TEMA 3. EXPERIENCIAS DE AGENDA 21 LOCAL EN ESPAÑA.

 Introducción
La Agenda 21 Local aprobada en Río ha ido calando con lentitud en los gobiernos locales, aunque sus
objetivos aún no se han logrado. La mayoría de las iniciativas en este sentido se han dado en los países
desarrollados.

En España van aumentando el número de Ayuntamientos que han empezado a desarrollar A21L así
como también la calidad de los proyectos desarrollados. Algunas de las razones que han impulsado a
estos Ayuntamientos a poner en marcha proyectos de A21L son: una mayor sensibilización hacia el
tema, el conocimiento de las problemáticas ambientales, la presión social, etc… Aunque en algunas
ocasiones todo queda en una declaración de buenas intenciones.

La A21L es un programa abierto y flexible que deja margen para el trabajo de los entes locales, ya
que, según el preámbulo del documento de Río 92, ha de ejecutarse en consonancia con las
situaciones, capacidades y prioridades de los países y las regiones. Además el diseño y la gestión de la
A21L han de ser compartidos por todos los agentes sociales y ciudadanos, por lo que hay que poner en
marcha programas que fortalezcan la participación ciudadana y mecanismos que propicien el
funcionamiento de una democracia participativa.

Como paso previo a la elaboración de una A21L, los Ayuntamientos han de explicar a la población y a
los sectores sociales la importancia del MA y de la sostenibilidad. Es preciso conocer los problemas
ambientales, sociales y de desarrollo del municipio y a escala global, y priorizar la búsqueda de
soluciones a tales problemas.

Las A21L se han implantado de un modo desigual en distintos países, debido a que las A21L se han
comprendido y aceptado lentamente, y a que es necesario contemplar el desarrollo local sostenible
como un tema prioritario y aunar voluntades para trabajar hacia ello.

 Los primeros pasos, mejor con ayuda

EL Consejo Internacional de Iniciativas Ambientales y Locales (ICLEI) cuenta con la responsabilidad
de trabajar para acercar la A21L a los gobiernos locales, propiciando el intercambio de experiencias
entre ciudades y difundiendo ejemplos de buenas prácticas ambientales. También promueve reuniones
y conferencias, entre las que cabe destacar la celebrada en Aalborg en 1994 que dio lugar a la Carta
de las Ciudades Europeas hacia la sostenibilidad o Carta de Aarlborg, que recoge la voluntad de los
firmantes de inicar el proceso de A21L. También ha elaborado una guía para la implantación de la
A21L que ha servido de modelo a muchos municipios.

En España no se han producido impulsos para potenciar la implantación de las A21L. La Estrategia
Española de Desarrollo Sostenible es un documento más teórico que práctico, ya que expresa el deseo
de que las autoridades locales elaboren las A21L pero no ofrece ayudas. Sin embargo, los gobiernos de
las CCAA y las autoridades provinciales desempeñan un papel más activo y decidido que el Gobierno,
aunque existen grandes diferencias entre cada una de ellas. La mayoría de ellas conceden ayudas,
apoyo técnico y metodológico o para la organización de encuentros, pero sólo algunas son un modelo
de cómo un trabajo desde los gobiernos provinciales puede conseguir buenos resultados a nivel local.

En el contexto internacional existe otro modelo de desarrollo de la A21L en el cual el impulsor del
proceso es la población, o las universidades, asociaciones…etc.

 Las cifras en España

Para poder implantar las A21L es preciso un convencimiento ético por parte de la corporación
municipal, no basta con un convencimiento institucional.
En el 44% de los casos la persona que ocupa la Concejalía de MA es quien lidera del proceso de la
A21L, o bien la que ocupa la Alcaldía, en un 34%. En el año 2000, tan sólo 150 municipios españoles
habían asumido la implantación de la A21L. En la actualidad, hay 609 municipios que han suscrito el
compromiso, lo que representa el 7,6% del total de municipios españoles. De éstos, un 14% afirmó no
tener ningún tipo de iniciativa, el 68% se encontraba en proceso de implantación y el 18% afirmaba
estar desarrollándola, lo que demuestra un elevado grado de interés entre los municipios firmantes.

También se dan diferencias de unas CCAA a otras en cuanto a implantación y compromiso con las
A21L. En general, los gobiernos autonómicos destinan pocos recursos materiales a las cuestiones
medioambientales, por lo que es lógico que en aquellas CCAA que se destinan más recursos, las
actividades relacionadas con las A21L estén más implantadas. Aunque también depende en qué tipo de
proyectos se emplean los presupuestos de las CCAA para que influyan de manera decisiva o no con el
compromiso de las A21L.

Los Ayuntamientos de más de 100.000 hab. son los que han tenido una respuesta mayor ante el
llamamiento de la Cumbre de Río. Sin embargo, los pequeños y medianos municipios son los que
ofrecen mejores experiencias de A21L, y, paradójicamente, son éstos los que reciben menos apoyo
institucional.

Por lo tanto podemos resumir diciendo que el apoyo de las Administraciones es importante a la hora
de iniciar la implantación de las A21L, pero la calidad de la actuación depende de factores de índole
local, como son: la voluntad de trabajo, la capacidad para encontrar soluciones etc..

 Un proceso coordinado y transversal

En los programas iniciados por los Ayuntamientos ha quedado constatado tanto la necesidad de
trabajar de forma transversal y coordinada, desde una perspectiva sistémica, como la gran
potencialidad de la acción local.

En la mayoría de los casos la implementación de las A21L queda en manos de la Concejalía de Medio
Ambiente, sin embargo las decisiones estratégicas corresponden a otras Concejalías como la de
Urbanismo, obras, hacienda..etc.

Normalmente la Concejalía de MA tiene poco presupuesto y pocas competencias por lo que es preciso
trabajar conjuntamente con el resto de las áreas si se quiere adoptar una verdadera estrategia de DS.

Hay que conseguir transversalizar la perspectiva del DS a todas las Concejalías. Algunas localidades
han creado figuras especiales en las que delegan parte o todo el proceso y que actúan de un modo
transversal.

 Redes para la sostenibilidad, un instrumento valioso.

En la Agenda 21 de Río se recomienda la creación de redes que permitan compartir y comunicar las
experiencias y los conocimientos adquiridos en la práctica. Esta transferencia de conocimientos hace
posible el uso óptimo de los recursos, como la información relevante sobre experiencias llevadas a
cabo en contextos similares. Se pueden tomar en consideración éxitos o fracasos, conocer el trabajo
llevado a cabo por otros y reajustar las propias decisiones. También propician un trabajo más
coordinado.

A nivel europeo existen varias redes que se ocupan de los aspectos ambientales en el ámbito local.
Todas ellas reivindican la reconquista de los espacios públicos y la recuperación de estilos de vida
menos agresivos. Podemos citar:

o Eurocities: agrupa ciudades grandes

o Commission de Villes: pequeñas y medianas localidades
o Città Slow: apuestan por la ralentización como pilar de calidad de vida.
En España existe la red catalana Xarxa de Ciutats i Pobles per la Sostenibilitat, que se planteó como
un espacio para compartir experiencias y conocimientos.

En Castilla-La Mancha existían Ciudades Saludables y Ciudades Sostenibles que se han fundido en la
Red de Ciudades Sostenibles de Castilla-La Mancha.

En el País Vasco encontramos la Red Vasca de Municipios hacia la Sostenibilidad, que tiene un
sistema de indicadores propio.

 Algunos casos de interés

Aunque cada municipio ha desarrollado de forma singular su A21L, podemos observar algunas pautas
comunes que coinciden con las que proporciona la Guía Europea para la Planificación de las A21L,
promovida por el International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) en su Campaña
Europea de Ciudades y Poblaciones Sostenibles. También existe el patrón que ofrece la Federación
Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Normalmente, la iniciativa parte de la Administración local, y se deposita el peso del proceso en el

Departamento de MA o similar. Estas unidades administrativas están más implicadas en el tema que las
restantes, pero se puede perder la transversalidad con el resto de departamentos y ,también, puede
perderse la idea de que la mejora y conservación del MA son necesarias pero no suficientes para llevar
a cabo una A21L.

o Vitoria-Gasteiz, una apuesta por la calidad de vida

En 1995 el Ayuntamiento impulsó la creación de diversas Mesas Técnicas, grupos de trabajo

constituidos por diferentes Departamentos municipales. Se realizó una encuesta de la que los temas
que suscitaron más interés fueron: la contaminación urbana,el tráfico, el transporte, el agua, la
energía, la industria, los residuos, el urbanismo, la naturaleza y biodiversidad, la salud y los riesgos
ambientales, la información, educación y participación ciudadana.

Se definieron cada uno de los problemas y fijaron una serie de indicadores para analizar la situación y
su evolución, en aras de valorar la relevancia para la ciudad y establecer prioridades de actuación. Los
indicadores, junto con el Sistema de Evaluación, Seguimiento y Difusión, se aprobaron en julio de
1998. Los confeccionaron técnicos municipales con el asesoramiento de expertos, y teniendo en
cuenta los resultados de la encuesta ciudadana. Sin embargo, todos los indicadores estaban orientados
a trabajar la dimensión ambiental del DS, con lo que la A21L se reducía a un plan de mejora ambiental
del municipio.

Se han puesto de manifiesto sus limitaciones, y la incorporación de Vitoria a la Red Vasca de

Municipios hacia la Sostenibilidad (Udalsarea 21), ha adaptado este sistema de indicadores al de la
propia Red. Actualmente hay un sistema con 35 indicadores que permiten evaluar la realidad
ambiental y también las dimensiones social y económicas.

o Almonte, hacia del desarrollo sostenible

Es un municipio de la provincia de Huelva con 18.000 hab., que alberga parte de los espacios
protegidos del Parque Nacional de Doñana (el 50% del término municipal). En 1992 se publicó el
Dictamen de la Comisión Internacional de Expertos sobre Estrategias para el Desarrollo
Socioeconómico Sostenible de la Comarca del Entorno de Doñana. Éste, dejaba claro que había que
compatibilizar el derecho de los habitantes a lograr una mejor calidad de vida con la preservación del
Parque de Doñana. Por lo tanto, se reconocía la interdependencia entre los aspectos ambientales,
sociales y económicos, y la necesidad de trabajarlos conjuntamente.

Se puso en marcha el Plan de Desarrollo Sostenible de Doñana y su Entorno, que contemplaba

ayudas públicas. El Ayuntamiento de Almonte asumió el compromiso con el desarrollo sostenible. Se
crearon distintas plataformas cívicas: el Consejo Local de Medioambiente, el Consejo Local de
Participación Ciudadana y las Comisiones de Trabajo. Todo ello se integró en el Foro de la Agenda
Local 21, acompañado por miembros de de la corporación municipal, de los sindicatos, asociaciones
profesionales y de vecinos, de padres y madres de alumnos, etc. El Foro elaboró el Plan de Acción de
la A21L, en torno a seis grupos de trabajo, y cada grupo contaba con un coordinador técnico y un
portavoz. Todos ellos conformaban la Junta de Portavoces, órgano multidisciplinar para la puesta en
común.

El proceso de planificación contó con las siguientes etapas: a) Declaración de intenciones y

directrices; b) diagnóstico del municipio; c) formulación de objetivos; d) elaboración de programas;
e) consulta pública; f) aprobación de la Corporación Municipal; g) ejecución y evaluación.

Con toda esta metodología se ha diseñado un trabajo equilibrado. Algunos de sus proyectos son:
Almonte, conoce Doñana, Plan Integral de Agricultura Ecológica, Nuevo Plan General de
Ordenación Urbana, etc.

o Calvià, entre la sostenibilidad y la rentabilidad

Posee una de las A21L más importante de España y es una referencia imprescindible. Calvià es el
municipio turístico más importante de las Islas Baleares, cuyo crecimiento está basado en el turismo
de “sol y playa”. Con ello se provocó un desarrollo ajeno a la capacidad de carga del medio, con el
objetivo de lograr una rentabilidad económica inmediata, apoyando un crecimiento inmobiliario sin
límites. Pero el desarrollo turístico también supuso la pérdida del prestigio de Calvià debido a
problemas ambientales o paisajísticos.

A principio de los 90 el Ayuntamiento presentó un Plan de Excelencia Turística que pretendía mejorar
la calidad turística del municipio utilizando criterios de sostenibilidad. Entre sus proyectos se
encuentra el Plan de Esponjamiento que permitió recuperar espacios, evitar la estacionalidad del
turismo, y mejorar la formación profesional tendiendo en cuenta la demanda de empleo en la zona.
Pero al no trabajar de modo integrar, pronto se vieron carencias en el Plan.

En 1995 el Ayuntamiento decide llevar a cabo un proceso de implantación de A21L, reforzándose las
estructuras participativas. Se elaboraron seis informes basados en áreas temáticas clave y se creó un
Foro Ciudadano, que junto a expertos, agentes económicos y representantes municipales, debatieron
los informes de los expertos. Del consenso final derivaron diez Líneas de Acción, además de cuarenta
iniciativas y quince Acciones Inmediatas.

o Barcelona, la complejidad de una gran ciudad

Barcelona sufre una elevada destrucción de los espacios naturales y la contaminación, derivada del
uso masivo del vehículo privado, es un problema creciente. Al mismo tiempo, hay una gran diversidad
de problemas sociales que es preciso abordar de manera conjunta. Su alta densidad de población,
15.000 hab/km2, produce una gran demanda de servicios, pero también debería servir para facilitar el
contacto entre personas con problemáticas similares.

En 1995 al Ayuntamiento asume la Carta de Aalborg. Tres años después se forma el Foro Promotor de
la Agenda 21 para promover la elaboración de la A21L. Casi todos los sectores estaban representados:
miembros del Ayuntamiento, organizaciones cívicas, asociaciones ecologistas, empresariales,
sindicales y de propietarios, empresas por la sostenibilidad, suministradoras de servicios, Colegios
profesionales, Universidades y expertos. Trece grupos trabajaron en la elaboración del documento
Materiales para el debate.

Finalizada esta fase, el proceso quedó abierto al conjunto de la ciudadanía y se propició la implicación
de las asociaciones que no habían participado en los debates, pero no se habían previsto mecanismos
para una participación ciudadana masiva. Los ciudadanos no tenían la percepción de que la A21L fuera
algo propio, sino una iniciativa más del Ayuntamiento. Para intentar solventarlo se utilizaron los
medios de comunicación, realizaron encuestas y se programaron sesiones de debate. Las propuestas
surgidas de esta fase de participación se incorporaron al Documento base de la consulta, que se
debatió de nuevo.
Finalmente, el 21 de mayo de 2002, el Compromiso Ciudadano por la Sostenibilidad fue aprobado
por el Consejo Municipal de Medio Ambiente y Sostenibilidad. En él, se proponían diez grandes
objetivos, cada uno de ellos con diez líneas de actuación.

o Granada, caminando hacia una ciudad habitable

La adhesión a la Carta de Aalborg se produjo en enero del 2000. Se optó por suscribir un Convenio de
colaboración con la Universidad de Granada y se formó un equipo de trabajo que debía realizar un
diagnóstico ambiental para conocer la situación de la ciudad. Éste, se presentó a finales del año 2000.

La fase de participación ciudadana se prolongó a lo largo del 2001, celebrándose distintos foros
temáticos a los que acudieron personas, asociaciones e instituciones representativas de la ciudad. Se
trataron temas de territorio y urbanismo, movilidad, metabolismo urbano, economía y sociedad. Se
abrió un Foro de Participación Ampliada en el que participaron diferentes asociaciones: de
disminuidos, de voluntariado, drogodependientes, ecologistas, amas de casa..etc. en el Foro se
expresó la necesidad de mejorar y aumentar los cauces de participación, y de buscar una ciudad más
amable y habitable para todos los vecinos.

Estas propuestas se añadieron al diagnóstico ambiental inicial, elaborándose un esquema para el Plan
de Acción. El Plan fue aprobado por el Consejo Municipal de Medio Ambiente y el Ayuntamiento en
Pleno, en Noviembre del 2003. El Plan contiene los compromisos, prioridades y propuestas en tres
niveles de concreción. El primero corresponde a los compromisos, en el que se asumen directrices
generales. EL segundo a las líneas prioritarias, que establecen los principales ejes de actuación para
alcanzar los compromisos. El tercer nivel corresponde a las propuestas finales, que son actuaciones
operativas que cumplen los compromisos y las líneas prioritarias.

Se creó la Oficina de la A21L de Granada, y se elaboraron unos indicadores de sostenibilidad entre los
que se encuentran: estado de los ríos, utilización de los puntos de limpieza municipales, tasa de
hacinameinto de familias, o tasa de dependencia senil.

o Zaragoza, la ciudad se mueve.

En 1994 se constituyó la Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su Área de Influencia,

y se realizó un diagnóstico que dio lugar a un Plan Estratégico. El grupo de trabajo inicial estaba
formado por representantes de la Universidad, Sindicatos y asociaciones de vecinos. De aquí surgieron
diez Comisiones, que realizaron el diagnóstico por áreas, con la colaboración de expertos. Después
llegó la búsqueda de alternativas para establecer las líneas estratégicas, objetivos y acciones.

A través del Consejo Sectorial de Medio Ambiente y de las Comisiones 21, se articularon los canales
de participación, de modo consultivo, informativo y asesor, para facilitar la participación de los
ciudadanos y canalizar la información de las asociaciones (personal del ayuntamiento, asociaciones de
vecinos, administraciones, sindicatos, empresarios, ecologistas, etc..), que eran los lugares de trabajo
y encuentro de los diferentes agentes que participaban en los procesos de A21L.

En el año 2000 el Ayuntamiento se adhiere a la Carta de Aalborg y la Declaración de Hannover, y se

compromete a utilizar los diez indicadores de sostenibilidad presentados por la Agencia Europea de
Medio Ambiente, y a implantar la A21L.

Ya se habían dado pasos importantes para elaborar la A21L, como el diagnóstico, el diseño de
estrategias y Planes de Acción, desarrollo de indicadores, etc, por lo tanto, el proceso ya estaba en
marcha antes de decidirse a implantar la A21L. Se establecieron otros indicadores de carácter local
haciendo referencia a: el agua, los residuos, la energía, la movilidad, el patrimonio natural, la
economía, la sociedad, etc.
 Principales áreas de trabajo y acciones realizadas

Los Ayuntamientos diseñan las A21L articulando las distintas áreas temáticas, y para cada una de ellas
se establecen unas líneas prioritarias que cuentan con objetivos y actuaciones concretas. Los
indicadores de sostenibilidad sistematizan la información y ofrecen datos objetivos para establecer la
política necesaria. También permiten valorar el grado de ejecución de la agenda.

La mayoría de las A21L se centran en tres áreas principales:

1. Urbanismo  Es una de las áreas más compleja y conflictiva por intereses económicos y sociales.
Además, la financiación de los Ayuntamientos muchas veces depende de la gestión del suelo
público. En ocasiones es difícil modificar las políticas públicas a favor del DS sin provocar la
oposición de los grupos que ven lesionados sus intereses, especialmente en casos de especulación
urbanística, como en Almonte, donde se paralizaron las obras, o en Calvià, que promulgó
ordenanzas eco-responsables. Las actuaciones también pueden ir encaminadas a la accesibilidad
de la población a zonas públicas o servicios básicos, como en Vitoria, apostando por una ciudad
más compacta y reduciendo las necesidades de equipamientos o desplazamientos, rebajando el
consumo de agua y facilitando la sociabilidad. También puede optarse por la construcción
sostenible, como en Barcelona, y la recuperación de barrios y espacios públicos.

2. Política socio-económica  No todas las A21L contemplan objetivos sociales o económicos, pero
para establecer este tipo de indicadores se contemplan aspectos como calidad de vida,
satisfacción de los ciudadanos, inclusión social, etc. En Vitoria miden el índice de tabaquismo, el
número de accidentes de tráfico o los atropellos anuales. Así facilitan la sensibilización y la puesta
en marcha de programas. También han puesto en marcha Ekoscan, que es un servicio que ayuda a
las empresas a establecer un Plan de Acción de Mejora Ambiental, y se prevé la aprobación de la
Norma Ekoscan destinada a potenciar el cumplimiento de la normativa ambiental, la participación
de los trabajadores, a internalizar y externalizar costes y divulgar los éxitos logrados. En
Barcelona, se trata de modo personal cada colectivo desfavorecido, con el objetivo de hacer
frente a los retos sociales de las ciudades modernas. En los Planes de Acción también hay
actuaciones previstas para que las empresas incluyan criterios ambientales y de sostenibilidad. En
Zaragoza se diseño el Club de Encuentros con la Agenda 21, para facilitar información y apoyo a
las empresas. También se han organizado unas Jornadas de Consumo y Medio Ambiente, para
informar y sensibilizar a los vecinos. En Calvià se fomentó la creación de empleo en actividades
relacionadas con el MA y la sostenibilidad y se iniciaron cursos de formación. En Almonte se
centraron en tres áreas, turismo, desarrollo local y agricultura, para activar la comarca
económicamente con criterios sostenibles.
En general, en el sector económico las actuaciones suelen ir encaminadas a introducir criterios de
sostenibilidad en los procesos industriales y comerciales, y si se carecen de ellos hay que
aprovechar las necesidades ambientales para sacar a luz nuevos yacimientos de empleo y así
iniciar programas de activación económica.

3. Medio Ambiente  Los indicadores ambientales acostumbran a ser los más numerosos, y tienen un
peso importante, pero no hay que olvidar el resto de áreas para poder conseguir un proyecto de
A21L integrado y coherente con las necesidades del municipio. La mejora, acondicionamiento y
conservación de espacios naturales, así como reducir la contaminación, controlar el gasto de
energía y agua, y la gestión de los residuos, son ejemplos de actuaciones en materia de MA. Pero
todas ellas han de ser complementadas con programas de educación ambiental para informar y
sensibilizar sobre la sostenibilidad. En Zaragoza se ha llevado a cabo la campaña Zaragoza, ciudad
ahorradora del agua, cuyo programa cuenta con actividades educativas, la edición de materiales y
manuales, y ayudas para la instalación de tecnologías ahorradoras de agua. En Vitoria, se limitó el
paso de vehículos de motor por distintas calles, se mejoraron los autobuses urbanos y se puso en
marcha la Red de sendas urbanas, que unen el centro de la ciudad con las afueras y los barrios
mediante carriles-bici. En Calvià y Almonte se han realizado actuaciones urbanísticas y
económicas que han incidido directamente en la mejora del MA. En Barcelona se ha estrenado un
programa de rutas ambientales.
 Para finalizar
Cada proceso de A21L tiene sus propias características, pero, en general, se cumplen los siguiente
requisitos:

 Existe la determinación firme de la Administración local para llevar adelante el proceso.

 Contemplan los problemas ambientales y sociales desde la perspectiva de sus relaciones e
interacciones.
 Cuentan con expertos en el diseño y desarrollo.
 Establecen sistemas y canales de participación ciudadana.
 Transversalizan el proceso de Agenda 21.
 Conciben el Plan de Acción como un plan a medio plazo, global, integrado y flexible.