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CONSEJO DE ESTADO
JUS11C.A - OViA -CONTROL

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA

4 ENE afig
Bogotá, D. C.,

Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00

Demandante: Gerardo Hernández Flórez
Demandado: U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Medio de control: Nulidad

Atendiendo lo previsto en el proveído del 30 de julio de 2018, mediante el cual el

Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez remitió el presente proceso a
este despacho, en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el
Acuerdo 094 del 16 de mayo del año 2018 proferido por la Sala Plena de esta
Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.

Estando el asunto para resolver sobre la admisión de la demanda presentada por

el señor Gerardo Hernández Flórez, a través de apoderada judicial, en ejercicio
del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el
Despacho encuentra que no tiene competencia para conocer del presente asunto,
de acuerdo con los siguientes antecedentes y consideraciones:

1. Antecedentes

1.1. El 12 de julio de 2017 el señor Gerardo Hernández Flórez, por intermedio de

apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA, en la cual solicitó las siguientes
declaraciones:

"PRIMERO: Que se declare la nulidad desde la Resolución 00038 del 25 nov 96y
demás actos que se emanaron de/a misma, dentro del Proceso número 19901779
que adelantó la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
SECCIONAL BUCARAMANGA, esto es desde LA, (sic) al trasgredir los preceptos
legales, constitucionales.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente

acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió los actos
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11111111111~111111~
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
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CONSEJO DE ESTADO
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
JWOCK.-OViA-00^4~1.

administrativos, para los efectos legales consiguientes, por defensa del

orden jurídico."'

1.2. Mediante escrito radicado el 3 de agosto de 2017 en la Secretaría de la

Sección Primera de esta Corporación, el demandante presentó aclaración de la
primera declaración solicitada en la demanda, en el siguiente sentido:

y .1 DECLARACIONES

PRIMERO. Que se declare la nulidad desde el auto que formuló cargos No. 0019 del
29 de mayo de 1998 y demás actos que se emanaron del mismo, dentro del proceso
número 19901779 (sic) que adelantó la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES SECCIONAL BUCARAMANGA, al trasgredir los preceptos legales y
constitucionales [....1"2.

2. Consideraciones

2.1. Análisis de los actos administrativos demandados

2.1.1. Según lo señalado en la demanda, el actor pretende la nulidad del auto de

auto núm. 0019 del 29 de mayo de 1996, por medio del cual la División de
Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales formuló cargos
a la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda. Asimismo, solicita la nulidad de los demás
actos proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Seccional
Bucaramanga, dentro del proceso número 9901779.

De la revisión de los anexos aportados con la demanda, se advierte que en el

referido proceso se expidieron los siguientes actos administrativos:

Resolución 00038 de 25 de noviembre de 1996, "mediante la cual se

impone un multa por infracción al régimen cambiado y se absuelve de unos
cargos al inculpado", esto es, la sociedad Creaciones Lusanyo LTDA3.
Resolución 0000001 de 14 de enero de 1997, "por la cual se resuelve un
recurso de reposición,

' Folio 628 del expediente.

2 Folio 651 del expediente.
3 Folio 608 del expediente
4 Folio 613 del expediente
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••
..
CONSEJO
n fl
DE ESTADO
aariC14.GUIS, -CONITFOL
Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
Demandante: Gerardo Hernández Flórez

Mandamiento de pago núm. 002639 de 25 de septiembre de 1997, por valor

de tres millones trescientos noventa y cinco mil trescientos dieciocho pesos
($3.395.318)6.
Resolución 001849 de 18 de noviembre de 1997, "por la cual se decreta el
embargo y secuestro del inmueble del contribuyente CREACIONES
LUSANYO LTDA. NIT 890.209.805"6.
Resolución 000001 de 26 de octubre de 1998, mediante la cual se negó la
revocatoria intentada por el señor Gerardo Hernández Flórez en contra de
la Resolución 000001 de 14 de enero de 19977.
Auto 002703 de 9 de noviembre de 1998, "por la cual se designa secuestre
y se fija fecha y hora de diligencia de secuestro" 8.
Resolución 000399 de 24 de marzo de 1999, "por medio de la cual se
concede una facilidad para el pago de las obligaciones fiscales"9.
Resolución 0035 de 13 de enero de 2000, "por la cual se deja sin efecto la
facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 00399 del 24 de
marzo de 1999"1°.
1. Mandamiento de pago 901000 de 2 de noviembre de 2001, por valor de
veintiocho millones seiscientos cuarenta mil pesos ($28.640.000)11.
Resolución 900046 de 2 de junio de 2002, "por la cual se ordena llevar
adelante la ejecución"12.
Auto 900093 de 19 de febrero de 2002, "por medio del cual se corre
traslado del avalúo del inmueble"13.
Auto 900446 de 6 de junio de 2002, "por el cual se ordena la liquidación
parcial de un crédito"14.
Auto 900619 de 8 de agosto de 2002, "por la cual se aprueba la liquidación
parcial de un crédito"16.
Mandamiento de pago No. 901243 de 19 de diciembre de 2002, por la suma
de ochocientos dos mil pesos ($802.000), correspondiente al valor de la
inversión forzosa en bonos para la seguridad16.

5 Folio 617 del expediente

6 Folio 242 del expediente
7 Folio 298 del expediente.
8 Fofo 288 del expediente.
9 Folio 285 del expediente.
10 Folio 326 del expediente.
11 Folio 300 del expediente.
12 Folio 294 del expediente.
13 Folio 345 del expediente.
14 Folio 349 del expediente.
15 Folio 351 del expediente.
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00

Demandante: Gerardo Hernández Flórez
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JUSTICM. -VOIrntla

Auto 610 de 21 de abril de 2005, "por el cual se notifica acreedores con

garantía hipotecaria
Auto 623 de 25 de abril de 2005, "por el cual se fija fecha y hora para la
diligencia de remate"17.
Mandamiento de pago a deudores solidarios, números 1006, 1005, 1004,
1003, 1002 y 1001 de 9 de junio de 2005.18
Resolución 00475 de 22 de junio de 2005, "por la cual se decreta el
embargo y secuestro del bien inmueble identificado con el folio de matrícula
inmobiliaria No 300-10113, de propiedad de los señores HERNANDEZ
FLOREZ GERARDO con NIT 5.548.842 y RODRIGUEZ LAGOS ELSA con
NIT 27.952.348"19.
Auto 01675 de 29 de julio de 2005, "por el cual se fija fecha y hora para la
diligencia de remate"2°.
Auto No. 1872 de 24 de agosto de 2005, "por el cual suspende diligencia de
remate"21.
Resolución 00670 de 8 de septiembre de 2005, "por medio de la cual se
concede una facilidad para el pago de las obligaciones fiscales"22.
Resolución 00860 de 15 de diciembre de 2005, "por la cual se modifica la
Resolución NO. 00670 de septiembre 8 de 2005"23.
Resolución 3 de 14 de febrero de 2007, "por medio de la cual se deja sin
efecto la facilidad para el pago otorgada mediante la Resolución No. 670 de
09/18/2005°24.
Resolución 002 de 19 de febrero de 2007, "por la cual se deja sin efecto
facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 00670 de
septiembre 8 de 2005, modificada con Resolución # 830 de diciembre 15 de
2005' 29.

16 Folio 359 del expediente.

17 Folio 68 del expediente.
18 Folios 139 a 155 del expediente.
16 Folio 71 del expediente.
25 Folio 137 del expediente.
21 Folio 73 del expediente.
22 Folio 167 del expediente.
23 Folio 181 del expediente.
24 Folio 436 del expediente.
25 Folio 451 del expediente.
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ag.

CONSEJO
n DE ESTADO
Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
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1.- CONTROL

Resolución 002 de 16 de abril de 2007, "por medio de/a cual se resuelve un

recurso de reposición contra la Resolución No. 002 de febrero 19 de
2007"26.
Resolución 006 de 27 de mayo de 2007, "por la cual se modifican las
resoluciones Nos. 670 de septiembre 8 de 2005 y Resolución No. 860 de
diciembre 15 de 2005'27.
AA. Resolución 004 de 25 de febrero de 2009, "por la cual se deja sin efecto
la facilidad para el pago otorgada mediante Resolución No. 006 de mayo
27 de 2007"28.

2.1.2. De conformidad con el artículo 101 del CPACA, únicamente son

demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, "los actos
administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan
llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito".

En esa medida, a pesar de que el demandante solicitó la nulidad de los actos

administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo núm. 9901779, el
Despacho advierte que no son pasibles de control jurisdiccional aquellos
señalados en los literales C, D, F, G, H, I, K, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y, Z,
AA, del acápite precedente, en tanto no se encuentran contemplados en la citada
disposición.

En el mismo sentido, se tiene que el auto núm. 0019 del 29 de mayo de 1996, por
medio del cual la División de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales formuló cargos a la sociedad CREACIONES LUSANYO
Ltda., es un acto de trámite y, por lo mismo, no puede ser objeto de control
f
judicial.

En ese orden, el Despacho únicamente se pronunciará sobre su competencia para

conocer de la demanda interpuesta en contra de los demás actos administrativos
proferidos dentro del proceso de cobro coactivo núm. 9901779.

26 Folio 474 del expediente.

27 Folio 490 del expediente.
26 Folio 542 del expediente.
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
, n Demandante: Gerardo Hernández Flórez
CONSEJO DE ESTADO

Al respecto se tiene que, mediante Resolución 00038 de 25 de noviembre de

1996, se impuso multa en contra de la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda., por el
monto de dos millones seiscientos mil trescientos dieciocho pesos con cuarenta y
cuatro centavos ($2.600.318.44), por violación del artículo 17 de la Resolución 21
de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República. En contra de dicha
decisión, el señor Gerardo Hernández Flórez, gerente de la referida sociedad,
interpuso recurso de reposición y en Resolución 0000001 de 14 de enero de 1997
se confirmó la sanción impuesta. A su turno, mediante Resolución 000001 de 26
de octubre de 1998, se negó la revocatoria intentada por el señor Gerardo
Hernández Flórez en contra de la Resolución 000001 de 14 de enero de 1997.

Posteriormente, a través de la Resolución 900046 de 2 de junio de 2002, la DIAN

secciona] Bucaramanga ordenó seguir adelante la ejecución en contra de la
sociedad Creaciones Lusanyo Ltda., por el monto de treinta millones seiscientos
veinte mil trescientos dieciocho pesos ($30.620.318)29.

Mediante Auto 900446 de 6 de junio de 2002, "por el cual se ordena la liquidación

parcial de un crédito", la ejecutora delegada de la División de Cobranzas de la
DIAN de Bucaramanga fijó la suma de sesenta millones setecientos cuarenta y un
mil trescientos dieciocho pesos ($60.741.318), como monto que la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., debe a la Nación U.A.E. DIAN, por concepto de
créditos fiscales y costas". Finalmente, por Auto 900619 de 8 de agosto de 2002
se dispuso aprobar la liquidación parcial del crédito efectuada, al no haberse
presentado objeciones dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto
contentivo de la liquidación.

2.2. Del medio de control procedente.

Visto el objeto y alcance de los actos demandados, el despacho advierte que

éstos son de contenido particular y concreto, por cuanto fueron proferidos dentro
del proceso de cobro coactivo iniciado por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales de Bucaramanga en contra del contribuyente Creaciones Lusanyo
Ltda., cuyo representante legal es el aquí demandante.

29 Folio 342 del expediente.

3° Folio 349 del expediente.
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Radicado: 11001 0324 000 2017 00242 00
Demandante: Gerardo Hernández Flórez
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En efecto, el primero de los actos demandados es la Resolución 00038 de 25 de

noviembre de 1996, mediante la cual la División de Liquidación de la DIAN,
seccional Bucaramanga le impuso a la sociedad CREACIONES LUSANYO Ltda.
multa por la suma de $2.600.31844, por violación del artículo 17 de la Resolución
núm. 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República. Dicha decisión
fue confirmada a través de las Resoluciones 0000001 de 14 de enero de 1997 y
000001 de 26 de octubre de 1998, mediante las cuales se negó el recurso de
reposición y la revocatoria directa, intentados en su contra, respectivamente.

Asimismo, a través de la Resolución 900046 de 2 de junio de 2002, la DIAN

seccional Bucaramanga ordenó seguir adelante con la ejecución adelantada en
contra de la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda. y, mediante Auto 900619 de 8 de
agosto de 2002, se aprobó la liquidación parcial del crédito por valor de
$60.741.318, como monto que por concepto de créditos fiscales y costas debe
pagar dicha sociedad a favor de la U.A.E. DIAN.

En ese orden, es evidente que se trata de actos administrativos que producen sus
efectos en un entorno definido y específicamente referido a la situación jurídica
concreta de la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda.

Por regla general, el medio de control procedente para controvertir actos

administrativos de esta naturaleza es el de nulidad y restablecimiento del derecho
previsto en el artículo 138 del CPACA, que señala: T..] toda persona que se crea
lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto
[..1".

La legitimación para interponer este medio de control recae en consecuencia en el

titular del interés subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico que estima que
dicho interés es vulnerado con el acto administrativo respectivo. El mismo debe
interponerse dentro del término de caducidad y cumplir los requisitos de
procedibilidad establecidos en el CPACA (artículo 161 numerales 1 y 2; y artículo
164 numeral 2, literal d)).

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No obstante, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 admite excepcionalmente que

los actos administrativos de contenido particular y concreto puedan ser
controlados judicialmente a través del medio de control de nulidad, cuando, i) con
la demanda no se persiga un restablecimiento automático de un derecho subjetivo
a favor del demandante o de un tercero, y ello no se genere a partir de la
sentencia de nulidad que se produje; ji) se trate de recuperar bienes de uso
público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el
orden público, político, económico, social, o ecológico, o iv) la ley expresamente lo
permita. De verificarse alguno de dichos supuestos, el medio de control podrá
promoverse por cualquier persona y en cualquier tiempo.

En el presente asunto el demandante interpuso la demanda en ejercicio del medio

de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, invocando la
excepción prevista én el numeral primero de esa disposición31, según la cual "[...]
5
podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular [1 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se
produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a
favor del demandante o de un tercero [...]".

Al respecto, el actor citó algunos apartes de la sentencia C-426 de 2002 en la cual

la Corte Constitucional precisó que es procedente la acción de nulidad en contra
de actos administrativos de contenido particular si la pretensión de la demanda es
meramente la defensa del orden jurídico, pues a pesar de que el acto demandado
sea declarado nulo, el pronunciamiento judicial debe referirse exclusivamente a la
legalidad en abstracto y por lo mismo, el juez del proceso está obligado a
mantener intangible el derecho en cuestión. Asimismo, mencionó la sentencia C-
259 de 2015 y la teoría de los móviles y finalidades decantada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desde la sentencia del 10 de
agosto de 1961.

Pese a lo anterior, el demandante no adujo razones que justifiquen la escogencia

del medio de control de nulidad para controvertir los actos que ataca, pues se
limitó a enunciar jurisprudencia que admite dicha de posibilidad sin demostrar de

31 Folio 624 del cuaderno principal.

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Demandante: Gerardo Hernández Flórez
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aiSna1-COiA - CONTROL

forma suficiente por ¿jué en su caso la declaratoria de nulidad de los actos

demandados no genera el restablecimiento automático de un derecho.

En ese orden, la sola invocación de la causal prevista en el numeral primero del

artículo 137 del CPACA no es justificación suficiente de la escogencia del medio
de control de nulidad simple para controvertir la legalidad de los actos
administrativos que demanda. Además, la cita textual de los apartes de la
sentencia C-426 de 2002, no resulta pertinente en este asunto, pues en ella se
examinó la constitucionalidad del artículo 84 del CCA, mientras que el este trámite
se encuentra gobernado por la Ley 1437 de 2011, toda vez que la demanda se
radicó en vigencia de esta última norma32.

Así las cosas, el Despacho encuentra que en el presente asunto no se configura

ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 137 del CPACA, antes
referidas: en primer lugar, porque en caso de prosperar la nulidad de los actos
acusados es evidente que se generaría un restablecimiento automático del
derecho, representado en la exoneración de la sanción impuesta a la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., por infracción al régimen cambiario, en la suma de
$2.600.318.44, así como la anulación del crédito de $60.741.318, liquidado como
monto que la sociedad Creaciones Lusanyo Ltda. debe a la Nación U.A.E. DIAN,
por concepto de créditos fiscales y costas. En definitiva, de prosperar la solicitud
de nulidad del proceso de cobro adelantado en contra de la sociedad Creaciones
Lusanyo Ltda. se generaría un restablecimiento particular y concreto.

En segundo lugar, es claro que de la demanda no se desprende que se pretenda

la recuperación de bienes de uso público ni que los efectos nocivos del acto
afecten el orden público, político, económico y social, pues se trata de actos
administrativos que producen sus efectos en un entorno definido y
específicamente referido a la situación jurídica concreta de una sociedad.

Por último, en cuanto al cuarto supuesto de procedencia excepcional de la acción

de nulidad en contra de actos de contenido particular y concreto, no existe ninguna

32El artículo 308 del CPACA prevé en su inciso segundo que "Este Código sólo se aplicará a los
procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y
procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia".
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EH
s.°Íitit Demandante: Gerardo Hernández Flórez
CONSEJO DE ESTADO
A'snci*-1,0^-cow,Fh>1.

disposición legal que de forma expresa avale la interposición de la acción de

nulidad en contra de los actos administrativos demandados.

2.2. De la competencia

Como en efecto se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho, es menester observar que no es el Consejo de Estado la autoridad
judicial llamada a tramitarla, toda vez que se trata de un asunto con cuantía ja
cual en este caso está determinada por el valor de la liquidación parcial del crédito
fijada mediante Auto 900446 de 6 de junio de 2002, por ser esta la pretensión de
mayor valor, según lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA33.

En dicho acto se determinó la suma de sesenta millones setecientos cuarenta y un

mil trescientos 'dieciocho pesos ($60.741.318), como monto que la sociedad
Creaciones Lusanyo Ltda., debe a la Nación U.A.E. DIAN, por concepto de
créditos fiscales y costas.

Así las cosas, se advierte que el valor del crédito liquidado en el acto censurado
no excede de (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes34.

En cuanto a la competencia territorial se observa que, según el numeral 2° del

artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, la competencia por el factor territorial se
determina por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante,
siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. En este
caso, ambos criterios coinciden en la ciudad de Bucaramanga.

33 " ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de

competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de
los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que
en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean
los únicos que se reclamen. [...] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no
podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al
restablecimiento [... ]".
34 Para el año 2017, fecha en la que se presentó la demandada, el salario mínimo mensual legal
vigente era de $737.717 conforme al Decreto 2209 de 30 de diciembre de 2016. Por ende, 300
salarios mínimos mensuales legales equivalen a la suma de $221.315.100.