DREPT CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Conf.univ.dr. EMANUEL ALBU

Semestrul al II-lea

Obiectivele cursului:
Disciplina Drept contencios administrativ, ca disciplină opŃională în curricula
anului IV al FacultăŃii de drept şi administraŃie publică, are ca obiective principale:
- aprofundarea aspectelor legate de actul administrativ, ca formă principală a
activităŃii executiv-administrative, precum şi a celor privind controlul
exercitat asupra acestei activităŃi;
- fixarea noŃiunii şi organizării contenciosului administrativ în România,
potrivit Legii nr.554/2004;
- cunoaşterea temeinică a condiŃiilor şi limitelor exercitării acŃiunii în
contencios administrativ, excepŃiei de nelegalitate, etc.

Capitolul I
ACTELE ADMINISTRATIVE

NoŃiunea actului administrativ

Art. 2 alin.(1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004
defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării
legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Potrivit aceloraşi prevederi legale, sunt asimilate actelor administrative, în
sensul prezentei legi, şi contractele administrative încheiate de autorităŃile publice,
precum şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ

a) Actul administrativ este un act juridic care produce efecte juridice prin
el însuşi, făcând să ia naştere, să se modifice sau să se stingă drepturi şi obligaŃii. Aşa,
spre exemplu, o hotărâre a consiliului local poate stabili anumite drepturi şi obligaŃii
pentru locuitorii acelei unităŃi administrativ teritoriale.
Spre deosebire de actul administrativ, operaŃiunea administrativă şi operaŃiunea
materială nu produc efecte juridice prin ele însele. Aşa, de exemplu, întocmirea unui
referat de către un student sau susŃinerea unui curs de către un profesor nu vor produce
efectele juridice care vor fi produse numai de eliberarea diplomei de absolvire.
b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinŃă juridică din
partea autorităŃii administrative care îl adoptă sau îl emite.
c) Actul administrativ este supus regimului de drept administrativ şi este
adoptat sau emis în cadrul unui raport de drept administrativ.
d) Actul administrativ este adoptat/emis de către o autoritate
administrativă în vederea organizării executării legii şi executării în concret a
acesteia. În principal, actele administrative sunt adoptate/emise de către organe din
sistemul administraŃiei publice, dar şi de organe aparŃinând puterii legislative şi
judecătoreşti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare în concret a
legii. Spre exemplu: ordinul prin care Secretarul general al Senatului sancŃionează un

1
funcŃionar public parlamentar sau ordinul prin care preşedintele Înaltei CurŃi de
CasaŃie şi JustiŃie numeşte sau eliberează din funcŃie pe managerul economic
e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el bucurându-se de o
puternică prezumŃie de legalitate, autenticitate şi veridicitate. În cazul actului
administrativ nu mai este necesară intervenŃia instanŃelor judecătoreşti pentru punerea
lui în executare, precum în cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

Clasificarea actelor administrative

a) În funcŃie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative se împart în:
- Actele administrative normative conŃin reglementări cu caracter general,
impersonal şi obligatoriu, producând efecte erga omnes, cum sunt, spre exemplu,
normele metodologice, normele de aplicare, instrucŃiunile, regulamentele, etc.
- Actele administrative individuale produc efecte faŃă de o persoană sau faŃă
de persoane dinainte stabilite, cum sunt hotărârile prin care Guvernul numeşte
prefecŃii, decretele prin care Preşedintele României numeşte în funcŃii publice, ori
acorda graŃieri individuale, etc.
b) În funcŃie de valoarea lor juridică, actele administrative se împart în:
- Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise de o autoritate
administrativă care acŃionează în regim de putere publică, pe baza şi în vederea
organizării executării legii pentru naşterea, modificarea sau ştergerea unor raporturi
juridice;
- Acte administrative de gestiune , care sunt acte juridice încheiate de
autorităŃile administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăŃii publice a
statului şi a unităŃilor administrativ teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau
juridice, române sau străine.

Actul administrativ jurisdicŃional

Potrivit art. 2 alin.(1) lit.d) din Legea 554/2004 actul administrativ jurisdicŃional
este actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în
soluŃionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu
asigurarea dreptului la apărare.

Regimul juridic al actelor administrative

Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative
Legalitatea este principiul care determină activitatea organelor administraŃiei
publice – actul administrativ fiind forma principală a acestei activităŃi, dar şi limitează
activitatea acestor autorităŃi chemate să organizeze executarea şi executarea în concret
a legii, în limitele prevederilor acesteia.
Problema oportunităŃii actelor administrative este strâns legată de dreptul de
apreciere al organelor administraŃiei publice şi de alegere a soluŃiilor celor mai
adecvate pentru organizarea executării legii şi executarea în concret a acesteia.
Posibilitatea de apreciere acordată organelor administraŃiei publice trebuie să se
realizeze în limitele legalităŃii, refuzul nejustificat şi excesul de putere antrenând
răspunderea organelor administraŃiei publice în condiŃiile Legii contenciosului
administrativ, aşa cum vom arăta într-o secŃiune ulterioară.

2
 CompetenŃa – condiŃie esenŃială pentru emiterea actelor administrative
Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele care au această
competenŃă ce le-a fost conferită prin lege sau în baza legii.
Deci, competenŃa organelor administraŃiei publice reprezintă ansamblul
atribuŃiilor publice conferite acestora de lege, pentru a acŃiona pe baza şi în executarea
legii, efectuând acte administrative, operaŃii administrative şi/sau simple operaŃii
materiale.
CompetenŃa de a adopta sau emite acte administrative constituie totodată
condiŃia esenŃială de legalitate a actelor administrative.

Aplicarea actelor administrative

Intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu momentul în care
acesta este apt să producă efecte juridice şi, totodată să fie pus în executare. De
asemenea, intrarea în vigoare a actului administrativ coincide cu data la care acestea
sunt aduse la cunoştinŃa celor interesaŃi, modalitatea folosită fiind diferită în funcŃie de
întinderea efectelor acestuia.

Executarea actelor administrative se realizează, ca regulă generală, în mod

benevol de către subiectele raportului juridic respectiv, iar, în caz contrar, organele
administraŃiei publice vor proceda la executarea silită a acestora şi la forŃa de
constrângere a statului.
Actele administrative sunt executorii din oficiu , în favoarea lor funcŃionând
puternice prezumŃii de veridicitate, de autenticitate şi de legalitate, care nu vor putea fi
răsturnate decât prin contestarea acestora în procedura contenciosului administrativ.

Capitolul II
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

NoŃiunea contractelor administrative

Contractele administrative sunt acte juridice pe care le încheie organele
administraŃiei publice cu cei administraŃi, acte care cuprind un acord de voinŃă
generator de drepturi şi obligaŃii pentru părŃile contractante.
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit art.2 alin.(1) lit.c)
fraza a II-a din legea contenciosului administrativ nr.554/2004, contractele
administrative sunt asimilate actelor administrative, adică acele contracte încheiate de
autorităŃile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.

Caracterele contractelor administrative

Principalele caractere ale contractelor administrative sunt:
- caracterul sinalagmatic, în sensul că atât autoritatea administrativă, cât şi
persoana de drept privat au obligaŃii în executarea contractului;

3
 - caracterul oneros, în sensul că autoritatea administrativă urmăreşte realizarea
unui interes public, în timp ce persoana de drept privat urmăreşte obŃinerea unui câştig
material;
- sunt contracte numite, având fiecare o reglementare specifică, corespunzătoare
unor operaŃiuni economice specifice;
- sunt contracte cu executare succesivă în timp;
- sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite în mod unilateral de către
autoritatea administrativă prin caietul de sarcini, în baza prevederilor legale;
- sunt contracte solemne, neîndeplinirea formelor şi procedurilor prevăzute de
lege fiind sancŃionată cu nulitatea absolută;
- sunt contracte comutative, în sensul că ambele părŃi, atât autoritatea
administrativă, cât şi persoana de drept privat cunosc întinderea obligaŃiilor încă din
momentul încheierii.

Trăsăturile caracteristice distinctive ale contractelor administrative

PărŃile în contractele administrative
În orice contract administrativ una dintre părŃile contractante va fi o autoritate
administrativă sau o altă persoană juridică autorizată de către autoritatea competentă.
Cealaltă parte contractantă va fi un particular din afara sistemului organelor
administraŃiei publice şi care va putea fi o persoană fizică sau o persoană juridică.
Încheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord de voinŃă între
părŃile contractante, dar clauzele contractuale sunt determinate în prealabil şi în mod
unilateral de către autoritatea administrativă, particularul având posibilitatea să accepte
sau să refuze încheierea contractului.
Obiectul contractelor administrative
Potrivit art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, obiectul contractelor
administrative poate consta din:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.
Clauzele contractelor administrative
Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile, ele fiind stabilite prin
lege sau pe baza şi în executarea legii de către organele administraŃiei publice, cealaltă
parte contractantă, particularul, având doar posibilitatea să le accepte, caz în care va
încheia contractul, sau să le refuze, caz în care nu se va realiza acordul de voinŃă, iar
contractul nu se va încheia.
Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea administrativă le va
stabili pe baza şi în executarea legii, se vor materializa într-un caiet de sarcini, în care
sunt trecute drepturile şi obligaŃiile părŃilor.

Regimul juridic aplicabil contractelor administrative

După intrarea în vigoare a Legii nr.554/2004, prin asimilarea contractelor
administrative cu actele administrative, instanŃele de contencios administrativ au
dobândit o competenŃă deplină şi exclusivă în ceea ce priveşte soluŃionarea litigiilor
care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi
orice litigii legate de aplicarea şi executarea acestuia.

4
 Capitolul III
CONTROLUL ACTIVITĂłII ORGANELOR ADMINISTRAłIEI PUBLICE

Clasificarea formelor de control

O primă clasificare se realizează după natura organului de control, în raport de
care există:
- controlul legislativ sau politic, exercitat de către Parlament, prin anchete
efectuate de comisiile de specialitate ale celor două camere, prin interpelări şi
întrebări puse membrilor Guvernului, etc.;
- controlul executiv sau administrativ care este executat de organe de control
din cadrul sistemului administraŃiei publice;
- controlul judecătoresc care este exercitat de către instanŃele judecătoreşti
asupra legalităŃii actelor administrative.

Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor administraŃiei

publice. Controlul administrativ.

Controlul administrativ intern se exercită de către structuri sau funcŃionari

din interiorul autorităŃii a cărei activitate este verificată şi se poate realiza, fie din
oficiu, adică la iniŃiativa conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este
vorba de un recurs graŃios.

Controlul administrativ extern se clasifică în:

a) Controlul ierarhic care este exercitat de organe supraordonate autorităŃii
controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiaşi subsistem al administraŃiei publice,
cum este controlul exercitat de corpul de control al ministrului asupra activităŃii unui
serviciu public deconcentrat la nivel judeŃean al ministerului respectiv.
b) Controlul extern specializat care este exercitat din afara autorităŃii
verificate, dar şi din afara subsistemului din care face parte autoritatea verificată, cum
este controlul exercitat de inspecŃiile, inspectoratele de stat, Garda Financiară, Garda
de Mediu , etc.

Controlul de tutelă administrativă este controlul exercitat de Guvern, în

calitate de conducător general al administraŃiei publice, asupra legalităŃii actelor
administrative ale autorităŃilor administraŃiei publice locale, realizat prin prefecŃii
judeŃelor, potrivit Legii nr. 340/2004 şi potrivit Legii nr. 554/2004.
În situaŃia în care prefectul, prin aparatul propriu specializat, apreciază că un act
administrativ adoptat sau emis de către o autoritate a administraŃiei publice locale este
nelegal, el va sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă, efectele actului
respectiv fiind suspendate de drept până la soluŃionarea irevocabilă a cauzei.

Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative este forma de control

care se realizează prin organe cu atribuŃii jurisdicŃionale, aflate în sistemul organelor
administraŃiei publice, vizând doar legalitatea unor categorii de acte administrative
expres prevăzute prin lege, care se finalizează cu actele administrativ jurisdicŃionale,
supuse controlului instanŃelor judecătoreşti.

5
 Capitolul IV
CONTROLUL JUDECĂTORESC. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.

Obiectul controlului judecătoresc

Controlul judecătoresc vizează doar legalitatea actelor administrative supuse
controlului şi are ca obiect soluŃionarea litigiilor care se nasc între administraŃie şi
particulari, persoane fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii şi
executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise sau adoptate de
organele administraŃiei publice.

Caracteristicile generale ale controlului judecătoresc

Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităŃilor administrative:
guvernamentale, autonome, locale şi asupra instituŃiilor de interes public, în ceea ce
priveşte legalitatea actelor administrative emise sau adoptate.
Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor administrative
supuse controlului, nu şi oportunitatea sau eficienŃa acestora.
Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau emiterii actului
administrativ şi se desfăşoară pe baza unei proceduri speciale.
Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul că este precedat de o
procedură prealabilă în faŃa organelor administraŃiei publice.

NoŃiunea contenciosului administrativ

Din punct de vedere al naturi litigiilor cu care sunt învestite instanŃele
aparŃinând puterii judecătoreşti există:
Contenciosul de drept comun care este format din totalitatea litigiilor de
natură civilă, comercială şi penală de competenŃa instanŃelor judecătoreşti.
Contenciosul administrativ care este alcătuit din totalitatea litigiilor de natură
administrativă, născute în relaŃiile dintre administraŃie şi particulari, date în
competenŃa instanŃelor judecătoreşti.
În sens larg, prin contencios administrativ se înŃelege totalitatea litigiilor
juridice dintre administraŃie şi cei administraŃi, indiferent că este vorba de litigii de
drept privat sau de drept public.
În sens restrâns, noŃiunea de contencios administrativ se referă numai la acele
litigii juridice în care organele administraŃiei publice folosesc regimul juridic
administrativ în baza competenŃei pe care le-o conferă legea.
Art.2 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004 defineşte contenciosul administrativ
ca fiind activitatea de soluŃionare, de către instanŃele de contencios administrativ
competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puŃin una dintre părŃi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluŃionarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim.

6
 Capitolul V
ORGANIZAREA ACTUALĂ
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN

Contenciosul administrativ în reglementarea Legii nr.554/2004

La art.52 alin.(1) din ConstituŃie, republicată, s-a prevăzut că persoana vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăŃită
să obŃină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
Potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, litigiile de competenŃa
instanŃei de contencios administrativ pot avea ca act de pornire o acŃiune directă care
să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea ca punct de pornire o excepŃie
de nelegalitate a actului administrativ, invocată fie în faŃa unei instanŃe de drept
comun, fie în faŃa unei instanŃe inferioare de contencios administrativ.
AcŃiunea adresată instanŃei de contencios administrativ, numită uneori plângere
sau contestaŃie, ori recurs, etc., reprezintă o cale de atac principală şi directă, prin care
se tinde la desfiinŃarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la reformarea
lui.

PărŃile litigiului de contencios administrativ

Sub denumirea marginală „Subiectele de sezină”, art.1 din lege prezintă
subiectele care pot avea calitatea procesuală activă şi au dreptul să sesizeze instanŃele
de contencios administrativ.
a) Astfel, potrivit art.1 alin.(1), se poate adresa instanŃei de contencios
administrativ orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în
drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori
nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se precizează că se poate
adresa instanŃei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său
sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat
altui subiect de drept.
Prin persoană vătămată, legea înŃelege orice persoană fizică sau juridică ori
grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vătămate prin acte administrative, fiind asimilate persoanei vătămate şi
organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public prin actul administrativ
atacat.
În continuare, art.1 din lege enumeră autorităŃile care, deşi nu sunt vătămate în
drepturile sau interesele lor legitime, pot sesiza instanŃa de contencios administrativ
competentă.
b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat la sesizarea
unei persoane, atunci când apreciază ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de
putere al unei autorităŃi administrative, poate sesiza instanŃa de contencios
administrativ competentă, situaŃie în care persoana ce se adresase acestei instituŃii
dobândeşte calitatea de reclamant şi va fi citat în această calitate.
c) Ministerul Public poate sesiza instanŃa de contencios atunci când, în urma
exercitării atribuŃiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările
drepturilor, libertăŃilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenŃei

7
unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităŃilor publice emise cu exces
de putere, situaŃie în care petiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în această calitate.
De asemenea, când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public, va
sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităŃii publice
emitente.
d) Calitate procesuală activă poate avea şi prefectul care, în urma controlului
de tutelă, poate ataca în faŃa instanŃei de contencios administrativ, actele nelegale ale
autorităŃilor administraŃiei publice locale.
e) AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate, potrivit art.1 alin.(8) şi
art.3 alin.(2) din lege, să atace în faŃa instanŃei de contencios administrativ actele
autorităŃilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaŃia privind funcŃia
publică şi funcŃionarii publici.
f) Subiect al dreptului de a sesiza instanŃa de contencios administrativ şi de a
căpăta astfel calitate procesuală activă, poate fi însuşi organul emitent al actului
administrativ, care are dreptul să se adreseze instanŃei de contencios administrativ şi să
solicite anularea propriului act pe care nu-l mai poate revoca pentru că a produs efecte
juridice, intrând în circuitul civil.
g) Calitate procesuală activă va putea avea şi persoana vătămată în drepturile
sale sau în interesele sale legitime, prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe ale
Guvernului neconstituŃionale.
Într-o astfel de situaŃie, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe introduce acŃiune la instanŃa de
contencios administrativ, însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate, acŃiune care se
soluŃionează după o procedură specială reglementată la art.9 din lege.
h) În fine, instanŃa de contencios administrativ poate fi sesizată şi de orice altă
persoană juridică de drept public vătămată într-un drept sau într-un interes legitim,
care va dobândi astfel calitate procesuală activă.
i) În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă în litigiile de contencios
administrativ, legea conŃine referiri la art.13, potrivit căruia calitatea de pârât o va
avea autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat sau autoritatea
publică ce refuză în mod nejustificat soluŃionarea unei cereri ori nu o soluŃionează în
termenul legal.
j) O situaŃie deosebită se produce atunci când, potrivit art.1 alin.(6), autoritatea
publică emitentă are chiar calitatea de reclamantă, situaŃie în care considerăm că, în
calitate de pârâtă, va trebui introdusă persoana beneficiară a actului
administrativ nelegal, în favoarea căreia actul respectiv şi-a produs efectele.
k) În cauză, poate fi introdus şi funcŃionarul care a elaborat, a emis sau a
încheiat ori, după caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la
un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicita plata unor despăgubiri
pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
l) La rândul său, funcŃionarul acŃionat astfel în justiŃie îl poate chema în garanŃie
pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.
În ambele situaŃii, funcŃionarul public introdus în cauză va dobândi calitate
procesuală pasivă, dobândind astfel drepturile şi obligaŃiile procesuale
corespunzătoare.

8
 Obiectul litigiului de contencios administrativ
Obiectul acŃiunii de contencios administrativ este format din actele vizate de
aceasta şi rezultă din ipotezele în care instanŃa de contencios administrativ poate fi
sesizată, după cum urmează:
a) Actul administrativ ilegal care vatămă drepturi sau interese legitime;
b) Refuzul nejustificat al autorităŃii asimilat de lege cu actul administrativ,
poate constitui obiect al litigiului de contencios administrativ. Refuzul nejustificat se
poate manifesta în mod explicit, atunci când autoritatea refuză să soluŃioneze favorabil
o cerere referitoare la un drept al persoanei vătămate sau la un interes legitim al
acesteia.
Dar refuzul poate fi şi implicit, atunci când se manifestă prin faptul de a nu
răspunde solicitantului în termenul legal, aşa cum se precizează la art.2 alin.(2) din
lege.
În această situaŃie, acŃiunea în contencios administrativ vizează obligarea
autorităŃii publice la emiterea unui act administrativ prin care să i se recunoască
persoanei vătămate dreptul sau interesul legitim pretins.
c) Contractele administrative pot face obiect al acŃiunii în contencios
administrativ.
d) Actele administrativ-jurisdicŃionale pot forma, la rândul lor, obiect al
acŃiunii în contencios administrativ, deoarece în conformitate cu art.6 alin.(2) din lege,
acŃiunile în contencios administrativ pot viza actele administrativ-jurisdicŃionale, care
pot fi atacate direct la instanŃa de contencios administrativ competentă, în termen de 15
zile de la comunicare.
e) OrdonanŃele Guvernului pot, în condiŃiile art.9 din lege, să formeze obiect
al acŃiunilor de contencios administrativ.
Astfel, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin
ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe va putea introduce acŃiune la instanŃa de
contencios administrativ, însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate.
f) Obiect al sesizării instanŃei de contencios administrativ competente îl poate
forma şi excepŃia de nelegalitate a unui act administrativ, căruia îi vom consacra o
abordare specială.

Actele exceptate de la controlul instanŃei de contencios administrativ

ConstituŃia revizuită a prevăzut la art.126 alin.(6) principiul potrivit căruia
controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităŃilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, dar nu pot fi atacate în contenciosul
administrativ:
– actele administrative ale autorităŃilor publice care privesc raporturile acestora
cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar;
– actele administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea cărora se prevede,
prin lege organică, o altă procedură judiciară;
– actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării
de asediu sau al celei de urgenŃă, cele care privesc apărarea şi securitatea naŃională ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinŃelor calamităŃilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere.

9
 CondiŃiile acŃiunii de contencios administrativ
A. CondiŃiile de fond la care se referă prevederile Legii contenciosului
administrativ sunt următoarele:
a) CondiŃia ca persoana să reclame vătămarea unui drept recunoscut de
lege
b) CondiŃia ca dreptul prevăzut de lege sau interesul legitim să fi fost
vătămat printr-un act administrativ în sensul Legii nr.554/2004.
c) CondiŃia ca actul administrativ vătămător să fi fost dat de o autoritate
publică

B. CondiŃiile de formă şi procedurale ale exercitării acŃiunii de contencios

administrativ, la care se referă Legea contenciosului administrativ, sunt următoarele:
a) CondiŃia ca persoana vătămată sau autorităŃile care au calitate
procesuală activă legală, să se adreseze cu acŃiune la instanŃa competentă de
contencios administrativ.
b) CondiŃia îndeplinirii procedurii prealabile
Înainte de a se adresa instanŃei de contencios administrativ competente,
persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim,
printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităŃii publice emitente, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă
acesta există.
Prin plângere prealabilă se înŃelege plângerea prin care se solicită autorităŃii
publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.
Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acŃiunilor exercitate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici,
precum şi în cazul excepŃiei de nelegalitate şi a acŃiunii vizând ordonanŃele
Guvernului.
c) CondiŃia sesizării instanŃei de contencios administrativ în termenele
legale
Termenul general de sesizare a instanŃei de contencios administrativ, prevăzut
de art.11 din lege, este de 6 luni şi se calculează de la:
- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data
comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluŃionare a cererii;
- data expirării termenului legal de soluŃionare a cererii, fără a depăşi termenul
de un an de la data emiterii actului;
- data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul
contractelor administrative.
În mod excepŃional, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de 1 an de
la data emiterii actului.
d) CondiŃia depunerii documentelor necesare
Reclamantul va anexa la acŃiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau,
după caz, răspunsul autorităŃii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii
sale.

10
 În situaŃia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va
depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea
publică, precum si orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Judecarea acŃiunilor de contencios administrativ

În privinŃa judecării, legea conŃine reglementări referitoare la competenŃa
materială şi teritorială a instanŃelor de contencios administrativ, la procedura de
judecată şi la hotărârea adoptată.
Astfel, în ceea ce priveşte competenŃa materială de fond, se prevede că
litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităŃile publice locale
şi judeŃene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluŃionează, în fond, de tribunalele
administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităŃile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii,
datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluŃionează, în
fond, de secŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale curŃilor de apel, dacă prin lege
specială nu se prevede altfel.
În ceea ce priveşte competenŃa teritorială, s-a prevăzut că reclamantul se
poate adresa instanŃei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă
reclamantul a optat pentru instanŃa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca
excepŃia necompetenŃei teritoriale.
Odată sesizată, instanŃa va dispune citarea părŃilor şi va putea cere autorităŃii
al cărei act este atacat să îi comunice de urgenŃă acel act, împreună cu întreaga
documentaŃie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare
pentru soluŃionarea cauzei.
Mai înainte de soluŃionarea cauzei, instanŃa poate fi pusă în situaŃia să se
pronunŃe cu privire la suspendarea executării actului administrativ a cărui anulare s-a
cerut.

Suspendarea executării actului administrativ

Ca principiu general, actele administrative sunt executorii din oficiu, în
favoarea lor acŃionând o puternică prezumŃie de legalitate, veridicitate şi autenticitate,
astfel că exercitarea recursului administrativ sau a acŃiunii la instanŃa competentă de
contencios administrativ nu are ca efect, de regulă, suspendarea executării actului
administrativ atacat.
Ca excepŃie, însă, actul administrativ atacat va fi suspendat atunci când legea
prevede în mod expres acest lucru, ori va putea fi suspendat la cerere atunci când
condiŃiile prevăzute de lege sunt îndeplinite.
Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit art.3 alin.(3) din
lege, când actul a fost atacat de prefect sau de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici.
De asemenea, art.14 şi 15 din lege reglementează două situaŃii în care instanŃa
competentă de contencios administrativ poate dispune suspendarea actului
administrativ, la cererea persoanei vătămate sau a procurorului.
În legătură cu instanŃa de contencios administrativ căreia trebuie să-i fie
adresată cererea de suspendare a actului administrativ, atât la art.14, cât şi la art.15 din
lege este folosită expresia „instanŃa competentă”, referindu-se la instanŃa competentă

11
să judece cererea de anulare a actului administrativ şi, respectiv, instanŃa care a fost
deja sesizată cu cererea de anulare a actului respectiv.

SoluŃionarea acŃiunii
InstanŃa, soluŃionând cererea care vizează un act administrativ nelegal sau
refuzul nejustificat de soluŃionare sau prin nesoluŃionarea în termen a unei cereri
privitoare la un drept sau interes legitim, va putea să dispună, după caz:
- anularea în întregime sau în parte a actului administrativ, precum şi să oblige
autoritatea emitentă să emită un nou act administrativ legal;
- obligarea autorităŃii la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui
certificat, a unei adeverinŃe sau a oricărui alt înscris;
- obligarea autorităŃii să răspundă la cerere, în condiŃiile O.G. nr.27/2002
privind reglementarea activităŃii de soluŃionare a petiŃiilor;
- obligarea la plata despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate.
În ceea ce priveşte cauzele care au ca obiect un contract administrativ, instanŃa
va putea:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;
- impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii;
- suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o cere;
- obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

Căile de atac
Recursul este, potrivit art.20 alin.(1) din lege, singura cale de atac împotriva
hotărârilor pronunŃate de instanŃele de fond în cauzele de contencios administrativ.
Este vorba de o cale de atac împotriva tuturor hotărârilor date de instanŃa de contencios
administrativ în calitate de instanŃă de fond, intrând aici atât hotărârile care privesc
acte administrative tipice, cât şi actele administrative asimilate, cum sunt contractele
administrative.
Legea impune ca recursul să se judece de urgenŃă şi cu citarea părŃilor, recursul
suspendând executarea hotărârii atacate, cu excepŃia hotărârii prin care a fost
soluŃionată cererea de suspendare a actului administrativ atacat.
În plus, menŃionăm că hotărârile pronunŃate în materia contenciosului
administrativ sunt supuse aceloraşi căi de atac extraordinare, ca şi hotărârile instanŃelor
de drept comun:
- contestaŃia în anulare, în condiŃiile art.317 şi următoarele din Codul de
procedură civilă;
- revizuirea, în condiŃiile art.322 şi următoarele din Codul de procedură civilă;
- recursul în interesul legii, în condiŃiile art.329 din Codul de procedură civilă.

Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunŃate de instanŃele de

contencios administrativ
Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit cărora dispoziŃiile prezentei legi se
completează cu prevederile Codul de procedură civilă, cu cele ale art.400 alin.(1) din
Codul de procedură civilă, rezultă că hotărârile pronunŃate de instanŃele de fond în

12
cauzele de contencios administrativ sunt executorii, recursul suspendând executarea,
potrivit art.20 alin.(2) din lege.
InstanŃa de executare este instanŃa care a soluŃionat fondul litigiului de
contencios administrativ, ceea ce înseamnă că poate fi şi instanŃa de recurs, atunci
când aceasta, admiŃând recursul şi reŃinând cauza, a rejudecat fondul pricinii.
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care au fost admise
acŃiunile în contencios administrativ, constituie titluri executorii.
În cazul în care prin astfel de hotărâri au fost anulate acte administrative cu
caracter normativ, acestea sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I ori în monitoarele locale, la cererea
instanŃei de executare ori a reclamantului.

ExcepŃia de nelegalitate
a) NoŃiune şi natură juridică
În timp ce acŃiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală şi
directă prin care se urmăreşte ca instanŃa de contencios administrativ să pronunŃe
desfiinŃarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excepŃia de
nelegalitate este doar un mijloc de apărare.
b) CondiŃiile invocării excepŃiei de nelegalitate
Potrivit art.4 alin.(1) din lege, legalitatea unui act administrativ unilateral poate
fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea
părŃii interesate.
ExcepŃia de nelegalitate poate viza doar actele administrative cu caracter
unilateral, având astfel un obiect mai restrâns decât acŃiunea directă în anulare.
ExcepŃia de nelegalitate poate fi invocată în cadrul oricărui proces (civil,
comercial, penal, administrativ) în orice fază a acestuia (fond, apel, recurs).
c) SoluŃionarea excepŃiei de nelegalitate
Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instanŃa de contencios administrativ se pronunŃă,
după procedura de urgenŃă, în şedinŃă publică, cu citarea părŃilor.
SoluŃia instanŃei de contencios administrativ este supusă recursului, în termen
de 48 de ore de la pronunŃare ori de la comunicare, urmând ca instanŃa de recurs să
judece cauza în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părŃilor prin publicitate.
d) Efectele excepŃiei de nelegalitate
Ca orice hotărâre judecătorească şi hotărârea instanŃei de contencios
administrativ prin care a fost soluŃionată excepŃia de nelegalitate va produce efecte
doar între părŃile litigiului respectiv, adică inter partes litigantes.
Astfel, potrivit art.4 alin.(4) din lege, în cazul în care instanŃa de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanŃa în faŃa căreia s-a ridicat excepŃia
va soluŃiona cauza, fără a Ńine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

Controlul de legalitate exercitat de instanŃele de drept comun

Controlul judecătoresc asupra legalităŃii actelor administrative se realizează, în
mod preponderent, prin intermediul instanŃelor de contencios administrativ şi, în mod
excepŃional, prin intermediul instanŃelor de drept comun, în condiŃiile unor legi
speciale care prevăd în mod expres acest lucru.

13
 Litigii de contencios administrativ date în competenŃa judecătoriilor ca
instanŃe de fond

a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar prevede că împotriva hotărârilor prin

care Comisia judeŃeană soluŃionează contestaŃiile formulate de persoanele nemulŃumite
de măsurile stabilite de comisiile locale, se poate face plângere la judecătoria în a cărei
rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare (art.53).
b) Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaŃiei juridice a unor
imobile cu destinaŃie de locuinŃe trecute în proprietatea statului prevede la art.18
că hotărârile comisiilor judeŃene şi ale comisiei municipiului Bucureşti sunt supuse
controlului judecătoresc, potrivit legii civile, şi pot fi atacate în termen de 30 de zile de
la comunicare.
În această situaŃie, potrivit legii civile – art.1 pct.1 din Codul de procedură
civilă – judecătoriile sunt instanŃele care judecă, în primă instanŃă, toate procesele şi
cererile, care nu sunt date prin lege în competenŃa altor instanŃe.
c) OrdonanŃa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al
contravenŃiilor reglementează la art.31-36 procedura de contestare a proceselor-
verbale de constatare a contravenŃiei şi de aplicare a sancŃiunii, plângerile formulate
fiind de competenŃa de soluŃionare a judecătoriilor, care judecă în calitate de instanŃe
de drept comun.
De menŃionat că, potrivit art.34, recursurile împotriva hotărârilor date de
judecătorii sunt de competenŃa secŃiei de contencios administrativ de la tribunale.
d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităŃilor administraŃiei publice
locale prevede la art.16 alin.(5) că, împotriva soluŃiei prin care primarul a rezolvat
întâmpinarea formulată în legătură cu listele electorale, se poate face contestaŃie în
termen de 24 de ore de la comunicare, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află
localitatea, care va pronunŃa o hotărâre definitivă şi irevocabilă.
e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei DeputaŃilor şi Senatului
prevede la art.13 alin.(2) că împotriva soluŃiei primarului, prin care acesta a rezolvat
întâmpinarea referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face contestaŃie la
judecătoria de la domiciliul alegătorului, în termen de 5 zile de la comunicare,
hotărârea fiind definitivă şi irevocabilă.
f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă cuprinde reglementări care
atribuie judecătoriilor competenŃa de a soluŃiona litigiile referitoare la refuzul
ofiŃerului de stare civilă de a întocmi actul de stare civilă, ori cele privind modificarea,
completarea, etc. a actelor de stare civilă, este dată judecătoriilor.

Litigii de contencios administrativ date în primă instanŃă în competenŃa

tribunalelor
a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenŃie prevede la art.56 că
hotărârea Comisiilor de reexaminare a hotărârii de acordare a brevetului, după ce se
motivează, se comunică părŃilor în termen de 15 zile de la pronunŃare şi poate fi
atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la comunicare, iar hotărârea
acestei instanŃe poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti.
Acest text legal nu precizează că litigiile ar urma să fie judecate de secŃiile de
contencios administrativ şi nici că ar fi aplicabile prevederile Legii contenciosului

14
administrativ, ceea ce înseamnă că atât tribunalul cât şi Curtea de apel vor judeca
aplicând regulile dreptului comun.
b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în
mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 prevede la art.26
alin.(3) că decizia sau, după caz, dispoziŃia motivată de respingere a notificării sau a
cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăŃită
la secŃia civilă a tribunalului în a cărui circumscripŃie se află sediul unităŃii deŃinătoare
sau, după caz, al entităŃii învestite cu soluŃionarea notificării, în termen de 30 de zile de
la comunicare.
c) Legea nr.16/1995 privind protecŃia topografiilor circuitelor integrate
prevede la art.16 alin.(2) şi (3) că soluŃia motivată a Comisiei de reexaminare a
hotărârii privind cererile de înregistrare a topografiilor poate fi atacată în termen de 3
luni de la comunicare la Tribunalul Bucureşti, iar sentinŃa pronunŃată poate fi atacată
cu recurs la Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare.
d) Legea nr.84/1998 privind mărcile şi indicaŃiile geografice prevede, la
art.81, că hotărârea motivată a Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat
pentru InvenŃii şi Mărci poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile
de la comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la Curtea de Apel
Bucureşti, în 15 zile de la comunicare.
LegislaŃia specială actuală ne oferă multe alte situaŃii în care litigiile de
contencios administrativ au fost date în competenŃa judecătoriilor sau tribunalelor, ca
instanŃe de drept comun, însă limitele acestui curs ne obligă să ne limităm la exemplele
prezentate mai sus.

BIBLIOGRAFIE

ConstituŃia României din 1991, republicată

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare
Emanuel Albu şi colectivul, Drept administrativ, Partea I, Editura FundaŃiei
România de Mâine, Bucureşti, 2008
Emanuel Albu şi colectivul, Drept administrativ, Partea a II-a, Editura FundaŃiei
România de Mâine, Bucureşti, 2008
Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi
explicaŃii, Editura All Beck, 2005
Emanuel Albu, JurisprudenŃa Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie – Contencios
administrativ şi fiscal – 2005, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006

15