ESTADO

DEFINICIÓN DE ESTADO EN SENTIDO AMPLIO: En sentido amplio, puede

entenderse por Estado “un conglomerado social, política y jurídicamente constituido,
asentado sobre un territorio determinado, sometido a una autoridad que se ejerce a través
de sus propios órganos, y cuya soberanía es reconocida por otros Estados”. En este sentido
decimos, por ejemplo, que Colombia es un Estado, o que Francia es un Estado.

En la anterior definición encontramos los elementos constitutivos del Estado: a) Un

Conglomerado social, política y jurídicamente constituido, esto es, “la Población”; b) Un
“territorio” elemento físico; c) Una “autoridad que se ejerce a través de sus propios
órganos”, es decir, “el poder público soberano”; y d) El “reconocimiento de la soberanía
por otros Estados”.

DEFINICIÓN DE ESTADO EN SENTIDO RESTRINGIDO: La expresión Estado

equivale, dentro de esa sociedad políticamente organizada, a los órganos que ejercen el poder
público, esto es los gobernantes en sentido amplio, o sea quienes están investidos de
autoridad sobre el conglomerado que forma la Nación (Alcalde, Gobernador, Presidente,
Congreso, Rama Judicial, Procuraduría, Contraloría, Fuerza Pública, etc).

DEFINICIÓN DE ESTADO EN SENTIDO MAS RESTRINGIDO: La palabra Estado

se asimila dentro de la organización general de los poderes públicos, al poder central del cual
emanan los demás, directa o indirectamente. Se habla, entonces, de Estado central por
oposición a las comunidades locales, a los departamentos, provincias, regiones organismos
descentralizados, etc.

A lo largo de curso, el término Estado se utilizará fundamentalmente en su primer sentido,

es decir, en sentido amplio, conforme lo hemos definido. La expresión en su otro sentido,
será tangencialmente empleada, cuando la naturaleza del tema tratado lo exija para su mayor
comprensión. Para que la definición que hemos dado del Estado en su sentido amplio sea
mejor comprendida, es preciso examinar enseguida los elementos que constituyen este ente,
los cuales han quedado incluidos en esa definición.

ELEMENTOS DEL ESTADO:

La doctrina nacional ha considerado que los elementos del Estado son tres: la población, el
territorio, y el poder público o autoridad; no obstante, otro autores, como Vladimiro Naranjo
Mesa, estiman que es necesario incluir un cuarto elemento del Estado, sin el cual este ente
no llega a configurarse con la plenitud de sus atributos: el reconocimiento de su soberanía
por otros Estados.

Estudiemos, pues, cada uno de estos elementos, los cuales han quedado involucrados en la
definición que de Estado en sentido amplio hemos dado.

1) LA POBLACIÓN O ELEMENTO HUMANO DEL ESTADO. Hemos comenzado

nuestra definición de Estado, en sentido amplio diciendo que es un “conglomerado
 social, política y jurídicamente constituido”. Ese conglomerado humano es lo que
constituye, en términos genéricos, la población del Estado. La existencia de un Estado
supone necesariamente, como elemento previo una población. La población está
compuesta por un conjunto de personas, de seres racionales que cumplen un ciclo
vital determinado, durante el cual persiguen a la vez fines individuales y colectivos.
La población, como elemento del Estado moderno, se concibe entonces en la forma
de una Nación.

En este punto es necesario distinguir cuatro conceptos que usualmente se confunden:

SOCIEDAD: Tiene una connotación muy amplia, representa el género del cual
pueden darse muchas especies. Comprende cualquier conglomerado humano, no
importa su forma, modalidad, extensión o grado de desarrollo. En términos generales
puede definirse como una reunión de hombres que llevan una vida común. La
sociedad resulta de la propia naturaleza humana: el hombre, por naturaleza es un ser
social.

POBLACIÓN: Por población entendemos también a un conjunto de personas, pero

ya ubicadas dentro de un marco concreto: el Estado (en calidad de nacionales o de
extranjeros, ya sea residentes o transeúntes).

PUEBLO: Este concepto es más restringido, se usa en derecho constitucional para

designar a aquella parte de la población que tienen derechos políticos, que puede
participar en la elección de los gobernantes.

NACIÓN: Es una especie de sociedad humana caracterizada por su alto grado de

evolución sociológica e histórica, y por tener en común diversos elementos que, con
el transcurso del tiempo, llegan a generar un sentimiento común de solidaridad y
destino.

¿Quienes conforman la población? Para efectos legales, la población de un Estado la

conforman todos sus habitantes, permanentes o transeúntes, nacionales (art. 96
C.Pol.) o extranjeros (art. 100 C.Pol.).

2) EL TERRITORIO, ELEMENTO FISICO DEL ESTADO. Decimos en nuestra

definición de Estado en sentido amplio, que el conglomerado social, política y
jurídicamente constituido, que es la población, está “asentado sobre un territorio
determinado”. Aparece aquí el segundo elemento del Estado. El estudio del territorio,
como espacio físico y material, incumbe a ciencias como la geografía, la geología o
la geopolítica; a la Teoría del Estado y al Derecho Administrativo corresponde
estudiarlo en cuanto sirve de asiento a la población del Estado y en cuanto ámbito
espacial dentro del cual se ejerce el poder del Estado.

COMPONENTES DEL TERRITORIO DEL ESTADO:

 En un principio la noción de territorio se circunscribía al suelo o superficie sobre la
cual ejercía dominio el Estado. Pero como enseña Kelsen “los territorios de los
distintos Estados no son parte de la superficie terrestre, sino cuerpos cónicos cuyos
vértices se encuentran en el punto central de la Tierra”. Para el citado autor, la
validez, lo mismo que la eficacia del orden jurídico nacional, no solo se extiende a lo
largo y a lo ancho, sino también en altura y profundidad. Tenemos en consecuencia
que además del suelo, el territorio de un Estado se extiende en sentido vertical, por
debajo y por encima de aquél, y también en sentido horizontal, cuando se trata de
Estados con zonas costeras. Por consiguiente, los componentes del territorio del
Estado son:

a) El suelo
b) El subsuelo
c) El espacio aéreo
d) La órbita geoestacionaria
e) El Espectro electromagnético
f) El mar territorial
g) Zona contigua
h) Zona económica exclusiva
i) La plataforma submarina

3) EL PODER PÚBLICO, ELEMENTO FORMAL DEL ESTADO. Siguiendo el

desarrollo de nuestra definición de Estado, decimos que ese conglomerado social –
población -, política y jurídicamente constituido asentado sobre un territorio
determinado, “está sometido a una autoridad que se ejerce a través de sus propios
órganos”. Aparece así el tercer elemento del Estado, el que puede considerarse como
elemento formal: el poder público o autoridad.

La sociedad organizada no podría constituirse política y jurídicamente para

convertirse en Estado, sin la existencia de un poder público, de una autoridad
soberana, acatada y respetada por el conglomerado.

El poder público está conformado por dos elementos esenciales: dominación y

competencia. El elemento dominación consiste en la capacidad material de hacer
cumplir las decisiones de los gobernantes, es decir, de poder obligar, aún por la
fuerza, a los gobernados a obedecer esas decisiones.

El elemento competencia, consiste en la aptitud reconocida al gobernante para

adoptar soluciones justas a los problemas que plantea la conducción del
conglomerado social.

BODENHEIMER dice que en sentido sociológico: “el poder es la capacidad de un

individuo o grupo de llevar a la práctica su voluntad, incluso a pesar de la resistencia
de otros individuos o grupos”.

4) SOBERANÍA RECONOCIDA POR OTROS ESTADOS.

 RELACIONES ENTRE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LAS
AUTORIDADES LOCALES

Frente a la distribución del poder en razón de las funciones del Estado, tesis desarrollada por
Montesquieu a partir del principio de la separación de poderes, la organización de un Estado
también lleva a plantearse si el ejercicio del poder y de las respectivas funciones públicas se
distribuyen o no desde el punto de vista territorial. Es decir, si el poder se concentra
exclusivamente en manos del Estado o si, por el contrario, se distribuye entre él y las diversas
comunidades.

Al respecto, con algunas excepciones (Republica de Andorra, República de San Marino,

Principado de Mónaco, entre otros), en la mayoría de Estados modernos encontramos que el
territorio nacional se divide en sectores territoriales, que permiten identificar de una parte, la
comunidad nacional y, de otra, comunidades que habitan los sectores territoriales.

Esta división territorial encuentra su fundamento en dos razones principales, por una parte,
una razón práctica consistente en la imposibilidad física de resolver todos los asuntos desde
el centro del Estado, esto es, desde la capital, y por otra, una razón política relacionada con
la existencia de necesidades locales respecto de las cuales las comunidades que habitan los
diferentes sectores territoriales ejercen presión sobre el Estado para que este les permita
resolver directamente esas necesidades que ellas mismas viven y conocen.

La existencia o no de las mencionadas divisiones del territorio estatal dan lugar a diferentes
modelos de organización estatal, según que las relaciones entre las divisiones territoriales y
el Estado y entre las autoridades nacionales y locales sean de menor o mayor dependencia, o
de mayor o menor autonomía. Las clases de Estado que de allí resultan son dos básicamente:
el Estado federal y el Estado Unitario.

EL ESTADO FEDERAL. El Estado federal es una asociación de Estados sometidos en

parte a un poder único y que, en parte conservan su independencia (ej. EEUU, SUIZA,
MEXICO, BRASIL, CANADA, ARGENTINA, VENEZUELA, etc.).

CARACTERISTICAS:

1) Desde el punto de vista internacional, el Estado federal constituye una unidad, es

decir, es una sola persona jurídica internacional.
2) Desde el punto de vista interno, existe una pluralidad política, representada por la
existencia de diferentes Estados federados.
3) El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones estatales: la
constituyente, la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, pues existe una
Constitución nacional y órganos que ejercen las otras tres funciones fundamentales.
4) Los Estados federados también conservan el poder de ejercer las tres funciones:
legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, por medio de órganos propios, no sometidos
jerárquicamente a los órganos nacionales que ejercen la función. En algunos casos,
los Estados federados conservan también un poder constituyente para su territorio.
EL ESTADO UNITARIO. Es el que solo posee un centro de impulsión política y
gubernamental. El poder político en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con
un único titular, que es la persona jurídica Estado. Todos los individuos colocados bajo su
soberanía obedecen a una misma y única autoridad, viven bajo el mismo régimen
constitucional y están regidos bajo las mismas leyes (ej. Francia, Chile, Perú, Ecuador, etc..).

Sin embargo, en la práctica el Estado unitario difícilmente se presenta, pues hay una serie de
matices que regulan las relaciones entre las autoridades centrales y las locales, estos matices
se derivan de los conceptos de centralización, desconcentración, delegación,
descentralización, centralización política y descentralización administrativa y de los
controles que existen en esas situaciones.

LA CENTRALIZACIÓN. Es el fenómeno jurídico-político que consiste en que todas las

tareas y funciones públicas se radican en la persona jurídica Estado. Es decir, que el Estado
monopoliza todas las tareas y funciones públicas.

Aspectos relevantes de este fenómeno:

 Respecto de las relaciones entre el Estado y las colectividades locales, no se les

reconoce vida jurídica a estas, de manera que el Estado es la única persona jurídica
pública.
 Como sistema de manejo del Estado, implica una administración rigurosamente
jerarquizada, es decir, que realmente no hay autoridades locales, pues estas, de existir,
están completamente subordinadas a las autoridades centrales y, por tanto, solo
transmiten y ejecutan órdenes, pero no toman decisiones.
 La centralización puede presentarse en dos grados: a) una centralización absoluta,
cuando no se reconoce forma alguna de división material y, por ende, tampoco
autoridades diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su conjunto, y
una centralización atenuada o limitada, cuando se reconoce la existencia de divisiones
territoriales y de autoridades que ejercen funciones estatales en esas divisiones,
aunque en ambos casos sin autonomía.
 La centralización en el sentido extremo que se ha presentado, difícilmente se presenta
en la práctica, pues el municipio que es una colectividad casi natural y que ha buscado
siempre alguna autonomía, ha constituido un obstáculo para la centralización
absoluta. Además las dimensiones geográficas de la gran mayoría de los Estados
modernos hacen imposible en la práctica que el Estado sea manejado totalmente
desde el centro, es decir, desde la capital.

LA DESCONCENTRACIÓN. Es la primera limitación que encontramos a la centralización

absoluta. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 “es la radicación de
competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo
o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e
instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración”.
Es decir, que a pesar que las funciones continúan monopolizadas por las entidades centrales,
algunas funciones son desempeñadas por agentes de aquellas, que se desplazan físicamente
a las diversas partes del territorio, dada la imposibilidad o inconveniencia de ejercerlas desde
la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo hacen en nombre de la entidad central
y no de la colectividad seccional donde ejercen la función (ej. El Estado a través del
Ministerio de Defensa establece una Brigada Militar en una región del país; la rama judicial,
las superintendencias sin personería jurídica (con personería son descentralizadas por
servicios).

DESCONCENTRACIÓN TERRITORIAL y SIMPLEMENTE JERARQUICA O

FUNCIONAL (ES UNA ATENUACIÓN DE LA CENTRALIZACIÓN). La
desconcentración territorial es la analizada en precedencia. La jerárquica consiste en el
otorgamiento de funciones de las autoridades superiores a las inferiores sin que exista
desplazamiento físico, es decir, que continúan siendo ejercidas desde la capital. Ej. Al
presidente de la república, como suprema autoridad administrativa le correspondería
teóricamente ejercer todas las funciones administrativas, sin embargo, por aspectos prácticos,
muchas de esas funciones son otorgadas a los ministros. A su vez cada ministerio, a pesar de
que el ministro es la autoridad superior, también otorgan competencias a los demás
funcionarios inferiores, para descongestionar el despacho ministerial. Si esas funciones
continúan ejerciéndose desde la capital, no podría hablarse de desconcentración territorial
sino simplemente de desconcentración jerárquica o funcional.

LA DELEGACIÓN (ATENUACIÓN DE LA CENTRALIZACIÓN). Según los términos del

artículo 9 de la Ley 489 de 1998, la delegación administrativa consiste en que las autoridades
pueden transferir el ejercicio de las funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con
funciones afines o complementarias. Es decir, en esta figura, el funcionario que es titular de
una función (delegante) traslada su ejercicio a otra autoridad (delegataria) para que se cumpla
en nombre de aquél.

La ley 489 consagra las principales reglas de la delegación, así:

- Los ministros, directores de departamentos administrativos, superintendentes,

representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura
independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de
los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los
empleados públicos de los niveles directivo y asesor (art. 9).
- Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán hacerlo de
conformidad con la ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los
estatutos respectivos.(art. 9 parágrafo).
- El acto de delegación siempre será escrito y en él se determinará la autoridad
delegataria y las funciones o asuntos específicos objeto de ella (art. 10).
- El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento
administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán
informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan
otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones
delegadas (art. 10).
 - Salvo norma especial, no podrán transferirse mediante delegación: la expedición de
reglamentos de carácter general; las funciones, atribuciones y potestades recibidas en
virtud de delegación y las funciones que por su naturaleza o por mandato
constitucional o legal no son susceptibles de delegación (art. 11).
- Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos a los mismos
requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y
serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de dicha autoridad o
entidad.
- La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual estará radicada
exclusivamente en cabeza del delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo
dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda
en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a las disposiciones del CPACA. En materia de contratación,
el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil
y penal al agente principal. (art. 12)
- Por regla general, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros,
directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el
ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24,
26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política (art. 13).
- Los organismos y entidades administrativos del orden nacional podrán delegar sus
funciones en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales, caso en el
cual deben celebrarse convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las
entidades delegante y delegataria, los recursos necesarios para el ejercicio de la
función delegada y el funcionario que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones
delegadas (art. 14).

LA DESCENTRALIZACIÓN. Es la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes

del Estado para gobernarse por sí mismas, mediante la radicación de funciones en sus manos
para que las ejerzan autónomamente. El máximo grado de descentralización se confunde con
el federalismo, pues dentro de un Estado federal, los Estados federados poseen las funciones
constituyente, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional o por lo menos tres. La descentralización
se aplica en un Estado Unitario, ya que a pesar que es centralista, este fenómeno tampoco se
presenta en términos absolutos.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. Es el otorgamiento de competencias o

funciones administrativas a personas públicas diferentes del Estado, para que las ejerzan en
su propio nombre y bajo su propia responsabilidad.

Tanto la desconcentración como la descentralización comprenden el otorgamiento de

funciones, en esta la persona jurídica diferente del Estado es quien toma las decisiones,
mientras que en aquella es la entidad nacional quien decide por medio de un agente.

La descentralización administrativa presenta tres modalidades principales:

I.- DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL Es el otorgamiento de competencias o
funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que las ejerzan en su
propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Es decir, se les otorga a las colectividades
locales cierta autonomía para que se manejen por sí mismas. En Colombia esta clase de
descentralización se manifiesta a través de la existencia de las entidades territoriales, valga
decir: Departamentos, Distritos, Municipios, Regiones, Provincias y Territorios Indígenas.

Elementos:

a) Necesidades locales
b) Personería Jurídica
c) Autonomía Presupuestal y Financiera
d) Autonomía Administrativa
e) Autoridades Locales
f) Control del poder central

II.- DESCENTRALIZACIÓN ESPECIALIZADA O POR SERVICIOS: Es el otorgamiento

de competencias o funciones de la administración a entidades que se crean para ejercer una
actividad especializada. En Colombia esta descentralización se traduce en la existencia de
establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, Sociedades
Públicas, Sociedades de Economía Mixta, Superintendencias y Unidades Administrativas
Especiales con personería jurídica, Empresas Sociales del Estado, Empresas Oficiales de
Servicios Públicos y las demás entidades creadas por la Ley o con su autorización, cuyo
objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios
públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, a los cuales, precisamente, el artículo 68 de
la Ley 489 de 1998 califica de entidades descentralizadas.

Elementos:

a) Existencia de una actividad especial digna de autonomía (ej. ESAP)

b) Personería Jurídica
c) Autonomía Presupuestal y Financiera
d) Autonomía Administrativa
g) Autoridades propias
e) Control del poder central

III.- DESCENTRALIZACIÓN POR COLABORACIÓN: Consiste en el otorgamiento de

competencias o funciones de la administración a particulares para que las ejerzan en nombre
de ella. Esta modalidad de descentralización se presenta en los casos de actividad notarial, el
registro público de comercio en manos de las cámaras de comercio y algunas funciones de
la Federación Nacional de Cafeteros.

IV.- CENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

Las funciones básicas del Estado son: la constituyente, la legislativa, la ejecutiva y la
jurisdiccional. En los Estados federales, los Estados miembros ejercen todas esas funciones,
o por lo menos las tres últimas. A su vez, en los Estados Unitarios completamente centralistas
el Estado ejerce todas las funciones, mientras las secciones que lo componen no desempeñan
ninguna de ellas.

Pues bien en Colombia, tanto en la Constitución de 1886, como en la de 1991, se buscó una
organización intermedia entre el sistema federal y el centralismo absoluto, mediante la
fórmula conocida como “centralización política y descentralización administrativa”. Esta
fórmula está implementada en la Constitución del 91 así: “Colombia es un Estado Social de
Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada…”

Esta fórmula jurídico-política quiere decir que las funciones políticas quedan centralizadas,
mientras que la función administrativa es objeto de descentralización. En otras palabras, el
Estado se reserva el ejercicio de las funciones constituyente, legislativa y jurisdiccional,
mientras que la función administrativa la comparte con las secciones o provincias.

EXPRESIÓN PRÁCTICA. En la realidad la fórmula se traduce en que solo existe en

Colombia una Constitución para todo el país, que las leyes, también son necesariamente
nacionales, y que la administración de justicia se imparte siempre en nombre de la república.

Por ello la rama legislativa está conformada solamente por el Congreso, con sus dos cámaras,
sin que existan organismos regionales de carácter legislativo. A su vez, la rama jurisdiccional
también está centralizada, es decir en manos del Estado, aunque desconcentrada
territorialmente. La rama administrativa está descentralizada, pero no totalmente en
Departamentos y Municipios, toda vez que, parte de esta función se otorga a las entidades
territoriales, pero el Estado se reserva otra parte, la más importante, al conservar las funciones
del Presidente, los ministros y demás autoridades administrativas nacionales.

LA ADMINISTRACION NACIONAL

La organización actual de la administración nacional está prevista y regulada en la ley 489

de 1998 (modificada por la Ley 1474 de 2011 y el Decreto-Ley 19 de 2012). Esta ley
diferencia entre la organización de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional
y la estructura de la administración pública1, así:

INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA NACIONAL De acuerdo con el artículo 38

de la citada Ley, la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional está integrada por
los siguientes organismos y entidades:

A.- SECTOR CENTRAL:

1
El art. 39 de la Ley 489 de 1998 establece que: “La Administración Pública se integra por los organismos que
conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza
pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas
o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.”
A.1. La Presidencia de la República (art. 56 Ley 489 de 1998)

De conformidad con el artículo 56 de la Ley 489 de 1998, la presidencia de la República está

integrada por el conjunto de servicios auxiliares del presidente y su régimen es el de un
departamento administrativo.

La presidencia de la república está integrada por el despacho del presidente, del cual
dependen algunas consejerías, secretarías y la casa militar, así como algunos programas, y
los despachos del vicepresidente, del director del departamento, del subdirector del
departamento y algunos órganos de asesoría y coordinación.

FUNCIONES DEL PRESIDENTE. Artículos 115, 189, 200 y 201 de la C.Pol.)

A.2. La Vicepresidencia de la República (arts. 202 a 205 de la C.Pol.)

La Constitución Política creó la figura del vicepresidente, prevista en los artículos 202 a 205,
elegido por votación popular el mismo día y en la misma fórmula con el presidente,
encargado de reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas. Además de acuerdo con el
artículo 56 de la Ley 489 de 1998 el presidente podrá confiarle misiones o encargos
especiales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva.

A.3. Los consejos superiores de la administración (son supraministeriales, por ello resultan
ubicados en la cúpula de la rama ejecutiva del poder público, después de la presidencia de la
república).

El parágrafo 2 del art. 38 de la Ley 489 determina que forman parte del sector central de la
rama ejecutiva del poder público los consejos superiores de la administración, los cuales
cumplen funciones de asesoría, coordinación, dirección, decisión o regulación,
especialmente en materia económica, para toda la administración o parte de ella.

Ejemplos: El Consejo de Ministros; El Consejo Nacional de Política Económica y Social –

CONPES; El Conpes para la Política Social; El Consejo Superior de Comercio Exterior; El
Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, etc.

A.4. Los Ministerios

La Ley no define el concepto de ministerio. Sin embargo, con apoyo en la doctrina podemos
decir que son organismos de la administración nacional central que siguen en importancia a
la presidencia de la república y que están encargados de dirigir y coordinar un conjunto de
servicios públicos,

El número, denominación y orden de precedencia de los ministerios y departamentos

administrativos son determinados por la ley.

En la actualidad los ministerios son 16, según la nomenclatura y orden de precedencia

establecidos en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011.
 1) Ministerio del Interior
2) Ministerio de Relaciones Exteriores
3) Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4) Ministerio de Justicia y del Derecho
5) Ministerio de Defensa Nacional
6) Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
7) Ministerio de Salud y Protección Social
8) Ministerio de Trabajo
9) Ministerio de Minas y Energía
10) Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
11) Ministerio de Educación Nacional
12) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
13) Ministerio de Vivienda
14) Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
15) Ministerio de Transporte
16) Ministerio de Cultura

El orden de precedencia de los ministerios conlleva varias consecuencias: a) un efecto

simplemente protocolario en la presentación y participación de los ministros en los actos
oficiales; b) un efecto de carácter formal, consistente en que en ese mismo orden se firman
los decretos del gobierno y c) con fundamento en ese orden se determina que ministro debe
reemplazar al presidente de la república cuando se traslade a territorio extranjero en ejercicio
del cargo, caso en el cual el ministro actuará como delegatario y deberá pertenecer al mismo
partido o movimiento político del presidente (art. 196 C.Pol.)

FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS (Art. 59 de la Ley 489 de 1998).

A.5. Los Departamentos Administrativos

Podemos decir que los Departamentos Administrativos son organismos de la administración

nacional central, que se encuentran en la misma jerarquía de los ministerios, pero más
técnicos y especializados que estos, encargados de dirigir, coordinar y ejecutar un servicio
público.

Ejemplos de Departamentos Administrativos:

1) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

2) Departamento Nacional de Planeación
3) Departamento Administrativo de la Función Pública
4) Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
5) Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS)

FUNCIONES DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS (Art. 59 de la Ley 489

de 1998).
A.6. Las Superintendencias sin personería jurídica (forman parte del sector central,
adscritas a un ministerio)2.

El artículo 66 de la ley 489 de 1998 define a las superintendencias como organismos creados
por la ley y que dentro de los límites de la autonomía administrativa y financiera que la misma
les señala, cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la Ley o mediante
delegación que haga el presidente de la república.

Las superintendencias pueden carecer de personería jurídica, caso en el cual pertenecerán al

sector central, pero también podrán tener personería jurídica, caso en el cual formarán parte
del sector descentralizado.

Ejemplos de superintendencias sin personería jurídica:

1) La superintendencia de vigilancia y seguridad privada

2) La superintendencia de subsidio familiar
3) La superintendencia de Industria y Comercio y,
4) La Superintendencia de Puertos y Transporte

A.7. Las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica.

De acuerdo con los artículos 67 y 82 de la Ley 489 de 1998, se trata de entidades públicas
con autonomía administrativa y financiera, encargadas de formular y ejecutar programas
especiales, propios de un ministerio o de un departamento administrativo.

Las Unidades Administrativas Especiales pueden carecer de personería jurídica, caso en el

cual pertenecerán al sector central, pero también podrán tener personería jurídica, caso en el
cual formarán parte del sector descentralizado.

Ejemplos de Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica:

1) La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG)

2) La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)
3) La Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
4) La Junta Central de Contadores
5) La Escuela Nacional del Deporte
6) La Biblioteca Nacional de Colombia
7) Museo Nacional de Colombia.

B.- SECTOR DESCENTRALIZADO POR SERVICIOS: Este sector está compuesto por
un conjunto de entidades públicas creadas o autorizadas por la ley, con personería jurídica, a
las cuales se le traslada el ejercicio de funciones públicas, la producción de bienes o la
prestación de determinados servicios públicos a cargo del Estado. Por gozar de personalidad
jurídica tiene los atributos propios de las personas jurídicas en general, esto es, nombre,
domicilio, nacionalidad, capacidad y patrimonio.

2
Las que tienen personería jurídica son entidades descentralizadas del orden nacional.
De acuerdo con la Ley, son entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, las
siguientes:

B.1. Los establecimientos públicos. El artículo 70 de la Ley 489 de 1998 define los
establecimientos públicos como “organismos encargados principalmente de atender
funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho
Público, que reúnen las siguientes características:

a) Personería jurídica;

b) Autonomía administrativa y financiera;

c) Patrimonio independiente”

Ejemplos de Establecimientos Públicos:

1) INPEC
2) IGAC
3) Hospital Militar Central
4) SENA
5) ICBF
6) Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA)
7) ICA
8) INVIAS
9) ESAP

B.2. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.

El artículo 85 de la Ley 489 de 1998 dice que las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado “son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades
de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del
Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes
características:

a) Personería jurídica

b) Autonomía administrativa y financiera

c) Capital independiente”

Ejemplos de Empresas Industriales y Comerciales del Estado:

1) Servicio Aéreo a Territorios Nacionales (SATENA)

2) INDUMIL
 3) Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía
4) Radio Televisión Nacional de Colombia
5) Imprenta Nacional
6) Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE)
7) Banco Agrario de Colombia
8) Fondo Nacional del Ahorro
9) Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar
(COLJUEGOS)

B.3. Las superintendencias con personería jurídica.

Conforme a lo previsto en el artículo 82 de la Ley 489 de 1998, son entidades públicas con
personería jurídica y con autonomía administrativa y patrimonial, que tienen a su cargo
cumplir las funciones de inspección, vigilancia y control que el Presidente de la República
le delegue al Superintendente o las que de manera especial le atribuya la ley.

Ejemplos de Superintendencias con personería jurídica:

1) Superintendencia de Notariado y Registro

2) Superintendencia Financiera
3) Superintendencia de Economía Solidaria
4) Superintendencia Nacional de Salud
5) Superintendencia de Sociedades
6) Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

B.4. Las unidades administrativas especiales con personería jurídica.

Conforme a lo previsto en el artículo 82 de la Ley 489 de 1998, son entidades públicas con
personería jurídica y con autonomía administrativa y patrimonial, que tienen a su cargo
cumplir o ejecutar programas propios de un ministerio o de un departamento administrativo.

Ejemplos de unidades administrativas especiales con personería jurídica:

1) DIAN
2) La Aeronáutica Civil
3) La Contaduría General de la Nación
4) Migración Colombia
5) La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
6) La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente

B.5. Las Empresas Sociales del Estado.

De acuerdo con lo previsto en el art. 83 de la Ley 489 de 1998, son entidades públicas, con
personería jurídica, y por lo tanto, con autonomía administrativa y patrimonial, para la
prestación en forma directa de servicios de salud, conforme a las reglas previstas en la Ley
100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y la Ley 489 de 1998.
B.6. Las Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios.

Conforme a lo previsto en el art. 84 de la Ley 489 de 1998, son entidades públicas, con
personería jurídica, y por lo tanto, con autonomía administrativa y patrimonial, para la
prestación en forma directa de servicios públicos domiciliarios, conforme a las reglas
previstas en la Ley 142 de 1994a Ley 489 de 1998.

B.7. Los Institutos Científicos y Tecnológicos.

Conforme a lo previsto en el art. 68 de la Ley 489 de 1998, son entidades organizadas como
corporaciones civiles sin ánimo de lucro, de carácter público pero sometidas a las reglas de
derecho privado, con autonomía administrativa y patrimonial, cuyo propósito es la
realización y divulgación de estudios científicos y el desarrollo tecnológico, dirigidos al
mejoramiento del nivel de vida.

Ejemplos:

1) El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “Jhon Von Neumann”

2) El Instituto de Investigación de Recurso Biológicos “Alexander Von Humboldt”
3) El Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “SINCHI”

B.8. Las Sociedades Públicas (Sociedades entre entidades públicas).

Conforme a lo previsto en el art. 95 de la Ley 489 de 1998, son personas de derecho público
creadas mediante contrato de sociedad celebrado exclusivamente entre entidades públicas,
con personería jurídica, y por lo tanto, con autonomía administrativa y patrimonial, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme
a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

B.9. Las Sociedades de Economía Mixta.

El art. 97 de la Ley 489 de 1998 las define como los “organismos autorizados por la ley,
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital
privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.”

Ejemplos de Sociedades de Economía Mixta:

1) La previsora S.A.
2) Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. “BANCOLDEX”
3) Fondos Ganaderos
4) Artesanías de Colombia S.A.
5) El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario “FINAGRO”
6) Financiera del Desarrollo Territorial S.A. “FINDETER”

B.10. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público.
Ejemplos:

1) El Fondo Nacional de Instituciones Financieras “FOGAFIN”

2) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
"Mariano Ospina Pérez” (ICETEX).

ENTIDADES DE REGIMEN O CARÁCTER ESPECIAL

Sobre algunas de las entidades que integran este grupo, la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado consideran que por su reconocimiento directo de la Constitución no forman parte
de ninguna de las ramas del poder público, de tal manera que constituyen órganos autónomos
e independientes, de aquellos a que se refiere el artículo 113 de la Carta y, por consiguiente,
cada una de ellas constituye una nueva parte de la Estructura del Estado; no obstante, esta
postura no es unánime pues existen voces que expresan disidencias al respecto. El debate
está abierto.

A) BANCO DE LA REPUBLICA

De conformidad con el artículo 371 de la Constitución Política, el Banco de la República es

el encargado de ejercer funciones de banca central, para lo cual está organizado como una
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
sujeto a un régimen legal propio.

Sus funciones básicas son:

1) Regular la moneda
2) Regular los cambios internacionales
3) Ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito
4) Y servir como agente fiscal del gobierno

B) LOS ENTES UNIVERSITARIOS AUTÓNOMOS

El artículo 69 de la Constitución ordena que la ley establezca un régimen especial para las
universidades del Estado. En desarrollo de esta norma constitucional, la le ley 30 de 1992,
con sus respectivas modificaciones, consagra ese régimen especial y estatuye en su artículo
57 que “las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios
autónomos”, vinculados al Ministerio de Educación Nacional y con las siguientes
características: personería jurídica; autonomía académica, administrativa y financiera,
patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto, de acuerdo con las
funciones que les correspondan.

C) LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES

De conformidad con el artículo 23 de la ley 99 de 1993 son: “entes corporativos de carácter

público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y
financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar,
dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE.”

Actualmente existen 26, entre las cuales podemos citar las siguientes:

1) Corporación Autónoma Regional del Valle del Sinú y San Jorge (CVS)
2) Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquía)
3) Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS)
4) Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar)

D) LA COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL

Según el artículo 7 de la ley 909 de 2004, la Comisión Nacional de Servicio Civil es un

órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público, de carácter
permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Es la responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,

excepto de los que tienen carácter especial.

E) Finalmente, existe otras entidades de regimen o carácter especial de origen legal.

ADMINISTRACIÓN SECCIONAL Y LOCAL

Como efecto del principio de la centralización política y descentralización administrativa, la

rama administrativa del poder público presenta dos niveles: el nacional y el seccional y local.
El primero ya fue estudiado. El segundo cuyo análisis nos corresponde ahora, está regulado
en el título XI de la Constitución Política con el nombre “De la organización territorial” y
está integrado por los departamentos, las regiones, los municipios, las provincias, los
distritos, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas, los esquemas asociativos
territoriales y las entidades descentralizadas locales.

LOS DEPARTAMENTOS.

El régimen legal de los departamentos se encuentra principalmente en los artículos 297 a

310 de la C.Pol., en el Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) y en las
leyes 617 de 2000 y 1454 de 2011.

REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UN DEPARTAMENTO. Los requisitos para la

creación de un departamento los consagra el artículo 23 de la Ley 1454 de 2011. Dice esta
norma: “La creación de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a
una o varias regiones administrativas y de planificación deberá contar con el concepto de la
Comisión de Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la
aprobación del Congreso de la República, previa convocatoria a consulta popular, de acuerdo
con los lineamientos legales establecidos por el legislador y la Constitución”.

FUNCIONES GENERALES DE LOS DEPARTAMENTOS: De acuerdo con el artículo 298

de la C.Pol., las funciones generales de los departamentos son: administrar los asuntos
seccionales; planificar y promover el desarrollo económico y social dentro de su territorio;
ejercer funciones administrativas, de coordinación y de complementariedad de la acción
municipal; de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los
servicios que determinen la Constitución y las leyes.

DIVERSAS CATEGORÍAS DE DEPARTAMENTOS: El artículo 1 de la Ley 617 de 2000

clasifica los Departamentos en 5 categorías, así: Categoría Especial, Categoría Primera,
Categoría Segunda, Categoría Tercera y Categoría 4.

ORGANIZACIÓN. La administración del departamento está confiada a un órgano colegiado

y deliberante que es la asamblea departamental, y a un órgano ejecutor que es el gobernador.

LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES. Son corporaciones político-administrativas

integradas por diputados, elegidos popularmente, con calidad de servidores públicos, en
número de once a treinta y uno, según la categoría del departamento, para periodos de cuatro
años, quienes puede ser reelegidos indefinidamente (artículos 123 y 299 de la C.pol.)

Las CALIDADES para ser diputado y su forma de remuneración se encuentran contemplados

en los artículos 123 y 299 de la C.Pol.

Las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE LOS DIPUTADOS se encuentran

en los artículos 33 y 34 de la Ley 617 de 2000, respectivamente.

FUNCIONES PRINCIPALES DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES. Están

contempladas en el art. 300 de la C.Pol.

EL GOBERNADOR. Es un funcionario de elección popular, para un periodo institucional

de 4 años, sin que pueda ser reelegido para el periodo siguiente (art. 303 C.Pol.).

CALIDADES DEL GOBERNADOR. El gobernador es el jefe de la administración

seccional, representante legal del departamento y agente del presidente de la república para
el mantenimiento del orden público, para la ejecución de la política económica general y para
los asuntos que mediante convenios la nación acuerde con el departamento. Es decir, que el
gobernador es una autoridad en la cual se manifiesta tanto el fenómeno de la
descentralización como el de la centralización, aunque predomina el primero de ello; cuando
actúa como jefe de la administración seccional y representante legal del departamento es una
autoridad descentralizada, mientras que cuando lo hace como agente del presidente de la
república es una autoridad centralizada, aunque desconcentrada.

Las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE LOS GOBERNADORES se

encuentran en los artículos 30 y 31 de la Ley 617 de 2000, respectivamente.
FUNCIONES PRINCIPALES DE LOS GOBERNADORES. Están contempladas en el art.
305 de la C.Pol.

LAS REGIONES.

La C.Pol. Prevé en su art. 306 que dos o más departamentos podrán constituirse en regiones
administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio,
cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio.

LOS MUNICIPIOS

El artículo 1 de la Ley 136 de 1994 define el municipio como: “la entidad territorial
fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal
y administrativa dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad
es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su
respectivo territorio.”

REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UN MUNICIPIO. La creación y supresión de

municipios le corresponde a la asamblea departamental, de acuerdo con los requisitos que
para el efecto exija la ley, conforme a lo previsto en el un. 6 del artículo 300 de la C.Pol.
Actualmente esos requisitos están previstos en el artículo 8 de la Ley 136 de 1994,
modificado por los artículos 15 de la Ley 617 de 2000 y 11 de la Ley 1551 de 2012.

FUNCIONES. El municipio constituye una colectividad descentralizada, dotada de

personería jurídica y encargada de administrar sus propias necesidades. Es así como el
artículo 311 de la C.Pol. afirma que: “Al municipio como entidad fundamental de la división
político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine
la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”

El artículo 3 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el art. 6 de la Ley 1551 de 2012) precisa
un poco más estas funciones.

ORGANOS PRINCIPALES. El ejercicio de las atribuciones municipales está confiado a dos

órganos principales: un órgano colegiado y deliberante, el concejo municipal, un órgano de
ejecución, el alcalde.

DIVERSAS CATEGORÍAS DE MUNICIPIOS: El artículo 320 de la Constitución preceptúa

que la ley podrá establecer diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población,
recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica.

En desarrollo de la citada norma constitucional, el artículo 6 de la Ley 136 de 1994

(modificado por el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012) clasifica los municipios en 6 categorías,
así: Categoría Especial, Categoría Primera, Categoría Segunda, Categoría Tercera y
Categoría Cuarta, Categoría Quinta y Categoría Sexta.
LOS CONCEJOS MUNICIPALES. El concejo municipal es una corporación político-
administrativa del municipio, integrada por concejales elegidos por voto popular para
periodos de cuatro años, cuyo número varía de siete a veintiuno, de acuerdo con la población
del municipio (art. 312 de la C.Pol.)

Las CALIDADES para ser concejal y su forma de remuneración se encuentran contemplados

en los artículos 42 y 66 de la ley 136 de 1994.

Las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONCEJALES se

encuentran en los artículos 40 de la Ley 617 de 2000 y 45 de la Ley 136 de 1994 (modificado
por el artículo 41 de la Ley 617 de 2000), respectivamente.

FUNCIONES PRINCIPALES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES. Están contempladas

en el art. 313 de la C.Pol.

EL ALCALDE.

De conformidad con el artículo 314 de la Constitución, el alcalde es el jefe de la

administración local y representante legal del municipio, elegido por voto popular para
periodos institucionales de cuatro años, sin que pueda ser reelegido para el periodo siguiente

CALIDADES. Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y
haber nacido o ser residente en el respectivo municipio o la correspondiente área
metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato, o durante
un período mínimo de tres años consecutivos en cualquier época

Las INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE LOS ALCALDES se encuentran

en los artículos 37 y 38 de la Ley 617 de 2000, respectivamente.

LAS PROVINCIAS.

El artículo 321 de la C.Pol. prevé la posibilidad de organizar provincias constituidas con

municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo departamento.

La misma norma prevé que la ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo
de las provincias que podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les
deleguen entidades nacionales o departamentales y que les asignen la ley y los municipios
que las integran.

Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los alcaldes de
los respectivos municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.

LOS DISTRITOS.

La C.Pol de 1991 consagró la existencia de tres entidades territoriales de orden local

sometidas al régimen especial respecto de los municipios comunes, con el carácter de
distritos, a saber: Distrito Capital de Bogotá, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias y el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Además, mediante el acto
legislativo 1 de 1993 se creó el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
Finalmente, mediante el acto legislativo 2 de 2007 se creó el Distrito Especial, Industrial,
Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.

LAS AREAS METROPOLITANAS.

El artículo 319 de la C.Pol. que cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas,
sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán
organizarse como entidad administrativa encargada de las siguientes funciones:

 Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio respectivo.

 Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y,
si es el caso, prestar en común algunos de ellos;
 Ejecutar obras de interés metropolitano.

Las áreas metropolitanas están reguladas en la Ley 128 de 1994. En el artículo 1 de esta se
define a estas entidades como: “entidades administrativas formadas por un conjunto de dos
o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre
sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y
coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere
una administración coordinada.”

En cuanto a su naturaleza jurídica, el artículo 2 de la ley expresa que: están dotadas de

personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio,
autoridades y régimen especial.

Sobre su jurisdicción y domicilio el artículo 3 de la ley prevé que comprende el territorio de

los municipios que la integran y que el área tendrá como sede el municipio que sea capital
de departamento o el de mayor número de habitantes, cuando entre los miembros no exista
un municipio capital.

LOS TERRITORIOS INDIGENAS.

La formación de estas nuevas entidades territoriales previstas en la Constitución de 1991 se

hará de acuerdo con lo expresado por su artículo 329, con sujeción a lo dispuesto en la ley
orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el gobierno nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la
Comisión de Ordenamiento Territorial.

LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS LOCALES.

LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
MECANISMOS JURÍDICOS DE LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. Desde
el punto de vista jurídico la actividad de la administración se realiza por intermedio de varios
mecanismos: los actos, los hechos, las operaciones, las vías de hecho y las omisiones.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Son las manifestaciones de voluntad de la

administración, tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir a producir efectos
jurídicos. Ejemplos: un decreto del presidente de la república, una resolución de un ministro,
una ordenanza departamental, un acuerdo municipal.

HECHOS ADMINISTRATIVOS. Son aquellos fenómenos, acontecimientos o situaciones

que se producen independientemente de la voluntad de la administración, pero que producen
efectos jurídicos respecto de ella.
Por ejemplo, un accidente causado por un vehículo de la administración, el derrumbe de un
edificio de la administración, etc.

LAS OPERACIONES ADMINISTRATIVAS. Son aquellos fenómenos jurídicos que

consisten en la reunión de una decisión de la administración junto con su ejecución práctica,
en tal forma que constituyen en conjunto una sola actuación de la administración. Por
ejemplo, la administración decide clausurar un restaurante y efectivamente no solo toma la
decisión, sino que física y materialmente lo hace desalojar y clausura sus puertas. Otro
ejemplo, administración toma la decisión de disolver una manifestación y efectivamente la
disuelve, aún por la fuerza.

Es decir, para que se presente la figura de la operación administrativa se requiere la existencia

de una decisión de la administración, esto es, de un acto, el cual puede ser expreso o tácito.

LAS VIAS DE HECHO. Se presenta cuando en el cumplimiento de una actividad material

de ejecución, la administración comete una irregularidad grosera (ilegalidad manifiesta), que
atenta contra el derecho de propiedad o una libertad pública. Equivale a operaciones
administrativas manifiestamente ilegales.

LAS OMISIONES ADMINISTRATIVAS. Son las abstenciones de la administración que

producen efectos jurídicos respecto de ella. Es decir, consisten en que la administración se
abstiene de actuar cuando debería hacerlo. Por ejemplo, la administración no ponen señales
de prevención con ocasión de una obra pública, a raíz de lo cual se produce un accidente que
causa perjuicios a alguien.

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

a) Desde el punto de vista del poder utilizado para su expedición

LOS ACTOS DE PODER O AUTORIDAD. Son aquellos mediante los cuales la

administración actúa con poder de mando, es decir, por medio de órdenes, prohibiciones,
sanciones. Ej. El acto mediante el cual la administración prohíbe la realización de una
manifestación.
LOS ACTOS DE GESTIÓN. Son aquellos en los cuales la administración se despoja de su
poder de mando y actúa, por el contrario, en igualdad de condiciones con los particulares.
Por ejemplo, en la época en que esta teoría tuvo vigencia, se consideraba que los contratos
eran típicos actos de gestión, pues cuando la administración los celebraba no estaba actuando
con poder de mando, sino que actuaba con base en un acuerdo de voluntades con el
contratante.

Dice el maestro Libardo Rodríguez, que esta clasificación tuvo vigencia en la primera etapa
de la evolución del derecho administrativo, en el siglo XIX, y de su aplicación resultaba que
los actos administrativos eran solo los de poder o autoridad, pues a ellos se aplicaba el
derecho administrativo y la jurisdicción administrativa, mientras que los de gestión se
consideraban actos privados, sometidos al derecho privado y a la jurisdicción común.

b) Desde el punto de vista de la vinculación con el servicio público

LOS ACTOS DE SERVICIO PÚBLICO. Son aquellos que se relacionan directamente con
esa actividad tendente a satisfacer una actividad de interés general. Ej, el acto mediante el
cual se establecen las tarifas de cualquier servicio.

LOS ACTOS AJENOS AL SERVICIO PÚBLICO. Son aquellos que no tienen relación
directa con las actividades de servicio. Por ejemplo, la contratación de un pintor para la
realización de un cuadro que adornará algún despacho público.

A finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX el derecho administrativo giraba en torno
a la noción de servicio público. Así, durante esa época los actos administrativos eran
únicamente los relacionados con el servicio público, mientras que los actos ajenos a ese
servicio se consideraban actos de derecho privado de la administración.

c) Desde el punto de vista del contenido

LOS ACTOS GENERALES O CREADORES DE SITUACIONES JURÍDICAS

GENERALES, OBJETIVAS O REGLAMENTARIAS. Son aquellos que se refieren a
personas indeterminadas. Por ejemplo los decretos reglamentarios.

LOS ACTOS INDIVIDUALES O PARTICULARES O ACTOS CREADORES DE

SITUACIONES JURÍDICAS INDIVIDUALES, PARTICULARES, SUBJETIVAS O
CONCRETAS. Son los que se refieren a personas determinadas individualmente. Ej, el acto
por medio del cual se destituye a un funcionario .

d) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su elaboración

LOS ACTOS UNILATERALES. Son producto de la voluntad exclusiva de la

administración, es decir, que esta los expide sin el consentimiento de los particulares. Por
ejemplo, un decreto.
LOS ACTOS BILATERALES. Son los que resultan de un acuerdo de voluntades entre la
administración y los particulares o entre varias personas jurídicas pertenecientes a la
administración, como es el caso típico de los contratos.

LOS ACTOS PLURILATERALES. Son los que requieren el consentimiento de más de dos
personas, como los expedidos por cuerpos colegiados como las asambleas y los concejos. Sin
embargo, en estricto sentido, según el punto de vista que estamos aplicando, esto actos son
unilaterales porque a pesar de que intervienen varias voluntades, en definitiva expresan una
sola voluntad que es la voluntad del Estado o de la administración, de acuerdo con el régimen
de mayorías aplicable para tomar la decisión.

e) Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia

LOS ACTOS REGLADOS. Son aquellos que expide la autoridad en cumplimiento estricto
de un mandato de ley, la cual no le otorga facultad de tomar decisiones opcionales. Ej. El
acto por el cual la administración le confiere a una persona el derecho a pensión de jubilación
es un acto reglado, porque si el peticionario reúne los requisitos que la ley exige para gozar
de ese derecho, la autoridad no tiene otro camino que concederlo.

LOS ACTOS DISCRECIONALES. Son los que expide la autoridad en aquellos casos en que
la ley le otorga opciones frente a la decisión que puede tomar. Ej. El artículo 213 de la
Constitución Política le confiere al presidente de la república la “facultad” de decretar el
estado de conmoción interior; pero ello no quiere decir que reunidos los presupuestos
previstos en la norma el presidente tenga necesariamente que decretarlo, sino que él puede
hacerlo o no hacerlo, de acuerdo con las consideraciones de conveniencia y oportunidad que
las circunstancias ameriten.

f) Desde el punto de vista del procedimiento

ACTOS SIMPLES. Son aquellos que requieren una sola actuación jurídica para su
expedición. Ej. El nombramiento de un ministro.

ACTOS COMPLEJOS. Requieren varias actuaciones jurídicas para su expedición, como

aquellos que están sujetos a autorización previa, aprobación posterior, conceptos de otros
organismos o autoridades, o que requieren varias aprobaciones. Ej. Una ordenanza de una
asamblea requiere aprobación en varios debates y la sanción del gobernador.

g) Desde el punto de vista del ámbito de aplicación

ACTOS NACIONALES. Son los expedidos por autoridades del orden nacional y que, en
principio, tienen vigencia en todo el territorio de la república. Ej. Decretos del presidente de
la república, las resoluciones de un ministro, y los acuerdos de la junta directiva de un
establecimiento público nacional.

ACTOS LOCALES. Son los dictados por autoridades que tienen competencia territorial,
como las autoridades de carácter departamental, distrital, municipal o metropolitano y que
tienen eficacia únicamente en el territorio al cual pertenece la autoridad que lo dicta. Tal es
el caso de las ordenanzas de las asambleas y de los acuerdos concejos municipales.

h) Desde el punto de vista de su relación con la decisión

ACTOS PREPARATORIOS O ACCESORIOS. Son aquellos que se expiden como parte de

un procedimiento administrativo que se encamina a adoptar una decisión o que cumplen un
requisito posterior a ella. Aquí se incluyen también los llamados ACTOS DE TRÁMITE.
Por ejemplo, el acto por el cual se solicita un concepto a otra autoridad antes de tomar la
decisión o aquel por el cual se le imparte aprobación posterior a este última.

ACTOS DEFINITIVOS O PRINCIPALES. Son los que contienen la decisión propiamente

dicha, o como dice el artículo 43 del CPACA, “los que deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto”, pero, según la citada norma, también lo son los que hagan imposible
continuar con la actuación. Por ejemplo, la resolución por la cual se concede una pensión de
jubilación o el acto que reconoce la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria.

ACTOS DE EJECUCIÓN. Son aquellos cuyo objeto es dar cumplimiento a lo ordenado en

un acto administrativo anterior o a lo dispuesto por un juez en una sentencia. Por ejemplo, el
acto por el cual el nominador impone una sanción en obedecimiento a lo decidido por la
Procuraduría General de la Nación o el acto que liquida en pesos el valor de una multa
impuesta en salarios mínimos legales.

i) Desde el punto de vista de la afectación de la esfera jurídica del destinatario del

acto

ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O AMPLIATORIOS. Son aquellos en

virtud de los cuales el destinatario resulta favorecido mediante la ampliación de su patrimonio
jurídico. Ej. El acto mediante el cual se reconoce el derecho a una pensión.

ACTOS ADMINISTRATIVOS GRAVOSOS O LIMITATIVOS. Son aquellos en virtud de

los cuales el destinatario resulta desfavorecido por la restricción de su patrimonio jurídico
previamente existente. Ej. El acto mediante el cual se revoca una licencia o permiso.

j) Desde el punto de vista de la jerarquía

LOS ACTOS LEGISLATIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN. Son aquellos que se

encuentran en el mismo grado jerárquico de la ley, por ser dictados con fundamento directo
en la Constitución Política. Ejemplo: Decretos-Leyes o decretos extraordinarios.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con la jerarquía, son los que se encuentran
en un grado jerárquico inferior a la ley, por ser expedidos con fundamento o en desarrollo de
ella.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La jurisprudencia administrativa ha señalado reiteradamente que en todo acto administrativo
existen ciertos elementos esenciales, los cuales son “órgano competente, voluntad
administrativa, contenido, motivos, finalidad y forma”. Por su parte, de manera muy cercana
a lo definido por la jurisprudencia administrativa, la doctrina colombiana ha señalado como
elementos del acto administrativo los siguientes:

LOS SUJETOS: Se concretan tanto en el órgano competente para dictarlo como en el sujeto
sobre quien recae la decisión, identificándose, entonces, un sujeto activo (la autoridad u
órgano administrativo que emite la decisión) y un sujeto pasivo (el destinatario de dicha
decisión.

OBJETO O CONTENIDO: Como elemento del acto administrativo se refiere a la materia o

asunto de que trata la decisión.

CAUSA O MOTIVO: Hace referencia a los fundamentos fácticos y jurídicos tenidos en

cuenta por la autoridad para la expedición del acto, es decir, las normas jurídicas y los hechos
objetivos, anteriores y exteriores al acto y cuya existencia lleva al autor del acto a dictarlo.

LA FINALIDAD: Corresponde al propósito o resultado que busca la autoridad con la emisión

del acto administrativo.

LAS FORMALIDADES: Son los requisitos de procedimiento y de forma necesarios para

dictar el acto, los cuales pueden ser anteriores, concomitantes o posteriores al mismo.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Es el sendero preestablecido legalmente, y que consiste en trámites y formalidades a los

cuales deben someterse las autoridades administrativas en ejercicio de sus actuaciones,
tendientes a la producción de actos administrativos, para que estos en su formación
obedezcan a una trayectoria garante de la participación previa y de los derechos de los
interesados y de la comunidad en general, lo mismo que las ritualidades tendientes a impedir
la arbitrariedad o el incumplimiento de los fines sociales y el interés general.

De manera frecuente se confunde lo que es el proceso administrativo y el proceso contencioso

administrativo. En el derecho colombiano tal confusión resulta un error, pues, entre nosotros
el proceso contencioso administrativo no es más que el proceso judicial que se sigue ante los
jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa, mientras que el proceso administrativo
se surte ante funcionarios de naturaleza administrativa, tanto de la rama ejecutiva, como de
otras ramas con estas funciones.

Por derecho procesal administrativo se entiende el conjunto coordinado de reglas y principios

reguladores del procedimiento seguido por los órganos administrativos, en ejercicio de la
función administrativa, que persigue la estructuración de una decisión. Por su parte, el
derecho contencioso administrativo comprende el conjunto de normas y principios
reguladores de los procedimientos que han de seguirse ante los jueces especializados para
resolver las diferencias, controversias o litigios suscitados entre la administración pública y
sus contradictores.

El proceso administrativo se adelante ante los órganos de la administración, y, si bien es

cierto que brinda las mismas garantías de los procesos judiciales, en últimas quien decide es
un representante de una de las partes interesadas, esto es, la administración.

FORMAS DE INICIO DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS AL INTERIOR

DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

El artículo 4 de la Ley 1437 de 2011 establece las diferentes formas de inicio de las
actuaciones administrativas al interior de los procedimientos administrativos. El artículo en
cuestión determina que las actuaciones administrativas podrán iniciarse: 1) Por quienes
ejerciten el derecho de petición, en interés general, 2) Por quienes ejerciten el derecho de
petición, en interés particular; 3) Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o
deber legal; y 4) Por las autoridades, oficiosamente.

 EL DERECHO DE PETICIÓN (art. 13 y s.s. del C.P.A.C.A.) Es un derecho

fundamental, de origen constitucional, que con su ejercicio posibilita el acceso de las
personas a las autoridades públicas y privadas, para solicitar entre otras cosas: “el
reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la
resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir
información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.”

Este derecho fundamental ha sido desarrollado por el legislador en la Ley 1755 de 2015, su
ejercicio ciudadano es público y gratuito, y puede realizarse sin necesidad de representación
por parte de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación en relación
con las entidades dedicadas a su protección o formación (no reconoce el legislador la potestad
a los menores de edad para ejercer el derecho de petición directamente).

ELEMENTOS DEL DERECHO DE PETICIÓN

a) La formulación de la petición

 Cualquier persona
 Por cualquier medio entendible para el funcionario estatal (verbal, escrita, vía
electrónica, etc).
 Es obligación para las autoridades recibir cualquier petición sin necesidad de invocar
expresamente el derecho (art. 13 inc. 2 del C.P.A.C.A.).
 La petición debe ser respetuosa, clara, no reiterativa, adecuada y completa (art. 19
C.P.A.C.A.)

i.- La petición puede ser de interés individual o colectivo: el primero se refiere a aquellas
reclamaciones individuales que buscan el reconocimiento de la administración o del Estado,
de un derecho subjetivo de la persona (derecho de petición en interés particular); el segundo
se refiere a las reclamaciones que buscan obtener pronunciamientos administrativos en torno
a los derechos colectivos y difusos, o la adopción de medidas económicas, sociales o
administrativas que afectan al conglomerado social por igual (derecho de petición en interés
general).

ii.- Existe otra modalidad de derecho de petición para el acceso a la información,

documentación y datos, el cual se encuentra consagrado en el art. 74 de la C.Pol. (acceso a
la información y documentación), en concordancia con los artículos 15 C.Pol. (acceso a datos
personales y corrección) y 20 C.Pol. (recepción de información veraz), desarrollado de
manera integral en la Ley 1712 de 2014 y de manera concreta en el art. 13 de la Ley 1755 de
2015.

Lo concerniente a los documentos reservados y su tratamiento lo encontramos en los arts. 24

a 27 del C.P.A.C.A.

iii.- Las peticiones de información y documentación entre autoridades se encuentra

establecida en el art. 30 del C.P.A.C.A.. Del derecho de petición puede hacer uso cualquier
persona, sin distinción alguna, razón elemental para pensar que las personas jurídicas de
derecho público, en cuanto titulares de derechos, pueden hacer uso de este instrumento en
todos los eventos y para todos los efectos en que el constituyente lo permite.

iv.- También establece el art. 28 C.P.A.C.A. otra variedad del derecho de petición, esto es, la
petición de consulta, por medio del cual los ciudadanos pueden obtener un concepto sobre la
interpretación del ordenamiento jurídico, con la aclaración de que dichos conceptos no
obligan a la administración, no son actos administrativos y los particulares no están obligados
a aceptarlos (no son susceptibles de recursos).

v.- Ahora bien, dependiendo del contenido o materia de que trate la solicitud, asimismo la
calidad de la persona que la instaure (v. gr. Un periodista), a una petición se le puede dar
atención prioritaria o preferente en los términos del art. 20 inciso 1 del C.P.A.C.A.; en el
mismo sentido, el inciso segundo del precitado artículo consagra lo que se denomina
“peticiones cautelares de urgencia”, lo anterior con el fin de brindar protección inmediata a
derechos fundamentales como los de: salud, seguridad personal, vida o integridad personal
del destinatario de la medida solicitada.

b) La pronta resolución

Se trata de la adopción de una decisión. Es la finalidad concreta y específica del derecho de

petición. La petición debe ser resuelta en el sentido que la administración considere y de
manera pronta, esto es, dentro de los términos de ley; de lo contrario se estaría desconociendo
su alcance y contenido, quebrantándose el derecho fundamental.

El derecho de petición pretende un pronunciamiento específico de las autoridades respecto

de la petición realizada por el interesado. Si falta la resolución no se ha consolidado el
derecho de petición.
 c) Respuesta de fondo

La resolución debe ser sustancial, es decir, una resolución material sin importar el sentido de
la misma. No solo que haya una respuesta, sino que haya una resolución del asunto solicitado,
lo cual no implica que la decisión se favorable, sino que se tome una posición de fondo, clara
y precisa por el competente.

Bajo esas circunstancias, solo podría considerarse contestada la petición si ella

verdaderamente aborda la totalidad del problema formulado, sin importar el sentido que la
administración le otorgue.

d) La notificación al peticionario de la decisión

Por último, para que realmente se satisfaga el derecho de petición, es indispensable que la
decisión de la administración sea dada a conocer, a través de los mecanismos establecidos
legalmente, a las personas interesadas.

ENTIDADES PÚBLICAS, ORGANIZACIONES E INSTITUCIONES PRIVADAS

OBJETO DE LA PETICIÓN. ORGNIZACIONES INTERNACIONALES.
CARACTERISTICAS.

Conforme a la constitución de 1991, pueden ser objeto del derecho de petición, tanto las
autoridades públicas, como las organizaciones privadas y las organizaciones internacionales.

En cuanto a las autoridades públicas no existe inconveniente alguno. En cuanto a las

organizaciones e instituciones privadas el art. 32 del C.P.A.C.A. circunscribe la posibilidad
de su ejercicio a los siguientes asuntos:

1) La protección y garantía de los derechos fundamentales del peticionario

2) Cuando el solicitante esté en situaciones de indefensión o subordinación, o la persona
natural esté ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario.
3) Cuando se trate de garantizar los derechos de los usuarios de los servicios públicos.

En este sentido, podrán ser objeto del ejercicio del derecho de petición, entre otras,
organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como: sociedades, corporaciones,
fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras
o clubes.

Según el art. 33 del C.P.A.C.A. pueden instaurarse peticiones ante: a) las Cajas de
Compensación Familiar, b) las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral; c) las
entidades que conforman en sistema financiero y bursátil y d) las empresas de servicios
públicos domiciliarios.
En concordancia con lo anterior, también es posible elevar peticiones ante organizaciones
internacionales.

 CUMPLIMIENTO DE UNA OBLIGACIÓN O DEBER LEGAL

En el derecho de petición la actuación administrativa inicia por voluntad del peticionario, en

el caso presente, las personas también podrán acudir ante las autoridades en cumplimiento
de una obligación o mandato legal que le impone el deber de presentar una solicitud, una
declaración tributaria o de otra clase, o una liquidación privada, o el realizar cualquier otro
acto para iniciar una actuación administrativa.

 INICIACIÓN DE OFICIO

De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del art. 4 de la Ley 1437 de 2011, las
actuaciones administrativas podrán iniciarse de oficio. Se presenta esta figura (iniciación
oficiosa de una actuación administrativa) en todos aquellos eventos en que por la sola
voluntad de la administración se da inicio al procedimiento administrativo. (ej. Para
sancionar una infracción o adoptar cualquier otra medida con efectos jurídicos).

La principal obligación que emana para la administración que inicia oficiosamente una
actuación administrativa es comunicar su existencia de manera oportuna, con el propósito de
que se garantice el debido proceso, el derecho de defensa, y la contradicción, evitando el
adelantamiento de procedimientos oscuros o a espalda de los interesados.

 INICIACIÓN EN CUMPLIMIENTO DE UNA DECISIÓN JUDICIAL

La iniciación de una actuación administrativa puede también corresponder a una orden

impartida por una autoridad judicial, ante lo cual se considera que la relación de las fuentes
de las actuaciones administrativas efectuada en el art. 4 de la Ley 1437 de 2011, se amplía
por vía de interpretación de los arts. 86 y s.s. constitucionales, que establecen mecanismos
de protección de los derechos fundamentales, y a partir de los cuales las autoridades judiciales
obtienen competencias y poderes de dirección y decisión esenciales para hacer efectivos los
derechos fundamentales de las personas en el territorio nacional.

A través del ejercicio de las acciones de tutela, popular o de cumplimiento, el juez puede
impartir órdenes a las autoridades de todos los niveles con el propósito de iniciar una
actuación administrativa o adoptar una determinada decisión en procura de proteger ese tipo
de derechos.

RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA

En ejercicio de sus atribuciones propias, la administración debe expedir unilateral y

oficiosamente los actos administrativos de alcance general o particular que le dan contenido
a su gestión, y que muchas veces la expedición de los segundos obedece a instancias del
propio interesado.
En este sentido, el C.P.A.C.A. siguió la misma línea del código anterior, que consagra, por
un lado el procedimiento administrativo propiamente dicho (o sea los trámites que la
administración debe seguir para la expedición de los actos administrativos), y por el otro, la
vía de los recursos, mediante la cual el interesado pone en juego el control de legalidad en
sede administrativa con la interposición de los recursos previstos en el código y con miras a
que la administración aclare, modifique, adicione o revoque la decisión inicial (art. 74 y s.s.
del C.P.A.C.A.).

RECURSO DE REPOSICIÓN. Art. 76 C.P.A.C.A. No es obligatorio (es facultativo) y

deberá interponerse ante el mismo funcionario que expidió el acto para que lo aclara,
modifique, adicione o revoque.

RECURSO DE APELACIÓN. Arts. 74 y 76 del C.P.A.C.A. Es un recurso obligatorio

(cuando procede, para efectos contenciosos administrativos de acceso a la jurisdicción, como
se ha explicado), que se interpone directamente o como subsidio del de reposición, para que
se tramite ante el inmediato superior jerárquico (administrativo) o funcional según el caso,
con el propósito y finalidad de que este aclare, modifique o revoque el correspondiente acto
administrativo.

RECURSO DE QUEJA. Arts. 74 y 76 del C.P.A.C.A. El recurso de queja es procedente

cuando se rechace el de apelación, desde esta óptica es facultativo y se interpone directamente
ante el inmediato superior jerárquico (administrativo) o funcional de aquel funcionario que
negó la apelación, que debe ser el mismo que produjo el acto, mediante escrito al que deberá
anexarse copia de la providencia en la que se haya negado el recurso. El recurso de queja no
es obligatorio.

 Los recursos administrativos, a diferencia de los jurisdiccionales pueden

interponerse directamente por la persona interesada o su representante legal si se
trata de persona jurídica.
 Los recursos también podrán ser interpuestos por agentes oficiosos de quien pueda
resultar afectado con los resultados de la decisión.
 Los recursos deberán ser interpuestos por escrito que no requiere de presentación
personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Podrán interponerse
igualmente vía electrónica.

REQUISITOS Y CONTENIDO DE LOS RECURSOS (art. 77 C.P.A.C.A.):

1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado

debidamente constituido.

2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.

3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.

4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea
ser notificado por este medio.

OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán

interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o si no se hace en esta
diligencia, se deberán interponer dentro de los diez días siguientes a ella, o a la notificación
por aviso, o al vencimiento del término de publicación según el caso. Del recurso de queja
se podrá hacer uso dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la decisión.

Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el
evento en que se haya acudido ante el juez.

(TERMINO PARA RESPONDER LAS PETICIONES. ART. 14 LEY 1437 DE 2011)

SILENCIO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIÓN. No toda la decisión de la administración es de carácter expreso, escrito

o verbal. El legislador ha previsto algunas hipótesis en las cuales, como mecanismo de
sanción a la administración morosa ante peticiones de contenido individual, presume el
surgimiento de actos administrativos formales con determinados efectos frente a los
interesados.

El anterior fenómeno es conocido en la doctrina como decisiones fictas o presuntas, producto

del silencio de la administración. En el caso colombiano el legislador establece decisiones de
esa naturaleza tanto en la etapa de formación del acto, como en la fase de los recursos contra
determinada decisión de la administración. Estas decisiones (fictas) pueden adoptar
igualmente el carácter de negativas o positivas; negativas en todos los casos en que el
legislador no le hubiere dado efecto especial a la decisión ficta (esta es la regla general);
positivas, de manera concreta, en los casos en que el legislador expresamente hubiere
establecido ese efecto para el acto ficto resultante del silencio la administración (esta es la
excepción).

DEFINICIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO. El silencio administrativo es el

transcurso del tiempo definido por el legislador y considerado como máximo para adoptar
una decisión. Lapso que, vencido, hace presumir, a manera de sanción para la administración,
la existencia de un acto que resuelve, en determinado sentido la actuación iniciada.
Constituye un acto ficto en la medida en que el legislador le da vida a un acto que no tiene
existencia real (es una solución formal, no sustancial a la actuación administrativa).

Tan cierto es lo anterior, que si nos aproximamos al concepto de acto administrativo estamos
ante la carencia absoluta de manifestación de voluntad del órgano que ejerce funciones
administrativas.

SILENCIO NEGATIVO. Es la regla general. Configura un silencio administrativo negativo

toda ausencia de pronunciamiento de la administración respecto de una petición ante la cual
el legislador no ha establecido efectos especiales, en esos casos la doctrina mayoritaria
presume que el transcurso del tiempo produce un acto ficto con efectos negativos. Que niega
lo pedido o solicitado.

El artículo 83 de la Ley 1437 de 2011 establece que procede el silencio negativo cuando han
“Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que
se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.”

CRITICA. La redacción de este artículo no resulta afortunada frente a lo que en la doctrina

se ha entendido como el silencio administrativo negativo. La norma circunscribe el
surgimiento del silencio a la “no notificación de una decisión que resuelva”, y no, como
doctrinariamente se expuso, a la inexistencia de pronunciamiento decisorio de la
administración. Para el derecho administrativo colombiano puede que el acto exista, pero se
configura el silencio por su no notificación.

DEBER DE RESPONDER. No obstante la configuración del silencio administrativo, las

autoridades continúan siendo competentes para decidir la respectiva petición. Esta
competencia para decidir la petición inicial se pierde cuando el interesado, al vencimiento de
los tres meses, ha hecho uso de los recursos en sede administrativa contra el acto presunto,
fundado precisamente en que la decisión ficta le es contraria por su carácter de negativa (ver
art. 83 inc. 3 de la Ley 1437 de 2011).

OTRAS PETICIONES. De otra parte, establece el inciso segundo del precitado art. 83 que
“En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la
petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de
un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión.” (v.gr. solicitudes
en materia pensional – ver sentencia T-237 de 2016).

LA PRUEBA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO se forma con el documento contentivo

de la petición y la afirmación de que no se ha producido notificación alguna de decisión de
la administración.

POSIBILIDADES ANTE LA CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO NEGATIVO DE LA

ADMINISTRACIÓN. La persona afectada por el silencio negativo puede optar por esperar
que la administración resuelva en cualquier momento su petición, o, después de configurado
el silencio, interponer los recursos de ley contra el presunto acto administrativo emanado del
silencio de la administración (art. 76 inc. 1 de la Ley 1437 de 2011), o acudir si lo desea
directamente a la jurisdicción contencioso administrativa por así permitirlo el art. 164 num.
1, literal d) de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el inciso 3 del artículo 83 y 138 de
la Ley 1437 de 2011.

SILENCIO POSITIVO. Constituye la excepción dentro de los silencios en el derecho

colombiano. Implica por expreso mandato del legislador, la presunción de una decisión
favorable al peticionario. Se parte de que supuestamente son favorables al solicitante las
pretensiones invocadas en su escrito petitorio. Solo procede en los casos en que expresamente
el legislador ha previsto este efecto para los actos fictos (art. 84 del C.P.A.C.A.).
El procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo lo encontramos en el
artículo 85 del C.P.A.C.A.

Un ejemplo en materia de silencio administrativo positivo lo encontramos en el art. 25 num.

16 de la Ley 80 de 1993.

De otra parte, resulta claro que, a la luz de nuestra jurisprudencia administrativa, el silencio
administrativo no es absoluto, e igualmente que a través de los actos fictos que de él emanen
no cualquier tipo de cosas o de supuestos de derecho pueden ser reconocidos, como
consecuencia de la omisión de pronunciamiento de la administración.

Por último, el numeral 35 del art. 48 de la Ley 734 de 2002 tipifica como falta disciplinaria
gravísima para los servidores públicos, la de “Dar lugar a la configuración del silencio
administrativo positivo”.

FIRMEZA Y EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 establece que el acto administrativo se encuentra en

firme en los siguientes eventos:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación,
comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre

los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos
no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los

recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio

administrativo positivo.

Porque es importante esta figura de la firmeza de los actos administrativos? Porque

configurada una de cualquiera de las anteriores situaciones fácticas, la administración podrá
realizar la totalidad de las actuaciones, procedimientos u operaciones indispensables para
darle cabal cumplimiento a lo dispuesto en el respectivo acto administrativo.

Desde ese punto de vista la firmeza del acto administrativo constituye el punto límite o de
partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento primario a partir del
cual se presume la plena configuración de la legalidad de la decisión de la administración, y
emana la obligación constitucional y legal de hacer cumplir lo dispuesto en la providencia
administrativa. A ninguna otra conclusión se puede llegar si entendemos en su contexto lo
dispuesto en el art. 89 de la Ley 1437 de 2011 que regula propiamente las actuaciones
administrativas posteriores al momento en que el acto se hace definitivamente obligatorio,
actuaciones que podríamos llamar de ejecutoriedad o eficacia normal del acto administrativo.

Dice el art. 89 del C.P.A.C.A.: “Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán
suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En
consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal
efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía
Nacional.”

PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

También llamada por la doctrina como alteraciones a la normal eficacia del acto
administrativo.

El ordenamiento positivo reafirma precisamente en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 que

la regla general aplicable a todo acto administrativo que se encuentre en firme es la de su
tránsito ordinario al mundo de la eficacia. Regla general que eventualmente puede
excepcionarse, limitándose en consecuencia los efectos jurídicos previstos en la norma
administrativa.

Dispone el artículo 91:

“Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos
que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.”

De la norma en cita se desprende una causal genérica que afecta la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos y por tanto la eficacia de los mismos, es la declaratoria de nulidad
decretada por la jurisdicción contenciosa administrativa.
Por otra parte, el numeral primero del artículo 91 establece la pérdida de fuerza ejecutoria
cuando la jurisdicción de lo contencioso administrativo suspende provisionalmente el acto
mientras decide definitivamente sobre su legalidad.

El segundo numeral se refiere a la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho

del acto administrativo (decaimiento del acto administrativo). Está relacionado con la causa
o motivo como elemento esencial del acto administrativo3, cuando desaparecen estos
fundamentos de hecho o de derecho, pierde fuerza ejecutoria el acto.

El tercer numeral se refiere a la inercia, inejecución u omisión del cumplimiento de los

procedimientos para la eficacia del acto. La administración cuenta con 5 años contados a
partir del momento en que los actos administrativos se encuentran en firme, para realizar
todas las operaciones tendientes a su ejecución. De no actuar en ese lapso el acto pierde
fuerza ejecutoria.

El cuarto numeral se refiere a que la fuerza ejecutoria de un acto administrativo está sujeta a
un hecho futuro e incierto que de materializarse o cumplirse, produciría de inmediato una
interrupción definitiva de la eficacia del acto administrativo.

La causal quinta según el maestro Jaime Orlando Santofimio Gamboa recoge la totalidad de
eventos de perdida de fuerza ejecutoria, tanto el decaimiento, como la nulidad como el
cumplimiento de la condición resolutoria; y otras especificas no enlistadas en el artículo 91
como la derogatoria del acto o la revocación del mismo.

LA REVOCATORIA DIRECTA

Es la pérdida de vigencia de un acto administrativo en razón de la declaratoria hecha por el

funcionario que lo expidió o su inmediato superior jerárquico o funcional, con base en las
precisas causales fijadas en la ley (Art. 93 inc. 1 Ley 1437 de 2011.

En los términos de este artículo 93, “los actos administrativos deberán ser revocados por las
mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o
funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

3
CAUSA O MOTIVO: Hace referencia a los fundamentos fácticos y jurídicos tenidos en cuenta por la
autoridad para la expedición del acto, es decir, las normas jurídicas y los hechos objetivos, anteriores
y exteriores al acto y cuya existencia lleva al autor del acto a dictarlo.
El artículo 94 de la Ley 1437 de 2011, consagra la improcedencia de la revocatoria directa
por haber instaurado los recursos en sede administrativa y por caducidad del medio de control
en relación con el acto objeto de revocación. Dice el artículo 94: “La revocación directa de
los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del
artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos
sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control
judicial.”

OPORTUNIDAD DE SOLICITUD DEL INTERESADO Y RESPUESTA DE LA

ADMINISTRACIÓN. Conforme lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1437, la revocatoria
directa puede solicitarse en cualquier tiempo (con las restricciones del art. 94 CPACA), es
decir, no tiene límites durante la vigencia del acto administrativo, aun cuando se haya acudido
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que no se haya notificado el auto
admisorio de la demanda, pues en este evento la administración pierde competencia para
revocar.

Ahora bien, la administración si tiene un término perentorio para contestar: “Las solicitudes
de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos
(2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.”

IMPOSIBILIDAD DE IMPUGNAR EN SEDE ADMINISTRATIVA LA DECISIÓN QUE

RESUELVE LA REVOCATORIA DIRECTA SOLICITADA.

De manera clara dispone el inciso final del artículo 95 de la Ley 437 de 2011, que: “Contra
la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.”. Si se
aceptara la procedencia de recursos contra la decisión que resuelve la solicitud de revocatoria
directa, ello traería como consecuencia revivir términos y reabrir la oportunidad para
instaurar recursos, lo cual generaría inestabilidad para la administración y una cadena
ilimitada de recursos.

En concordancia con lo anterior, el art. 96 de la Ley 1437 consagra la imposibilidad de

impugnar por la vía jurisdiccional la decisión que resuelve la solicitud de revocación, dice la
norma:

“Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los
términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.”

Al respecto, ha dicho la doctrina que la revocación solicitada como recurso extraordinario no

puede ser entendida, ni mucho menos aplicada para desconocer las vías ordinarias de acceso
a la justicia administrativa, ni modificar artificiosamente los términos legalmente
establecidos para estos efectos.

FORMULACIÓN DE OFERTAS DE CONCILIACIÓN A INICIATIVA DE LA

ADMINISTRACIÓN RESPECTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
JUDICIALIZADOS. (Parágrafo del artículo 95 de la Ley 1437 de 2011).
PROCEDENCIA DE LA REVOCACIÓN OFICIOSA. La administración en cualquier
momento y sin necesidad de solicitud de parte puede revocar determinado acto
administrativo, cuando observe la configuración de algunas de las causales del artículo 93 de
la Ley 1437 de 2011. Es decir, si se trata de revocaciones oficiosas las mismas podrán
intentarse en cualquier época, sin límite de tiempo pero respetando el debido proceso.

Procede la revocatoria oficiosa, incluso, contra aquellos actos administrativos respecto de los
cuales el peticionario haya ejercitado los recursos en sede administrativa. El art. 93 limita la
revocatoria para el peticionario, no para la administración cuando actúa oficiosamente.

REVOCACIÓN OFICIOSA DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO.

Dice el art. 97 del C.P.A.C.A.: “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto
administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de
carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.”

De llegar a advertirse una irregularidad en torno a la legalidad del acto administrativo, se

requiere del beneplácito del sujeto pasivo para dejarlo sin vigencia a través de la revocación.

Si el particular se niega a dar su consentimiento previo, expreso y escrito para la revocatoria

directa del acto, la administración debe acudir, dentro del término de caducidad de la acción
de lesividad, esto es, dentro de los dos años siguientes a la vigencia del respectivo acto, ante
la jurisdicción contencioso administrativa en busca de la anulación de su propio acto, que
aunque violatorio del orden legal, reconoció derechos subjetivos o creo situaciones jurídicas
del mismo carácter.

La norma agrega en su inciso tercero que: “Si la Administración considera que el acto ocurrió
por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de
conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.” Es decir, en casos de posibles
conductas delictivas, la norma habilita a la administración para acudir a la jurisdicción
contenciosa y solicitar medidas cautelares, expresamente la suspensión provisional. Lo
anterior sin tener que acudir al requisito de la conciliación prejudicial, pues lo delictual no
puede ser conciliado.

VICIOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS Y CAUSALES DE

ILEGALIDAD

El principio de legalidad es un enunciado fundamentalmente teórico, es un deber ser, que las

autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurídico. Pero es posible que en la realidad
la administración viole ese deber ser, es decir, que no someta su actividad al ordenamiento
jurídico sino que, por el contrario, atente contra él. Se habla, en este caso, de los actos y
actividades ilegales de la administración.
Las actuaciones administrativas implican la presencia de una serie de elementos como son
los sujetos, el objeto o contenido, la causa o motivo, la finalidad y las formalidades. En
relación con esos elementos, la doctrina ha construido una clasificación de las ilegalidades
de las actuaciones administrativas bajo la denominación de vicios o irregularidades de las
actuaciones y los actos administrativos, los cuales se traducen en las llamadas causales de
ilegalidad.

CAUSALES DE ILEGALIDAD. Cuando la administración viola el principio de legalidad,

la actuación mediante la cual incurre en esa violación es calificada de actuación ilegal. Como
el principio de legalidad consiste en el respeto de las normas superiores, entonces
encontramos una causal general de ilegalidad consistente en la violación de una norma
jurídica superior. Esta causal está consagrada en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A. al
manifestar que la nulidad, tanto de actos administrativos generales como particulares
“procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían
fundarse”.

Sin embargo la ley y la jurisprudencia han desarrollado esa causal general de ilegalidad,
estableciendo varias formas mediante las cuales un acto o una actuación pueden violar una
norma jurídica superior. Así generalmente se clasifican las causales de ilegalidad en las
siguientes:

1) INCOMPETENCIA O FALTA DE COMPETENCIA. La competencia es la facultad

o poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinada función. De esta
manera, el vicio del acto administrativo por incompetencia o por falta de competencia
consiste en que una autoridad toma una decisión sin estar facultada legalmente para
ello. Es decir, se trata de un acto expedido por una autoridad administrativa por fuera
de la esfera de sus atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha otorgado.

Ejemplo, si un gobernador decreta el estado de conmoción interior en su

departamento, esa medida será ilegal (inconstitucional), pues el artículo 213 de la
Constitución establece que la competencia para tomar esa decisión corresponde al
presidente de la república con todos sus ministros.

Esta causal puede darse por violación de cualquiera de los elementos que integran la
competencia, que, como veremos, son el material, el territorial, y el temporal. La
incompetencia material como vicio del acto administrativo puede darse en los
siguientes casos: por el ejercicio de potestades de las que se carece y que están en
cabeza de otra autoridad administrativa; por el ejercicio de competencias inexistentes
para cualquier órgano de la administración; y por exceso en el ejercicio de las
potestades propias o delegadas.

Por su parte la incompetencia temporal se presenta cuando el acto administrativo se

profiere luego de vencido el tiempo fijado legalmente para el ejercicio de la respectiva
competencia o antes de que comience la atribución de la misma. Finalmente, la
incompetencia territorial que vicia la validez del acto administrativo se presenta
cuando las competencias se ejercen por fuera del ámbito territorial asignado al
organismo o funcionario de la administración.
 El CPACA consagra expresamente esta causal en los artículos 137 y 138, al
manifestar que la nulidad de los actos administrativos, tanto generales como
particulares procederá “cuando hayan sido expedidos.. sin competencia”.

2) ILEGALIDAD EN CUANTO AL OBJETO. El objeto o contenido, como elemento

del acto administrativo, se refiere a la materia o asunto de que trata la decisión, esto
es, en palabras de la doctrina, “lo que se decide en cada caso”. Como es lógico, el
contenido del acto debe respetar el ordenamiento jurídico superior, de tal manera que
la ilegalidad en cuanto al objeto consiste en que el contenido mismo del acto es
contrario a una norma jurídica superior. Así “en cuanto al objeto, el acto aparece
afectado cuando se infringe el ordenamiento jurídico a que debe estar sujeto el acto
administrativo”.

Por ejemplo, supongamos que el presidente de la república dicta un decreto por el

cual establece la pena de muerte; como el artículo 11 de la Constitución Política
prohíbe la pena de muerte en Colombia, el presunto decreto será ilegal
(inconstitucional) en cuanto a su objeto y contenido.

3) FALSA MOTIVACIÓN. Esta causal de ilegalidad también está expresamente

consagrada en los artículos 137 y 138 del CPACA que establecen que la nulidad de
los actos administrativos procederá cuando hayan sido expedidos “mediante falsa
motivación”. Se refiere a los motivos del acto que, como lo manifiesta la doctrina,
son los hechos objetivos, anteriores y exteriores al acto y cuya existencia lleva al autor
del acto a dictarlo.

La falsa motivación comprende dos posibilidades:

a) puede consistir en que la ley exija unos motivos precisos para tomar una decisión
y el funcionario expida el acto sin que esos motivos se hayan presentado en la
práctica, caso en el cual se hable de la inexistencia de motivos legales o falta de
motivos. Ejemplo, para el otorgamiento de una pensión de jubilación se requiere la
presencia de ciertos requisitos en cuanto a la edad y años de trabajo del jubilado, de
manera que si se otorga una pensión a una persona que no ha reunido dichos
requisitos, el acto estará viciado por esta causal de ilegalidad.

b) puede consistir en que los motivos invocados por el funcionario para tomar la
decisión no han existido realmente, sea desde el punto de vista material, sea desde el
punto de vista jurídico. Se habla entonces de inexistencia de los motivos invocados,
de motivos erróneos, o de error de hecho o de derecho en los motivos. Como ejemplo
de error de hecho podemos citar el caso de un acto de la administración para cuya
expedición se invoca como fundamento una solicitud de un particular que no se ha
presentado. El error de derecho se presentará cuando el motivos invocado si existió
materialmente, pero ha sido mal apreciado por el funcionario, por ejemplo, se concede
una licencia a un empleado accediendo a una solicitud que realimente hizo, per en la
cual solicitaba sus vacaciones.
4) VICIOS EN LAS FORMALIDADES. Otro de los elementos de los actos
administrativos se refiere a las formalidades que deben cumplirse para su existencia
y validez. En efecto, cuando las autoridades ejercen sus competencias y producen
decisiones, deben hacerlo cumpliendo las formas y formalidades que la ley establece
para ello, lo cual constituye una garantía para los ciudadanos y un mecanismo de
eficiencia en la gestión de la administración. A la luz de ese elemento del acto
administrativo, esta causal de nulidad consiste en que el acto será ilegal si ha sido
expedido violando las formas y formalidades que establece la ley.

Esta causal de nulidad de los actos administrativos se refiere al desconocimiento del

procedimiento administrativo de expedición de los actos. Por ejemplo, para la
destitución de un empleado de carrera la ley exige el cumplimiento previo de un
procedimiento que le de la oportunidad al perjudicado de conocer las faltas que se le
imputan y demostrar su posible inocencia.

Esta causal está prevista en los artículos 137 y 138 del CPACA que se refieren a la
nulidad de los actos administrativos cuando hayan sido expedidos “en forma irregular,
o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa”.

5) DESVIACIÓN DE PODER. Otro de los elementos de los actos administrativos se

refiere a la finalidad que es tenida en cuenta por la autoridad administrativa al
momento de ejercer su competencia. En efecto, siempre que se emite un acto
administrativo, la administración busca obtener un propósito o resultado. En
consecuencia, esta causal de anulación se refiere a la intención con la cual la autoridad
toma la decisión. Consiste, por tanto, en que una autoridad dicta un acto para el cual
la ley le ha otorgado una competencia, pero lo expide persiguiendo un fin diferente
del previsto por el legislador al otorgarla, o, como dicen los artículos 137 y 138 del
CPACA “con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.

Esa finalidad que se ha propuesto el legislador al otorgar una competencia es, en

primer lugar, el interés general como se desprende del art. 209 de la Constitución
Política. De este modo, si una autoridad dicta un acto utilizando una competencia que
la ley le ha otorgado, pero persiguiendo una finalidad extraña al interés general, como
sería una finalidad personal de tipo económico, partidista o ideológico, ese acto sería
ilegal por desviación de poder.

Por ejemplo, el alcalde de una ciudad expide una reglamentación sobre el

funcionamiento de las salas de cine en su municipio, para lo cual puede estar
autorizado legalmente, pero se logra probar que dicha reglamentación tiene por
finalidad favorecer a una sala en particular, en la cual el tiene sus intereses
económicos.

RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL DEL

ESTADO
1) IDENTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA. NUMERO: Se trata del número con el
que se identifica la sentencia. En las sentencias de la Corte Constitucional, este
número inicia con las letras T o SU. Ejemplo: T-001/92; SU-001/92. Cuando se trata
de sentencias de tutela de otros jueces, es necesario identificarla con el Radicado y la
fecha. Ejemplo: Sentencia del 01/01/92 del Consejo de Estado. Radicado
100010101011001.

2) MAGISTRADO PONENTE (CONSEJERO PONENTE). Se trata del Magistrado que

sustanció la decisión; quien le propuso a la sala que se tomara esa decisión. Se
encuentra habitualmente con la sigla MP (C.P.). Ejemplo: CP Enrique Gil Botero.

3) SALA Y/O SECCIÓN.Esta información se encuentra en el encabezado de la decisión

y corresponde a los mismos magistrados que firman la sentencia.

4) TUVO ACLARACIÓN DE VOTO. Indique aquí cuál o cuáles magistrados aclararon

su voto. Las aclaraciones de voto se presentan cuando un magistrado se encuentra de
acuerdo con la decisión del caso (el Resuelve) pero no con la justificación de la
decisión. En ese evento, el magistrado debe esgrimir las razones por las que no se
encuentra de acuerdo con la justificación de la Sala y explicar la suya, en un escrito
separado que se encuentra después de la sentencia propiamente dicha. Las
aclaraciones pueden ser totales o parciales, dependiendo si el Magistrado se encuentra
total o sólo parcialmente en desacuerdo con la motivación de la decisión.

5) TUVO SALVAMENTO DE VOTO. Indique aquí cuál o cuáles magistrados

realizaron un salvamento de voto. Los salvamentos de voto se presentan cuando un
magistrado se encuentra en desacuerdo con la decisión tomada por la sala. En ese
evento, el magistrado debe esgrimir su desacuerdo en un escrito separado que se
encuentra al final del documento, después del Resuelve aprobado por la mayoría. Los
salvamentos de voto pueden ser totales o parciales, dependiendo de si el magistrado
se encuentra total o parcialmente en desacuerdo con lo decidido.

6) HECHOS JURÍDICAMENTE RELEVANTES. Se trata aquí de hacer un listado

de los hechos que jurídicamente tienen relevancia en la decisión. Efectivamente, no
todos los hechos tienen una directa relevancia para la resolución del caso, por lo cual
no se trata aquí de contar la historia con “pelos y señales” sino escoger lo que al
derecho le importa de los hechos. Evidentemente, los hechos serán relevantes para
cada caso y es posible que un hecho irrelevante para un tipo de casos lo sea para otros.
Por ejemplo, normalmente es irrelevante el nombre de la persona que demanda –no
tiene ninguna implicación jurídica que la persona se llame de una o de otra forma-; lo
importante jurídicamente es que sea persona. Sin embargo, es posible que en algunos
casos el nombre de la persona cobre relevancia jurídica, como si se trata de alguien
que está pidiendo que se le cambie el nombre por alguna razón o si está siendo
discriminado o víctima de matoneo, en razón de su nombre.

7) PROBLEMA JURÍDICO ENUNCIADO POR EL CONSEJO DE ESTADO.

Indique aquí cuál es el problema jurídico que el Consejo de Estado enuncia que va a
 tratar. Si no es muy largo, puede transcribirlo o copiarlo y pegarlo. El problema
jurídico es, por regla general, un enunciado en forma de pregunta que va a guiar la
argumentación de la decisión. 1) Normalmente, las sentencias tienen un acápite
llamado “problema jurídico”; 1.1) algunas veces, se encuentra claramente el
enunciado en forma de pregunta puesto que se encuentra entre signos de
interrogación; 1.2) otras veces, en el contenido del acápite, no se encuentra una
pregunta como tal. En ese caso, habrá que seleccionar solo la parte en la que el
Consejo “se cuestiona” o enuncia qué asuntos debe tratar para poder tomar la
decisión. 2) Es bastante inusual encontrar una sentencia sin un problema jurídico. De
ser el caso, indique que no hay. Ahora bien, en una misma decisión puede haber varios
problemas jurídicos. En ese caso, seleccione el problema jurídico principal de
acuerdo con el tema por el cual analiza la sentencia, sin embargo, es posible también
analizar, secundariamente otros problemas jurídicos.

8) NORMAS JURÍDICAS RELEVANTES PARA EL CASO. Seleccione las normas

jurídicas importantes para la resolución del caso. Éstas pueden ser constitucionales,
legales, convencionales, internacionales, reglamentarias, entre otras.

9) DECISIÓN. Indique aquí cuál es el “resuelve” de la decisión. Si no es muy largo,

puede transcribirlo o copiarlo y pegarlo; sino, puede indicar en qué consistió.

10) ARGUMENTOS JURÍDICOS. 10.1 RATIO DECIDENDI (RD): “La razón de la

decisión” Responde el problema jurídico y es la causa del resuelve (¿Por qué el
Consejo de Estado decidió de esta manera?) Se trata de los ARGUMENTOS que
justifican directamente la decisión. Constrúyala extractando las premisas
fundamentales y conectándolas lógicamente (¡No se trata de copiar y pegar extractos
de la decisión!).

11) ARGUMENTOS NO VINCULANTES. OBITER DICTA RESALTABLES

(OD): “Dichos de paso”; Argumentos teóricos, históricos, doctrinales que si bien no
justifican DIRECTAMENTE la decisión, le permiten a la Consejo de Estado reforzar
o ejemplificar su argumentación. (Sólo los resaltables).

12) QUE SE ENTIENDE POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL

ESTADO (SENTENCIA 1).

13) PRESUPUESTOS PARA LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

DEL ESTADO. EXPLICARLOS (SENTENCIA 1)

14) QUE SE ENTIENDE POR RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL

ESTADO (SENTENCIA2).

15) EXPLIQUE LOS PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA Y SELECCIÓN

OBJETIVA EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL (SENTENCIA 2).

16) CUALES SON LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DE LOS

CONTRATOS ESTATALES (SENTENCIA 2)
  SENTENCIA 1 = Radicación número: 050012331000200203487 01 (32912)
 SENTENCIA 2 = Radicación número: 760012331000200502371 00 (49.847).

LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Según un principio tradicional del derecho, todo aquel que cause daño a otro debe repararlo.
Esta obligación de reparación se traduce en la responsabilidad del causante del daño, la cual
puede ser según esa tradición, de carácter penal o civil.

La responsabilidad penal se presenta cuando el hecho causante del daño consiste en una
conducta que el Estado ha tipificado como delito y se traduce en una responsabilidad frente
al Estado, quien en consecuencia, impone una pena al responsable para reparar el daño social
causado por su conducta ilícita. Su estudio corresponde al Derecho Penal.

A su vez la responsabilidad civil se traduce en la obligación de reparar el daño, desde el punto

de vista patrimonial, por su causante frente a la persona concretamente perjudicada y ya no
frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar
lugar tanto a responsabilidad penal como civil.

Dentro del marco del Estado, más modernamente se habla también de otras clases de
responsabilidad, como la política, la disciplinaria y la fiscal. En el contexto anterior, cuando
se habla de responsabilidad administrativa se hace referencia a la responsabilidad civil, es
decir, patrimonial de las personas jurídicas públicas y excepcionalmente, de las personas
privadas cuando ejercen funciones públicas.

ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Tradicionalmente se han

distinguido 3 elementos:

1) Una actuación de la administración: para que una persona pública pueda ser
considerada responsable de algo, debe haberse producido ante todo una actuación que
le sea imputable, es decir, una conducta de la cual esa persona pública haya sido
autora. Como ya lo sabemos, la administración actúa por medio de actos, hechos,
operaciones, vías de hecho y omisiones. Pero lógicamente, no todos los daños
producidos por esos mecanismos de actuación de la administración dan lugar a
responsabilidad, se requiere, en principio que la actuación pueda calificarse de
irregular.

En este sentido, existen muchos daños causados por la administración que son
completamente normales y que no pueden ser reprochables. Por ejemplo, si una
entidad pública destituye a un funcionario por causa legal y cumpliendo los
procedimientos exigidos por la ley, ese acto de destitución produce un daño o
 perjuicio al funcionario destituido, pero es evidente que la administración no debe
correr con la reparación, pues ella actuó legalmente. Lo mismo ocurre cuando la
administración, por medio de un funcionario competente y cumpliendo todas las
normas aplicables al caso, cierra por la fuerza un establecimiento comercial, como un
restaurante, por no reunir los requisitos que las normas legales exigen para su
funcionamiento, caso en el cual se trata de una operación administrativa
completamente regular pese a que causa daños o perjuicios al propietario, pues es
evidente que este no obtendrá utilidades durante el tiempo de cierre y su imagen
comercial se verá deteriorada; sin embargo, el lógico que la administración no tendrá
por qué correr con las consecuencias de esa actuación suya completamente regular.

2) Daño o perjuicio: Tradicionalmente se ha considerado que el daño o perjuicio es la

“lesión del derecho ajeno consistente en el quebranto económico recibido, en la
merma patrimonial sufrida por la víctima, a la vez que el padecimiento moral que la
acongoja” o, dicho de otra manera, es “el menoscabo que se experimenta en el
patrimonio por el detrimento de los valores económicos que lo componen (daño
patrimonial) y también la lesión a los sentimientos, al honor, o a las aflicciones
legítimas (daño moral).

Dentro del contexto del art. 90 de la Constitución se requiere – como elemento

fundamental – que el daño sea antijurídico, en el sentido de que el sujeto que lo sufre
no tenga el deber jurídico de sopórtalo. Lo cual ha permitido afirmar a la
jurisprudencia que los dos únicos elementos indispensables para la declaración de
responsabilidad del Estado son el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo a
una persona jurídica de derecho público.
El daño debe ser: i) cierto y real; ii) especial; iii) anormal y iv) que se refiera a una
situación jurídicamente protegida.

Adicionalmente debe tenerse en cuenta que el daño puede ser de tres clases:

a) Daño material, conformado por daño emergente y lucro cesante, es aquel que
atenta contra los bienes y los intereses de naturaleza económica, es decir, que
produce perjuicios cuantificables en dinero. Dentro de este concepto, el daño
emergente es aquel que se produce cuando un bien económico (dinero, cosas,
servicios) salió o saldrá del patrimonio de la víctima; por el contrario, hay lucro
cesante cuando un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los
acontecimientos, no ingresó, ni ingresará en el patrimonio de la víctima.

b) A su vez, el daño moral es el dolor, la congoja, el sufrimiento o la tristeza

producidos por la actuación que da lugar a la responsabilidad, los cuales son
compensables con una suma de dinero o mediante otra forma decidida por el juez.

c) El daño o perjuicio fisiológico o a la vida de relación, o alteración a las

condiciones de existencia. Este tiene que ver con la privación de ciertas
actividades vitales, que, aunque no producen rendimiento patrimonial, hacen
agradable la existencia. Así la pérdida de los ojos privará a la víctima del placer
de dedicarse a la observación de un paisaje, a la lectura, o asistir a un espectáculo;
 de igual forma, la lesión en un pie privará al deportista de la práctica de su deporte
preferido, finalmente, la perdida de los órganos genitales afectará una delas
funciones más importantes que tiene el desarrollo psicológico y fisiológico del
individuo.

3) Nexo causal. Entre la actuación imputable a la administración y el daño causado,

debe existir una relación de causalidad, lo cual quiere decir que el daño debe ser efecto
o resultado de aquella actuación. De otro lado, si el daño no puede imputarse a la
actuación de la administración, no puede haber responsabilidad de ella, como sucede
cuando el daño es producido por fuerza mayor o caso fortuito, por el hecho de un
tercero o por culpa exclusiva de la víctima.

CASOS ESPECIALES DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

Desde el momento en que se comenzó a dar un tratamiento especial de derecho público a la

responsabilidad del Estado, han sido dos los fundamentos jurídicos en los cuales se ha
sustentado de manera general esa responsabilidad; la teoría de la culpa o falla del servicio,
en una primera etapa, y el concepto de daño antijurídico, a partir de la Constitución de 1991.
La diferencia fundamental entre dichos fundamentos consiste en que, mientras de acuerdo
con la teoría de la culpa o falla del servicio, las personas públicas son responsables cuando
causan un daño como consecuencia de una actividad irregular, el concepto de daño
antijurídico implica que el Estado es responsable, cuando independientemente que la
actuación haya sido regular o no, ella produzca un daño a alguien que no tiene la carga o el
deber de soportarlo.

Independientemente de esa diferencia, desde la época de la aplicación general y

predominante de la teoría de la culpa o falla del servicio, y como expresión de la evolución
progresiva del régimen de responsabilidad del Estado, la jurisprudencia, y en algunos casos
la ley, habían venido reconociendo la existencia de situaciones en las cuales la
responsabilidad administrativa se comprometía sin que se presentara el concepto de culpa, es
decir, como expresiones de responsabilidad objetiva. Tales son los casos de: A) la
responsabilidad por daño especial, B) la responsabilidad por riesgo, C) la responsabilidad por
trabajos públicos, D) la responsabilidad por expropiación u ocupación de inmuebles en caso
de guerra, y E) responsabilidad por almacenaje.

Además, la jurisprudencia colombiana ha aplicado últimamente un régimen de

responsabilidad por falla del servicio presunta, y la ley ha regulado de manera especial la
responsabilidad por la administración de justicia. Igualmente, merece un análisis especial la
posibilidad que pueda derivarse para el Estado por la expedición de las leyes. Finalmente,
también vale la pena analizar el tema de la responsabilidad del Estado Colombiano declarada
por tribunales internacionales, por la violación de los tratados de internacionales de derechos
humanos.
A continuación se analizan cada una de estas expresiones del concepto de daño antijurídico,
que fundamenta, como hemos visto, el régimen actual de la responsabilidad del Estado
Colombiano.

REGIMENES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

I) REGIMEN DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA DEL ESTADO

FALLA EN EL SERVICIO PROBADA. Se presenta cuando la administración no actúa en

determinada situación jurídica, teniendo el deber jurídico de actuar, o actúa en forma
defectuosa o tardía. La falla probada es el tradicional régimen de responsabilidad en el que
deben demostrarse por la parte interesada todos los elementos que la configuran, como son
la falla o la falta, el daño y el nexo causal.

Ejemplos:

a) La retención de unas aeronaves que hizo la autoridad de aduanas para verificar la

existencia o no de irregularidades en su importación, el trámite de dicho
procedimiento, no solo superó el término legal sino que además, la entidad
competente no demostró causal alguna que justificara el retardo en el caso específico
del trámite del caso. El daño se produjo porque el procedimiento administrativo
superó los términos previstos en la ley, toda vez que entre la fecha en que la aeronave
fue retenida para constatar posibles irregularidades en su importación y la fecha en
que fue recuperada por su dueño, transcurrieron 14 meses, rebasando el establecido
por la Ley.
b) También se presenta falla en el servicio en los procedimientos médicos, como el de
quien fue infectada con el virus del VIH como consecuencia de una transfusión
sanguínea durante una intervención quirúrgica.
c) Esta modalidad de falla también puede coincidir con la comisión de delitos por parte
de agentes del Estado, como el caso de una niña de 9 años que al ingresar a una
estación de policía a buscar a su padre, miembro de esa institución, fue brutalmente
violada y asesinada en uno de los baños dentro de las instalaciones por un agente en
servicio activo. La policía fue condenada por el actuar completamente delictivo y
antisocial de uno de sus miembros, quien aprovecho la confianza que depositó en él
la niña de 9 años, generada por su calidad del agente del Estado y, con la excusa de
conducirla a donde su padre la llevó al tercer piso de la estación, donde desarrolló las
conductas punibles por las que fue condenado a 45 años de prisión (estaba en servicio
activo, se aprovechó de la calidad de policía y los hechos sucedieron en la institución).
Falló el servicio por no observar la Policía Nacional la seguridad y la protección
debida a las personas que ingresaban a la aludida estación.

II) REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO. En este

régimen al actor le bastará probar la existencia del daño y la relación de causalidad
jurídica entre este y el hecho de la administración. La administración no se
exonera acreditando la ausencia de falla, esto es, que actuó con diligencia y
 cuidado; se exonera de responsabilidad acreditando la causa extraña, es decir,
fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima.

1) RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL. A veces la administración debe

responder por los daños causados por una actividad completamente legítima, tanto
desde el punto de vista sustancial como del procedimiento, cuando esos daños pueden
ser calificados de especiales. Esta concepción del daño especial se fundamenta en el
principio del derecho público de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas,
según el cual, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás,
nada puede reclamar al Estado. Pero si en un momento dado debe soportar
individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño
especial que la administración debe indemnizar.

Responde el Estado, a pesar de la legalidad de su actuación, de manera excepcional

y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón
de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado
un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir
los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del
Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la
equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la
existencia del Estado (ejemplo daños causados por actos terroristas y los perjuicios
antijurídicos derivados de actos administrativos válidos).

En síntesis, mientras un ciudadano soporte las mismas cargas que los demás, nada
puede reclamarle al Estado, pero si llega a soportar una carga especial, surge el deber
de indemnizar a cargo de este último.

Ejemplos:

a) En Bogotá un ciudadano demandó al Estado por la destrucción de su vivienda y

de los muebles y enseres que se encontraban en ella, por parte del Ejército
Nacional con motivo de la captura de un sujeto, por lo cual reclamó el pago de
perjuicios materiales y morales. Aquí el Consejo de Estado dijo que no había falla
en el servicio por negligencia o abuso de la fuerza, por el contrario, una acción
legítima del Ejército Nacional persiguiendo a un delincuente, provocó un daño
que tenía ser indemnizado por ser consecuencia de una actividad peligrosa.
b) En Bogotá una señora demandó al Estado por los perjuicios padecidos con motivo
de la construcción del puente vial elevado al lado de su casa. Dijo el Consejo de
Estado que se produjo un daño de carácter excepcional a los dueños del inmueble
aledaño a dicha obra. Daño o perjuicio que no surge de una falla del servicio, pues
la actividad de la demandada fue legítima, sino del hecho de habérsele impuesto
a la demandante una carga especial en beneficio de la comunidad, carga que
rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

2) RESPONSABILIDAD POR RIESGO. Según esta teoría, el Estado compromete su

responsabilidad cuando quiera que en la construcción de una obra o en la prestación
de un servicio, desarrollados en beneficio de la comunidad, emplea medios o utiliza
 recursos que colocan al administrado bien en su persona o en sus patrimonio, en
situación de quedar expuesto a experimentar un riesgo de naturaleza excepcional, que
dada su particular gravedad, excede notoriamente las cargas que normalmente han de
soportar los administrados como contrapartida de los beneficios que derivan de la
ejecución de la obra o de la prestación del servicio.

La jurisprudencia ha aplicado este régimen de responsabilidad fundamentalmente a

los eventos en los cuales la producción del daño tiene como causa la realización de
actividades peligrosas o la utilización de instrumentos destinados a esas actividades,
tales como la conducción de energía eléctrica y el uso de armas de fuego y vehículos
automotores de propiedad del Estado. Así mismo, se ha aplicado este régimen a los
daños causados con ocasión de actos terroristas contra dependencias de la fuerza
pública, con fundamento, en algunos casos, en la noción de daño antijurídico
consagrada en la Constitución de 1991.

La responsabilidad objetiva por riesgo excepcional, ha sido decantada por la

jurisprudencia en los eventos de actividades peligrosas, como el uso de armas de
dotación oficial, la conducción de vehículos, las redes de energía eléctrica, y toda
situación que implique riesgo como los atentados terroristas a objetivos públicos
ubicados cerca de bienes o personas particulares o la ejecución de determinadas obras
públicas.

3) RESPONSABILIDAD POR TRABAJOS PÚBLICOS. La Ley 1437 de 2011, no

consagra normas especiales para las indemnizaciones resultantes de los trabajos
públicos, pero en el artículo 140 incluye la responsabilidad del Estado por ocupación
temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos dentro del medio
de control de reparación directa.

Ejemplo: La empresa de energía de Bogotá construyó la denominada “Central o

Represa Hidroeléctrica del Guavio” en el municipio de Gachalá (Cundinamarca),
desde el año 19880 a 1992, para la construcción y puesta en funcionamiento de la
citada obra pública, la entidad demandada ocupó de manera permanente varios
inmuebles. Aquí se condenó a las referidas Empresas de Energía, pues al margen de
que se trate de una ocupación para la realización de obras que puedan beneficiar a
toda la comunidad, si la lesión patrimonial es desproporcionada, no puede entenderse
que el propietario deba soportarla con cargo al beneficio colectivo de la comunidad
de la que forma parte.

4) RESPONSABILIDAD POR EXPROPIACIÓN U OCUPACIÓN DE INMUEBLES

EN CASO DE GUERRA. Este tipo de responsabilidad se fundamenta en el artículo
59 de la Constitución. Se trata de un caso de responsabilidad objetiva o sin culpa,
pues la jurisprudencia ha considerado que basta demostrar el título con que se reclama
y la expropiación u ocupación, para que proceda la indemnización correspondiente,
sin que valgan causales exonerativas de la responsabilidad estatal.

5) RESPONSABILIDAD POR ALMACENAJE. La Ley ha previsto expresamente otro

caso de responsabilidad objetiva de la administración en relación con las mercancías
 almacenadas en bodegas oficiales. En efecto, el artículo 2 del decreto 630 de 1942,
consagra que “salvo perdida o daños por fuerza mayor, evaporación, deterioro
natural, empaque defectuoso, o de suyo inadecuado, por su poca consistencia o mala
confección, para la seguridad del contenido, el gobierno responderá a los dueños de
la mercancía por toda perdida o entrega equivocada, o daño de la mercancía
almacenada en bodegas oficiales, desde la fecha de su recibo hasta la de su retiro en
forma legal o su abandono voluntario, o hasta se le considere legalmente abandonada
por haberse cumplido el término legal del almacenaje”.

Como puede verse, para establecer la responsabilidad dela administración en estos

casos no se requiere la existencia de culpa, pues basta que se produzca la pérdida o el
daño y solo puede exonerarse la administración por fuerza mayor, por algunos
fenómenos naturales y por empaque defectuoso.

RESPONSABILIDAD POR FALLA PRESUNTA DEL SERVICIO. Régimen intermedio

entre la falla del servicio probada y la responsabilidad objetiva. Aquí el actor solo debe
acreditar que ha sufrido un perjuicio indemnizable y el nexo causal con el hecho causante del
perjuicio.

A la entidad demandada queda la posibilidad de exonerarse de toda responsabilidad probando

que aunque el perjuicio fue causado por un acto a ella imputable, obró de tal manera prudente,
con tal diligencia, que su actuación no puede calificarse de omisiva, imprudente o negligente
en forma tal que dé lugar a comprometer su responsabilidad.

Esta clase de responsabilidad se ha aplicado, entre otros, tratándose de prestación de servicios

médicos, en virtud del gran riesgo para los pacientes por los imponderables que los rodean,
por lo que significa para la integridad física y mental de las personas usuarias del servicio y
porque, además dichos pacientes no estarán en la mayoría de los casos en condición de
evidenciarlas fallas que puedan presentarse durante el proceso operatorio.

RESPONSABILIDAD POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

La Ley 270 de 1996 consagra en su artículo 65 el principio de responsabilidad estatal por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de sus agentes
judiciales. En desarrollo de ese principio, la misma norma precisa que esa responsabilidad
puede darse por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error
jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.

a) RESPONSABILIDAD POR EL ERROR JURISDICCIONAL. (art. 66 ley 270 de

1996) En relación con el error jurisdiccional, se define que es el cometido por una
autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un
proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

Ha dicho la Corte Constitucional que el error jurisdiccional no es una simple equivocación o

desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador
de justicia; el error jurisdiccional se enmarca dentro de una actuación subjetiva, caprichosa,
arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, en otras palabras, el error
jurisdiccional se equipara a una vía de hecho.

b) RESPONSABILIDAD POR LA PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD. Está

consagrada en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, así: “Quien haya sido privado
injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios.”.
Como puede verse, la Ley la condiciona a que sea injusta, es decir, que sea producto
de una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos
legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido
ni apropiada, ni razonada ni conforme a derecho, sino abiertamente arbitraria.

c) RESPONSABILIDAD POR EL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. La Ley indica también que fuera de los casos
de error jurisdiccional y privación injusta de la libertad, cualquier otro daño
antijurídico que alguien sufra a consecuencia de la función jurisdiccional, dará lugar
a reparación a título de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia
(art. 69 Ley 270 de 1996).

AVERIGUAR: i) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA EXPEDICIÓN DE LAS

LEYES, ii) RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO POR VIOLACIÓN DE
LOS TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS (Estos temas
también entran en el parcial).

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO

En clases pasadas comentábamos que el procedimiento administrativo es el sendero

preestablecido legalmente, y que consiste en trámites y formalidades a los cuales deben
someterse las autoridades administrativas en ejercicio de sus actuaciones, tendientes a la
producción de actos administrativos, para que estos en su formación obedezcan a una
trayectoria garante de la participación previa y de los derechos de los interesados y de la
comunidad en general, lo mismo que las ritualidades tendientes a impedir la arbitrariedad o
el incumplimiento de los fines sociales y el interés general.

De manera frecuente se confunde lo que es el proceso administrativo y el proceso

contencioso administrativo. En el derecho colombiano tal confusión resulta un error, pues,
entre nosotros el proceso contencioso administrativo no es más que el proceso judicial que
se sigue ante los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa, mientras que el proceso
administrativo se surte ante funcionarios de naturaleza administrativa, tanto de la rama
ejecutiva, como de otras ramas con estas funciones.

Por derecho procesal administrativo se entiende el conjunto coordinado de reglas y principios

reguladores del procedimiento seguido por los órganos administrativos, en ejercicio de la
función administrativa, que persigue la estructuración de una decisión. Por su parte, el
derecho contencioso administrativo comprende el conjunto de normas y principios
reguladores de los procedimientos que han de seguirse ante los jueces especializados para
resolver las diferencias, controversias o litigios suscitados entre la administración pública y
sus contradictores.

El proceso administrativo se adelanta ante los órganos de la administración, y, si bien es

cierto que brinda las mismas garantías de los procesos judiciales, en últimas quien decide es
un representante de una de las partes interesadas, esto es, la administración.

OBJETO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

En desarrollo del mandato constitucional el legislador ha expedido una serie de normas que
buscan definir el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa.

Las últimas de ellas son los artículos 103, 104 y 105 del CPACA.

De acuerdo con esas disposiciones, el objeto de la jurisdicción puede mirarse desde dos
puntos de vista. El primero como su propósito o finalidad, que no es otro que “la
preservación del ordenamiento jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la
Constitución y la ley”.

El segundo, como el campo de acción o catálogo de asuntos que son del conocimiento de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 incluye la regla general de los asuntos que
corresponden a la Jurisdicción Contenciosa esta jurisdicción y luego en forma detallada,
precisa algunos asuntos que podrían generar discusión. De igual forma, en el artículo 105 se
relacionan los asuntos cuyo conocimiento no corresponde a la Jurisdicción Contenciosa.

Dice el referido artículo 104: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está

instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes
especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones
y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades
públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”

Por su parte, el inciso segundo de esta disposición, se consagran 7 numerales en los que se
comprenden otros asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contenciosa.
Dice el texto citado:

“Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública,

cualquiera que sea el régimen aplicable.

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una
entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios
públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas
exhorbitantes.

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado,
y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una
persona de derecho público.

5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por
esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte
una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas
entidades.

7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a
contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones
propias del Estado.

PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo
órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades
o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su
capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”

Orientado por la necesidad de determinar reglas claras y precisas para definir las materias
sometidas al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo
105 del CPACA se ocupó de determinar expresamente los asuntos que por su naturaleza o
por el régimen que les resultaba aplicable NO HARÍAN PARTE DEL OBJETO DE LA
JURISDICCIÓN.

En este sentido el artículo 105 de la Ley 1437 establece bajo el título “excepciones”, aquellos
asuntos de los cuales no conocen los jueces administrativos en todos sus niveles, así:

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos

celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras,
aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la
Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios
de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones
jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra
dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad
administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas
 con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva
de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá
mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las
cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo
separado. (ver art. 116 de la Constitución Política y 24 del C.G.P., parágrafo 3)4
3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.5
4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus
trabajadores oficiales6.

ORGANIZACIÓN DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

De conformidad con el artículo 106 del CPACA la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo está integrada por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los
Juzgados Administrativos.

El Consejo de Estado es el tribunal supremo de contencioso administrativo y cuerpo supremo

consultivo del gobierno. En la actualidad está integrado por 31 magistrados, así:

Dice el inciso segundo del art. 107 del CPACA, que el Consejo de Estado ejercerá sus
funciones por medio de tres salas, integradas así: a) sala plena, conformada por todos sus

4
En esos casos, cuando se dan los presupuestos de atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas, sus providencias escapan al control contencioso administrativo, por constituir actuaciones
estrictamente jurisdiccionales.
5
Como regla general la actividad policiva de la administración es controlable por la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa. Sin embargo una parte de aquella escapa al control de esta Jurisdicción Especializada, de
conformidad con el art. 105 num.3 del CPACA. Tal disposición encuentra respaldo en el artículo 116 de la
Carta Política que autoriza, excepcionalmente, la asignación de función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas y que miradas las cosas desde un punto de vista formal, califica la
intervención de la autoridad policiva como la propia de un juez en tanto “define provisionalmente una
controversia o litigio”.
El Consejo de Estado ha mantenido una posición uniforme en el sentido de que en materia de policía, la regla
general es la naturaleza administrativa de las decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una
controversia entre dos partes en conflicto, previo un trámite especialmente regulado por la ley, se estará en
presencia de una decisión proferida en un juicio de policía, lo cual se sustrae al conocimiento de esta
jurisdicción.
En nuestro ordenamiento existen varios “juicios civiles de policía regulados por la ley” que escapan al control
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como tales se han calificado los procesos policivos para
amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, conflictos jurídicos entre particulares, relativos al ejercicio
de las servidumbres mineras y a la perturbación y despojo en la exploración y explotación mineras, por lo cual
las decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepción naturaleza judicial y no
administrativa
6
El art. 105 num. 4 del CPACA, mantiene la tradición jurídica, que viene de tiempo atrás, que atribuye el
conocimiento de los conflictos de los trabajadores oficiales del Estado a la Justicia del Trabajo, por tener origen
en una relación contractual.
miembros; b) sala de lo contencioso administrativo, integrada por 27 magistrados, y c) la sala
de consulta y servicio civil, integrada por 4 magistrados.

También tendrá una sala de gobierno conformada por el Presidente y el Vicepresidente del
Consejo de Estado y por los Presidentes de la Sala de Consulta y Servicio Civil y de las
secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

De otro lado, de acuerdo con el artículo 108 de la Ley 1437 el presidente del Consejo Estado
será elegido para un periodo de un año, y podrá ser reelegido indefinidamente. El
Vicepresidente encargado de reemplazar al presidente en sus faltas temporales, también será
elegido para un periodo de un año. Finalmente cada sala o sección elegirá a un presidente por
un año, que podrá ser reelegido indefinidamente.

Las atribuciones de la sala plena están consagradas en el artículo 109 del CPACA (leer por
favor).

La forma como está integrada la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado se
encuentra consagrada en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, así: “La Sala de lo Contencioso
Administrativo se dividirá en cinco (5) secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las
funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del
Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán
integradas de la siguiente manera:

La Sección Primera, por cuatro (4) Magistrados.

La Sección Segunda se dividirá en dos (2) subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) Magistrados.

La Sección Tercera se dividirá en tres (3) subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) Magistrados.

La Sección Cuarta, por cuatro (4) Magistrados, y

La Sección Quinta, por cuatro (4) Magistrados.

Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el Reglamento de la Corporación
determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada sección y
a las respectivas subsecciones.

PARÁGRAFO. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de
competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación”.

Ahora bien, el artículo 13 del acuerdo 58 de 1999 emanado del Consejo de Estado, modificado por el
artículo 1 del acuerdo 55 de 2003, distribuyó los procesos de que conocen las diferentes secciones de
la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, atendiendo el criterio de la
especialización, de la siguiente manera:
SECCIÓN PRIMERA:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados
expresamente a otras secciones.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a
otras secciones.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los
tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

4. Las controversias en materia ambiental.

5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura.

6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un diez por ciento (10%)
del total.

7. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la Sección Tercera de lo
Contencioso Administrativo.

8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia.

SECCIÓN SEGUNDA

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un

contrato de trabajo.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los
tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

4. Los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.

5. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un cuarenta por ciento
(40%) del total.

SECCIÓN TERCERA

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios,
contractuales, mineros y petroleros.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas
en el numeral primero.

3. Los procesos de expropiación en materia agraria.

4. Las controversias de naturaleza contractual.

5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se
refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.

6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales,
conforme al artículo 7o de la Ley 52 de 1931.

7. Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que
se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996.

8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios
urbanos y rurales.

9. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos
estatales.

10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los
tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

11. Los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, de conformidad con el
artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.

13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el
derecho a la moralidad administrativa.

SECCIÓN CUARTA

1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos
y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas
en el numeral precedente.

3. Los procesos de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos a los de carácter
laboral, relacionados con actos administrativos expedidos por las siguientes entidades: Consejo de
Política Económica y Social, Conpes, Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Valores, Junta
Directiva del Banco de la República, Ministerio de Comercio Exterior y Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.

4. Los procesos relacionados con los actos administrativos que se dicten para la enajenación de la
participación del Estado en una sociedad o empresa.

5. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los
tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.
6. Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que fallen las
excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución en los procesos de cobro administrativo.

7. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un cuarenta por ciento
(40%) del total.

SECCIÓN QUINTA

1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra
actos de contenido electoral.

3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.

4. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de carácter electoral, dictadas en única
instancia por los tribunales administrativos.

5. Los recursos incidentes y demás aspectos relacionados con los procesos ejecutivos por jurisdicción
coactiva.

6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un diez por ciento (10%)
del total.

7. Las acciones de cumplimiento, de manera transitoria, en virtud del parágrafo del artículo 3o de la
Ley 393 de 1997.

En cuanto a las funciones de la sala plena de lo contencioso administrativo, tenemos que

están se encuentran consagradas en el art. 111 del CPACA, por su parte la integración y
funciones de la sala de consulta y servicio civil esta consignada en el artículo 112 CPACA.

De los tribunales y juzgados administrativos se ocupan los artículos 122 y 124 del CPACA.

Los artículos 149 a 158 del CPACA consagran la competencia del Consejo de Estado, de los
Tribunales Administrativos y de los Juzgados Administrativos.

MEDIOS DE CONTROL

Cuando la administración viola el principio de legalidad, el acto o actuación mediante el cual

incurre en esa violación es calificado ilegal. En esos casos, es necesario establecer controles
para evitar que se produzcan esas ilegalidades o, para el caso en que ellas lleguen a
producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continúen
produciéndose y se indemnicen los daños que pudieron producirse.
De este modo, para que el principio de legalidad tenga efectividad y realidad práctica, es
indispensable que el mismo Estado cree mecanismos de control respecto de la
administración, para evitar en lo posible que se viole aquel principio por medio de los vicios
o irregularidades de las actuaciones de la administración.

A este respecto, los mecanismos de control de legalidad existentes en el derecho colombiano

pueden clasificarse en tres clases: el control administrativo o en sede administrativa, el
control jurisdiccional y el control vía de excepción.

El control administrativo es el que se ejerce dentro de la propia administración pública, y que

puede operar de oficio o a petición de parte. Este control se lleva a cabo a través de los
recursos administrativos, la revocación directa y el control interno.

El control judicial o vía jurisdiccional. La vía jurisdiccional es la controversia jurídica que se

adelanta contra las actuaciones administrativas, pero ya no ante la misma administración,
como en los recursos administrativos, sino ante la rama judicial del poder público.

Por vía jurisdiccional de acuerdo con el CPACA proceden los siguientes medios de control:

- Nulidad por inconstitucionalidad. Este medio de control está previsto en el artículo 237
num. 2 de la Constitución Política y se encuentra desarrollado en el artículo 135 del CPACA.
Sus principales características son:

a) Tiene como objeto que el juez administrativo declare la nulidad de: a) los decretos de
carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución
Política, por infracción directa de la Constitución. Y de b) los actos de carácter general
que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos
distintos del Gobierno Nacional.
b) El titular de este medio de control es cualquier ciudadano, lo cual quiere decir que, a
diferencia de otros medios de control, no puede ser ejercido por una persona que no tenga
esa calidad. Además, se ejerce en defensa de la Constitución, de tal manera que no se
requiere acreditar interés alguno.
c) Este medio de control puede ser ejercido directamente por el ciudadano o por medio de
su representante.
d) Puede ser ejercido en cualquier tiempo, es decir, no caduca.
e) El conocimiento de este medio de control corresponde a la sala plena de lo contencioso
administrativo (art. 111 num. CPACA).
f) En la decisión del caso el Consejo de Estado no estará limitado a los cargos formulados
en la demanda, de tal manera que podrá fundar la declaración de nulidad por
inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente,
podrá pronunciarse en la sentencias, sobre las normas que, a su juicio, integran unidad
normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

- Control inmediato de legalidad. En algunos casos excepcionales el control de los

actos de las autoridades administrativas, a pesar de ejercerse por las autoridades
jurisdiccionales, no es producto de la iniciativa de un ciudadano, mediante el ejercicio
de una acción, sino que la Constitución y la ley han previsto que dicho control se lleva
 a cabo directamente por la autoridad jurisdiccional correspondiente, de manera
automática.

De conformidad con lo previsto por el artículo 20 de la ley 137 de 1994, por medio
de la cual se regulan los estados de excepción, y por el artículo 136 del CPACA, los
actos de carácter general que sean dictados en ejercicio de la función administrativa
y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante la aplicación de
dichos estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por
el tribunal o juez administrativo competente en el lugar donde se expidan los actos,
si ellos son expedidos por autoridades territoriales, o por el Consejo de Estado, si
emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia
establecidas en el CPACA. En el segundo caso, control es competencia de la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 111 num. 8
del CPACA. En cuanto al procedimiento aplicable, lo define el artículo 185 del
CPACA.

- Nulidad. Este medio de control se encuentra consagrado en el artículo 137 del

CPACA. Consiste en que una persona solicita al juez que declare que un acto
administrativo es violatorio de una norma jurídica superior por cualquiera de las
causales de ilegalidad estudiadas, y que, por consiguiente, decrete su anulación.

Las principales características de este medio de control son las siguientes:

a) Se ejerce en interés de la legalidad, es decir, con el simple propósito de que se

respete el principio de legalidad, lo cual constituye un propósito de interés general
y no particular de quien la promueve.
b) Tiene un carácter público, es decir, que puede ejercerlo cualquier persona, sin
necesidad de tener la calidad de abogado.
c) No caduca, es decir que puede ejercerse en cualquier tiempo, salvo excepciones
expresamente previstas por la ley (CPACA, lit. a) del art. 164-1).
d) La declaratoria de nulidad produce efectos erga omnes, es decir, generales o para
toda la comunidad (art. 189 CPACA).
e) La sentencia produce efectos retroactivos, lo cual quiere decir que se entiende que
el acto no ha existido jamás. Sin embargo, esta característica no siempre se
presenta en forma absoluta, pues en la práctica se dan situaciones que es imposible
desconocer, caso en el cual corresponderá al juez proveer directivas a la
administración sobre la forma de restablecer el estado anterior a la norma anulada.
f) Es gratuita, vale decir, que la actuación está exenta de impuestos y gastos
especiales, como expresamente lo establece el artículo 171-4 del CPACA.
g) Procede en principio contra actos administrativos de carácter general y contra las
circulares de servicio y los actos de certificación y registro. Sin embargo,
excepcionalmente procede contra actos de contenido particular, en los siguientes
casos: i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que
se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo
a favor del demandante o de un tercero; ii) cuando se trate de recuperar bienes de
uso público; iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
 materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, y iv)
cuando la ley lo consagre expresamente.

- Nulidad y restablecimiento del derecho. Este medio de control se encuentra

consagrado en el artículo 138 del CPACA. Consiste en que una persona que se crea
lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, solicita al juez
que declare la nulidad del acto administrativo de carácter particular, expreso o
presunto, por ser contrario a una norma jurídica superior por cualquiera de las
causales de ilegalidad estudiadas y que se le restablezca en su derecho o se le repare
el daño.

Las principales características de este medio de control son:

a) No solo se ejerce en interés de la legalidad en abstracto, sino que persigue,

además, la defensa de un interés particular.
b) No puede ejercerlo cualquier persona, sino solamente aquella que tenga un
interés, es decir, quien se considere perjudicado por el acto.
c) Por regla general tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir
del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del
acto.
d) La sentencia que se dicte como resultado de este medio de control produce dos
clases de efectos, generales en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos o
inter partes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, ya que este
solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso (art. 189
CPACA).
e) En este medio de control la sentencia también produce efectos retroactivos. Pero
como pueden haberse producido efectos que no es posible eliminar, en estos casos
el restablecimiento del derecho se traduce en una indemnización de perjuicios.
f) Es oneroso, esto es, que los posibles gastos que se causen son por cuenta del
interesado, además solo puede tramitarse por medio de abogado titulado e
inscrito.
g) Por regla general solo procede contra actos de carácter individual o subjetivo. Sin
embargo, excepcionalmente la jurisprudencia había aceptado la procedencia de
este medio de control contra actos de carácter general.

Además, el art. 138 del CPACA prevé que con este medio de control, podrá
pretenderse la nulidad de acto administrativo general y pedirse el restablecimiento
del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a la
notificación del acto.

- Nulidad electoral. Este medio de control se encuentra consagrado en el art. 139 del
CPACA y consiste en que una persona solicita al juez la nulidad de un acto de
elección por voto popular o por cuerpos electorales, de un acto de nombramiento que
 expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden, o de un acto de
llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

Características de este medio de control:

a) Se trata de un medio de control similar al de simple nulidad en el sentido de que

puede ser ejercido por cualquier persona, en interés de la legalidad. Sin embargo,
los efectos de la sentencia de nulidad pueden dar lugar al restablecimiento del
derecho de los afectados.
b) Las causales de nulidad electoral son, además de la violación de una norma
jurídica superior por cualquiera de las causales de ilegalidad estudiadas, las
previstas en el art. 275 del CPACA.
c) A pesar de ser un acción pública, tiene un plazo de caducidad de 30 días, contados
desde la publicación del acto o la finalización de la audiencia pública, según el
caso, de conformidad con el literal a) del art. 164 numeral 2 del CPACA.
d) El trámite para la decisión de las pretensiones de contenido electoral es el especial
previsto en los arts. 275 a 296 del CPACA.

- Reparación directa. Este medio de control, consagrado en el art. 140 del CPACA,
consiste en que la persona interesada podrá pedir directamente la reparación de un
daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado, cuando
la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la
ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos, o
por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya
obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. Así mismo, las entidades
públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la
actuación de un particular o de otra entidad pública.

Características:

a) No hay declaratoria de nulidad sino un restablecimiento directo del derecho.

b) Procede contra hechos, omisiones y operaciones administrativas.
Excepcionalmente, procede también contra actos cuando, a pesar de ser estos
conformes con el ordenamiento jurídico, causan un daño especial.
c) El daño objeto de la reparación puede ser también el emanado de la ocupación
temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.
d) Procede no solo respecto de daños producidos por actuaciones u omisiones del
Estado, sino también por actuaciones de particulares cuando hayan obrado en
cumplimiento de instrucciones de una autoridad pública o cuando la perjudicada
es un entidad pública.
e) Tiene un término de caducidad de dos años, contados a partir del día siguiente de
la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante
tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre
que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia
(CPACA, art. 164 num. 2, lit. i).
 f) En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados
particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por
la cual debe responder cada uno de ellos, teniendo en cuenta la influencia causal
del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.

- Controversias contractuales. Este medio de control está previsto en el artículo 141

del CPACA. Consiste en que cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá
pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos
contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, que se
liquide judicialmente el contrato y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Características:

a) Como consecuencia de su ejercicio, puede haber lugar a la declaración de nulidad

de un acto administrativo con la consiguiente indemnización de perjuicios, pero
también es posible que la reparación del daño se ordene directamente por el juez
sin necesidad de declarar la nulidad de acto administrativo alguno.
b) Procede respecto de toda clase de actuaciones administrativas relacionadas con la
celebración, ejecución, terminación y liquidación de contratos estatales.
c) Procede no solo para reclamar la responsabilidad de la administración por sus
actuaciones contractuales, sino también para reclamar la responsabilidad del
contratista de la administración.
d) Este medio de control caduca, por regla general, a los dos años, contados a partir
del día siguiente de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de
fundamento, teniendo en cuenta las diversas hipótesis previstas en el literal j) del
art. 164 num. 2 del CPACA.

- Repetición: (Estudiar la conferencia dada por el doctor Andy Ibarra Ustariz).

- Pérdida de investidura. Los artículos 183 y 184 de la C.Pol. prevén la figura de la

pérdida de investidura de los congresistas, consagran las causales por las cuales puede
aplicarse esta figura y atribuyen al Consejo de Estado el conocimiento de las
peticiones de pérdida de investidura. De manera similar, el art. 48 de la Ley 617 de
2000 se refiere a la perdida de investidura de diputados, concejales municipales y
distritales y miembros de las juntas administradoras locales, fija las causales que dan
lugar a esa pérdida de investidura y señalan a los tribunales administrativos la
competencia en primera instancia para conocer de esta controversia.
 En desarrollo de esas previsiones constitucionales y legales, el art. 143 del CPACA
consagra la pérdida de investidura como uno de los medios de control jurisdiccional
de las actuaciones de las autoridades.

Características:

a) La pérdida de investidura de los congresistas podrá ser solicitada por cualquier

ciudadano o por la mesa directiva de la cámara correspondiente.
b) En el caso de los diputados, concejales y ediles, la pérdida de investidura podrá
ser solicitada por cualquier ciudadano o por la mesa directiva de la asamblea
departamental, del concejo municipal o distrital, o de la junta administradora local
correspondiente.
c) En el caso de los congresistas, la competencia corresponde en única instancia a la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (art. 111 num.
6 del CPACA).
d) La decisión sobre la perdida de investidura de los congresistas debe tomarse en
un término no mayor de 20 días hábiles (art. 184 C.Pol.)
e) En el caso de diputados, concejales y ediles la competencia corresponde al
tribunal administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento, en primera
instancia, y a la Sección Primera del Consejo de Estado en segunda instancia (ley
617 de 2000, art. 43 y acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, art. 1).
f) La decisión sobre la solicitud de perdida de investidura de los diputados,
concejales y ediles, debe tomarse en un término no mayor de 45 días hábiles (art.
43 ley 617 de 2000).

- Protección de los derechos e intereses colectivos. Este medio de control previsto en

el art. 144 del CPACA, consiste en la posibilidad de demandar la protección de los
derechos e intereses colectivos y corresponde a las acciones populares consagradas
en el inciso 1 del art. 88 de la Constitución Política, el cual fue desarrollado
inicialmente por la ley 472 de 1998.

Características:

a) El Objeto de este medio de control es la protección de los derechos e intereses

colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y
otros de similar naturaleza que se definan en la ley.
b) Como consecuencia de los derechos protegidos, puede ser ejercido por cualquier
persona sin necesidad de demostrar legitimación alguna.
c) En ejercicio de este medio de control puede pedirse que se adopten las medidas
necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
d) Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la
actividad de una entidad pública, puede demandarse su protección, inclusive
cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que
en uno u otro caso, puede el juez anular el acto o contrato, sin perjuicio de que
 pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos.
e) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de
los procesos originados en acciones y omisiones de las entidades públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En los demás
casos, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.
f) Antes de presentar la demanda, el demandante debe solicitar a la autoridad o al
particular en ejercicio de sus funciones administrativas que adopte las medidas
necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si
la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los dentro de los quince días
siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante
el juez. Por excepción, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista el
inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos
e intereses colectivos, situación que debe sustentarse en la demanda.

g) Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Este medio de control,

consagrado en el art. 145 del CPACA, consiste en la posibilidad de demandar la
reparación de los daños ocasionados a un número plural de personas y
corresponde a las acciones de grupo consagradas en el inciso 2 del art. 88 de la
Constitución Política, desarrollado inicialmente por la ley 472 de 1998.

Características:

a) Cualquier persona que pertenezca a un número plural o a un conjunto de

personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que
les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y
pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo.
b) Este medio de control puede ejercerse sin perjuicio de las correspondientes
acciones particulares.
c) Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte o más
personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es
necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del
grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.
d) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer
de los procesos originados en la actividad de las entidades públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones administrativas. En los demás
casos, la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria civil.

h) Cumplimiento de las normas con fuerza material de ley o de actos

administrativos. En este medio de control, consagrado en el art. 146 del CPACA,
consiste en que cualquier persona puede acudir ante la jurisdicción de lo
 contencioso administrativo para hace efectivo el cumplimento de cualquier norma
aplicable con fuerza material de ley o actos administrativos.

Este medio de control corresponde a la acción de cumplimiento prevista en el art.

87 de la C.Pol. y es desarrolladla en la ley 393 de 1997 que mantiene su vigencia.

Características:

a) Cualquier persona puede ejercer este medio de control, lo que quiere decir
que se trata de un medio público, de tal manera que no es necesario demostrar
legitimación alguna (art. 4)
b) Para su procedencia es necesario constituir previamente en renuencia a la
autoridad pública demandada, en el sentido de que el accionante previamente
debe reclamar el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad
haberse ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez
días siguientes a la presentación de la solicitud. Por excepción se podrá
prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el
inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, lo cual debe ser
sustentado en la demanda (art. 8).
c) Presentada la demanda, el trámite se desarrolla en forma oficiosa y con arreglo
a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad, eficacia y gratuidad (art. 2)
d) Se trata de un medio de control subsidiario, pues no procede cuando se busque
la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante la acción de
tutela, ni cuando exista otro instrumento judicial para lograr el efectivo
cumplimiento (art. 9).
e) Este medio de control no procede cuando su ejercicio persiga el cumplimiento
de normas que establezcan gastos (parágrafo art. 9).

i) Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de

inscripción. Este medio de control está consagrado en el art. 147 del CPACA y
consiste en que una persona solicita al juez la nulidad de una carta de naturaleza
o de una resolución de autorización de inscripción de latinoamericanos y del
caribe por nacimiento como colombianos, dentro de la oportunidad y por las
causales prescritas en los artículos 20 y 21 de la ley 43 de 1993.

Características:

a) La titularidad corresponde a cualquier persona, quien no debe acreditar interés

alguno (art. 147).
b) La competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia (art. 149
num. 6).
c) El plazo de caducidad es de 10 años, contados desde la expedición del acto
(art. 164 num. 2 literal b del CPACA)

j) Control por vía de excepción. Esta clase de control consiste en que la autoridad
jurisdiccional o administrativa encargada de la aplicación de una norma jurídica
 se abstiene de hacerlo, porque en su aplicación al caso concreto, desconoce una
norma superior. Se trata de un medio de control que puede hacerse efectivo tanto
por la vía administrativa como por la vía jurisdiccional.

Presunción de legalidad de los actos administrativos (art. 88 del CPACA), este

principio también se aplica respecto de los actos de carácter legislativo mientras
no sean declarados inexequibles por la jurisdicción constitucional.

Fundamento legal. Art. 4 de la C.Pol., art. 12 de la Ley 153 de 1887, además el

art. 148 del CPACA se refiere al medio de control jurisdiccional por vía de
excepción.

Según esta norma: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con
efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o
la ley”.

Al respecto es pertinente señalar que aunque la citada norma no lo prevé, debe entenderse
que el juez administrativo también puede inaplicar una ley cuando encuentre que resulta
inconstitucional en el caso concreto.

Características:

a) No tiene un procedimiento especial.

b) Puede darse dentro de un procedimiento jurisdiccional o administrativo. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado entre la excepción
de inconstitucionalidad, referida a la posibilidad de abstenerse de aplicar una
norma de cualquier jerarquía por ser contraria en forma manifiesta a la C.Pol.,
y la excepción de ilegalidad, entendida como la posibilidad de dejar de aplicar
un acto administrativo por ser contrario a una norma superior de cualquier
categoría diferente de la Constitución, para concluir que la excepción de
inconstitucionalidad puede ser aplicada por cualquier juez aun por las
autoridades administrativas, mientras que la excepción de ilegalidad solo
puede serlo por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
c) Puede aplicarse de oficio o a solicitud de parte.
d) Solo produce efectos relativos.
e) Puede aplicarse en cualquier tiempo.

REQUISITOS DE LA DEMANDA.

REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR

ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda
se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito
de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. (leer art. 2 Decreto
1716 de 2009, tampoco es necesaria la conciliación cuando las pretensiones están relacionadas con
derechos laborales, puesto que los mismos son irrenunciables al tenor del art. 53 de la C.Pol.).

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre
expresamente prohibida.

Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación.

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y

decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación
con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos

procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.

3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto
administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del
artículo 8o de la Ley 393 de 1997.

4. Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la

reclamación prevista en el artículo 144 de este Código.

5. Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de
terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago.

6. <Numeral INEXEQUIBLE.

CONTENIDO DE LA DEMANDA

ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea
competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por
separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.
3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados,
clasificados y numerados.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto

administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer. En todo caso, este deberá
aportar todas las documentales que se encuentren en su poder.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones
personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.

INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES

ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la

nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto
de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.

Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto,

deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá

ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando:

a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código;

b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables;

c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin
embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;

d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo,
siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria;

f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley.

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30)
días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en
los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su
publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.

En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará
a partir del día siguiente a la confirmación;

b) Cuando se pretenda la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de

inscripción de nacionales, el término será de diez (10) años contados a partir de la fecha de su
expedición;

c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la
celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su
comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso;

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse

dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación,
notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones
establecidas en otras disposiciones legales;

e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos

administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la
demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su
publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará
a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos;

f) Cuando se pretenda la revisión de los actos de extinción del dominio agrario o la de los que decidan
de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos, la demanda
deberá interponerse dentro del término de quince (15) días siguientes al de su ejecutoria. Para los
terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente al de
la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos;

g) Cuando se pretenda la expropiación de un inmueble agrario, la demanda deberá presentarse por

parte de la autoridad competente dentro de los dos (2) meses, contados a partir del día siguiente al de
la ejecutoria del acto administrativo que ordene adelantar dicha actuación;

h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de

indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los
dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo
proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud
deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la
comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;
i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos
(2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del
daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior
y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de
desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde
la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal
pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la
desaparición;

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir
del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos
(2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso,
podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el
objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por
cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde
el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración,
desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la
administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del
vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los
cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del
acuerdo que la disponga;

k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales
proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos
arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados
a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida;

l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a
partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que
cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.
ANEXOS DE LA DEMANDA.

ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse:

1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o
ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la
pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación.

Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se

expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la
misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín
en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado
Ponente antes de la admisión de la demanda. Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se
encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales.

2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder
del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho.

3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga
la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro
transmitido a cualquier título.

4. La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado.

Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su
existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las
demás entidades creadas por la Constitución y la ley.

5. Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.

PRESUPUESTOS PROCESALES, PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN Y

PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA (esto no entra en el examen).

PROCESO ORDINARIO (esto no entra en el examen)

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO (esto no entra en el examen)

RECURSOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS

RECURSOS ORDINARIOS:

i) REPOSICIÓN
Ley 1437 de 2011, art. 242. “ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el
recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.

En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil”

(NOTA: entiéndase artículos 318 y 319 del C.G.P., leerlos).

El recurso de reposición en sede judicial tiene dos características importantes: i) de una parte
solamente procede para la impugnación de autos, y ii) es residual, esto es, solo procede contra los
autos no susceptibles de los ordinarios de apelación o de súplica.

ii) APELACIÓN.

“ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los
Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma
instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato
en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto
por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables
cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.

El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los
numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.”

El recurso de apelación en sede judicial procede contra sentencias de primera instancia, caso en el
cual se aplica el trámite previsto en el art. 247 del CPACA, y en contra los autos expresamente
previstos por el legislador, evento en el cual se aplica el procedimiento dispuesto en el art. 244 del
CPACA.

“ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La

interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:

1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el

transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales
con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de
todo lo cual quedará constancia en el acta.

2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro
de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por
Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.
Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que
sea procedente y haya sido sustentado.

3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano.

4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso.”

“ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El

recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo
con el siguiente procedimiento:

1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro
de los diez (10) días siguientes a su notificación.

2. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá
mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de plano si no
se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidirá si se
decretan según lo previsto en este Código.

3. Recibido el expediente por el superior, si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su
admisión.

4. <Numeral modificado por del artículo 623 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:>
Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha
y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no
mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia
ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito
dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte
(20) días siguientes. Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al
Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.

5. En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarán las mismas reglas establecidas para

esa audiencia en primera instancia.

6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su

obedecimiento y cumplimiento.

iii) QUEJA.

“ARTÍCULO 245. QUEJA. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación
o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal
equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de
revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se
aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.”

El recurso de queja procede contra los siguientes autos:

a) El que no concede el recurso ordinario de apelación

b) El que concede la apelación en efecto diferente al solicitado o pretendido por el
recurrente
c) El que no concede el recurso extraordinario
d) El que no concede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, auto
que es proferido por el correspondiente tribunal, según dispone el art. 265 del
CPACA.

Es importante precisar que el C.G.P. regula el tema de la interposición y trámite del

recurso de queja en el artículo 353.

iv) SÚPLICA

“ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza
serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o
durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara
desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en
escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.
El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición
de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del
Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante
la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.”

La anterior norma prevé que este recurso procede contra los autos proferidos por el ponente
que serían apelables – según el listado contenido en el art. 243 – pero que no son susceptibles
de este recurso por haber sido dictados bien en el curso de la segunda o única instancia, bien
durante el trámite de la apelación de auto.

De lo anterior se desprende que este recurso no procede, desde luego, contra autos proferidos
por los jueces, ni contra los autos proferidos por los tribunales en primera instancia, sino
única y exclusivamente contra los autos enlistados en los numerales 1 a 9 del art. 243 del
CPACA, siempre que sean proferidos en el curso de la única o segunda instancia, bien sea
en el trámite de apelación de sentencia o de auto.

RECURSOS EXTRAORDINARIOS.

1) RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

“ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las

sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces
administrativos.”

El de revisión es un mecanismo extraordinario de impugnación que procede contra las

sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativamente definidas por la ley, es decir, contra
aquellas providencias que han hecho tránsito a cosa juzgada, a fin de invalidar y sustituir una
decisión; constituyéndose, por esa razón, en una excepción a la preservación de la
intangibilidad o inmutabilidad de las sentencias judiciales.

La revisión no tiene por finalidad corregir errores in judicando7, ni tampoco abrir el debate
procesal para reconsiderar el acervo probatorio aportado por las partes y valorado por el juez
en la instancia, ya que los recursos ordinarios suplen estas falencias. La virtud de la revisión
consiste en la apreciación de hechos nuevos que tachan la providencia judicial ejecutada y,
por tanto, busca desvirtuar la cosa juzgada que ampara la sentencia recurrida.

La Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 precisó que el principio de la cosa

juzgada no tiene carácter absoluto, pues puede llegar a colisionar con la justicia material del
7
Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación
indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea.

Los errores in procedendo, por el contrario, nacen de la "inejecución de la ley procesal, en cuanto alguno de los
sujetos del proceso no ejecuta lo que esta ley le impone (inejecución in omittendo), o ejecuta lo que esta ley
prohibe (injecución in faciendo), o se comporta de un modo diverso del que la ley prescribe: esta inejecución
de la ley procesal, constituye en el proceso una irregularidad, que los autores modernos llaman un vicio
de actividad o un defecto de construcción y que la doctrina del derecho común llama un error in procedendo
caso concreto; de modo que para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción o recurso
de revisión, que permite excepcionalmente dejar sin valor una sentencia ejecutoriada, en
aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que
esta es injusta y no se ajusta a derecho. En este sentido, se puede afirmar que la revisión se
opone al principio res iudicata pro veritate habetur (La cosa juzgada se tiene por verdad) para
evitar que prevalezca una injusticia.

Con el fin de amparar la tutela judicial efectiva, el código prevé, para los perjudicados por
los yerros de la providencia judicial, la posibilidad de recurrir en revisión contra las
sentencias ejecutoriadas: a) dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; b) dictadas en única, primera o segunda
instancia por los tribunales administrativos; y c) dictadas en única y primera instancia por los
jueces administrativos, en la medida que la naturaleza permita la configuración de alguna
causal que da lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión.

“ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por
las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales
Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces
administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.”

“ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la

Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al
proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición.

4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento
de la sentencia.

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede
recurso de apelación.

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para
reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del
reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso
en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”

“ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá

interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.

En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el
recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de
los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro
de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella
no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo
transaccional o conciliatorio.”

“ARTÍCULO 252. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso debe interponerse mediante escrito
que deberá contener:

1. La designación de las partes y sus representantes.

2. Nombre y domicilio del recurrente.

3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento.

4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada.

Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el
recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer.”

2) RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

“ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como

fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los
derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y,
cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.”

“ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales
administrativos…”
 “ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación
del Consejo de Estado.”

El artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 se refiere a las sentencias de unificación como aquellas que
profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o
social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia (art. 271 del CPACA); las proferidas al
decidir los recursos extraordinarios (de revisión art. 248 del CPACA y de unificación de
jurisprudencia art. 256 CPACA) y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el
artículo 36A de la Ley 270 de 1996 (artículo 11 de la Ley 1285 de 2009).

“ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en
atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
misma Corporación.”

“ARTÍCULO 260. LEGITIMACIÓN. Se encuentran legitimados para interponer el recurso

cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la
providencia, quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder
suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder.

PARÁGRAFO. No podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni

adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente
confirmatorio de aquella.”

La legitimación para la presentación de este recurso extraordinario se encuentra en cabeza de

cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan sido agraviados con la
providencia por conducto del apoderado que los representó dentro del proceso. En este
sentido salta a la vista la opción de terceros que sin ser partes en estricto sentido y son
afectados con la sentencia puedan interponer el recurso para garantizar adecuadamente sus
derechos

“ARTÍCULO 261. INTERPOSICIÓN. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más
tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta.

En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por
veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso
se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del
Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.

La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida
totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si
el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido.”
“ARTÍCULO 262. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia deberá contener.

1. La designación de las partes.

2. La indicación de la providencia impugnada.

3. La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio.

4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y

las razones que le sirven de fundamento.”

“ARTÍCULO 267. EFECTOS DE LA SENTENCIA. Si prospera el recurso, total o parcialmente,

la sala anulará, en lo pertinente, la providencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla o
adoptará las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenará en costas al
recurrente.

Cuando el Consejo de Estado anule una providencia que se cumplió en forma total o parcial,
declarará sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de primera
instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que hubiere lugar.

Además, el Consejo de Estado ordenará al tribunal que en el auto de obedecimiento a lo resuelto por
el superior cancele la caución de que trata el artículo 264. Si el recurso de unificación de
jurisprudencia no prospera, la caución seguirá respondiendo por los perjuicios causados, los cuales
se liquidarán y aprobarán ante el juez de primera instancia mediante incidente. Este, deberá
proponerse dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del auto de obedecimiento a
lo resuelto por el superior.”