia de los gastos y limitar el intervensionis-
do, especializada en los temas sectoriales y que mo político que hasta ahora la ha caracteriza-
pueda llevar la rectoría del proceso de una do. Esta tarea es particularmente importante
transformación que se ha revelado compleja y cuando reconocemos que por lo menos du-
de largo aliento. En segundo lugar, recuperar rante un largo periodo, los operadores públi-
el rol público en el financiamiento de parte cos tendrán una responsabilidad importante
de las inversiones necesarias para ampliar co- en la prestación de los servicios regionales.
bertura en las zonas pobres y para avanzar en f. Mejorar la información y transparencia
58 el tratamiento de las aguas residuales, todo ello sectorial mediante un activo proceso de difu-
dentro de un aumento de la eficiencia que sión de información relevante y de incorpora-
permita el mejor uso de los escasos recursos ción de la sociedad y en particular de los usua-
disponibles. Por último, es necesario abordar rios, en las actividades de planificación secto-
el desarrollo de capacidades regulatorias efi- rial, diseño de soluciones y la regulación, con-
cientes dentro de una perspectiva más amplia trol y seguimiento de las operadoras
y de largo plazo que incorpore instrumentos
más sencillos, adaptados a las capacidades na- La construcción de una estrategia para los
SAPS es todavía una materia pendiente. La
cionales y que respondan a la estructura y
experiencia ha demostrado que no existen
modelos de gestión existentes, incluyendo los
operadores públicos. soluciones únicas ni rápidas y que la supera-
ción de los viejos y nuevos problemas secto-
d. Redimensionar la contribución de los riales, necesariamente demanda del compro-
privados dentro de lo cual se incluye: la pro- miso de múltiples actores y de un esfuerzo de
moción de operadores locales u otras figuras construcción paulatina. Se trata del comple-
gerenciales que permitan aumentar el núme- jo proceso de construcción social de una nue-
ro de oferentes en los procesos licitatorios; va institucionalidad y la experiencia de los úl-
generar operadores privados acordes con las timos años nos pone en evidencia que se tra-
posibilidades y limitaciones de los sistemas ta de un proceso largo en el cual la transi-
pequeños y medianos; reconocer la necesidad ción resulta tan importante como el punto
de reducir los riesgos del negocio y de buscar de llegada. El cambio será necesariamente
fórmulas de cooperación público / privado gradual, comprender su naturaleza multisec-
que faciliten el financiamiento del aumento torial, las limitaciones y potencialidades de
de cobertura de los servicios. cada sistema y los estrechos lazos que se plan-
e. Reinventar la empresa pública con el fin tean entre dicho proceso y los niveles de co-
de mejorar la eficiencia de los servicios presta- hesión social resulta relevante para que se
dos, garantizar su sustentabilidad económico preserve o restituya según sea el caso, la gober-
financiera a largo plazo, propiciar la transpa- nabilidad sectorial.
Referências
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