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Hoy en día este paradigma jurídico poco a poco se ha ido superando con la
aparición de los órganos constitucionales autónomos. Los órganos autónomos son
instituciones que se han vuelto una parte importante del sistema jurídico y político
mexicano dentro de la lógica de la rendición de cuentas y el control de poder. Sin
embargo, su naturaleza ha sido difícil de entender ya que no se ha clarificado a
gran amplitud la relación jerárquica que guardan respecto a los poderes
tradicionales.
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Autonomía y su diferencia con la noción de soberanía
Filiberto Valentín Ugalde Calderón dice al respecto que “es una especie de
descentralización de funciones en un grado extremo, no sólo de la administración
pública, sino de los poderes del Estado, con el propósito de evitar cualquier
injerencia que pudiera afectar el adecuado funcionamiento del órgano” 2 .
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Soberanía y autonomía son dos términos que en la mayoría de las veces tienden a
confundirse, incluso en los mismos marcos normativos 4. A diferencia de la
autonomía que tiene diferentes grados de manifestación en relación a otras
entidades, la soberanía es de carácter absoluto y prevalece una independencia
total. La soberanía es la capacidad y el poder de tomar decisiones sin el
sometimiento de otra entidad, por eso se considera que el mismo es un atributo
exclusivamente del Estado.5 Sin esta atribución el Estado no podría ser
considerado como la máxima autoridad a la que los demás están subordinados.
Ahora bien, que el Estado tenga una potestad absoluta sobre sus decisiones no
significa que no existan limitaciones. El Estado como poder soberano es el que se
impone limitaciones para no violentar el marco jurídico que él mismo creó.
Tipos de autonomía
TÉCNICA
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ORGÁNICA
FINANCIERA-PRESUPUESTARIA
Significa que cuentan con la libertad de organizar y calcular presupuesto que van
a proponer, así como gestionar los recursos de la mejor manera que convenga a
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su fin, siéndoles garantizado una independencia económica
NORMATIVA
FUNCIONAMIENTO
Implica que los organismos cuenten con la capacidad de realizar, sin restricción o
impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o
facultades11
PLENA
7 Idem
8 Nava Negrete, Alfonso. “Autonomía administrativa”, en Diccionario jurídico
mexicano, tomo A-B, 5ª edición, Instituto de Investigaciones Jurídicas, unam,
Porrúa, México, 1992. p. 275.
9 Ugalde Calderón, Filiberto. op. cit., nota 6
10 Idem
11 Idem
4
Es gozar de una autonomía total, sin ser sujeto a uno subordinación de cualquier
entidad externa. 12
Características generales
12 Idem
13 Cárdenas Gracia, Jaime. Una Constitución para la democracia. Propuestas para
un nuevo orden constitucional. UNAM, México, 1996. p. 244.
14 Arteaga Nava, Elisur. Manual de Derecho Constitucional. Oxford University
Press, México, 1ra ed, 2015. p.37
15 Garcia-Pelayo, Manuel, “El status del tribunal Constitucional”, Revista Española
de Derecho Constitucional, Madrid, vol. I, núm.1, 1981, pp. 11-34.
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Configuración inmediata por la Constitución; el texto constitucional debe expresar
la composición del órgano, los métodos de designación de sus titulares, posición
institucional en la que se encuentra y su ámbito de competencia. 16
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La conceptualización que hace Pelayo de los órganos constitucionales autónomos
sin duda es una de las más interesantes que se ha leído en la literatura académica
sobre este tema, no obstante, algunos autores piensan que es muy exigente para
ser aplicado dentro del contexto mexicano pues muy pocos de nuestros órganos
autónomos constitucionales entran en esa categoría.
Sin embargo esta crítica se realizó antes de la reforma del 2011 23, la cual fortaleció
a la CNDH otorgándole más atribuciones, como poder realizar investigaciones de
delitos graves en contra de los derechos humanos y mejoró su sistema de
recomendaciones obligando a la autoridad a responder ante ellas fundando su
negativa o positiva, por lo que no podemos decir que las limitaciones que aún
tiene la Comisión no podrían superarse dentro de algún futuro, al igual que las
demás restricciones que tienen los otros órganos constitucionales autónomos.
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motivación de la creación de dicha figura y cómo se deben contemplar dentro del
ordenamiento jurídico mexicano. A continuación me doy la libertad de citar
completa la tesis anteriormente mencionada:
“Con motivo de la evolución del concepto de distribución del poder público se han
introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas
constitucionales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a
los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el
fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para
atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya
la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los
referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes
primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misión
principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la
sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran
a la par de los órganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algún
precepto constitucional que regule la existencia de los órganos constitucionales
autónomos, éstos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la
Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de
coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y,
d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad”24
Podemos decir que la tesis La SCJN hace una descripción técnica de carácter
breve acerca de lo que es un órgano constitucional autónomo dentro del
ordenamiento jurídico mexicano, aclara en qué situación jerárquica se encuentran
ubicándolos en el mismo lugar que los poderes tradicionales y atribuyéndoles una
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estructura propia que no está adscrita a ninguno de ellos, define la misión de la
figura en su totalidad y esclarece que sin importar su autonomía forma parte del
Estado. Esta tesis es muy importante pues sienta el precedente a los legisladores
de una idea en común de los órganos constitucionales autónomos e impulsar su
regulación homogénea.
Pero a la vez esto no quiere decir que todos los entes públicos que la constitución
supone autónomos concentran el mismo grado de autonomía y hay una gran
ambigüedad jurídica respecto al tema. Desde mi punto de vista órganos que se
deberían considerar dentro de la clasificación de órganos constitucionales
autónomos son los que cubren con una autonomía plena, puesto que es la más
completa y la que brinda un mayor nivel de independencia respecto a las
instituciones tradicionales u otros aparatos gubernamentales. Los órganos que
sólo presentan algunos de estos atributos, pero que aun así poseen rango
constitucional son denominados órganos de relevancia constitucional, ya que se
encuentran en un espacio intermedio entre los órganos autónomos y los entes
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públicos federales. 26 La característica que normalmente les falta a estos órganos
que deberían ser considerados semiautónomos es una independencia orgánica ya
que se encuentran en una relación de subordinación con los poderes tradicionales
al formar parte de su estructura interna y no poseer propiamente la suya por lo
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que no tienen una equiparación institucional.
Al igual que cualquier otra institución que forme parte del Estado está obligado a
rendir cuentas comprobando que sus recursos estén siendo gestionados al fin que
son destinados y comparecer ante el Poder Legislativo para brindar un informe
anual de todas sus actividades.
26 Ibídem pp. 52
27 Carbonell, Miguel, “Organismos constitucionales autónomos”, Diccionario de
Derecho Constitucional, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 106.
28 Ugalde Calderón, Filiberto. op. cit., nota 6
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La autonomía de los órganos constitucionales no solo consiste en contar con un
manto institucional que la proteja, sino también una autonomía política que resida
en cada uno de los miembros que pertenecen a ella. Los consejeros, presidentes
o comisionados que la integran una determinada institución necesitan tener
autodeterminación y no verse cooptado por las cuotas partidistas para poder
realizar su trabajo de la manera más limpia y en beneficio de la sociedad, teniendo
un compromiso con los ciudadanos y no con los partidos políticos o quien se
encuentre en el poder.
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La gran mayoría de los juristas o expertos en derecho concuerdan con que el
surgimiento de los órganos constitucionales autónomos ha dañado la el esquema
tradicional de la división de poderes31. Esto sin embargo no es del todo cierto,
aunque superficialmente podría ser así.
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implementarlos como una medida para responder a la exigencia de una profunda
democratización en las instituciones públicas por parte de la sociedad civil y
generar una mayor confianza entre la población mexicana, de esta manera se
empezaron a quitar responsabilidades que giraban en la esfera del poder ejecutivo
y los delegaron a estos entes especializados que cuentan con un riguroso perfil
técnico, transparencia e imparcialidad que podría contribuir a realizar un buen
manejo de las actividades administrativas del gobierno mexicano. En realidad han
sido organismos que anteriormente fueron parte de la estructura administrativa del
sector público federal y que se transformaron en instituciones formalmente
independientes que tuvieran la capacidad de tomar decisiones sin que existan
prioridades políticas de por medio 34, sin embargo hay que precisar que el ejercicio
de sus actividades obedecen un criterio distinto al que anteriormente
desempeñaban.
Uno de los primeros órganos constitucionales que surgió siguiendo ésta tendencia
35
de renovación democrática de las instituciones fue el Instituto Federal Electoral
(IFE, actualmente INE) creada a través de una serie de reformas políticas a
34 Ibidem P.228
35 El nacimiento del IFE fue producto de una crisis política que se produjo por el
malestar que ocasionaron las elecciones de 1988 al haber evidencia de que la
contienda no fue equitativa e incluso hubo fuertes acusaciones de que se cometió
un fraude electoral al candidato de la oposición el ingeniero Cuauhtémoc
Cárdenas Solórzano.
13
principios de 1990 convirtiéndose así en la máxima autoridad administrativa del
país en materia electoral.
14
deben de afrontar y que requieren del perfil más especializado para ejercer
esas actividades. 36
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naturaleza como solución. En palabras de Ugalde: “se ha vuelto un cliché exigir
autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente
por moda […] La multiplicación de las islas autónomas puede constituir un
obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo en
aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía” 39
Una de las críticas que podemos aportar sobre un tema que se tiene que tratar
inmediatamente es acerca de la influencia que pueden llegar a tener los partidos
políticos en los miembros que titulan los órganos constitucionales autónomos,
traspasando las barreras institucionales que impone la ley. Son autónomos
jurídicamente pero en algunas ocasiones pueden ser cooptados por el poder para
subordinarse a determinados intereses viéndose afectada de esta manera su
autonomía política.
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Ejemplos de esto se han dado dentro de esta administración como el caso de
Ximena Puente de la Mora que fungió como comisionada del INAI hasta el 31 de
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marzo del 2018 y fue su presidenta tres años durante el periodo de 2014 y 2017.
Es grave que sucedan este tipo de prácticas pues minan la credibilidad de los
órganos constitucionales autónomos (y de los propios partidos políticos) ante la
ciudadanía, pervirtiendo una gran herramienta que justamente fue creada por la
desconfianza que transmitían los poderes tradicionales.
Las bases de las que podemos partir para que exista una regulación homogénea y
las modificaciones que en mi opinión serían mecanismos que mejorarían a los
órganos constitucionales autónomos pueden ser dentro del marco de:
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1. Los métodos de designación. Se podría invocar una convocatoria abierta a
los ciudadanos que cuenten con los requisitos para ser titulares de un
determinado órgano constitucional autónomo, pasar por una serie de
pruebas técnicas y de conocimientos a cargo de la Cámara de Diputados
con ayuda de un comité integrado por miembros especializados en la
materia que se trate y los diez participantes que tengan los mejores
resultados, transparentando y justificando el por qué ganaron la
convocatoria, serían propuestos ante el Senado para ser elegidos por las
2/3 de la Cámara. Ésta me parecería la solución ideal para que exista una
verdadera autonomía no sólo de los poderes tradicionales, sino también de
los partidos políticos.
4. Fijar cuál va a ser su margen de maniobra y los límites que la ley les
impone expresando cuáles son las facultades que de manera general
alcanzan.
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7. La duración en el cargo, puede ser de ocho años con posibilidad de
reelección como incentivo de un buen desempeño en el ejercicio de sus
funciones.
10. La existencia de una contraloría interna que vigile y realice una fiscalización
de recursos.
Conclusiones
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El fundamento de la división de poderes, que es el equilibrio y el control del poder,
sigue más vivo que nunca, y precisamente continua por la constante renovación y
flexibilidad que tiene el constitucionalismo contemporáneo para inventar
mecanismos que superen las deficiencias del Estado, encontrar respuestas a los
obstáculos que se le imponen para funcionar y si eso significa abrir espacio a
nuevos órganos que participen en la estructura del mismo, recurrirá a ellos.
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