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Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución
de Proyectos de Asociación Público-Privada

Público
Asociaciones
Público – Privadas en CO
COLOMBIA
BIA
Manual de Procesos y Procedimientos

para la ejecución de Proyectos de
Asociación Público-Privada
Público Privada
Diciembre 2010
Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Subdirección de Banca de Inversión

Departamento Nacional de Planeación – Gerencia de Participación Privada
Colombia, Diciembre 2010
Público
Juan Carlos Echeverry Garzón

Ministro de Hacienda y Crédito Público
Bruce Mac Master
Viceministro General
Germán Arce Zapata
Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional
Luz Elena Paternina Mora

Subdirectora de Banca de Inversión
Jesús Manuell Rodriguez Muñoz
Mu
Asesor Subdirección de Banca de Inversión
Angela María Cáceres Duarte
Asesora Subdirección de Banca de Inversión
Hernando José Gómez Restrepo

Director Departamento Nacional de Planeación
Juan Mauricio Ramírez Cortés
Cort
Subdirector Departamento Nacional
Nac de Planeación
Jean Philippe Pening Gaviria
Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible
Ricardo Lara Manzano

Coordinador de la Gerencia de Participación Privada
María Patricia Sandoval Fernández

Asesora Gerencia de Participación Privada
TABLA DE CONTENIDO
MANUAL DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA
EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE ASOCIACIÓN
PÚBLICO-PRIVADA
PRÓLOGO ............................................................................................................ 5
1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 7
1.1 Presentación y alcance................................................................................ 7
1.2 Características básicas del Manual ............................................................ 10

1.2.1 Definiciones ................................................................................................ 11
1.2.2 Bases, lineamentos y pautas para aplicación del Manual ................................... 14
1.3 Los sectores y proyectos regidos por el Manual ........................................ 16
2. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................... 18
2.1 Que es la Asociación Público-Privada (APP) ................................................. 18
2.2 Experiencia internacional .......................................................................... 19
2.3 Experiencia en Colombia ........................................................................... 20
2.4 Características de los contratos de concesión en Colombia versus el

modelo APP ............................................................................................... 21
2.5 Estructura de la transacción de la Asociación Público–Privada ................. 23
2.6 Estándares de servicio .............................................................................. 27
2.7 Marco legal ............................................................................................... 27
3. MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................... 29
3.1 Contexto ................................................................................................... 29
3.2 Actores, roles y responsabilidades ............................................................ 29

3.2.1 Entidades ejecutoras ..................................................................................... 29
3.2.2 Unidad de proyectos de Asociación Público-Privada (UPAPP) ............................... 30
3.2.3 Instancias de aprobación ............................................................................... 31

4. FASES DE UN PROYECTO APP ................................................................... 33
4.1 Introducción ............................................................................................. 33
4.2 Proceso de identificación y preselección de proyectos APP ....................... 34

4.2.1 Presentación de antecedentes preliminares ..................................................... 34
4.2.2 Análisis de elegibilidad del proyecto APP ......................................................... 38
4.3 Proceso de evaluación y selección de modalidad de contratación ............. 38

4.3.1 Estructuración de la transacción APP ............................................................... 38
4.3.2 Lineamientos específicos para la evaluación y selección de la modalidad de
contratación. ............................................................................................... 40
4.3.3 Análisis de la estructuración del proyecto y del estudio del comparador público
privado por parte de la UPAPP ....................................................................... 43
4.4 Proceso de preparación de documentos contractuales, actualización del

CPP y definición de requerimientos presupuestales. ................................. 43
4.4.1 Preparación de documentos contractuales por parte de la Entidad Ejecutora........ 43
4.4.2 Actualización del CPP .................................................................................... 44
4.4.3 Solicitud de aval fiscal del proyecto al CONFIS ................................................. 45
4.4.4 Declaración de importancia estratégica por parte del CONPES y solicitud de
Vigencias Futuras al CONFIS ......................................................................... 45
4.5 Proceso de Licitación y adjudicación del contrato ..................................... 45
4.6 Proceso de fiscalización y control de proyectos ........................................ 46

4.6.1. Fiscalización del contrato .............................................................................. 46
4.6.2. Modificaciones del contrato ........................................................................... 46
Anexo N°1: Criterios y recomendaciones para la fisaclización de un contrato bajo
esquema APP .............................................................................................. 49

PRÓLOGO
A través de este medio y de manera oficial se presenta a las entidades públicas
nacionales, regionales y locales responsables del desarrollo de proyectos de
infraestructura, el nuevo “Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución de
Proyectos de Asociación Público-Privada” elaborado en un esfuerzo conjunto entre la
Subdirección de Banca de Inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la
Gerencia de Participación Privada del Departamento Nacional de Planeación a través de
una cooperación técnica suscrita con el Banco Interamericano de Desarrollo y con la
asesoría estratégica de Partnerships UK1.
Este documento constituye una herramienta valiosa que permitirá contribuir a alcanzar
los objetivos planteados en el Documento CONPES N°3615 de 2009, que indica que es
necesario explorar alternativas que permitan al Estado encontrar fuentes de recursos
complementarias al Presupuesto General de la Nación, dentro de un marco de
cooperación entre el Estado y el sector privado, modernizar la infraestructura existente y
desarrollar la nueva infraestructura requerida, de manera que las entidades públicas
funcionen de forma eficiente y mejoren la prestación de sus servicios a los ciudadanos.
Además, este Manual complementa otros esfuerzos realizados por el Gobierno en

búsqueda de la transparencia y optimización del gasto público, como lo son la resolución
2080 de 2008, que establece la metodología para el cálculo de tasas de descuento en
proyectos de concesión y la metodología de Valoración y Seguimiento de Riesgos para
Proyectos de Infraestructura con Participación público privada de la Subdirección de
Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; herramientas que en conjunto
facilitarán la ejecución de proyectos mediante esquemas de Asociación Público – Privada,
en el contexto de una política pública de disciplina fiscal.
Finalmente se considera que esta guía es de gran utilidad para conseguir un propósito
esencialmente vinculado al desarrollo sostenible del país a través del mejoramiento y
mantenimiento de su infraestructura de acuerdo a estándares de servicio óptimos, que
representen un compromiso plausible, entre la conveniencia de mejorar de manera
sostenida la calidad de servicio a los usuarios y las posibilidades económicas del país.
1
Partnerships UK (PUK) es una división del Tesoro del Reino Unido que tiene la misión de apoyar y coordinar la renovación
de infraestructura, servicios públicos de alta calidad y el uso eficiente de bienes públicos a través de asociaciones entre los
sectores público y privado. Este mecanismo ha permitido desarrollar en el Reino Unido 900 proyectos, de los cuales 700 ya
se encuentran en operación con una inversión de 125 millones de dólares.

El Gobierno Nacional considera necesario promover el esquema tanto en el sector público

como en el sector privado para que trabajando de manera conjunta bajo un marco
cooperativo y transparente se logren desarrollar proyectos de infraestructura que
aceleren efectivamente el crecimiento económico de la Nación. De esta manera, se invita
a las autoridades y profesionales sectoriales, regionales y locales a conocer esta
herramienta que, dentro del marco institucional vigente y aprovechando la experiencia
internacional acumulada, se constituye en una oportunidad para la ejecución de
proyectos de infraestructura bajo el esquema de Asociación Público – Privada.
El Presente Manual para la Preparación y Ejecución de Proyectos de Asociación Pública-

Privada (APP) se encuentra en su primera versión. Este texto irá modificándose conforme
vaya evolucionando el mercado APP en Colombia. Futuras versiones de este Manual
indicarán claramente los cambios con respecto a versiones anteriores.
Esta publicación recoge los lineamientos y pautas para desarrollar proyectos de

infraestructura bajo el esquema de Asociación Público – Privada y busca ser una guía
orientadora para todos los actores involucrados en el proceso de estructuración, ejecución
y fiscalización de los proyectos.

1. INTRODUCCIÓN
1.1 Presentación y alcance2
Durante los últimos años, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el

Departamento Nacional de Planeación (DNP) han trabajado en el desarrollo de un marco
de referencia para el estudio e implementación de proyectos de infraestructura pública y
servicios relacionados que permita que estos proyectos se analicen, evalúen, estructuren
y ejecuten de forma homogénea, de acuerdo con un conjunto de normas y
procedimientos predeterminados.
Como parte de esta iniciativa para el desarrollo de proyectos, se han gestado algunos
documentos metodológicos3 que definen herramientas y criterios técnicos para el estudio
de las distintas fases de los mismos.
En este contexto, y considerando el surgimiento a nivel internacional de nuevas

herramientas que permiten vincular recursos del sector privado al desarrollo de
infraestructura pública con base en modalidades de Asociación Público–Privada (APP), se
considera necesario profundizar en la sistematización del proceso requerido para abordar
estos proyectos a lo largo de su ciclo de vida, de modo que los distintos sectores
dispongan de herramientas y criterios técnicos para su análisis y evaluación, y puedan ser
presentados a las instancias respectivas para la toma de decisiones de cada proyecto.
El establecimiento de procesos y procedimientos de gestión en cualquier institución,

resulta esencial para un adecuado desarrollo de las diferentes actividades de un proyecto
y para la sistematización de éstas en cada fase; por lo cual, deben ser plasmados en
manuales prácticos que sirvan como mecanismo de consulta permanente, por parte de
todos los actores involucrados.
Teniendo en cuenta lo anterior, se ha preparado el presente manual de procesos y

procedimientos (MPP), que servirá como guía para que las entidades públicas puedan
2
El Presente Manual de Procesos y Procedimientos (MPP) para la Preparación y Ejecución de Proyectos de Asociación
Pública-Privada (APP) se encuentra en su primera versión. Este texto irá modificándose conforme vaya evolucionando el
mercado APP en la República de Colombia. Futuras versiones de este Manual indicarán claramente los cambios con
respecto a versiones anteriores. Sin perjuicio de lo establecido en el presente Manual, los proyectos que se desarrollen a
través de esquemas APP, en todo caso deberán cumplir con los procesos establecidos en el Sistema Unificado de Inversión
Pública.
3
Metodología de Valoración y Seguimiento de Riesgos en Proyectos de Infraestructura con participación público privada de
la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Resolución 2080 Metodología para el cálculo de
tasa de descuento en proyectos de concesión vial del 31 de julio 2008.

abordar proyectos de infraestructura pública y servicios relacionados a través de

esquemas APP.
Este Manual se dirige a toda entidad pública nacional, regional o local, que proponga un
proyecto a desarrollar en el marco de la Asociación Público-Privada y que requiera de
vigencias futuras del presupuesto nacional para su financiación o cofinanciación. El MPP
describe las actividades que los ejecutores de proyectos APP deben considerar en el
desarrollo de sus diferentes proyectos, con el objetivo de cumplir con todos los requisitos
establecidos por el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y demás entidades de Gobierno que participan en el desarrollo y
aprobación de los proyectos para demostrar que un proyecto, que posee beneficios
sociales netos, y demanda recursos de la Nación, puede ser realizado con inversión y
gestión privada mediante la modalidad de estructuración APP, generando un valor
agregado al Estado.
Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación del sector privado,
como se resalta en el Documento Conpes 3538 de Agosto de 2008, en donde se concluye
que “la inversión del sector privado en infraestructura ha contribuido a incrementar la
productividad, establecer empresas con solidez financiera, mejorar la gestión de las
mismas, promocionar la competencia, aumentar la eficiencia en la construcción, operación
y mantenimiento de proyectos de infraestructura, promocionar la inversión extranjera,
propiciar programas de democratización de la propiedad accionaria, aumentar la
cobertura y calidad de los servicios y adicionalmente, disminuir los recursos transferidos a
empresas públicas y/o subsectores de infraestructura, incidiendo de manera positiva en
las perspectivas de endeudamiento público y posibilitando el aumento de recursos
destinados a otros sectores”.
El MPP es la guía general de apoyo para las Entidades Ejecutoras involucradas en la

identificación, selección, desarrollo, licitación, adjudicación y fiscalización de proyectos de
infraestructura y servicios con participación pública-privada.
Uno de los aspectos fundamentales que complementa de manera directa este manual es
el desarrollo de una herramienta para evaluar el tipo de estructuración más idónea para
ejecutar el proyecto; herramienta que se ha denominado Comparador Público - Privado
(CPP)4. El CPP tiene por objetivo guiar y orientar a los especialistas del sector público para
evaluar si un proyecto debe estructurarse en la modalidad de Proyecto Público5 o a través
de un esquema APP.
4
Ver Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP”
5
Para efectos de este Manual, Proyecto Público es aquel que, desde la óptica del presupuesto, genera egresos fiscales
durante el periodo de ejecución de la obra.

Como resultado de la aplicación de la Metodología del CPP se logra determinar si un

proyecto genera mayor Valor por Dinero para la Nación siendo ejecutado bajo esquema
APP; por lo tanto ese análisis es el que determina la modalidad de ejecución del proyecto.
En síntesis, este manual está orientado a facilitar, ordenar y apoyar la creación de una
cartera de proyectos APP que se desarrolle bajo parámetros claros y conocidos por los
especialistas del sector público, lo cual permitirá sistematizar la toma de decisión respecto
a la conveniencia de incorporar al sector privado en la provisión y gestión de activos y
servicios públicos.
Esta modalidad de ejecución se traduce en retención y transferencia de riesgos, en

derechos y obligaciones para las partes, en mecanismos de pago relacionados con la
disponibilidad y el nivel del servicio de la infraestructura y/o servicio, incentivos y
deducciones, y en general, en el establecimiento de una regulación integral que ajusta los
aportes del Gobierno al cumplimiento de estándares de calidad de los servicios
contratados e indicadores claves.
En el aspecto formal, este manual ha sido organizado en las siguientes cuatro secciones:
Sección 1: Corresponde a la presente introducción que incluye algunos aspectos básicos

necesarios para el entendimiento del Manual, definiciones de aspectos clave, los sectores
económicos y sociales que aborda y una descripción de sus principales características.
Sección 2: Corresponde a una presentación de los conceptos de la Asociación Público-

Privada, la experiencia internacional y de Colombia al respecto, así como una descripción
del marco legal sobre el cual se fundamenta el Manual.
Sección 3: Corresponde a una descripción del marco institucional definido para adelantar
proyectos APP, identificando los actores que participan y sus roles.
Sección 4: Corresponde a la descripción del ciclo institucional con los diferentes procesos
y procedimientos que debe seguir cada sector, en el estudio, análisis e implementación de
un proyecto de infraestructura pública que se ejecute mediante la modalidad APP.
Además el presente manual cuenta con dos notas técnicas que hacen parte integral del
documento y que sirven de apoyo a las entidades ejecutoras para profundizar en los
análisis previos que deben ser realizados a un proyecto para identificar de manera ex
ante la mejor alternativa de ejecución del mismo.

1.2 Características básicas del Manual
El objetivo general del presente manual es proporcionar a las diferentes entidades

públicas una herramienta que contenga los lineamientos básicos que les permita preparar
y desarrollar proyectos mediante esquemas de APP, en sus aspectos técnicos,
económicos, financieros y fiscales. Adicionalmente, en este manual se definen los roles de
cada institución y los procedimientos requeridos en las diferentes fases del ciclo de un
proyecto que se desarrolle bajo el esquema APP, teniendo en cuenta el marco legal y la
reglamentación vigente.
En consecuencia los objetivos específicos de este manual son:
• Establecer bases, lineamientos y pautas de actuación generales que deben seguir las
diferentes entidades Ejecutoras e Instancias de Aprobación, para el desarrollo e
implementación de proyectos APP en los sectores asociados al desarrollo de
infraestructura y prestación de servicios.
• Establecer cómo deben ser utilizados e implementados para la ejecución de los

proyectos bajo el esquema APP las bases, lineamientos y pautas de actuación
generales que deben seguir las diferentes entidades Ejecutoras, e Instancias de
Aprobación, antes mencionados.
• Establecer entre otros, criterios técnicos, legales y financieros que permitan la

identificación de proyectos financiados o cofinanciados parcial o totalmente por la
Nación6 que resulten aptos para ser implementados mediante esquemas APP.
• Establecer lineamientos específicos a través de la herramienta del Comparador

Publico Privado, para la evaluación y selección de la modalidad de ejecución de un
proyecto, ya sea a través de Proyecto Público o a través de la provisión de la
infraestructura y sus servicios asociados por parte de una empresa privada en el
largo plazo mediante un esquema APP.
• Establecer los criterios básicos que se deben considerar en la estructuración de

proyectos APP.
• Recomendar mejores prácticas de fiscalización y control que se deben considerar en

la ejecución de los proyectos APP por parte de la entidad ejecutora, en un contexto
de regulación por niveles de servicio.
6
Además de proyectos regionales y/o locales que sean cofinanciados por el Gobierno Nacional.

1.2.1 Definiciones
Para efectos de interpretación del Manual, a los términos que a continuación se relacionan
con mayúsculas, y que no corresponden a nombres propios ni a normas legales, se les
atribuirá el significado que seguidamente para ellos se indica. Los términos que denoten
singular también incluyen el plural y viceversa, salvo que el contexto dicte lo contrario.
Adjudicatario: Persona natural o jurídica a la cual se le adjudica la licitación para

desarrollar un proyecto bajo la modalidad APP. Una vez firmado el contrato, el
Adjudicatario se transforma en Contratista.
Asignación de Riesgos: Es el proceso de distribución de los riesgos de un proyecto

entre el sector público y el sector privado de acuerdo con la capacidad que tenga cada
una de las partes para gestionarlos, controlarlos, administrarlos y mitigarlos, en las
distintas fases de un proyecto.
Asociación Público–Privada (APP): Es un esquema de participación de la inversión y

gestión privada en el largo plazo, en el que el sector privado incorpora experiencia,
conocimientos, equipos, tecnología, entre otros y se distribuyen riesgos entre el sector
público y el sector privado, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar y/o
mantener una infraestructura pública y asegurar la provisión de servicios conexos a la
misma. La fuente principal de repago de la inversión privada es a través de Vigencias
Futuras.
Comparador Público Privado (CPP): Metodología cuyo objetivo es comparar los costos
de ejecutar un proyecto bajo la modalidad de Proyecto Público contra los costos de
ejecutar este mismo proyecto bajo la modalidad APP. El proyecto seguirá la modalidad
de ejecución que demuestre mayor Valor por Dinero (VPD – ver definición abajo). Esta
Metodología se presenta en la Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado para la
selección de Proyectos APP”.
CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Máxima autoridad nacional

de planeación que se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los
aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo,
coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en
el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de
políticas generales que son presentados en sesión.

CONFIS: Consejo Superior de Política Fiscal. Es un organismo asesor adscrito al

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de dirigir la Política Fiscal y
coordinar el Sistema Presupuestal.
Contratista: Entidad responsable de la obra y de sus servicios asociados durante todo

el período de duración del proyecto APP, en los términos establecidos en su
estructuración y en el contrato, cuyo objeto se encuentre exclusivamente encaminado
al desarrollo del proyecto APP.
DGCPTN: Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público
DGPPN: Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
DNP: Departamento Nacional de Planeación
Entidades Ejecutoras: Son entidades del sector público nacional, regional o local, que
promueven, desarrollan, licitan y monitorean el desempeño de proyectos APP. En
términos generales, estas entidades corresponden a los ministerios o instituciones del
sector así como eventualmente instituciones regionales o locales cuando se trate de
proyectos subnacionales que requieran de vigencias futuras del presupuesto nacional
para su financiación o cofinanciación
Instancias de Aprobación: Son organismos asesores del Gobierno Nacional que tienen
responsabilidad específica para autorización de compromisos del presupuesto público y
para la declaración de importancia estratégica de ciertos proyectos con el fin de
autorizar compromisos fiscales futuros asociados a ellos.
Metodología General Ajustada (MGA): La Metodología General Ajustada (MGA) tiene

como objeto proveer un sistema de información ágil y eficiente en el proceso de
identificación, preparación, evaluación y programación de los Proyectos de Inversión.
Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP): Es un proceso estratégico de proyección y

priorización de gasto para un período de cuatro años de las principales prioridades
sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes
de gasto del presupuesto general de la Nación, a través del cual las decisiones
presupuestales anuales son conducidas por prioridades de política y disciplinadas por
una restricción de recurso de mediano plazo. El MGMP es un ejercicio que i)
comprende la totalidad del gasto (inversión, funcionamiento y servicio de la deuda) y
articula a las prioridades de política; ii) se desarrolla como parte del proceso de
programación presupuestal anual; y iii) se renueva cada año, de tal modo que no se

agota en el tiempo sino que se actualiza de acuerdo con el desarrollo de la economía y

la revisión de las políticas de gobierno.
Pliegos de Licitación: Documento donde se cumplirán y establecerán los

procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva
de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos
y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán
impulso oficioso a las actuaciones. 7
Presupuesto General de la Nación - PGN:8 Es la herramienta que le permite al sector

público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de
las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la
economía y sociedad del país. Este presupuesto se instrumenta anualmente a través
de ley e incluye el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos. (Decreto 111
1996)
Proyecto Público o Proyecto Público de Referencia: Para efectos de este Manual, es

aquel que, desde la óptica del presupuesto, genera egresos fiscales durante el periodo
de construcción de la obra y la operación y el mantenimiento se encuentran a cargo
del Estado.
Sistema Unificado de Inversión Pública - SUIP: Es el sistema de información que

soporta el ciclo de vida de los proyectos de inversión del nivel nacional, desde la
formulación hasta el seguimiento, pasando por la programación presupuestal y
ejecución.
Unidad de Proyectos de Asociación Público–Privada (UPAPP): Es un comité

intersectorial conformado por un representante permanente del MHCP y un
representante permanente del DNP, el cual a través de su secretaría técnica tiene
como función principal la evaluación, seguimiento y entrega de conceptos de proyectos
que se ejecuten bajo esquemas APP.
Usuario: Persona, agente u organización que hace uso de un proyecto de

infraestructura pública y sus servicios relacionados.
Valor por Dinero (VPD): Es el resultado de la comparación del valor presente de los
costos de desarrollar un proyecto bajo el esquema de proyecto público, al que se
7
Articulo 25 Ley 80 de 1993
8
Tomado del libro “Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano”’, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional y del Decreto 111 de 1996.

denomina también Proyecto Público de Referencia (PPR) (incluye los costos de

operación y mantenimiento en que incurre la entidad pública), con el valor presente de
los costos teóricos netos del mismo proyecto desarrollado bajo un esquema APP. Se
dice que un proyecto estructurado como APP representa mayor VPD si sus beneficios
son mayores que si se hubiera estructurado como proyecto público, teniendo en
cuenta el costo ajustado por riesgos de ambas modalidades.
Vigencias Futuras Ordinarias: Son autorizaciones para la asunción de obligaciones que

afecten presupuestos de vigencias siguientes, cuando su ejecución se inicie con
presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en
cada una de ellas.
Vigencias Futuras Excepcionales: Son autorizaciones para la asunción de obligaciones

que afecten presupuestos de vigencias siguientes, sin que exista apropiación en la
vigencia en la cual se autorizan.
1.2.2 Bases, lineamentos y pautas para aplicación del Manual
Los lineamientos generales que se deben tener en consideración para la aplicación de este
manual de procesos y procedimientos son los indicados a continuación, los cuales se
detallan en los capítulos siguientes.
a) Los proyectos a los que se aplica este manual pertenecen a los sectores indicados en
el punto 1.3, entre otros, y deben cumplir con los requisitos indicados en el siguiente
cuadro:
Cuadro N° 1-1 Requisitos de proyectos a los que se aplica el Manual

Requisito Descripción
Necesidad de Vigencias Futuras Deben requerir aportes del Presupuesto
General de la Nación a través de Vigencias
Futuras que excedan el Marco Gasto de
Mediano Plazo.
Provisión del servicio por el sector Se espera que la provisión y mantenimiento
privado del activo objeto del proyecto, así como la
explotación parcial o total de sus servicios
asociados, la realice una empresa privada de
propósito exclusivo que para efectos de este
manual se denominará Contratista.
Monto mínimo de inversión El monto mínimo de inversión del proyecto o
programa deberá ser superior a USD 20
millones.

b) Los principales actores públicos que participan en las distintas etapas del proyecto
APP son:
Cuadro N° 1-2 Actores públicos que participan en proyectos APP
Actor Descripción
Entidades Ejecutoras Son aquellas que buscan desarrollar
proyectos de infraestructura y servicios
relacionados en los sectores indicados en el
punto 1.3 entre otros.
Unidad APP Tiene la responsabilidad de emitir conceptos

técnicos previos y recomendaciones sobre la
viabilidad de impulsar un proyecto a través de
esquemas APP, para ser sometidos
posteriormente a las instancias de
Aprobación.
Tiene la misión de verificar que los proyectos

que desarrollen las Entidades Ejecutoras
cumplan con las pautas y metodologías que
se establecen en este manual y en sus Notas
Técnicas.
Instancias de Aprobación Tienen la responsabilidad de evaluar,

conceptuar y autorizar, en los casos
pertinentes, el compromiso de recursos con
cargo al PGN que surge del desarrollo de un
proyecto; y de declarar su importancia
estratégica. Estos organismos en general son
el Consejo Superior de Política Fiscal
(CONFIS) y el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES).
c) Procesos generales que subyacen en el Manual
Además de cumplir con los requerimientos para el registro de los proyectos en el SUIP,
la Entidad Ejecutora tiene la responsabilidad de realizar los estudios requeridos en
virtud del presente Manual, los cuales deben ser sometidos a consideración de la
UPAPP.
En el esquema siguiente se presenta, a manera de resumen, los procesos generales

que subyacen en el análisis de viabilidad de un proyecto de Asociación Público–
Privada. El detalle de estos procesos y los actores involucrados en cada uno de ellos se
presenta en capítulo 4 del presente Manual.

Gráfico No 1: Fases de implementación y evaluación de un proyecto APP
F ASE I Presen tación d e antecede ntes pr elim inares incluy end o

Identificación y evaluación so cio – econó mica.
Preselección
Análisis estratégico, económico, comercial,
Índice de elegibilidad – análisis m ulticriterio
F ASE II Estructuració n d el proy ecto (Técnic o, Financiero, Ries gos)

E stru cturación /
Modal ida d de Anális is del Co m pa rador Público Pr ivado – CPP : Valor p or d ine ro
financiero y de gestión
Co ntratación
Prep aración de Do c. Co ntractua les (p liego y contrato)

FA SE III
Do c. contra ctuales Actualización del CP P
y re que rim ie ntos
presupu estale s So licitudes a las instancias de aprobació n (Aval fiscal,
Declaración d e Im portan cia Estratégica y Vigen cias Futuras)
F ASE IV
Licitació n y Proc eso licitatorio
a djudicación
FASE V Fiscalización del contrato

Seguim iento
1.3 Los sectores y proyectos regidos por el Manual
Los sectores de infraestructura y servicios elegibles para ser regidos por el presente
manual se pueden clasificar en dos grandes áreas de acuerdo con lo indicado en la
siguiente figura:
Figura N°1-1 Sectores regidos por el manual APP
Infraestructura y Servicios
Productiva Social
La infraestructura productiva, está conformada por todas aquellas obras físicas que
permiten elevar los niveles de producción y eficiencia de los sectores que componen la
oferta productiva de un país y que contribuyen al crecimiento de la economía. Entre otros,
hacen parte de la infraestructura productiva los siguientes sectores y proyectos:
• Sector Sanitario (Sistemas de Agua Potable, Saneamiento y Alcantarillados, Plantas

de Tratamiento de Agua y Alcantarillado, entre otros.)

• Sector Hidráulico (Embalses, Sistemas de Aguas Lluvias, Riego, Defensas Fluviales,

entre otros.)
• Sector Energía (Sistemas de Generación, Sistemas de Transmisión, Sistemas de
Electrificación Urbana y Rural, entre otros.)
• Sector Transporte (Puertos, Aeropuertos, Vías, Movilidad Urbana e Interurbana,
Ferrocarriles, Logística, entre otros.)
• Sector Comunicaciones y Tecnología de la Información (Telecomunicaciones
Sociales, Satélites, entre otros.)
La infraestructura social por su parte, está conformada por las obras y servicios
relacionados que permiten incrementar el capital social de una comunidad y su posibilidad
de acceder a mayores servicios y/o de mejor calidad. Entre otros, hacen parte de la
infraestructura social los siguientes sectores y proyectos:
• Sector Educacional (Establecimientos Educacionales, Pre-escolar, Básico y Medio,

Establecimientos e Institutos de Educación Superior, entre otros.)
• Sector Salud (Hospitales, Centros de salud primaria, entre otros.)
• Sector Defensa y Penitenciario (Cárceles, Centros de Detención Preventiva y otros)
• Sector de Edificación Pública (Edificación de oficinas públicas y del Poder Judicial,
entre otros.)
• Sector Deportivo y Cultural (Recintos Deportivos, Artísticos y Culturales y otros.)
• Sector Ambiental (Áreas Naturales Protegidas y otros.)

2. MARCO CONCEPTUAL
2.1 Que es la Asociación Público-Privada (APP)
De acuerdo con el Documento CONPES 3615 de 20099, la APP es una tipología general de
relación público privada materializada en un contrato entre una organización pública y
una compañía privada para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados
en un contexto de largo plazo, financiados parcial o totalmente con pagos por resultados
diferidos en el tiempo por parte del Estado. Dicha asociación se traduce en retención y
transferencia de riesgos, en derechos y obligaciones para las partes, en mecanismos de
pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o
servicio, incentivos y deducciones, y en general, en el establecimiento de una regulación
integral de los estándares de calidad de los servicios contratados e indicadores claves de
cumplimiento.
Bajo un esquema APP el sector privado puede diseñar, construir o re-construir, financiar,
la infraestructura necesaria (establecimientos educacionales, hospitales, cárceles, entre
otros) para la provisión de un servicio público y encargarse de proveer todos los servicios
asociados a la gestión y mantenimiento de dicha infraestructura durante la duración del
contrato, que por naturaleza es de largo plazo. Por su parte, el sector público retiene la
responsabilidad de proveer el servicio (educación, salud, custodia, entre otros) y pagar al
sector privado por la prestación de todos los servicios relacionados con la operación y el
mantenimiento de la infraestructura (no sólo por la construcción de la misma), siempre y
cuando la calidad del servicio cumpla con los requisitos pactados.
En resumen, los esquemas APP corresponden a asociaciones de largo plazo entre un

concedente público y una empresa privada, cuyas principales características son las
siguientes:
a) El sector privado se encarga del financiamiento, diseño, construcción o rehabilitación

y mantenimiento de la infraestructura pública así como de la operación de los
servicios contratados (por ejemplo servicios de limpieza y recepción).
b) El sector público continua a cargo de la provisión de servicios públicos y repaga total
o parcialmente con presupuesto público diferido en el tiempo todos los costos
relativos al financiamiento, diseño, construcción o rehabilitación, operación y
mantenimiento de la infraestructura pública llevada a cabo por el sector privado
9
CONPES 3615 de 28 de Septiembre de 2009: “Iniciativa para la Modernización de Activos Fijos Públicos”

incluida la rentabilidad esperada del privado por la ejecución de las obras y la

prestación del servicio.
c) El sector público paga al sector privado por resultados, es decir, en función de la
disponibilidad de la infraestructura y desempeño de servicio contratado (por ejemplo
niveles de servicio en limpieza, recepción, restauración, condiciones de una vía, entre
otras variables).
d) Asignación de riesgos a la parte, sector público o privado, que tenga la capacidad de
gestionar, controlar, administrar y mitigar de forma más eficiente el riesgo en
cuestión. En principio, el sector público transfiere al sector privado todos los riesgos
relacionados a la financiación, diseño, construcción o rehabilitación, operación y
mantenimiento de la infraestructura pública, en algunos casos resultará más
conveniente para el proyecto compartir el riesgo entre público y privado.
e) Gestión privada de largo plazo para la operación de los servicios involucrados y para
el mantenimiento de la infraestructura.
2.2 Experiencia Internacional
La mayor experiencia internacional en esquemas APP se encuentra en la Unión Europea,

donde en los últimos 15 años se han firmado más de mil contratos de este tipo que
representan una inversión cercana a los 200 mil millones de euros en sectores como
educación, salud, defensa, justicia y transporte a través de las diferentes modalidades de
APP. Dentro de esta experiencia, el modelo más avanzado es el que se ha desarrollado en
el Reino Unido, denominado Private Finance Initiative (PFI), que representa cerca del
58% del total de la inversión materializada en este tipo de contratos. En España, una
reciente ley de contratos del sector público (Ley 30/2007 del 30 de octubre 2007), está
permitiendo el desarrollo de los proyectos de colaboración público-privado (PPP/PFI),
particularmente en áreas sociales.
En Norteamérica, Oceanía, Canadá y Australia han creado a nivel de provincias marcos de

regulación e instituciones para promover este tipo de contratos. En Asia, Corea tiene el
liderazgo con más de 450 contratos desarrollados a través de esquemas APP.
En América Latina, los proyectos que se ejecutan bajo esquemas de Asociación Público-
Privada se denominan mayoritariamente contratos de concesión, ya sea que éstos
involucran o no aportes públicos para su financiamiento. Sin embargo, en los últimos años
se está intentando en algunos países diferenciar el concepto de APP del concepto de
Concesión, contextualizando el concepto APP a aquellas modalidades de asociación con el
sector privado que involucran, además de la gestión privada, compromisos
presupuestarios futuros del sector público ya sea parciales o totales para la gestión y el
financiamiento de un proyecto, asociados al cumplimiento de un nivel de servicio. En esta
línea han avanzado Brasil, México y Perú, que han optado por el término concesión,

preferentemente para aquellas modalidades de contratación de obras públicas que son

financiadas íntegramente por sus usuarios, sin comprometer presupuesto público. En
Chile, independientemente si el proyecto es financiado por los usuarios o por el Estado, se
utiliza indistintamente el término concesión. El concepto de Asociación Público Privada en
el sentido estricto no ha sido aún incorporado.
2.3 Experiencia en Colombia
La vinculación de capital privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura pública

es un tema ampliamente conocido y explorado en Colombia.
La Constitución Política promulgada en 1991 abrió nuevos espacios para la participación

privada en proyectos de infraestructura y servicios públicos, lo cual detonó la expedición
de un número importante de leyes y decretos que dieron vida y regulación a diversos
esquemas de participación entre el sector público y privado.10
En efecto, a partir de la promulgación de estos cuerpos legales se dio inicio, a principio de

los 90, al proceso de atracción de participación privada con la liquidación de entidades
públicas y la privatización de parte de la banca y de las empresas industriales y
comerciales del Estado. Además se dio inicio a la participación del sector privado en la
construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública de transporte,
mediante la adjudicación de concesiones viales, aeroportuarias, portuarias y férreas; así
mismo, en materia de telecomunicaciones, se avanzó en desarrollo del servicio de
telefonía móvil celular, la apertura del mercado de larga distancia a nuevos operadores y
una mejor oferta de televisión a través de la concesión de los canales nacionales;
mientras que en el sector de energía, a través de la venta de activos en el sector y la
entrada de operadores privados se ha hecho posible la mejora en la prestación de los
servicios y el aseguramiento de la oferta en el largo plazo.
Estos esquemas de participación privada en proyectos de infraestructura y servicios

públicos han sido utilizados para desarrollar proyectos que no hubieran podido ejecutarse
bajo el esquema de inversión pública, dadas las restricciones fiscales existentes.
Lo importante es destacar que el marco legal vigente en Colombia permite ejecutar y

regula los esquemas de Asociación Público-Privada que reciben el nombre genérico de APP
o de PPP (por sus siglas en inglés – Public Private Partnerships) en otros países.
El Documento CONPES 3615 (Iniciativa para la Modernización y Gestión de Activos Fijos

Públicos) establece que la experiencia adquirida en materia de atracción de participación
10
Las leyes y decretos que permiten la Asociación Público Privada en Colombia se presentan en Anexo N°1.

privada en diferentes sectores de infraestructura pública y en la construcción, operación y

mantenimiento de la misma es de gran importancia para el montaje de proyectos
tendientes al desarrollo y/o modernización de infraestructura pública en donde aún la
participación del sector privado es escasa (educación, salud, justicia, defensa,
edificaciones públicas, entre otros).
Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación del sector privado,
como se resalta en el CONPES 353811, en donde se concluye que “la inversión del sector
privado en infraestructura ha contribuido a incrementar la productividad, establecer
empresas con solidez financiera, mejorar la gestión de las mismas, promocionar la
competencia, aumentar la eficiencia en la construcción, operación y mantenimiento de
proyectos de infraestructura, promocionar la inversión extranjera, propiciar programas de
democratización de la propiedad accionaria, aumentar la cobertura y calidad de los
servicios y adicionalmente, disminuir los recursos transferidos a empresas públicas y/o
subsectores de infraestructura, incidiendo de manera positiva en las perspectivas de
endeudamiento público y posibilitando el aumento de recursos destinados a otros
sectores”.
No obstante los resultados alcanzados en los sectores indicados, el Gobierno es

consciente de la necesidad imperiosa de extender los beneficios de la participación del
sector privado a los demás sectores en donde el Estado es partícipe y presta un servicio a
los ciudadanos.
En este contexto, el Gobierno Nacional, con el apoyo de la banca multilateral, está

impulsando alternativas para el desarrollo de esquemas que permitan atraer inversión
privada para la construcción, operación y/o modernización de infraestructura pública en
los sectores indicados en el punto 1.3 entre otros, en donde aún la participación del
sector privado es escasa.
2.4 Características de los contratos de Concesión en Colombia

versus el modelo APP
Para Colombia tradicionalmente la principal modalidad de participación privada en

infraestructura ha sido el contrato de concesión.
El esquema APP objeto del presente Manual, a diferencia del contrato de concesión
estándar, hace mayor énfasis en una modalidad de estructuración del proyecto en la cual
11
Autorización de la Nación para contratar un empréstito externo con el banco Interamericano de Desarrollo hasta por
USD14.185.000 destinados a financiar el programa de apoyo al proceso de participación privada y concesión en
infraestructura - tercera fase, aprobado el 11 de agosto del 2008.

toma relevancia la prestación de un servicio acorde con estándares predefinidos que

buscan mejorar la calidad de los servicios prestados a los usuarios.
En el cuadro siguiente se muestran las principales diferencias que generalmente existen

entre un proyecto de concesión estándar y un modelo de proyecto APP.
Cuadro N°2-1 Comparación entre proyecto de Concesión y Proyecto APP

Aspecto Concesión APP
Fuente de repago de la A través del cobro a los A través de pagos diferidos
inversión usuarios y eventualmente a provenientes del presupuesto
través de pagos diferidos del público. Eventualmente a través del
presupuesto público. cobro a los usuarios, y/o a través
de desarrollo de negocios conexos a
la prestación del servicio público.
Variables de Cobro por uso del servicio; Flujos de pagos solicitados a la

adjudicación Ingreso esperado; plazo, entre Entidad Ejecutora y condiciones del
otras. nivel de servicio entre otras.
Plazo del contrato Entre 20 y 30 años Entre 20 y 30 años
Tarifas Estructura tarifaria definida en Generalmente no hay tarifa a los

el contrato. Nivel tarifario usuarios. Eventualmente en el caso
definido en la licitación. de cobro a usuarios, la estructura
tarifaría estará definida en el
contrato.
Pagos de la Entidad En aquellos proyectos que no La Entidad Ejecutora realiza, a

Ejecutora son autofinanciables con la partir de la puesta en servicio del
tarifa que pagan los usuarios, activo, pagos trimestrales o
se establecen pagos del semestrales durante el periodo de
Concedente, los cuales se explotación del activo, que son pre-
realizan con periodicidad definidos en la licitación.
semestral o anual.
Estos pagos pueden ser:
• Pagos por disponibilidad, que son

generalmente fijos y pueden estar
sujetos a deducciones, o
• Pagos por el uso, que son pagos
variables en función de la cantidad
de servicios prestados.
Distribución de Riesgo Predial lo asume el Riesgo Predial lo asume el

principales Riesgos Concedente concedente
Riesgo de Construcción lo Riesgo de Construcción lo asume el

asume el Concesionario Concesionario
Riesgo de demanda lo asume el Generalmente no hay riesgo de

Concesionario o es compartido. demanda ya que el pago principal
es realizado por la Entidad

Aspecto Concesión APP

Ejecutora sujeto solo al
cumplimiento de estándares de
servicio.
Riesgo de incumplimiento de Riesgo de incumplimiento de

niveles de servicios no es niveles de servicios es fundamental
considerado de manera y prioritario en la regulación del
prioritaria en la regulación del contrato.
contrato.
Regulación durante la Los requerimientos técnicos Los requerimientos técnicos

etapa de Operación solicitados en el contrato solicitados en el contrato durante la
durante la etapa de explotación etapa de explotación corresponden
de la concesión corresponden a requerimientos de nivel de
básicamente a requerimientos servicio con base en
de conservación de la especificaciones de servicio e
infraestructura y de explotación indicadores claves de cumplimiento.
de los servicios relacionados,
los cuales son regulados con
base en programas de
conservación cuyo
incumplimiento es sancionado
con penalidades.
2.5 Estructura de la transacción de la Asociación Público–

Privada
Para el desarrollo de un esquema de Asociación Público-Privada es importante entender la

estructura de la transacción y su relación con el mercado de capitales. En particular, la
estructura típica consiste en una asociación de largo plazo entre una sociedad privada de
propósito especial (SPE), o Contratista, la cual provee los bienes públicos y sus servicios
relacionados, y de otro lado, la Entidad Ejecutora, institución que representa el sector
público y que es la responsable final de la provisión del servicio público que se estructure
frente al consumidor público, la cual, con cargo a su presupuesto, realiza los pagos por la
infraestructura, equipamiento y servicios prestados por el Contratista.
Estos pagos, pueden eventualmente ser complementados con pagos de los usuarios a
través de una tarifa.
Los beneficios de desarrollar proyectos bajo el esquema APP se presentan en el siguiente

cuadro:

Cuadro N°2-2 Beneficios del desarrollo de proyectos bajo esquemas APP
Aspecto Beneficio
Eficiencia en el proceso Eficiencia en procesos de licitación y provisión de

infraestructura pública de largo plazo, con un enfoque
basado en el concepto de servicio en términos de
desempeño y no de especificaciones físicas de los activos o
de la infraestructura.
Optimización de gestión de riesgo Optimización de la transferencia y distribución de riesgos

entre los sectores público y privado a la parte que se
encuentre en mejor capacidad de gestionar, controlar,
administrar y mitigar cada riesgo.
Optimización del gasto público Oportunidad de obtener un “mejor valor por dinero” en el
gasto público, debido al pago asociado a niveles de servicio.
Innovación Movilización de inversión, y capacidad de innovación y
gestión de activos fijos públicos por parte del sector privado
Optimización de plazos Reducción o eliminación de retrasos, costos suplementarios
y renegociaciones, gracias la coincidencia de pagos con la
entrega de la infraestructura y comienzo de operaciones al
momento acordado.
Incentivos alineados Alineamiento de incentivos en las distintas fases de un
proyecto (diseño, construcción, operación y mantenimiento)
gracias a la obligación que se imparte al sector privado en
términos de prestar los servicios bajo estándares de
calidad, lo que a su vez conlleva a una reducción y control
de costos de mantenimiento en el largo plazo.
Calidad de los servicios en el Modernización de los servicios prestados a los ciudadanos, y
tiempo mantenimiento de su calidad en el tiempo, lo cual se
traduce en un incremento de la satisfacción de los usuarios.
En términos más desagregados, la Figura N°2-1 muestra la estructura de una transacción

APP adaptada a Colombia.

Público
Figura N°2-1 Estructura de una transacción APP
En la transacción emergen diferentes tipos de agentes;

agentes en n primer lugar participa la
Entidad Ejecutora, constituida por el ministerio del sector o la entidad sectorial
responsable y promotora del proyecto que se va a desarrollar, quien se encarga de
estructurar el proyecto, convocar a la licitación,
licitación firmar y fiscalizar el contrato, entre otras
actividades.
El Contratista firma un contrato con el constructor de la infraestructura y eventualmente

puede firmar un segundo contrato con la empresa encargada de operar los servicios y el
mantenimiento de los activos,
activos, en caso que sea distinta a la empresa constructora.
constructora
Adicionalmente están los acreedores, quienes proveen el financiamiento del componente
de deuda para el desarrollo de la infraestructura, además de los inversionistas,
inversionistas que
aportan capital de riesgo.
Los acreedores tienen el rol de ser un tercer actor que evalúa la factibilidad y capacidad
c
del proyecto de cumplir con sus compromisos.
compromisos. Si esta evaluación es positiva el proyecto
puede contar con financiamiento.
La sociedad fiduciaria tiene como rol la administración

administración y pago de los recursos del
proyecto, que facilita el financiamiento y permite mayor transparencia en las cuentas del

proyecto, asegurando el manejo de recursos acorde con lo establecido en el contrato de

concesión.
En el proceso de fiscalización del contrato interviene la Entidad Ejecutora y/o organismo

específico de regulación, quienes apoyados en la interventoría externa se encargaran de
velar por el cumplimiento de las obligaciones que emanan del esquema APP y que se
preocupa de la calidad del servicio, el cumplimiento de las normas técnicas y por la
regulación económica del contrato.
El Project Financing12, es una alternativa para el financiamiento de proyectos cuyo

objetivo es obtener deuda de largo plazo a través de ingeniería financiera en la cual los
préstamos o deudas obtenidas del mercado de capitales son garantizados, de manera
directa y en primer lugar, por los flujos de caja generados por el proyecto (para los casos
que compete este manual incluyen las vigencias futuras comprometidas por el Estado).
El financiamiento del proyecto establece una estructura de pagos en función de la

prioridad establecida en cada contrato de la transacción. En un modelo de transacción
basado en Project Financing la preferencia de los pagos que se reciben por parte de la
Entidad Ejecutora generalmente se deriva prioritariamente a los siguientes conceptos,
ordenados según preferencia de pago:
• Costos operativos del proyecto

• Costos generales del Contratista
• Impuestos
• Intereses
• Principal de la deuda
• Dividendos para accionistas / inversionistas
Para los proyectos que trata este manual, la fuente de repago de la inversión proviene
principalmente del presupuesto público y en ocasiones, y en menor medida, del pago
directo de los usuarios. Los pagos del presupuesto público pueden ser fijos o variables, en
función de la cantidad de servicio demandado.13 . Además los pagos públicos varían en
función del nivel de servicio prestado por el Contratista, dando así un importante
incentivo al Contratista para completar los proyectos en el tiempo y presupuesto acordado
y bajo los estándares requeridos contractualmente. Esto a su vez implica que los
12
“Project Finance es un método de financiamiento que permite que un determinado proyecto de inversión, dadas sus
posibilidades de generar flujos de caja razonablemente predecibles y sostenibles, junto a la calidad de sus propios activos,
puede ser financiado individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto, sin recurso
pleno a los socios promotores y empleando el mayor apalancamiento posible. Es decir que los bancos y proveedores de
equity basarán su decisión de prestar dinero en el flujo de caja generado por el proyecto, sin poder exigir pago alguno de
los accionistas de la compañías encargadas de llevar a cabo el proyecto (es decir non recourse)
13
Un pago es fijo cuando no tiene relación directa con el número se usuarios atendidos y variable en caso contrario.

Términos del Contrato y distribución de riesgos deben ser aceptables para el sector
privado.
Es de resaltar el papel que el sector financiero desempeña en estos proyectos, no solo en

la provisión de los recursos necesarios para llevar a cabo las obras sino como veedor en
todas las etapas del proceso, desde el filtro de proponentes a través de la pre selección
de agentes sujetos de crédito, hasta la supervisión del uso de los recursos del proyecto
mediante la exigencia continua de información relativa al proyecto.
2.6 Estándares de servicio
Uno de los elementos distintivos de los proyectos que se ejecutan bajo esquemas APP, es
que sus requerimientos técnicos están basados en desempeño y no en especificaciones
técnicas de obra, es decir corresponden a requerimientos de nivel de servicio con base en
especificaciones de servicio e indicadores claves de cumplimiento, sobre los cuales está
asociado el pago que recibe el Contratista.
El nivel de servicio o “estándar de servicio”, corresponde a una condición o exigencia que

establece o define la autoridad contratante, ya sea en el diseño de las obras
(especificaciones técnicas) o en el mantenimiento de éstas y en la prestación del servicio
(requerimientos de servicio), que puede ser extensiva a niveles de respuesta o a
actuaciones del Contratista ante situaciones contingentes.
El nivel de servicio se relaciona con las condiciones de la oferta del servicio,

estableciéndose ex ante al proceso de adjudicación del contrato, por parte de la autoridad
concedente, diferentes parámetros de nivel de servicio que deben cumplir, como mínimo,
ya sea la obra misma, sus equipamientos, y/o la gestión del Contratista. Por su parte, el
concepto de “calidad de servicio” está asociado al efecto de la calidad de funcionamiento
de un servicio que determina, desde la óptica de la autoridad reguladora, el grado de
cumplimiento de los niveles de servicio exigidos y, desde la óptica del usuario, el grado de
satisfacción con el servicio recibido.
En el Anexo N°1 se profundiza en este tipo de requerimientos para los proyectos APP por
desempeño o nivel de servicio.
2.7 Marco legal
La Ley 80 de 1993, por la cual se expidió el Estatuto General de Contratación de la

Administración Pública, establece las normas y principios que rigen a las Entidades
Estatales y los particulares en materia de contratación estatal. Esta Ley establece dos
principios fundamentales de la actuación de las Entidades Pública: en primer lugar, los

procedimientos de selección de los sujetos pasivos (contratistas, proveedores y

concesionarios de servicios públicos) entendidos por éstos las actividades de planeación,
licitación, evaluación, resolución, fallo y contratación; y en segundo lugar, las normas
generales por las que se deben regir los servicios públicos cuando son prestados por los
particulares (sujetos pasivos); así como los principios generales de los contratos
estatales. En materia de APP, la Ley 80 establece algunas disposiciones que regulan las
relaciones jurídicas entre las Entidades Públicas y los particulares, cuando estos últimos
aportan recursos para el desarrollo de los proyectos.
Por su parte, la Ley 1150 de 2007 tuvo por objeto introducir diversas modificaciones a la
Ley 80 de 1993 y emitir otras disposiciones generales y complementarias aplicables a
toda contratación con recursos públicos. Dentro de ese contexto y en relación con la parte
procedimental de las licitaciones, el legislador incorporó diversos elementos que hacen
más eficientes y transparentes los procesos licitatorios que se venían aplicando bajo la
Ley 80 de 1993, para el otorgamiento de contratos e incorporó disposiciones relativas a
los contratos estatales.
En resumen, la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones establecidas en la Ley 1150 de 2007,

determinan dos conceptos: el primero, relativo al régimen procedimental para la
adjudicación de contratos estatales y; el segundo, respecto a la forma y contenido que
deberán observar los contratos estatales, incluyendo los contratos de concesión, que se
encuentren sometidos a su régimen.
Por virtud de lo señalado el Artículo 40 de la Ley 1150 de 2007 y decretos

complementarios, las estipulaciones del contrato estatal serán las que de acuerdo con las
normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y
naturaleza; así mismo, las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que
permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales,
teniendo la libertad, las entidades públicas, de incluir las modalidades, condiciones y, en
general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y
convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y
a los principios y finalidades de esta ley.
Finalmente, otra normativa a tener presente en modalidades de proyectos APP, por sus
características de contrato de largo plazo, es la relativa al sistema presupuestal
Colombiano, constituido por el plan financiero, plan operativo anual de inversiones y por
el presupuesto anual de la Nación.
Los principios del sistema presupuestal Colombiano se encuentran en la Ley 179 de 1994,
la Ley 38 de 1989 y la Ley 225 de 1995, que en conjunto conforman el estatuto orgánico
del presupuesto.

3. MARCO INSTITUCIONAL
3.1 Contexto
De acuerdo con lo descrito en la sección 2.6 del presente manual, desde la promulgación
de la Constitución Política en 1991, el Gobierno colombiano ha expedido una serie de
leyes y decretos estableciendo un marco regulatorio e institucional que ha permitido
modernizar la gestión de la inversión pública, permitiendo el desarrollo de diversos
esquemas de participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura y la
prestación de servicios públicos.
A continuación se presentan los actores que participan en los procesos para desarrollar un
esquema APP, y los roles y responsabilidades que tienen en estos procesos. En el capítulo
4 se presentan los procesos de cada etapa del ciclo de un proyecto APP.
3.2 Actores, roles y responsabilidades
Los actores públicos que participan en el ciclo de vida de un proyecto APP junto con sus
roles y responsabilidades, son los siguientes:
3.2.1 Entidades Ejecutoras
Las Entidades Ejecutoras son aquellas que promueven y lideran el desarrollo de los
proyectos. En términos generales, éstas son los ministerios o instituciones del sector, así
como instituciones regionales o locales cuando se trate de proyectos subnacionales que
cuenten con la cofinanciación del Gobierno Nacional, que tienen como responsabilidad la
provisión de los bienes y servicios públicos correspondientes. Como tales, las Entidades
Ejecutoras cuentan con planes sectoriales, que se encuentran acorde con el Plan Nacional
de Desarrollo.
Para efectos de este Manual, se considera Entidad Ejecutora a todo organismo que tenga
responsabilidad en la ejecución de los programas y proyectos provenientes de los planes
nacionales y sectoriales anteriormente indicados y que requieran recursos del PGN para
realizarlos.
Las Entidades Ejecutoras tienen el rol de promover e impulsar los proyectos APP, para lo
cual tienen la responsabilidad de realizar todos los análisis técnicos requeridos en este
Manual, en la Nota Técnica N°1 “Análisis de Elegibilidad para la preselección de Proyectos

APP” y en la Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado para la selección de Proyectos
APP” y someterlos a consideración de la UPAPP y suministrar toda la información
necesaria para que esta pueda otorgar concepto previo a la aprobación de compromisos
futuros del presupuesto público por parte de las Instancias de Aprobación.
3.2.2 Unidad de Proyectos de Asociación Público-Privada (UPAPP)
Esta Unidad creada en virtud del Decreto14, tiene como misión principal promover y
regular proyectos APP, con el fin de incrementar la cantidad y calidad de la infraestructura
y los servicios públicos relacionados, en Colombia.
Entre las funciones de la UPAPP se encuentran:
Apoyo Brindar apoyo a las Entidades Ejecutoras

en etapas tempranas de planificación de un
proyecto, orientando a las mismas en
relación con las modalidades de
contratación, gestión, financiamiento e
implementación.
Selección de proyectos Validar los casos en los cuales se requiere
adelantar el proyecto objeto de análisis a
través de esquemas APP
Coordinación y gestión Establecer con las Entidades Ejecutoras a
cargo del proyecto objeto de análisis los
cronogramas de trabajo y el desarrollo del
mismo
Promoción Promover la vinculación de capital privado
en proyectos de inversión pública
susceptibles de ser desarrollados a través
de esquemas APP
Transferencia de conocimiento Facilitar el intercambio de buenas prácticas,
transferencia de información y experiencia
adquirida en la implementación de
proyectos APP
Actualización de procesos y procedimientos Estandarización de los contratos
Actualización de las metodologías de
evaluación y de procedimientos.
14
Para la primera versión oficial del presente manual se incorporará el decreto mediante el cual se
materialice la creación de la UPAPP

Seguimiento Seguimiento a la estructuración y

desarrollo de los proyectos ejecutados bajo
esquemas APP.
Conceptos previos en caso que los
proyectos implementados requieran
modificaciones a las condiciones
económicas y de transferencia de riesgos
de la transacción APP
Sólo los proyectos APP con concepto previo favorable de la UPAPP pueden ser sometidos a
consideración de la instancia encargada de autorizar compromisos de presupuesto público
utilizando vigencias futuras que superen el MGMP.
La Entidad Ejecutora que solicite impulsar un proyecto APP deberá solicitarlo a la UPAPP,
para lo cual deberá presentar los antecedentes que se solicitan en cada fase del desarrollo
del proyecto y toda la información que se requiera para poder realizar un análisis
adecuado del proyecto. La UPAPP velará porque los análisis realizados por las Entidades
Ejecutoras y la información suministrada cumplan con los procedimientos y metodologías
establecidos en este Manual, en la Nota Técnica N°1 “Análisis de Elegibilidad para la
preselección de Proyectos APP” y en la Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado
para la selección de Proyectos APP”. En consecuencia, será la UPAPP la que validará los
análisis de elegibilidad y de VPD que se deriven de la aplicación de la metodología
establecida en los documentos anteriores.
En el capítulo 4 se presenta el rol de esta Unidad en cada etapa del ciclo de vida de un
proyecto APP.
3.2.3 Instancias de Aprobación
Las instancias de Aprobación, son organismos asesores del Gobierno Nacional que tienen
responsabilidad específica por la autorización de compromisos del presupuesto público y
por la declaración de importancia estratégica de ciertos proyectos para poder autorizar
compromisos fiscales futuros asociados a ellos.
En el marco de este manual las instancias de Aprobación y sus roles son las siguientes:
3.2.3.1 El Consejo Nacional de Política Fiscal (CONFIS)
En el marco de este Manual, y de acuerdo con la normatividad vigente, el CONFIS tiene la

responsabilidad de analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales de los proyectos
APP que hayan tenido concepto favorable de la UPAPP.

Asimismo, una vez que la Entidad Ejecutora haya preparado los documentos
contractuales, haya obtenido el concepto favorable final de la UPAPP, podrá solicitar el
aval fiscal del proyecto.
Una vez el proyecto haya sido declarado previamente de importancia estratégica por el
CONPES, el CONFIS analizará la posibilidad de autorizar a la Entidad Ejecutora para
comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras que superen el plazo del Marco
de Gasto de Mediano Plazo.
3.2.3.2 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)
En el marco de este Manual, y considerando la característica principal de orden

presupuestal de un proyecto APP que implica obtener recursos para financiar el proyecto
con cargo a vigencias futuras de largo plazo, el CONPES debe analizar la posibilidad de
declarar el proyecto formalmente de importancia estratégica. Un proyecto APP que no
haya sido declarado de importancia estratégica por el CONPES no puede comprometer
vigencias futuras más allá del período de gobierno en curso, de acuerdo con lo dispuesto
en el Art. 28 de la Ley 1150.

4. FASES DE UN PROYECTO APP

4.1 Introducción
En el presente manual se consideran cinco grandes fases para abordar un proyecto APP.
En la figura siguiente se muestra un esquema con las cinco fases generales que debe
seguir un proyecto APP.
Figura 4.1 – Fases generales de un proyecto APP
FASE I FASE II FASE III FASE IV FASE V
IDENTIFICACION PREPARACION DE DOCUMENTOS LICITACIÓN Y

IDENTIFICACION EVALUACION Y SELECCIÓN ÓN CONTRACTUALES, SUPERVISION ADJUDICACIÓN
CONTRATO ACTUALIZACION FISCALIZACIÓN
Y PRESELECCION MODALIDAD DE CONTRATACIÓN DEL CONTRATO Y CONTROL DE
DEL CPP Y DEFINICION DE
PROYECTOS APP PROYECTOS
REQUERIMIENTOS CONTRACTUALES
Ver punto Ver punto 4.3 Ver punto 4.4 Ver punto 4.5 Ver punto 4.6
4.2
A continuación se presenta un diagrama de flujos con las distintas actividades

contempladas en cada fase del proyecto, que se encuentran enmarcadas dentro de un
análisis estratégico, económico, comercial, financiero y de gestión del mismo. En los
puntos siguientes se presenta la descripción de estas actividades.

Figura 4-2 Ciclo institucional de un proyecto APP
Fase I: Identificación y Fase II: Proceso de Fase III: Preparación de Fase IV: Licitación y Fase IV: Supervisión del
preselección de evaluación y selección documentos adjudicación del Contrato
proyectos APP de modalidad de contractuales contrato
contratación
Entidades ejecutoras
Estructura de la Preparación documentos Definición estrategia de

Preparación Fiscalización del contrato
transacción contractuales licitación
antecedentes
preliminares e Índice
Comparador Público Actualización del CPP
de Elegibilidad
Privado -CPP Proceso licitación Modificación del contrato
Solicitud importancia
Solicitud Aval Fiscal estratégica CONPES
Solicitudes y
CONFIS Adjudicación del
Solicitud vigencias procedimientos de
contrato
CONFIS modificación
Revisión documentos Revisión modificación

contractuales y
actualización CPP
UAPP
Revisión antecedentes Revisión CPP y

Índice de Elegibilidad de la
transacción Análisis de riesgos –
Fondo de
contingencias
Instancias aprobación
CONPES
importancia
estratégica
CONFIS
otorga
Aval
Fiscal CONFIS
vigencias
futuras
4.2 Proceso de identificación y preselección de proyectos APP
El universo de proyectos APP corresponde a aquellos proyectos de los sectores indicados

en el punto 1.3 del presente manual entre otros; que sean financiados o cofinanciados
parcial o totalmente con recursos del PGN.
En los puntos siguientes se presenta el detalle de los procesos requeridos en esta fase de
identificación y preselección de proyectos APP.
4.2.1 Presentación de antecedentes preliminares
La Entidad Ejecutora debe presentar a la UPAPP los siguientes antecedentes preliminares

de un proyecto que postule a ser impulsado a través de APP.

a) Informe dando cuenta que el proyecto pertenece al Plan Nacional de Desarrollo y/o al
plan sectorial respectivo.
b) La Evaluación Socio – Económica de acuerdo con lo establecido en la Metodología

General Ajustada o la metodología vigente. En caso de no contar con la evaluación
socio – económica, la Entidad Ejecutora deberá mostrar evidencia que dicho estudio
se encuentra en etapa de planificación, contratación o elaboración, y que será
presentado a la UPPAP antes de solicitar aval fiscal.
c) Copia del registro del proyecto en el SUIP. El proyecto debe estar registrado en el
SUIP y su estado debe aparecer como registrado - actualizado.
d) Certificado de la oficina de planeación del sector, donde conste que el monto de

inversión del proyecto está dentro del límite establecido por el MHCP para inversiones
en APP del sector
e) Informe Ejecutivo de solicitud de modalidad APP para ejecución del proyecto. Este
informe debe contener los fundamentos de la Entidad Ejecutora para solicitar que este
proyecto sea ejecutado mediante esquema APP.
Este Informe Ejecutivo debe incluir al menos la siguiente información:
i) Un diagnóstico actualizado que describa claramente la situación actual o “sin

proyecto” del servicio público, el(los) problema(s) que se requiere(n) solucionar,
sus causas, la profundidad de(los) problema(s), localización, identificación de la
población beneficiaria, entre otras variables.
En este diagnóstico, se debe explicitar la necesidad pública que se espera mitigar

con el proyecto. Todo proyecto público y los proyectos que se ejecuten bajo
esquema APP en general responden a una necesidad de la población, por lo que el
carácter de proyecto público no se pierde por el hecho de que la gestión del
suministro del servicio pueda estar bajo la gestión del sector privado. Por
consiguiente, el sector público no puede eludir su responsabilidad en la forma
concreta en que el servicio llega al usuario, para ello, se asegura que el servicio
mantenga un nivel consistente con lo acordado contractualmente a través del
proceso de fiscalización y control de proyectos.
El diagnóstico de la situación actual debe incluir al menos los siguientes puntos:
∇ Antecedentes de la situación o problema que motiva el proyecto, en que se

explique:

• Los motivos que generaron la propuesta del proyecto.

• Las características de la situación negativa que se intenta modificar
• Las razones por las que es de interés para la comunidad resolver dicha
situación, y qué consecuencias se espera alcanzar con ello. Si fuera posible,
se deben incluir referencias a la literatura especializada sobre el tema que
permitan sustentar cómo, al resolver esta situación negativa, la localidad en
cuestión se beneficiará.
• La explicación de por qué es competencia del Estado resolver dicha
situación. Las razones estarán generalmente asociadas a las características
del bien o servicio que el proyecto pretende brindar (y las de los mercados
en los que éstos se transan), específicamente, a su condición de bien o
servicio público.
∇ Zona y población afectada, donde se precise:

• Las características de la zona afectada y la estimación de su población, a
través de una división geográfica del área (o áreas) afectada(s) por la
situación negativa que se quiere resolver, y estimar su población total (o la
de cada una de dichas áreas). Usualmente, esta división se hace basada en
la división geopolítica (en regiones, departamentos, provincias, distritos y
centros poblados) o de la división empleada por la institución vinculada con
la formulación y/o ejecución del proyecto.
• Las características de los grupos sociales afectados, identificándolos con
base en criterios diversos (género, edad, ocupación, nivel socioeconómico,
entre otros), así como las distintas formas e intensidades en que cada uno
de ellos se ve afectado por el proyecto.
∇ Gravedad de la situación negativa que se intenta modificar. En este paso se

debe incluir la siguiente información:
• Temporalidad. Se debe precisar por cuánto tiempo ha existido la situación
negativa, cómo ha evolucionado históricamente y cómo se espera que
evolucione si no se llevara a cabo el proyecto.
• Relevancia. Se debe precisar si la situación negativa refleja una
circunstancia temporal o si es más bien de índole permanente o estructural,
considerando en ambos casos su relevancia estratégica, por ejemplo, para
el logro de los objetivos del Estado.
• Grado de avance. Se debe expresar como un porcentaje referido a la
población que está afectada por la situación negativa (por área geográfica y
grupos sociales, si es posible); debe estar sustentado por información
cuantitativa y cualitativa.
∇ Intentos anteriores de solución. Si anteriormente hubiera existido algún intento

de solución, es necesario indicar de qué tipo fue, el grado de éxito o fracaso

alcanzado así como las causas a las que se atribuyen los mismos. Si no lo
hubiera habido, debe señalarse las razones.
∇ Intereses de los involucrados (proveedores, promotores, beneficiarios, entre

otros). Es importante contar con el apoyo de diversos sectores de la sociedad
para facilitar que el proyecto tenga una mayor viabilidad de ser ejecutado. Se
recomienda un análisis socio-político para definir si existe el apoyo social y
político necesario para llevarlo a cabo.
ii) Objetivo del proyecto asociado con la solución del problema principal que se ha
identificado como consecuencia del diagnóstico.
iii) Una descripción del proyecto que contenga como mínimo:
∇ Descripción preliminar de los servicios públicos que se prestarán a los usuarios

y análisis de cuáles de ellos podrían ser prestados por el sector privado, con los
fundamentos respectivos.
∇ Identificación y pre-asignación de los principales riesgos del proyecto.
∇ Estimación inicial de los costos totales, tanto de inversión como de operación y
mantenimiento, para hacer sostenible la provisión del servicio público en los
niveles adecuados requeridos por el Gobierno Nacional.
∇ Estimación inicial de los ingresos del proyecto diferentes de los recursos del
PGN en caso de que existan.
∇ Diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta, en la cual se
diagramen e identifiquen los principales actores involucrados con la
transacción.
∇ Estimación preliminar de las vigencias futuras requeridas por la Entidad
Ejecutora asociadas a la provisión privada del servicio público.
∇ Descripción inicial del equipo de trabajo del proyecto anexando hojas de vida
con los soportes correspondientes. En caso de contar con asesores externos
que colaboren en la estructuración del proyecto anexar los contratos suscritos.
iv) Descripción, si es que los hay, de los estudios disponibles de ingeniería

(inversiones y obras de infraestructura, arquitectura de ser el caso), estudios de
demanda, estudios de costos de mantenimiento y operación y estudios
tecnológicos (equipamiento).
v) Listado de estudios pendientes por contratar que son necesarios para la

estructuración del proyecto haciendo mención a sus respectivas fuentes de
financiación.

4.2.2 Análisis de elegibilidad del proyecto APP
Adicionalmente a los antecedentes indicados en el punto anterior, la Entidad Ejecutora

deberá responder y presentar a la UPAPP, para su pronunciamiento, el Índice de
Elegibilidad del Proyecto APP, que evalúe de manera preliminar la potencialidad de que el
proyecto pueda ser ejecutado a través de un esquema APP.
La metodología para la aplicación de este Indicador se encuentra detallada en la Nota

Técnica N°1 “Análisis de Elegibilidad para la Preselección de Proyectos APP”.
La UPAPP emitirá concepto a la Entidad Ejecutora con la verificación del Análisis de

Elegibilidad del proyecto APP. Si el concepto es favorable, la Entidad Ejecutora contará
con la autorización para estructurar el proyecto y realizar el Estudio del Comparador
Público Privado que se indica en el capítulo 4.3 siguiente.
En caso que la UPAPP emita un concepto no favorable, entonces la Entidad Ejecutora

podrá modificar y ajustar el proyecto para ser nuevamente considerado por la UPAPP o
podrá ejecutarlo a través de la modalidad tradicional de Proyecto Público, por los canales
vigentes para el efecto.
El Concepto favorable en esta fase significa sólo la autorización para que la Entidad
Ejecutora pueda continuar con la estructuración del proyecto y realizar el estudio del CPP
que permita analizar con mayores argumentos la potencial conveniencia de realizar el
proyecto a través de un esquema APP para presentarlo nuevamente ante la UPAPP.
4.3 Proceso de evaluación y selección de modalidad de

contratación
4.3.1 Estructuración de la transacción APP
La Entidad Ejecutora debe diseñar la estructura de la transacción APP, la cual debe incluir
como mínimo lo siguiente:
• La interrelación de los actores que participan en la transacción, así como las

principales obligaciones y derechos de las partes.
• Anteproyecto físico y operacional que incluya las etapas de diseño, construcción,

mantenimiento y operación de la infraestructura y sus servicios asociados.

• Análisis y valoración de riesgos del proyecto y propuesta de distribución de los

mismos entre la Entidad Ejecutora y el Contratista. Este análisis y valoración de
riesgos debe realizarse de acuerdo con la metodología que pare el efecto se
encuentre vigente de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
• Modelo de proyección financiera del proyecto con las condiciones económicas y

financieras y sus implicaciones en cuanto a vigencias futuras.15
• Indicadores de servicio del proyecto APP, parámetros asociados a los indicadores,

esquema de descuentos por incumplimiento y herramientas de medición de los
mismos.
En la estructuración de la transacción APP se deben considerar al menos las siguientes

actividades:
a) Evaluación financiera de opciones y determinación de la estructura financiera

previsible
Con base en las estimaciones de costos del proyecto, en el perfil de sus ingresos
previsibles (se deben incluir todas las posibles fuentes de ingresos adicionales por
el desarrollo del proyecto) y en el valor de los parámetros financieros aplicables, se
plantean y analizan diversas estructuras financieras que permitan estimar los
recursos necesarios para llevar a cabo los trabajos objeto del contrato de servicios
de largo plazo. Los análisis proporcionarán elementos para elegir los plazos del
contrato, el nivel de pagos a efectuar al Contratista y cualquier otro parámetro
fundamental de la estructura financiera del proyecto.
b) Actores involucrados en el proyecto y estrategia de comunicación con los mismos.
En esta actividad se deben determinar los distintos agentes que se ven afectados
por la ejecución del proyecto o que están interesados en su desarrollo. Entre ellos
se encuentran: la Entidad Ejecutora, la entidad encargada de fiscalizar y controlar
el contrato, los consultores con que se cuente, las asociaciones gremiales, los
usuarios finales, y los agentes privados interesados en participar de la APP, entre
otros. Es necesario además enunciar la estrategia de comunicación que se plantea
15
Las Entidades Ejecutoras pueden encontrar recomendaciones y bibliografía para la elaboración del modelo económico
financiero en www.dnp.gov.co/app o www.minhacienda.gov.co/app.

llevar a cabo con los involucrados de manera que sus puntos de vista sean
considerados en la estructuración del proyecto.
c) Definición de estándares de construcción, operación, mantenimiento y conservación
Esta actividad consiste en desarrollar el conjunto de estándares técnicos a los que

se habrá de sujetar el mantenimiento y la operación del proyecto. Se deberá
proponer el conjunto de indicadores a utilizar para cada etapa, describir la manera
de calcularlos, la información, los medios y la periodicidad que se requerirá para
ello. También se deberán establecer las franjas de aceptación dentro de las cuales
deberán ubicarse los parámetros definidos para no penalizar al prestador de
servicios y los esquemas de descuentos por incumplimiento. En todos los casos, los
indicadores estarán orientados a medir resultados finales, no procesos ni resultados
intermedios.
d) Detalle de obras y acciones en el largo plazo
Esta actividad consiste en identificar y plantear las acciones necesarias para que el
Contratista garantice al usuario una disponibilidad y calidad de servicio aceptable,
para lo cual se deberá proponer:
• Acciones de construcción necesaria para asegurar una determinada calidad de

servicios en la infraestructura
• Acciones de mantenimiento necesarias para garantizar el permanente buen
estado de la infraestructura, de conformidad con los estándares de servicio
definidos.
• Acciones operativas que contribuyan al cumplimiento de los estándares de
servicio relacionados con la explotación del proyecto y a una adecuada relación
con los usuarios del servicio.
4.3.2 Lineamientos específicos para la evaluación y selección de la modalidad de

contratación.
Una vez que el proyecto ha superado el Análisis de Elegibilidad y cuenta con concepto
favorable de la UPAPP, en paralelo con la estructuración del proyecto, la Entidad Ejecutora
debe desarrollar y remitir a la UPAPP un estudio que permita determinar la modalidad de
ejecución más conveniente, a través de la aplicación de una metodología que se presenta
en la Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP”.
(CPP)

A través del CPP en términos generales se comparan cuantitativamente los costos que
representa para la Entidad Ejecutora la modalidad de ejecución del proyecto como
Proyecto Público con los costos del mismo proyecto ejecutado mediante un esquema APP.
Esto implica comparar los costos netos ajustados por riesgos que representan para la
Entidad Ejecutora ambas modalidades de ejecución del proyecto empleando el mismo
periodo de tiempo para el análisis.
En efecto, en esta etapa resulta central calcular el costo total del Proyecto, que incluya no
solamente el costo base de las etapas de diseño, construcción, mantenimiento y
operación de la infraestructura, sino también el costo total estimado de los riesgos
inherentes al proyecto debido a la ocurrencia de eventuales incumplimientos en los plazos
de ejecución, sobrecostos e inadecuada estimación de la demanda, entre otros.
En el caso de una obra ejecutada como Proyecto Público, donde se traspasa un mínimo o
no se traspasan riesgos al contratista ejecutor de la obra, la mayoría o el total del costo
de ajuste por riesgo lo debe asumir la Entidad Ejecutora. En este caso el costo total para
la Entidad Ejecutora es el costo de inversión del proyecto base más los riesgos retenidos.
En el caso de una obra ejecutada a través de APP, donde existe un traspaso mayor de
riesgos al Contratista, el costo de ajuste por riesgo se distribuye entre la Entidad
Ejecutora y el Contratista. En este caso, el costo total para la Entidad Ejecutora es el
costo del riesgo retenido más el pago que se debe realizar al Contratista por la provisión
del activo y sus servicios asociados.
El resultado de la comparación del valor presente de los costos de desarrollar un proyecto

bajo el esquema de Proyecto Público, al que se denomina Proyecto Público de Referencia
(PPR), con el valor presente de los costos teóricos netos del mismo proyecto desarrollado
bajo APP se define como Valor por Dinero (VPD).
Para lo anterior se definen las proyecciones de costos netos del Proyecto Público de
Referencia, considerando además de los costos de inversión inicial, operación y
mantenimiento, principalmente los riesgos de sobrecostos y sobreplazos y de ser el caso,
los riesgos de ingresos generados por terceras fuentes.
Bajo la modalidad de contratación tradicional, en algunos casos, el sector público

mantiene los ingresos que se derivan del cobro a los usuarios (terceras fuentes),
asumiendo completamente el riesgo de demanda por este concepto.
Adicionalmente debido a que se considera desde el punto de vista técnico que ambas
modalidades de ejecución pueden ofrecer el mismo nivel de servicio, los costos de
inversión, y mantenimiento de ambas modalidades se asumen iguales para efectos de
comparación.

De lo anterior, se desprende que, en el cálculo del VPD, se supone que la valoración del
costo neto para el PPR corresponde a la forma más eficiente por parte del sector público
de desarrollar el proyecto. Por lo tanto, el análisis comparativo con el proyecto ejecutado
bajo la modalidad APP permitirá evaluar si efectivamente esta última modalidad de
ejecución del proyecto genera un valor agregado al sector público en relación con la
ejecución bajo la modalidad de Proyecto Público (VPD>0).
En este sentido, para llevar a cabo un proceso de adjudicación de contratos

adecuadamente gestionado, es necesario considerar anticipadamente, y durante la etapa
del proyecto más temprana posible, cuáles serán los principales factores de incidencia
sobre el VPD.
En la figura siguiente se muestra el proceso de análisis conceptual del Comparador

Público Privado para determinar el cálculo del VPD y por consiguiente, la forma de
contratación más conveniente para desarrollar proyectos de inversión en infraestructura y
servicios.
Figura 4-3 Representación Gráfica del Comparador Público Privado
(-)
(+)
(+)
(+)
(+)
(+)
(+) (+)
Riesgo Costo base Riesgo Ingresos de Costo Riesgo Costo Aportes Costo
retenido transferido terceras ajustado retenido admon. públicos ajustado
fuentes PPR contrato APP
PPR APP VPD
Finalmente, el proceso de elaboración del CPP demandará tiempos que están en directa
relación con la complejidad del proyecto, con el número de variables que lo afectan, con
el número de actores involucrados, la calidad y cantidad de información disponible para
los análisis, entre otros elementos. Sin embargo, en todo caso, la entidad ejecutora de

manera conjunta con la UPAPP establecerán al inicio del proceso un cronograma de

trabajo para la estructuración del proyecto y al inicio de esta etapa un cronograma para el
proceso de elaboración del CPP.
El detalle de la Metodología del CPP se encuentra en la Nota Técnica N°2 “Comparador

Público-Privado para la selección de Proyectos APP”. Sin embargo, cabe aclarar que la
Metodología del CPP, donde se concluye si un proyecto genera o no VPD positivo para la
Nación, es el análisis que determinará si el proyecto puede ejecutarse bajo un esquema
APP.
4.3.3 Análisis de la estructuración del proyecto y del Estudio del Comparador

Público Privado por parte de la UPAPP
La UPAPP verificará que el CPP se realice de acuerdo con la metodología indicada en la

Nota Técnica N°2 “Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP” y
verificará la validez de los supuestos utilizados por la Entidad Ejecutora.
Para lo anterior revisará en particular el diseño de la estructura de la transacción APP, la

asignación de riesgos y los compromisos financieros que representa esta transacción para
la Entidad Ejecutora.
En caso de que la UPAPP emita un concepto no favorable de la estructuración de la

transacción y del CPP, entonces la Entidad Ejecutora puede ejecutar el proyecto a través
de los mecanismos alternativos permitidos por ley.
4.4 Proceso de preparación de documentos contractuales,

actualización del CPP y definición de requerimientos
presupuestales.
4.4.1 Preparación de documentos contractuales por parte de la Entidad

Ejecutora
En esta fase la Entidad Ejecutora procede a la preparación de los documentos

contractuales, acorde con la estructura de la transacción anteriormente aprobada.
Los documentos contractuales corresponderán al Pliego de Condiciones y al modelo de

contrato que deberá regirse por el marco legal vigente, que está constituido
principalmente por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (la
Ley 80 de 1993) junto con otras disposiciones generales sobre la contratación con
recursos públicos (Ley 1150 de 2007).

La Entidad Ejecutora deberá remitir estos documentos a la UPAPP para que esta entidad
emita su concepto.
Además de los documentos anteriores, la Entidad Ejecutora deberá presentar a la UPPAP

la información técnica que ésta le solicite, para la mejor evaluación de los documentos
contractuales.
4.4.2 Actualización del CPP
Debido a que la aplicación de la metodología del CPP representa una situación estática del
proyecto al momento en que se aplica, se hace relevante determinar lo que ocurre ante
cambios en la especificación del proyecto o en su distribución de riesgos durante el
proceso de preparación de los documentos contractuales. En efecto, por más que una
Entidad Ejecutora diseñe las condiciones iniciales del proyecto y piense o plantee que
éstas no deben ser modificadas durante el proceso de estructuración, en la práctica hay
varias instancias en que el proyecto puede sufrir pequeñas modificaciones, o incluso
modificaciones mayores, producto de la interacción entre las distintas entidades públicas
o de la interacción con los agentes privados interesados en desarrollar el proyecto.
Por otro lado, tampoco sería aconsejable tratar de eliminar del todo estas modificaciones,
pues responden al proceso normal de ajuste y retroalimentación que debe tener un
proyecto para ser ejecutado con éxito. La alternativa entonces es dar cuenta de estos
cambios metódicamente y retroalimentarlos en el Comparador Público Privado, para
decidir en cada uno de ellos si se está creando o destruyendo valor.
En virtud de lo anterior, la Entidad Ejecutora realizará la actualización del CPP a partir de

los documentos contractuales y preparará el análisis de riesgos de acuerdo con la
metodología vigente de la Subdirección de Riesgos del MHCP, para efectos de determinar
el plan de aportes del fondo de contingencias, en caso que aplique, de acuerdo con la
normatividad vigente16
La UPAPP verificará que la actualización del CPP se realice de acuerdo con la metodología
indicada en la Nota Técnica N°2 “Comparador Público-Privado para la selección de
Proyectos APP” y verificará la validez de los supuestos utilizados por la Entidad Ejecutora
y que el proyecto sigue generando VPD. Si la UPAPP emite concepto favorable a la
actualización del CPP del proyecto y la Subdirección de Riesgos emite concepto favorable
al análisis de riesgos y al aporte al fondo de contingencias si es el caso, entonces
16
Actualmente, Ley 448 de 1998 y sus decretos reglamentarios.

informará a la Entidad Ejecutora para que proceda a solicitar declaración de importancia

estratégica del proyecto al CONPES.
En caso que la UPAPP y/o la Subdirección de Riesgos emitan un concepto no favorable al

proyecto, éste será devuelto a la Entidad Ejecutora para su reformulación de acuerdo con
los procedimientos antes enunciados o para que éste sea ejecutado como proyecto
público.
4.4.3 Solicitud de aval fiscal del proyecto al CONFIS
Una vez que la UPAPP emita un concepto favorable del CPP, se preparen los documentos
contractuales del proyecto y se verifique que el proyecto sigue generando VPD, la Entidad
Ejecutora podrá presentar el proyecto al CONFIS, para solicitar el aval fiscal requerido
para continuar con el desarrollo del proyecto. Para ello deberán seguirse los
procedimientos establecidos por el MHCP para la presentación de proyectos al CONFIS.
En caso que el CONFIS otorgue aval fiscal al proyecto, la Entidad Ejecutora puede avanzar
en la presentación del proyecto al CONPES para solicitar su declaración de importancia
estratégica.
4.4.4 Declaración de importancia estratégica por parte del CONPES y solicitud de

Vigencias Futuras al CONFIS
Con el concepto favorable de la UPAPP y de la Subdirección de Riesgos, la Entidad

Ejecutora remitirá los antecedentes del proyecto al DNP para su presentación ante el
CONPES para que esta instancia evalúe la pertinencia de declarar el proyecto de
importancia estratégica.
Si el CONPES declara el proyecto de importancia estratégica, la Entidad Ejecutora remite

nuevamente los antecedentes del proyecto al CONFIS, para solicitar la correspondiente
autorización de vigencias futuras, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por
la normatividad vigente en materia presupuestal.
4.5 Proceso de Licitación y adjudicación del contrato
Una vez que la Entidad Ejecutora cuente con autorización para comprometer Vigencias
Futuras en el proyecto APP, ésta iniciará el proceso de promoción y licitación dirigido al
sector privado para la construcción y/o operación y/o mantenimiento del proyecto APP.
La autorización de Vigencias Futuras corresponderá al máximo compromiso de aportes

públicos disponibles para el proyecto APP.

En el caso que el proceso de licitación finalice con la adjudicación del proyecto, la Entidad
Ejecutora procederá a la firma del contrato y avanzará a la fase de fiscalización de éste,
para lo cual se deberá tener en cuenta las recomendaciones que se indican en el punto
4.6.
En el caso que el proceso de licitación se declare desierto, la Entidad Ejecutora podrá

reformular el proyecto y someterlo nuevamente a consideración de la UPAPP de acuerdo
con los procedimientos antes establecidos.
4.6 Proceso de fiscalización y control de proyectos
4.6.1. Fiscalización del contrato
La Entidad Ejecutora es el ente responsable de monitorear y supervisar el contrato

suscrito con el adjudicatario, con el apoyo de la interventoría externa y/o organismo
específico de regulación
El proceso de fiscalización del contrato tendrá énfasis en la verificación del cumplimiento

de los estándares de servicio establecidos en el mismo, el cual determinará el pago que
se realizará al Contratista y el cumplimiento de la distribución de riesgos establecida en el
contrato.
En el Anexo N°1 se presentan los principales criterios y recomendaciones a tener

presentes por la Entidad Ejecutora para la fiscalización del contrato.
4.6.2. Modificaciones del contrato
En la fase de fiscalización del contrato, la Entidad Ejecutora debe presentar a la UPAPP las
modificaciones contractuales que se presenten durante la ejecución del mismo que
impliquen adiciones o prorrogas del proyecto, modificaciones en los estándares de
servicio, cambios en la distribución de riesgos o modificaciones a sus condiciones
económicas. Para ello deberá preparar un informe con las características de la
modificación contractual propuesta, que debe incluir como mínimo:
• Necesidad y justificación de la modificación contractual

• Descripción de las modificaciones al proyecto APP y determinación de los costos
involucrados con sus fundamentos técnicos.
• Implicaciones en las condiciones económicas del contrato
• Implicaciones en la asignación de riesgos del contrato
• Implicaciones presupuestales para la Entidad Ejecutora

• Certificado de la oficina de planeación del sector, donde conste que la

modificación en las condiciones económicas del contrato está dentro del límite
establecido por el MHCP para inversiones en APP del sector
• Otro sí propuesto para la modificación contractual.
• Nuevo modelo financiero con las modificaciones propuestas.
• Implicaciones de la modificación sobre el CPP.
La UPAPP analizará el informe con las modificaciones presentadas y emitirá concepto al

respecto.
En caso que se emita concepto favorable sobre la modificación se surtirán lo

procedimientos tendientes al perfeccionamiento de la misma de acuerdo con la
normatividad vigente.


ANEXO N°1
CRITERIOS Y RECOMENDACIONES PARA LA FISCALIZACIÓN DE UN CONTRATO
BAJO ESQUEMA APP

CRITERIOS Y RECOMENDACIONES PARA EL PROCESO DE

FISCALIZACION DE UN CONTRATO BAJO ESQUEMA APP
1. Aspectos generales
Para que los beneficios esperados del Proyecto, acorde con el cálculo del CPP, sean
efectivamente generados, es imprescindible que las provisiones en el contrato sean
consistentes con la transferencia de riesgos establecida en el Estudio del CPP. Un contrato
bajo un esquema APP en que, en la práctica, la Entidad Ejecutora retiene riesgos que el
CPP consideró como transferidos al Contratista, no es sólo una falla en el proceso de
estructuración, sino que además dicha falla resultará en un doble costo para el sector
público, ya que el riesgo será incorporado a la estructura de precios del Contratista, pero
a pesar de ello, deberá ser asumido por la Entidad Ejecutora al momento que este se
materialice.
Por lo tanto, es fundamental que la transferencia teórica que la Entidad Ejecutora

considere quede inequívocamente reflejada en el contrato. Para lograrlo, el contrato bajo
la modalidad APP deberá inevitablemente considerar incentivos contractuales y financieros
apropiados para asegurar que el Contratista satisfaga las condiciones que la Entidad
Ejecutora busca. Dichos incentivos deberán incluir las deducciones como resultado de la
falla en cumplir dichas obligaciones.
2. Principios fundamentales de pago al contratista
Para lograr que la transferencia efectiva de riesgos se logre, las Entidades Ejecutoras
deberán satisfacer las siguientes condiciones:
• En un contrato bajo modalidad APP, el pago al Contratista debe estar sujeto a los
servicios efectivamente prestados, y sólo serán otorgados a partir del momento en
que éstos son recibidos por la Entidad Ejecutora o los Usuarios del Proyecto.
• El mecanismo de pagos al Contratista deberá incluir, explícitamente, un mecanismo

de reajuste inflacionario. Éste normalmente se vinculará al índice general de
precios al consumidor, aunque algunas variables podrán no ser reajustadas,
mientras otras podrán ser reajustadas por índices diferentes, o vinculados a índices
de precios específicos de la industria;
• El nivel de pagos deberá estar ligado a la calidad de los Servicios efectivamente

recibidos y no a los insumos necesarios para la prestación de éstos (por ejemplo,
costos de construcción).

• En caso que la calidad de los servicios recibidos por la Entidad Ejecutora no sea la
esperada, el mecanismo de pago contemplará fórmulas aritméticas para el cálculo
de deducciones financieras ligadas a indicadores objetivos del desempeño del
Contratista;
• Cuando se contemplen deducciones al pago por faltas al desempeño por parte del
Contratista, éstas deberán ser proporcionales a las faltas de desempeño
correspondientes. De este modo, la Entidad Ejecutora podrá asegurar que el
Contratista tiene incentivos apropiados, y que éstos son proporcionales a la
importancia de las faltas desde el punto de vista de las operaciones habituales de la
Entidad Ejecutora;
• Durante el periodo regular de operación de un contrato bajo modalidad APP (es

decir, una vez iniciada la prestación de servicios), las deducciones realizadas al
Contratista como consecuencia de faltas a su desempeño deberán considerarse
como compensaciones únicas. Es decir, la Entidad Ejecutora no deberá buscar
compensaciones adicionales por la falta del Contratista en la provisión de los
Servicios. Lo anterior es sin perjuicio de las condiciones adicionales establecidas en
el contrato, como por ejemplo aquéllas relativas a: compensación por terminación
en casos de fuerza mayor, falta del Contratista, falta de la Autoridad, y otros casos
de terminación anticipada del contrato. Asimismo, durante la etapa de desarrollo
del proyecto (por ejemplo, la etapa de construcción de la infraestructura del
Proyecto), la Entidad Ejecutora podrá incluir descuentos y otros incentivos
financieros de acuerdo con la legislación aplicable.
3. Uso de especificaciones de desempeño
3.1. Especificaciones
Los contratos bajo modalidad APP, como cualquier otro contrato para la provisión de
servicios complejos o grandes contratos de infraestructura, deberán incluir una clara
descripción del alcance, calidad y oportunidad de los Servicios a ser provistos. Sin
embargo, existe un amplio espectro de posibilidades en relación al tipo y estructura de las
especificaciones que pueden ser usadas. Los siguientes párrafos presentan algunas
recomendaciones para la estructuración de especificaciones en el caso particular de los
Contratos bajo modalidad APP.
Las especificaciones deben definir las tareas a ser desempeñadas y/o los resultados a ser
alcanzados por un producto o servicio, sin describir el método utilizado para desarrollar
dicho producto o prestar dicho servicio. Este tipo de especificaciones son tradicionalmente
utilizadas, exitosamente para definir los servicios en esquemas APP.

El modelo descrito anteriormente, consta de especificaciones funcionales.
El mensaje principal, sin embargo, es que la Entidad Ejecutora deberá concentrarse en

definir QUÉ desea adquirir y QUÉ necesita, y al mismo tiempo, éste deberá evitar
definir CÓMO los productos y servicios definidos deberán ser desarrollados o provistos
por el Contratista. Sólo bajo circunstancias excepcionales, la Entidad Ejecutora deberá
considerar, de manera parcial, el uso de especificaciones técnicas y/o especificaciones
funcionales. Estas situaciones excepcionales habitualmente (pero no siempre) tendrán
que ver con la necesidad, por parte de la Entidad Ejecutora, de usar sistemas tecnológicos
que requieren compatibilidad y/o integración con otros sistemas ya existentes, o bien con
soluciones de alta tecnología que afecten el proceso de negocios de la Entidad Ejecutora.
3.2. Características distintivas de las especificaciones para contratos bajo modalidad APP
Desde el punto de vista de la Entidad Ejecutora, los servicios que serán especificados
deberán cumplir con condiciones básicas de seguridad, limpieza, sostenibilidad, y
cumplimiento con las normas y leyes aplicables. Dichos servicios deberán ser provistos de
una manera continua, minimizando las interrupciones al negocio del Contratista, así como
también las actividades habituales de los usuarios de dichos servicios y aquéllas de la
Entidad Ejecutora.
En particular las especificaciones para contratos bajo modalidad APP deben cumplir con
las siguientes características:
• Las especificaciones para contratos bajo modalidad APP incluyen la integración de

los servicios de diseño, construcción, operación y financiamiento;
• Al tratarse de un contrato de largo plazo, las especificaciones deberán lograr,

dentro de lo posible, alejarse de la contingencia actual, y mantenerse en el tiempo;
• Asimismo, como los contratos bajo modalidad APP transferirán riesgos de largo
plazo, sus especificaciones deberán incentivar que el Contratista optimice su
inversión a través de la totalidad de la vigencia del contrato;
• Las especificaciones deberán concentrarse en la prestación de los servicios

requeridos, y no en el activo a ser utilizado para prestarlos;
• Si las especificaciones junto con el mecanismo de pagos correspondiente, están

bien estructurados, se logrará que la Entidad Ejecutora pague por los servicios sólo
cuando éstos son prestados, y no deba pagar por éstos cuando son requeridos y no
están disponibles.

3.5. Estandarización de especificaciones por sector
Por razones naturales, las especificaciones requeridas para un contrato bajo modalidad
APP están directamente ligadas a las características técnicas de los servicios a ser
contratados. Y por lo tanto, con el tiempo y la madurez de cada sector, las diferentes
Entidades Ejecutoras del sector público Colombiano desarrollarán especificaciones y
mecanismos de pago que reflejen las necesidades de cada sector de contratos bajo
modalidad APP. Dichos documentos pasarán a definir conjuntos de documentos
estandarizados que podrán ser utilizados entre diferentes Proyectos e iniciativas de
inversión.
4. Uso de estándares de servicio
4.1. Indicadores de gestión
Las especificaciones de servicios para contratos bajo modalidad APP incluirán

“Indicadores de Gestión” apropiados, que definan el alcance y el volumen de los
Servicios a ser provistos. Asimismo, las especificaciones deberán definir objetivamente,
los estándares, o parámetros, que serán utilizados para medir la calidad de dichos
servicios. Los indicadores de gestión deberán establecer las variables sobre las cuales se
realizan el cálculo de ajustes al pago básico definido para el contrato, como resultado del
desempeño por parte del Contratista.
Los indicadores de gestión deberán estar directamente ligados al mecanismo de pago. Sin
embargo, si la definición de dichos indicadores no es clara, precisa y medible, o bien, ésta
no se corresponde con el impacto financiero efectuado como resultado de cada falta; no
es posible que la transferencia de riesgos sea efectiva. El punto 4.3 propone una regla
general para asegurar que las Entidades Ejecutoras utilicen un conjunto de indicadores de
gestión apropiados al contrato en cuestión.
4.2. Estándares de servicio
Para cada indicador de gestión clave, o conjunto de los mismos, el contrato bajo
modalidad APP definirá también “Estándares de Servicio”. Éstos son definiciones de la
calidad que cada uno de los indicadores de gestión deberá satisfacer para ser
considerados exitosos o logrados durante la prestación de los servicios.
El estándar de servicio (o “Nivel de Servicio”), corresponde a una condición o exigencia

que establece o define la Entidad Ejecutora, en relación a un indicador de gestión o un
conjunto de indicadores de gestión, en cuanto a:

• el diseño y desarrollo de los activos a ser puestos a disposición de los usuarios del
Proyecto (por ejemplo, obras de infraestructura o equipamiento) y que deberán ser
mantenidas en el tiempo a través de actividades de mantenimiento de dichos
activo; y/o
• las condiciones de prestación de los servicios a ser recibidos por los usuarios del
Proyecto; y/o
• los niveles de respuesta o actuaciones esperadas por parte del Contratista, ante
situaciones contingentes y/o
• la percepción de calidad del servicio por parte de los usuarios del Proyecto.
En cada caso la Entidad Ejecutora esperará que el Contratista satisfaga todos y cada uno
de los estándares de servicio definidos en el contrato, en la medida que éstos no estén
sujetos a excepciones aceptables en el contrato (por ejemplo, actividades de
mantenimiento preventivo planeadas con anticipación entre las partes, o períodos de
rectificación permitidos contractualmente ante situaciones contingentes).
Por lo tanto, el concepto de calidad de servicio estará asociado al cumplimiento (o no) por
parte del Contratista con el listado de estándares de servicio definidos en el contrato. De
esta manera, la Entidad Ejecutora definirá ex-ante la calidad de los servicios a ser
ofrecidos por el Contratista por medio de una canasta de límites admisibles (pisos y
techos) para cada uno los estándares de servicio.
Será la responsabilidad del Contratista definir las políticas y métodos de trabajo

apropiados para asegurar que sus actividades de diseño, construcción, operación, gestión
y comunicaciones apoyan apropiadamente la prestación de los servicios para satisfacer
los umbrales definidos.
4.3. Indicadores de gestión y estándares de servicio “SMART”
Tanto los indicadores de gestión como los estándares de servicios definidos para los
contratos bajo modalidad APP deberán ser claros, objetivos, e indiscutibles, con el fin de
lograr que sean exitosos en su aplicación y no den pie a disputas regulares entre la
Entidad Ejecutora y el Contratista. En efecto, los contratos deberán especificar los valores
de las variables cuantitativas y/o cualitativas que definen los estándares de servicio.
Una regla general que es recomendable utilizar para el desarrollo de los indicadores de
gestión y la definición de los estándares de servicio correspondientes es la denominada
regla “SMART”. Ésta señala que los indicadores de gestión establecidos y los estándares

de servicio definidos para medir el éxito en la prestación de los servicios correspondientes

deberán ser:
• Específicos;
• Medibles;
• Alcanzables;
• Relevantes para la prestación de los servicios y los usuarios de los mismos; y
• Definidos en el tiempo.
Regla “SMART” para el desarrollo de Indicadores de Gestión y Estándares de Servicio

Concepto
Letra Relacionado Significado en Castellano
(en inglés)
Específico
S Specific Simple
Clara e inequívocamente definido
Medible
Mensurable
M Measurable
Evaluable
Valorizable
Alcanzable
Realista
A Attainable Apropiado
Asignable
Orientado a la acción
Relevante
Realista
R Relevant
Enfocado en resultados
Significativo
Con límites temporales
T Time-bound Establecido por unidad de tiempo
Establecido en un horizonte temporal predeterminado
Fuente: Banco Mundial –PPIAF (2008)
4.4. Indicadores de gestión por sectores
A modo de ejemplo, la siguiente lista presenta una serie de variables que típicamente
serán cubiertas por los indicadores de gestión de esquemas APP, en los sectores y tipos
de proyectos que se indican.

Ejemplos de Indicadores de Gestión por Sectores
Variables de Medición para

Sector Tipo de Proyecto la Definición de Estándares de
Servicio
Transporte Sistema de Frecuencia
Transporte Periodicidad
Público Tiempos de viaje
Capacidad y/o Niveles de Ocupación
Habitabilidad
Trato no discriminatorio
Información a los Usuarios
Transporte Mantenimiento de Rugosidad y Deflexión de la
Carreteras plataforma
Interurbanas Fricción Lateral, Longitudinal
Derecho de Vía
Seguridad Vial – frecuencia de
accidentes
Funcionamiento del saneamiento y
drenajes
Condición de puentes y viaductos
Condición de cortes y terraplenes
Disponibilidad y velocidad de
reacción de servicios de Emergencia
Salud Construcción y Disponibilidad de espacios
Operación de Disponibilidad y calidad de la
Hospitales Públicos alimentación
Calidad del aseo
Mantenimiento de equipos
Mantenimiento de los terrenos y
áreas de estacionamientos
Calidad de los servicios de seguridad
y velocidad de reacción ante
incidentes de seguridad
Provisión de energía e interrupciones
al suministro de ésta
Abastecimiento y administración de
materiales
Cumplimiento con las condiciones
aplicables para el tratamiento de
residuos
Calidad de los servicios para el
control de plagas

Variables de Medición para

Sector Tipo de Proyecto la Definición de Estándares de
Servicio
Educación Construcción y Disponibilidad de espacios
Operación de Calidad de los servicios de seguridad
Infraestructura y velocidad de reacción ante
Escolar incidentes de seguridad
Calidad de los servicios de
enfermería
Cumplimiento con las condiciones
aplicables para el tratamiento de
residuos
administración y mantenimiento de
instalaciones
Mantenimiento de los terrenos y
áreas de estacionamientos
Mantenimiento de mobiliario
Mantenimiento de equipamiento
Provisión de equipamiento y
servicios de tecnologías de
información y comunicaciones
abastecimiento y alimentación
5. Sistema de control de gestión
Todo contrato bajo modalidad APP, durante su periodo de operación, deberá contemplar
el uso de un sistema de control de gestión definido contractualmente. Por medio de la
implementación de este sistema de control de gestión, se podrá demostrar que los
indicadores de gestión definidos para la prestación de los servicios están siendo
efectivamente monitoreados con la regularidad que el contrato requiere.
El objetivo del sistema de control de gestión es que se demuestre contractualmente que

el Contratista:
• está efectivamente ofreciendo una calidad de servicio acorde a los estándares de

servicios contractualmente definidos;
• está llevando a cabo un auto-control de la calidad de los servicios de acuerdo con lo
que se requiere de su parte;
• toma una actitud pro-activa en el desarrollo y control de calidad de los servicios
que ofrece, y
• toma medidas correctivas apropiadas cuando se presenta un déficit a los niveles de
los servicios en relación a los umbrales requeridos contractualmente.

Es un principio general en un contrato bajo modalidad APP que la carga principal de

trabajo para llevar a cabo las actividades de control de gestión recaerá sobre el mismo
Contratista. Sin embargo, cada Entidad Ejecutora deberá considerar la fórmula más
apropiada para combinar las diferentes fuentes de información requeridas para operar un
sistema de control de gestión, las que incluyen:
• El registro continuo de información relativa al cumplimiento con los estándares de

servicio del contrato;
• La realización de auditorías periódicas, o extraordinarias (por parte del Contratista,
la Entidad Ejecutora o terceras partes), a la calidad de los servicios y a los métodos
para la provisión de los mismos;
• Las respuestas obtenidas por los usuarios de los servicios, cada vez que solicitudes
o reclamos han sido presentados al Contratista; y
• La percepción de la calidad por parte de los usuarios, monitoreada por ejemplo, por
medio de encuestas de opinión.


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Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución

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Juan Carlos Echeverry Garzón

Luz Elena Paternina Mora

Hernando José Gómez Restrepo

Ricardo Lara Manzano

Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Subdirección de Banca de Inversión

Asesora Gerencia de Participación Privada

1.1 Presentación y alcance................................................................................ 7

1.2 Características básicas del Manual ............................................................ 10

1.3 Los sectores y proyectos regidos por el Manual ........................................ 16

2. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................... 18

2.1 Que es la Asociación Público-Privada (APP) ................................................. 18

2.2 Experiencia internacional .......................................................................... 19

2.3 Experiencia en Colombia ........................................................................... 20

2.4 Características de los contratos de concesión en Colombia versus el

2.5 Estructura de la transacción de la Asociación Público–Privada ................. 23

2.6 Estándares de servicio .............................................................................. 27

2.7 Marco legal ............................................................................................... 27

3. MARCO INSTITUCIONAL .......................................................................... 29

3.1 Contexto ................................................................................................... 29

3.2 Actores, roles y responsabilidades ............................................................ 29

Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Subdirección de Banca de Inversión

4. FASES DE UN PROYECTO APP ................................................................... 33

4.1 Introducción ............................................................................................. 33

4.2 Proceso de identificación y preselección de proyectos APP ....................... 34

4.3 Proceso de evaluación y selección de modalidad de contratación ............. 38

4.4 Proceso de preparación de documentos contractuales, actualización del

4.5 Proceso de Licitación y adjudicación del contrato ..................................... 45

4.6 Proceso de fiscalización y control de proyectos ........................................ 46

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1.2 Características básicas del Manual

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• Establecer lineamientos específicos a través de la herramienta del Comparador

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