Libro Presupuesto Publico PDF

Fundamentos de Presupuesto
Público
Gustavo Mora Roa

Profesor Universidad del Quindío
María Constanza Díaz Cruz

Profesora Universidad del Quindío
Jesús Ernesto García Vizcaya

Profesor Universidad del Quindío
2012
1
Gustavo Mora Roa - María Constanza Díaz Cruz - Jesús Ernesto García Vizcaya
Fundamentos de Presupuesto
Público
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Armenia, Quindío
Diciembre 18 del 2012
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Fundamentos de Presupuesto Público
PRÓLOGO
Dos teorías pugnan en la actualidad por la hegemonía en el direccionamiento de los Estados; de

un lado, la corriente neoliberal que otorga una primacía al papel del mercado, de forma que el
Estado debe dedicarse a las funciones clásicas dejando que el mercado funcione libremente bajo
su propia racionalidad. Por otro lado, la corriente intervencionista donde se reconoce la importan-
cia del mercado, pero con la intervención del Estado que busca corregir y anticipar las fallas del
mercado, concepción Keynesiana que advierte la existencia de fallas, tales como las crisis
económicas, el deterioro ambiental y la inequidad social.
La concepción del Estado, la estructura orgánica y el papel del mismo en la sociedad estarán
sujetos a la adscripción a una de las dos teorías señaladas anteriormente o a la aplicación inter-
media de políticas de más o menos Estado y menos o más desregulación del mercado.
La Constitución Política de Colombia del año 1991 determina que la planeación y el presupuesto
público deben estar regulados jurídicamente a través de leyes orgánicas lo que le otorga una im-
portancia significativa en la pirámide legislativa colombiana. La planeación nacional y territorial
se materializa en los Planes de Desarrollo, donde uno de los dos componentes es el Plan Pluria-
nual de Inversiones, el cual se articula con el presupuesto público a través del Plan Operativo
Anual de Inversiones que se soporta en el Plan Financiero; tendencia que ha venido evolucio-
nando con nuevos elementos como el Marco Fiscal de Mediano de Plazo, el Marco de Gasto de
Mediano Plazo, la Regla Fiscal entre otros instrumentos normativos que buscan alcanzar una es-
tricta disciplina fiscal.
Las dos últimas décadas tienden por consiguiente a generar una preocupación por lograr una
sostenibilidad fiscal, entendida como la capacidad del Estado en el cumplimiento de las obliga-
ciones crediticias, aspecto que desplaza el componente del gasto social como el eje central en el
diseño del presupuesto público. El priorizar el equilibrio fiscal, donde prevalecen los aspectos
financieros, la dimensión social cumple una función subsidiaria, siendo ésta una de las caracterís-
ticas básicas de la orientación presupuestal bajo una concepción neoliberal del Estado.
La actualización normativa y la utilización de un lenguaje técnico profesional, pero expuesto para

la comprensión de profesionales y estudiantes de las diferentes áreas del saber que tienen interés
en el estudio del presupuesto público colombiano, constituyen una guía conceptual de los ele-
mentos teóricos, técnicos y procedimentales del tema presupuestal en nuestro país.
El libro “Fundamentos de Presupuesto Público” aborda el tema del presupuesto en el componen-

te instrumental, pero enriquece su análisis con una exposición de las teorías y concepciones que
soportan dichos conceptos y actuaciones técnicas; es decir, el texto establece el hacer pero aso-
ciado a un saber que supera la visión pragmática de la técnica y la disposición jurídica para tras-
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cender en las intencionalidades económicas, sociales, políticas y éticas que subyacen en los pre-
supuestos públicos de las naciones.
La obra estudia a lo largo de ocho capítulos de manera amplia el tema en referencia, el cual es
tratado desde una dimensión histórico-política, con un análisis crítico que lleva a comprender la
evolución y situación actual del presupuesto público en Colombia desde sus básicas considera-
ciones jurídicas, pero también desde los elementos políticos y económicos que lo han impulsado.
El develar los intereses subyacentes que soportan los aparentemente técnicos procedimientos de
elaboración y aplicación de las disposiciones presupuestales es uno de los mayores valores agre-
gados de la presente obra.
Expreso mis sinceras felicitaciones a los autores de la presente obra, auguro un amplio y necesa-
rio debate que generará su lectura entre los entendidos del tema, para los profanos será la mejor
forma de abordar una temática que exige altura intelectual y visión crítica para comprender el
devenir de una realidad marcada por tensiones, intereses y finalidades no siempre visibles, cono-
cidas o expresas. A los lectores invitación a profesar una honestidad intelectual, la cual exige
asumir una actitud crítica, reflexiva y de confrontación con la obra, el mejor lector es aquel que
toma distancia del autor, para confrontarlo y contrastarlo a través de su producción intelectual.
Sólo nos resta esperar que los autores de la presente obra, pronto nos convoquen para conocer sus
futuras producciones, en especial aquellas que surgen como resultado del presente texto y del
diálogo con la comunidad científica y profesional interesada en el tema.
CARLOS OSSA ESCOBAR *
*Miembro de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, Contralor General de La República (1998-2002), Rector
de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (2007-2010).
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INTRODUCCION
El papel económico, social y ambiental del Estado colombiano se expresa a través de

sus Políticas Públicas y en el registro de las partidas que se incorporan en el Presu-
puesto General de la Nación, el cual constituye un instrumento importante de política
económica y de planeación nacional, por ende no es posible en la era contemporánea
verlo como un instrumento técnico aislado del funcionamiento de la economía del país.
La importancia de la política fiscal se expresa en el diseño de acciones y medidas que

en buena parte se expresa en la determinación de los rubros presupuestales y su mon-
to, lo que identifica qué tipo de proyectos, programas, bienes y servicios el Estado va a
materializar a través del gasto público, así como la estimación de los ingresos fiscales
que busca obtener a partir del recaudo de los impuestos, contribuciones, tasas, rentas
de dominio público y los recursos de capital (crédito público, entre otros), que serán ne-
cesarios para financiarlo y/o corregir el déficit estatal, que haga sostenible fiscalmente
al Estado en el mediano y largo plazo.
El libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ busca presentar de manera comprensi-

ble a los diferentes estamentos académicos, privados y públicos, los fundamentos ac-
tuales y centrales que sustentan el proceso presupuestal orgánico, y en particular el de
la Nación y los territorios de la República de Colombia, además del correspondiente al
Sistema General de Regalías.
Este esfuerzo interpretativo- descriptivo va acorde con una actualización normativa que
cubre desde la Constitución Nacional de 1991 y sus modificaciones a partir de Actos
Legislativos, hasta las leyes orgánicas y ordinarias, y los Decretos que las reglamen-
tan, lo que permite ubicar el presupuesto Colombiano en los desarrollos que tiene al
inicio del Siglo XXI.
Como se mostrará a través del presente libro se pretende superar la mirada tradicional
que considera el presupuesto público como una simple estimación de ingresos y gas-
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tos corrientes del Estado donde era muy importante el clásico equilibrio presupuestal, a
un concepto más amplio y moderno donde el presupuesto se percibe como un sistema
presupuestal capaz de garantizar que las asignaciones de los recursos se hagan según
las disponibilidades de ingresos fiscales y las prioridades de gasto, donde lo que puede
interesar es el equilibrio fiscal que permita avanzar hacia la sostenibilidad de las finan-
zas públicas en el mediano plazo y alcanzar los programas macroeconómicos del go-
bierno, para lo cual se hizo necesario dotar de unos nuevos elementos de análisis y
discusión al presupuesto público, tales como el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Mar-
co de Gasto de Mediano Plazo, la regla fiscal, complementando los ya tradicionales
documentos del Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversiones que busca ar-
monizar el Plan Nacional de Desarrollo (cuatrienal) con el presupuesto anual.
Estos documentos macroeconómicos y financieros permiten un amplio conocimiento de

la institución y del entorno, para buscar alcanzar una mejor toma de decisiones en los
procesos de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos públi-
cos, y se pueda avanzar hacia un nuevo concepto de Estatuto Orgánico que conduzca
con ‘responsabilidad fiscal’ la dirección de las instituciones del Estado; más aún en una
época caracterizada por graves problemas en las finanzas de algunos Estados del
mundo, como por ejemplo, en la Eurozona países como España y Grecia, además de
potencias como el caso de Estados Unidos de América, pero donde también otros paí-
ses tienen una gran demanda de requerimientos públicos para gasto social, ambiental
y de infraestructura, entre otros.
Colombia en materia de Hacienda Pública, ha avanzado hacia una mayor transparencia

en la gestión presupuestal, tal como se observa en el Estatuto Orgánico de Presupues-
to (Decreto 111 de 1996 que compiló tres leyes sobre procedimientos presupuestales),
que no es tan orgánico, pues recientemente se le ha ido superponiendo una verdadera
nube de normas con categorías de orgánicas y otras con artículos orgánicos, tales co-
mo: ley 819 de 2003 (Marco Fiscal de Mediano Plazo), ley1473 de 2011 (Marco de Gas-
to de Mediano Plazo, la regla fiscal, el Fondo de Ahorro y de Estabilización Fiscal y
Macroeconómica), ley 1508 de 2012 (vigencias futuras de la Nación, de las entidades
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estatales del orden nacional y territorial en el marco de las asociaciones públicas priva-
das, por ejemplo cuando se celebren contratos bajo el esquema de asociación), Acto
Legislativo 05 y su ley 1530 de 2012 (Sistema General de Regalías) ; así como una
serie de leyes con ámbito de aplicación en las entidades territoriales como son: la ley
617 de 2000 (fortalecimiento de la descentralización y la racionalización del gasto públi-
co), la ley 358 de 1997 (endeudamiento territorial), las reformas constitucionales me-
diante los Actos legislativos 01 del 2001 y su ley 715 de 2001, y el Acto legislativo 04
del 2007 y su ley 1176 del 2007, (cambios en las transferencias del Sistema General de
Participaciones), y la ley 1483 de 2011 (vigencias futuras excepcionales por parte de
las entidades territoriales).
El libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ está estructurado en ocho capítulos, y

presenta unos recuadros donde se indica al lector sobre los aspectos del presupuesto
aplicable para las entidades territoriales.
El capítulo I aborda los aspectos generales del presupuesto público, tales como su his-
toria, su evolución en el caso colombiano, su significado y diferencias respecto al pre-
supuesto privado, abordando también la concepción multidisciplinaria que debe tener el
presupuesto estatal y su evolución teórica.
El capítulo II analiza las relaciones entre las funciones que tiene el Estado en el capita-
lismo y su actividad presupuestal, teniendo presente las tres grandes prioridades frente
a la economía y la sociedad como son:
La asignación eficiente de los recursos que el mercado no alcanza a apropiar al presen-

tar fallas que se expresan en sus procesos de producción y consumo de algunos bienes
y servicios, lo cual obliga a priorizar al gobierno sobre qué tipo de éstos debe ser pres-
tados como públicos o a regular el mercado.
De igual manera estudia el papel que debe cumplir en materia de la distribución de los
recursos para alcanzar los propósitos de la búsqueda de la equidad y la sostenibilidad
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ambiental, ya que el mercado produce niveles inaceptablemente elevados de desigual-

dad de la renta y del consumo, pero también puede atentar contra el interés general,
por ejemplo a partir de la tendencia consumista y el deterioro del ambiente, entre otros.
En la misma forma aborda la tercera función respecto a la estabilidad económica y el

crecimiento, ya que el sistema económico capitalista presenta crisis cada vez más fre-
cuentes, profundas y de impacto internacional, las cuales conducen a acrecentar la des-
trucción de empresas, capitales y empleos que terminan incrementando la pobreza, la
informalidad, entre otros aspectos negativos. El Estado también le corresponde contri-
buir al crecimiento económico a partir del desarrollo de la política fiscal, fundamental-
mente a través del gasto público, lo cual se cristaliza en el presupuesto público, pero
también en la coherencia que esta Política debe tener con la monetaria, cambiaria, cre-
diticia, de comercio exterior y con la de precios y salarios. En la sociedad contemporá-
nea ha venido cobrando mayor importancia el gasto estatal en la solución de las crisis
económicas, pero sin perder de óptica que lo determinante no es gastar sino gastar me-
jor, lo que implica procesos de priorización colectiva y un manejo gerencial del Estado
que tenga en cuenta además de la solución a la inestabilidad de la economía, la aten-
ción a las grandes insuficiencias sociales y las necesidades del desarrollo.
En el capítulo III se presenta la estructura organizativa del Estado Colombiano a partir

de las ramas del poder público y de los órganos autónomos e independientes, pero
también según sus niveles y competencias: el nivel Nacional (sector central y descen-
tralizado) y el nivel territorial (en la dimensión central y descentralizada). Así mismo se
presenta la estructura del Estado desde la clasificación que aplica en los Estándares
Internacionales de Contabilidad Pública acogidos por la Contaduría General de la Na-
ción, a saber: Sector Público Financiero SPF y Sector Público no Financiero SPNF.
Este capítulo busca el conocimiento general del Estado Colombiano, pues es a través
de él que se captan los recursos fiscales y se ejecuta el gasto público en cumplimiento
de las diferentes funciones que le corresponde cumplir, de acuerdo a la Constitución y
las leyes, según las competencias asignadas a cada nivel del gobierno.
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El capítulo IV analiza los mecanismos que deben armonizar la planeación y el presu-

puesto público para lo cual el lector puede identificar las diferencias y complementarie-
dades entre la planeación y la política económica, además de los procedimientos de
elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo; relaciones
que se establecen a partir de la Constitución Política de Colombia de 1991 y las leyes
orgánicas que regulan la Planeación en Colombia con las que reglamentan su sistema
presupuestal.
Así mismo, se pretende hacer un rápido recorrido sobre los desarrollos más importantes
dados con la Constitución de 1991, la conformación del Sistema Nacional de Planea-
ción, los instrumentos y los procedimientos que aplican en los niveles nacional y territo-
rial.
En el capítulo V se exponen los principales componentes del sistema presupuestal co-

lombiano y el análisis del paso de un presupuesto público como una relación simple de
ingresos y gastos y una visión de un instrumento aislado de la gestión pública, a un
marco más amplio, donde se deben tener en cuenta los objetivos macroeconómicos de
los gobiernos, para lo cual el nuevo sistema presupuestal viene instrumentando un con-
junto de informaciones financieras que acompañen las decisiones que se moldean en el
presupuesto anual de la Nación y los presupuestos de los entes territoriales, mediante
un horizonte informativo de más largo plazo que permita garantizar la asignación de los
recursos disponibles de acuerdo a las prioridades de gastos, pero que permita también
la sostenibilidad de las finanzas públicas en un horizonte mayor.
Por esta razón se ha venido ampliando el sistema presupuestal colombiano desde la

compilación establecida en el Decreto 111 de 1996 y la amplia proliferación de normas
posteriores que hacen más completa y compleja la preparación del presupuesto estatal,
pero estableciendo al mismo tiempo nuevos riesgos jurídicos, por ejemplo, en los trámi-
tes del mismo.
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En este capítulo se describen los componentes centrales del sistema presupuestal co-
lombiano como el Plan Financiero, Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto
General de la Nación como tal, el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP y su conteni-
do, incluyendo la recientemente aprobada regla fiscal, y la consistencia que debe guar-
dar el presupuesto con este MFMP y el establecimiento a nivel nacional de un Marco de
Gasto de Mediano Plazo MGMP.
El capítulo en mención se enriquece con la relación que debe tener el MFMP con las
reservas presupuestales, ya que lo que el Legislador buscó alcanzar fue un menor re-
zago dentro de la vigencia fiscal en la ejecución del gasto público, tanto de la Nación
como de los entes territoriales. Así mismo se da un importante desarrollo temático so-
bre las vigencias futuras, tanto ordinarias como excepcionales, y sobre la creación de
una herramienta previsiva como es el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Ma-
croeconómica (ley 1473 de 2011).
El capítulo VI desarrolla una breve presentación de la estructura del presupuesto públi-

co colombiano que comprende los principios presupuestales vigentes aplicados en las
diferentes etapas del ciclo presupuestal, la estructura entre presupuesto de rentas, pre-
supuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales.
Se establece, de igual manera, la estructura a nivel de cada uno de estos componentes,
entre ellos sus más importantes ingresos fiscales (corrientes, las contribuciones, los
fondos especiales y los recursos de capital) y sus principales gastos públicos (gastos
de funcionamiento, gastos de inversión y servicio a la deuda pública), tanto para la Na-
ción, como para las entidades territoriales y sus descentralizadas.
Este capítulo continúa con una presentación del funcionamiento del Sistema General de
Participaciones que se configura en una transferencia de la Nación a los entes territoria-
les y una importante fuente de ingresos para la inversión social que tienen dichos entes,
Sistema que ha venido cambiando a partir de la aprobación de los Actos Legislativos 01
de 2001 y 04 de 2007, con sus correspondientes leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007;
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presentándose también su distribución sectorial, los criterios de asignación y la distribu-

ción de los recursos.
Se concluye con una breve síntesis de los elementos centrales de la ley 617 de 2000 y
la ley 1551 de 2012, respecto a la categorización de los Departamentos, Municipios y
Distritos para la racionalización del gasto territorial y la financiación de los gastos de
funcionamiento por parte de las entidades Departamentales, Municipales y Distritales,
dada la gran importancia que en el presente siglo ocupa este tema en el manejo de las
finanzas territoriales.
El capítulo VII da cuenta del ciclo presupuestal a nivel nacional y territorial, estable-
ciendo los procedimientos y cronogramas que se deben tener presentes en la progra-
mación, estudio, aprobación, liquidación, ejecución, seguimiento y evaluación del pre-
supuesto.
Por considerarlo de interés formativo se incorporaron las conductas irregulares más fre-
cuentes que se dan en el proceso presupuestal colombiano, así como algunos de los
métodos de estimación que se podrían emplear para la proyección de ingresos, tales
como el de mínimos cuadrados, el de tendencia histórica, entre otros.
En este capítulo se tuvieron en cuenta importantes trámites como el Programa Anual

Mensualizado de Caja PAC, las reservas presupuestales, las reservas de caja, los pasi-
vos exigibles-vigencias expiradas, hechos cumplidos, así como las afectaciones, modi-
ficaciones y autorizaciones al presupuesto, las vigencias futuras y tipos de control en
los diferentes niveles de gobierno.
En el capítulo VIII se presenta el actual proceso presupuestal del Sistema General del
Regalías que se deriva de la aplicación del Acto Legislativo 05 de 2011 y su ley 1530 de
2012, presupuesto que tiene un ciclo presupuestal diferente al de la Nación y que cuen-
ta, entre otras características, con una periodicidad bianual y la existencia de unos
Órganos Colegiados de Administración y Decisión OCAD que viabilizan, aprueban y
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priorizan los proyectos a ser ejecutados con recursos del Sistema General de Regalías.
De igual forma se establece una nueva composición y destinación de los recursos, aho-
ra dirigidos a los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo Regional,
de Compensación Regional, de Ahorro y Estabilización y para Ahorro Pensional Territo-
rial, así como la relación de los principios y componentes de este sistema presupuestal.
Este aspecto refleja la falta de cumplimiento del principio de universalidad presupuestal

que permitiera tener una visión de conjunto de la gestión financiera del Estado, pues si
bien buena parte de los recursos públicos se ven expresados en sus presupuestos, es
normal encontrar una desagregación en la elaboración de los presupuestos públicos,
como es el caso donde se cuenta con el Presupuesto General de la Nación (anual), el
del Sistema General de Regalías (bianual), los de las empresas industriales y comercia-
les del Estado, las sociedades de economía mixta con mayor participación del Estado,
entre otros, a lo cual se agrega los presupuestos territoriales de los Departamentos,
Municipios y Distritos y sus entes descentralizados.
En el recorrido de este libro se puede ver la dispersión normativa colombiana, tanto pa-
ra el nivel nacional como territorial, lo cual permite observar que es recomendable que
el país actualice y consolide sus normas orgánicas de presupuesto general y las esta-
blezca en una verdadera ley orgánica de presupuesto como lo ordena la Carta Magna
(artículo 151).
De igual manera, a pesar de los importantes avances logrados en la Constitución Políti-

ca de Colombia en materia de planeación participativa, sería constructivo pensarse en
que los proyectos de presupuesto pudieran tener una discusión en la sociedad civil an-
tes de ser llevados al Congreso de la República o a la respectiva corporación territorial
de elección popular, pues esto permitiría que estas audiencias públicas de preparación
puedan conducir, una vez aprobado el presupuesto anual, a una mayor participación del
ciudadano en el control social presupuestal y a buscar sintonizar los reclamos y aspira-
ciones de la comunidad con sus gobernantes y legisladores, lo cual demanda reglamen-
taciones ágiles y claras que permita que la preparación y el control no se transformen
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en barreras imposibles, y más bien sí se alcance una buena inversión de lo público y la

construcción de sociedad y ciudadanía, metas a alcanzar pues se hace necesario que
la ciudadanía se involucre en las decisiones económicas, políticas, administrativas y
culturales que afectan de forma significativa sus vidas, tal como sucede con el presu-
puesto público.
Esta participación social es un importante instrumento de gobernabilidad ya que legi-

tima las decisiones de gobierno y genera confianza en un país donde los ciudadanos
tienen escalas de credibilidad bastante inestables.
Finalmente se espera que el libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ logre dotar a

los estamentos académicos del país, a los sectores sociales y gremiales interesados en
el tema de un camino normativo actualizado, de una conceptualización clara y un ins-
trumental básico que permita involucrar a los estudiantes que se inician en esta temáti-
ca, a los actores del desarrollo y la ciudadanía en general con un ejercicio de la gestión
presupuestal que busque ejercerla, o evaluarla a partir de la calidad y utilidad del gasto
público, así como de la valoración de los resultados no solo en términos de la eficiencia
sino también de la eficacia, la efectividad, la equidad y el impacto sobre lo ambiental, lo
cual conduce a superar la forma inercial de presupuestos que se repiten año a año con
incrementos de acuerdo a la inflación, en algunos casos, y en otros como un simple
ejercicio electrónico de proyectar unos datos sin adentrarse en el entorno y por ende
sin el compromiso con una verdadera evaluación de aquellos proyectos o programas
relacionados con la inversión social y la infraestructura, entre otros, dejando también de
lado propósitos centrales del Estado contemporáneo como son la sostenibilidad fiscal y
la búsqueda de los fines macroeconómicos que se proponga el Gobierno con sus políti-
cas coyunturales y el Plan de Desarrollo.
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TABLA DE CONTENIDO
CAPITULO I
1. ASPECTOS GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO 25

1.1 ORIGENES DEL PRESUPUESTO 25
1.2 BREVE HISTORIA DEL PRESUPUESTO 26
1.3 DEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE PRESUPUESTO 36
1.4 DEFINICIÓN DE PRESUPUESTO PÚBLICO 36
1.5 DIFERENCIAS ENTRE EL PRESUPUESTO PÚBLICO Y EL PRESUPUESTO PRIVADO 38
1.6 ENFOQUE MULTIDISCIPLINARIO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO 39
1.7 FASES EVOLUTIVAS DE LA TEORIA PRESUPUESTAL 39
1.7.1 El incrementalismo 40
1.7.2 Calidad y orientación del gasto 40
1.7.3 Disciplina presupuestal 40
CUESTIONARIO DE REPASO 41
CAPITULO II
2. FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL ESTADO 43

2.1 LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS 43
2.2 LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS 47
2.3 LA ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA Y EL CRECIMIENTO 52
2.3.1 La estabilización económica 52
2.3.2 El crecimiento económico 57
2.4 LA IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN LA SOCIEDAD MODERNA 60
CAPITULO III
3. EL ESTADO COLOMBIANO 65
3.1 BREVE RESEÑA DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 65
3.1.1 La Rama Ejecutiva 68
3.1.2 La Rama Legislativa 78
3.1.3 La Rama Judicial 80
3.1.4 Los organismos autónomos e independientes 82
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3.2 SECTOR PÚBLICO FINANCIERO Y NO FINANCIERO 84

3.3 COMPETENCIAS SEGÚN LOS NIVELES DE GOBIERNO 85
CAPITULO IV
4. RELACION DE LA PLANEACION Y EL PRESUPUESTO 91

4.1 ASPECTOS GENERALES DE LA PLANEACIÓN 91
4.2 EL PROCESO DE PLANEACION 93
4.3 MARCO CONSITUCIONAL DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA. 95
4.3.1 Breve reseña de la planeación antes de la Constitución Nacional de 1991 95
4.3.2 Planeación y presupuesto público a partir de la Constitución Política de Colombia de 1991 97
4.4 MARCO LEGAL DE LA PLANEACION EN COLOMBIA 108
4.4.1 La Ley Orgánica de la Planeación 109
4.4.1.1 Principios generales de la planeación en Colombia 109
4.4.1.2 Estructura del Plan de Desarrollo 111
4.4.1.2.1 Nivel Nacional 111
4.4.1.2.2 Nivel territorial 112
4.4.1.3 El Sistema Nacional de Planeación. 113
4.4.1.3.1 Autoridades de planeación 113
4.4.1.3.2 Instancias de planeación 115
4.4.1.3.3 Los instrumentos de planeación 116
4.4.1.4 El ciclo de la planeación en Colombia 119
4.4.1.4.1 Los procedimientos para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 119
4.4.1.4.2 Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 121
4.4.1.4.3 Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 122
4.4.1.4.4 Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 123
4.4.1.4.5 Los Procesos en los Planes de Desarrollo en las entidades territoriales 124
CAPITULO V
5. SISTEMA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA 131

5.1 LOS COMPONENTES CENTRALES DEL SISTEMA PRESUPUESTAL 134
16
5.1.1 El Plan Financiero 134

5.1.2 El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI 140
5.1.3 El Presupuesto General de la Nación 141
5.1.4 El Marco Fiscal de Mediano Plazo 142
5.1.4.1 Contenido 146
5.1.4.1.1 Plan Financiero 148
5.1.4.1.2 Superávit primario y sostenibilidad de la deuda 148
5.1.4.1.3 El informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior 153
5.1.4.1.4 Evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público 155
5.1.4.1.5 Costo de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios 156
5.1.4.1.6 Costo fiscal de las leyes, ordenanzas, acuerdos de la vigencia anterior 156
5.1.4.1.7 Relación de los Pasivos Contingentes 157
5.1.4.1.8 Indicadores de gestión 161
5.1.4.1.9 La regla fiscal 163
5.1.4.2 Plazo para la presentación del MFMP 167
5.1.4.3 Consistencia del MFMP y el presupuesto 169
5.1.4.4 Seguimiento al MFMP 171
5.1.4.5 Impacto fiscal de los proyectos de nuevas normas y el Marco Fiscal de Mediano Plazo 171
5.1.4.6 El Marco Fiscal de Mediano Plazo y las reservas presupuestales 174
5.1.4.7 Vigencias futuras en el marco de las leyes 819 de 2003, 1483 de 2011 y 1508 de 2012 175
5.1. 5 Marco de Gasto de Mediano Plazo 176
5.2 EL FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN FISCAL Y MACROECONÓMICA: UNA
HERRAMIENTA PREVISIVA IMPORTANTE EN LA COYUNTURA ACTUAL. 180
CAPITULO VI
6. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO COLOMBIANO 187

6.1 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES 187
6. 2 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION 191
6.2.1 Composición del presupuesto general de la Nación 192
6.2.1.1 estructura presupuesto de rentas a nivel nacional 195
6.2.1.1.1 Los ingresos o rentas de la Nación 195
6.2.1.1.2 Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional 198
17
6.2.1.2 Estructura presupuesto de gastos a nivel nacional 199

6.2.1.2.1 Gastos de funcionamiento 199
6.2.1.2.2 Gastos de inversión 201
6.2.1.2.3 Servicio a la deuda pública 202
6.3 ESTRUCTURA PRESUPUESTAL A NIVEL TERRITORIAL 203
6.3.1 Estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital a nivel territorial 203
6.3.2 Estructura del presupuesto de gastos a nivel territorial 206
6.3.3 Las disposiciones generales 209
6.4 TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN: SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES 209
6.5 CATEGORIZACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS: RACIONALIZACIÓN
DEL GASTO TERRITORIAL 216
CAPITULO VII
7. EL CICLO PRESUPUESTAL 229

7.1 A NIVEL NACIONAL 229
7.1.1 Programación del proyecto de presupuesto 233
7.1.2 Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso de la República 241
7.1.3 Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República 242
7.1.4 Liquidación del Presupuesto General de la Nación 249
7.1.5 Ejecución 252
7.1.5.1 Ejecución de ingresos 254
7.1.5.2 Ejecución de gastos 255
7.1.5.2.1 El Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP 256
7.1.5.2.2 Los Compromisos 257
7.1.5.2.3 El Registro Presupuestal 257
7.1.5.2.4 La Obligación 267
7.1.5.2.5 El Pago 268
7.1.5.2.6 Reservas Presupuestales 268
7.1.5.2.7 Las cuentas por pagar o reservas de caja 273
7.1.5.2.8 Pasivos Exigibles- Vigencias Expiradas 275
7.1.5.2.9 Hechos cumplidos 276
7.1.5.2.10 Programa Anual Mensualizado de Caja PAC 276
18
7.1.5.3 Afectaciones, modificaciones y autorizaciones al presupuesto 283

7.1.5.3 .1 Afectaciones del presupuesto 284
7.1.5.3 .2 Modificaciones al presupuesto 284
7.1.5.3.3 Autorizaciones presupuestales – vigencias futuras y otros 288
7.1.5.3.4 Los requisitos para realizar los trámites para las afectaciones, modificaciones y
autorizaciones presupuestales, en la Nación. 293
7.1.6 Seguimiento y evaluación presupuestal 293
7.1.7 Control presupuestal 295
7.1.7.1 Control fiscal 295
7.1.7.2 Control Político 299
7.1.7.3 Control ciudadano 299
7.1.7.4 Control interno 301
7.1.7.5 Otros controles 301
7.2 NIVEL TERRITORIAL 307
7.2.1 Elaboración del presupuesto de la entidad territorial 307
7.2.1.1 métodos para estimación de ingresos 312
7.2.2 Presentación, estudio y aprobación del proyecto de presupuesto 321
7.2.2.1 Presupuesto Municipal 321
7.2.2.2 Presupuesto Departamental 324
7.2.2.3 Adopción en forma excepcional del presupuesto territorial 328
7.2.3 Liquidación del presupuesto 329
7.2.4 Ejecución 330
7.2.4.1 El PAC en las entidades territoriales 331
7.2.4.2 Ejecución de ingresos 333
7.2.4.3 Ejecución de gastos 333
7.2.4.4 Modificaciones presupuestales 333
7.2.4.5 Reservas presupuestales y cuentas por pagar 336
7.2.4.6 Vigencias futuras 337
7.2.4.7 Formulario Único Territorial 341
7.2.5 Seguimiento del presupuesto 342
7.2.6 Control del presupuesto 342
19
CAPITULO VIII
8. UN SISTEMA PRESUPUESTAL INDEPENDIENTE: SISTEMA GENERAL DE REGALIAS 351

8.1 ASPECTOS GENERALES DEL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011 351
8. 2 LEY 1530 DE 2012 353
8.2.1 Objetivos del Sistema General de Regalías 354
8.2.2 Órganos del Sistema General de Regalías y sus funciones 355
8.2.3 El ciclo de las regalías 357
8.2.4 Los proyectos de inversión 358
8.2.5 Etapas en la asignación de los recursos del SGR 359
8.2.6 Distribución recursos del Sistema General de Regalías 361
8.2.7 Régimen presupuestal del Sistema General de Regalías 363
8.2.7.1 Principios presupuestales 363
8.2.7.2 Componentes del Sistema presupuestal 363
8.2.7.3 Etapas del Presupuesto del Sistema General de Regalías 365
8.2.7.3.1 Preparación y presentación del proyecto 365
8.2.7.3.2 Estudio y aprobación 365
8.2.7.3.3 Ejecución 366
8.2.7.3.4 Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE) 368
8.3 TARIFAS DE ALGUNAS REGALÍAS 372
BIBLIOGRAFIA 379
20
TABLA DE CONTENIDO DE LOS CUADROS
Cuadro N°1 Evolución del presupuesto 26

Cuadro N°2 Evolución del presupuesto público en Colombia 28
Cuadro N°3 Diferencias entre el presupuesto público y el presupuesto privado 38
Cuadro N°4 La estabilización económica y sus escenarios internos 52
Cuadro N°5 Competencias según los niveles de gobierno 87
Cuadro N°6 Planeación económica y política económica 93
Cuadro N°7 Etapas para la formulación de programas 93
Cuadro N°8 Etapas de la planeación antes de 1991 96
Cuadro N°9 Competencias en materia de planeación 106
Cuadro N°10 Principios Generales de la Planeación 110
Cuadro N°11 Comparativo de autoridades e instancias en los Planes de Desarrollo Nacional
y Territorial 124
Cuadro N°12 Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo 147
Cuadro N°13 Calificación del riesgo por mora 160
Cuadro N°14 Indicadores de gestión 162
Cuadro N°15 Principios presupuestales 187
Cuadro N°16 Principios presupuestales aplicados en las diferentes etapas del presupuesto en
el orden nacional y territorial 189
Cuadro N°17 Ingresos tributarios Departamentales y Municipales 204
Cuadro N°18 Clasificación de los gastos de funcionamiento a nivel territorial 208
Cuadro N°19 Criterios de distribución de la Participación de Propósito General del Sistema
General de Participaciones 212
Cuadro N°20 Destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones 213
Cuadro N°21Categorización de los Departamentos 217
Cuadro N°22 Categorización de los Municipios y Distritos 218
Cuadro N°23 Monto máximo de gastos de funcionamiento Departamentos 220
Cuadro N°24 Monto máximo de gastos de las Asambleas Departamentales 221
Cuadro N°25 Remuneración de los Diputados 221
Cuadro N°26 Monto de gastos de las Contralorías Departamentales 222
Cuadro N°27 Monto máximo de gastos de funcionamiento de los Municipios y Distritos 222
Cuadro N°28 Número de sesiones ordinarias y extraordinarias de los Concejos 223
Cuadro N°29 Monto de gastos de funcionamiento de las Personerías Municipales y Distritales 223
Cuadro N°30 Monto de gastos de funcionamiento de las Contralorías Municipales y Distritales 224
Cuadro N°31 Cronograma del Presupuesto General de la Nación 230
Cuadro N°32 Modificaciones presentadas en la etapa de estudio y aprobación del presupuesto 247
Cuadro N°33 Casos especiales en el proceso presupuestal 248
Cuadro N°34 Clasificación abreviada decreto de liquidación Presupuesto General de la Nación 250
Cuadro N°35 Ejecución de ingresos de la Nación 254
Cuadro N°36 Contenido de los libros presupuestales 258
Cuadro N°37 Información obtenida en los libros presupuestales 259
Cuadro N°38 Diferencias entre las reservas de apropiación y las reservas de caja 275
Cuadro N°39 Aprobación del PAC 279
Cuadro N°40 Indicadores financieros del PAC 283
Cuadro N°41 Afectaciones presupuestales 284
Cuadro N°42 Modificaciones presupuestales 285
Cuadro N°43 Autorizaciones presupuestales 288
Cuadro N°44 Tipos de control fiscal 296
Cuadro N°45 Conductas irregulares 304
Cuadro N°46 Adopción de manera excepcional del presupuesto territorial 329
21
Cuadro N°47 Modificaciones presupuestales 335

Cuadro N°48 Funciones e integrantes de los órganos del Sistema General de Regalías 356
Cuadro N°49 Ciclo de las regalías 357
Cuadro N°50 Destinación de los recursos de los Fondos 362
Cuadro N°51 Componentes del SMSCE 369
Cuadro N°52 Tarifas de regalías en Colombia 372
Cuadro N°53 Tarifas regalías por explotación de hidrocarburos en Colombia 373
22
TABLA DE CONTENIDO DE GRÁFICOS
Gráfico N°1 Estructura del Estado Colombiano 67

Gráfico N°2 Estructura de las Ramas del Poder Público 67
Gráfico N°3 Estructura de la Rama Ejecutiva 68
Gráfico N°4 Estructura de la Rama Legislativa 79
Gráfico N°5 Estructura de la Rama Juridicial 80
Gráfico N°6 Estructura de los Órganos de Control 82
Gráfico N°7 Estructura de la Organización Electoral 83
Gráfico N°8 Otros Organismos Autónomos e Independientes 84
Gráfico N°9 Clasificación del Sector Público Financiero y No Financiero 85
Gráfico N°10 Planeación Pública 91
Gráfico N°11 Planeación económica 92
Gráfico N°12 Procedimientos para la elaboración del PND 120
Gráfico N°13 Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 121
Gráfico N°14 Cálculo del superávit primario 151
Gráfico N°15 Componentes coherentes con la regla fiscal 164
Gráfico N°16 Fecha de presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo 168
Gráfico N°17 consistencia del proyecto de presupuesto con el del MFMP 170
Gráfico N°18 Destinación recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica 181
Gráfico N°19 Aprobación del Presupuesto 192
Gráfico N°20 Composición del Presupuesto General de la Nación 192
Gráfico N°21 Estructura del presupuesto de Rentas a Nivel Nacional 195
Gráfico N°22 Ingresos de los establecimientos públicos 198
Gráfico N°23 Estructura del presupuesto de gastos a nivel nacional 199
Gráfico N°24 Estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital a nivel territorial 203
Gráfico N°25 Estructura del presupuesto de gastos a nivel territorial 206
Gráfico N°26 Conformación del presupuesto territorial por secciones 207
Gráfico N°27 Asignación especial del Sistema General de Participaciones 211
Gráfico N°28 Distribución Sectorial del 96% del Sistema General de Participaciones 212
Gráfico N°29 Programación de Presupuesto General de la Nación 238
Gráfico N°30 Primer debate del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 245
Gráfico N°31 Segundo debate del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 246
Gráfico N°32 Proceso de afectación del presupuesto 261
Gráfico N°33 Tipos de vigencias para el PAC 281
Gráfico N°34 Control presupuestal 295
Gráfico N°35 Principios del Control Fiscal 298
Gráfico N°36 Proceso de elaboración del Presupuesto territorial 311
Gráfico N°37 Proceso de aprobación presupuesto Municipal 323
Gráfico N°38 Proceso de aprobación presupuesto Departamental 328
Gráfico N°39 Proceso de elaboración del PAC en las entidades territoriales 332
Gráfico N°40 Modificaciones presupuestales 334
GráficoN°41 Esquema del Sistema General de Regalías-Acto Legislativo 05 de julio de 2011 352
Gráfico N°42 Distribución del Sistema General de Regalías-Acto Legislativo 05 de julio de 2011 353
Gráfico N°43 Objetivos del Sistema General de Regalías 354
Gráfico N°44 Órganos del Sistema General de Regalías 355
Gráfico N°45 Características de los Proyectos de Inversión 358
Gráfico N°46 Etapas de asignación de recursos del Sistema General de Regalías 360
Gráfico N°47 Distribución de los recursos del Sistema General de Regalías 361
Gráfico N°48 Etapas del presupuesto del Sistema General de Regalías 371
23
24
CAPITULO I
1 ASPECTOS GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
1.1 ORIGENES DEL PRESUPUESTO
Se podría afirmar que desde la misma existencia de la humanidad, ha existido el interés por cono-
cer de manera anticipada lo que puede ocurrir en el futuro, haciendo supuestos de manera muy
rudimentaria, pero siempre conservando dicho propósito. En las civilizaciones antiguas más or-
ganizadas, como los egipcios, cuya economía era básicamente agrícola, contaban con un esquema
de organización que les permitía optimizar los recursos.
De igual manera, en el Imperio Romano existía especial atención hacia el recaudo y manejo de
los impuestos ya que éstos le permitían al Emperador atender los gastos. Se podrían seguir men-
cionando otras civilizaciones y épocas, encontrándose como común denominador la necesidad de
los gobiernos de planear sus ingresos y gastos. Pero el concepto de presupuesto más organizado
aparece el sector público como un mecanismo que les permitía a los gobiernos un mejor manejo
de sus finanzas.
Cardona y Zuluaga (2006, 20) afirman que el presupuesto evoluciona en la misma medida que lo
hacen los pueblos en sus aspectos culturales, políticos, sociales y económicos, además mencionan
tres causas que obligaron a la creación del presupuesto:
 Causas sociales: originadas por la desconfianza de los ciudadanos en los líderes políticos
como consecuencia de la corrupción y los malos manejos de los recursos públicos que
generaban arbitrariedades en el recaudo e inequidad en la distribución.
 Causas políticas: debido a lo anterior, se crearon parlamentos autónomos que ejercían

control a la monarquía, lo que llevaba a que el surgimiento del presupuesto haya sido un
mecanismo de defensa y control del pueblo a las actuaciones del monarca.
25
 Causas financieras: de las anteriores causas surgen las finanzas públicas, cuyo principal
propósito era evitar el desorden y los malos manejos que generaban el despilfarro de los
recursos estatales, y que condujeron a que las decisiones tomadas en cuanto a ingresos y
gastos públicos, estuvieran sujetas a unas reglas presupuestales de obligatorio cumpli-
miento con el fin de mantener un control y una mejor percepción de los problemas
económicos, financieros y sociales que se acrecentaban en la medida que dichos recursos
aumentaban.
1.2 BREVE HISTORIA DEL PRESUPUESTO
A continuación se presenta un resumen de las épocas y los hechos más relevantes en lo relacio-
nado con este tema:
Cuadro N° 1 Evolución del presupuesto
Hechos Relevantes
En Inglaterra se inició la aprobación de tributos, pero su recaudo solo se efectuabas hasta al

1626 momento de ser incorporados anualmente en una ley posterior, como control sobre la monarquía.
(Ortega 2006, 202).
Apareció la afirmación constitucional de que los gastos debían ser decretados y controlados por
1688 los representantes de la población y los gastos autorizados debían ser empleados únicamente para
los fines aprobados por el Parlamento Inglés. (Ortega 2006, 202).
Finales siglo En Inglaterra se da inicio al Presupuesto gubernamental, por parte del Parlamento Británico, el cual
XVIII contenía los posibles gastos y el control de los mismos.
El presupuesto gubernamental se adopta en Francia y posteriormente en Estados Unidos como

1820 - 1821
elemento de control del gasto público.
En Inglaterra se incluyeron todas las medidas financieras necesarias a aplicar en el año en una
1860 sola ley y se hizo del presupuesto el centro del debate sobre política económica. (Ortega 2006,
203).
Finalizada la Primera Guerra Mundial el sector privado lo aplica para controlar los gastos. En
1912 - 1925
esta época el crecimiento de empresas industriales es importante y se proponen métodos que
26
Hechos Relevantes
permitan tener una adecuada planeación empresarial. Aparecen sistemas de costeo estándar que
resultan ser claves en los análisis de los costos, que llevan a que las empresas establezcan la
necesidad de realizar y analizar los presupuestos previos a la toma decisiones.
Se celebra el Primer Simposio Internacional de Control Presupuestal en Ginebra donde se

1930
puntualizan los principios básicos del sistema presupuestal.
El Departamento de la Marina de los Estados Unidos presenta el presupuesto por programas y

1948
actividades.
El Departamento de Defensa de los Estados Unidos trabaja con un sistema de planeación por
1961
programas y presupuestos.
El gobierno de los Estados Unidos crea el Departamento de Presupuesto e introduce dentro de las
1965
herramientas de planeación y control el sistema “planeación por programas y presupuestos”
Se presentan en el mundo altos índices de inflación, y los aumentos en el precio de petróleo

afectan considerablemente las economías occidentales. En este momento se inicia una nueva
Años 60 y 70
visión presupuestal, no sólo desde la perspectiva “incrementalista” sino que además se empiezan
a hacer análisis cualitativos especializados en torno al concepto del gasto (Restrepo 2007, 3)
Aparece el sistema base cero, que fue creado por Peter Pyhrr, en Norteamérica, específicamente
1970 en la empresa Texas Instruments. En esta época surgen varios métodos como la proyección
estadística de los estados financieros.
1971 Se implantó el sistema base cero en la administración del Estado de Georgia (EEUU)
1977 Se implanta en Estados Unidos el sistema base cero para la elaboración de los presupuestos.
Fuente elaboración propia
Cuando Colombia se independizó de España, se hizo necesario empezar a construir sus propias
normas y reglamentos con el fin de poder administrar eficientemente las finanzas públicas.
La historia del país ha estado enmarcada en una serie de eventos como la violencia y las guerras
civiles, que han hecho que se destinen recursos importantes para atender el costo de la guerra y la
adquisición de deudas por parte del Estado para atender éste y otros requerimientos sociales.
De igual manera, los gobiernos de turno han elaborado una serie de normas y modificaciones en
materia presupuestal, que han llevado a que exista una proliferación de leyes y decretos que re-
27
forman los anteriores, dependiendo de las políticas de cada presidente (llegando, en algunos casos
a presentarse cada año una reforma en la Hacienda Nacional, y creando y suprimiendo dependen-
cias).
A continuación se presenta un resumen los principales acontecimientos en materia de Hacienda
Pública en Colombia.
Cuadro N° 2 Evolución del presupuesto público en Colombia
Periodo Hechos relevantes
Se consideraron los principios fundamentales del presupuesto colombiano. Se creó la Tesorería
1821 General de la República y al mismo tiempo la Contabilidad General de la República. (López
1992, 25)
Se crearon las Tesorerías Departamentales y Provinciales de la República, con funciones relacio-
1822 nadas con el pago de gastos ordinarios y extraordinarios, además de la presentación de informes
sobre los ingresos y egresos a la Tesorería General. Las Tesorerías Provinciales debían rendir
informes a las Tesorerías Departamentales y los estados contables a los gobernadores de provin-
cia. (López 1992, 25)
Se eliminó la Tesorería General de la República y solo quedan las Tesorerías Departamentales.
1824 Se expidió la primera Ley de reorganización de la Hacienda Nacional, creando la Dirección Ge-
neral de Hacienda y Rentas Nacionales y las Administraciones de Hacienda en cada departamen-
to, así como la Contaduría Departamental. Se crean además las Juntas de Hacienda, las Oficinas
de Aduanas, los Resguardos en los Puertos, entre otras.
1832 Se sancionó la Ley Orgánica de la Hacienda Nacional. (López 1992, 45)
Se realizó otra reforma al Sistema de Hacienda Nacional. Se estableció el Consejo de Hacienda,
1845 considerado el primer antecedente del Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS. (López
1992, 83)
Se reformó nuevamente el Sistema de Hacienda Pública. La administración de los fondos públi-
cos se dividen con propósitos presupuestales en 16 departamentos que facilitarían la programa-
ción de los gastos públicos; se inició el sistema de ejecución presupuestal; se estableció en el
estatuto fiscal un capítulo titulado “Del modo de formar y presentar el presupuesto nacional”;
entre otras.
1847
La Ley Orgánica de 1847 fue el primer referente de normas sobre la formulación del presupuesto
de la nación, donde existió un capítulo sobre el modo de formarlo y presentarlo. Se presentó un
esquema donde el presupuesto bianual se programaba así: cálculo de rentas, elaboración del
proyecto de presupuesto de gastos y consolidación y presentación del presupuesto nacional.
En esta reforma se incluyeron principios como los de unidad de caja, límite de gastos máximo
hasta por el monto de las apropiaciones autorizadas, especificación de partidas y especialización.
(López 1992,90-95)
28

Se expidió la ley de descentralización de rentas y gastos públicos y se inició un proceso de auto-
nomía regional. El propósito de esta ley era facilitar el manejo y administración de los fondos
públicos a través de la descentralización de la elaboración de los presupuestos de rentas y gastos
de las provincias.
Se presentaron las definiciones de “Presupuesto de rentas: lista metódicamente clasificada de
1850
todas las rentas y contribuciones establecidas por ley, con expresión del monto probable de su
producto bruto en todo el año. Presupuesto de gastos: cuadro completo, claro y detallado, orde-
nado por capítulos y artículos de los créditos que se abren al ordenador de gastos respectivos
para todos los gastos que corresponda realizar al gobierno” (López 1992, 102-103).
Mediante otra reforma, se crearon tres departamentos administrativos: el de Hacienda, el del
Tesoro y el de Contabilidad general, este último encargado del manejo de todas las cuentas de
todos los departamentos de gastos en la cuenta única del presupuesto y del tesoro; que entre otras
funciones tenía la de la conformación definitiva del presupuesto nacional, de manera más tecnifi-
1851
cada y reglamentada. En esta reforma se introducen también tres principios presupuestales: Uni-
dad de responsabilidad, Unidad de Caja y Unidad de cuenta. (López 1992, 112-116).
Se presentó una crítica situación fiscal a raíz de la guerra civil y se estableció una política de
1855 austeridad del gasto. Aparecen los conceptos de deuda externa y deuda interna.
Con una nueva reforma se establecieron, entre otros aspectos, modificaciones al presupuesto
nacional, ordenando la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso. De igual manera
1859 se estableció que el presupuesto general propuesto por el ejecutivo estaría conformado por: el
texto del proyecto de ley, cuadros de rentas y gastos por departamentos, cuadros comparativos
respecto al año anterior y una nota de presentación.
Aparecieron también en esta reforma, los traslados presupuestales (créditos extraordinarios y
créditos suplementales), y las secciones de discusión y liquidación del presupuesto. (López 1992,
133).
Se estableció una nueva reforma orgánica al régimen de Hacienda Nacional donde la Secretaría
de Hacienda se independiza del Tesoro, estando encargada de preparar el presupuesto de rentas
1866 de la Unión, calcular sus gastos y pasarlo al Secretario del Tesoro para la formación del proyec-
to, además la Secretaría del Tesoro y Crédito Nacional tenía como función formar el presupuesto
general presentado al legislativo, en cumplimiento de lo establecido en la Constitución Política.
Además se prohibió el traslado de apropiaciones asignadas en la ley a cada gasto, y el aumento

en los sueldos de los empleados. Apareció el concepto de Créditos ejecutivos extraordinarios que
se entendía como aquellas adiciones que no se encontraban previstas en la ley de presupuesto. De
igual manera, con un nuevo artículo se prolongaba el periodo de la ejecución pasiva del presu-
puesto donde se ordenaba que las partidas votadas para un año fiscal siguieran vigentes hasta el
29

31 de agosto del año siguiente, con el fin de reconocer la deuda y pagarla. (López 1992, 172-
173).
Se expidió el Código Fiscal de 1873 que estableció 40 artículos sobre la formación del presu-
1873 puesto, aprobación, restricciones, liquidación y delegación de créditos abiertos en el presupuesto,
constituyéndose, en esa época, en la normativa más completa en materia presupuestal. (López
1992, 238).
Se aprobó la Constitución Política de 1886 en la cual se presentó un detalle del proceso de pro-
gramación presupuestal denominado Presupuesto General de la Nación.
1886 El principio de equilibrio presupuestal no quedo en la reforma pero se incluyó posteriormente en

normas reglamentarias, pero si se incorporó el concepto de fuerza restrictiva del presupuesto al
ordenar que no podía efectuarse ningún gasto ni traslado que no hubiera sido decretado por el
Congreso. (López 1992, 358).
La ley 33 de 1892 estableció la ley sobre formación de los presupuestos de rentas y gastos na-
1892 cionales, es decir, una ley única y específica en lo relacionado con el presupuesto que buscaba el
equilibrio presupuestal.
Se expidió la ley 110 de 1912 donde se estableció la forma de calcular las rentas con el fin de
1912 cumplir con el principio de equilibrio presupuestal y la inclusión de los servicios y obligaciones
contractuales del Estado, pero proponiendo medidas para tratar de evitar un déficit.
La ley 7 de este año estableció que el Ministerio de Hacienda era el encargado de la realización
de todo el presupuesto, así como también la definición de periodos de tiempo específicos para la
discusión y expedición del mismo. (Cardona y Zuluaga, 2006).
Se expidió la ley 34 de 1916, en la cual se estableció que la base promedio para estimar los in-
1916
gresos debían ser los tres años anteriores, pero por errores de interpretación en cuanto a los años
fiscales finalmente no funciono. En esta ley también se prohibió al legislador aumentar o crear
nuevos gastos sin la autorización del gobierno. El presupuesto paso a llamarse Presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones. (Cardona y Zuluaga, 2006)
Llega al país la primera Misión Kemmerer con el fin de prestar asesoría técnica en cuanto a la
organización de las finanzas públicas del país. En esta Misión se creó el Banco de la República,
1923 la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), entidades bancarias, la Contra-

loría General, así como aspectos relacionados con el presupuesto público, básicamente orienta-
dos a la estimación de los ingresos, ya que la Misión recomendaba que no era acertado calcular-
las con un año de retardo.
Se presentaba en el mundo la gran depresión de los años 30 y por tanto Colombia atravesaba una
dura situación económica.
Se expidió la ley 64 de 1931 donde se estableció que los años fiscales para efectos de calcular las
rentas, debían ser los del calendario y se continuo con el promedio de los tres años anteriores
30

para calcular las rentas, dejando este promedio cuando el valor calculado no fuere apropiado pero
con previa autorización.
En lo relacionado con la forma de presentación del proyecto de presupuesto a las cámaras legis-
lativas, se estableció que las partidas de gastos se presentaran en tres columnas: la primera con
los gastos verificados en el año inmediatamente anterior, en la segunda lo apropiado para el año
en curso y en el tercera la cantidad propuesta para el año siguiente, lo anterior se hacía con el fin
1930 a 1950
de evitar apropiaciones deficientes que conllevaban a traslados o créditos.
En 1948, en el gobierno de Mariano Ospina Pérez se constituyó un comité de expertos financie-
ros que prepararon un proyecto de ley orgánica del presupuesto nacional que presentaron al Con-
greso, que fue adoptado por el gobierno antes de que fuera ley, a través del decreto 164 de 1950,
pero no tuvo gran impacto ya que simplemente se hicieron algunas enmiendas al presupuesto que
no modificaron su estructura inicial. (Cardona y Zuluaga, 2006)
Se expidió la ley 38 de 1989 normativa del Presupuesto General de la Nación. En esta ley se
constituyó el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. En el mismo se definieron
dos niveles: El Presupuesto General de la Nación que incluye las tres Ramas del Poder Público,
el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Esta-
1989
do Civil y los Establecimientos Públicos Nacionales; un segundo nivel que incluye la fijación de
metas financieras a todo el sector público y la distribución de las utilidades de las empresas in-
dustriales y comerciales del Estado, sin perjuicio de su autonomía, tal como lo establece el artí-
culo 2.
En el artículo 3 de esta ley se estableció que el Sistema Presupuestal está constituido por un Plan
Financiero (a dos o más años de plazo), un Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupues-
to Anual de la Nación. Además quedó claramente establecido que el año fiscal inicia el 1 de
enero y termina el 31 de diciembre, después de esta fecha no se pueden adquirir compromisos.
Se reglamentó también lo relacionado con el presupuesto complementario y la financiación del
mismo; así como aspectos de la repetición, liquidación, ejecución y control presupuestal.
El decreto 2980 de 1989, reglamentó el principio de inembargabilidad de las rentas y recursos
del presupuesto nacional.
En este año entro en vigencia la nueva Constitución Política de Colombia, que en el Título XII
Capítulo 3 trata el tema del presupuesto. Se indica que solo se pueden recibir impuestos y hacer
gastos que estén considerados en el presupuesto. Se dispuso que anualmente el gobierno formu-
lará el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones (que deberá contener todos los gastos que
el Estado pretenda realizar en la vigencia fiscal) que deben corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo, el cual se presentará al Congreso (éste lo discutirá durante los tres primeros meses de
1991
cada legislatura). En caso de que el Congreso no expida el presupuesto, rige el presentado por el
gobierno y si éste a su vez, no lo presenta dentro de los plazos establecidos, entonces regirá el del
31

año anterior.
En el artículo 350, se estableció el concepto de gasto público social que tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.
Se estableció que el Congreso no puede aumentar ninguna partida del presupuesto de gastos ni
tampoco crear nuevos rubros sino con la aceptación del ministro pero sí puede eliminar o reducir
dichas partidas, excepto aquellas relacionadas con el servicio de la deuda y otras obligaciones
contractuales del Estado.
Quedó determinado que una Ley Orgánica del Presupuesto, regulará todo lo relacionado con la
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos en todos los niveles y la necesaria
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 352)
Se estableció la figura del Contador General encargado de toda la contabilidad de la Nación, pero
no de la ejecución presupuestal que le corresponde a la Contraloría General de la República.
Entre sus funciones del Contador están: uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad públi-
ca, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país,
conforme a la ley.
Finalmente, se eliminaron los auxilios o donaciones por parte de las ramas u órganos del poder
público a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El gobierno en todos sus
niveles puede celebrar contratos con empresas privadas con los recursos del presupuesto para
llevar a cabo sus programas de desarrollo.
Se expidió la ley 152 de 1994 donde se reglamentó todo lo relacionado con el Plan Nacional de
Desarrollo, se definieron las entidades encargadas de la planeación en el país, el procedimiento
para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación, los planes de las entidades territoriales,
entre otros.
En el mismo año se expidió la ley 179 de 1994 que modificó algunos artículos de la ley 38 de
1989 y agrego varios principios presupuestales: coherencia macroeconómica (que indica que el
presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
1994 coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República); homeostasis presupuestal (El
crecimiento real del Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de
cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal ma-
nera que no genere desequilibrio macroeconómico).
32
Reglamenta lo relacionado con el CONFIS, el Plan Anual de Inversiones, se reitera la inembar-

gabilidad del presupuesto, entre otras modificaciones.
Se expidió el decreto 359 de 1995, reglamentario de la ley 179 de 1994, en lo relacionado con el
Programa Anual Mensualizado de Caja, las cuentas autorizadas (a través de las cuales se trans-
fieren recursos a las cuentas de los órganos que correspondan a las secciones del Presupuesto
General de la Nación) y registradas (diferentes a las autorizadas, pertenecientes a los órganos
estatales de cualquier naturaleza y orden, a las que la Dirección del Tesoro Nacional del Ministe-
rio de Hacienda y Crédito Público traslada recursos del Presupuesto Nacional) y los pagos del
1995
Tesoro Nacional, hasta tanto no se tuviera el sistema de cuenta única nacional.
Finalizando este año se expide la ley 225 de 1995 que hace modificaciones a algunos artículos de
la ley 179 de 1994. Se hacía referencia al concepto de contribuciones parafiscales como parte del
presupuesto de rentas y las define como “los gravámenes establecidos con carácter obligatorio
por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector” (artículo 2); se reglamentaron los excedentes financieros y las dis-
minuciones del presupuesto nacional que el Gobierno le haría al presupuesto de gastos de fun-
cionamiento cuando las reservas constituidas para ellos superen el 2% del presupuesto del año
anterior.
De igual manera se cambió la denominación de la Dirección General del Presupuesto por “Di-
rección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” cuando se
haga referencia a la asesoría en la elaboración, radicación, modificación y reducción del progra-
ma anual de caja, y por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, cuando se haga referen-
cia a la suspensión y límite al programa anual de caja” (artículo 14), entre otras modificaciones.
Se expidió el Decreto 111 de 1996 en el cual se autorizó al gobierno para compilar las leyes
que conformaban el Estatuto Orgánico del Presupuesto: Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la
Ley 225 de 1995, pero sin modificar el contenido. El Estatuto tenía una cobertura de dos niveles:
uno relacionado con el Presupuesto General de la Nación y otro que incluye la fijación de metas
financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las Empre-
sas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta.
El Sistema Presupuestal1 estaba conformado por un Plan Financiero, un Plan Operativo Anual de
1996
Inversiones y el Presupuesto Anual de la Nación. Además se establecieron los principios del
sistema presupuestal, las funciones del CONFIS, y se reglamentó la presentación, estudio, repeti-
1
Este sistema se ha venido ampliando con una serie de leyes o artículos orgánicos que lo han adicionado con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y el Marco de Gastos de Mediano Plazo, como se analizará más adelante
33

ción, liquidación, ejecución del presupuesto; entre otras disposiciones.
El decreto 568 de 1996, establece normas en materia presupuestal para los órganos que confor-
man el Presupuesto General de la Nación, para las empresas industriales y comerciales del Esta-
do y las sociedades de economía mixta. Se reglamenta sobre temas como el Plan Financiero, las
vigencias futuras, de la preparación, presentación, liquidación, ejecución del proyecto de presu-
puesto.
Por su parte el decreto 630 de 1996, reglamentó lo relacionado con el Plan Anual Mensualizado
de Caja2 PAC.
Finalizando este año se expidió el Decreto 2260 que modificaba algunos artículos del decreto
568 de 1996.
La ley 344/96, estableció medidas encaminadas a la racionalización del gasto público de tal ma-
nera que se garantizara su financiamiento y se reasignaran recursos hacia otros sectores. Se le
asignaron facultades extraordinarias al Presidente por el término de 6 meses, contados a partir de
la fecha de publicación de la presente ley, “para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la
Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas mate-
rias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el
gasto público. Igualmente le dio facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Di-
rección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”.(artículo 30)
1997 Se expidió la ley 358 de 1997 donde se establecen normas sobre endeudamiento para las entida-
des territoriales
Se expidió la ley 617, donde se establecieron categorías para las entidades territoriales, cuyo
propósito fue determinar la capacidad de los departamentos y municipios para buscar corregir
2000 sus desproporciones en los gastos de funcionamiento, el manejo y volumen de las rentas propias,
la escasez de recursos para financiar el endeudamiento y los efectos fiscales originados en la
descentralización.
Se determinaron en la ley unos límites máximos de gastos dependiendo de la categoría del depar-
tamento o municipio, además de la creación y supresión de algunas contralorías municipales y
2
El artículo 1 del decreto 630 de 1996establece que el PAC es “el instrumento mediante el cual se define el monto
máximo mensual de fondos disponibles en las cuentas de la Dirección del Tesoro Nacional para los órganos finan-
ciados con recursos de la Nación y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden
nacional con sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.”
34

distritales, entre otras disposiciones.
En este año en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2001, se expidió la ley 715 en la cual se
2001 definió el Sistema General de Participaciones que comprende los recursos que la Nación trans-
fiere por mandato a las entidades territoriales para la financiación de los servicios a su cargo. En
esta ley se estableció que dicho sistema estaría conformado por las participaciones para educa-
ción, salud, agua potable y saneamiento básico.
La ley 819 de 2003, consagró lo relacionado con normas orgánicas de presupuesto para la trans-
2003 parencia fiscal y la estabilidad macroeconómica, normas de disciplina fiscal y endeudamiento
territorial. Establece el Marco Fiscal de Mediano Plazo y normas sobre el endeudamiento territo-
rial.
El decreto 4730 de 2005, reglamentó lo relacionado con el sistema presupuestal, el cual está
constituido por Marco Fiscal de Mediano Plazo que incluye el plan financiero, el Plan Operativo
Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual de la Nación. También se hace referencia al ciclo
presupuestal que comprende la programación, presentación del proyecto al Congreso de la Re-
pública, estudio y aprobación por parte del Congreso de la República, liquidación del presupues-
to, ejecución y seguimiento y evaluación.
2005
De igual manera en este decreto se estableció el Sistema Integrado de Información Financiera
(SIIF), el cual es administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y bajo el cual
todas las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación ejecutan sus presupues-
tos a través de este sistema.
Se establece para el Gobierno Nacional el Marco de Gastos de Mediano Plazo.
Se expidió el Acto Legislativo 04 de 2007 y la ley 1176 de 2007, mediante los cuales se modifi-
caban algunos artículos de la ley 715 de 2001, relacionada con el Sistema General de Participa-
ciones. Se hace una nueva distribución de los recursos y se establece la certificación y descertifi-
cación de los distritos y municipios; se determinan los recursos destinados para la atención de la
2007
primera infancia, entre otras disposiciones.
El decreto 3487 de 2007, modifica el Decreto 4730 de 2005 en su artículo 1 y se establecen
las unidades ejecutoras de la gestión presupuestal.
El Decreto 2844 de 2010 crea el Sistema Unificado de Inversión Pública del cual hacen parte las
2010 entidades que conforman el presupuesto general de la Nación. De igual manera, se establece el
ciclo de los proyectos de inversión pública y la programación presupuestal de los mismos.
Con la expedición de la ley 1473 de este año, se estableció la denominada “regla fiscal” orienta-
da al sostenimiento de las finanzas públicas en el largo plazo y a mantener la sostenibilidad ma-
2011 croeconómica del país y la deuda pública. Esta regla fiscal solo aplica a las finanzas del gobierno
nacional en el nivel central, buscando que su gasto esté acorde con sus ingresos de largo plazo.
Además se crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica y se eleva a nor-
35

ma orgánica el Marco de Gastos de Mediano Plazo.
Se expide la ley 1483 de 2011 por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales, reglamentan-
do las vigencias futuras excepcionales para este nivel de entidades.
Se expide la ley 1508 de 2012 relacionada con las vigencias futuras y la ley 1551 del mismo año,
2012 que amplió los criterios de clasificación de los Distritos y Municipios.

Se expide la ley 1530 de 2012 que regula la organización, el funcionamiento y la distribución de
recursos del Sistema General de Regalías. Se liquida el Fondo Nacional de Regalías.
Fuente: elaboración propia
1.3 DEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE PRESUPUESTO
El concepto de Presupuesto está conformado por dos términos: PRE que significa antes de y SU-
PUESTO que se relaciona con posibles hechos que ocurrirán en el futuro. De esta manera el pre-
supuesto se anticipa a los hechos y para su elaboración es necesario tener como base un proceso
de planeación que asegure el cumplimiento de unos objetivos establecidos, además de la aplica-
ción de herramientas estadísticas que permitan la proyección de cifras. El proceso presupuestal
debe ser sistemático, ordenado y definido para un periodo de tiempo determinado.
1.4 DEFINICIÓN DE PRESUPUESTO PÚBLICO
El presupuesto público es aquel que realiza el Estado por mandato legal, puesto que es el princi-
pal proveedor de bienes y servicios a los ciudadanos. De otra parte, constituye un mecanismo de
control que ejerce la sociedad sobre sus gobernantes para el manejo óptimo de los recursos públi-
cos, buscando una mayor equidad en la distribución de los ingresos y en el cobro de los impues-
tos, además de garantizar la destinación de recursos orientados a satisfacer las necesidades de
inversión social e infraestructura.
En el Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos se relaciona detalladamente los ingresos y los
gastos para una vigencia fiscal, acorde con el Plan de Desarrollo3 del gobierno de turno, el Plan
Financiero4 y el Plan Operativo Anual de Inversiones5.
3
Este documento contiene los propósitos y objetivos nacionales del gobierno de turno a largo plazo, metas y priori-
dades a mediano plazo y las estrategias y líneas generales de su política para un periodo presidencial definido.
36
Cardona y Zuluaga (2006, 17) definen el presupuesto público como “un acto de direccionamiento
administrativo, político, económico y social del Estado, donde se representan las diferentes fun-
ciones, metas y objetivos de un gobierno expresados en el plan de desarrollo y en especial en el
Plan Plurianual de Inversiones, el cual es aprobado posteriormente por el Legislativo en represen-
tación del pueblo”.
Romero (2010, 25) lo define como “una herramienta de carácter financiero, económico y social,
que permite a la autoridad estatal planear, programar y proyectar los ingresos y gastos públicos
en un periodo fiscal, a fin de que lo programado o proyectado en materia presupuestal sea lo más
cercano a la ejecución (realidad)”.
El autor presenta una definición adicional donde lo define como “el principal instrumento utiliza-
do por los gobiernos para desarrollar planes y programas de desarrollo, en concordancia con el
artículo 346 de la Constitución Nacional. El gobierno formulará anualmente el Presupuesto de
Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo pre-
sentará al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura” (Romero: 2010, 25).
El Diccionario de Términos de Contabilidad Pública de la Contaduría General de la Nación, defi-
ne el presupuesto como “cálculo o estudio anticipado de los ingresos probables y del nivel a que
podrían llegar los egresos o gastos que con cargo a ellos deben efectuarse dentro de un periodo
determinado, denominado ejercicio presupuestario y que generalmente es de un año”. Así mismo
lo definen como la ”proyección de actividades dirigida a establecer objetivos y estrategias que
incluye la presentación ordenada de los resultados previstos de un plan, proyecto o investiga-
ción.”
4
Es una herramienta de planificación y gestión financiera programada a mediano plazo, que busca sanear las finan-
zas y contribuir al logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Se deben considerar las provisiones de
ingresos, gastos, financiación y déficit, concurrentes con el Programa Anual de Caja (PAC) y las políticas cambiaria
y monetaria.
5
En éste se encuentran contenidos los proyectos de inversión definidos en el Plan de Desarrollo, clasificados por
sectores, programas y entidades.
37
1.5 DIFERENCIAS ENTRE EL PRESUPUESTO PÚBLICO Y EL PRESUPUESTO PRI-

VADO
Cuando se hace referencia al concepto de presupuesto se debe considerar que éste se divide en
dos grandes ramas: el presupuesto público y el presupuesto privado. Es claro que existen diferen-
cias contundentes entre ambos. El público, es de obligatorio cumplimiento para aquellas entida-
des u organismos en los cuales el Estado ha invertido recursos y el privado es para aquellas orga-
nizaciones donde el origen de los recursos proviene de capital privado. En el cuadro N° 3se pre-
sentan las principales características de ambos:
Cuadro N° 3 Diferencias entre el presupuesto público y el presupuesto privado

PRESUPUESTO PÚBLICO PRESUPUESTO PRIVADO
Se estiman los ingresos operacionales producto de la

Es un estimativo de ingresos fiscales. venta de bienes y servicios, así como los ingresos no
operacionales obtenidos de diversas fuentes.
Se presupuestan costos y gastos operacionales y no

Estima y autoriza el gasto público.
operacionales.
Es rígido, ya que limita los montos a gastar, solo hasta Es flexible: se pueden presentar diferencias en las
lo autorizado en el presupuesto. cifra, debido a los ajustes en la ejecución.
Establece la destinación específica que deben tener los En caso de obtener créditos éstos se destinan de
créditos aprobados en el presupuesto. acuerdo a las necesidades.
El presupuesto se establece mediante una ley anual,

El presupuesto es opcional. En algunas empresas está
expedida por el Congreso. El Gobierno Nacional
establecido por los estatutos y/o por entidades de
mediante la expedición de un decreto puede llegar a
vigilancia y control.
modificar algunas partidas del presupuesto.
Está determinado por los siguientes principios

presupuestales: planificación, anualidad,
Los principios están relacionados con la
universalidad, unidad de caja, planificación,
administración: previsión, planeación, organización,
programación integral, especialización,
dirección y control.
inembargabilidad, coherencia macroeconómica y
sostenibilidad fiscal.
38
PRESUPUESTO PÚBLICO PRESUPUESTO PRIVADO
El tiempo de preparación varía entre las empresas,

Se prepara como mínimo con un semestre de puede ser 3 o 4 meses de anticipación, pero en todos
antelación a la próxima vigencia fiscal. los casos, se debe realizar con antelación al año
presupuestado.
El control se efectúa con el fin de detectar errores y

tomar medidas correctivas que serán sufragadas en el
El control presupuestario se ejerce desde cuatro puntos
periodo siguiente. El control se ejerce periódicamente,
de vista: control interno, control político, control fiscal
puede ser trimestral, y se comparan las cifras
y control social.
presupuestadas con las cifras reales obtenidas en la
ejecución.
Tomado de Díaz, Parra y López (2012, 8)
1.6 ENFOQUE MULTIDISCIPLINARIO DEL PRESUPUESTO PÚBLICO
El presupuesto público tiene sus fundamentos en el derecho presupuestal, es decir, en las normas
jurídicas y en la doctrina y jurisprudencia sobre esta disciplina; derecho presupuestal que hace
parte del derecho de la hacienda pública al determinarse, en esta última, la naturaleza y los pro-
cedimientos para establecer y estimar los ingresos de las entidades públicas y definir los tipos de
gastos en que puede incurrir el Estado de acuerdo a sus fines esenciales y a su papel según el con-
texto nacional e internacional. Esta mirada es necesario analizarla de manera complementaria con
la teoría y la práctica presupuestal contemporánea, donde el presupuesto público es un compo-
nente importante para determinar el comportamiento de los grandes agregados macroeconómicos,
tal como se puede observar en los últimos marcos legales que propenden por la disciplina y la
sostenibilidad fiscal que coadyuve a garantizar el crecimiento y la coherencia de la economía del
país.
El propósito del presente libro es fundamentar el presupuesto desde una mirada multidisciplinaria
que permita al lector tener una mirada más integral del tema.
1.7 FASES EVOLUTIVAS DE LA TEORIA PRESUPUESTAL
Juan Camilo Restrepo (2010, 2-5) identifica tres fases del derecho y de la teoría presupuestal:
39
1.7.1 El incrementalismo
Es la etapa donde el principal interés estaba concentrado en el análisis del incremento
anual de los presupuestos. Este primer periodo de evolución de la teoría presupuestal se
ubicaba entre el nacimiento del derecho presupuestal como disciplina autónoma, a finales
del siglo XIX y los años 70 del siglo XX. En esta época, el interés estaba centrado sobre
la forma como se preparaba, discutía, ejecutaba y controlaba el presupuesto, consideran-
do que cada año el presupuesto debería crecer de la misma forma que lo hacían las nece-
sidades del país y su economía.
El incrementalismo era aceptado cuando se presentaban niveles de inflación moderada,
pero cuando en los años 60 y 70 se dieron niveles altos de inflación, entonces ya no era
suficiente considerar el solo incremento, sino que además se hacían análisis cualitativos y
cuantitativos más sofisticados en torno al tipo del gasto y su monto.
1.7.2 Calidad y orientación del gasto
El objetivo se centra en la eficiencia y eficacia del gasto público. Se presenta en los años
70 del siglo pasado, en los países desarrollados y en vía de desarrollo, donde la calidad y
orientación del gasto público empieza a tener gran importancia.
1.7.3 Disciplina presupuestal
Se presenta desde finales del siglo XX hasta nuestros días con las denominadas “leyes de
responsabilidad fiscal”. En esta fase se pretende buscar mecanismos de transparencia y de
disciplina en el manejo de las variables presupuestales. En las leyes de disciplina fiscal el
presupuesto se entiende como un elemento crucial para mantener unas finanzas públicas
dentro de un contexto de sostenibilidad fiscal, que no generen sesgos inflacionarios o des-
ajustes macroeconómicos.
40
CUESTIONARIO DE REPASO
El presupuesto público es una herramienta de manejo de las finanzas del Estado de vital impor-
tancia para la sociedad y la economía. Sus orígenes se remontan desde la antigüedad, existiendo
siempre la necesidad de recaudar, apropiar y controlar el manejo de los recursos públicos. En
Colombia la historia muestra un sinnúmero de reformas presupuestales que se han elaborado de-
pendiendo del gobernante de turno, de la situación económica, fiscal y social del país, y de las
concepciones teóricas imperantes.
De acuerdo con la comprensión de la lectura del capítulo y a la bibliografía complementaria que
consulte, resolver el siguiente cuestionario:
1. Explique brevemente las tres causas que dieron origen al presupuesto.
2. ¿En lo relacionado con el presupuesto, qué aspectos se plantearon en la Constitución de

1886?
3. Con la reforma constitucional de 1991, se modificaron aspectos relacionados con el pre-

supuesto. Mencione cuáles fueron los más relevantes.
4. ¿Cuál es la importancia del Decreto 111 de 1996 y qué normas compiló?
5. Tomando como base las definiciones de presupuesto público presentadas en este libro,
construya una definición propia.
6. Además de las diferencias entre el presupuesto público y privado, presentadas en este li-
bro, mencione 5 diferencias adicionales.
7. ¿Qué aspecto trata la ley 358 de 1997?
8. ¿En qué consiste la ley 617 de 2000?
41
9. ¿Cuál es el propósito central de la ley 819 de 2003?
10. ¿Qué reglamentó el Decreto 4730 de 2005?
11. ¿Qué es el Marco de gasto de mediano plazo?
12. ¿Cuál es la ley de la regla fiscal? en qué año se expidió? ¿Cuál es su objetivo?
42
CAPITULO II
2. FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL ESTADO
En las economías modernas el Estado asume una variedad de papeles en respuesta al comporta-
miento y los fallos del mecanismo del mercado, llegándose a afirmar que ningún gobierno del
mundo, independiente de su concepción – neoliberal, interventor, socialista- se encuentre ajeno a
políticas que influyen de manera significativa sobre la economía y la vida de los ciudadanos.
En las sociedades actuales se continúan presentando problemas económicos respecto a la asigna-

ción de los recursos, la distribución de los ingresos, la estabilidad económica y la dinámica del
crecimiento económico que deben resolverse, pero también en los campos ambiental y social.
Estos problemas se solucionan de manera diferente dependiendo de la estructura y de la política

económica que tengan los Estados: no se resuelven las dificultades igual en el marco de un Esta-
do de una economía capitalista que del Estado en una economía socialista; en el capitalismo no
son las mismas soluciones bajo el esquema de un país con un Estado interventor donde el merca-
do actúa bajo la iniciativa privada con la mediación activa del Estado, que en un Estado neolibe-
ral donde se argumenta que tienen que resolverse enfatizando la vía del libre juego del mercado.
El Estado interviene a través de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia, de comercio exte-
rior, de rentas y salarios, pero también cuenta con la política fiscal donde el Estado tiene dos
instrumentos claves: El gasto público y los impuestos entre otros ingresos fiscales.
A continuación se presentan tres prioridades a atender:
2.1 LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS.
Algunos autores como el economista Italiano Vilfrido Pareto, plantean que la eficiente asignación
de los recursos se puede lograr en un mercado libre para lo cual debe darse un mercado de com-
43
petencia perfecta 6 , donde productores y consumidores se comportan como maximizadores de

ganancias7 y utilidades, y donde no se presentan externalidades en la producción y el consumo8.
Tal como se observa en los pies de páginas anteriores, este tipo de mercados de competencia per-
fecta no se presentan en las economías del siglo XXI.
Para Adam Smith la economía ideal es dejar que la oferta y la demanda del mercado actúen de
manera libre, cuando los bienes y servicios se intercambian de forma voluntaria por dinero y a
los precios que establezca el mercado, donde se extraen los máximos beneficios con los recursos
existentes en la sociedad, sin intervención del Estado.
Este sistema funciona armoniosamente gracias a ‘la mano invisible’ del mercado, donde la parti-
cipación del Estado debe reducirse a proveer aquellos servicios que el mercado no proporciona
como el caso de la seguridad, la justicia, la defensa nacional, el servicio de información meteo-
rológica o en tiempos recientes los bienes públicos como los semáforos o los puentes peatonales,
siempre y cuando ninguna empresa tenga incentivos económicos para prestar este tipo de servi-
cios y recoger sus frutos.
Call y Holahan (1983,240-241) reiteran que dicho mecanismo funciona bajo las condiciones de
mercados en competencia perfecta, donde una empresa es tan pequeña con relación a la produc-
6
En las economías del siglo XXI la estructura productiva de bienes y servicios es básicamente de competencia imper-
fecta, es decir, oligopolios y monopolios por el lado de la oferta, y monopsonios y oligopsonios por la demanda.
7
El comportamiento del empresario en mercados imperfectos puede conducir a sacrificar ganancias en el corto plazo
para evitar la presencia de eventuales competidores, pero si pensando en las de largo plazo.
8
Se entiende por externalidades cuando una empresa impone costos o beneficios a otros como resultados de inter-
cambios involuntarios sin un pago económico. Las externalidades pueden ser positivas o negativas.Las externalida-
des hacen parte del acontecer diario en las sociedades actuales.
Las externalidades positivas, a manera de ejemplo, son aquellas ocasionadas cuando una universidad pública invier-
te en formación en ciencias básicas o cuando se gasta en investigación y desarrollo, produciendo efectos tangibles e
importantes sobre el resto de la sociedad, la economía y la naturaleza, por ejemplo, un proceso que contribuya al
mejoramiento de la salud pública; el avance del microchip sobre la actividad electrónica para el desarrollo de nuevas
tecnologías y productos que contribuyan al progreso científico tecnológico; la construcción de un sistema de auto-
pistas; el suministro de un bien público como es una efectiva protección de los derechos y la seguridad a todos los
ciudadanos de un país.
Las externalidades negativas ocurren por ejemplo, cuando algunas personas se perjudican en su salud al vivir cerca
de parques industriales que no controlan sus emisiones de gases contaminantes; o aquellas poblaciones que terminan
consumiendo las aguas no tratadas de zonas agroindustriales que cargan altos niveles de químicos y otras materias,
contaminación que también afectan la producción pesquera y agropecuaria en los territorios aledaños; la afectación
ocasionada por la minería a cielo abierto no controlada sobre los yacimientos de agua; la comercialización de medi-
camentos y alimentos que ponen en peligro la salud humana; la ubicación de centros de producción de materiales
radiactivos cerca de centros poblados; o conducir en estado de embriaguez.
44
ción de la industria que la empresa no puede afectar el precio del mercado, así aumente o dismi-
nuya su producción, mecanismo que supone que todas las empresas tienen idénticas funciones de
producción y tecnología, iguales costos y habilidades gerenciales, localización y oportunidades
empresariales similares, así mismo se presume que los recursos tienen libre movilidad en la eco-
nomía, decidiendo activamente cuando entrar o abandonar la actividad económica. También sig-
nifica que ningún consumidor es suficientemente grande para influir en el precio del bien o servi-
cio, y que además cuentan con un perfecto conocimiento del mercado de sus productos homogé-
neos.
En la vida práctica la eficiencia en la producción y en el mercado de bienes y servicios no se

alcanza libremente, lo cual justifica y hace necesaria la intervención del Estado, dado que los
supuestos de Pareto no se cumplen en la realidad; además la época del desarrollo e interpretación
del capitalismo naciente presente en la Teoría de Smith son cosas del pasado, lo cual se puede
corroborar con el desarrollo de mercados de competencia imperfecta que conducen con mayor
frecuencia a un desarrollo con crisis globales, periódicas y cada vez más profundas y prolonga-
das, que aumentan el desempleo, profundiza la desigualdad social y deteriora la sostenibilidad
ambiental, donde además se concentra y centraliza cada vez más el capital de la economía y su
mercado.
Samuelson y Nordhaus (1996, 31) expresan que “En todos los casos los fallos del mercado hacen
que la producción o el consumo sean insuficientes, y el Estado puede contribuir significativamen-
te a curar la enfermedad”
Paul Samuelson considera que el Estado debe cumplir con funciones como la de regular o sumi-
nistrar bienes y servicios para el consumo público (una institución de educación básica oficial, los
computadores para la consulta en la Hemeroteca Nacional, entre otros) que son gastos que deben
figurar en el presupuesto del Estado, los cuales provienen del pago de impuestos y otras contribu-
ciones, bienes y servicios que el Estado adquiere y son producidos por una empresa particular.
De igual manera ciertos servicios públicos que en la actualidad el Estado suministra en algunas
localidades ó regiones (acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, tratamiento de residuos sóli-
45
dos, alumbrado público, telefonía fija, internet, correos y encomiendas, gas, puertos, aeropuertos,
etc.) y por los cuales los usuarios pagan unas tasas, son también prestados por la empresa priva-
da en otras localidades cobrando por el bien o servicio un precio de mercado.
Así mismo al Estado le corresponde reglamentar el mercado de otros bienes y servicios que son
suministrados totalmente por la empresa privada (telefonía móvil, cine, gas propano, entre otros)
para evitar desafueros; y también le concierne el otorgamiento de recursos para gastos sociales
con los cuales el Estado busca proporcionar poder adquisitivo a sectores de la población vulne-
rable como los damnificados, los desplazados, los desempleados, los niños y los ancianos, entre
otros, establecidos y financiados con cargo al presupuesto Estatal.
Esta oferta de bienes y servicios públicos se prestan en gran medida por el Estado, ante la falta de
capacidad de demanda de algunos sectores poblacionales, ó la poca vocación y coherencia social
de la empresa privada, ya que su objetivo final es la rentabilidad o ganancia; aunque algunas de
ellas asumen estas actividades, de manera marginal bajo la llamada responsabilidad social em-
presarial, la cual en muchos de los casos tiene fines publicitarios y/o buscan beneficios tributa-
rios.
La intervención del Estado debe priorizar el tipo de bienes y servicios públicos a atender median-
te el gasto público programado y de acuerdo a los ingresos fiscales recibidos, lo cual contribuye
al fortalecimiento de la demanda agregada de la economía y el crecimiento económico, creando
además una asignación diferente de los recursos.
Desde el cuestionamiento a la propuesta Keynesiana a finales de los años 70 del siglo pasado, ha
surgido el paradigma del desmonte del intervencionismo estatal, restableciendo un mayor papel
del mercado en el proceso de asignación de los recursos de la sociedad. Sin embargo esta teoría
de la búsqueda de la asignación eficiente de los recursos por el mercado, no asegura el bienestar
social que implica que exista más equidad, a manera de ejemplo, la eficiencia en la producción y
comercialización de carne ó leche en Colombia no asegura el bienestar de la sociedad, pues mien-
tras éstos se exportan ó algunos sectores tienen consumos elevados o adecuados, la mayoría de
los pobladores pueden tener un consumo precario, escenario que para los niños pobres demanda
46
una acción alimentaria de parte del Estado; pero igual sucede con los comportamientos de los
precios monopólicos de los medicamentos para el tratamiento complejo de algunas enfermedades
de alto costo, como el VIH, cuyos pacientes piden la intervención del Estado mediante el control
de precios o el establecimiento de normas anti monopólicas que protejan a los consumidores.
2.2 LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS
Si contáramos con una economía ideal que funcionara con gran eficiencia en la asignación de sus
recursos, es decir, en condiciones de pleno empleo, sí se eligiera la cantidad correcta de bienes
públicos frente a los bienes privados, donde el sistema de precios funcionara de manera perfecta,
se generaría de todas maneras un resultado defectuoso, como lo afirman Samuelson y Nordhaus
(1996, 33) “Los mercados no producen necesariamente una distribución de la renta socialmente
justa o equitativa. Una economía de mercado puede producir unos niveles de desigualdad de la
renta y del consumo inaceptablemente elevados”.
Esa inequitativa distribución de la renta (ingresos), depende de múltiples razones: desde los pre-
cios de los factores productivos (trabajo, tierra, capital), los niveles y tipos de educación, del
resultado de procesos de acumulación anteriores, de un mayor o menor esfuerzo, una herencia
de riqueza significativa, las condiciones y la estructura de la familia, hasta de la suerte –lotería-,
entre otras, ocasionando defectos en la distribución del ingreso, aún en países desarrollados como
los Estados Unidos, que ha pasado de ser el llamado “sueño americano”, a ser un país con pro-
blemas de desempleo, cinturones de miseria en las principales ciudades como Los Ángeles, mi-
llones de Estadounidenses sin cobertura de salud, personas que ven perder sus viviendas ante los
intermediarios financieros inmobiliarios, individuos sin hogar en extrema pobreza, entre otras
inequidades.
En el mundo se habla de que el Estado debe ayudar a los sectores sociales marginados del merca-
do, a través de la construcción de infraestructura social y su funcionamiento (escuelas, hospitales,
acueductos, entre otros.), otorgándole subsidios a los servicios públicos y financiando su educa-
ción, entregando también ayudas a la población más necesitada y realizando otro tipo de gastos
47
públicos que se deben priorizar en el presupuesto estatal, de acuerdo a las decisiones políticas y al
modelo económico predominante, sea este neokeynesiano, neoliberal u otro.
El desarrollo histórico del presupuesto público y pero también la teoría fiscal centran la atención
en la financiación a través de los impuestos y otros ingresos fiscales que van a garantizar esos
gastos públicos.
Low Mutra y Gómez Ricardo (1989, 125) citan a Adam Smith que planteaba que “los impuestos
debían considerar la capacidad de pago del contribuyente” planteamiento no consistente con el
final de su libro V donde expone la teoría del beneficio y expresa que “… el costo de los gastos
públicos debería cubrirse en proporción al beneficio recibido por cada contribuyente”.
Giraldo (2001,44) menciona que “con Keynes, el discurso social del Estado de Bienestar9 se arti-
culó con el económico. El gasto social hacia parte del activismo fiscal, y la tributación directa se
justificaba porque la propensión marginal a ahorrar era mayor en las rentas más altas, con lo que
se substraía una mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda, era
necesario gravar las rentas altas para que tales recursos pudieran ser gastados vía sector público”,
contribuyendo así a una distribución del ingreso más equitativa y diferente de la que hace el
mercado; atribuyéndole también al Estado el papel económico de promoción del desarrollo (re-
cursos subsidiados hacia la producción y el empleo, crear protecciones especiales para las activi-
dades productivas estratégicas, construir infraestructura para dinamizar la economía y poder
competir, tales como vías, puertos, hidroeléctricas, entre otras).
El Banco Interamericano para el Desarrollo BID (1998, 206) argumenta que son mejores los
impuestos más neutrales como es el caso del impuesto al valor agregado IVA (impuesto indirec-
to10), ya que si la cobertura es universal y la tarifa uniforme no se alterarían los ‘precios relati-
vos’, no introduciendo distorsiones en las asignaciones hechas por el mercado.
9
El Estado de Bienestar surge a finales del siglo XIX por iniciativa del Canciller Otto Von Bismark donde primó
inicialmente la idea de seguridad (creación del seguro social contra accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y des-
empleo), y reglas no discriminatorias dirigidas a los asalariados como la regulación de las condiciones de empleo de
mujeres y niños, y el establecimiento de la jornada laboral. De igual manera el Estado asumió servicios como la
salud, el alcantarillado y el alumbrado. Este Estado estimuló los impuestos directos que estaban dirigidos a gravar a
los ricos para transferir recursos, vía gasto público, a los sectores pobres.
10
Hay impuestos que se pagan de acuerdo con el patrimonio o el ingreso y que se denominan impuestos directos,
otros que se recaudan calculando el monto de las transacciones económicas que se denominan impuestos indirectos,
48
El planteamiento anterior, en la actualidad, va de la mano con la eliminación de los impuestos a

transacciones relacionadas con el comercio exterior (aranceles a las importaciones e impuestos a
las exportaciones) porque distorsionarían el mercado global; limitando el incremento de los im-
puestos directos (impuesto a la renta y complementarios, por ejemplo) porque desestimularían el
ahorro y la inversión, lo cual es otra forma de distorsión del mercado; argumentos que hacen par-
te de una lectura Neoclásica o Neoliberal de las finanzas públicas, recomendaciones que paulati-
namente se ven expresados en el presupuesto de ingresos, según el paradigma dominante11.
A pesar que algunas doctrinas económicas consideran que no es posible utilizar el sistema tribu-
tario como una herramienta de distribución del ingreso, la búsqueda de dicha equidad horizontal12
y vertical13 es deseable, independiente de la capacidad de la política fiscal para asegurar una bue-
na distribución del ingreso.
Finalmente, cuando se habla de equidad en la teoría y en la práctica de los impuestos, se tiene
que estudiar la capacidad de pago del contribuyente, la cual se debe analizar a través de cuatro
instrumentos:
 La propiedad: se considera que quien tiene en un mismo nivel más propiedades tiene ma-
yor capacidad de pago, ejemplo el impuesto predial unificado, el impuesto a los vehículos
automotores.
 La riqueza: se establece sobre el saldo resultante de los activos menos los pasivos, ejemplo
el transitorio impuesto al patrimonio.
que pueden ser a la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios como el IVA o el gravamen a
las transacciones financieras (4 por mil), entre otros.
11
Tal como se puede observar en la lectura de la reforma tributaria, expedida mediante ley 1607 de diciembre 26 de
2012
12
Low y Gomez (1989, 129) enuncian que la equidad tributaria horizontal se expresa cuando frente a la misma capa-
cidad de pago se da igual impuesto, es decir un tratamiento legal idéntico, lo cual descarta las exenciones y la exis-
tencia de ingresos no constitutivos de renta, por ejemplo, que generen situaciones donde contribuyentes que reciben
un mismo ingreso paguen diferente tributos.
13
Low y Gomez (1989, 128 y 129) para desarrollar la idea de equidad vertical plantea una nueva clasificación de tres
tipos de impuestos a saber:
Los progresivos: aquellos que cuando aumenta la capacidad de pago aumenta el impuesto, tanto en términos abso-
lutos (impuesto pagado) como en términos relativos (a mayor base mayor tasa) o sea afecta a personas con ingre-
sos altos y capacidad de ahorro.
Los proporcionales: cuando si se aumenta la capacidad de pago se incrementa el gravamen en términos absolutos
(impuesto pagado), pero se mantiene igual en términos relativos (la tasa permanece igual para todas las bases)
Los regresivos: son aquellos en los cuales a pesar que aumenta la capacidad de pago, la tasa disminuye.
Consideran que para alcanzar un efecto favorable en la distribución del ingreso los impuestos deben ser progresi-
vos.
49
 La ingreso ó renta: se implanta sobre el aumento patrimonial, siendo entonces un impues-

to progresivo sobre la renta global del individuo, ejemplo el impuesto a la renta y com-
plementarios.
 El consumo: se determina sobre la adquisición de bienes y servicios gravados. Incide de
manera más fuerte para los consumidores finales pertenecientes a familias de menores in-
gresos, ejemplo el impuesto al valor agregado IVA, el cual es un tributo regresivo en la
medida que se tenga una aplicación general y un sistema de tarifas uniforme.
Frente al Gasto Público como instrumento de la política fiscal, éste cuenta con bondades como
herramienta que permite una mejor distribución del ingreso, siempre que cuente con una verdade-
ra gerencia pública (eficiente, eficaz y con efectividad en su ejecución), el cual debe orientarse
en importantes proporciones a las clases de menores ingresos (equidad) y con gran impacto
económico - social.
Low Murtra y Gómez (1989, 138) citan algunos autores que consideran que existen diferentes
naturalezas en la ejecución del gasto público como:
 De tipo regresivo cuando éste beneficia en mayor proporción a las familias de altos ingre-
sos (subsidios a las exportaciones para actividades agroindustriales en plantaciones a
gran escala).
 Un gasto público progresivo que aún siendo concentrador refleja una mejor distribución
del beneficio del gasto, menos injusta que la anterior (en educación superior).
 Los gastos para superar la pobreza que benefician en mayor proporción a los que tienen
menores niveles de ingreso y riqueza (el servicio de restaurante escolar para los niños de
instituciones de educación pública básica), siendo estos últimos gastos los más redistri-
butivos.
Con el auge del pensamiento neoliberal, la asignación del gasto se rediseña sobre la base de la
ideología del mercado, lo cual significa que la intervención del Estado debe ser neutral para que
no se altere el papel asignador que debe hacer el mercado, lo cual conduce a:
50
 Privatizar la prestación de aquellos bienes y servicios públicos que pueden ser atendidos
por los privados el mercado
 La eliminación de los subsidios a la oferta14
 La instauración de los subsidios a la demanda15, lo cual permite al usuario pobre16 pagar
por la prestación de esos bienes y servicios con los recursos públicos que recibe median-
te este tipo de subsidio.
Esta política social neoliberal busca atender los excluidos del mercado (pobres) vinculándolos a
través de la creación de seudomercados; algunos ejemplos en Colombia son:
- Incorporar los pobres al mercado de la salud mediante pagos estatales al régimen subsidiado
en salud, que permite que a través de la elección de la afiliación a una Empresa Prestadora de
Servicios de Salud (EPS) pueda recibir la atención requerida
- El otorgamiento de recursos públicos al mercado de la educación superior mediante los crédi-

tos educativos a estudiantes para cursar programas de pre o postgrado, recursos que provienen
en su mayoría del ICETEX, pero que están otorgados para estudios en instituciones públicas
(12%) y privadas (88%), de los cuales cerca del 40% además de la tasa compensada, reciben
un subsidio del 25% de la matrícula o una suma adicional para sostenimiento si poseen Sis-
ben 1 ó 2
- La vinculación al mercado de la vivienda por medio de la asignación de recursos públicos a

través del subsidio familiar de vivienda, administrados básicamente por medio de las Cajas de
Compensación Familiar, sin cargo de restitución, que constituye un complemento de los re-
cursos necesarios para obtener o mejorar la vivienda los cuales son complementados con aho-
rro personal y crédito del sistema financiero.
14
El subsidio a la oferta significa que el Estado financia a las instituciones públicas que suministran bienes y servi-
cios
15
El subsidio a la demanda es cuando el Estado otorga los recursos a los clientes- pobres para que adquieran ese bien
o servicio, lo cual implica autofinanciamiento de las instituciones prestadoras de dichos bienes y servicios.
16
La focalización del pobre objeto del subsidio a la demanda se hace en Colombia a través del Sisben, mediante la
identificación de aquellas familias con mayores necesidades básicas insatisfechas (Sisben 1 y 2).
51
2.3 LA ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA Y EL CRECIMIENTO
2.3.1 La estabilización económica
Desde sus orígenes el sistema capitalista ha sufrido crisis económicas (estancamiento, desacele-
ración, recesión y depresión) las que han conducido de manera reiterada a la destrucción de em-
presas y capitales, así como a acrecentar el desempleo, la informalidad y mayor pobreza; pero
también ha presentado alteraciones en el nivel general de precios de la economía (inflación, hi-
perinflación o deflación), transformándose en una gran preocupación para los estudiosos de la
Economía.
Después de la gran depresión de los años 30 del siglo pasado, surge el pensamiento del inglés
John Maynard Keynes que presenta algunas formulaciones para evitar los excesos de dichos ci-
clos, donde se señaló que los gobiernos podían influir en los niveles de producción, empleo e
inflación, a través del manejo de ciertas políticas económicas como la fiscal y la monetaria, las
cuales demandan una aplicación adecuada y cuidadosa, de acuerdo a las particularidades de cada
situación crítica.
Para hablar de la función de estabilización es necesario primero identificar sus dos dimensiones:
la interna y la externa.
En la dimensión interna se presentan cuatro posibles escenarios a saber:

Dónde: DDa es la demanda agregada de una economía y OOa es su oferta agregada.
Cuadro N° 4 La estabilización económica y sus escenarios internos

Escenario Situación Medidas
Medidas contraccionistas para que en el corto
plazo se reduzca la demanda agregada.
DDa>OOa Los precios crecen a un ritmo muy Política fiscal: disminuir el gasto público,
acelerado (inflación) subir los impuestos, pagar deuda externa,
entre otras.
Política monetaria: aumento de tasas de in-
52

terés y el encaje, vender títulos del Estado en
los mercados de valores para retirar dinero en
circulación, entre otras.
Actuar de manera adecuada y coherente con
los instrumentos de las demás políticas
económicas.
Medidas expansionistas que permitan aumen-
tar la demanda agregada.
Política fiscal: aumento del gasto público 17 ,
Acumulación de inventarios, los menores impuestos (posible cuando la crisis
precios bajan, llegándose a presen- no está muy profundizada), incremento de la
DDa<OOa tar incluso una posible deflación, deuda pública externa si es posible y manejo
acompañada de una reducción de apropiado de la deuda pública interna.
la producción y del nivel de em- Políticas Monetarias: disminución de las tasas
pleo. de interés y del encaje bancario; compra de
títulos del Estado por parte del Banco de la
República para aumentar el dinero en circula-
ción, entre otras.
Actuar de manera adecuada y coherente con
los instrumentos de las demás políticas
económicas.
Donde coexisten la inflación de
costos (elevado precios de insu- En este escenario las políticas keynesianas
Estanflación mos y materia primas, entre otros) tienen serias limitaciones de aplicación, frente
pero con decrecimiento económi- a lo cual surgen otras corrientes económicas
co, es decir, DDa<OOa con infla- como el neo keynesianismo.
18
ción.
17
Ante el creciente déficit fiscal y el preocupante incremento de la deuda pública de países como Estados Unidos,
Italia, Grecia, entre otros, esta medida de salvamento debe aplicarse con prudencia
18
En el mundo actual autores como el Premio Nobel Joseph Stiglitz hablan de manera reiterada sobre este fenómeno.
Un ejemplo reciente de estanflación se observa cuando los precios del petróleo suben como consecuencia de los
conflictos internacionales en el Medio Oriente, lo cual eleva los niveles de precios de los hidrocarburos en las eco-
nomías dependientes de sus importaciones (inflación), además se presenta desaceleración de la producción de esos
países como consecuencia de la disminución del crédito y por una insuficiente demanda agregada privada, resultado
53

Donde todo lo que produce la eco- Las diferentes políticas económicas deben
nomía se demanda y el nivel gene- guardar correspondencia para seguir garanti-
DDa = OOa ral de precios tiende a cero, consti- zando niveles sostenibles de crecimiento y de
tuye una situación deseable de estabilidad macroeconómica, dadas las parti-
equilibrio. cularidades de la economía de cada país.
La dimensión externa:
En la vida económica la disponibilidad de divisas es un elemento fundamental para el crecimien-

to y la estabilidad económica, lo cual obliga a actuar con oportunidad en caso de presentarse des-
equilibrios estacionales o estructurales que se den en la balanza de pagos, ya sea en su cuenta
corriente o en su cuenta de capital y financiera; así como los problemas derivados del manejo de
las reservas internacionales del país y su incidencia en la tasa de cambio (devaluación o revalua-
ción del peso colombiano frente a importantes monedas comerciales como el dólar estadouniden-
se, el euro o el yen).
En el mercado externo las exportaciones pueden ser iguales, superiores o inferiores a las importa-
ciones, bien sea por variaciones estacionales o estructurales de los precios internos o los precios
externos, así como por el nivel de ingresos en el país y el comportamiento éstos ingresos en los
países con los cuales se tienen importantes vínculos comerciales: Estados Unidos, Venezuela,
Ecuador, La Eurozona, entre otros. A manera de ejemplo: un aumento del ingreso en las otras
economías incrementa nuestras exportaciones, reduciendo el déficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos, o aumentando el superávit de esa cuenta (según el caso), por consiguiente
de la reciente crisis especulativa inmobiliaria y financiera que causo la recesión de 2008 en los Estados Unidos y que
se propagó por todo el mundo desarrollado, y el consecuente aumento del desempleo. Ahora, a principios de la se-
gunda década del siglo XXI surge la posibilidad de nueva recesión mundial (conocida por los economistas como
´double dip´, es decir, una recesión tras otra, episodio que ya se presentó en EEUU en 1980 – 1982), recaída derivada
de nuevos problemas financieros como los crecientes niveles de endeudamiento y los grandes déficits fiscales que se
presentan en países como EEUU y la Eurozona (Grecia, Portugal, Irlanda, España, Italia y Chipre), lo cual dificulta
aún más las soluciones tradicionales, tales como, un mayor gasto público para incrementar la demanda agregada en
el caso de escenarios recesivos, o de soluciones de política monetaria como bajar las tasas de interés cuando éstas en
la actualidad están tendiendo a cero en los EEUU, por ejemplo.
54
cambian los requerimiento financieros internacionales lo cual implica, además la utilización de

la política exterior que tenga la Nación con esos países.
Ante la multiplicidad de posibilidades que se pueden presentar tanto en el mercado interno como
en el externo de un país, la búsqueda de las mejores políticas de estabilización interna y el mane-
jo de la balanza de pagos, así como la posible combinación de políticas Neoclásicas y Neokeyne-
sianas, implica una coordinación compleja en el manejo de los instrumentos de dichas políticas
económicas, orquestadas e impulsadas desde el Estado.
Diferenciar las propuestas económicas actuales que inciden en el tipo de Estado y sus políticas
centrales, enriquecen al lector en la comprensión de las posibles soluciones:
 La propuesta neoclásica o neoliberal, por ejemplo, considera que no es necesaria la interven-

ción estatal a través de los instrumentos de la política fiscal (gasto público e impuestos) ya
que la economía dispone de unas fuerzas estabilizadoras automáticas “mano invisible del
mercado” conocidas como los precios y en particular las tasas de interés.
Consideran los defensores de esta corriente de pensamiento que cuando la economía presenta
desequilibrios inflacionarios, la tasa de interés tiende a subir hasta el punto que no sea atracti-
vo invertir, lo cual reduce la demanda agregada y el nivel de renta nacional, llevando los pre-
cios al equilibrio. Si el desequilibrio es una recesión las tasas de interés bajan hasta que em-
pieza a ser atractivo para los empresarios volver a pedir créditos e invertir de nuevo, saliendo
así de dicha crisis y llegando a los precios de equilibrio.
 Las evidencias de la gran depresión de los años treinta condujo a John Maynard Keynes a
pesar que estos ajustes del mercado no eran tan automáticos y que los empresarios no solo se
mueven por los precios (tasas de interés, salarios, por ejemplo) sino también por las perspec-
tivas de los negocios y la rentabilidad del capital a mediano plazo, lo cual hace que el Estado
pueda tener un papel estabilizador a través de sus finanzas públicas.
55
Esta propuesta Keynesiana considera que cuando se estudia el efecto económico de la inter-
vención de Estado, debe medirse no solo por los beneficios directos por el lado de la demanda
(una inversión en un hospital favorece a los usuarios de dicho servicio de salud y al personal
administrativo, médico y paramédico), sino también por los beneficios indirectos al estimular
la oferta de esa economía (los contratistas que realizan la construcción de la instalaciones
hospitalarias demandan materias primas de sus proveedores y mano de obra de los trabaja-
dores, requiriendo además de medicamentos, instrumentos y equipamiento necesario para la
prestación del servicio de salud), influyendo así de manera agregada y determinante en la
producción agregada (producto interno bruto PIB) y en el empleo de la economía.
De acuerdo a Samuelson y Nordhaus (1996, 471) para valorar el impacto económico del Es-
tado es necesario adentrarse en la comprensión de los conceptos macroeconómicos del mul-
tiplicador del gasto público (Mgp) y el multiplicador de los impuestos (Mtx), para poder de-
terminar el monto del efecto final y entender la gran posibilidad de estabilizar o desestabilizar
la producción a lo largo del ciclo económico19.
19
Para vislumbrar la incidencia en la producción nacional debe comprenderse, al menos, los diferentes modelos de
multiplicadores que desde las escuelas Keynesiana y Clásica pueden darse, incluso los resultantes de la combinación
de las hipótesis de ambas escuelas económicas.
A manera de ejemplo, como una forma de analizar los impactos del gasto público y los impuestos, se presentan dos
modelos simples desde el Keynesianismo, así:
El multiplicador del gasto público (Mgp) indica el número de veces que aumenta la demanda agregada, de manera
más que proporcional, como resultante del incremento del gasto de un peso ($1) en la compra de bienes y servicios
por parte del Estado, lo cual aumenta de manera directa e indirecta el producto interno bruto (PIB), es decir, si se
incrementa el gasto público (Gp), dejando constantes las variables económicas como los impuestos y la inversión, el
multiplicador estará represento por:
Mgp = 1/(1 – PMC). donde PMC es la propensión marginal a consumir.
El efecto económico del gasto público (EEg) se puede calcular relacionando el multiplicador Mgp por el monto del
incremento del gasto Gp, entonces:
EEg = Mgp X Gp.
El multiplicador de los impuestos (Mtx): indica el número de veces que disminuye la demanda agregada, como
resultante del incremento de los impuestos en un peso por parte del Estado.
Mtx = PMC X Mgp.
Recuerde que el ingreso disponible (Yd) de la economía se destina para el consumo y el ahorro, por consiguiente el
incremento del Yd = PMC + PMA. Si el incremento de Yd=1 , entonces 1 = PMC + PMA
Entonces al elevarse los impuestos en $1 se disminuye el ingreso disponible (Yd) de la economía en $1, pero contra-
yendo la demanda agregada solo en una parte, en la PMC, puesto que la otra parte se ahorra PMA.
Es decir, al aplicar el multiplicador de impuesto(Mtx) se podrá observar que su resultado ó magnitud es menor que el
multiplicador del gasto público (Mgp), puesto que cuando el Estado recauda un monto determinado de impuestos
disminuye el ingreso disponible de la economía en ese monto, pero solo contrayendo la demanda agregada en la
parte del ingreso que se hubiera gastado, es decir, teniendo en cuenta la propensión marginal a consumir de la eco-
nomía PMC, porque el resto del ingreso se habría ahorrado.
56
2.3.2 El crecimiento económico
El crecimiento económico se logra a través de la formación ó acumulación de capital (capital

físico pero también de talento humano) y a la incorporación y adecuación científica y técnica de
los acelerados cambios tecnológicos, así como su innovación y transformación.
LowMurtra y Gómez (1989, 233) señalan que la política fiscal incide de manera importante en el
crecimiento ya que los impuestos entran en conflicto inicialmente con el ahorro y la inversión
privada, pero como hay problemas relacionados con el progreso que se deben resolver, conside-
ran que pueden solucionarse en la medida que en el gasto público se le dé prelación a la inver-
sión y no a los gastos de funcionamiento, voluntad que se expresa en el presupuesto público,
contribuyendo así a los procesos de formación de capital .
Otra forma de expresar el Mtx es sustituyendo el Mgp por 1/ (1- PMC), por consiguiente:
Mtx = PMC/ (1 – PMC), equivalente al señalado en Mtx = PMC X Mgp
Entonces, el multiplicador Mtx es inverso con respecto a la demanda agregada.
Ahora, el efecto económico del incremento de los impuestos (EEt) sería igual al multiplicador Mtx por el incremento
del monto del impuesto recaudado Tx:
EEt = Mtx X Tx
En conclusión cuando aumenta el impuesto disminuye la demanda agregada, y cuando aumenta el gasto se incremen-
ta la demanda agregada.
Otro tipo de análisis se pueden realizar también cuanto se incrementa el recaudo de los impuestos (Tx) en una canti-
dad determinada y se quiere determinar cuál sería el incremento en el gasto público (Gp). La cantidad a gastar por el
Estado sería:
Gp = Tx X PMC
De igual forma se puede estimar cuánto impuesto (Tx) es necesario recaudar para cumplir con las nuevas necesida-
des de incremento de gasto público (Gp):
Tx = Gp / PMC
El lector puede:
 Establecer variaciones dinámicas y simultáneas en los impuestos y en los gastos públicos.
 Comprobar con un ejemplo numérico la afirmación que: un aumento en el gasto público, en igual propor-
ción que los impuestos, origina un incremento igual en la demanda agregada de la economía.
57
Señalan como en Colombia estos esfuerzos estatales se materializaron en la creación de las de-
nominadas Empresas Comerciales, Industriales y de Servicios y las Sociedades de Economía
Mixta (capital público y privado) que realizan importantes actividades económicas, tales como
las efectuadas por Ecopetrol, Empresas Públicas de Medellín EPM, Banco Agrario, Seguros y
Fiduciaria La Previsora, entre otras.
De igual manera, el Estado Colombiano mediante el gasto público de inversión ha desarrollado

importantes obras de infraestructura que contribuyen a fortalecer e incrementar el PIB y la cali-
dad de vida: mejoramiento y construcción de carreteras, túneles, puentes, puertos, aeropuertos,
hidroeléctricas, redes de servicios públicos, son algunas de ellas.
De igual forma, impulsando procesos de formación e investigación científica que promueva el

desarrollo empresarial, tal como la educación básica, media, técnica y tecnológica; la financia-
ción de Colciencias para proyectos de ciencia, tecnología e innovación; el desarrollo académico,
investigativo y extensión de las universidades públicas, entre otras.
A diferencia de lo indicado en el numeral 2.3.1, otros autores consideran que puede estimularse
la actividad económica a través del giro de la estructura tributaria, dándole mayor relevancia a
los impuestos al consumo (impuesto al valor agregado IVA) que a los que gravan el ingreso y el
patrimonio20; también por medio de incentivos tributarios dirigidos a incrementar la inversión
privada (exenciones de impuestos, descuentos tributarios o subsidios directos), los cuales a pesar
de recibir serias críticas por distorsionar los precios relativos y ser discriminatorios, inequitati-
vos, regresivos y sin mayor impacto, consideran pueden estimular la inversión privada, por lo
menos, en algunas actividades prioritarias o estratégicas; o del mismo modo, sancionando el uso
inadecuado del patrimonio de los contribuyentes y de los recursos, por ejemplo la renta presunti-
va y tarifas diferenciales en el impuesto predial por predios edificables no edificados.
Como se observa, el Estado mediante los instrumentos de su política fiscal, entre otras, además
de la estabilización contribuye al crecimiento de la economía al influir en los niveles de produc-
20
Se busca mayor conveniencia para el ingreso y el capital, pero con efectos perversos sobre la distribución del ingre-
so, planteamiento que hace parte de la visión neoliberal en su componente tributario, que se complementa con la
eliminación de los tributos al comercio internacional.
58
ción, empleo y acumulación, pero también de control de los niveles de inflación, políticas Keyne-
sianas21 que inicialmente influyeron y permitieron etapas de crecimiento sin precedentes, desde la
segunda guerra mundial.
A finales de la década del 70 del siglo pasado ante las dificultades económicas presentadas como
eran las elevadas inflaciones (por los altos precios del petróleo), el creciente desempleo y la des-
aceleración de la producción y la productividad en los países desarrollados, permitió que la pro-
puesta de autores como Milton Friedman volvieran a desestimar el papel del Estado y la utiliza-
ción de la política fiscal para hacer crecer y estabilizar la economía, pues consideraban el gasto
público como perjudicial para la inversión y la innovación, al drenar parte del ahorro privado,
por ello plantean reducir el gasto público y los impuestos a los ingresos y el capital de los más
ricos, corriente que en la actualidad es la predominante y recomendada en una serie de países
por el Fondo Monetario Internacional FMI.
A finales del siglo XX y principios del XXI, ante las reiteradas, profundas y prolongadas crisis
internacionales22, tales como la recesión mundial del 2008 y la crisis de la eurozona han llevado
21
En América Latina surge el Estructuralismo como reacción al Liberalismo Económico y al Monetarismo, el cual
propugna por una intervención del Estado para superar la dependencia de la exportación de bienes primarios y las
oscilaciones perversas de sus precios internacionales, que afectan los ciclos económicos de los llamados países pe-
riféricos. Representantes de esta escuela son Raúl Prebish, Celso Furtado, entre otros
22
El mundo ha iniciado un periodo de profundas crisis económicas que se han ahondado como consecuencia de las
políticas de libre mercado y ajuste que plantea el neoliberalismo, lo que se ha reflejado en las siguientes dificultades
económicas en EEUU: de 1980 – 1982 conocida como el doubledrip (una recesión tras otra), crisis del 1990 – 1991
(contracción del mercado de la vivienda), del 2000 -2001 (estallido de la burbuja de las Empresas Punto Com como
resultado de la gran desregulación de las telecomunicaciones, la banca y la energía eléctrica) y la reciente recesión
mundial iniciada a finales del 2007 en los Estados Unidos.
En otras economías se pueden citar la crisis de la deuda externa en América Latina en la década del 80, la crisis de
Brasil y de México (efecto Tequila 94-95), la recesión japonesa (la trampa de liquidez iniciada desde 1997), el de-
rrumbe del Este Asiático a partir de 1997 que cubrió países como Corea, Tailandia, Indonesia, Malasia, entre otros,
la crisis de Rusia en 1998, la de Argentina en el 2002.
Ahora se presenta un nuevo pánico económico mundial, dado que cuando se presentan algunos signos frágiles de
recuperación de la recesión del 2008, aparecen nuevos ingredientes de crisis derivados de nuevas dificultades fisca-
les de algunos Estados para cancelar sus obligaciones, dada la gran deuda estatal y el creciente déficit fiscal de
EEUU (monto de la deuda que hoy supera el 90% del PIB de la primera economía del planeta), así como las conse-
cuentes dificultades de pago que la llevo a perder la calificación AAA de su deuda a largo plazo, por primera vez.
De igual manera el manejo de las finanzas públicas de algunos países de la Eurozona que fácilmente pueden condu-
cir al incumplimiento del pago de sus obligaciones públicas, tal es el caso de Grecia, Portugal, Irlanda, España e
59
nuevamente a la necesidad de discutir y utilizar el instrumental neokeynesiano para salir de ellas,

vigencia teórica que debía haberse aprovechado también para atender la creciente agudización
de problemas como la extrema pobreza y el calentamiento global.
Ahora es necesario preguntarse ¿Qué hacer frente a una nueva recesión mundial ‘doubledrip’,
que involucra tanto a EEUU y la Eurozona, por el inadecuado manejo fiscal?; ¿Será posible
aplicar los estímulos fiscales empleados en la anterior recesión de 2008, cuando hoy los países
involucrados cuentan con elevadas deudas y abultados déficits presupuestales acumulados?;
¿Será viable un plan de ajuste fiscal que disminuya el gasto público de dichos Estados, sin re-
ducir el ritmo de la recuperación de las economías Norteamericana y Europea, y por ende de la
economía mundial?; ¿Ante el nuevo escenario se dejara caer la economía del planeta y se dejara
avanzar hacia una gran depresión?
2.4 La importancia del presupuesto público en la sociedad moderna
En la actualidad los presupuestos públicos mueven importantes volúmenes de recursos, donde la

importancia no radica en gastar más como el caso de Grecia, sino en gastar mejor, lo cual implica
realizar un proceso de priorizaciones colectivas sobre las diversas opciones que se tienen para la
destinación del gasto público, a través de actuaciones de participación comunitaria en la prepara-
ción, discusión, ejecución y control del presupuesto, pero también con el uso de herramientas que
permitan un manejo gerencial del Estado, incluyendo indicadores que midan la eficiencia, efica-
cia, efectividad y equidad en la administración de los recursos públicos.
Italia (una de las cinco economías más grandes del mundo, cuya deuda está superando el 120% del PIB italiano, que
han afectado por ejemplo el sistema financiero de Chipre);mientras que de otro lado a Japón todavía le tomara tiem-
po solucionar el proceso de la deflación que ha llevado a la crisis de su economía, a lo que se debe abonar el terremo-
to de marzo 11 de 2011, para lo cual el Banco Central Japonés debe inyectar cerca de US$ 126.000 millones, y así
continuar buscando la recuperación económica de ese país.
Todas las anteriores expresiones son signos de los elevados ritmos de inestabilidad de la economía mundial y que
hacen prever, después de 30 años, una posible nueva recaída recesiva ‘doubledrip’ pero ahora con menor capacidad
financiera y de gasto público de los Estados involucrados. Autores como Paul Krugman señala que ya el mundo se
adentró en una economía de depresión (2012).
60
Los instrumentos de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y de comercio exterior juegan
papel fundamental en el funcionamiento del conjunto de la economía contemporánea, pero de
igual manera la intervención del Estado y sus finanzas públicas que tienen un rol determinante
en las soluciones a las señaladas recientes, profundas y crecientes crisis económicas.
Es sintomático que los estatutos orgánicos de presupuesto no solo se ocupen del manejo técnico
del presupuesto anual de una nación, sino también incorporando en su aprobación discusiones
macroeconómicas e incluyendo principios presupuestales como los de planeación, coherencia
macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, que buscan una aplicación armonizada con la diná-
mica económica, principios que se explicaran más adelante en el presente libro.
Como el presupuesto de la Nación recoge el tipo de política fiscal que se adelantara por parte del
Estado, en él se verán expresadas algunas estrategias para atender las prioridades de las tres fun-
ciones centrales del Estado en la economía (1.eficiencia en la asignación de los recursos y solu-
ción a los problemas ocasionados por fallas del mercado, 2. búsqueda de la equidad, 3. el creci-
miento y la estabilidad económica), las cuales deberán quedar registradas en dicho presupuesto
público, en el cual se señala la destinación del gasto público y las fuentes de su financiamiento;
siendo también un importante instrumento de la política económica y de la planeación nacional y
regional, por tanto no puede considerarse aislado del funcionamiento de la economía.
Se puede concluir que el capitalismo contemporáneo cuenta con importantes y variadas combina-
ciones de Mercado-Estado, donde los gobiernos y sus economías acuerdan: impulsar determi-
nados niveles de producción y de precios de importantes sectores económicos en el marco de un
mercado, mientras el Estado ayuda a orientar esa economía nacional a través de programas de
gasto público e impuestos, además con políticas económicas de carácter indicativo y de regula-
ciones de ciertas actividades económicas, sociales y ambientales.
A pesar del escenario de profundas crisis, falta de equidad y la necesidad de solucionar impor-
tantes requerimientos existentes en el mundo actual, como la contaminación excesiva, se encuen-
tran corrientes que proponen bajar el gasto público y los impuestos a los ingresos y el capital,
como expresión de un ‘conservatismo fiscal’ partidario de un ‘neoliberalismo puro’ con nu-
61
merosos seguidores en el mundo desarrollado y no pocos en los países atrasados; pero no exis-
tiendo en la realidad un Estado que pueda decir que aplica las propuestas del Nuevo Liberalismo
Económico propuesto por Milton23 y Rose Friedman en su libro ‘Libertad de elegir’, lo cual re-
afirma la importancia del Estado y el manejo adecuado de sus finanzas públicas a través del pre-
supuesto público.
23
Milton Friedman Premio Nobel de Ciencias Económicas en 1976, profesor de la Universidad de Chicago y asesor
del Presidente Norteamericano Ronald Reagan, publicó los libros ‘Libertad de Elegir’ en 1979, ‘Capitalismo y
Libertad’ en 1962, entre otras obras. Es considerado como representante del Monetarismo Puro.
Sostiene que en materia de política fiscal: en primer lugar que no debe utilizarse esta política como herramienta de
estabilización económica, segundo que el Estado debe funcionar en equilibrio presupuestal, y tercero que los gastos e
ingresos públicos deben ser moderados, para garantizarle al sector privado la máxima libertad económica posible.
62
CUESTONARIO DE REPASO
En la discusión contemporánea está en el debate central la supuesta dicotomía entre la supremac-

ía del mercado VS la intervención del Estado o el grado óptimo de ellos en la economía y la
sociedad.
De acuerdo a lo comprendido en la lectura del capítulo resuelva los siguientes interrogantes:
1. ¿En qué actividades interviene el sector público en Colombia? De ejemplos reales
2. Además de los servicios públicos y sociales el Estado realiza otras actividades de produc-
ción de bienes y servicios. Mencioné algunas de estas actividades que usted conoce pro-
duce o presta el Estado Colombiano.
3. ¿En la economía actual, la asignación óptima y eficiente de los recursos lo hace el mer-
cado libre? ¿Estamos frente a mercados de competencia perfecta o imperfecta? Explique
su respuesta
4. ¿La distribución equitativa de los recursos puede alcanzarse a través del mercado, aún en
condiciones ideales de pleno empleo? Sustente su respuesta
5. ¿El mercado libre ha demostrado alcanzar la estabilidad economía y el crecimiento, sin

intervención del Estado? Argumente su respuesta.
6. Identifique qué escuelas de la economía capitalista se desarrollan en el capítulo y quiénes

son los teóricos más reconocidos de cada una. ¿Cuál es el papel del Estado que le asigna
cada una de dichas escuelas?
7. ¿Según Keynes, por qué el Estado debe participar en la economía? ¿Qué funciones enton-
ces debe tener el Estado?
63
8. Reflexione: en la época actual de globalización se agudizaron más tres grandes problemas

que tiene la economía y la sociedad a nivel mundial. ¿Estos problemas ameritan la inter-
vención de Estado en la economía o se puede dejarlos para que los resuelva el libre mer-
cado?
9. Recuerde, ¿a través de qué políticas económicas influye el Estado en la producción y la

sociedad?
10. Explique la política fiscal y en particular la presupuestal
11. ¿A través de qué instrumentos fiscales influye el Estado en la economía?
12. ¿Cuál es la influencia de los impuestos en la economía?
13. ¿Qué comprende por multiplicador de los impuestos? Calcular y dar un ejemplo.
14. ¿Cuál es la influencia del gasto público en la demanda agregada?
15. ¿Qué comprende por multiplicador del gasto público? Calcular y dar un ejemplo
16. ¿Cuál es el efecto final en la economía? Calcular de acuerdo a los dos casos anteriores
17. ¿Cuál es la teoría económica que plantea la supremacía del mercado y la no intervención
del Estado en la economía? ¿A qué debe dedicarse entonces el Estado, según esta teoría?
18. ¿La Escuela económica contemporánea neoliberal qué autor(es) conocidos la respaldan?
¿En qué se sustenta teóricamente esta Escuela económica, la cual supuestamente busca el
máximo beneficio para la economía y la sociedad a través del mercado?
19. ¿Cuál es la importancia del presupuesto público en la sociedad contemporánea? Argu-

mente la respuesta.
64
CAPITULO III
3. EL ESTADO COLOMBIANO
3.1 BREVE RESEÑA DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
Para abordar el tema de la estructura organizativa del Estado Colombiano, es necesario compren-
der el artículo 1 de la Constitución Nacional en el cual se establece que “Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dig-
nidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general.” Cuando se menciona que Colombia es un Estado unitario, significa que exis-
te un único Estado que está representado en la Nación y en el cual existen entidades territoriales.
Dicho Estado ejerce todas las funciones estatales expidiendo la Constitución Nacional y todo el
conjunto de leyes, decretos y otros, para que sean de obligatorio cumplimiento en todo el territo-
rio, es decir, ningún Departamento o Municipio de Colombia puede llegar a tener leyes propias.
En cuanto al concepto de centralización política y descentralización administrativa, esta condi-

ción quedo reglamentada desde la Constitución de 1886, donde se estableció que para las deci-
siones de tipo político, es decir, el desarrollo de las funciones de carácter legislativo y judicial, es
el Estado en el orden nacional el que tiene la autoridad en este aspecto; mientras que las funcio-
nes administrativas, se comparten con los Departamentos, Municipios y Distritos (nivel territo-
rial), quienes cuentan con autonomía para gobernarse, administrar sus propios recursos, desarro-
llar las competencias correspondientes y participar de las rentas de la Nación.
De igual forma, en el artículo 2 de la Carta Magna se definen “los fines esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los princi-
pios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Na-
65
ción; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convi-

vencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Lo anterior implica que el
Estado debe contar con una estructura organizacional a nivel nacional, departamental, municipal
y distrital, que le permita obtener resultados y cumplir así con los propósitos definidos en la
Constitución Nacional.
A continuación se presenta una breve estructura administrativa del Estado Colombiano, dejando
claro que en el país, las únicas autoridades presupuestales son el Ejecutivo cuando realiza las
funciones de preparación presupuestal y el Congreso de la República, las Asambleas Departa-
mentales y los Concejos Municipales y Distritales cuando realizan las funciones de aprobación y
control político del mismo.
En el Gráfico N° 1 se observa que el Estado Colombiano está conformado por las ramas del po-
der público (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) y los órganos autónomos e independientes tales
como el Banco de la República, los organismos de control, la organización electoral y algunas
instituciones que la Constitución Nacional establece con la condición de autónomos e indepen-
dientes como las universidades públicas y las corporaciones ambientales, entre otras, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado, y que a pesar de tener funciones separadas
colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
66
Gráfico N° 1 Estructura del Estado Colombiano
ESTADO COLOMBIANO
RAMAS DEL ORGANOS AUTONOMOS E

PODER INDEPENDIENTES
PÚBLICO
ORGANOS DE ORGANIZACIÓN OTROS

CONTROL ELECTORAL
En el artículo 113 de la Constitución Política, se establece la separación de poderes, identifican-

do las tres ramas del poder público: la Ejecutiva, la Legislativa,
Judicial. En el Gráfico N° 2 se presenta dicha estructura:
Gráfico N° 2 Estructura de las Ramas del Poder Público
RAMAS DEL PODER PÚBLICO
EJECUTIVA LEGISLATIVA JUDICIAL
JURISDICCIÓN ORDINARIA
CONGRESO DE LA
NACIONAL TERRITORIAL REPUBLICA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL
Departamentos SENADO DE LA CAMARA DE
Distritos JURISDICCIONES
REPUBLICA REPRESENTANTES
Municipios ESPECIALES
Territorios indígenas
FISCALIA GENERAL DE LA
NACIÓN
CONSEJO SUPERIOR DE
LA JUDICATURA
67
3.1.1 La Rama Ejecutiva
Ejerce las funciones del Estado relacionadas con el gobierno y la administración. Está dividida en
dos secciones: una nacional que se encuentra presidida por el Presidente de la República y otra
territorial conformada por los Departamentos, Distritos y Municipios. Entre los propósitos prin-
cipales del orden nacional están el establecimiento de objetivos que conduzcan a obtener altos
niveles de desarrollo económico y social, la definición, coordinación y ejecución de planes y
políticas públicas, buscando el bienestar general de los ciudadanos. Su estructura es la siguiente:
Gráfico N° 3 Estructura de la Rama Ejecutiva
RAMA EJECUTIVA
NIVEL NACIONAL NIVEL TERRITORIAL
Sector central Sector descentralizado Sector central Sector descentralizado
ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS GOBERNACION ESTABLECIMIENTOS

PRESIDENCIA
PÚBLICOS
EMPRESAS INDUSTRIALES Y ALCALDIA

VICEPRESIDENCIA EMPRESAS
COMERCIALES DEL ESTADO INDUSTRIALES Y
COMERCIALES DEL
CONSEJOS SUPERIORES DISTRITOS
SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ESTADO
ADMINISTRATIVAS ESPECIALES
CON PERSONERIA JURIDICA
MINISTERIOS TERRITORIOS
EMPRESAS
INDIGENAS
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO SOCIALES DEL
DEPARTAMENTOS ESTADO
ADMINISTRATIVOS
EMPRESAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS EMPRESAS DE
SUPERINTENDENCIAS Y SERVICIOS
UNIDADES PÚBLICOS
ADMINISTRATIVAS INSTITUTOS CIENTÍFICOS Y DOMICILIARIOS
ESPECIALES SIN PERSONERIA TECNOLÓGICOS
JURIDICA
SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA SOCIEDAD DE
ECONOMÍA MIXTA
68
NIVEL NACIONAL
Sector central
El Presidente de la República es el jefe supremo administrativo, jefe de Estado, jefe del gobier-
no y comandante supremo de las Fuerzas Armadas.
El Vicepresidente de la República se encarga de asesorar a las entidades nacionales encargadas

de los temas de los derechos humanos y narcotráfico. Representa internacionalmente al País en
los eventos definidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores y reemplaza al Presidente.
Consejos Superiores: entre éstos están:
 Consejo de Ministros: está conformado por el Presidente y todos los Ministros de despa-
cho convocados por él. Mediante convocatoria expresa podrán concurrir los directores de
Departamentos Administrativos y demás funcionarios o personas particulares que el Pre-
sidente considere pertinentes.
 CONPES, Consejo Nacional de Política Económica y Social: es un organismo asesor del

Gobierno Nacional en los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social. Es
la máxima autoridad de planeación en el país.
 CONFIS, Consejo Superior de Política Fiscal: es el encargado de dirigir la política fiscal

y coordinar el sistema presupuestal en el país. Está adscrito al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Ministerios: En la actualidad existen 16 en Colombia; su función está orientada a apoyar al Pre-

sidente en el desarrollo de las políticas, planes, programas y proyectos propuestos para lograr
alcanzar un mayor desarrollo económico y social. Los Ministros actúan como representantes del
Gobierno ante el Congreso de la República, además pueden presentar proyectos de ley ante el
Congreso y hacer parte de los debates de la Cámara de Representantes.
69
 Ministerio de Salud y Protección Social

 Ministerio de Trabajo
 Ministerio del Interior
 Ministerio de Justicia y del Derecho
 Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
 Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación
 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
 Ministerio de Hacienda y Crédito Público
 Ministerio de Relaciones Exteriores
 Ministerio de Defensa Nacional
 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
 Ministerio de Minas y Energía
 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
 Ministerio de Cultura
 Ministerio de Educación Nacional
 Ministerio de Transporte
Los Departamentos Administrativos son organismos del sector central que integran el gobier-
no nacional. Tienen igual jerarquía que los Ministerios, pero con la diferencia de que no cuen-
tan con iniciativa legislativa. Por su carácter técnico son los encargados de dirigir y coordinar
un servicio especializado, además de proporcionar al Gobierno información adecuada para la
toma de decisiones. Les corresponde formular políticas, planes, programas y proyectos del servi-
cio respectivo. Entre éstos están:
 D.A de la Prosperidad Social

 D.A de Ciencia, Tecnología e Innovación COLCIENCIAS
 D.A de Planeación Nacional
 D.A de la Función Pública
 D.A de la Presidencia de la República
 D.A Nacional de Estadística DANE
70
 D.A de Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales

 D.A del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo
Libre –COLDEPORTES
 D.A Dirección Nacional de Inteligencia
Las Superintendencias son entidades de control, inspección y vigilancia en la prestación de un

servicio público. Actualmente pertenecen al sector central aquellas que no cuentan con personer-
ía jurídica, como son:
 De Vigilancia y Seguridad Privada
 De Puertos y Transporte
 De Economía Solidaria
 Del Subsidio Familiar
Las Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley con autonomía
financiera y administrativa para desarrollar programas relacionados con un Ministerio o Depar-
tamento Administrativo. Entre las que no cuentan con personería jurídica y por ende pertenecen
al sector central, están:
 Agencia Nacional del Espectro (ANE)
 Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera
 Parques Nacionales Naturales de Colombia
Sector Descentralizado
Los Establecimientos Públicos son entidades descentralizadas por servicios adscritas a un Mi-
nisterio o Departamento Administrativo cuyo fin es atender funciones administrativas, tienen
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente24. Se crean o autorizan
mediante una ley y se rigen por el derecho público. En el orden nacional, se encuentran, entre
otros, los siguientes:
24
Es aquel que se constituye con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribu-
ciones de destinación especial.
71
 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM

 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER
 Escuela Superior de Administración Pública ESAP
 Servicio Nacional de Aprendizaje SENA
 Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF
 Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC
 Instituto Nacional de Vías INVIAS
 Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX
 Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior ICFES
 Instituto Geográfico Agustín Codazzi
 Hospital Militar
 Archivo General de la Nación
 Instituto Nacional para Ciegos
Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son aquellas que desarrollan actividades
industriales o comerciales y que se rigen por las normas del derecho privado en cuanto a dichas
actividades pero no con respecto a su organización o administración que se rigen por el derecho
público. Cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente 25 .
Entre ellas se encuentran:
 Fondo Nacional del Ahorro

 Imprenta Nacional de Colombia
 Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE
 Servicios Postales Nacionales S.A
 Industria Militar INDUMIL
 Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES
 Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar COLJUEGOS
 Positiva Compañía de Seguros S.A
25
constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impues-
tos, tasas o contribuciones de destinación especial.
72
Las Superintendencias con personería jurídica son:

 De Industria y Comercio
 De Sociedades
 Financiera
 De Servicios Públicos Domiciliarios
 De Notariado y Registro
 Nacional de Salud
Las Unidades Administrativas Especiales UAE que cuentan con personería jurídica son, entre
otras, las siguientes:
 Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema

 UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP
 Agencia Nacional para la Minería
 Agencia Nacional para la Infraestructura
 Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas
 Agencia de Cooperación Internacional
 Junta Central de Contadores
 Contaduría General de la Nación
 Unidad de Gestión de Riesgos y Desastres
 UAE de las Organizaciones Solidarias
 Agencia Nacional de la Defensa Jurídica del Estado
 Agencia Nacional de Contratación Pública
 UAE de Migración Colombia
 Autoridad Nacional de Acuacultura y Pesca
 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
 Instituto Nacional de Metrología de Colombia
 Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial
73
Las Empresas Sociales del Estado (ESE) Son aquellas instituciones públicas prestadoras de
servicios de salud en los niveles de atención existentes en el país a los afiliados y beneficiarios
del sistema. En el orden nacional se encuentran:
 Instituto Nacional de Cancerología
 Sanatorio Agua de Dios
 Centro Dermatológico "Federico Lleras Acosta"
El Sistema de salud en Colombia se divide en el régimen contributivo está conformado por aque-
llos afiliados o beneficiarios que de manera independiente o con vínculo laboral, aportan a la se-
guridad social; en el régimen subsidiado se encuentran aquellas personas que según su nivel de
pobreza, se encuentran en el nivel I o II y el Estado les otorga un subsidio a la salud, el cual se
hace a través de un asegurador (ARS Administrador del Régimen Subsidiado) y se presta a través
de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS las cuales pueden ser de naturaleza
pública o privada, siendo las primeras de nivel territorial.
Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios son aquellas dedicadas a la prestación de

los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas combustible y telefonía pública. En-
tre otras entidades están:
 Empresa Urra S.A ESP
 Electrificadora de Nariño CEDENAR S.A ESP
 Electrificadora del Caquetá
Las sociedades de economía mixta son sociedades comerciales creadas con aportes estatales y
de capital privado, dedicadas a desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial de
acuerdo a las reglas del derecho privado. Para su constitución debe existir una ley en donde se
determina la participación del Estado y un contrato de sociedad. Este tipo de sociedades cuenta
con personería jurídica, autonomía administrativa26 y capital público y privado. Dentro de estas
sociedades están:
26
Existe mayor autonomía en aquellas donde la participación del Estado en la Sociedad es minoritaria. Las Socieda-
des de economía mixta son las que establecen las tarifas y precios de sus servicios y productos.
74
 Ecopetrol
 Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA
 Financiera Energética Nacional FEN
 Artesanías de Colombia
 Banco Agrario
 Fiduciaria La Previsora S.A
 Financiera de Desarrollo Territorial S.A
 Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana CIAC S.A.
 Hotel Tequendama S.A
Los institutos científicos y tecnológicos son aquellos que se dedican a actividades científicas y
tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías. Entre otros están:
 Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS
 Instituto Nacional de Salud
 Instituto de Investigaciones Mineras y Costeras José Benito Vivas de Andrés
 Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt
 Instituto Amazónico de Investigación Científica
 Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico Jhon Von Neuman
Las entidades públicas del nivel nacional también se pueden categorizar como:
a) Los organismos o entidades adscritos son aquellos que tienen relación más directa con
un Ministerio o un Departamento Administrativo y cuentan con una autonomía reducida
para el ejercicio de sus funciones. Entre éstas se encuentran, las Superintendencias, los
Establecimientos Públicos, las Unidades Administrativas Especiales y los demás estable-
cidos en la ley como adscritos.
b) Los Organismos Vinculados son aquellos que tienen una relación menos directa con un
Ministerio o Departamento Administrativo, cuentan con mayor autonomía administrativa,
patrimonio autónomo y personería jurídica. Entre éstos se encuentran las Empresas In-
75
dustriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y los demás or-
ganismos que la ley considere como vinculados.
NIVEL TERRITORIAL
El artículo 286 de la Constitución Nacional establece que “son entidades territoriales los Depar-
tamentos, los Distritos, los Municipios y los Territorios Indígenas”, estableciendo en su artículo
287 que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitu-
ción y la ley, teniendo los siguientes derechos:
1.” Gobernarse por autoridades propias
2. Ejercer las competencias que le correspondan
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
4. Participar en las rentas nacionales”
Sector central
 El Departamento
Según el artículo 298 de la Constitución Nacional, “Los Departamentos tienen autonomía pa-
ra la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo
económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.
Los Departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementarie-
dad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de presta-
ción de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.”
El Gobernador del Departamento es un funcionario de elección popular, quien actúa como

agente del Presidente de la República para conservar el orden público, ejecutar la política econó-
mica y demás asuntos relacionados. Es el representante legal del Departamento y encargado de
administrarlo, por ser el jefe de la administración seccional. Su periodo es de cuatro años, sin
reelección.
76
 El Municipio
El artículo 311 de la Constitución Nacional establece que “Al municipio como entidad funda-
mental de la división político administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el de-
sarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultu-
ral de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.”
El Alcalde Municipal es un funcionario de elección popular sin derecho a reelección que actúa
como representante legal del municipio, es decir, es el jefe de la administración local y autori-
dad política. El Alcalde ejerce como intermediario entre la comunidad local y los actores exter-
nos como la Nación, el Departamento y la comunidad internacional
 El Distrito es una entidad territorial que cuenta con unas características especiales (históri-
cas, culturales, ambientales, portuarias, etc.) que lo hace diferente de los otros Municipios.
Actualmente en el país existen los siguientes distritos:
- Bogotá Distrito Capital
- Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias
- Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y Barranquilla
- Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturismo de Buenaventura y
Tumaco
Los Territorios indígenas están establecidos en la Constitución Nacional en los artículos 329 y
330. En el primero se hace referencia a la conformación de dichos territorios que deben estar
acordes con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Se aclara que los res-
guardos son de propiedad colectiva y no son objeto de venta. El segundo artículo se refiere a los
órganos de gobierno, es decir, a los consejos y a las funciones de éstos.
A nivel territorial existen Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del

Estado, Empresas Sociales del Estado, Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y socieda-
des de economía mixta que pertenecen a los diferentes departamentos y municipios de Colombia.
77
La Constitución Política de Colombia en el artículo 286 inciso 2 establece que “la ley podrá dar-
les el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los
términos de la Constitución y de la ley”, figuras que no se han desarrollado por falta de voluntad
política.
3.1.2 La Rama Legislativa
Está conformada por el Congreso de la República, que está integrado el Senado de la República
y la Cámara de Representantes cuyos miembros son elegidos por los ciudadanos. Su función
principal es reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y
la administración. En lo relacionado con el presupuesto, ejerce las funciones de estudio, aproba-
ción y control político del mismo.
 El Senado de la República está conformado por 102 miembros, de los cuales 100 son
electos por circunscripción nacional y 2 que son elegidos por las comunidades indígenas.
Entre sus funciones27 están:
 Admitir o no las renuncias del Presidente de la República o el Vicepresidente.

 Aprobar, o rechazar, los ascensos militares que confiera el Gobierno.
 Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente del
cargo.
 Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.
 Autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otro Estado.
 Elegir a los Magistrados de la Corte Constitucional.
 Elegir al Procurador General de la Nación.
 La Cámara de Representantes está integrada por 166 miembros que representan los in-
tereses de los departamentos y del Distrito Capital que los eligen: 161 Representantes son
27
www.senado.gov.co
78
elegidos mediante la circunscripción territorial, 4 por circunscripción especial de grupos

étnicos y 1 por circunscripción especial internacional. Entre las funciones de la Cámara28
están:
 Elegir al Defensor del Pueblo.
 Examinar y declarar ajustada la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le
presente el Contralor General de la República.
 Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la
República o a quien haga sus veces, a los Magistrados de la Corte Constitucional, a
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Supe-
rior de la Judicatura, a los Magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de
la Nación.
 Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las investigaciones que
le competen, y comisionar para la práctica de pruebas cuando lo considere conve-
niente.
 Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de
la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan méri-
to, fundar en ellas acusación ante el Senado.
Gráfico N° 4 Estructura de la Rama Legislativa
RAMA LEGISLATIVA
SENADO DE LA CAMARA DE
REPUBLICA REPRESENTANTES
MESA DIRECTIVA MESA DIRECTIVA
SECRETARIA GENERAL SECRETARIA GENERAL
SIETE COMISIONES SIETE COMISIONES
28
www.camara.gov.co
79
3.1.3 La Rama Judicial
Es la encargada de administrar la justicia en el país, lo que significa que hace cumplir la Consti-
tución y las normas establecida por el Estado Colombiano. “Las disposiciones generales sobre la
rama judicial definen a la administración de justicia como una función pública, desconcentrada y
autónoma, y a los jueces como funcionarios independientes, sometidos únicamente al imperio de
la ley y en cuyas decisiones debe prevalecer el derecho sustancial sobre la formalidad procesal a
fin de buscar con mayor eficacia el valor de la justicia en la aplicación de la ley” (Cardona, Mora
y Díaz, 2007, 102).
Esta Rama es integrada por:
 La Corte Suprema de Justicia es un tribunal de casación y el máximo tribunal de la ju-

risdicción ordinaria, que atiende asuntos civiles, penales, agrarios, de familia, comerciales
y laborales. Además es la encargada de juzgar al Presidente de la República, a los Con-
gresistas y a los altos funcionarios del Estado.
Gráfico N°5 Estructura de la Rama Juridicial
RAMA JUDICIAL
JURISDICCION JURISDICCION JURISDICCION JURISDICCIONES FISCALIA CONSEJO

ORDINARIAJURI CONTENCISOS CONSTITUCIONAL ESPECIALES GENERAL DE LA SUPERIOR DE LA
ADMINSITRATIVA NACION JUDICATURA
CORTE SUPREMA CONSEJO DE CORTE DE LOS PUEBLOS FISCAL

DE JUSTICIA ESTADO CONSTITUCIONAL INDIGENAS GENERAL SALA
ADMINISTRATIVA
SALA
JURISDICCIONES DE FISCALES
TRIBUNALES: TRIBUNALES DISCIPLINARIA
PAZ DELEGADOS
NACIONAL Y
ADMINISTRATIVOS
SUPERIORES DE
DISTRITO CONSEJOS
SECCIONALES
INSTITUTO DE
MEDICNA LEGAL Y
JUZGADOS: PENAL, JUZGADOS CIENCIAS FORENSES
CIVIL Y ADMINISTRATIVOS
PROMISCUO
80
 El Consejo de Estado“Es el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administra-

tiva, resuelve en última instancia los procesos que involucran al Estado y a los particula-
res, o los procesos que involucran a dos Entidades Estatales; además cumple una función
consultiva pues es el órgano al que debe recurrir el Gobierno antes de tomar ciertas deci-
siones, no para pedir autorización, sino para saber de su consejo, dictamen u opinión en
ciertos asuntos.”29
 La Corte Constitucional vigila la integridad y supremacía de la Constitución Política de

Colombia.
 El Consejo Superior de la Judicatura realiza la administración de la Rama Judicial y

desarrolla funciones disciplinarias en el ejercicio de los profesionales del Derecho.
 La Fiscalía General de la Nación realiza y coordina las investigaciones en materia pe-

nal. Le corresponde acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y tribunales.
 El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses presta soporte técnico y

científico a la administración de justicia en materia de criminalística y de organización del
sistema de medicina legal y ciencia forense. Está adscrito a la Fiscalía General de la Na-
ción.
En Colombia existen otros organismos que de manera excepcional aplican justicia, entre ellos se
encuentran:
 Autoridades indígenas en su territorio (particulares)
 Jueces de Paz cuando se presentan conflictos en la comunidad sobre asuntos suscep-
tibles de transacción, conciliación o desistimiento (particulares)
 Conciliadores o árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o
equidad. (particulares)
 El Legislativo a partir de leyes de conceden amnistías e indultos por delitos políticos.
 La Rama Ejecutiva al conceder indultos por delitos políticos
29
www.consejodeestado.gov.co
81
 Los Tribunales Penales Militares (para delitos de los miembros de la fuerza pública
en servicio activo).
3.1.4 Los Organismos Autónomos e Independientes
En estos organismos se encuentran:

 Los Órganos de Control
 La Organización Electoral
 Otros organismos autónomos e independientes
Los Órganos de Control se encuentran establecidos en la Constitución Nacional y son indepen-

dientes de las ramas del poder público:
 El Ministerio Público es encargado de realizar el control disciplinario y velar por el respeto de

los Derechos Humanos (Procuraduría, Personerías y la Defensoría del Pueblo)
 El control fiscal es realizado por la Contraloría General de la República, Contralorías Depar-
tamentales, Municipales y Distritales y la Auditoría General de la Nación quien realiza la vi-
gila fiscal de las contralorías.
Gráfico N° 6 Estructura de los Órganos de Control
ORGANOS DE CONTROL
MINISTERIO CONTROL
PÚBLICO FISCAL
PROCURADURIA AUDITORIA
CONTRALORIA GENERAL
GENERAL DE LA GENERAL DE LA
DE LA REPUBLICA
REPUBLICA REPUBLICA
Y
CONTRALORIAS
TERRITORIALES
DEFENSORIA DEL PUEBLO
PERSONERIA
82
La Organización Electoral está consagrada en la Constitución Nacional, como la encargada de

organizar todo el proceso electoral, además de ejercer funciones de vigilancia electoral e identifi-
cación de los ciudadanos.
Gráfico N°7 Estructura de la Organización Electoral
ORGANIZACIÓN ELECTORAL
CONSEJO NACIONAL REGISTRADURIA

ELECTORAL NACIONAL DEL ESTADO
CIVIL
Otros organismos autónomos e independientes, entre los cuales están:
 El Banco de la República es el Banco Central del país. Es el responsable de la política

monetaria, cambiaria y crediticia, además de actuar como banquero de bancos, adminis-
trador de las reservas internacionales y ser el único emisor de moneda legal.
 Comisión Nacional del Servicio Civil encargada de la administración y vigilancia de las

carreras administrativas de los servidores públicos.
 Las Universidades públicas se organizan como entes autónomos, con un régimen espe-
cial y deben estar vinculadas al Ministerio de Educación Nacional, siendo éstas naturaleza
Nacional, Departamental o Distrital.
83
 Corporaciones Autónomas Regionales administran en su jurisdicción el medio ambien-

te y todo lo relacionado con los recursos naturales, buscando el desarrollo sostenible. De-
ben cumplir con lo establecido por el Ministerio del Medio Ambiente y las leyes ambien-
tales.
Gráfico N°8 Otros Organismos Autónomos e Independientes
OTROS ORGANISMOS AUTONOMOS E INDEPENDIENTES
BANCO DE LA REPUBLICA
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
UNIVERSIDADES PÚBLICAS
CORPORACIONES AUTONOMAS
REGIONALES
3.2 SECTOR PÚBLICO FINANCIERO Y NO FINANCIERO
Existe otra clasificación del sector público colombiano con fines contables, la cual surge de la
aplicación de los estándares internacionales acogidos por la Contaduría General de la Nación,
donde el sector se divide en sector público financiero (SPF) y sector público no financiero
(SPNF).
 El sector público financiero está conformado por aquellas entidades que prestan servi-
cios financieros como el Banco de la República, las entidades financieras de depósito (el
Banco Agrario, Bancoldex, la Bolsa Mercantil de Colombia S.A, Almagrario, Positiva
Compañía de Seguros, entre otros) y por las entidades financieras de no depósito (las Ca-
jas de Vivienda a nivel nacional y territorial, las fiduciarias como La Previsora, los fondos
de garantías como Fogafin y Fogacoop y otras).
84
 El sector público no financiero es el encargado de producir bienes y servicios y está

conformado por el gobierno a nivel nacional y territorial y por las empresas públicas no
financieras dentro de las cuales se encuentran las Empresas Sociales del Estado, las Em-
presas Industriales y Comerciales del Estado, las empresas de servicios públicos y las So-
ciedades de Economía Mixta.
Gráfico N°9 Clasificación del Sector Público Financiero y No Financiero

SECTOR PÚBLICO
FINANCIERO NO FINANCIERO
ENTIDADES NO FINANCIERAS
BANCO DE ENTIDADES ENTIDADES
LA FINANCIERAS FINANCIERAS DE NO
REPUBLICA DE DEPÓSITO DEPÓSITO (NACIONAL Y
TERRITORIAL)
EMPRESAS PÚBLICAS NO GOBIERNO NACIONAL Y

BANCOS  CAJAS DE VIVIENDA FINANCIERAS (NACIONAL Y TERRITORIAL
 FIDUCIARIAS TERRITORIAL)
 FONDOS DE
GARANTIAS
 OTROS
OTRAS  EMPRESA SOCIAL DEL  ADMINISTRACION
ESTADO ESE CENTRAL
ENTIDADES
 EMPRESA INDUSTRIAL Y
COMERCIAL  ADMINISTRACION
 SERVICIOS PUBLICOS DESCENTRALIZADA
 SOCIEDAD DE ECONOMÍA
MIXTA  SEGURIDAD SOCIAL
3.3 COMPETENCIAS SEGÚN LOS NIVELES DE GOBIERNO
La descentralización, entendida como la transferencia y efectivo ejercicio del poder político en

los entes territoriales, les ha dado alguna autonomía y ha ocasionado un incremento en las trans-
ferencias de recursos de la nación hacia dichos entes, así como también una redistribución fun-
cional y de las competencias en los diferentes niveles de gobierno.
85
Con la descentralización se busca que el Estado pueda cumplirle a los ciudadanos con los fines
esenciales consagrados en la Constitución Nacional, que buscan el bienestar de todos los colom-
bianos, fundamentado en la autonomía, responsabilidad y participación que tienen los niveles de
gobierno (Nación, Departamento, Distritos y Municipios).
La gestión debe realizarse de acuerdo con las competencias asignadas a cada nivel de gobierno
de la administración pública, establecidas en la Constitución y demás normas reglamentarias.
Dichas competencias, se ejercen teniendo como base los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.
La Constitución Nacional en su artículo 288 establece que “La ley orgánica de ordenamiento te-
rritorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”
El principio de coordinación, permite que la toma de decisiones por parte de las autoridades
administrativas, en el ejercicio de sus respectivas funciones, debe estar articulada de tal manera
que se logren conseguir las metas y objetivos propuestos.
El principio de concurrencia permite que determinadas actividades del Estado, como la protec-
ción y conservación del medio ambiente, deban realizarse conjuntamente con la participación de
los diferentes niveles de la administración (Nación, Departamentos y Municipios).
El principio de subsidiaridad establece que la Nación debe subsidiar a los entes territoriales con
sus propios recursos.
86
Cuadro N° 5 Competencias según los niveles de gobierno

 Se definen los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarro-
llo económico y social para el país.
 Le corresponde en forma exclusiva el manejo de los instrumentos
macroeconómicos en materia monetaria, cambiaria, crediticia y de
comercio exterior y los principales instrumentos de intervención
NIVEL NACIONAL en las actividades productivas.
 Aquellos bienes y servicios cuyos beneficios tienen impacto na-
cional como la defensa, las vías troncales o grandes obras de in-
fraestructura, los parques nacionales, y de los que son considera-
dos meritorios o de especial importancia como la atención a po-
blaciones vulnerables y la capacitación para el trabajo.
 Se encarga del control y supervisión de la aplicación de dichas
políticas en su Departamento.
 Coordinación entre la Nación y las entidades territoriales, presta-
NIVEL DEPARTAMENTAL ción de asistencia financiera, técnica, administrativa, de control y
evaluación de los municipios.
 Proveer servicios cuyos beneficios se dirigen a todo el Departa-
mento o a grupos municipios, principalmente en educación, salud,
infraestructura vial y desarrollo económico.
 Prestador de los servicios públicos que determine la ley. Es el
encargado de construir las obras demandadas por el progreso lo-
cal, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participa-
NIVEL MUNICIPAL ción comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitan-
tes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y
las leyes.
 Proveer en forma directa o indirecta los bienes y servicios públi-
cos, cuyos beneficios se concentran en su territorio.
87
El Estado Colombiano cumple sus funciones, obtiene sus ingresos fiscales y ejecuta el gasto
público a través de una estructura organizacional a nivel Nacional, Departamental, Distrital y
Municipal, entre otras.
De acuerdo a lo comprendido en el presente capítulo, ampliándolo y actualizándolo con la más

recientes reestructuraciones, para lo cual debe consultar las páginas de la Presidencia de la Re-
pública, el Congreso de la República, el Departamento Nacional de Planeación DNP, el Depar-
tamento Administrativo de la Función Pública o en publicaciones de la Escuela de Administra-
ción Pública ESAP o de cualquier otra fuente bibliográfica estatal, resuelva los siguientes reque-
rimientos y preguntas:
1. Según el artículo 1 de la Constitución Nacional, ¿qué tipo de Estado tiene Colombia?
2. Según el artículo 2 de la Carta Magna, ¿cuáles son los fines esenciales del Estado Colom-
biano?, y ¿para qué están instituidas las autoridades en Colombia?
3. De acuerdo a la separación de poderes, ¿cuál es la organización del Estado Colombiano?
4. ¿Cuál es la organización administrativa a nivel Nacional de la rama ejecutiva, así como

que tipo de organismos y entidades la integran?
5. ¿Cuáles son las funciones generales de los organismos y entidades del sector central que
integran la rama ejecutiva a nivel Nacional: Presidencia de la República, Vicepresidencia
de la República, Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Uni-
dades o Entidades Administrativas Especiales sin personería jurídica? ¿Cuáles son los
elementos diferenciadores más importantes entre estos organismos? De ejemplos actuali-
zados de algunos de estos organismos y entidades.
88
6. ¿Cuáles son las funciones de los organismos y entidades del nivel Nacional pertenecientes
al sector descentralizado de la rama ejecutiva, tales como los establecimientos públicos,
las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las
superintendencias y unidades o entidades de carácter especial con personería jurídica, los
institutos científicos y tecnológicos, las empresas sociales del Estado y de servicios públi-
cos domiciliarios del nivel nacional? ¿Cuáles son los elementos diferenciadores más im-
portantes entre ellos? De ejemplos actualizados de algunos de estos organismos y entida-
des.
7. ¿Cuál es la organización a nivel territorial de los organismos y entidades de la rama eje-

cutiva? De ejemplos de algunos de estos organismos y entidades en su Departamento o
Municipio.
8. ¿Cuál es la diferencia entre organismos adscritos y organismos vinculados a nivel Nacio-

nal? ¿Cuáles entidades o empresas se ubican en cada tipo de organismos?
9. ¿Cuál es la organización administrativa nacional de la rama legislativa? ¿Cómo está

compuesto el Congreso de la República y qué funciones fundamentales tiene cada Cáma-
ra? ¿Con qué comisiones cuentan?
10. ¿Son las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales o Distritales parte de la

Rama Legislativa? Explique su respuesta.
11. ¿Cuál es la organización administrativa de la Rama Judicial a nivel Nacional, tales como
Cortes, Consejos y entidades como la Fiscalía y organismos que la integran? Cuáles son
las funciones fundamentales de cada una?
12. ¿Cuál es la estructura desconcentrada de la Rama Judicial en los Departamentos, regiones

y localidades del país? Mencione aquellas que existen en su Departamento, región o loca-
lidad.
89
13. ¿Quiénes legalmente pueden administran justicia o aplican normas de manera excepcio-
nal?
14. ¿Cuáles son los organismos autónomos e independientes? ¿Quién determina tal naturale-
za? ¿Cuáles son las funciones principales de cada uno de ellos? ¿Cuáles actúan descon-
centradamente en su Departamento o localidad?
15. ¿Qué organismos autónomos existen en el nivel territorial? Mencione algunos.
16. Según el artículo 288 de la Constitución Nacional, ¿cuáles son las competencias generales
según los niveles de gobierno: Nacional, Departamental y Municipal? Consulte la ley
orgánica sobre asignación de competencias que prevé el artículo 151 de la CN, para que
las desarrolle y explique.
17. ¿Qué es el sector público no financiero y el sector público financiero? ¿De dónde provie-
ne esta nueva división en la estructura del Estado? De algunos ejemplos donde usted
aplicaría una contabilidad pública, en el nivel nacional y territorial, de acuerdo a este tipo
de división del Estado.
90
CAPITULO IV
4. RELACION DE LA PLANEACION Y EL PRESUPUESTO
4.1 ASPECTOS GENERALES DE LA PLANEACIÓN Y LA POLÍTICA ECONÓMICA:
Cuando en economía se busca resolver los interrogantes: ¿Qué producir?, ¿cómo producir?, ¿para
quién producir? además de ¿cuánto producir? y ¿dónde producir?, se está estableciendo una pla-
nificación que ayuda a orientar y dirigir desde la economía de un país o de una entidad territorial
o una empresa industrial y comercial o de prestación de servicios del Estado, entre otras.
Este proceso de planificación es una semilla del proceso de planeación pública, el cual debe en-
tenderse como la puesta en marcha de planes, mediante programas o proyectos por parte del
Estado, para ordenar el desarrollo de la actividad económica y social; para lo cual debe tenerse en
cuenta los medios y recursos disponibles para alcanzar las metas deseadas y establecidas según
prioridades escogidas de un grupo de alternativas posibles y viables.
En el transcurso de este proceso ordenado, preciso y coherente se demanda:
Gráfico N° 10 Planeación Pública
SISTEMA DE PLANEACIÓN Y UNA GERENCIA PÚBLICA

capaz de:
Formular estrategias viables

Diagnosticar e identificar la
que ofrezcan soluciones a los
realidad nacional o regional
problemas prioritarios de esa
realidad
Requieren la adopción de decisiones que eviten la improvisación y

conduzca al logro de los objetivos con eficiencia, eficacia, efectividad y
equidad.
Fuente: Elaboración propia
91
Entre tanto, La política económica es la aplicación del conocimiento económico del Estado en la
vida socioeconómica, buscando corregir ciertos hechos o fenómenos económicos para que con-
tribuya al mejoramiento de la economía, el bienestar y el ambiente de la nación, lográndose pre-
ver los efectos de esa intervención pública. Como es una decisión política del gobierno, podría
ser caótica o desastrosa en su impacto, sino se asume con responsabilidad y buscando el interés
general del país.
Gráfico N° 11 Planeación económica
Es una técnica de elaboración de

planes, programas y proyectos El cual debe
contribuir a corregir
LA PLANEACIÓN las fallas del mercado
ECONÓMICA (la pobreza, el
Es un proceso de direccionamiento de deterioro ambiental,
la economía por parte del Estado y un la búsqueda de
conjunto de acciones capaces de soluciones a las
involucrar a toda la sociedad fluctuaciones cíclicas
de la economía)
Buscando estimular la producción, el empleo y la

demanda, pero armonizadas con la necesidad
prioritaria de la sustentabilidad ambiental.
En esta tarea los gobiernos utilizan:
Los planes de desarrollo como estrategias generales
La ejecución de los programas y proyectos como mecanismos

para alcanzar los fines
El presupuesto como herramienta financiera para contribuir a alcanzar

las metas del plan de desarrollo (resultado del proceso planificador)
(Nota 1)

Nota 1: El presupuesto plasma las prioridades de los administraciones públicas calculando primero los impuestos y otros ingresos que el sector
privado (familias y empresas) transfieren al Estado, para después estimar el computo de los gastos que va a revertir en la economía y la sociedad,
garantizando con su aplicación eficiente, eficaz y con equidad, los mejores y mayores niveles de desarrollo del país
92
Sin embargo la planeación económica se relaciona también con la política económica de la si-
guiente manera:
Cuadro N° 6 Planeación económica y política económica

Ámbito Planeación Económica Política Económica
Campo Conceptual Son excluyentes Son excluyentes
Cambios en el mediano y largo Cambios en el corto plazo

 Objetivos
plazo
 Instrumentos Más estables, pero no rígidos Más ágiles y variables
La acción en un campo económico Los instrumentos de ambas se entremezclan

determinado sin consideración de (ejemplo el medio ambiente)
tiempo
La ejecución del plan para lograr las Deben estar vinculadas, pues se alcanzan con el cumplimiento
metas de la planeación continúo de las políticas económicas.
4.2 EL PROCESO DE PLANEACIÓN:
Este proceso que conduce a la formulación de programas, se divide en las siguientes etapas:
Cuadro N° 7 Etapas para la formulación de programas
Descripción de los principales problemas que afectan la economía o la sociedad o al

Diagnóstico ambiente, acompañada de una consistente y periódica información estadística nacio-
nal, sectorial o regional, según el tipo de programa
Presentación de los instrumentos inherentes, eficientes, equitativos y sostenibles, que
Estrategia permitan alcanzar el objetivo de mediano o largo plazo, con el menor esfuerzo fi-
nanciero y una óptima asignación de los recursos. Aquí deben establecerse las metas.
93
Objetivos y cuan- Partiendo de los objetivos del plan, es necesario fijar metas particulares30, consisten-
tificación de cos- tes con el Plan de Desarrollo del país, a través de programas y proyectos con metas
tos intermedias (como medio para alcanzar los fines) y metas finales (correspondiente
al logro del objetivo)
Los programas se deben presentar en un documento técnico, donde los especialistas proponen las
alternativas viables y pertinentes, el cual es presentado a los dirigentes del Estado y a la comuni-
dad (Consejo Nacional de Planeación y foros regionales y sectoriales), para la discusión y apro-
bación de las autoridades, y deben quedar establecidos en el Plan de Desarrollo.
Para la materialización del Plan de Desarrollo es necesario fijar en el mismo el marco de referen-
cia para el presupuesto público, el cual determina el nivel de gastos, inversión y los criterios
para su distribución.
El presupuesto público, como instrumento técnico-político, proporciona los recursos que permi-
ten desplegar las actividades a ejecutar en el corto plazo (un año) y así buscar alcanzar las metas
de largo plazo fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo, que para el caso de Colombia cubre un
periodo presidencial.
Corresponde a los poderes del Estado, en especial al Ejecutivo, de acuerdo a los diferentes nive-
les, competencias e independencia, ejecutar31 dichos programas y proyectos, y llevarlos a la
realidad, para hacer que se cumplan las metas propuestas, aportando así a los procesos de inver-
sión y progreso establecidos en el país.
30
Para conseguir las metas es indispensable establecer, una vez se evalúan las alternativas y la combinación optima
de los recursos, el volumen de recursos monetarios necesarios para alcanzarlas, los insumos precisos, la mano de
obra requerida, la tecnología apropiada, los impactos sobre el ambiente, entre otras, así como la estimación de recur-
sos y fuentes de financiación.
31
Se considera que el nivel de ejecución correspondiente debe contar con el conocimiento específico, con los ins-
trumentos y recursos, así como con los principios y reglas para una administración transparente e incluyente.
94
En el transcurso de la ejecución es importante controlar y evaluar sus resultados, pues un oportu-

no conocimiento del desarrollo del programa permite reorientar a tiempo las actividades y darle
un uso apropiado a los recursos.
Todo plan debe tener la posibilidad de hacer modificaciones o ajustes, siempre que no implique
abandonar los objetivos y metas propuestos en el plan, más aun, cuando se trata de hacer rectifi-
caciones ante las modificaciones en las políticas económicas derivadas de la vulnerabilidad de la
economía Colombiana, frente a cambios ocasionados en otras economías y mercados del mun-
do; modificaciones que se derivan al resolverse interrogantes como : ¿Afecta al país la recesión
de naciones desarrolladas?, ¿una elevación de los precios del petróleo a nivel mundial nos pertur-
ba?, ¿Cuál es la incidencia en la economía de una caída en el envío de las remesas de colombia-
nos en el exterior?, ¿A quién beneficia o perjudica la revaluación del peso colombiano frente al
dólar?, ¿Cómo impacta la baja del precio externo de los cafés suaves colombianos en las bolsas
de futuros del planeta?, entre otros.
Para formular, ejecutar y evaluar los programas se pueden utilizar una gran variedad de técnicas e
instrumentos, dentro de los cuales se pueden mencionar los modelos econométricos, el sistema de
contabilidad nacional, los presupuestos públicos y las previsiones financieras32.
4.3 MARCO CONSTITUCIONAL DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA.
4.3.1 Breve reseña de la planeación antes de la Constitución Nacional de 1991
En la Constitución Colombiana la planeación es introducida mediante la reforma de 1945 y se

profundiza dicho concepto en la denominada Comisión del Plan establecida en la reforma de
1968.
32
Las previsiones financieras se derivan del análisis de las proyecciones de diferentes escenarios, de acuerdo al posi-
ble comportamiento futuro de las variables económicas construidas con base a modelos econométricos, a los resulta-
dos de la contabilidad nacional y los presupuestos públicos consolidados de los gobiernos.
95
Calderón (1998, 48–51) distingue tres grandes etapas de la planeación en Colombia, antes de la
Constitución Política de 1991:
Cuadro N° 8 Etapas de la planeación antes de 1991
Se caracteriza por darle a la planeación en Colombia la condición de instrumento de inter-

vención estatal con la creación de consejos asesores,33 los cuales no lograron impregnarle
solidez al proceso planificador del país.
En 1950 se elabora el primer plan que presentaba una parte de diagnóstico y un programa.
El periodo 1950-1960 En 1958 se elaboró el segundo plan y en él se recomendaba institucionalizar la intervención
estatal. En ese mismo año se crea el Departamento Administrativo de Planeación y Servi-
cios Técnicos, y el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación.
Se institucionaliza la planeación en las actividades del sector público. Se promulgaron tres
programas:
 El Plan General de Desarrollo Económico y Social 1960 – 1970 o llamado Plan De-
cenal que se elaboro por expertos nacionales y se formuló bajo las orientaciones del
Programa Alianza para el Progreso del gobierno de Jhon F. Kennedy (EEUU), pro-
grama que estaba dirigido para los países de América Latina. Este plan se elaboró en
el gobierno del Presidente Alberto Lleras Camargo, recién instaurado el Frente Na-
En el periodo 1961 a cional en Colombia.
1970  Planes y programas de desarrollo 1969 – 1972, elaborado en el gobierno de Carlos
Lleras Restrepo por el Departamento de Planeación Nacional, presentado al Congreso
de la República en concordancia con la reforma constitucional de 1968. No fue apro-
bado y su ejecución fue poco significativa
 El Plan de Desarrollo Económico y Social 1970- 1973 se elaboró por el DNP que en-
fatizo en la problemática del desempleo al recoger las sugerencias de la OIT, en pla-
nes de distribución del ingreso, en la reforma agraria y en la descentralización de la
planeación.
33
El Consejo Nacional de Economía, la Junta de Defensa de Economía Nacional, la Comisión de Expertos Financie-
ros y el Comité de Desarrollo Económico, entre otros, son una muestra de la búsqueda, antes de 1958, por darle una
orientación a la economía y sus políticas económicas.
96
Se institucionaliza la planeación de mediano plazo (periodos presidenciales), elaborada por

el DNP, y se caracterizó por enfatizar en la programación de las acciones del Estado y los
recursos del presupuesto público.
Los objetivos y estrategias se relacionaron con la distribución equitativa del ingreso nacio-
nal, la tenencia de la tierra, la reducción de la pobreza y la dotación de servicios básicos a la
población.
Los planes de desarrollo de este periodo fueron:
En el periodo 1971 a  El Plan de Desarrollo Las Cuatro Estrategias (1971- 1973) del Gobierno de Misael
1991 Pastrana B.
 El Plan de Desarrollo para Cerrar la Brecha (1974-1978) del Presidente Alfonso
López M.
 El Plan de integración Nacional (1979- 1982) del Gobierno de Julio César Turbay A.
 El Plan Cambio con Equidad (1983-1986) del Presidente Belisario Betancourt C.
 El Plan de Economía Social (1987- 1990) de Virgilio Barco V.
 El Plan de la Revolución Pacífica (1990-1994) del Presidente Cesar Gaviria T.
4.3.2 Planeación y presupuesto público a partir de la Constitución Política de Colombia de

1991.
La relación entre la planeación económica y el presupuesto público es aceptada por los analistas
de los temas presupuestales, pero también es objeto de continuos debates políticos y académicos.
Esta relación está ligada al concepto de administración pública integral, donde la información
financiera se vuelve crucial para cualquier proyecto, al evaluar las consecuencias sobre los recur-
sos, flujos y requerimientos presupuestales; por ello planeación y presupuesto están relacionados
ante la necesidad de prever las fuentes y montos de financiamiento de los Planes de Desarrollo de
un país, siendo indispensable determinar de manera detallada la financiación anual de la opera-
ción de los programas a mediano y largo plazo.
Como el Plan Nacional de Desarrollo fija los objetivos y las estrategias así como las metas de
inversión, el Plan Financiero establece los recursos que dispondrá, la utilización que se hará de
ellos (priorizando el gasto público), los requisitos de financiamiento, así como las medidas y ac-
ciones requeridas para hacer efectivos esos recursos demandados cada año, permitiendo constituir
así el Plan Anual de Inversiones.
97
De igual forma, a partir del presupuesto anual se programa la distribución de los recursos mone-
tarios y financieros que se necesitan para cubrir los diferentes proyectos y programas que se van a
realizar en la vigencia, entonces se detalla de manera periódica sus fuentes y usos, lo cual consti-
tuye el Plan Anual de Caja.
Como se puede observar estos dos instrumentos se complementan: mientras el Plan de Desarrollo
fija políticas, estrategias y acciones, solo alcanza su operatividad mediante el Plan Financiero, el
Plan Anual de Inversiones, el Presupuesto y su Plan Anual de Caja, pero teniendo en cuenta en la
actualidad el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP, el Marco de Gastos de Mediano Plazo
MGMP y la regla fiscal.
La Constitución Nacional 1991 (C.N) contiene algunos desarrollos importantes en materia de

planeación y presupuesto, dentro de los cuales se pueden resaltar:
a. Tienen categoría de leyes orgánicas: La Carta Magna establece que el Congreso expedirá
leyes orgánicas (es decir con jerarquía intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias), y
dentro de ellas establece las leyes orgánicas relacionadas sobre la “preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo…”
(Artículo 151 de la C.N)
Los Planes de Desarrollo son expedidos de acuerdo a los procedimientos de la respectiva ley
orgánica, la cual dispone de los mecanismos para la discusión efectiva de la ciudadanía y la suje-
ción de los presupuestos oficiales a los citados planes, entre otros aspectos (artículo 342 de la
C.N.).
La Ley orgánica en materia de Planeación es la 152 de julio 15 de 1994.

De otra parte, la Carta Magna en el artículo 341 establece que “el Plan Nacional de Inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus man-
datos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad
de la expedición de leyes posteriores…”. En este sentido los gastos públicos que se definen en el
98
Plan de Desarrollo no requieren de leyes posteriores que decreten dichos gastos antes de incorpo-
rarlos como apropiaciones a la correspondiente ley anual de presupuesto. (Artículo 346 C.N).
La Carta Política de Colombia establece en el artículo 352 que en materia presupuestal al existir
una ley orgánica de presupuesto, ésta será una ley con preeminencia sobre todo el proceso pre-
supuestal del orden nacional, territorial y sus entes descentralizados, proceso que debe enfrentar
la problemática sobre la concurrencia de competencias.
La ley orgánica de presupuesto es la ley de todo el proceso presupuestal y no solo del Presupues-
to Nacional, es decir, sus principios y disposiciones se aplican a las entidades territoriales en lo
que respecta a la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto en lo pertinente (art. 353
de la C.N.), es decir, el sistema presupuestal colombiano se ve como un instrumento al que se
someterán todos los presupuestos públicos.
En la actualidad no se puede hablar de manera formal de una auténtica y moderna ley orgánica de
presupuesto, ya que existen un Estatuto Orgánico de Presupuesto que es el Decreto 111 de 1996
(que compila tres leyes: la 38 de 1989, la 179 de 1994 y la 225 de 1995), complementado con la
ley 819 de 200334 conocida como de ‘responsabilidad fiscal’ que fue votada también como ley
orgánica de presupuesto, y una serie de leyes con normas orgánicas de aplicación para la Nación
o únicamente para las entidades territoriales, tales como la ley 617 de 200035 que le dio categoría
de ‘orgánicos’ a veinte de sus artículos, la ley 715 de 200136, la ley 1176 de 200737, la ley 1473
de 201138 con seis artículos de tal naturaleza y la ley 1483 del 201139.
34
Ley 819 de julio 9 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”
35
La ley 617 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
36
La ley 715 de diciembre 21 de 2001 por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias
de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Nacional (Acto Legislativo 01 de 2001) y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. (Sistema
General de Participaciones).
37
Por medio de la cual se modificaron algunos artículos de la ley 715 de 2001 de conformidad al Acto Legislativo 04
de 2007, que establece un periodo de transición desde el 2008 hasta el 2016, tiempo durante el cual se aplica la regla
99
b. Conformación del Plan de Desarrollo: debe constar de una parte general y otra con el plan
de inversiones de las entidades públicas del orden nacional (artículo 339 de la C.N).
Señala la Carta Magna que en “la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno”.
Continua indicando que “el plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales
de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y… los recursos financie-
ros requeridos para su ejecución”
El Plan Nacional de Desarrollo (P.N.D) es también un documento y un acto que tiene el carácter
en lo económico de ser unitario, y en lo macroeconómico de ser un mecanismo agrupador.
El artículo 339 continua estableciendo que los planes territoriales estarán conformados por una
parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo, que deberán elaborar de ma-
nera concertada con el fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado
de sus funciones.
c. Armonización de los procesos de planeación y de presupuestación: Al establecer que el

plan de inversiones del PND debe contener los presupuestos plurianuales, se rompe de manera
parcial con el tradicional principio de anualidad en el ejercicio presupuestal, al tenerse que refle-
jar en el presupuesto público anual las cuotas correspondientes que están programadas en el plan
de crecimiento por inflación más dos puntos. A partir del año 2017, el incremento del Sistema General de Participa-
ciones estará nuevamente ligado a los ingresos corrientes de la Nación
38
La ley 1473 de 2011 por la cual se establece la regla fiscal que debe estar contenida en el Marco fiscal de Mediano
Plazo de la Nación, así como su necesaria coherencia con el Plan de Inversiones del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Plan Financiero, el Proyecto de Presupuesto General de la
Nación, además se dictan disposiciones sobre el Marco de Gasto de Mediano Plazo, y la consistencia de la regla
fiscal con los procesos de planeación económica y su relación con la sostenibilidad fiscal, el crecimiento y la estabi-
lidad de la economía colombiana y la creación del Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómico.
39
La ley 1483 del 2011 por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad
y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
100
plurianual de inversiones públicas. Se prevé que con esta figura de la plurianualidad se ajustan
los procesos de planificación y de presupuestación. (artículos 339 y 346 C.N.), a través del Plan
Operativo anual de inversiones POAI.
d. Solución de eventualidades por parte del Gobierno: queda facultado para aprobar mediante
decreto con fuerza de ley el Plan Nacional de Inversiones si el Congreso no lo aprueba dentro de
los tres meses subsiguientes a su presentación. (Artículo 348 C.N).
Así mismo establece el citado artículo que si el presupuesto no hubiere sido presentado, en los
términos establecidos, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos tales co-
mo suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejerci-
cio.
e. Control y evaluación, herramientas prioritarias de la Administración pública: En materia

de planeación pública debe haber un proceso de planificación que está plasmado en los planes
de desarrollo, cuyo control lo ejerce la entidad nacional de planeación (Departamento Nacional
de Planeación DNP) y busca que la gestión estatal logre con sus recursos los resultados espera-
dos (artículo 343 C.N.) y su manejo con eficiencia, eficacia y economía. Esta evaluación de la
calidad del gasto público y de la gestión pública conduce al terreno moderno de las finanzas
públicas, donde los problemas no solo son asunto de falta de recursos, sino de calidad en su apli-
cación. Este control no sustituye el control de gestión y resultados que debe realizar las Contra-
lorías como órganos autónomos de control fiscal.
Señala la Carta Política en su artículo 344 que al organismo nacional de planeación (DNP) le
corresponde también realizar una evaluación selectiva de la gestión y de resultados de los Depar-
tamentos y Municipios; mientras a las dependencias departamentales de planeación les corres-
ponde además de evaluar la gestión y resultados de sus Departamentos, colaborar con los Muni-
cipios en la preparación de sus presupuestos y en la evaluación de sus planes y programas de
desarrollo e inversión.
101
Fijar a nivel constitucional la evaluación de gestión y resultados de las entidades públicas, debe
considerarse un gran avance en materia de la gestión estatal, además porque como se expresó, se
avanza también sobre el seguimiento a la calidad de la gestión pública y los resultados obtenidos,
superando así la planeación estatal tradicional cimentada en las fases de formulación y dia-
gnóstico.
De igual manera la Constitución Nacional en sus artículos 209 y 269 estableció el sistema de con-
trol interno para todos los órdenes de la administración pública, que está obligada a diseñar y
aplicar métodos y procedimientos de conformidad a lo que disponga la ley.
La legislación que desarrolló la Constitución en lo atinente al control interno es la ley 87 de 1993.
f. Seguridad jurídica: la Ley del Plan Nacional de Desarrollo establece la obligatoriedad del
plan para el ejecutor de las políticas, pero también para el legislador en lo atinente a las normas
del presupuesto y a cualquier norma posterior que se expida.
Como la obligatoriedad de la ley del Plan no puede significar la congelación de las partidas y
recursos aprobados, toda vez que pueden resultar los recursos insuficientes o inexactos en el
tiempo, se hace necesario su ajuste.
Previendo la Constitución en su artículo 341 que el Congreso puede aumentar o disminuir las
partidas del Plan cuatrienal de inversiones públicas, al momento de discutir el Presupuesto
Anual, debe el legislativo observar los procedimientos que se señalan en la Ley Orgánica del Pre-
supuesto, conservando el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el monto del pro-
grama de inversiones más allá de los aforos de recursos con que se cuenta para los cuatro años.
Si el Congreso incluye nuevas partidas de inversión en el Plan, sin que se incrementen los ingre-
sos, se deberán disminuir otras partidas de gasto para mantener el equilibrio financiero.
De igual manera establece el último inciso del artículo 341 C.N que si el Congreso incluye pro-
gramas y proyectos de inversión diferentes a los que presentó el gobierno, tendrá que contar con
el visto bueno de éste.
102
Así mismo el artículo 351 de la C.N. establece que el Congreso en materia de presupuesto no
podrá aumentar ninguna de las partidas de gasto presentadas por el gobierno, sin la aceptación
escrita del Ministro del ramo. Sí Puede el Congreso disminuir o eliminar partidas de gastos, ex-
cepto las que se necesiten para servir la deuda pública, para el pago de los demás compromisos
del Estado, para atender los gastos regulares de la administración pública y las inversiones autori-
zadas en los planes y programas del Plan Nacional de Desarrollo. En el caso de quedar sumas
disponibles se podrán aplicar a otras inversiones o gastos por parte del Congreso, siempre y
cuando se cuente con el concepto previo y favorable suscrito por el Ministro respectivo.
g. Priorización del gasto social: La creación de la figura constitucional del gasto público social
como prioridad sobre cualquier otra asignación (artículo 350 C.N), ha conducido a arbitrar rentas
y decretar gastos por parte de las Altas Cortes, limitando así el principio de la libre iniciativa le-
gislativa. Esta prelación del gasto social comienza a tener limitantes a partir de la aprobación de
las recientes leyes de responsabilidad fiscal, como se analizará más adelante en el presente libro
en el capítulo V sobre el Sistema Presupuestal en Colombia.
h. Eliminación del presupuesto equilibrado: La Constitución suprimió la figura del presupues-

to equilibrado; el artículo 347 de la Carta Magna establece que el gobierno frente a un desequili-
brio, deberá presentar ante las mismas comisiones del Congreso un proyecto de ley para la crea-
ción de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos con-
templados, ya que es función del Congreso crear leyes que permitan establecer rentas nacionales
y fijar los gastos de la administración (numeral 11del artículo 150 C.N). Se establece en el artícu-
lo 347 en comento que el presupuesto puede aprobarse sin que se hubiere perfeccionado lo refe-
rente a los recursos adicionales requeridos, lo cual debe tramitarse por el Ejecutivo en el periodo
legislativo siguiente presentando el proyecto de ley referente a la forma de obtención de dichos
recursos.
Así mismo se determina que si el Congreso decide aumentar el endeudamiento estimado, requiere
el visto bueno del Gobierno Nacional (último inciso del artículo 341 C.N); siendo indudable aun-
que no se exprese así en la Constitución, que en el caso de querer el Congreso aumentar los in-
gresos tributarios deberá en su defecto también contar con el consentimiento del gobierno.
103
Mediante la ley orgánica 819 de 2003 sobre responsabilidad fiscal en Colombia, se busca que el
presupuesto este estrechamente relacionado con el criterio de la sostenibilidad fiscal del Estado
y por ende con el tema de la sostenibilidad de la deuda pública, buscando que ésta se pueda se-
guir sirviendo sin contratiempos, estabilizándola en los siguientes años en niveles aceptables,
apareciendo para ello el concepto de superávit primario. En esta ley se establece una serie de
informaciones que permite tener una visión de conjunto de la gestión financiera del Estado que
garantiza encauzar las decisiones presupuestales en la ‘dirección correcta’ para asegurar la soste-
nibilidad presupuestal (artículo 1); sostenibilidad fiscal que se refuerza con leyes, tales como la
1473 del 2011 que establece la regla fiscal, el Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP y el
Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómico, tema que como ya se ha venido
anunciando se analizará en este libro en el capítulo V sobre el Sistema Presupuestal en Colom-
bia.
i. Planeación concertada y participación democrática: se incorpora la tendencia moderna de

contar con la participación de los actores que se afectan por la acción del Estado y el desarrollo
económico y social, por ello en materia de planeación nacional y territorial tienen cabida repre-
sentantes de las entidades territoriales y de los diferentes “sectores económicos, sociales, ecoló-
gicos, comunitarios y culturales” (art, 340 de la C.N.).
La planeación se debe realizarse de manera concertada, al consagrar el Consejo Nacional de Pla-

neación40 como instancia consultiva previa a la elaboración del Plan y a la aprobación por parte
del Congreso, en cuyo seno se discuten las necesidades del desarrollo de los sectores involucra-
dos en la planeación, como foro de concertación de las necesidades reales, las expectativas y las
posibilidades de cada sector interesado.
La planeación participativa también se debe mirar de manera integral, donde el Consejo Nacional
y los Consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación (art.
340 de la CN).
40
A nivel seccional existen los consejos territoriales de planeación de orden departamental, distrital o municipal, tal
como lo establece la Constitución y la ley.
104
La organización y funciones de dichos Consejos, así como su armonización, además de los pro-
cedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desa-
rrollo, se reglamentaran mediante la ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (art. 342 de la
C.N.)
En materia de presupuesto público recientemente se expresa esta planeación concertada a través

de la elaboración de los llamados ‘presupuestos participativos’.
j. Coordinación entre los diferentes niveles de la organización del Estado: Entre el Gobierno
Nacional y las entidades territoriales, tal como se señalo con anterioridad, debe haber concerta-
ción para que los planes nacionales y los territoriales aseguren el uso eficiente de sus recursos y
el desempeño adecuado de las funciones asignadas (artículo 339 de la C.N.); espíritu constitucio-
nal que busca armonizar funciones y responsabilidades compartidas en programas y proyectos
que requieran recursos cofinanciados.
De igual manera el artículo 352 de la Carta Magna de 1991 establece la coordinación necesaria
de la gestión presupuestal de los Departamentos, los Municipios y los Distritos con la Nación y
sus entidades, en coherencia con el Plan Nacional de Desarrollo.
k. Autonomía territorial: La Constitución otorga autonomía a los Departamentos, Municipios y

Distritos para planificar y promover el desarrollo en sus territorios.
La iniciativa territorial corresponde en el Departamento al Gobernador y la aprobación a la

Asamblea; en los Municipios y Distritos al Alcalde y la aprobación al Concejo, lo cual debe
hacerse con sujeción a los parámetros señalados en la ley, en la cual se establecen las pautas ge-
nerales.
Por tal razón, se establecen las competencias en materia de la planeación del Estado, es decir, la
forma en la que se ejerce dicha labor, y que se encuentra enmarcada en un contexto de lo que le
corresponde a cada territorio, por consiguiente, se refiere a la facultad para poder determinar la
forma adecuada de articular los diferentes ámbitos específicos existentes, que integrados confor-
105
man los planes de desarrollo nacional y territorial, los cuales estructurados debidamente permiten
la búsqueda del desarrollo económico y social en cada jurisdicción, competencias que se pueden
sintetizar así:
Cuadro N° 9 Competencias en materia de planeación

NIVELES DE GOBIERNO
NACIONAL DEPARTAMENTAL MUNICIPAL
 Definir las políticas a nivel  Proyectar e impulsar el desa-  Prestador directo de los servi-
global y los objetivos para el rrollo en su jurisdicción. cios.
desarrollo económico, social  Liderar el desarrollo del  Promover o construir las obras
y ambiental del país. Departamento en concordan- locales que requiera su desa-
 Establecer los instrumentos cia con los propósitos gene- rrollo
para que las políticas puedan rales de la Nación.  Liderar y ordenar su territorio
ser realizadas.  Coordinar y apoyar las ac- (Plan de ordenamiento Terri-
 Vigilar el cumplimiento y ciones de los Municipios en torial) , así como el desarrollo
ejecución de dichas políticas. lo relacionado con la presta- y progreso local.
 Promover o construir algu- ción de servicios básicos.  Promover la participación de
nos macro proyectos nacio-  Actuar como intermediario los ciudadanos.
nales necesarios para el de- entre la Nación y los Muni-  Resolver las necesidades in-
sarrollo del país cipios. mediatas de los ciudadanos.
 Prestar asesoría y asistencia
técnica a los Municipios que
conforman el Departamento.
 Promover o construir algu-
nas obras del orden departa-
mental que contribuyan a su
desarrollo.
l. Voto programático y planeación: En cumplimiento de espíritu constitucional del voto pro-

gramático, los candidatos a Gobernadores y Alcaldes deben presentar en el momento de su ins-
cripción un programa de gobierno (artículo 259 C.N), el cual deberá regir durante su administra-
ción en una eventual elección. Este programa es la base para la elaboración del Plan de Desarro-
llo de la entidad territorial.
106
m. Prohibición de auxilios o donaciones a privados: El Constituyente de 1991 prohibió decre-

tar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado (artículo
355 C.N), los cuales son conocidos popularmente como ‘auxilios parlamentarios’.
La Honorable Corte Constitucional (Sentencia C - 205 de 1995) los diferencio de los subsidios
que el Estado entrega a un usuario de un servicio público o al beneficiario de una inversión públi-
ca, subsidios que los determinó como constitucionales ya que estos cumplen con los fines vincu-
lados a los deberes del Estado, es decir, estos subsidios son una transferencia de recursos del Es-
tado a un particular en cumplimiento de los deberes constitucionales.
n. Contador General: La Carta Magna en su artículo 354 creó la figura del Contador General
como el responsable de llevar la contabilidad general de la Nación, la cual consolidará con las
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios41, dándole también la función de uni-
formar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar
las normas contables que deben regir en el país para el sector público colombiano.
o. La intervención de Estado en la actividad económica privada: La dirección general de la

economía corresponde al Estado, pero definiendo la Carta Magna (art.334) que esta no busca
planificarla, donde su injerencia se reduce a buscar la racionalización de la economía con el fin
de conseguir “…el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.”
El Estado, “... intervendrá para dar pleno empleo de los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular los de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servi-
cios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armó-
nico de las regiones.” (Inciso segundo del artículo 334 C.N).
La Constitución Política establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres,
dentro de los límites del bien común, por consiguiente los permisos y requisitos deben estable-
41
Se exceptúa de este procedimiento lo correspondiente a la ejecución del presupuesto que le corresponde a la Con-
traloría General de la República.
Así mismo en el citado artículo 354 se establece que el balance de la Hacienda debe ser auditado por la Contraloría y
ser enviado por el gobierno Nacional al Congreso para su conocimiento y análisis seis meses después de concluido el
año fiscal.
107
cerse expresamente en la ley, donde el Estado debe impedir que se restrinja la libertad económi-
ca, delimitando su alcance solo frente al interés social, el medio ambiente y el patrimonio cultural
de la Nación (artículo 333 C.N).
Actividades como la financiera, bursátil, aseguradora y de captación e inversión de recursos se

consideran de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado. (Artícu-
lo 335 C.N).
La Carta Magna establece que el Estado es propietario del subsuelo y los recursos naturales no
renovables y debe intervenir en la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo (art.
332 y 334).
4.4 MARCO LEGAL DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA.
Es necesario diferenciar en el marco de la Constitución entre la ley orgánica de planeación y la

ley del Plan Nacional de Desarrollo:
La Ley Orgánica de la Planeación (artículo 342 C.N), que controla y unifica el proceso de pla-
neación, en aspectos tales como:
 La elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo en los diferentes nive-
les.
 Los mecanismos para asegurar la armonización entre estos planes y los presupuestos
anuales.
 El funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación que está compuesto por los ins-
trumentos, las autoridades (Rama Ejecutiva), e instancias corporaciones de elección popu-
lar y los consejos consultivos de planeación a nivel nacional y territorial, en los diferen-
tes niveles del gobierno.
 Los mecanismos de participación ciudadana en la discusión de los planes.
En la actualidad la ley orgánica de planeación es la Ley 152 de 1994.
108
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 151 C.N): formula la orientación de la acción
estatal, resalta los propósitos del Plan, los objetivos y las estrategias para alcanzar el desarrollo
económico, social y ambiental, y somete los presupuestos al Plan de Desarrollo, a partir del Plan
de Inversiones Plurianual del periodo a ejecutar. A manera de ejemplo, se pueden citar a partir
de la Carta Política de 1991 las siguientes leyes de los planes de desarrollo y sus Presidentes, así:
- Ley 188 de 1995. El Salto Social (1994- 1998). Ernesto Samper Pizano.
- Ley 508 de 1999. Cambio para Construir la Paz (1998- 2002). Andrés Pastrana Arango.
- Ley 812 del 2003. Hacia un Estado Comunitario (2002-2006). Álvaro Uribe Vélez.
- Ley 1151 de 2007. Desarrollo para Todos (2006- 2010). Álvaro Uribe Vélez.
- Ley 1450 de 2011. Prosperidad para Todos (2010- 2014). Juan Manuel Santos Calderón.
4.4.1 La Ley Orgánica de la Planeación
Es el instrumento que unifica la elaboración, ejecución y operación del Plan de Desarrollo, apli-
cando para la Nación, las entidades territoriales y el sector descentralizado en todos sus niveles.
De manera sucinta se hará referencia a los aspectos centrales de la ley orgánica de planeación,
así:
4.4.1.1 Principios generales de la Planeación en Colombia
Los principios generales en materia de planeación que rigen las actuaciones de las autoridades
nacionales y territoriales, aparecen en la ley Orgánica del Plan de Desarrollo 152 de 1994 artícu-
lo 3 así:
109
Cuadro N° 10 Principios Generales de la Planeación

De la Nación y las entidades territoriales en materia de planeación con estricta suje-
Autonomía ción a la Carta Magna y la ley.
De competencias en el contenido de los Planes de Desarrollo, pero con colaboración
Ordenación y apoyo técnico, es decir con aplicación de los criterios de concurrencia 42, com-
plementariedad43 y subsidiaridad44.
Entre las autoridades de planeación nacionales y territoriales: armonía y coherencia
Coordinación de las actividades que realicen la Nación a su interior, además de relación con las
demás instancias territoriales para efectos de la formulación, ejecución y evaluación
de sus planes de desarrollo.
Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de
gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyec-
ciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa
Consistencia financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía
que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá garantizar su consistencia con
la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. (Modificación dada
en el artículo 9° de la ley 1473 de 2011)
El gasto social es prioritario sobre cualquier otro gasto, lo cual debe tenerse presen-
Prioridad te en la elaboración, aprobación y ejecución de todos los planes de desarrollo (de la
Nación y entidades territoriales).
Continuidad de los planes y Que los planes y programas tengan real ejecución y cabal culminación.
programas
Participación efectiva De la ciudadanía en la discusión de los planes de desarrollo
Estimación de costos y beneficios ambientales, para garantizar un desarrollo so-

Sustentabilidad ambiental cioeconómico en armonía con la naturaleza, que permita a las generaciones actua-
42
Concurrencia: este criterio lo define el parágrafo del artículo 3° de la ley 152 de 1994 como “cuando dos o más
autoridades de planeación deben desarrollar actividades en conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades
de distintos niveles su actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente
los fueros de competencia de cada una de ellas.”
43
Subsidiariedad: lo define la citada ley 152 como cuando “las autoridades de planeación del nivel más amplio de-
berán apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan
de desarrollo”
44
Complementariedad: se define este criterio en la ley 152/1994 cuando “ en ejercicio de las competencias en ma-
teria de planeación las autoridades actuaran colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional
con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga plena eficacia”
110
les y futuras una adecuada oferta ambiental.
Desarrollo armónico de las Distribución equitativa de oportunidades y beneficios para la búsqueda del desarro-
regiones llo de cada una de las regiones.
En la utilización optima de los recursos financieros, humanos y técnicos, necesarios
Eficiencia para así garantizar el impulso del plan de desarrollo y el cumplimiento de sus planes
de acción.
De los programas y proyectos para que sean factibles la realización de las metas
Viabilidad propuestas y en el tiempo disponible.
Las estrategias, programas y proyectos del plan deben ser factibles de realizar,
según las metas, tiempos y financiación.
Continuidad del proceso de Debe realizarse de manera continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación,
planeación ejecución, seguimiento y evaluación.
Coherencia del plan Entre los programas y proyectos del plan con sus estrategias y objetivos.
Coherencia y complementa- Para la elaboración de estos planes de inversión se deberá garantizar coherencia y
riedad de programas y pro- complementariedad, para lo cual la nación y las entidades territoriales deberán man-
yectos tener actualizados los Bancos de Programas y Proyectos.
4.4.1.2 Estructura del Plan de Desarrollo
Tal como se señaló con anterioridad el Plan Nacional de Desarrollo y los planes territoriales (de-
partamentales, distritales y municipales) están compuestos por una parte general o estratégica y
un plan de inversiones (artículo 339 CN y artículos 4, 31 ley 152 de 1994):
4.4.1.2.1 Nivel Nacional
La parte general –estratégica- en el ámbito Nacional comprende los objetivos nacionales y

sectoriales, así como sus metas de mediano y largo plazo, las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental, las formas, los medios e instrumentos para la armonización entre
la planeación nacional con la sectorial, departamental, municipal, distrital y de las entidades
territoriales indígenas (artículo 5, ley 152 de 1994).
111
Respecto al plan de inversiones en el orden nacional debe contener la proyección de los recursos
financieros disponibles y su correspondencia adecuada con los planes de gasto público, así como
la descripción de los programas y los subprogramas, los presupuestos plurianuales45 mediante los
cuales se realizan la estimación de los costos de cada uno de los programas más relevantes y los
mecanismos apropiados para su realización. (artículo 6 ley 152 /94). Plantea la mencionada ley
que cuando en un sector de inversión pública se ejecuten proyectos de largo plazo, antes que se
inicien otros, se procurará que los primeros tengan garantizado la financiación hasta su culmina-
ción.
Así mismo la ley 1473 de 201146 en su artículo 10 adiciona un parágrafo al artículo 6 de la Ley
152 de 1994, que establece que el plan de inversiones del proyecto de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo debe ser consistente con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Pla-
zo, instrumentos fiscales que se abordaran más en detalle en el capítulo V sobre el Sistema Pre-
supuestal Colombiano del presente libro.
4.4.1.2.2 Nivel territorial
La parte estratégica del plan respectivo está integrada por los objetivos generales y específicos
del desarrollo de la entidad -en el mediano y largo plazo- y el diagnóstico de la situación econó-
mica, social, administrativa, financiera y sectorial. De igual manera incluye las metas generales y
sectoriales –cualitativas, cuantitativas-, así como los procedimientos y mecanismos para alcanzar-
las. Así mismo debe contener los elementos de vinculación, coordinación y armonización de
estos planes territoriales con los otros niveles del Gobierno Nacional.47
De igual manera el plan debe contener la descripción de los programas y subprogramas, los obje-
45
La ley 152 de 1994 en su artículo 7° entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes
de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieren para su ejecu-
ción más de una vigencia fiscal.
46
La ley 1473 de julio 5 de 2011 “por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones”,
tiene por objeto expedir normas que garanticen la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a
la estabilidad macroeconómica del país.
47
La ley 152 de 1994 en su artículo 32 establece que las entidades territoriales tienen autonomía en materia de pla-
neación de su desarrollo económico, social y ambiental, pero deberán tener en cuenta para su elaboración las políti-
cas y estrategias el Plan Nacional de Desarrollo para garantizar su coherencia.
112
tivos, metas y los proyectos prioritarios de gasto público –inversión-, los presupuestos plurianua-
les, así como también deben fijarse los mecanismos y procedimientos para su ejecución. En este
caso el plan territorial de inversiones –de corto y mediano plazo- son establecidos por las
Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales, o por las autoridades admi-
nistrativas que hicieren sus veces, como es el caso de las autoridades indígenas en sus comunida-
des. (Artículo 31 ley 152 de 1994).
4.4.1.3 El Sistema Nacional de Planeación.
Permite discutir y fijar las prioridades de los objetivos del desarrollo, así como el seguimiento y
evaluación de los diferentes programas y proyectos y sus impactos, Sistema que está constituido
por el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos territoriales (artículo 340 C.N).
De igual manera, se podría hablar de una conformación más amplia e integral del sistema de
planeación colombiano, el cual está compuesto por:
 Los niveles de autoridad: Rama Ejecutiva,
 Las instancias: corporaciones de elección popular y los consejos consultivos de planeación y
 Los instrumentos.
4.4.1.3.1 Autoridades de planeación

A las autoridades de planeación les corresponde el diseño e instrumentación de las propuestas
políticas aceptadas por quienes las eligieron, las cuales se materializan mediante programas y
proyectos.
A nivel nacional (artículo 8 ley 152 de 1994):
 El Presidente de la República como orientador de la planeación nacional,

 El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), y el Conpes Social;
 El Departamento Nacional de Planeación DNP que realiza la secretaría del Conpes, desa-
rrolla las orientaciones de la Presidencia y coordina los procesos de planeación con los
113
Ministerios, Departamentos Administrativos, entidades territoriales y entidades adminis-

trativas y de planificación;
 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público que vigila la consistencia de los aspectos
presupuestales con las leyes anuales de presupuesto; y
 Los Departamentos Administrativos y los demás Ministerios conforme a las orientaciones
de las autoridades anteriores.
A nivel territorial (art 33 ley 152/94):

 En los Departamentos las autoridades de planeación son:
 El Gobernador como orientador de planeación en la entidad territorial
 El Consejo de Gobierno Departamental
 La Secretaría ó Departamento Administrativo u Oficina de Planeación que desarro-
lla las orientaciones impartidas por el Gobernador y coordina la formulación del
plan con las Secretarías, Departamentos administrativos y entidades descentraliza-
das nacionales que operen en su jurisdicción
 Otras Secretarías y Departamentos administrativos u oficinas especializadas en su
ámbito funcional.
 En el orden Municipal o Distrital las autoridades de planeación son:

 El Alcalde quien la dirige en su municipalidad o Distrito.
 El Consejo de Gobierno Municipal o Distrital.
 La Secretaría de Planeación ó Departamento Administrativo u Oficina de Planea-
ción que desarrolla las instrucciones impartidas por el Alcalde y coordina la for-
mulación del plan con las Secretarias, Departamentos Administrativos y entidades
descentralizadas municipales o distritales, según el caso, las entidades descentrali-
zadas departamentales o nacionales que funcionen en su territorio.
 Otras Secretarías y Departamentos Administrativos u oficinas especializadas en
respectiva su jurisdicción.
114
4.4.1.3.2 Instancias de planeación
Conocen y analizan los proyectos sometidos a su consideración, pudiendo introducir modifica-

ciones, siempre y cuando las autoridades de planeación consideren que éstas no alteran la consis-
tencia y la racionalidad del plan.
Nivel Nacional (artículos 8 a 12 ley 152 de 1994)

 El Congreso de la República
 El Consejo Nacional de Planeación: le corresponde, de acuerdo al artículo 340 de la carta

Magna de 1991, analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, organizar
y coordinar la discusión nacional sobre dicho proyecto, formular recomendaciones y con-
ceptuar sobre dicho proyecto, y absolver consultas formuladas por el gobierno y demás
autoridades sobre esta materia.
El Consejo es convocado por el Gobierno Nacional y designado por el Presidente de la

República de ternas que envían las diferentes organizaciones y autoridades, para un perio-
do de ocho años, con renovación de la mitad de sus miembros cada cuatro años.
Está conformado por cuatro representantes de los sectores económicos, cuatro de los sec-
tores sociales, dos del sector educativo y cultural (habrá por lo menos un representante del
sector universitario), uno del sector ecológico, uno del sector comunitario, cinco en repre-
sentación de: los indígenas(1), las minorías étnicas (2), las comunidades negras (1) y las
comunidades raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (1),
dos de las mujeres, cuatro de los Municipios y Distritos, cinco de los Departamentos,
uno de las entidades territoriales indígenas, cuatro de las provincias que llegaren a conver-
tirse en entidades territoriales y uno de cada región que llegue a conformarse.
Nivel territorial (artículos 33 a 35, ley 152 de 1994):

 Las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales o Distritales y las entidades
territoriales indígenas.
 Los Consejos Territoriales de Planeación Departamental, Municipal o Distrital y de las
115
entidades territoriales indígenas y las que lleguen a surgir dentro del ordenamiento admi-
nistrativo que contempla la Carta Magna, tales como las provincias y las regiones.
Las funciones que desempeñan los consejos territoriales son aquellas que están definidas
para el Consejo Nacional de Planeación, cuando sean compatibles.
Los Consejos Territoriales están compuestos por las personas que designe la autoridad
administrativa respectiva, de las ternas presentadas por las autoridades y organizaciones,
según la composición definida por la Asamblea Departamental o el Concejo respectivo.
Los representantes corresponden a los sectores económicos, sociales, ecológicos, comuni-
tarios, educativos y culturales.
En los territorios indígenas, el Consejo Indígena Territorial designa los miembros del
Consejo de Planeación, el cual debe estar integrado por sus autoridades tradicionales y
por representantes de todos los sectores de las comunidades.
4.4.1.3.3 Los instrumentos de la planeación
Para llevar a cabo los programas y proyectos se cuentan con unos mecanismos cuya finalidad es
el logro de los objetivos establecidos y son básicamente los siguientes:
El Plan de Desarrollo: Es un instrumento de gestión resultado del proceso consultivo y de la

participación ciudadana, que permite ser el ‘norte’ de la acción estatal, donde se establecen los
objetivos y las estrategias en materia de desarrollo y bienestar social, y los recursos con que
cuenta para alcanzarlos.
El Plan de acción: Con el propósito de cumplir el Plan de Desarrollo, cada dependencia de la

entidad pública debe presentar los proyectos y actividades que van a realizar en la vigencia.
En este plan se debe incorporar las metas y los requerimientos técnicos, los montos de gasto o
inversión y las fuentes de financiamiento que demanda cada actividad a emprender.
Con base a estos planes se realiza los procesos de evaluación del Plan de Desarrollo de la entidad
estatal y de su gestión.
116
El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional: Creado mediante la ley 38 de

1989, ha venido evolucionando mediante resoluciones, decretos y leyes, siendo considerado co-
mo un sistema de información que trata sobre los destinos del gasto público, encaminados a solu-
cionar problemas y a satisfacer necesidades de los diferentes sectores, alimentándose de los pro-
yectos identificados y definidos con la participación ciudadana, permitiendo la toma de decisio-
nes en materia de inversión pública y es la base de los procesos de preparación de los planes de
inversión en el mediano y largo plazo, siendo una fase importante para la elaboración del Plan de
Desarrollo mediante la concreción de proyectos específicos. De igual manera aporta los insumos
que permiten la evaluación permanente de dichos planes, pues es una herramienta de planeación,
administración pero también de control de la inversión.
Este sistema de información contiene las características del proyecto como:

 El tipo de acción a realizar
 La ubicación geográfica
 El problema a resolver
 Los requerimientos físicos
 Los costos que implica llevarlo a cabo
 Tiempo de ejecución
 Las actividades
 La población a beneficiar, entre otros.
Mediante este instrumento se desarrolla la cultura del proyecto que resuelve un problema y frente
al cual se procede a destinar los recursos, sirviendo de filtro respecto a la escogencia de ineficien-
tes e inadecuadas soluciones.
Los Bancos de Programas y Proyectos deben existir a nivel nacional y territorial, lo cual permite
consolidar la Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos cuyo uso técnico y adecuado
es una importante herramienta para la planeación y la racional asignación de los recursos públi-
cos, siendo también un instrumento útil para identificar aquellas inversiones óptimas (los mejores
beneficios sociales con los limitados recursos locales) que pueden cofinanciarse, en un momento
dado, por los diferentes niveles del Estado.
117
En el Banco de Programas y Proyectos se debe inscribir todos los programas y proyectos que
hacen parte del Plan de Desarrollo, con el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos.
El Banco consta de cuatro componentes, a saber:
 Institucional y legal: obliga a la realización del proceso de reconocimiento de los proyec-

tos y establece su registro como condición para la asignación de recursos del presupuesto,
además lo contempla como instrumento fundamental para la elaboración del plan anual
de inversiones. El componente institucional determina los flujos de información y cómo
se regulará la divulgación, así como las instancias que participan en su proceso.
 Metodologías: permite que la información que se registra en el Banco sea sólida y útil pa-
ra poder ser empleada en la determinación de la factibilidad de los proyectos de inversión
y definir las prioridades, permitiendo planear y hacer seguimiento a la inversión pública.
Se han elaborado metodologías por sectores específicos en salud, educación, agua pota-
ble, distritos de riego, energía eléctrica, carretera nacionales, entre otros.
 Capacitación y asistencia técnica: el Banco es un soporte que contribuye al fortalecimien-
to de la capacidad institucional y de los recursos humanos capaces de mejorar los proce-
sos de identificación, preparación y evaluación de los proyectos destinados al Banco. Así
mismo permite consultar de manera directa los proyectos objeto de evaluación, puesto
que se conocen de manera previa los conceptos básicos, las normas, la metodología y los
procedimientos que facilitan la consulta o la implantación y operación del Banco de pro-
yectos, transformándose en un proceso útil de retroalimentación para sus usuarios.
 Sistemas computacionales: la automatización de los flujos de información evidencia la
importancia en la programación, ejecución, control y evaluación presupuestal. Con el di-
seño de la automatización del registro de proyectos, del Plan Operativo Anual de Inver-
sión, del seguimiento físico y financiero sobre la inversión y el seguimiento a la ejecución
presupuestal, garantiza una mayor fluidez y oportunidad de la información, pero también
permite contar con un sistema autosuficiente, fácil de acceder y de manejar.
El sistema de información: está constituido además del Banco de Proyectos y Programas, por
las estadísticas y datos que la planeación requiere sobre cada uno de los procesos, sectores y áre-
as, lo cual proporciona la información para el diagnóstico, así como para el seguimiento oportuno
118
y la evaluación de la ejecución del Plan de Desarrollo, al facilitar la construcción de indicadores

para tales propósitos.
El Proyecto: es la identificación de las soluciones a las necesidades específicas que tiene un terri-
torio y/o su sociedad, en materia de los requerimientos del desarrollo en los campos económico,
social y ambiental, permitiendo así la concreción de la inversión para el logro de las metas pro-
puestas; es por consiguiente una herramienta que permite la canalización de los presupuestos
estatales y una garantía para un uso transparente, eficiente, eficaz y equitativo de los recursos
públicos. En el proceso de identificación de la necesidad y el proyecto deben intervenir las co-
munidades calificadas, beneficiadas o afectadas; luego debe pasarse a la formulación donde debe
estar claro el objetivo que se propone, la inversión y el impacto que se busca alcanzar.
4.4.1.4 El ciclo de la planeación en Colombia
4.4.1.4.1 Los procedimientos para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
Los procedimientos están previstos en los artículos 13 a 19 de la ley 152 de 1994:
Es importante señalar que en esta etapa de elaboración del PND debe tenerse presente el artículo
4 de la ley 1473 de 2011 el cual establece que debe existir coherencia y consistencia de la regla
fiscal, que está contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP, con el Plan de Inversio-
nes del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Operativo Anual de Inversiones,
el Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP, El Plan Financiero y el proyecto de ley de Presu-
puesto General de la Nación.
119
Gráfico N° 12 Procedimientos para la elaboración del PND

Inicialmente recibe apoyo técnico, de
AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA le corresponde la información y administrativo de todas las
formulación del plan dependencias
Con el apoyo de los Ministerios,

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN DNP de Departamentos Administrativos, entidades
acuerdo a las orientaciones del Presidente coordina la territoriales y regiones administrativas, y la
elaboración del Plan. Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura
El DIRECTOR DEL DNP presenta ante CONPES el La parte del Plan de inversiones debe contar
proyecto integral del Plan o por componentes con el concepto previo del CONFIS sobre sus
implicaciones fiscales
Posteriormente se realizará un Conpes ampliado con los

miembros del Conpes Social y se invitará a participar en
representación de las entidades territoriales, a 5 El CONPES aprueba
Gobernadores y 5 Alcaldes, en correspondencia con la el plan conforme a la
jurisdicción territorial de cada uno de los 5 Conpes (Nota Constitución y la Ley
1) y al presidente del Consejo Superior de la Orgánica del Plan
Judicatura.(Nota 2)
El documento consolidado del Plan se somete a más El 15 de noviembre el Presidente de la

tardar el 15 de noviembre a consideración del CONSEJO República enviara copia del proyecto de plan
NACIONAL DE PLANEACIÓN CNP para su estudio y emitir al Congreso
concepto (Nota 3)
El CONPES efectuará las enmiendas que

El CNP expresa su opinión
considere pertinentes.
Si el CNP no se pronuncia antes del 10 de enero, el

Presidente de todas maneras lo envía al Congreso.
El Gobierno por medio del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público presentara el
proyecto definitivo a consideración del
Congreso antes del 7 de febrero
El Presidente convocará al Congreso a sesiones
extraordinarias
NOTA 1: Los Gobernadores que se designen deben proceder de departamentos distintos a los de los alcaldes que representen a los
cinco Municipios. Los Consejos Regionales de Planificación CORPES dejaron de existir según lo ordenado por la ley 290 de 1996 artículo
1, a partir del 1 de enero del 2000.
NOTA 2: A este CONPES ampliado serán invitados también los representantes legales de las regiones previstas en la Carta Magna,
cuando tengan existencia legal.
Nota 3: La ley 152 de 1994 en el artículo 18 establece que el Presidente debe someter a consideración del CNP el proyecto del Plan a
más tardar el 15 de noviembre y el CNP tiene hasta el 10 de enero siguiente para emitir su concepto
120
4.4.1.4.2 Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo
De acuerdo a los artículos 20 a 25 de la ley 152 de 1994, la aprobación del plan nacional de desa-
rrollo tiene los siguientes trámites en su aprobación:
Gráfico N° 13 Aprobación del Plan Nacional de Desarrollo
El Director del DNP asesora al

Congreso en el estudio del
------------- proyecto del Plan, y puede llevar la
El proyecto presentado al Congreso
vocería del Gobierno nacional, si
éste se le encomienda.
Tendrá primer debate en sesión conjunta de las

comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras,
en un término improrrogable de 45 días.
El segundo debate se surte en cada una de las

Cámaras, a partir del informe del primer debate para
lo cual tiene de igual manera un término
improrrogable de 45 días.
El Congreso aprueba el Plan de Desarrollo con las

Aprobación modificaciones realizadas en su trámite legislativo
constituyéndose en ley de la República.
Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de

Inversiones públicas, en los términos de la Carta
Magna – 3 meses-, el Gobierno está facultado para
hacerlo mediante un decreto con fuerza de ley.
Recuérdese que el Legislativo en cualquier momento del trámite de la ley puede introducir modi-
ficaciones, siempre y cuando se conserve el equilibrio financiero. Si el Congreso desea incorpo-
rar nuevos proyectos o programas debe contar con la aprobación escrita del Gobierno Nacional
por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En caso de modificaciones en sesio-
nes plenarias deberá observarse lo previsto en el segundo párrafo del artículo 22 de la ley 152/94.
121
De igual manera en el trámite ante Congreso, el Gobierno puede introducir modificaciones a

cualquier parte del Plan.
4.4.1.4.3 Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
Una vez aprobado el Plan Nacional de Desarrollo se deberán preparar los planes de acción en
cada uno de los organismos públicos que apliquen, los cuales deberán ser coherentes y armoniza-
dos con el presupuesto público respectivo, planes que permiten de manera efectiva la ejecución
del Plan de Desarrollo. El plan de acción debe contener un breve diagnóstico del sector, las estra-
tegias, los proyectos y el plan de inversiones a ejecutar, aspectos determinados de acuerdo a los
artículos 26 a 28 de la ley 152 de 1994 y tal como se señaló en el presente capítulo en el numeral
4.3.1.3.3“Instrumentos de Planeación” .
Para una mejor comprensión de la estructura y contenido de un plan de desarrollo en Colombia,

ver la ley 1450 de 2011 que aprobó el Plan ‘Prosperidad para Todos’ del Presidente Juan Ma-
nuel Santos Calderón (2010- 2014) en este link:
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=mXt-R20LpjA%3d&tabid=1238
En materia presupuestal la ejecución implica:

 el recaudo de los ingresos
 la ordenación del gasto
 La ordenación del pago
 la contabilización presupuestal, de tesorería y contable.
Si las entidades nacionales ejecutan el plan soportadas en las entidades territoriales, se debe con-
sultar a las respectivas autoridades y entidades de planeación del territorio, conforme a sus com-
petencias.
En la misma dirección los Ministerios, Departamentos Administrativos, Contraloría, Procuradur-

ía, Defensoría, Registraduría, Fiscalía y las entidades del orden nacional preparan y evalúan los
programas a ejecutar, siendo el Departamento Nacional de Planeación DNP el encargado de con-
122
ceptuar sobre los mismos, los cuales deberán registrarse en el Banco de Programas y Proyectos
de Inversión Nacional, información del Banco que deberá mantener actualizada el DNP48.
4.4.1.4.4 Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo.
Como se deduce de los artículos 29 y 30 de la ley 152 de 1994:

Cada organismo de la Administración Nacional con base al Plan de Desarrollo y las directrices
de la ley, realiza un programa indicativo cuatrienal con los planes de acción anuales, lo cual cons-
tituye la base para posterior evaluación; igualmente define las actividades que se van a seguir en
materia de evaluación y seguimiento.
La evaluación consiste en el análisis de la gestión y resultados en una entidad pública, en este

caso del orden nacional, la cual se hace sobre las políticas y proyectos de inversión con base al
cumplimiento de metas, cobertura, estudio de la calidad del servicio y sus costos, sistema que
diseña el Departamento Nacional de Planeación quien también establece los responsables, térmi-
nos y condiciones para tal valoración.
Sin embargo cada entidad debe contar con procedimientos que permitan hacer seguimiento per-
manente a la ejecución y contar con la información necesaria para realizar los ajustes pertinentes
y prepara los informes consolidados a ser presentados.
El Departamento Nacional de Planeación debe presentar cada año un informe al CONPES sobre
la evaluación efectuada y el cual sirve de base para el plan de inversiones del año siguiente.
Le corresponde al Señor Presidente de la República, al inicio de cada legislatura la presentación
de un informe detallado de la ejecución del Plan. Al divulgar el Presupuesto Nacional deberá
rendir un informe sobre el cumplimiento del plan de inversiones y su concordancia con el Plan
Nacional de Desarrollo.
48
El Banco de Programas y Proyectos de Inversión tienen un mayor tratamiento en el presente capítulo en el numeral
4.4.1.3.3”Instrumentos de Planeación”.
123
4.4.1.4.5 Los Procesos en los Planes de Desarrollo en las entidades territoriales
Para los procesos de elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes territoriales
de desarrollo rigen las mismas reglas del Plan Nacional de Desarrollo, con modificaciones res-
pecto a las autoridades e instancias que intervienen y en el ajuste en sus términos (art 39, ley 152
de 1994), así:
Cuadro N° 11 Comparativo de autoridades e instancias en los Planes de Desarrollo Nacional y

Territorial
FUNCION NACIONAL FUNCION TERRITORIAL

El Gobernador o el Alcalde, quien conforme al pro-
grama de gobierno presentado al momento de inscri-
Formulación del El Presidente birse como candidato, imparte las orientaciones para
Plan la elaboración del plan respectivo.49
Coordinación del Departamento Nacional de La oficina de planeación de la entidad territorial.

trabajo de formula- Planeación
ción
Las Secretarías, Departamentos Administrativos u
Apoyo en la reali- Los Ministerios y Departa- oficinas especializadas en su ámbito funcional, de
zación mentos Administrativos acuerdo a las orientaciones de las autoridades res-
pectivas.
La efectúa el Consejo de Gobierno o la autoridad de
La aprobación y CONPES planeación que sea equivalente, que consolidará el
actividades del documento del plan dentro de los dos meses siguien-
CONPES tes a la posesión del correspondiente Gobernador o
Alcalde.
49
El proyecto del Plan se hace conforme al programa de gobierno que presento al inscribirse como candidato y debe
contar para su diseño con el apoyo técnico, administrativo y de información por parte de las otras autoridades y or-
ganismos de planeación territorial.
124

El Consejo territorial de planeación correspondiente,
quien recibe el documento de parte del Gobernador
o Alcalde dentro de los dos meses siguientes a la
fecha de la posesión del primer mandatario territo-
rial, iniciando el análisis y discusión del Plan, para
también rendir concepto y formular recomendacio-
Estudio y concepto El Consejo Nacional de nes, labores que el Consejo territorial de planeación
Planeación debe realizar antes de un mes, periodo contado a
partir de la fecha de presentación del documento
consolidado del plan al respectivo Consejo. Si du-
rante este mes no se reúne el Consejo o no se pro-
nuncia, se considerará cumplido el requisito.
La Asamblea Departamental o el Concejo Municipal
o Distrital y de las entidades territoriales indígenas,
50
Aprobación El Congreso de la República Plan que debe ser presentado a la correspondiente
Corporación de elección popular dentro de los 4
meses del periodo del Gobernador o Alcalde.
A través de planes de acción de los organismos terri-

toriales para los que aplica el Plan de Desarrollo
Ejecución Entidades del orden nacio- respectivo, los cuales se someterán a la aprobación
nal del respectivo Consejo de Gobierno Departamental,
Distrital o Municipal.51
50
Para la aprobación del Plan de Desarrollo se deberá cumplir los trámites y términos establecido en el art. 40 de la ley 152 de
1994 que establece que la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal o Distrital tiene un mes para pronunciar-
se sobre la aprobación del proyecto de Plan de desarrollo territorial, tiempo que se cuenta a partir de la presentación
del citado proyecto; si no hay pronunciamiento lo puede aprobar por decreto el Gobernador o Alcalde correspondien-
te. Para toda modificación por parte de la Asamblea o Concejo debe contarse con la aceptación previa por escrito del
Gobernador o Alcalde.
51
En esta etapa se hace uso de los Bancos de programas y proyectos de inversión de aquellos programas viables
técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos del presupuesto público territo-
rial, y del nacional si son programas y proyectos a ser cofinanciados o de responsabilidad compartida; priorizándose
el gasto público social para los sectores financiados con transferencias nacionales como las de salud y educación.
Los planes de acción deben ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias.
125

A los organismos departamentales de planeación les
Evaluación de ges- Departamento Nacional de corresponde evaluar la gestión y resultados de los
tión y resultados Planeación planes departamentales y municipales de su jurisdic-
ción.
Al Gobernador o Alcalde le corresponde presentar
cada año un informe sobre la ejecución de los planes
a la respectiva Asamblea Departamental o al Conce-
jo Municipal o Distrital o el equivalente en aquellas
entidades territoriales que se llegaren a crear, previs-
tas en la Constitución Política de Colombia.
La evaluación territorial no sustituye las que pueden
realizar las veedurías ciudadanas, las Contralorías,
la Procuraduría y el Departamento Nacional de Pla-
neación, entre otras.
Como se establece en la ley 152 de 1994 en su artículo 36, se concluye que en la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes territoriales se aplican las mismas
reglas previstas para el Plan Nacional de Desarrollo, en cuanto sean compatibles, y para su mate-
rialización debe ajustarse con el presupuesto público territorial, el cual debe reflejar el plan plu-
rianual de inversión aprobado en su Plan de Desarrollo, para lo cual la Asamblea o el Concejo
definirán los procedimientos de armonización del Plan de Desarrollo y el Presupuesto. (artículo
44 ley 152 de 1994)
De igual manera los planes de las entidades territoriales, según el artículo 45 de la ley en comen-
to, deberán tener en cuenta las políticas, estrategias y programas del Plan Nacional de Desarrollo
para identificar aquellos que sean de interés mutuo y garantizar coherencia en las acciones estata-
les; incluso advierte que si sufren modificaciones los planes de las entidades públicas de nivel
más amplio, el respectivo mandatario territorial puede presentar los ajustes requeridos ante la
Asamblea o el Concejo, para así garantizar consistencia gubernamental en sus actividades.
126
De la lectura y comprensión del presente capítulo, así como del análisis y comprensión de la
Constitución Política de Colombia en los artículos relacionados con la planeación económica y el
presupuesto público, actualizados con los Actos Legislativos que la han modificado parcialmen-
te; igualmente consultando la Ley Orgánica de Planeación 152 de 1994, con sus notas de vigen-
cia, y analizando otras fuentes bibliográfica en estos temas, resuelva los siguientes requeri-
mientos e interrogantes:
1. ¿Cuáles son los principales interrogantes que se buscan resolver cuando se realiza un pro-
ceso de planificación a nivel del sector privado o del estatal?
2. El proceso de planificación se considera una semilla del proceso de planeación estatal,

¿cómo debe entenderse este último proceso?, ¿Qué demanda este proceso?
3. ¿Qué comprende por política económica? ¿La aplicación de este conocimiento económi-
co del Estado en la vida socioeconómica que hechos o fenómenos generales busca corre-
gir?
4. ¿En qué se diferencia la planeación económica con la política económica? ¿Cómo se rela-
cionan?
5. ¿Cuáles son etapas generales en un proceso de planificación estatal?
6. El proceso de planificación conduce a la formulación de programas. ¿Cuáles son las eta-

pas que permiten articular este proceso con los programas?
7. En la Constitución Colombiana la planeación es introducida mediante la reforma de 1945.

Identifique las tres grandes etapas de la planeación en Colombia, antes de la Constitución
Política de 1991.
127
8. Explique qué relación debe existir entre la planeación económica y el presupuesto público
dentro de un concepto de administración pública integral.
9. La Constitución Nacional de 1991 recoge algunos avances en materia de planeación y

presupuesto público. Identifique por lo menos 10 avances importantes.
10. Teniendo en cuenta el marco legal de la planeación en Colombia: ¿en qué se diferencia la
Ley Orgánica de la Planeación y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo? En la actuali-
dad, ¿cuáles son estas dos leyes?
11. ¿Cuáles son los actuales principios generales en materia de planeación que rigen las ac-
tuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales?
12. ¿Qué comprende por Plan de Desarrollo? ¿Cómo están conformados El Plan Nacional de
Desarrollo y los planes territoriales (departamentales, distritales y municipales, por ejem-
plo)? ¿Cuáles son sus fines?
13. ¿Qué comprende la parte general o estratégica en un plan de desarrollo en el ámbito na-
cional o territorial?
14. ¿Qué debe contener el plan de inversiones en el orden nacional y territorial?
15. ¿Cómo está compuesto de manera integral el sistema de planeación en Colombia? ¿Cuá-
les son los fines?
16. ¿Qué les corresponde realizar a las autoridades de Planeación?
17. Cuáles son las autoridades de planeación a nivel nacional?
18. Cuáles son a nivel territorial?
128
19. ¿Qué deben conocer y analizar las instancias de planeación?
20. Cuáles son las instancias a nivel nacional?
21. ¿Cuáles son las instancias a nivel territorial?
22. Mencione los instrumentos de planeación con que se cuenta para llevar a cabo los pro-
gramas y proyectos cuya finalidad es el logro de los objetivos establecidos.
23. ¿Qué comprendió por plan de acción? ¿Qué debe contener un plan de acción?
24. ¿Qué comprendió por Banco de Programas y Proyectos de Inversión? ¿Existe solo en el
nivel nacional?
25. ¿Cuáles son los procedimientos que están previstos la ley 152 de 1994 para la elaboración
del Plan Nacional de Desarrollo?
26. ¿Qué trámites según la citada ley tiene la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo?
27. ¿Cómo se ejecuta de manera efectiva el plan de desarrollo?.
28. ¿En qué consiste la evaluación de un plan de desarrollo? ¿Quiénes la realizan? ¿A quién
se debe reportar su resultado de ejecución?
29. ¿Cómo se adelanta los procesos de elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de

los planes territoriales de desarrollo? ¿Rigen las mismas reglas del Plan Nacional de De-
sarrollo para lo territorial?
30. ¿Qué cambios se dan con respecto a las autoridades e instancias que intervienen a nivel
territorial?, ¿qué ajustes deben darse respecto a los términos que deben tenerse presentes
en el proceso del plan de desarrollo a nivel territorial?
129
31. ¿El Plan Nacional de Desarrollo, en lo que sea compatible para su materialización debe
ajustar el presupuesto público territorial para que sea viable? (explique la respuesta).
130
CAPITULO V
5 SISTEMA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA
El presupuesto público es un instrumento clave en materia del desarrollo de la política fiscal, lo

cual obliga a superar la tradicional visión que se tenía de un presupuesto aislado que reflejaba la
gestión pública vista como una relación de ingresos y gastos, no dentro de un marco más amplio:
los objetivos macroeconómicos de los gobiernos; por eso desde las últimas del siglo pasado el
presupuesto viene evolucionando hacia una concepción más amplia conocida como “sistema pre-
supuestal”.
El sistema presupuestal es un conjunto de informaciones financieras que permite tener una infor-
mación más amplia y completa que precede, acompaña y sigue el Presupuesto Anual de la Na-
ción y las entidades territoriales, permitiendo un mayor análisis y efectivamente asegurar la com-
patibilidad de las finanzas públicas con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.
Este sistema presupuestal hoy en día tiene un horizonte financiero mayor (3 años más) que el
del simple presupuesto anual, permitiendo que la gestión financiera no tenga una visión tan recor-
tada, ampliando el ángulo de mirada del presupuesto con una perspectiva más extensa, compleja
e interdependiente, por encima del simple análisis de ingresos y gastos a efectuarse cada año de
acuerdo a los estimativos y autorizaciones dadas mediante la aprobación de los presupuestos
públicos.
Los objetivos de este sistema presupuestal según el Decreto 4730 de 200552 en su artículo 2 es-
tablece los siguientes:
- “El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las
finanzas públicas en el mediano plazo.
- La asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prio-
ridades de gasto y
52
reglamentario de las normas del estatuto orgánico del presupuesto
131
- La utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia”
Juan Camilo Restrepo (2010, 27-29) analiza brevemente estos objetivos del Sistema y señala:
El primero objetivo ‘El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sosteni-
bilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo…’ hace referencia a que en el total de ingre-
sos está incluido el endeudamiento que se ha convertido en una fuente de financiación permanen-
te del Estado contemporáneo, ingresos que deben permitir la sostenibilidad de las finanzas públi-
cas en el mediano plazo, superándose así el concepto clásico de equilibrio presupuestal53.
El segundo objetivo ‘…la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de in-
gresos y las prioridades de gasto…’ contiene un enunciado general de prudencia financiera que
busca que las autorizaciones de gasto que se consignen en las apropiaciones presupuestales no
desborden las disponibilidades de ingreso razonablemente estimadas.
El tercer objetivo ‘…la utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia’ con-
sidera que se amplía el principio de eficiencia que está contemplado en la Constitución Nacional
para el sistema tributario (artículo 363) e incorpora el principio de transparencia para el proceso
presupuestal entendido como el deber que tiene el ejecutivo en el momento de preparar y de di-
vulgar los presupuestos, sino también, de acompañarlos de notas y documentos anexos, lo sufi-
cientemente explicativos como para permitir una visión de conjunto más amplia de la gestión
financiera del Estado.
El sistema presupuestal está constituido según el Estatuto Presupuestal (Decreto 111 de 1996) y
definido de manera más amplia y comprensiva en el Decreto 4730 del 2005 por:
 Un Plan Financiero
 Un Plan Operativo Anual de Inversiones POAI
 El Presupuesto Anual de la Nación
53
El equilibrio presupuestal clásico se entendía como la igualdad entre ingresos corrientes y gastos totales del Estado,
ya que el recurso de crédito se consideraba como algo reservado por el Estado en situaciones extraordinarias especia-
les y no debía pensarse como un mecanismo normal de financiamiento público.
132
 Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP que fue creado por la ley 819 de 2003 y que seña-
la dentro de los componentes de información del marco al Plan Financiero, entre otros.
 Un Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP establecido en el Decreto 4730 de 2005,
con modificaciones en el decreto 1957 de 2007, y elevado a norma orgánica mediante la
ley 1473 de julio 5 del 2011, ley que también estableció la regla fiscal, el Fondo de Aho-
rro y de Estabilización Fiscal y Macroeconómica, entre otras materias sobre presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal. Este MGMP debe ser entendido como el enlace en-
tre el MFMP y el Presupuesto General de la Nación.
El sistema presupuestal igualmente se ve ampliado con algunas normas orgánicas tal como las
estipuladas en el artículo 36 de la ley 1508 de 2012 donde se establecen como artículos orgánicos
el 26,27 y 28 de la ley en comento y que tienen que ver con las vigencias futuras de la Nación, de
las entidades estatales del orden nacional y de las entidades territoriales, así como de la presu-
puestación de las Empresas Sociales del Estado cuando celebren contratos bajo este esquema de
asociación.
El sistema presupuestal aplica de igual manera a cada Departamento y cada Municipio en lo per-
tinente, exceptuando el Marco de Gastos de Mediano Plazo.
Existen otras leyes que teniendo como ámbito de aplicación las entidades territoriales, tienen al-
cance de normas orgánicas, tales como:
 La ley 617 de 2000 que desarrolló una serie de medidas presupuestales y reglas tendientes a
fortalecer la descentralización y la racionalización del gasto público, la cual le dio categoría
de ‘orgánicos’ a veinte de sus artículos;
 La ley 358 de 199754 que trata el tema del endeudamiento estatal, ley que aunque es de natu-
raleza reglamentaria es base para el manejo de las finanzas públicas territoriales;
54
Por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeuda-
miento
133
 las reformas constitucionales mediante los Actos legislativos 01 del 2001 y su ley 715 de
2001, y el Acto legislativo 04 del 2007 y su ley 1176 del 2007, mediante los cuales se buscó
estabilizar el crecimiento de las transferencias de la Nación a las entidades territoriales hasta
el año 2016 (Sistema General de Participaciones).
 La ley 1483 de 2011 que establece la asunción de vigencias futuras excepcionales por parte
de las entidades territoriales.
Este sistema hace compleja la preparación del presupuesto y se ha erigido en un riesgo jurídico
para el trámite del mismo, ya que cualquier omisión puede generar demandas a la ley del presu-
puesto, lo cual debe indicar la importancia de conocer el sistema y el proceso presupuestal.
5.1 LOS COMPONENTES CENTRALES DEL SISTEMA PRESUPUESTAL COLOM-

BIANO
5.1.1 El Plan Financiero
Es un instrumento de planeación y gestión financiera a mediano plazo del sector público que in-
corpora las proyecciones financieras de las operaciones efectivas de aquellas entidades que ame-
riten ser incluidas en este plan55. Estas operaciones efectivas corresponden a la diferencia entre
los ingresos corrientes y el total de gastos incluida la amortización de la deuda pública, diferen-
cia que representa los requerimientos que habrán de financiarse con operaciones de crédito.
Este Plan a nivel institucional debe contener:
- Un diagnóstico sobre la situación económica y financiera de las entidades, estableciendo

las limitaciones de financiamiento y las causas que inciden en el recaudo, así como la si-
tuación social, económica y política que influye en la capacidad de pago a la entidad
pública, también otros factores económicos exógenos y endógenos que influyen en sus
finanzas públicas (inflación, crisis del mercado internacional entre otros).
- Las proyecciones del comportamiento financiero con base a las tendencias observadas.
55
El decreto 111 de 1996 en el artículo 7 establece que las entidades seleccionadas son aquellas que tengan un efecto
cambiario, monetario y fiscal significativo.
134
- La fijación de metas financieras (sustentadas y viables) conforme con la asignación de

recursos según los costos de los programas y proyectos a ejecutar en correspondencia con
el Plan de Desarrollo.
- La ejecución del Plan Financiero donde se deben tomar las medidas convenientes para
poder cumplir las metas establecidas.
- La evaluación que debe hacerse a medida que se ejecuta el Plan y se cumplan las metas
fijadas, lo cual permite corregir errores y realizar modificaciones, ya que las premisas y
proyecciones pueden variar en el corto y mediano plazo.
El decreto 111 de 1996, artículo 48, establece que el Plan Financiero es elaborado anualmente por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación DNP y se somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y So-
cial (CONPES), previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS)56. El Plan
Financiero a nivel nacional debe actualizarse de manera periódica por el CONFIS que es la enti-
dad encargada de hacerlo, ante el hecho posible que las proyecciones puedan variar en el trans-
curso del año. El Plan Financiero forma parte, en la actualidad del Marco Fiscal de Mediano Pla-
zo MFMP y debe formularse antes de la presentación del proyecto de ley de presupuesto al Con-
greso57.
Plantea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público
Nacional (2011, 41-42) que “este ejercicio sirve de base para que el CONFIS fije la meta de pa-
gos del Sector Público No Financiero SPNF58, y en particular las metas anuales de pago del Go-
bierno Nacional, compatibles con las otras metas y con el escenario de inflación y de crecimiento
56
La ley Orgánica del Presupuesto creo este organismo técnico como rector de la política fiscal y encargado de
coordinar el sistema presupuestal, por ende de hacerle seguimiento permanente a la política fiscal y de surtir allí los
primeros trámites de algunos procedimientos presupuestales, creación necesaria dada la importancia contemporánea
que tienen las finanzas públicas en los temas macroeconómicos, y cuyas funciones están previstas en el artículo 26
del decreto 111 de 1996. EL CONFIS está conformado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director
del Departamento Nacional de Planeación, el Consejero Económico de la Presidencia de la República, los Viceminis-
tros de Hacienda y los Directores de Crédito Público, de Impuestos y Aduanas y del Tesoro (art 25 del decreto 111
de 1996).
57
El Plan financiero hace parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, por consiguiente el Gobierno Nacional antes del
15 de junio de cada vigencia fiscal, tendrá que presentarlo a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara
de Representantes como componente de dicho MFMP, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el
primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.
58
El Sector Público No Financiero se presento de manera breve al final del capítulo III sobre La Estructura Organiza-
tiva del Estado Colombiano.
135
del Producto Interno Bruto (PIB) previstos por las autoridades económicas. El Plan Financiero
constituye una parte importante de la programación macroeconómica por los efectos que la situa-
ción del SPNF tiene sobre la actividad económica del país”. Por consiguiente el Plan define las
metas máximas de pagos a efectuarse durante el año que servirán de base para elaborar el Pro-
grama Anual de Caja PAC.
Este mecanismo del Plan Financiero permite además cuantificar cuál será la incidencia de las
finanzas de algunas importantes entidades sobre las finanzas de la Nación y por ende determinar
la situación de dichas finanzas públicas.
El artículo 7 del decreto 111 de 1996 establece que en el plan se “tomara en consideración las
provisiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatible con el programa anual de
caja y las políticas cambiaria y monetaria”. Estudiar esas operaciones efectivas permite determi-
nar entonces cuál es la magnitud del superávit o el déficit de cada una de las entidades más rele-
vantes y cómo van a aportar a la gestión financiera del sector público consolidado59 (tanto el
gobierno central como el nivel descentralizado no financiero).
Plantea el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público
Nacional (2011, 41-42) que “metodológicamente la medición se basa en transacciones de caja,
ingresos efectivamente recaudados o desembolsados, y pagos realizados (desde el año 2000, por
acuerdo con el FMI, se incorporaron algunos registros de causación de ingresos y gastos, así co-
mo actividades cuasifiscales en el sector financiero y el Banco de la República).
Sobre esta base se mide el déficit y las necesidades de financiamiento del Sector Público No Fi-
nanciero (SPNF), se determina el grado de compatibilidad con el Programa Anual de Caja (PAC),
y con las políticas cambiaria y monetaria y se compatibiliza con las disponibilidades reales de
crédito externo e interno y con las metas cambiarias y monetarias definidas previamente por la
59
El Decreto 568 de 1996 artículo 2 establece que “…El Plan Financiero del sector público consolidado tiene
como base las proyecciones efectivas de caja del Gobierno Nacional, de las entidades descentralizadas dedicadas a
actividades no financieras del orden nacional, de las entidades territoriales y sus descentralizadas y de las cuentas
sectoriales que por su magnitud ameriten ser incluidas en éste”(subrayado de los autores)
136
Junta Directiva del Banco de la República.”(Ley 38 de 1989, artículo.4; Ley 179 de 1994, artícu-
lo 55, inciso 5).
“El Plan Financiero corresponde al programa de ingresos y gastos de caja del Sector Público
Consolidado (SPC), entendido como:
SPC = SPNF 60 + BALANCE CUASIFISCAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA + BALAN-

CE CUASIFISCAL DE FOGAFÍN + COSTOS DE LA REESTRUCTURACIÓN DEL SISTE-
MA FINANCIERO”
El Plan Financiero tiene también como objetivo determinar, para un periodo de tiempo, las accio-
nes necesarias que han de aplicarse a fin de recaudar un monto determinado de recursos y lograr
financiar las estrategias de desarrollo.
A manera de ejemplo, una entidad territorial se tomaron algunos lineamientos centrales del Plan
Financiero del texto instructivo de la Secretaria de Planeación de Cundinamarca61 (…..), así:
Propósitos del Plan Financiero:

 Definir objetivos, estrategias y metas de ingresos, gastos y financiamiento
 Sanear las finanzas territoriales
 Lograr los objetivos del Plan de Desarrollo
 Incluir los efectos cambiario, monetario y fiscal de las operaciones efectivas
 Determinar el programa de ingresos, gastos, déficit y su financiación (Estatuto de Presu-
puesto) compatible con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria.
La estructura del plan financiero debe tener:
60
Sector Público No Financiero SPNF, excluyendo los costos fiscales netos asumidos por el Gobierno Nacional Cen-
tral (GNC) relacionados con la reestructuración del sistema financiero a finales de la década del noventa.
61
Departamento de Cundinamarca - Planeación Departamental. Recuperado el 10 de noviembre de 2012,
del sitio www.planeacion.cundinamarca.gov.co/ contenido del marco fiscal de mediano plazo. Páginas 1 a 10.
137
 diagnóstico,
 potencial financiero,
 determinación de los costos,
 Identificación de problemas, causas, efectos, estrategias y acciones
 Metas de ingresos y gastos (programación)
El contenido del Plan Financiero debe contar con:

 Diagnóstico: identificar la problemática financiera, causas, oportunidades, amenazas, for-
talezas, debilidades, entre otras
 Estructura de ingresos y gastos: evolución o tendencia de los ingresos gastos y su compo-
sición.
 Financiamiento: corresponde a los registros ocurridos en las cuentas de ingresos y gastos,
mediante los cuales se reflejan todos los fondos obtenidos o utilizados por la entidad para
cubrir en un período determinado su déficit. Si se presenta superávit, se refleja la utiliza-
ción de recursos. Se debe observar la evolución o tendencia de las fuentes de financiación
y su composición
 Gestión financiera: estrategias, acciones, programas, metas, entre otras.
 Gestión sectorial: desde la perspectiva financiera es la evolución y el ajuste de las metas
sectoriales.
 Relaciones e indicadores: capacidad de endeudamiento, límites de los gastos de funcio-
namiento, cumplimiento en la ejecución del Sistema General de Participaciones SGP, en-
tre otras
La elaboración y aprobación corresponde en el orden Departamental a:

 La Secretaría de Hacienda en coordinación con la Secretaría de Planeación lo elaboran.
 El Consejo de Gobierno da el visto bueno
 El Comité de Hacienda, aprueba, modifica y evalúa el Plan Financiero y ordena las medi-
das para su cumplimiento
138
Las fuentes de información para el diagnóstico se sugieren tener en cuenta por parte de la enti-
dad territorial:
 Ejecuciones presupuéstales de los 4 últimos años.
 Ejecuciones presupuéstales de los últimos 4 años, estructuradas bajo el esquema de Ope-
raciones Efectivas de Caja
 Presupuesto aprobado para la vigencia
 Información contable: estados financieros, nóminas, estado de la deuda, entre otras, de los
últimos 4 años.
 Estatuto de Presupuesto de la entidad territorial.
 Estatuto de Rentas (reglamentación de la adopción de los ingresos).
 Plan de inversiones.
 Información consolidada de los créditos vigentes: monto adeudado, pagado, valor a can-
celar en cada vigencia, saldo deuda e intereses de la vigencia del crédito.
 Determinación y relación de la oficina jurídica sobre pasivos contingentes.
 Información sobre la planta de personal actual, el costo de la nómina, ordenes de presta-
ción de servicios OPS y aportes parafiscales.
 Plan de compras.
 Relación de obligaciones pensiónales.
Para la proyección financiera se recomienda:

Para la estimación de ingresos:
 Impuestos aplicables, tarifas, datos históricos de recaudo
 Monto de transferencias SGP
 Otros Ingresos territoriales
 Metas del Plan Financiero
 Capacidad de endeudamiento
 Supuestos macroeconómicos
 Métodos de cálculo: automático, promedios, tasa de crecimiento, evaluación directa, re-
gresión, entre otras.
Para la estimación de los gastos:
139
 Acuerdo sobre estructura, planta y escalas de remuneración.

 Resultado cierre vigencia anterior.
 Plan de Desarrollo
 Plan de Inversiones
 Sentencias en contra de la Administración
 Metas de gasto del Plan Financiero
 Categoría del Municipio o Departamento
 Límites a los gastos de funcionamiento
 Servicio de la deuda
5.1.2 El Plan Operativo Anual de Inversiones POAI
Conocido también como Programa Anual de Inversiones, mediante el cual se anualiza para la
respectiva vigencia fiscal las inversiones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo PND, con-
cretando así sus inversiones a realizarse en el año, de acuerdo con la financiación establecida en
el Plan Financiero (Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP); articulándose así el POAI con el
Plan Financiero y el PND. De igual manera debe ser consistente con el Marco de Gastos de Me-
diano Plazo y la regla fiscal, las cuales se analizarán más adelante.
De acuerdo al Decreto 111 de 1996 artículo 8 “los proyectos de inversión (están) clasificados por
sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el Plan Nacional de Inver-
siones…” contenidas en el PND, señalando acto seguido el citado artículo, que es el Departamen-
to Nacional de Planeación el encargado de preparar un informe regional y departamental del pre-
supuesto de inversión para que sea discutido en las Comisiones Económicas de Senado y Cáma-
ra con el proyecto de presupuesto, cumpliendo así con la labor de ilustrar al Congreso sobre la
distribución territorial de la inversión en el citado proyecto anual de presupuesto.
El POAI se constituye así en un instrumento de coordinación entre el presupuesto anual en su

componente de inversiones y el plan cuatrienal de inversiones contenidas en el Plan de Desarro-
140
llo, garantizando así el cumplimiento de los planes y programas para el desarrollo económico,
social y ambiental del país.
Al construir el POAI se debe tener en cuenta:

 Identificación y selección de los programas62 y subprogramas63, así como los proyectos y
gastos priorizados.
 Calcular los costos de los programas, subprogramas y proyectos seleccionados, los cuales
una vez valorados y evaluados deben ser capaces de ser financiados.
 Establecidos los costos, asignar los recursos necesarios para ejecutarlos, identificando las
fuentes de financiación de cada programa, subprograma y proyecto a realizar.
 Establecer un cronograma que contenga las acciones o actividades principales a realizar
durante la vigencia del plan.
5.1.3 El Presupuesto General de la Nación
De acuerdo al decreto 111 de 1996 y reafirmado en el decreto 4730 de 2005, se constituye en el

tercer elemento del Sistema Presupuestal Colombiano.
El Presupuesto General de la Nación consta de dos niveles:
 El primer nivel está compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del or-
den nacional y el presupuesto nacional que comprende el de la Rama Ejecutiva del nivel na-
cional, las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la
República y la Organización Electoral, con excepción de los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
 Un segundo nivel incluye las metas financieras de todo el sector público y la distribución de
los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado y las socie-
62
De acuerdo a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional DGPPN los programas están constituidos por
las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, (ambiental), finan-
ciera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno, para lo cual se integraran los recursos
humanos, materiales y financieros asignados.
63
De acuerdo a la DGPPN los subprogramas son el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la eje-
cución en un campo específico y en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones con-
cretas que realizan determinados órganos. Son una división de los programas.
141
dades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la
Constitución Política y la ley les otorga.
A estas empresas y sociedades el Estatuto Orgánico de Presupuesto en su artículo 3 establece
que con su respectivo régimen, solo se le aplicaran las normas que expresamente las mencio-
nen.
El Presupuesto General de la Nación y los entes territoriales está conformado por el presupuesto
de rentas o ingresos, el presupuesto de gasto o ley de apropiaciones y las disposiciones generales.
Los componentes de la ley anual sobre el Presupuesto General de la Nación y de las organizacio-
nes territoriales se desarrollan y analizan a lo largo del presente libro y específicamente en el
capítulo VI.
5.1.4 El Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Una serie de actos legislativos y leyes se podrían clasificar como la normatividad que busca la
ordenación y sostenibilidad fiscal del Estado Colombiano, dentro de las cuales se pueden men-
cionar:
 El Acto legislativo 01 del 2001 y la ley 715 del 2001 que establece el nuevo Sistema Ge-
neral de Participaciones.
 La ley 819 de 2003 en materia de “normas orgánicas de presupuesto para la transparencia
fiscal y la estabilidad macroeconómica”.
 El Acto Legislativo 04 de 2007 y la ley 1176 de 2007 Por la cual se desarrollan los artí-
culos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones (se estabilizó el
crecimiento de las transferencias de la Nación a las entidades territoriales - Sistema Ge-
neral de Participaciones)
 El Acto Legislativo 03 de 2011 por el cual se establece el principio de sostenibilidad fis-
cal y la ley 1473 de 2011 sobre la regla fiscal y otras disposiciones
142
 El Acto Legislativo 05 de 2011 sobre el Sistema Nacional de Regalías y su ley reglamen-

taria 1530 de 201264;
La anterior normatividad se complementa con la existente hasta ese momento y aplica para
las finanzas territoriales como:
 La ley 358 de 199765 en materia de endeudamiento
 La ley 617 del 200066 sobre descentralización y racionalidad del gasto público, entre
otros aspectos.
 La ley 1483 de 2011Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales.
Este conjunto de leyes, se puede decir, constituye un nuevo marco fiscal colombiano que de-
be ser tenido en cuenta en la actualidad para el diseño de su nueva política fiscal de corto y
mediano plazo.
La ley 819 de 2003 pertenece a este tipo de leyes de responsabilidad fiscal que guardan corres-
pondencia con la tendencia reciente de imponer exigencias rigurosas en el manejo fiscal de los
países, reformando entonces los marcos normativos preexistentes y adoptando estándares interna-
cionales en materia de ‘transparencia’ en la presentación de las cuentas presupuestales, propor-
cionando más elementos de juicio visibles para la discusión y aprobación de los presupuestos,
identificando ciertas contingencias relevantes, así como las incidencias de las políticas económi-
cas sobre los presupuestos, y el establecimiento de parámetros más exigentes en materia de gasto
y endeudamiento para garantizar la sostenibilidad fiscal.
Estas leyes se implementan en el marco de un mundo económico donde los malos manejos gu-
bernamentales, la participación onerosas en las guerras extraterritoriales, y las reiteradas finan-
64
La ley 1530 del 17 de mayo del 2012 regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
65
La ley358 de enero 30 de 1997 reglamenta el artículo 354 de la Constitución Política y dicta otras disposiciones
en materia de endeudamiento y establece en su artículo 1 que el endeudamiento de las entidades territoriales no
podrá exceder su capacidad de pago, entendiendo dicha capacidad de pago como el flujo mínimo de ahorro opera-
cional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para
financiar inversiones.
66
La ley617 DE octubre 6 del 2000 ‘Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordina-
rio 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas ten-
dientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional’.
143
ciaciones a ciertos actores de la economía ante las recientes, periódicas y profundas crisis econó-
micas, han colocado en dificultades las finanzas de ciertos Estados como el Norteamericano y los
de algunos países de la Eurozona.
Estas leyes corresponden al Modelo económico neoliberal y a la implementación su políticas

predominantes que propugnan por un Estado con ‘disciplina fiscal’, buscando con ella una sos-
tenibilidad y equilibrio en las finanzas gubernamentales, lo cual debe contribuir al equilibrio de
los mercados, para que estos puedan actuar bajo la premisa de la ‘supremacía del libre mercado’.
Por consiguiente, estas leyes de responsabilidad fiscal guardan relación con la aplicación de las
políticas económicas neoliberales que buscan disminuir la intervención del Estado, lo cual impli-
ca adelantar reformas que garanticen que los mercados actúen libremente en el marco de una
economía globalizada, lo que demanda una estabilidad macroeconómica que facilite a los actores
del mercado actuar de manera racional y garantizar la asignación eficiente de los recursos pro-
ductivos de la economía, estabilidad macroeconómica a la cual debe aportar de manera significa-
tiva la política estatal de la disciplina fiscal.
La ley 819 de 2003 establece el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP67 donde en cumplimien-
to de lo allí dispuesto se expone un análisis detallado de los resultados macroeconómicos y fisca-
les observados en la vigencia anterior y de la descripción de lo que se proyecta será el comporta-
miento futuro de las principales variables económicas y los resultados fiscales para la vigencia
siguiente y para el mediano plazo.
Este proceso de ‘fortalecimiento fiscal’ se ha venido dando en Colombia en los últimos doce
años, lo que ha permitido preparar la economía para enfrentar los choques desfavorables, ya que
la economía colombiana no está exenta de sufrir efectos de las crisis, en particular, la que podría
derivarse de una falta de recuperación del crecimiento de la economía norteamericana, la actual
crisis profunda en la eurozona, la desaceleración japonesa (como consecuencia de la prolongada
deflación y del terremoto y tsunami) y de las economías de China y la India, lo cual demanda
67
Adicionada con la ley 1473 DE 2011 por medio de la cual se establece la regla fiscal, la que debe estar contenida
en el marco de fiscal de mediano plazo MFMP de la Nación.
144
medidas macroeconómicas prudentes y coherencia en el manejo de la política económica y de sus

finanzas públicas.
En este orden de ideas, el presupuesto anual se prepara y elabora de forma coherente con el
MFMP, siendo este un instrumento de planeación que permite observar en un periodo de diez
años la capacidad financiera de la Nación o la entidad territorial respectiva, y presenta la tenden-
cia futura de las finanzas, determinando montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal, per-
mitiendo promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo y sustentando el desarro-
llo de la actividad del gobierno en logro de sus objetivos de política, todo lo cual debe ir de la
mano con las actividades planteadas en el Plan de Desarrollo.
Por consiguiente el MFMP se convierte en:

 Un documento de obligada presentación ante el Congreso de la República para que éste lo
estudie prioritariamente, dotándolo así de mayores contenidos económicos - financieros, tal
como se muestra en el cuadro N° 11 ‘Contenido del Marco fiscal de Mediano Plazo’, los
cuales deberán ser sopesados por las Cámaras Legislativas al discutir y aprobar el Presu-
puesto Nacional.
 Esta obligatoriedad cobija también a los entes territoriales, correspondiéndole al jefe del
ejecutivo presentarlo conjuntamente con el proyecto del presupuesto a las Asambleas o
Concejos Municipales y Distritales con los documentos que ordena la ley 819 de 2003
para estas entidades y que deben ser apreciados por estas corporaciones de elección po-
pular al momento de discutir y aprobar el presupuesto respectivo; situación que no solía
suceder con los presupuestos tradicionales.
 Hace visible una cantidad de información útil para el debate presupuestal, la cual si quedara
dispersa u oculta, dejarían de ser valiosa para la formulación de una adecuada política fis-
cal.
 Tal como lo presenta el documento del DNP – USAID (2007, 13) “el Marco Fiscal de Me-
diano Plazo es un instrumento que sirve de referencia para que el plan de desarrollo sea
viable financieramente, ya que de manera informativa presenta los recursos disponibles pa-
145
ra inversión y funcionamiento, además del servicio de la deuda y pagos de acreencias en

general. … Este instrumento también sirve de insumo para definir las estrategias, progra-
mas y proyectos que en materia financiera va a ejecutar el mandatario durante su periodo de
gobierno….”
 Esta ley 819, obliga a que los presupuestos se acompañen de informaciones financieras y
de un conjunto de documentos que permita tener una visión de conjunto de la gestión fi-
nanciera del Estado y encauzar las decisiones en materia de recaudos, ingresos y endeuda-
miento en dirección a asegurar la sostenibilidad presupuestal.
 De acuerdo a lo señalado con anterioridad, se considera que sostenibilidad presupuestal está
relacionada con la sostenibilidad de la deuda, en la medida que si esta última no es sosteni-
ble tampoco lo será la política presupuestal, lo cual dificulta la materialización de los pro-
gramas de inversión que demanda el país.
 Consideran los impulsores de estas políticas fiscales que el manejo correcto de estas políti-
cas de sostenibilidad fiscal conducen a que los mercados internos y externos reaccionen de
manera positiva, en la medida que garantizan nuevos flujos de crédito, disminuye sus tasas
de interés por el menor riesgo país, estimula la inversión extranjera y se tranquiliza el mer-
cado cambiario, entre otros.
 La recomendación de estas políticas por parte de los organismos multilaterales busca que
no se repita la situación que se presentó con la deuda externa de países como Argentina y
recientemente por Grecia y España, para citar algunos de los casos de mayor resonancia
mundial.
5.1.4.1 Contenido
El Marco Fiscal de Mediano Plazo debe tener los siguientes documentos:
146
Cuadro N° 12 Contenido del Marco Fiscal de Mediano Plazo

CONCEPTO A NIVEL NACIONAL A NIVEL TERRITO-
RIAL
Plan financiero Si Si
Un programa macroeconómico plurianual

Si No
Metas de superávit primario, el nivel de la
deuda pública y un análisis de su sostenibi- Si Si
lidad
Costo fiscal de las leyes sancionadas en la
vigencia fiscal anterior Si Si 68
Un informe de resultados macroeconómicos
y fiscales de la vigencia fiscal anterior Si Si69
Una evaluación de las principales activida-
des cuasifiscales realizadas por el sector Si No
público.
Una estimación del costo fiscal de las exen-
ciones, deducciones o descuentos tributarios Si Si
existentes.
Una relación de los pasivos contingentes
que puedan afectar la situación financiera. Si Si70
Las acciones y medidas específicas en las
que se sustenta el cumplimiento de las me-
tas, con sus correspondientes cronogramas No Si
de ejecución
Indicadores de gestión presupuestal y de
resultado de los objetivos, planes y progra- Si Si
mas desagregados para mayor control del
presupuesto.
Regla fiscal (ley 1473 del 2011) Si No
Esta serie de documentos que presenta el contexto macroeconómico y la gestión fiscal son nece-
sarias para abordar el estudio del proyecto de presupuesto.
68
En el caso de los Departamentos se hace referencia a las ordenanzas, en los Municipios y Distritos a los Acuerdos
del Concejo.
69
Tal como señala el literal d) del artículo 5 de la ley 819 de 2003, solo sería respecto a los resultados fiscales de la
vigencia anterior.
70
Para el nivel territorial, la ley 819 de 2003, también considera los pasivos exigibles que pueden afectar la entidad
territorial respectiva.
147
Para una mejor comprensión ver el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la Nación 2012 en este
link:http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofi
scalmedianoplazo/2012/MFMP%202012.pdf
A continuación se analizarán algunos de estos requerimientos:
5.1.4.1.1 El Plan Financiero
Tal como se analizó y desarrolló en el numeral 5.1.1 del presente capitulo, el Plan Financiero es
un instrumento de planeación y gestión financiera a mediano plazo del sector público que incor-
pora las proyecciones financieras de las operaciones efectivas de aquellas entidades que ameri-
ten ser incluidas en este plan, es decir, es un programa de ingresos y gastos de caja, con sus posi-
bilidades de financiamiento, compatibles con el Programa Anual Mensualizado de Caja PAC.
5.1.4.1.2 Superávit primario y sostenibilidad de la deuda:
Para estabilizar las finanzas públicas del país y en particular garantizar la sostenibilidad de la
deuda pública, se parte del criterio central de alcanzar un nivel o meta de superávit primario en
las cuentas fiscales, el cual además debe ser compatible con unos niveles de gasto público míni-
mo y en especial con los planes de inversión, así como con los mandatos del Estado social de
derecho.
Autores como Posada y Arango (2000) establecen que cuando en un periodo fiscal el nivel del
superávit primario iguala el monto de los intereses devengados de la deuda pública total, la deuda
pública es totalmente sostenible pero se ubican las finanzas públicas en un valor crítico porque
pueden presentarse los siguientes escenarios:
a) Si se mueve el superávit primario por encima de este valor crítico, se entra en una región
en que este balance primario comienza a generar capacidad de maniobra para la política
fiscal.
148
b) Cuando el valor del balance primario es positivo o igual a cero, pero se ubica por debajo
del monto de los intereses a servir, se entra en una zona en el que la deuda puede llegar a
ser insostenible:
- si el valor del superávit primario no alcanza de manera parcial a cubrir el pago de to-
dos los intereses de la deuda es necesario contratar una parte de la nueva deuda para
poder pagar la diferencia del servicio de la deuda faltante, surgiendo de manera parcial
el conocido efecto Ponzi de la deuda pública71.
- Cuando el balance primario es cero, en este caso los intereses de la deuda se cancelan
en su totalidad con nueva deuda, dándose así el efecto Ponzi. En este último caso, el
nivel de la deuda es insostenible.
Cuando el balance primario es negativo se está en la zona conocida como de ‘derrumbamiento

de la deuda’, porque el balance primario no cubre en absoluto el pago de los intereses y comienza
a ser incapaz de cubrir parte de las amortizaciones de la deuda pública total, estando el Estado en
un escenario donde puede caer en el llamado ‘pecado original de la deuda’72.
El artículo 2 de la ley 819 de 2003 define el concepto y la obligatoriedad de generar en adelante
un superávit primario en los presupuestos públicos colombianos, expresando:
“Cada año el Gobierno Nacional determinará para la vigencia fiscal siguiente una meta de su-
perávit primario para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómi-
co, y metas indicativas para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes.
Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico. Dicha
meta será aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, previo con-
cepto del Consejo Superior de Política Fiscal Confis.73
71
El efecto Ponzi en la deuda pública se presenta cuando el valor del superávit primario no alcanza para pagar los
intereses de la deuda pública total, por ende se tiene que contratar nueva deuda pública para poder servir los intereses
de dicha deuda.
72
El pecado original de la deuda consiste en no tener el país acceso a los mercados de capital internos y externos
para colocar bonos de deuda pública, ni a la posibilidad de contratar deuda externa en moneda nacional.
73
En lo territorial por el CODEFIS en los Departamentos y COMFIS en los Municipios o por la Secretaría de
Hacienda correspondiente, previa revisión y aprobación del Consejo de Gobierno para las entidades locales
149
Las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán ser
inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboración de la meta de superávit primario tendrá en cuenta supuestos macroeconómicos,

tales como tasas de interés, inflación, crecimiento económico y tasa de cambio, determinados por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, y el Ban-
co de la República.
Sin perjuicio de los límites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o
en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los Departamentos, Distritos y Municipios de
categorías especial, 1 y 2 deberán establecer una meta de superávit primario para cada vigencia
con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en
la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen.
La meta de superávit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda será fijada por el CON-
FIS o por la Secretaría de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo de
Gobierno.
Parágrafo. Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia
entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de
crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la
Nación), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial”.
(Resaltado fuera de texto)
150
Gráfico N° 14 Cálculo del Superávit Primario
INGRESOS CORRIENTES
GASTOS DE
+ RECURSOS DE CAPITAL
FUNCIONAMIENTO
SUPERAVIT
- DESEMBOLSO DE CREDITO, + GASTOS DE INVERSIÓN
PRIVATIZACIONES, Y/O
CAPITALIZACIONES PRIMARIO
+ GASTOS DE OPERACIÓN
COMERCIAL
= TOTAL INGRESOS
= TOTAL GASTOS
La Cartilla de Aplicación para Entidades Territoriales Ley 819 de 200374 (2008, 8-9) establece
que “La experiencia nacional en programas de ajuste fiscal territorial indica que aquellas admi-
nistraciones regionales y locales con pasivos corrientes pendientes de pago, originado en déficit
de vigencias anteriores, precisan cumplir las tres siguientes condiciones para garantizar la sos-
tenibilidad de la deuda:
1. Superávit Primario / Intereses >= 100%

2. Intereses / Ahorro operacional <= 40%75
3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
En caso de no cumplirse algunas de las tres condiciones antes señaladas, la deuda pública de este
tipo de entidades no será sostenible: sería imposible generar los disponibles de caja requeridos
para pagar los pasivos corrientes originados en vigencias anteriores y atender cumplidamente el
servicio de la deuda pública. En consecuencia, para contratar nueva deuda en la vigencia anali-
74
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda1/haciendapublica/daf/publicaciones_territoriales/
Cartilla%20Ley%20819%20de%202003.pdf
75
El artículo 6 de la ley 358 de 1997 reafirma estos indicadores por diferencia, cuando establece que es una prohibi-
ción para contratar nuevo crédito público por las entidades territoriales cuando establece que “Ninguna…. podrá, sin
autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando
su relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supere el
80%...”
151
zada, este tipo de entidades deberá limitarse a las autorizaciones que para estas entidades en ins-
tancia crítica de endeudamiento contempla la ley 358 de 1997.
Por lo antes citado, en caso de presentarse situaciones de endeudamiento crítico previas a la vi-
gencia analizada, las metas fiscales anuales deben ser consistentes con la superación de tales in-
dicadores, de tal manera que se programen situaciones de superávit primario que permitan alcan-
zar en el mediano plazo indicadores de solvencia y sostenibilidad en su endeudamiento”.
Juan Camilo Restrepo (2010, 45-47) plantea las siguientes características sobre el superávit pri-
mario:
1. “A partir de la vigencia de 2005 será obligatorio… que al preparar los presupuestos públi-
cos, estos arrojen superávit primario.
2. El concepto de superávit primario está conformado por dos elementos: uno, el superávit
primario propiamente dicho que debe aparecer obligatoriamente en los presupuestos del
sector público no financiero y de las entidades territoriales; y dos, las metas indicativas
para los superávit primarios de las 10 vigencias fiscales siguientes.
… estas metas indicativas se convierten en una serie móvil, en la cual cada año, el primer
año de la proyección se incorpora al presupuesto… y se va agregando un año más en la
proyección decenal de las metas indicativas
… -lo cual se constituye- en una referencia analítica y cuantificable que permite tener, en
cada momento, una visión de cómo se mantendrá la sostenibilidad de la deuda pública.
3. (…)
4. La fijación del nivel de superávit primario para asegurar la sostenibilidad de la deuda
pública… debe hacerse con esmero y rigor, para que no se convierta en un mero ejercicio
formal sino que verdaderamente discipline la política fiscal y de endeudamiento público.
Por eso se requerirá que su cálculo se haga con base en los supuestos macroeconómicos
más depurados sobre tasas de interés (internas y externas), inflación, crecimiento econó-
mico y tasa de cambio…
152
En el fondo, el cálculo del superávit primario y el de sus metas decenales deberán estar
perfectamente armonizados con los ejercicios de programación económica que el Gobier-
no debe mantener actualizados.
5. El superávit primario es un instrumento analítico y una proyección presupuestal que,…
debe conducir a asegurar la sostenibilidad en la gestión de la deuda pública, sin generar en
su servicio traumatismos económicos.
… la obligación de registrar superávit primarios en los presupuestos públicos es condición
adicional… a los otros tipos de límites que al endeudamiento público le establecen leyes
tales como la 617 de 2000 o la ley 358 de 1997.
Estas últimas normas desarrolla el principio constitucional consagrado en el artículo 364
de la Carta Política según el cual ‘el endeudamiento interno y externo de la Nación y de
las entidades territoriales no podrán exceder su capacidad de pago’…”
Juan Camilo Restrepo (2010, 49) señala como una crítica prudente a estas leyes de prudencia
fiscal, y en particular sobre el superávit primario, señalando que este impide el funcionamiento
anticíclico de la política fiscal, es decir, que en épocas de recesión inducen comportamientos res-
trictivos del gasto público y del endeudamiento, lo cual profundiza la crisis económica; pero que
en momentos de auge económico generan más gasto público y endeudamiento del que sería re-
comendable para esta última fase del ciclo. Lo anterior hace recomendable contemplar alguna
flexibilidad que permita adaptar su aplicación al comportamiento de los ciclos de la economía, lo
cual puede realizarse con sumo cuidado a partir de reglamentar el inciso 2 del artículo 2 de la ley
819 de 2003 que dice “las metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en pro-
medio, no podrán ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de
la deuda”.
5.1.4.1.3 El informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior
El componente macroeconómico corresponde a la Nación que debe contener entre otros elemen-
tos un contexto macroeconómico, una descripción y análisis de la actividad económica, del com-
portamiento del PIB y sus proyecciones, del comportamiento del mercado laboral, de la inflación
153
y la política monetaria y el sector financiero, así como del sector externo incluida la tasa de cam-
bio y la balanza de pagos, entre otros.
Los resultados fiscales aplica tanto a la Nación como a los entes territoriales, el cual debe conte-
ner para la Nación los resultados del balance fiscal y sus perspectivas como Sector Público Cen-
tral No Financiero, el estado de la deuda pública, la ejecución presupuestal, la información conta-
ble y el estado de tesorería, la revisión del Plan Financiero del año, el resultado fiscal del sector
público descentralizado no financiero, por ejemplo el caso de la situación de la salud y las pen-
siones, de las principales Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las sociedades de
economía mixta con participación mayoritaria del sector público (Ecopetrol, Isagen, entre otros),
así como de las más relevantes empresas de servicios públicos, tales como EPM, EMCALI,
EABB, ETB, Metro, entre otros.
Este Balance Fiscal del año y las perspectivas deben elaborarse también por las entidades territo-
riales, en lo que corresponde a su propia estructura organizacional y presentarse dentro del
MFMP a la Corporación en el momento de entregarse el proyecto de presupuesto correspondien-
te.
Este último informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las
metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit prima-
rio del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que
garantice la sostenibilidad de la deuda pública, así mismo la estrategia para la incorporación en
las siguientes vigencias, si es del caso, y los indicadores de seguimiento permanente.
154
5.1.4.1.4 Evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector

público
“Una actividad cuasifiscal la constituye toda operación financiera con carácter tributario o de
subsidio realizada por una entidad pública. Estas actividades inciden sobre la asignación de los
recursos del Presupuesto Nacional y por tal razón afectan su resultado fiscal. También se deno-
minan como cuasifiscales los gastos que realizan las empresas públicas y que no están contabili-
zados dentro del balance fiscal de la nación, o las actividades en las que se dejan de percibir in-
gresos por cuenta de decisiones del Gobierno Central. Por lo tanto, se consideran los subsidios a
la tasa de cambio y a las tasas de interés, que no están explícitos en el Presupuesto Nacional, y los
créditos subsidiados y operaciones sin fondos de respaldo, que generan pasivos contingentes”76.
“Es usual que el Banco Central y otras instituciones públicas financieras hagan operaciones que
se enmarquen más en el ámbito de la política fiscal que en el de la política monetaria o financiera,
al realizar transacciones de carácter tributario o al otorgar subsidios. Este tipo de transacciones se
conocen como actividades cuasifiscales, entre las que se encuentran los subsidios a la tasa de
cambio o a las tasas de interés; el crédito subsidiado sectorizado, y las operaciones que generan
pasivos contingentes. De otro lado, se consideran también actividades cuasifiscales aquellas en
las que las empresas públicas realizan gastos que no se contabilizan en el balance, o en las que
dejan de recibir ingresos, por cuenta de decisiones del gobierno central. Ejemplos de instituciones
colombianas que realizan estas actividades son el Banco de la República (BR), el Fondo de Ga-
rantías de Instituciones Financieras (Fogafín) y Ecopetrol.
La mayoría de las actividades cuasifiscales realizadas por el BR, se derivan de la regulación que
realiza sobre los mercados monetario y cambiario, y de su papel como banquero del Gobierno.
Estas actividades pueden llegar a tener un efecto significativo sobre las finanzas públicas, en la
medida que una proporción de sus utilidades financia el déficit del Gobierno Nacional Central
(GNC), o lo contrario puede llegar a suceder cuando este banco central arroja perdidas77, de allí,
76
www.camara.gov.co/portal2011/.../2372-mfmp-2012-capitulo-III. consultada en octubre de 2012
77
El Banco de la República viene arrojando pérdidas desde el 2010, lo cual derivo en un aumento en activos y pasi-
vos y una disminución en el patrimonio, resultados generados por la apreciación del peso frente al dólar; la mayor
155
la importancia de involucrar sus resultados financieros en el análisis del déficit o superávit del
Sector Público Consolidado (SPC).
De igual manera, los resultados de las actividades realizadas por Fogafín78, relacionadas con los
seguros otorgados por la entidad, como el seguro de depósitos y el seguro contra la inflación (que
generan pasivos contingentes), y cualquier otra medida dirigida a solventar al sistema financiero
ante una crisis, deben ser tenidos en cuenta al momento de analizar las finanzas públicas.” 79
5.1.4.1.5 Costo de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios
La norma conduce a que se deben reportar las decisiones adoptadas el año anterior o anteriores
que impliquen exenciones, deducciones o descuentos tributarios, así como el monto, plazo, bene-
ficiarios, cumplimiento del objetivo por el cual se da la exención o descuento, y la revisión de su
continuidad, así como la estimación del costo fiscal de ellas. Estas exenciones, deducciones o
descuentos se transforman en un gasto público implícito que debe hacerse transparente en el ma-
nejo de las finanzas públicas y valorar la continuidad en el tiempo.
5.1.4.1.6 Costo fiscal de las leyes, Ordenanzas, Acuerdos de la vigencia anterior
Debe incorporarse, según el caso, el costo fiscal de las leyes, ordenanzas o acuerdos con su valo-
ración monetaria, beneficiarios, fuentes de recursos, recaudo no percibido por efectos de la re-
forma y cronograma de aplicación.
Debe incluirse en los proyectos de ley, expresamente en la exposición de motivos y en las po-
nencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente o ingreso adicional generado
para el financiamiento de dicho costo.
compra de divisas; la disminución de reservas internacionales que en su mayoría están invertidas en las economías
desarrolladas que se encuentran en crisis y cuyas tasas de interés tienden a cero, entre otras causas.
78
En lo que respecta a Fogafín sus actividades cuasifiscales están orientadas a realizar eventuales operaciones de
rescate, brindar garantías sobre los depósitos de ahorro en el sector financiero y sobre los recursos pensiónales, razón
por la cual no traslada recursos a la Nación sino que puede llegar a requerir recursos de ella. Este fondo no ha reque-
rido recientemente transferencias de la Nación, a excepción de aquellos destinados al pago de amortizaciones de los
bonos de banca pública emitidos a finales de los años 90, debido a la crisis financiera colombiana de dicha época.
79
www.actualicese.com/editorial/especiales/navidad/2005/.../Capitulo5.pdf, consultada en octubre de 2012
156
5.1.4.1.7 Relación de los Pasivos Contingentes
La Nación y los entes territoriales deben tener un diagnóstico de su situación fiscal que permita
identificar no solo cuanto se debe (pasivo cierto) sino también identificar los pasivos contingen-
tes sean estos contractuales, jurídicos o financieros los cuales podrían ser reales en un futuro in-
mediato. Se deben estimar bajo un cálculo financiero lo más cercano a la realidad.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la ‘Guía Metodológica para la Elaboración del

Marco Fiscal de Mediano’ (2003, 11-13) plantea que los pasivos se deben desagregar para permi-
tir identificar prioridades de pago, por ejemplo:
- Si es un pasivo por mesada pensional, pues si se reconociera por procesos de tutela haría
inmanejable financieramente este tipo de pasivos, lo cual genera al tiempo pérdida de gober-
nabilidad y de legitimidad con la sociedad.
- Si se trata de pasivos por el no pago de los recursos parafiscales al régimen subsidiado o de
obligaciones con la DIAN, que a pesar de tener normas que protegen su pago, generaría difí-
ciles procesos de negociación para la administración morosa, además de consecuencias com-
plejas al funcionario de turno.
- Si se trata de acreencias con un contratista que realiza mantenimiento viales o deudas con un
proveedor, obligaciones que hacen posible negociar acuerdos de pago en periodos de tiempo
más amplios.
Se hace necesario entonces identificar los procesos jurídicos que se adelantan contra la adminis-
tración pública y valorar la probabilidad que conduzcan a la reparación directa por parte de la
entidad y su cuantía posible, lo cual, a su vez, también permite determinar la mejor manera de la
defensa del Estado ante las reiteradas demandas mal atendidas, ó por falta de estrategias para
alcanzar oportunos procesos de conciliación, ó para evitar una avalancha de tutelas por no cum-
plimiento de algunos derechos u obligación que se vienen fallando en contra de entidades públi-
cas.
Así mismo se establece que es necesario tener un anexo que presente los riesgos financieros que
pueden ocasionar pasivos contingentes del sector descentralizado, ya que este tipo de institucio-
157
nes y empresas pueden poner en peligro las finanzas públicas, además los riesgos de aquellas
empresas que están en situación para ser liquidadas o de aquellas que se encuentran en proceso de
liquidación y que tienen la probabilidad de asumir nuevos pasivos y gastos en los próximos años.
Los pasivos contingentes80 son obligaciones que tienen su origen en hechos específicos e inde-
pendientes que pueden ocurrir o no, los cuales pueden ser explícitos o implícitos.
Considera explícito aquel pasivo reconocido por el gobierno, por la Ley o por un contrato y la
obligación se hace efectiva si se cumplen una o más condiciones, las cuales se pueden generar en:
contratos de infraestructura, operaciones de crédito público y por la actividad litigiosa contra el
Estado; estudio y valoración que en los últimos años viene adelantando el gobierno de aquellas
contingencias que pueden afectar fiscalmente al país.
El pasivo implícito es aquella obligación que se puede reconocer cuando el costo de no asumirla
es inaceptablemente muy alto, es decir, los pasivos contingentes implícitos se refieren a la situa-
ción en la que el Estado no está contractualmente obligado a prestar asistencia, pero decide hacer-
lo porque cree inaceptable el costo de abstenerse de intervenir, por ejemplo, en las crisis banca-
rias y en los desastres naturales
NO considera un pasivo contingente81 la deuda no explícita como son aquellos compromisos

que tienen un componente de incertidumbre, es decir, que en cualquier momento del tiempo no es
posible conocer con certeza el monto de la obligación futura del Gobierno, a pesar de que sí se
tiene la certeza sobre la obligatoriedad de la misma, como es el caso de la deuda pensional y las
cesantías retroactivas. Igualmente no se consideran pasivos contingentes las obligaciones finan-
cieras del sector público, ya que son ciertas y no existe incertidumbre sobre ellas.
Especial énfasis se hace en el MFMP con los pasivos contingentes explícitos, sean estos con-
tractuales, jurídicos o financieros.
80
http://www.comunidadandina.org/economia/redima2007_cardona.pdf. consultada en octubre de 2012
81
Ídem, página 4.
158
Esta identificación de los pasivos contingentes y su valoración objetiva permiten diseñar un esce-
nario en el MFMP que con un flujo financiero asegura de manera prioritaria el pago de aquellos
pasivos prioritarios, evitando también que los procesos ante la justicia paralice la administración
pública.
La ley 819 de 2003 en el artículo 3 establece que “las valoraciones de los pasivos contingentes
nuevos que resulten de la celebración de operaciones de crédito público, de otros contratos admi-
nistrativos, de sentencias y conciliaciones cuyo perfeccionamiento se lleve a cabo con posterio-
ridad a la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998, serán aprobadas por la Dirección Ge-
neral de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se manejarán de
acuerdo con lo establecido en dicha ley. La valoración de los pasivos contingentes perfecciona-
dos con anterioridad a la vigencia de la citada Ley 448 de 1998, será realizada por el Depar-
tamento Nacional de Planeación, con base en procedimientos establecidos por esta entidad”.
(Resaltado fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior se establece que la valoración de las obligaciones contingentes está en
cabeza de las entidades y que la aprobación de la misma será efectuada por la Dirección General
de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Planea-
ción Nacional, según el caso.
Así mismo se establece que las valoraciones de los pasivos contingentes que se deben tener en
cuenta en el MFMP, se refieren a tres áreas:
 Contratos administrativos: relacionados con la celebración de contratos de infraestructura,

como el caso de los contratos de concesión, donde se estipula a favor del contratista el pago
de una suma de dinero, determinada o determinable, a partir de unos factores identificados
por la ocurrencia de un hecho futuro e incierto, para lo cual se deben incluir en los presupues-
tos públicos las apropiaciones necesarias para atender el pago de estas obligaciones contin-
gentes, por ejemplo, en caso de pactarse una garantía de un determinado flujo vehicular diario
al concesionario, que de no darse genera obligaciones pecuniarias a cargo del Estado y a fa-
159
vor del concesionario, para lo cual se deben incluir en los presupuesto las provisiones para
pagar las obligaciones contingentes que puedan llegar a derivarse.
Los Documentos CONPES 3107 y 3133 determinan que los principales riesgos en los contra-
tos administrativos pueden ser: comercial, de operación, cambiario, de fuerza mayor, ambien-
tal, de construcción, financiero, regulatorio, de adquisición de predios y soberano o político,
los cuales se deben asumir por quien mejor controle la fuente del riesgo y para quien la pro-
tección sea menos costosa.
 Operaciones de crédito público: Son compromisos por medio de los cuales una de las partes
otorga aval a otra en caso de crédito, es decir, asume el riesgo de que otra de las partes no
cumpla con sus obligaciones de pago. De Igual manera sucede cuando se otorgan garantías
de tasa de interés y de tasa de cambio, entre otras.
Para la valoración de las obligaciones contingentes a que están expuestas las entidades que
otorguen garantías en contratos de crédito, debe tenerse en cuenta y aprovisionarse por un
porcentaje de su valor, según reglamentación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Cuadro N°13 Calificación del riesgo por mora82

Calificación Riesgo Tiempo de mora
A Normal 0 – 30 días
B Aceptable 1 trimestre
C Apreciable +1 a 2 trimestres
D Significativo +2 a 4 trimestres
E Incobrable + 4 trimestres
 Sentencias y conciliaciones: Este tipo de obligaciones contingentes corresponde al riesgo

legal al que se ve enfrentada la Nación por los procesos judiciales que cursan en su contra. El
82
La variable primaria para la definición de las calificaciones es el tiempo de mora de los pagos del crédito, siendo
estos los parámetros a seguir para la calificación y categorización de riesgo crediticio de acuerdo al Indicador
Benchmark trimestral, cuadro presentado en el documento de:
http://www.comunidadandina.org/economia/redima2007_cardona.pdf. consultada en octubre de 2012
160
riesgo legal se presenta ante la posible pérdida debida a la violación o incumplimiento de las
normas jurídicas y administrativas aplicables.
Estos pasivos contingentes por actividad litigiosa se refieren al valor probable de fallo adverso de
las demandas que cursan en contra de las entidades estatales, lo cual hace necesario proveer re-
cursos para dar respaldo a estos pasivos contingentes que se pueden originar en la vigencia fiscal
por posibles sentencias y conciliaciones.
La Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (2007, 64-66) considera de gran importancia fiscal poder tener valoración de la
deuda total y los pasivos contingentes de los gobiernos y el Banco central, permitiendo evaluar la
vulnerabilidad macroeconómica del país y la sostenibilidad fiscal, así como para entender y con-
textualizar los riesgos a qué está expuesta la Nación, o la entidad territorial respectiva, según el
caso. Señala de manera adicional que la importancia de analizar los pasivos contingentes radica
en que aunque estos no son parte de la deuda contraída explícitamente, pueden incrementar de
manera potencial el valor de la deuda en el futuro, con el consecuente impacto sobre el desempe-
ño fiscal de la Nación o de la concerniente entidad territorial. De igual manera considera que la
sostenibilidad de la deuda es fundamental para sustentar el crecimiento económico continuo en el
largo plazo.
El marco de normatividad de los pasivos contingentes aparece relacionado en las leyes:

- 358 de 1997 artículo 6
- 448 de 1998 artículo 1
- 819 de 2003 artículos 1, literal h y artículo 3.
5.1.4.1.8 Indicadores de Gestión
Se deben obtener indicadores que permitan hacer seguimiento a las metas planteadas en el
MFMP con el fin de efectuar los ajustes necesarios y prever la capacidad de cumplimiento de las
mismas.
161
A manera de ejemplo se toman algunos indicadores de la Secretaría de Planeación de Cundina-

marca83 que permiten medir los valores obtenidos en ingresos y gastos y compararlos con las me-
tas previstas, son estos indicadores:
Cuadro N° 14 Indicadores de gestión
INDICADOR FORMULA INTERPRETACION

Mide la capacidad de la entidad terri-
torial para cubrir el gasto de funcio-
namiento de la administración central
con sus rentas de libre destinación, de
Capacidad de autofinan- Gasto de Funcionamiento___ acuerdo con los límites al gasto seña-
ciamiento del funciona- Ingresos corrientes de libre desti- lados en la ley 617 de 2000.
miento nación
Es una medida de solvencia y soste-
nibilidad de su gasto de funciona-
miento
Mide la capacidad de la entidad terri-

torial para respaldar su endeudamien-
to con los ingresos que recibe.
Respaldo de la deuda Saldo de deuda total
Ingresos totales Permite determinar si la deuda total
supera o no la capacidad de pago de
la entidad y si compromete o no su
liquidez en el pago de otros gastos, tal
y como lo señala la ley 358 de 1997
Mide si las transferencias nacionales

son o no los recursos fundamentales
Dependencia de las Transferencias del SGP para financiar el desarrollo territorial.
Ingresos totales
transferencias
No incluye los recursos de regalías ni
de cofinanciación
Es una medida del esfuerzo fiscal que
hacen las administraciones para fi-
nanciar su desarrollo con sus recursos
propios.
Importancia de los
Ingresos tributarios
recursos propios Ingresos totales Relaciona la capacidad de las entida-
83
Departamento de Cundinamarca - Planeación Departamental. Recuperado el 10 de noviembre de 2012, del sitio
www.planeacion.cundinamarca.gov.co/ contenido del marco fiscal de mediano plazo. Páginas 1 a 10
162
INDICADOR FORMULA INTERPRETACION

des territoriales de garantizar recursos
complementarios a las transferencias.
Cuantifica la magnitud de la inver-

sión que ejecuta la entidad territorial
respecto del gasto total.
Por inversión se entiende los gastos

Magnitud de la inversión Gasto total en inversión destinados a incrementar, mantener o
Gastos totales mejorar las existencias de capital
físico, así como el gasto destinado a
incrementar, mantener o recuperar la
capacidad del recurso humano vincu-
lado a la atención de sectores sociales
(inversión social).
Es un indicador de solvencia finan-

ciera que permite medir el balance
entre el ingreso y el gasto corriente.
Ahorro corriente__ Permite determinar el grado en el cual

Capacidad de ahorro Ingresos corrientes se liberan excedentes para financiar
la inversión, luego de cubrir el fun-
cionamiento, el pago de intereses de
deuda y las erogaciones de las rees-
tructuraciones del funcionamiento,
pasivos y créditos.
5.1.4.1.9 La regla fiscal
Establece la Ley 1473 del 5 de julio de 2011 que la regla fiscal aplicará a las cuentas fiscales del
Gobierno Nacional Central, teniendo como objeto garantizar la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el largo plazo y ayudar a la estabilidad macroeconómica de Colombia, regla que de-
be estar contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, tal como se establece en el artículo 4 de
la ley en comento, artículo que tiene el alcance de ser norma orgánica. La regla fiscal entro a
regir a partir del 1 de enero del 2012.
Se instaura en esta misma ley y artículo que debe haber coherencia del Plan de Inversiones del
Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, El Plan
163
Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Proyecto de Ley de Presupuesto General

de la Nación con esta regla fiscal.
Gráfico N° 15 Componentes coherentes con la regla fiscal
Marco de Gasto
de Mediano
Plazo
Plan Operativo
Anual de Plan Financiero
Inversiones
Plan de
Inversiones del
Proyecto de Ley
REGLA Proyecto de Ley
de Presupuesto
del Plan Nacional
de Desarrollo
FISCAL General de la
Nación
¿Qué es la regla fiscal? Es el cálculo que permite buscar que el gasto estructural no pueda ser
mayor que el ingreso estructural en un monto que exceda la meta anual de balance estructural
establecido84.
Establece la norma que la meta del déficit estructural del Gobierno Nacional Central no puede ser
mayor al 1% del PIB a partir del año 2022, la cual se alcanzará mediante un camino decreciente
84
La ley 1473 de 2011 establece en el artículo 3 las definiciones que deben tenerse en cuenta para su aplicación:
“ a) Balance Fiscal Total: Es el resultado de la diferencia entre el ingreso total y el gasto total del Gobierno Nacional
Central, de acuerdo con la metodología que para tal efecto defina el Confis;
b) Ingreso Total: Equivale a la suma del ingreso estructural y los ingresos provenientes por efecto del ciclo económi-
co, los efectos extraordinarios de la actividad minero-energética y otros efectos similares;
c) Gasto Total: Corresponde a la suma del gasto estructural y el gasto contracíclico;
d) Balance Fiscal Estructural: Corresponde al Balance Fiscal Total ajustado por el efecto del ciclo económico, por
los efectos extraordinarios y transitorios de la actividad minero-energética y por otros efectos de naturaleza similar.
Equivale a la diferencia entre ingreso estructural y gasto estructural del Gobierno Nacional Central;
e) Ingreso Estructural: Es el ingreso total del Gobierno Nacional Central, una vez ajustado por el efecto del ciclo
económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero energética y otros efectos similares;
f) Gasto Estructural: Es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural, en las condiciones establecidas en la
presente ley;
g) Gasto Contracíclico: Gasto temporal que contribuye a que la economía retorne a su senda de crecimiento de largo
plazo, según se autoriza en el artículo 6 de la presente ley.”
164
sí anualmente se va disminuyendo el déficit, de tal manera que permita alcanzar un déficit es-
tructural del país de 2,3% del PIB o menos en el 2014, del 1.9% del PIB o menos en el 2018 y de
1.0% del PIB o menos en el 2022, lo cual se estimará mediante la metodología que defina el
CONFIS.
En caso de incumplimiento de la meta de regla fiscal, el Gobierno explicará las razones de ma-
nera pormenorizada y mediante el informe anual85 que debe presentar a las Comisiones Económi-
cas del Congreso de la República y se fijará las metas y objetivos tendientes a asegurar el cum-
plimiento de la regla fiscal (artículo 13 de la ley 1473 del 2011).
Para dar respuesta adecuada a las crisis económicas del país, mediante mayores programas de
gasto público contracíclico y dotar así al Gobierno Nacional de elementos para actuar oportuna-
mente con una política fiscal de naturaleza contracíclica, evitando así inflexibilidades o rigide-
ces fiscales de este tipo de leyes estatales de responsabilidad y sostenibilidad en el manejo de sus
finanzas, establece la ‘ley de la regla fiscal’ en su artículo 6 que “cuando se proyecte que en un
año particular la tasa de crecimiento económico real estará dos puntos porcentuales o más por
debajo de la tasa de crecimiento económico real de largo plazo, siempre y cuando se proyecte
igualmente una brecha86 negativa del producto” se puede establecer un gasto contracíclico que
no puede ser superior a un 20% de dicha brecha estimada, porcentaje que se explica por el efecto
multiplicador del gasto público que genera sobre la demanda agregada de la economía, tal como
se expuso en el capítulo II del presente libro, respecto al multiplicador del gasto público.
Este gasto se considera transitorio, por lo cual el mismo artículo 6 establece que debe desmontar-
se completamente en un período de dos años, siendo requisito que en el primer año de dicho per-
íodo la economía deba registrar una tasa de crecimiento económico real igual o superior a su cre-
cimiento económico real de largo plazo del país, condición complicada de valorarse así, ya que
85
El artículo 12 de la ley 1473 de 2011, establece que el Gobierno Nacional en junio de cada año debe rendir un in-
forme detallado a las Comisiones Económicas del Congreso donde se evalúe el cumplimiento de la regla fiscal del
año inmediatamente anterior, contenida en el artículo 5 de esta ley, el cual debe ser presentado de manera simultánea
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, es decir antes del 15 de junio.
86
Establece ‘la ley de la regla fiscal’ que es el Confis quien definirá la metodología de cálculo de la brecha del pro-
ducto, el monto del gasto contracíclico y la trayectoria de su desmonte, para lo cual debe considerase la evolución de
la brecha del producto y de la situación económica en general.
165
los efectos del aumento del gasto público en la economía pueden no observarse de manera inme-
diata, tal como se puede analizar de la experiencia reciente de los Estados Unidos con las medi-
das económicas para salir de la recesión del 2008.
La norma analizada prevé y enfatiza en su artículo 11 que en aquellos eventos extraordinarios que
compliquen la estabilidad macroeconómica del país se podrá suspender temporalmente la aplica-
ción de la regla fiscal, previo concepto del CONFIS, anuncio pertinente si se entiende que en las
cuatro últimas décadas vienen proliferando crisis en las economías de algunos países con inci-
dencia cada vez más global e impactos más profundos; así mismo catástrofes naturales mayores a
causa del desequilibrio ambiental con cuantiosos daños y consecuencias económicas, fiscales,
sociales y naturales; además de frecuentes y prolongados conflictos militares y estados de violen-
cia generalizada con gran impacto sobre importantes mercados de bienes básicos y significativos
núcleos humanos, entre otros.
Buscando que el manejo fiscal tenga correspondencia con la estabilidad de la economía como
condición para que el mercado funcione de manera libre, la ley en comento, en su artículo orgá-
nico 7 estableció el principio de ‘Sostenibilidad y estabilidad fiscal’ que modifico el principio
de ‘la homeóstasis presupuestal’ que figuraba en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (decreto
111 del 96 que compilo tres leyes, una de ellas la 179 de 1994). Expresa el nuevo principio pre-
supuestal que “el presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con
la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la economía y debe ser una herra-
mienta de estabilización del ciclo económico, a través de una regla fiscal”.
De la misma manera, tal como se señaló en el capítulo IV “Relación de la Planeación y el Presu-

puesto” del presente libro, donde se resaltaron los principios que se deben observar en el proceso
de planeación en nuestro país, uno de ellos, el principio de la ‘Consistencia’ fue modificado me-
diante el articulo orgánico 9 de la ley 1473 de 2011 así: “Con el fin de asegurar la estabilidad
macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los Planes de Desarrollo deberán
ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restriccio-
nes del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la eco-
166
nomía que sea congruente con dicha estabilidad. Se deberá garantizar su consistencia con la regla
fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
De igual modo se adiciono en la ley 152 de 1994 en su artículo 6, un nuevo parágrafo que ex-
presa: “ El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá
guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo” (artículo
orgánico 10 de la ley 1473 de 2011); conservándose con este articulado el espíritu de la nueva
normatividad fiscal de garantizar coherencia del manejo fiscal con la situación de equilibrio ma-
croeconómico del mercado, tanto en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo como en la
definición anual del Presupuesto General de la Nación.
La ley faculto al Gobierno Nacional para la creación de un Comité Consultivo87 que se pronun-
cie sobre la definición de la metodología y de los parámetros básicos requeridos para la opera-
ción de la citada regla fiscal, y emitir opiniones sobre sus futuras modificaciones, así como del
informe de cumplimiento de la regla fiscal que el Gobierno debe presentar ante las Comisiones
Económicas del Congreso. También se expresará sobre la suspensión de la regla fiscal de que
trata el artículo 11 de la ley 1473 de 2011, sin que sus pronunciamientos tengan carácter vincu-
lante para el Gobierno Nacional.
5.1.4.2 Plazo para la presentación del MFMP:
A nivel nacional el Gobierno cada año, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Públi-
co, debe presentar antes del 15 junio a las Comisiones de Asuntos Económicos del Congreso de
la República el MFMP, con el contenido descrito en el numeral anterior.
87
Establece la ley 1473 de 2011 en su artículo 14 que el “Comité Consultivo estará conformado por representantes
de los decanos de las facultades de Economía de diferentes universidades del país, por miembros de centros de inves-
tigación, por expertos y consultores de reconocida trayectoria e idoneidad y por los presidentes de las comisiones de
asuntos económicos del Congreso de la República.”
167
Gráfico N° 16 Fecha de presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo
• Antes del 15 de junio de cada

A NIVEL vigencia fiscal, a las Comisiones
NACIONAL Económicas del Senado y de la
Cámara de Representantes
• A la Asamblea o Concejo
A NIVEL conjuntamente con el proyecto
TERRITORIAL de presupuesto para la vigencia
fiscal siguiente.
El MFMP a nivel territorial debe ser presentado anualmente a la Corporación respectiva de ma-
m
nera simultánea con el proyecto de presupuesto de la vigencia siguiente, y debe contener, como
se mostró con anterioridad, un Plan Financiero, las metas de superávit primario, el nivel de deu-
de
da pública y su sostenibilidad, y las acciones para cumplir las metas del MFMP, así como
com el in-
forme de los resultados fiscales de vigencia anterior, la estimación del valor de las exenciones
tributarias que fueron aplicadas en la vigencia pasada, la relación de pasivos exigibles que puedan
afectar la situación financiera del Departamento, Municipio
Municipio o Distrito y el costo fiscal de la im-
i
plementación de los proyectos de Ordenanzas o Acuerdo sancionados en la vigencia anterior.
El MFMP se presenta por el Gobernador o el Alcalde a título informativo a la Asamblea Depar-

Depa
tamental o al Concejo Municipal
ipal o Distrital, lo que se constituye en un compromiso de referencia
para que todas las decisiones financieras se tomen en forma responsable, pensando en lograr una
buena gestión financiera.
En los
os entes territoriales, para contribuir a los procesos de transparencia y planeación financiera,
se debe, entonces elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se establezcan los esce-
esc
narios fiscales y se sustenta la viabilidad de los planes de desarrollo, los planes operativos anua-
anu
les de inversión y los presupuestos.
168
5.1.4.3 Consistencia del MFMP y el presupuesto:
La Dirección General del Presupuesto Nacional (2011, 73) enfatiza que el Marco Fiscal de Me-
diano Plazo debe destacar los resultados y propósitos de la política fiscal; hacer un recuento ge-
neral de los hechos más importantes en materia del comportamiento de la actividad económica y
fiscal del país en el año anterior; además debe presentar las estimaciones para el año que cursa y
para las diez vigencias siguientes, y mostrar la consistencia de las cifras presupuestales con la
meta del superávit primario y el endeudamiento público, y en general, con las previsiones ma-
croeconómicas. El MFMP será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la
Ley Anual de Presupuesto.
El artículo 4 de la ley 819 del 2003 plantea el deber que exista consistencia del proyecto de Pre-
supuesto General de la Nación y los proyectos de presupuesto de las entidades con régimen pre-
supuestal de empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades no financie-
ras y sociedades de economía mixta asimiladas con los literales a), b) y c) del artículo 1 de la
citada ley.
Así mismo se expresa que las modificaciones o adiciones a la Ley Anual del Presupuesto inicial,
para que sean aprobadas por el Congreso de la República deberán respetar el Marco Fiscal de
Mediano Plazo previsto en el momento de la discusión y aprobación de la ley que se pretende
modificar o adicionar, para lo cual el gobierno deberá demostrar que los gastos adicionales tienen
debida financiación y por ende no rompe, con posterioridad, con la armonía que se estableció
entre el presupuesto inicial y el MFMP.
De igual manera el artículo 6 de la ley 819 de 2003 plantea que el proyecto de Presupuesto Gene-
ral de la entidad territorial y los proyectos de presupuesto de las entidades del orden territorial
con régimen presupuestal de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de eco-
nomía mixta asimiladas a éstas, deberán ser consistentes con lo establecido en los literales a, b y c
del artículo 5, tal como se presenta en el Gráfico N° 17
169
Gráfico N° 17 Consistencia del Proyecto de Presupuesto con los siguientes componentes del
Marco Fiscal de Mediano Plazo
•Con el Plan Financiero

A NIVEL •Con el programa macroeconómico plurianual
•Con las metas de superávit primario, el nivel de deuda pública y
NACIONAL el análisis de su sostenibilidad
•Con la regla fiscal (artículo 4 ley 1473 de 2011)
•Con el Plan Financiero
A NIVEL •Con Las metas de superávit primario, el nivel de deuda pública

y el análisis de su sostenibilidad
TERRITORIAL •Con las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el

cumplimiento de las metas, con sus correspondientes
cronogramas de ejecución
El objetivo principal del MFMP es encauzar la política presupuestal hacia unos estándares inter-
inte
nacionales de transparencia y sostenibilidad como garantía de servicio de la deuda pública.
Un resumen del MFMP se debe incluir en el Mensaje Presidencial, acompañado, además, de un

análisis de sostenibilidad de la deuda pública que de acuerdo con la Ley 819 de 2003 debe pre-
pr
sentarse anualmente, con lo que también se da cumplimiento al artículo 16 de la Ley 358 de
1997, que obliga al Gobierno Nacional a demostrar su capacidad
capac de pago.
En esta misma línea se debe señalar que el Decreto 4730 de 2005 estableció que la demostración
de la consistencia entre el proyecto de ley de presupuesto anual con el Plan Financiero, primer
año del MFMP88, debe incluirse como parte del Mensaje
Mensaje Presidencial, documento que constituye
la exposición de motivos de dicho proyecto de ley.
88
Elaborado a diez años
170
5.1.4.4 Seguimiento al MFMP
El Decreto reglamentario 4730 de 2005, Artículo 3 establece que el “CONFIS velará por el cum-
plimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo, para lo cual hará un seguimiento detallado de ma-
nera que, si hay cambios en las condiciones económicas, recomiende la adopción de las medidas
necesarias para propender por el equilibrio macroeconómico.
El seguimiento se realizará de manera independiente y detallada de acuerdo con la metodología

que para el efecto establezca el CONFIS”.
Advierte la Dirección Nacional de Presupuesto Púbico Nacional (2011, 75) que “la Ley 819 de
2003 define una secuencia anual de toma de decisiones según la cual, primero se aprobaría y pre-
sentaría al Congreso una actualización del MFMP y, luego, con base en dicho documento, se pre-
pararía el Proyecto de Presupuesto General de la Nación PGN.
Sin embargo, para que esta secuencia produzca los resultados esperados y, de este modo, sea po-
sible construir un entorno estable para la ejecución de los recursos públicos, es necesario que el
MFMP vigente se traduzca en restricciones presupuestales de mediano plazo indicativas para
cada uno de los sectores del PGN. Así mismo, es fundamental que a partir de estos límites, se
adelante una programación estratégica de recursos a nivel sectorial que sirva de base para la pre-
paración del presupuesto anual, la cual se concretiza en el Marco de Gasto de Mediano Plazo
MGMP.”
5.1.4.5 Impacto fiscal de los proyectos de nuevas normas y el Marco Fiscal de Mediano
Plazo
El artículo 7 de la ley 819 de 2003 establece de manera clara que “en todo momento, el impacto
fiscal de cualquier proyecto de ley, Ordenanza o Acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo.
171
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponen-
cias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional ge-
nerada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en

el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en
el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Media-
no Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reduc-
ción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o
aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respecti-
va Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”(Resaltados fuera de texto).
El editor de las notas de vigencia de la Secretaría del Senado extrae los siguientes apartes de la
Sentencia C-502-0789, necesarios para la interpretación de este artículo, donde la Corte Constitu-
cional establece que el artículo 7 de la ley 819 es un referente de racionalidad y juicio para el
Congreso de la República, pero no puede el Ejecutivo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público)
crear obstáculos ni vetos a la labor legislativa del Congreso, como tampoco puede significar que
el proceso legislativo se encuentra viciado, por ejemplo, por la omisión de informar del Ministro
de Hacienda y Crédito Público; algunos elementos de la citada Sentencia son:
“'36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley
819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y co-
89
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2003/ley_0819_2003.html. Sentencia C-502-07 de la
Honorable Corte Constitucional de 4 de julio de 2007, M. P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. Consultada en no-
viembre de 2012.
172
mo una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha
valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de
un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la
labor legislativa.
'Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las
leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal
reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funciona-
rios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten
un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de aten-
der esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al
Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y
valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a
los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
'Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del
proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones estableci-
das en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las
consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Mi-
nisterio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta
la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.'”90
90
Juan Camilo Restrepo (2010, 62) señala esta sentencia de la alta Corte Constitucional como “altamente inconve-
niente, pues deja sin efectos prácticos la obligación gubernamental de explicar ante el Congreso la congruencia de
una ley que decrete gasto público con el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP”, agregando que “…siendo la ley
819 de 2003 una norma que tiene categoría de estatuto orgánico… la Corte debió… haber declarado la inconstitucio-
nalidad de la norma estudiada, por omisión del deber de cuantificación de los efectos presupuestales. Este pronun-
ciamiento de la Corte vacía de contenido práctico la obligación gubernamental de cuantificar los efectos presupuesta-
les que las leyes comporten la realización de nuevos gastos públicos”, comentario que no se comparte ya que es al
Ministerio Hacienda a quien corresponde enterar al Congreso acerca de los problemas del proyecto de ley en discu-
173
Restrepo (2010, 63-64) resalta que las autoridades deben revelar en la exposición de motivos de
los proyectos de ley o de Ordenanzas Departamentales o Acuerdos Municipales o Distritales el
costo fiscal de lo propuesto.
Advierte Restrepo que la ordenación del gasto puede revestir dos modalidades:
 En la primera no habría dificultad alguna para cuantificar, pues se ordena un gasto numé-
ricamente cifrado.
 En la segunda los costos fiscales son gastos implícitos o gasto público indirecto que se
realiza con las decisiones legislativas en el caso de los beneficios tributarios como exen-
ciones, deducciones, descuentos, exclusiones o minoraciones en las obligaciones tributa-
rias, o las normas que establecen políticas de fomento a determinados sectores de la eco-
nomía como son las líneas de crédito con tasas de interés de fomento o con plazos mayo-
res para la devolución del capital, o la venta de divisas diferenciales a tasas de cambio in-
feriores para la compra de insumos y bienes de capital importados o tasas de cambio altas
para la exportación de determinados bienes y servicios nacionales; todo lo cual implica un
costo fiscal, que por compleja que haga su cuantificación, es la de mayor importancia para
los propósitos de la revelación de los costos fiscales y la estabilidad presupuestal, evitán-
dose así que estos gastos implícitos por beneficios tributarios o el gasto público que se
realiza indirectamente, no sobrepasen los umbrales que el MFMP trace para obtener el
superávit primario o cumplir los objetivos de la estabilidad presupuestal o identificar las
inequidades en el gasto público.
5.1.4.6 El Marco Fiscal de Mediano Plazo y las reservas presupuestales
La Ley 819 de 2003 se refiere en el artículo 8 al MFMP en el sentido de alcanzar durante la res-
pectiva vigencia fiscal un menor rezago presupuestal en la ejecución de los presupuestos
públicos, tanto de la Nación como de los entes territoriales, es decir, garantizar una mejor eje-
cución durante la vigencia respectiva, reduciendo al máximo la figura de las reservas presupues-
tales, garantizando una mejor gestión fiscal, un mayor orden a la contratación estatal al final de
sión, para su próxima aprobación, pues la omisión del Ejecutivo se puede transformar en una estrategia de bloqueo
al proceso legislativo.
174
la vigencia, una mayor transparencia en el manejo de las finanzas públicas y un mejor control
político integral del presupuesto. Sobre el manejo de las reservas presupuestales o reservas de
apropiación y de las cuentas por pagar o reservas de caja se tratara en el presente libro en el capí-
tulo VI, en lo correspondiente a la Etapa de Ejecución Presupuestal.
5.1.4.7 Vigencias futuras en el marco de las leyes 819 de 2003, 1483 de 2011 y 1508 de 2012.
La ley 819 de 2003 en sus artículos 10 y 11 determina que la Nación pueden constituir obliga-
ciones como vigencias futuras ordinarias o como vigencias futuras excepcionales; previa autori-
zación del Confis.
Las obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras ordinarias se da cuando su ejecu-
ción se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo
en cada una de esas vigencias, siempre y cuando se cumplan los requisitos indicados en la ley, sin
que superen el respectivo período de gobierno, exceptuando los proyectos de gastos de inversión
en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.
La citada ley instaura la existencia también de las vigencias futuras excepcionales y establece que
el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraes-
tructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a
las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigen-
cias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización.
El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consul-
tar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1º de la ley
819 de 2003.
A nivel territorial aplican para las vigencias futuras ordinarias las normas señaladas específica-
mente en el artículo 12 de la ley 819 de 2003, y para la asunción de vigencias futuras excepcio-
nales mediante la ley 1483 de 2011, las cuales deben estar aprobadas por la Asamblea Departa-
175
mental o el Concejo Municipal o Distrital correspondiente, por iniciativa del gobierno local y
previa autorización del Confis territorial o del órgano que haga sus veces, para lo cual deben apli-
car los requisitos exigidos en la ley, autorización que no podrá comprometer presupuesto con
cargo a vigencias que superen el respectivo período de la administración 91 quedando también
prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo
gobernador o alcalde92.
Igualmente la ley 1508 de 2012 por medio de la cual se establece el régimen jurídico de las aso-
ciaciones público privadas, dicta algunas normas orgánicas de presupuesto en sus artículos 26,27
y 2893. Estos artículos tienen que ver con los requisitos que se deben cumplir para la suscripción
de contratos de proyectos de asociación público privada que comprometan vigencias futuras de la
Nación, las entidades estatales del orden nacional y las entidades territoriales, así como de la pre-
supuestación de las Empresas Sociales del Estado cuando celebren contratos bajo este esquema
de asociación.
El tema de las autorizaciones de las vigencias futuras se abordará en el capítulo VII ciclo presu-
puestal.
5.1.5 El Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP
El Marco de Gasto de Mediano Plazo tiene su sustento normativo inicial en la Ley 819 de 2003
(Ley de Responsabilidad Fiscal) y creación con el Decreto 4730 de 2005 y con modificaciones
en el decreto 1957 de 2007, alcanzando su estatus de norma orgánica a través de la ley 1473
91
Se exceptúan en este primer caso los proyectos de gastos de inversión en los que el Consejo de Gobierno, con fun-
damento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de
detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
92
En este segundo caso se exceptúan aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de
la Nación y con la última doceava del Sistema General de Participaciones
93
Estos artículos tienen la calidad de normas orgánicas según lo establecido en el artículo 36 de la citada ley, el cual
fue corregido por el artículo 1 del decreto 2294 de 2012.
176
del 201194, constituyéndose así el MGMP en componente del sistema presupuestal como nexo
entre el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el proyecto de Presupuesto General de la Nación.
Plantea la Dirección General de Presupuesto Público Nacional (2011, 75) que “desde el año
2006, se ha desarrollado un proceso de programación presupuestal anual enfocado en el mediano
plazo y organizado bajo un esquema sectorial, buscando promover una discusión amplia, estraté-
gica y disciplinada entre las autoridades de presupuesto y planeación y los diferentes sectores que
conforman el PGN.
Este cambio se da con la implementación del MGMP,(…) que permite construir un escenario
más predecible para la asignación y ejecución de los recursos públicos, al hacer explícitos los
efectos y restricciones que las decisiones de gasto anual pueden tener en el futuro. El MGMP
ofrece un punto de referencia a cada uno de los sectores sobre los recursos presupuestales con los
que podrían contar en los siguientes tres años, si no se presentan cambios en la coyuntura econó-
mica, política o social.
De esta forma, el MGMP facilita en gran medida el desarrollo de una gestión más eficiente y
efectiva.
En este sentido, en el momento de la programación, los sectores que hacen parte del PGN deben
revisar su situación en el mediano plazo e identificar los mejores usos posibles para los recursos
existentes, de tal forma que, en caso de enfrentar nuevas circunstancias, se muestre una óptima
capacidad de adaptación, diseñando nuevas líneas de acción sin impacto en términos fiscales. Se
trata de que los sectores del PGN concentren esfuerzos en incrementar su eficiencia en el uso de
los recursos y en reducir o eliminar el gasto no prioritario.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación cada año

establecen los criterios, procedimientos e instrucciones que deberán seguir los órganos que con-
94
Ley 1473 de julio 5 de 2011 por medio de la cual se establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones.
Igualmente en su artículo 16 establece que son normas orgánicas los artículos 4, 7. 8. 9, 10 y 15
177
forman el PGN durante el proceso de programación presupuestal correspondiente al periodo de

que se trate.”
La ley 1473 del 2011 en su artículo 8 ( norma orgánica), establece que “El Marco de Gasto de
Mediano Plazo contendrá las proyecciones de las principales prioridades sectoriales y los ni-
veles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del Presupuesto
General de la Nación para un período de 4 años. El Marco de Gasto de Mediano Plazo se revi-
sará anualmente.
El Gobierno Nacional reglamentará el Marco de Gasto de Mediano Plazo y definirá los paráme-
tros y procedimientos para la cuantificación del gasto y la forma como concurrirán los órganos
que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Cada propuesta de presupuesto de gastos
deberá proveer la motivación, cuantificación y evaluación de los programas allí inclui-
dos.”(Resaltado fuera de texto).
El citado artículo de manera adicional establece, que al interior de cada sector se incluirán los
gastos:
 Autorizados en las leyes preexistentes en concordancia con lo previsto en el artículo 18 de
la Ley 179 de 1994
 Los compromisos adquiridos con cargo a vigencias futuras,
 Los egresos necesarios para la atención del servicio de la deuda
 Los nuevos gastos que se pretendan ejecutar, advirtiendo la norma que se deben identifi-
car los nuevos ingresos, las fuentes de ahorro o la financiación requerida para su imple-
mentación.
De la misma manera, el Marco de Gasto de Mediano Plazo propondrá reglas para la distribución
de recursos adicionales a los proyectados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Con relación a la preparación del MGMP y su articulación al Presupuesto General de la Nación,

el decreto 4730 de 2005 en su artículo 9 establece que de conformidad con la Ley 489 de 1998,
178
para la elaboración del Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto General de la Nación
se crearán Comités Sectoriales de Presupuesto.95
El decreto 1957 de 2007 en su artículo 496 plantea que para la elaboración del Marco de Gasto de
Mediano Plazo, “antes del 15 de julio de cada vigencia fiscal, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, elaborará y some-
terá el Marco de Gasto de Mediano Plazo para aprobación por parte del Consejo Nacional de
Política Económica y Social –CONPES, sesión a la cual deberán asistir todos los Ministros del
Despacho.
El proyecto de Presupuesto General de la Nación coincidirá con las metas del primer año
del Marco de Gasto de Mediano Plazo. Las estimaciones definidas para los años siguientes
del Marco de Gasto de Mediano Plazo son de carácter indicativo, y serán consistentes con el
presupuesto de la vigencia correspondiente en la medida en que no se den cambios de polí-
tica fiscal o sectorial, ni se generen cambios en la coyuntura económica o ajustes de tipo
técnico que alteren los parámetros de cálculo relevantes” (Resaltado fuera de texto)
Los objetivos del Sistema Presupuestal, de acuerdo al artículo 2 del Decreto 4730 de 2005 son:
 El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las
finanzas públicas en el mediano plazo.
 La asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las priori-
dades de gasto
 La utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia.
En este sentido la Dirección General de Presupuesto Público Nacional (2011,77) expresa que “en
la medida en que el MGMP permite articular el ciclo de gerencia de recursos públicos, se con-
vierte en un instrumento indispensable para avanzar hacia el logro de los objetivos del Sistema
95
Los cuales deben contar con “presencia indelegable del Director General del Presupuesto Público Nacional, del
Director de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación y los jefes de los órganos de
las secciones presupuestales que conforman el respectivo sector, quienes excepcionalmente podrá delegar su asisten-
cia en un funcionario del nivel directivo o asesor. El Ministro de Hacienda y Crédito Público establecerá el manual
de funcionamiento de estos comités, para lo cual tendrá en cuenta las recomendaciones del Departamento Nacional
de Planeación y de las secciones presupuestales.”
96
El cual modifico el artículo 10 del Decreto 4730 de 2005
179
Presupuestal de la Nación, tal y como están definidos en el reglamento del Estatuto Orgánico de
Presupuesto.”
De esta manera se puede concluir y corroborar la tesis que el MGMP se constituya en un nexo
entre el MFMP y el proyecto de PGN, situación que se confirma si se tiene en cuenta los artículos
4 y 9 de la ley 1473 del 2011 que establecen la necesaria conexión de la planeación económica
con la regla fiscal, coherencia que se debe dar con el Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del
Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Operativo Anual de Inversiones; encadenamiento que debe
materializarse a partir de la proyección de ingresos y la financiación al establecerse el Proyecto
de Ley de Presupuesto General de la Nación; así como con el respectivo Plan Financiero y su
consistencia con el Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP, garantizando así la sostenibilidad
y estabilidad fiscal, pero también con la programación financiera de la economía.
La ley de la regla Fiscal reafirma este enlace del Presupuesto General de la Nación con la eco-
nomía del país en su artículo 797 cuando implanta que “el presupuesto tendrá en cuenta que el
crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo estructura-
les de la economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a través de
una regla fiscal”
5.2 EL FONDO DE AHORRO Y ESTABILIZACIÓN FISCAL Y MACROECONÓMICA:

UNA HERRAMIENTA PREVISIVA IMPORTANTE EN LA COYUNTURA ACTUAL.
La ley 1473 en su artículo orgánico 15 creo “el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Ma-
croeconómica, como una cuenta sin personería jurídica, cuyo objeto es contribuir a la estabilidad
macroeconómica y fiscal del país.” Continuando así las autoridades fiscales y el legislativo con la
dinámica y filosofía del cuerpo de leyes que buscan garantizar la sostenibilidad fiscal en el largo
plazo y la coherencia de su manejo con el crecimiento y estabilidad macroeconómica de Colom-
bia, más aún ante un escenario recurrente de crisis económicas periódicas, profundas y globales
que se presentan en el mundo contemporáneo.
97
Modificando así el artículo 8 de la Ley 179 de 1994, que está compilado en el Decreto 111 del 1996.
180
El Gobierno Nacional debe reglamentar el funcionamiento, administración, operación e inversión

de los recursos del Fondo, y podrá incorporarlos al Presupuesto General de la Nación, el cual será
administrado por el Banco de la República de Colombia.
La destinación de los recursos del Fondo es la siguiente:
Gráfico N° 18 Destinación de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y

Macroeconómica
amortización de la deuda
pública
gastos para atender

Destinación de los recursos eventos extraordinarios que
del Fondo comprometan la estabilidad
macroeconómica del país
financiación del gasto

contracíclico
Para la financiación del gasto contracíclico advierte la presente ley que en ningún caso el monto
anual del desahorro destinado a financiar este tipo de gasto podrá ser superior al 10% del saldo
del Fondo a 31 de diciembre del año anterior.
La fuente de recursos son los provenientes de:
 Los superávits totales del Gobierno Nacional Central y sus correspondientes rendimientos
 Los aportes extraordinarios que determine el Gobierno Nacional.
181
Establece de igual manera el artículo 15 que estos recursos deben ser girados por la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al
Banco de la República con la periodicidad que se determine en el contrato de administración fir-
mado entre dicho Ministerio y el Banco.
El capital y rendimientos del fondo administrados por el Banco del la República serán invertidos
en activos externos, de acuerdo a lo acordado en el contrato suscrito.
182
El sistema presupuestal en Colombia, en la actualidad, pretende brindar un panorama económico

y financiero más amplio, superando la simple técnica de presentación del presupuesto anual,
examinando la transparencia y organización de la información financiera de todos los entes
públicos para alcanzar la llamada responsabilidad y sostenibilidad fiscal.
De acuerdo a lo comprendido sobre la lectura del sistema presupuestal y sus normas orgánicas
consultándolas actualizadas (notas de vigencia) y con comentarios sobre las mismas en las pági-
nas de entidades estatales como la Secretaría del Senado de la República, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, El Departamento Nacional de Planeación, entre otras. Resuelva los
siguientes interrogantes:
1. ¿Qué es el sistema presupuestal en Colombia?
2. ¿Cuáles son los objetivos del sistema presupuestal?
3. ¿Qué componentes tiene el sistema presupuestal y en qué normas está establecido?
4. ¿En qué consiste el Plan financiero? ¿Que debe contener y como está conformado?
5. ¿Qué es el plan operativo anual de inversiones?
6. ¿Qué es el presupuesto general de la Nación?
7. ¿En qué consiste el Marco Fiscal de Mediano de Plazo?

8. ¿Cuál es la importancia del Marco Fiscal de Mediano de Plazo en el proceso presupues-
tal?
9. De manera general indique qué debe contener el Marco Fiscal de Mediano de Plazo en el
nivel nacional y en el nivel territorial
183
10. ¿En qué consiste la sostenibilidad de la deuda en el Estado?
11. ¿Qué es el superávit primario? ¿Qué relación tiene con la sostenibilidad de la deuda?
12. ¿En qué consiste el informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fis-
cal anterior?
13. ¿Qué es una actividad cuasifiscal? ¿Qué comprendió por evaluación de las principales ac-
tividades cuasifiscales realizadas por el sector público?
14. ¿Por qué es importante estimar el costo de las exenciones, deducciones o descuentos
tributarios en el marco de la sostenibilidad fiscal?
15. ¿Qué son los pasivos exigibles y los pasivos contingentes?
16. ¿Qué entiende por el costo de las Leyes, Ordenanzas y Acuerdos y cómo se estima?
17. ¿Qué papel tienen los indicadores de gestión en el MFMP? De ejemplos.
18. ¿Qué es la regla fiscal? ¿Cuáles son sus metas? ¿Qué aspectos del plan de inversiones, fi-
nancieros y presupuestales tienen que ser coherentes con la regla fiscal?
19. ¿Cuándo se debe presentar el MFMP ante el Congreso de la República y las corporacio-
nes de elección popular?
20. ¿Cuál debe ser la consistencia que debe existir entre el MFMP con el presupuesto públi-
co?
21. ¿Qué relación y manejo debe darse al rezago ocasionado con las reservas presupuestales,
en correspondencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo MFMP?
184
22. ¿Qué son las vigencias futuras? ¿Cuándo se consideran ordinarias y cuándo excepciona-
les?
23. ¿Qué es el Marco de Gastos de Mediano Plazo y qué norma lo estableció? ¿Cómo se de-
termina el MGMP?
24. ¿En qué consiste el Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica? ¿Cómo
funciona?
25. Un objetivo del sistema presupuestal hace referencia al equilibrio fiscal de tal manera
que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Realice un
breve análisis teniendo en cuenta la situación fiscal del país.
26. ¿En qué normas se encuentran definidos los principios presupuestales y cuál es su objeti-
vo? Tener presente algunos que fueron reemplazados por otros mediante reformas legales.
27. Realizar un mapa conceptual detallando las principales características de cada uno de los
principios presupuestales
185
186
CAPITULO VI
6. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO COLOMBIANO
6.1 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
En el Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996 y las normas subsiguientes, los
principios presupuestales son los siguientes:
Cuadro N° 15 Principios presupuestales
PRINCIPIO DESCRIPCION
“El Presupuesto General de la Nación deberá guardar concor-
dancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo,
PLANIFICACION del Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del
Plan Operativo Anual de Inversiones”
“El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de di-
ciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán
asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año
ANUALIDAD fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación
no afectados por compromisos caducarán sin excepción”
“El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos
que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En
consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públi-
UNIVERSALIDAD cos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito al-
guno, que no figuren en el presupuesto”
“Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se
UNIDAD DE CAJA atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en
el Presupuesto General de la Nación”.98
98
Se señala además que “los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son de pro-
piedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social Conpes, determinará la cuantía que hará
parte de los recursos de capital del Presupuesto Nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Teso-
ro Nacional y asignará por lo menos el 20% al establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se ex-
ceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones parafiscales”. Los rendimientos
financieros de los establecimientos públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de
la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de
187
“Todo programa presupuestal deberá contemplar simultá-

neamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las
PROGRAMACION IN- exigencias técnicas y administrativas demanden como nece-
TEGRAL sarios para su ejecución y operación, de conformidad con los
procedimientos y normas legales vigentes.
El programa presupuestal incluye las obras complementarias
que garanticen su cabal ejecución”.
“Las operaciones deben referirse en cada órgano de la admi-
nistración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estricta-
ESPECIALIZACION mente conforme al fin para el cual fueron programadas”.
“Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto
General de la Nación, así como los bienes y derechos de los
órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembar-
INEMBARGABILIDAD gabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de
los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos
para ello, y respetarán en su integridad los derechos recono-
cidos a terceros en estas sentencias”
COHERENCIA MA- “El presupuesto debe ser compatible con las metas macroe-
CROECONOMICA conómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la
Junta Directiva del Banco de la República”.
“El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gas-
to debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo
SOSTENBILIDAD Y ES- plazo a estructurales de la economía y debe ser una herra-
99
TABILIDAD FISCAL mienta de estabilización del ciclo económico, a través de una
regla fiscal”.
De igual forma existen autores como Juan Camilo Restrepo quien en su libro Hacienda Pública,
identifica dos principios adicionales que no están contemplados en el Decreto 111 de 1996 como
son: unidad presupuestal100 y equilibrio presupuestal101.
la presente ley. Exceptúense los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social,
para el pago de prestaciones sociales de carácter económico”
99
artículo7 de la Ley 1473 de 2011, el cual rige a partir del 1 de enero de 2012, donde mediante este artículo se modifico el artí-
culo 21 del decreto 111 de 1996, que se refería al principio de Homeostasis presupuestal y se introdujo el nuevo principio de
sostenibilidad y estabilidad fiscal
100
En este principio de unidad presupuestal se espera que el presupuesto sea presentado como uno solo, de tal manera que se tenga
una idea global sobre la política fiscal para un año determinado. De igual forma, con la aplicación de este principio se puede
188
Menciona Mario Mejía en su libro Laberinto Fiscal (2002, 43-46), que es necesario identificar en
cada una de las etapas del presupuesto unos principios constitucionales, que son utilizados como
modelo en materia presupuestal para los Departamentos y Municipios:
Cuadro N° 16 Principios presupuestales aplicados en las diferentes etapas del presupuesto

en el orden nacional y territorial
Etapa presupuestal Principios presupuestales constitucionales
 No se podrá incorporar al presupuesto ningún gasto que no haya sido de-
cretado por el referido cuerpo de elección popular.
 Se deberán incluir partidas que correspondan a créditos reconocidos judi-
cialmente, gastos propuestos por el gobierno con el propósito de atender el
funcionamiento de las ramas del poder, el servicio de la deuda o la ejecu-
ción del Plan de Desarrollo.
 En el proyecto de ley de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los
ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes, el gobierno pro-
Preparación pondrá la creación de nuevas rentas.
 Es obligación incluir en todo presupuesto un rubro denominado Gasto
Público Social el cual se distribuirá de acuerdo con el número de personas,
las necesidades a satisfacer, la eficacia fiscal y administrativa del territorio,
de acuerdo a la ley orgánica.
 La Nación, los entes territoriales y las demás entidades descentralizadas,
incluirán en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tarifas de
servicios públicos esenciales a favor de las personas de menores ingresos.
 Los planes de las entidades territoriales se componen de una parte estraté-
gica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
 El presupuesto de inversión no puede disminuir porcentualmente con rela-
ción al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.
visualizar de inmediato el conjunto del gasto público y a su vez, el esfuerzo tributario que debe hacerse para financiarlo (Restrepo
2001, 211). De igual manera, señala Mario Mejía (2002, 41) que este principio no existe en Colombia, ni en ningún otro país, pero
la jurisprudencia lo ha desarrollado teniendo en cuenta la existencia de un solo sistema normativo en materia presupuestal para la
Nación, los Departamentos y Municipios.
101
Inicialmente se disponía que debía existir una igualdad entre los ingresos corrientes y el gasto público, es decir, los ingresos
debían ser suficientes para alcanzar cubrir los gastos del Estado y que sólo se acudía al endeudamiento cuando surgiera un gasto
inesperado. Esta concepción fue la que la Misión Kemmerer tuvo en cuenta al redactar el primer Estatuto Orgánico del Presupues-
to y se conocía como el principio de equilibrio presupuestal. (Restrepo 2001, 221). En las finanzas públicas contemporáneas
se habla de equilibrio fiscal, incorporando así los recursos de financiación que deben ser garantizados a partir de las políticas de
189

 Se concede la facultad a los organismos de planeación departamental para
participar en la elaboración de los presupuestos municipales.
 Elaborarlo en consistencia con el MFMP y el MGMP (Nación), así como
con el Plan Operativo Anual de Inversiones del Plan de Desarrollo, garan-
tizando la sostenibilidad y estabilidad fiscal.
 Se establece la obligación a cargo del ejecutivo Nacional, Departamental y
Municipal de presentar el presupuesto al Congreso, la Asamblea y el Con-
cejo respectivamente, dentro de los primeros diez días de sesiones.
 Al 15 de junio deberá presentarse el MFMP a nivel nacional y a nivel terri-
torial éste debe estar anexo a la entrega del proyecto de presupuesto
Trámite del presupuesto y su  Además del presupuesto se presentará un proyecto de financiación del
aprobación déficit.
 Está prohibido al Congreso, Asambleas y Concejos aumentar el cómputo
de rentas y de los recursos del crédito provenientes del balance del tesoro
sin concepto previo y escrito del Ministro o secretario del ramo.
 El Congreso, las Asambleas y los Concejos podrán eliminar o reducir par-
tidas de gastos propuestas por el gobierno o la autoridad local, exceptuando
las necesarias para el pago de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales, la atención de servicios ordinarios de la Nación, departamen-
tos y municipios y las inversiones autorizadas en planes y programas.
 El Congreso, las Asambleas y los Concejos pueden aplicar a otras inver-
siones o gastos los fondos liberados al haberse cancelado o disminuido par-
tidas del presupuesto o al elevarse sus rentas.
 El Congreso, las Asambleas y los Concejos deben expedir el presupuesto
respectivo dentro de los primeros tres meses de sesiones.
 La falta de acción del ejecutivo o del órgano que aprueba el presupuesto se
solucionará así: si el Congreso, Asambleas o Concejos no lo aprueban, en-
tonces regirá el presentado por el Presidente, Gobernador o Alcalde. Y si el
ejecutivo no presenta el proyecto de presupuesto, entonces regirá el del año
anterior.
 Se prohíbe expresamente el establecimiento de rentas nacionales de desti-
nación específica, las cuales tienen las siguientes excepciones constitucio-
Asignación de rentas nales: los monopolios de suerte y azar, la atención de los servicios de edu-
cación y salud y la integración de los servicios del Fondo Nacional de Re-
galías. (hoy Sistema General de Regalías)
190

 La prohibición de hacer erogaciones que no estén autorizadas en el presu-
puesto de gastos.
 La prohibición de percibir contribuciones o impuestos que no estén inclui-
dos en el presupuesto de rentas.
Ejecución del presupuesto  La prohibición de transferir créditos a objetos no previstos en el presupues-
to.
 La obligación a cargo del gobierno Nacional, Departamental o Municipal
de enviar al Congreso, Asamblea o Concejo respectivamente el balance de
la hacienda dentro de los 6 meses siguientes a la conclusión del año fiscal.
6.2 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante el Presupuesto General de la Nación o también denominado Presupuesto Anual de la

Nación, se materializan el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y
social, propuestos por el Gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo. Dicho presupuesto debe
cumplir con los requisitos legales establecidos en las normas orgánicas del presupuesto y demás
afines a este tema. En el presupuesto se detalla de manera anticipada los ingresos y se autorizan
los gastos para la vigencia fiscal del respectivo año (inicia el 1 de enero y termina el 31 de di-
ciembre).
El Presupuesto General de la Nación está compuesto por los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional102.
En el orden nacional, el presupuesto debe ser aprobado por el Congreso de la República, a nivel
departamental por la Asamblea y a nivel municipal o distrital por el Concejo.
102
El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General
de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los estableci-
mientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Es de
aclarar que el presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado y la Sociedades de Economía Mixta,
no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, ya que ellas cuentan con una reglamentación específica con-
templada en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
191
El presupuesto público es aprobado por:

Gráfico N° 19
1 Aprobación del Presupuesto
CONGRESO DE LA • Aprueba el Presupuesto de

REPUBLICA la Nación
ASAMBLEA • Aprueba el Presupuesto

DEPARTAMENTAL del Departamento
CONCEJO • Aprueba el Presupuesto

MUNICIPAL O
DISTRITAL del Municipio o del Distrito
6.2.1 Composición del Presupuesto General de la Nación
Gráfico N°20 Composición del Presupuesto General de la Nación
PRESUPUESTO DE RENTAS
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES
DISPOSICIONES GENERALES
Los componentes del Presupuesto General de la Nación están contemplados en el Estatuto Orgá-
Org
nico del Presupuesto Decreto 111 de 1996, en el artículo 11:
192
El presupuesto de rentas está conformado por la estimación de los ingresos corrientes de la Na-
ción; las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
Presupuesto; los fondos especiales; los recursos de capital y los ingresos de los establecimien-
tos públicos del orden nacional.
El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones deberá incluir las apropiaciones para la Rama
Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Na-
ción, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional
del Estado Civil (incluye el Consejo Nacional Electoral), los Ministerios, los Departamentos
Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional.
Los gastos se dividen en gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de in-
versión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
El artículo 38 del Decreto 111 de 1996, establece que en este presupuesto solo se puede incluir
las siguientes apropiaciones:
 “Créditos judicialmente reconocidos

 Gastos decretados conforme a la ley
 Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y
social y a las obras públicas (artículos 339 y 341 de la Constitución Nacional) que fue-
ren aprobadas por el Congreso de la República.
 Las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Con-
sejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los esta-
blecimientos públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el pre-
supuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda”
193
En la Constitución Nacional artículo 350, se determina que dentro del presupuesto de gastos
de la Nación, deberá existir un componente denominado ‘Gasto Público Social’, teniendo
prioridad sobre otras asignaciones, excepto cuando el país esté en situación de guerra.
Para la distribución en los entes territoriales del gasto público social, los parámetros a tener
en cuenta son: el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, y la eficiencia
fiscal y administrativa.
De igual manera, el Decreto 111 de 1996 en el artículo 41 define el gasto público social co-
mo aquel que tiene como objetivo primordial solucionar las “necesidades básicas insatisfe-
chas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tan-
to en funcionamiento como en inversión. El Presupuesto de Inversión Social no se podrá
disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de
la correspondiente ley de apropiaciones.”
Las disposiciones generales corresponden a las normas de carácter temporal tendientes a asegu-
rar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales solo tienen vigencia
para el año fiscal en el cual se expidan. Ejemplos de estas disposiciones se encuentran entre los
artículos 4 al 96 de la ley 1593 de 2012 mediante la cual se aprueba el Presupuesto General de la
Nación para el año 2013, tales como:
 “El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase “B” con base en la
facultad de la Ley 51 de 1990…
 Los rendimientos financieros originados con recursos de la Nación, incluidos los negocios
fiduciarios, deben consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Na-
cional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el mes siguiente de su recaudo…
 Prohíbase tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gas-
tos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos…
 La vinculación de supernumerarios, por períodos superiores a tres meses, deberá ser auto-
rizada mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano…
194
 La adquisición de los bienes que necesiten los órganos que hacen parte del Presupuesto
General de la Nación para su funcionamiento y organización requiere de un plan de com-
pras…”
6.2.1.1. Estructura presupuesto de rentas a nivel nacional
Gráfico N°21 Estructura del presupuesto de Rentas a Nivel Nacional
INGRESOS O
RENTAS
RECURSOS PROPIOS DE
DE LA NACION LOS ESTABLECIMIENTOS
PÚBLICOS
INGRESOS INGRESOS
CORRIENTES CORRIENTES
CONTRIBUCIONES CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES PARAFISCALES
RECURSOS DE RECURSOS DE
CAPITAL CAPITAL
FONDOS APORTES DE LA
ESPECIALES NACION
6.2.1.1.1. Los ingresos de la Nación

Se clasifican en ingresos corrientes, contribuciones parafiscales administradas por los órganos
que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, los recursos de capital, los fondos especia-
les y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
195
Ingresos corrientes: son aquellos que recibe la Nación de manera regular y permanente, con
cierto grado de certeza y que el Estado cuenta con ellos según las disposiciones legales que los
han creado. Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios.
- Los ingresos corrientes tributarios están conformados por aquellos ingresos que el Go-
bierno Nacional ha considerado, a través de reformas tributarias, como indispensables pa-
ra su gestión. Estos ingresos provienen de los impuestos que pueden ser directos o indi-
rectos103, entre ellos están: el impuesto a la renta y complementario, el impuesto al valor
agregado IVA, el impuesto de aduanas, el gravamen a los movimientos financieros, im-
puesto al patrimonio, además de los nuevos impuestos creados por la última reforma tri-
butaria, ley 1607 de 2012: el impuesto nacional al consumo, impuesto para la equidad
CREE, impuesto nacional a la gasolina. Es importante aclarar que en esta reforma tributa-
ria se habla del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional IMAN y el Impuesto Mínimo Al-
ternativo Simple IMAS, pero estos dos conceptos no constituyen nuevos impuestos, sino
que son unas tablas que son utilizadas para determinar una tarifa presuntiva y un benefi-
cio de auditoría para el impuesto de renta, es decir, se crea una curva progresiva en cuanto
a tributación se refiere, buscando mayores tasas para mayores ingresos.
- Ingresos corrientes no tributarios son las rentas generadas por las actividades de venta
de bienes y servicios, aportes, transferencias y otros ingresos que no se originen en el re-
caudo de impuestos y que dependen de las decisiones de los contribuyentes. Dentro de es-
tos ingresos están las tasas, sanciones pecuniarias y las rentas contractuales.
Contribuciones parafiscales corresponde a los gravámenes establecidos obligatoriamente por la

ley, que afectan a un determinado grupo social o económico, pero no constituye una retribución
por un servicio recibido del Estado. Se caracterizan por su carácter obligatorio (es obligatorio
para quienes se encuentren dentro de la norma que los crea y regula, y el Estado garantiza su
cumplimiento), la singularidad (afecta un determinado y único grupo social o económico) y la
103
Los impuestos directos son aquellos que gravan la renta o la riqueza de las personas naturales y jurídicas, de
acuerdo a su capacidad de pago.
Los impuestos indirectos gravan la producción, extracción, venta, consumo, entre otros, sin consultar la capacidad de
pago de las personas naturales y jurídicas.
196
destinación sectorial o especificidad (los recursos obtenidos se reinvierten en beneficio exclusivo

del propio sector). Entre estas contribuciones están el SENA, el ICBF, La Escuela Superior de
Administración Pública ESAP104. No están incluidas en el presupuesto público las contribuciones
destinadas al Fondo de Promoción Turística y el Fondo Nacional del Café, entre otras, por ser
administradas por organismos privados.
Los recursos de capital están constituidos por aquellos dineros que ingresan a las arcas públi-
cas de forma esporádica, y su cuantía es indeterminada, lo que origina que no haya seguridad en
la continuidad del mismo durante otros periodos presupuestales. Entre éstos se encuentran (Artí-
culo 31 Decreto 111 de 1996):
 Los recursos del balance.

 Los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo
con los cupos autorizados por el Congreso de la República.
 Los rendimientos financieros
 El diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito ex-
terno y de las inversiones en moneda extranjera.
 El excedente financiero de los establecimientos públicos, de las empresas industriales y
comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta del orden nacional.
 Las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cam-
biaria y monetaria.
 Reintegros y recursos no apropiados, los cuales se definen como los recursos que las enti-
dades financiadas por el Presupuesto Nacional reintegran a la Dirección General de Crédi-
to Público y Tesoro Nacional, como saldos de recursos no ejecutados o valores superiores
a los previstos.
104
En cuanto a los aportes parafiscales, todas las entidades públicas están obligadas a aportar el 9%, distribuido así:
3% para el ICBF, el 4% para proveer el pago del subsidio familiar, el 1/2% para el SENA, el 1/2% para la ESAP y
el 1% para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Distritales o Municipales, de
acuerdo a la ley 21 de 1982.
Los aportes hechos por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de
economía mixta de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal, tendrán la siguiente destinación: el 3%
para el ICBF, el 4% para proveer el pago de subsidio familiar y el 2% para el SENA. Artículo 12 ley 21 de 1982.
197
 Recuperación de cartera.
 Donaciones.
 Enajenación de activos
Los fondos especiales del orden nacional, lo constituyen los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería
jurídica creados por el legislador (Artículo 30 Decreto 111 de 1996). Ejemplo de estos fondos
especiales son: Fondos Internos del Ministerio de Defensa, Fondos Internos de la Policía Nacio-
nal, el FOSYGA, Fondo de Solidaridad Pensional, Fondo de Salud de la Fuerzas Militares, Fondo
Especial Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, Fondo de Transferencias del ICFES,
Fondo Fonpet del Magisterio, entre otros.
6.2.1.1.2 Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional
Estos ingresos se deben identificar y clasificar por separado:
Gráfico N° 22 Ingresos de los establecimientos públicos
TRIBUTARIOS
INGRESOS NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES OTROS
INGRESOS PROPIOS RECURSOS DE CREDITO INTERNO

Y EXTERNO
CAPITAL
OTROS:
*RENDIMIENTOS
FINANCIEROS
INGRESOS DE LOS CONTRIBUCIONES *RECURSOS DEL
ESTABLECIMIENTOS PARAFISCALES BALANCE
*DONACIONES
PUBLICOS
APORTES DE LA NACION
198
6.2.1.2 Estructura presupuesto de gastos a nivel nacional

Gráfico N° 23 Estructura del presupuesto de gastos a nivel nacional
SERVICIOS
PERSONALES
GASTOS DE GASTOS
FUNCIONAMIENTO GENERALES
GASTOS DE
GASTOS TRANSFERENCIAS
INVERSION
AMORTIZACION,
SERVICIO A LA INTERESES Y
DEUDA COMISIONES
El Presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones105 comprende aquellos gastos que se pronosti-

can serán ejecutados en la vigencia fiscal del respectivo presupuesto y su grado de detalle corres-
ponde al presentado en el decreto de liquidación. Dichos gastos se clasifican en:
6.2.1.2.1 Gastos de funcionamiento
Son aquellos orientados a la atención de las necesidades de funcionamiento de la Nación para

que puedan cumplir con las funciones establecidas en la ley. Entre estos gastos están:
 Gastos de personal originados en la contraprestación de servicios que el Estado recibe a

través de relaciones laborales o de contratos. Entre estos se incluyen:
- Servicios personales asociados a la nómina (sueldos, horas extras, dominicales y festivos,
vacaciones, prima técnica, gastos de representación, bonificación por servicios presta-
dos, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, primas extra-
ordinarias, entre otras).
- Servicios personales indirectos, contratación de personas jurídicas y naturales para que
presten servicios calificados o profesionales, en el caso de que el personal de planta no
105
En la Nación se denomina ley, en los Departamentos Ordenanza y en los Municipios Acuerdo.
199
pueda realizar determinada actividad; también incluye el personal que se vincula de ma-
nera ocasional para desarrollar labores sólo temporales o cubrir a los servidores públicos
en vacaciones o licencias, remuneraciones que deben cubrir las prestaciones sociales y
los aportes de la nómina (jornales, personal supernumerario, honorarios, remuneración
por servicios técnicos, horas cátedra).
- Contribuciones inherentes a la nómina pagadas a entidades públicas y privadas. (aporte al
subsidio familiar, SENA, ICBF, ESAP, Fondo Nacional de Ahorro, Fondos de Pensiones
y Cesantías, EPS, Administradoras de Riesgos Profesionales).
 Gastos generales aquellos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesa-

rios para el cumplimiento de las funciones asignadas a la entidad por la Constitución y la
Ley, así como al pago de impuestos y multas por la entidad respectiva. Entre estos gastos
están:
- adquisición de bienes y servicios (equipos, materiales y suministros, imprevistos, soste-
nimiento de embajadas y consulados, semovientes, capacitaciones, bienestar social y
estímulos, mantenimientos, servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje,
impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, gastos judiciales, seguros, gastos
de operación aduanera, gastos reservados, apoyo a operaciones militares, defensa de la
hacienda pública, otros gastos relacionados con la adquisición de servicios)
- Impuestos y multas: como el impuesto sobre la renta y demás tributos, multas y contribu-
ciones a los cuales se encuentran sometidos los órganos públicos
- Gastos imprevistos.
 Transferencias. Son de dos tipos: las de nación a entidades nacionales o internacionales u

otras de carácter público o privado y las de capital.
 Transferencias corrientes a las entidades nacionales o internacionales de carácter público

o privado, de acuerdo con lo establecido en la ley, además de las apropiaciones destina-
das a la seguridad social, cuando la entidad asume directamente su pago (por ejemplo las
pensiones). Dentro de estas transferencias se encuentran:
- Por convenios con el sector privado.
200
- Al sector público (orden nacional, empresas públicas nacionales financieras y no fi-

nancieras, Departamentos, empresas públicas departamentales financieras y no finan-
cieras, Municipios, Distritos, empresas públicas municipales financieras y no financie-
ras y otras entidades descentralizadas públicas del nivel territorial, Cuota de auditaje a
la Contraloría).
- Al exterior para organismos y entidades internacionales, según convenio
- De previsión y seguridad social (pensiones, jubilaciones, cesantías).
- Otras transferencias (sentencias y conciliaciones, Fondo de Compensación Interminis-
terial y otras).
- Sistema General de Participaciones: más adelante se desarrollará este tema de manera
amplia.
 Transferencias de capital son asignaciones de recursos que están condicionados a la

aplicación en inversión de bienes de capital y a la capitalización del ente receptor. Se
clasifican de acuerdo al sector beneficiario de la transferencia (privado, público o ex-
terno).
 Gastos de comercialización y producción son aquellos bienes, insumos o servicios ad-

quiridos para ser utilizados en el proceso de producción o comercialización.
6.2.1.2.2 Gastos de inversión
Son los gastos que son susceptibles de originar réditos o de ser de algún modo económicamente
productivos, o bienes de utilización perdurables (bienes de capital) o los gastos destinados a cre-
ar infraestructura social; es decir, todas aquellas erogaciones que permitan acrecentar la produc-
ción y la productividad en el campo de la estructura física, económica y social.
Se clasifican por programas y subprogramas106 de acuerdo a la metodología del Departamento
Nacional de Planeación DNP. Dentro de los programas se encuentran, entre otros, los siguientes:
106
El Decreto 568 de 1996 artículo 14 define “Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a
actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con
las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales
y financieros asignados. Son Subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución
201
 Construcción y adquisición de infraestructura propia del sector

 Mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura propia del sector
 Estudios de preinversión
 Investigación básica aplicada y estudios
 Levantamiento y actualización de información
 Administración, control y organización institucional para apoyo a la administración del
Estado
 Inversiones y aportes financieros
Dentro de los subprogramas se pueden mencionar a manera de ejemplo, entre otros:

 Intersubsectorial defensa y seguridad (Defensa y seguridad interna y externa)
 Intersubsectorial industria y comercio (Microempresa e industria artesanal, pequeña y
mediana industria, comercio externo, turismo, minería)
 Intersubsectorial salud (Prevención en salud, servicios especializados de salud, servicios
integrales de salud)
6.2.1.2.3 Servicio a la deuda pública
Corresponde al pago de las amortizaciones a capital, intereses y otros gastos derivados de las
operaciones del crédito público interno o externo. Se deben tener en consideración los venci-
mientos y condiciones pactadas al momento de adquirir la obligación. Si el crédito es moneda
extranjera, deberá prestarse especial atención a la tasa de cambio para la liquidación de las amor-
tizaciones al capital y los intereses.
 Amortizaciones. Son los pagos efectuados por reembolsos de capital.
en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que
realizan determinados órganos. Es una división de los Programas.”. y el decreto 2844 de 2010 artículo 5, define
“Proyectos de inversión pública. Los proyectos de inversión pública contemplan actividades limitadas en el tiempo,
que utilizan total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad de
producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado. Los proyectos de inversión se clasificarán de
acuerdo con los lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, atendiendo las competencias de
las entidades y las características inherentes al proyecto. Con fundamento en estos criterios, se determinarán los
requerimientos metodológicos que deberá atender cada proyecto de inversión para su formulación, evaluación previa,
registro, programación, ejecución, seguimiento y evaluación posterior.”. En la Ley Anual de Presupuesto se des-
agregan en programas y subprogramas y en el Decreto de Liquidación se deben desagregar en proyectos y subpro-
yectos.
202
 Intereses y Comisiones: Incluye el costo del uso del crédito, también incluyen los pagos
de comisiones y conceptos similares.
6.3 ESTRUCTURA PRESUPUESTAL A NIVEL TERRITORIAL
Los componentes del presupuesto Departamental, Municipal y Distrital son:
 El presupuesto de rentas y recursos de capital

 El presupuesto de gastos (Ordenanza de apropiaciones para el Departamento y Acuerdo
de apropiaciones para el Municipio y Distrito)
 Disposiciones generales
6.3.1 Estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital a nivel territorial
Gráfico N°24 Estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital a nivel territorial
TRIBUTARIOS
INGRESOS
CORRIENTES
NO TRIBUTARIOS
INGRESOS O RECURSOS DE
RENTAS CAPITAL
INGRESOS DE LOS
ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS
El Presupuesto de rentas y recursos de capital está conformado por:
Los ingresos corrientes están conformados por aquellos ingresos que el Departamento, Munici-
pio o Distrito tienen disponible de manera regular para atender los gastos que demande la ejecu-
203
ción, los cuales deben ser predecibles, es decir, su base de cálculo y comportamiento histórico le
permiten pronosticar el volumen de ingresos con algún grado de certeza para la elaboración del
presupuesto anual. Se clasifican en:
- Tributarios: se originan en los impuestos directos e indirectos que por mandato legal recibe
el tesoro de la entidad territorial y que no lo obliga a dar contraprestación alguna a quien lo
paga. Son de carácter obligatorio, generales y se puede exigir el pago de manera coactiva.
Se clasifican en impuestos directos e indirectos.
Los directos gravan la renta, los ingresos o el patrimonio de los contribuyentes (personas
naturales y jurídicas), dependiendo de su capacidad de pago.
Los indirectos son aquellos que no tienen en cuenta la capacidad de pago de las personas
naturales y jurídicas, sino que gravan la venta y producción de bienes o servicios, las im-
portaciones y el consumo.
El cuadro N° 17 muestra los ingresos tributarios para el Departamento, el Municipio y Dis-
trito
Cuadro N° 17 Ingresos tributarios Departamentales, Municipales y Distrito
 Impuesto de vehículo automotores

 Impuesto de registro y anotación
 Impuesto al consumo de licores nacionales y extranjeros
Departamento  Impuesto al consumo de cerveza, refajos y sifones nacional y extranjera
 Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
 Impuesto de degüello de ganado mayor
 Sobretasa a la gasolina
 Estampillas
 Otros
 Impuesto Predial
 Impuesto Industria y comercio.
 Avisos y tableros
 Sobretasa gasolina
 Circulación y tránsito
 Sobretasa bomberil
Municipio  Degüello ganado menor
 Alumbrado público.
 Transporte de hidrocarburos
 Rifas, juegos y apuestas
 Espectáculos públicos
 Estampillas
204
 Gaceta municipal
 Delineación urbana
 Extracción de arena, cascajo y piedra
 Otros
- No tributarios: son los ingresos que recibe el Departamento, Municipio o Distrito, por con-
ceptos diferentes de impuestos, que se originan en el cobro de derechos, explotación, pro-
ducción y distribución de ciertos bienes y servicios, prestación de servicios públicos, entre
otros, que ingresan de manera periódica. Entre estos ingresos no tributarios están:
 Tasas y tarifas
 Rentas contractuales
 Multas
 Transferencias del Sistema General de Participaciones,
 Transferencias de cofinanciación (Nacional, Departamental, Municipal o Distrital)
en los programas especiales del Gobierno.
 Regalías
 Contribuciones fiscales (valorización, plusvalía urbana)
 Venta de bienes y servicios
Recursos de capital: son los ingresos esporádicos, ocasionales y no recurrentes que recibe la
entidad territorial. Entre éstos se encuentran:
 Recursos del balance
 Recursos del crédito interno y externo
 Rendimientos financieros
 Donaciones
 Excedentes financieros de los establecimientos públicos, las empresas industriales y co-
merciales y las sociedades de economía mixta.
 Venta de activos fijos, incluidas las privatizaciones.
 Otros.
Los ingresos de los establecimientos públicos territoriales, los cuales se deben identificar y
clasificar por separado en rentas propias y recursos de capital, de acuerdo a lo establecido en el
205
Estatuto Orgánico del Presupuesto:

 Rentas propias que comprenden todos los ingresos corrientes de estos establecimien-
tos sin incluir los aportes y transferencias recibidas de la entidad territorial a la cual
pertenecen.
 Recursos de capital provenientes del crédito interno y externo con vencimiento ma-
yor a un año, los recursos del balance, los rendimientos financieros y las donaciones,
entre otros.
6.3.2 Estructura del presupuesto de gastos a nivel territorial
Gráfico N° 25 Estructura del presupuesto de gastos a nivel territorial
SERVICIOS
PERSONALES
GASTOS DE
GASTOS GENERALES
FUNCIONAMIENTO
GASTOS DE
GASTOS TRANSFERENCIAS
INVERSION
SERVICIO A LA AMORTIZACION E
DEUDA INTERESES
En el nivel territorial la estructura de gastos se encuentra en concordancia con la del nivel nacio-
nal y también se estructura por secciones, así:
Por secciones: relacionada con la capacidad de contratación de la entidad territorial, según las
normas vigentes a nivel nacional y territorial y la autonomía presupuestal. Comprende el nivel
206
central, Contraloría Departamental, Municipal o Distrital (en

(en los Municipios o Distritos de cate-
cat
gorías especial, primera, segunda, según ley 617 de 2000 artículo 10), Personería, Asamblea o
Concejo y sus establecimientos públicos.
Gráfico N° 26 Conformación del presupuesto territorial por secciones

Municipio o
Departamento
Distrito
Nivel central Nivel central
Contraloría Contraloria Municipal

Departamental o Distrital
Asamblea Personeria
Establecimientos Concejos
públicos Municipal o Distrital
Establecimientos
públicos
Por concepto de gasto: corresponde a los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servi-
serv
cio a la deuda, que guardan concordancia en sus conceptos con la clasificación a nivel nacional.
- Los gastos de funcionamiento a nivel territorial, se deben financiar con los ingresos co-
c
rrientes de libre destinación, es decir, con aquellos ingresos corrientes excluidas las rentas
de destinación específica (creadas mediante
mediante una ley o acto administrativo para realizar un
fin determinado).
Los ingresos corrientes de libre destinación también pueden ser utilizados parcialmente para
la inversión pública.
Es importante aclarar que el nivel de los gastos de funcionamiento de los entes territoriales
depende de la categorización establecida en la ley 617 de 2000, que define el límite de gas-
ga
tos con relación al nivel de ingresos corrientes de libre destinación.
207
Cuadro N° 18 Clasificación de los gastos de funcionamiento a nivel territorial
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DEL SECTOR CENTRAL Y DE LOS ESTABLECI-

MIENTOS PÚBLICOS
 Servicios personales asociados a la nómina: sueldos,

horas extras, festivos, prima de servicios, de vacacio-
nes y de navidad, indemnizaciones, subsidio de alimen-
tación, prima técnica, bonificaciones, etc.
Gastos de personal  Servicios personales indirectos: personal supernumera-
rio, honorarios, aprendices del SENA, servicios técni-
cos, entre otros.
 Contribuciones a la nómina a entidades del sector
público y privado
 Dotación de personal
 Mantenimiento
 Servicios públicos
 Compra de equipos
 Publicidad
Gastos generales  Aseo
 Materiales
 Suministros
 Seguros
 Bienestar social
 Impuestos y multas
 otros
 Al sector público (ejemplo cuota de auditaje a la Con-
Transferencias traloría)
 De previsión y seguridad social (cesantías y mesadas
pensionales)
 Sentencias y conciliaciones
 Otras
- Los gastos de inversión son aquellas erogaciones en las que incurren las entidades territo-
riales en infraestructura y gasto social, orientadas a fomentar el desarrollo económico, social
208
y cultural, con el fin de contribuir a aumentar y mejorar la calidad de vida de los habitantes
(cubrir las necesidades básicas insatisfechas, entre otras); incrementar la competitividad a
través de la materialización de los programas de gobierno en los planes de desarrollo, donde
se identificaron las necesidades prioritarias a resolver.
Todos los programas y proyectos del Departamento, Municipio y Distrito tienen que estar
previamente inscritos en el Banco de Programas y Proyectos del Departamento y en el Ban-
co de Programas y Proyectos del Municipio y Distrito respectivamente, cumpliendo con la
metodología y requisitos exigidos para su elaboración e incluyéndolos en el Plan Operativo
Anual de Inversiones POAI.
- El servicio a la deuda pública incluye los gastos originados en el cumplimiento de las

obligaciones contraídas por el crédito público interno o externo, de corto, mediano y largo
plazo. Comprende el pago de los intereses, el abono a capital, comisiones y demás gastos
relacionados que se originen de acuerdo a las condiciones acordadas con las entidades otor-
gantes del crédito.
6.3.3 Las disposiciones generales
Aplican sólo para la vigencia respectiva y pretenden asegurar la correcta aplicación del presu-
puesto Departamental o Municipal, tal como se ejemplarizó en las disposiciones generales del
Presupuesto General de la Nación.
6.4 TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN: SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIO-

NES
Dada la importancia que tienen para los entes territoriales los ingresos para inversión social que
provienen de las transferencias que hace la Nación mediante el Sistema General de Participacio-
nes, a continuación se abordará esta temática:
209
En los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional107, se establece que los Departamentos,
Municipios y Distritos108, tendrán a su cargo la prestación de algunos servicios prioritarios como
la salud, la educación preescolar, primaria, secundaria y media, los servicios públicos domicilia-
rios de agua potable y saneamiento básico, de tal manera que se garanticen la prestación y la am-
pliación de coberturas con especial énfasis en la población menos favorecida.
Para la provisión de los recursos requeridos para financiar adecuadamente la prestación de dichos
servicios y para propósito general se cuenta en la actualidad con el Sistema General de Participa-
ciones, es decir, mediante éste la Nación transfiere por mandato de la Constitución a las entidades
territoriales los recursos para financiar dichos servicios.
La ley 715 de 2001, articulo 2 parágrafo 1, establece que no formaran parte del Sistema General
de Participaciones SGP los recursos de las regalías y compensaciones, ni los ingresos provenien-
tes del gravamen a los concursos y apuestas hípicos o caninos (ley 6 de 1992 artículo 9).
La citada ley 715 establecía un crecimiento de los recursos según la inflación más el 2% (2002 –
2005) o la inflación más el 2,5%(2006-2008), pero que a partir del año 2009 el crecimiento del
SGP volvería a hacerse con base en el crecimiento del promedio de la variación porcentual de los
ingresos corrientes de la Nación. Mediante el Acto Legislativo 04 de 2007 estableció en el arti-
culo 4 parágrafo transitorio 1 que “El monto del Sistema General de Participaciones, SGP, de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como base el monto liquidado
en la vigencia anterior.
Durante los años 2008 y 2009 el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de in-
flación causada, más una tasa de crecimiento real de 4%.
Durante el año 2010 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de cre-
107
El Acto Legislativo 01 de 2001 reformo los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional y por el Acto Legisla-
tivo 04 de 2007
108
Para efectos del Sistema General de Participaciones, los distritos tendrán las mismas competencias que los muni-
cipios y departamentos. De acuerdo al Acto legislativo 01 de 2001, se beneficiaran también las entidades territoria-
les indígenas y los resguardos cuando no se hayan constituido como entidades territoriales indígenas.
210
cimiento real de 3.5%.
Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación causada, más una
tasa de crecimiento real de 3%”109, Acto Legislativo que obtuvo su desarrollo mediante la ley
1176 de 2007.
En cuanto a la composición del 100% del monto inicial del Sistema General de Participaciones,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, descontará previamente de la liquidación anual del
SGP el 4% que tendrá las siguientes destinaciones específicas, que se muestran en el Gráfico N°
27:
Gráfico N° 27
ASIGNACION ESPECIAL DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
0.08%
0.5%
Municipios y
Alimentación
Distritos
scolar municipios
ribereños del Río
y distritos
Magdalena
2.9% FONPET
0.52%
(Municipios,
Resguardos
Distritos y
indígenas
Departamentos)
ASIGNACIONES
ESPECIALES 4%
109
El Acto legislativo 04 de 2007 artículo 4 establece dos crecimientos excepcionales, así: “PARÁGRAFO TRAN-
SITORIO 2.Si la tasa de crecimiento real de la economía (Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE
para el año respectivo es superior al 4%, el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más la tasa
de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1 del presente artículo, más los puntos porcentuales de dife-
rencia resultantes de comparar la tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos
recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia. El aumento del SGP por mayor cre-
cimiento económico, de que trata el presente parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años poste-
riores.”
Así mismo el artículo 4 establece en el “PARÁGRAFO TRANSITORIO 3. El Sistema General de Participaciones,

SGP, tendrá un crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores para el sector educa-
ción. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento
(1.3%), en el año 2010 de uno punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho por
ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema no generará base para la liquidación
del monto del SGP de la siguiente vigencia. Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.”
211
El restante 96% del SGP tendrá la siguiente distribución sectorial de acuerdo con el artículo 4 de
la ley 715 de 2001 el cual fue modificado por el artículo 2 de la Ley 1176 de 2007, como se
muestra en el Gráfico N° 28
Gráfico N° 28
Distribución Sectorial del 96% del Sistema General de Participaciones
5.4% agua
potable y
24.5% salud
saneamiento
básico
11.6% de
58.5%
propósito
educación
DISTRIBUCION general
SECTORIAL
DEL 96%
Los recursos de Propósito General del Sistema General de Participaciones, se distribuyen según
los siguientes criterios que se sintetizan en el cuadro N° 19:
Cuadro N° 19 Criterios de distribución de la Participación de Propósito General del

Sistema General de Participaciones
60%
Según la pobreza relativa de cada Municipio (Ne-
17%
cesidades Básicas Insatisfechas NBI)
Para Municipios de menos de
25.000 habitantes
40%
En proporción a la población urbana y rural del
Municipio
Participación de
40%
propósito general Según la pobreza relativa de los Municipios y
83%
11.6% Distritos (NBI)
Todos los Distritos y Munici-
pios incluidos los Municipios
40%
de menos de 25.000 habitantes
En proporción a la población urbana y rural de los
Municipios y Distritos
212
10%
Por eficiencia fiscal110
10%
Por eficiencia administrativa111 en la racionaliza-
ción del gasto
La distribución sectorial de los recursos del SGP está establecida en el artículo 2 de la ley 1176
de 2007112 y cuya destinación se establece en la ley 715 de 2001 en sus artículos 15 para educa-
ción, 47 para salud, 75 y 76 para propósito general en los Distritos y Municipios, para sanea-
miento básico y agua potable en el artículo 6 de la ley 1176 de 2007.
El cuadro N° 20 muestra cada uno de estos conceptos además de los rubros que cubren la asigna-
ción de dichos recursos.
Cuadro N° 20 Destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones
Participación Porcentaje Rubros a cubrir
 Pago del personal docente y administrativo.

Para educación 58,5%  Construcción de la infraestructura, mantenimiento,
pago de servicios públicos y funcionamiento.
 Provisión de la canasta educativa.
 Actividades orientadas a mantener, evaluar y promo-
ver la calidad educativa.
 Financiación o cofinanciación de subsidios a la de-

manda hasta lograr y sostener la cobertura total.
110
La Ley 715 de 2001 artículo 79 literal c la define como “el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per
cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La información sobre la ejecución de ingresos tributarios será la infor-
mada por las entidades territoriales y refrendada por la Contaduría General de la Nación antes del 30 de junio de
cada año.”
111
La ley 715 de 2001 artículo 79 literal d la define como “el incentivo a los distritos y municipios que cumplan con
los límites establecidos para los gastos de funcionamiento de la administración central de que trata la Ley 617 de
2000 o las normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. El indicador de distribución será la diferencia entre el
límite establecido por la ley 617 de 2000 y el porcentaje de gastos de funcionamiento certificado para cada municipio
y distrito, por la Contraloría General de la República.
112
Que modifico el artículo 4 de la ley 715 de 2001
213
Para salud 24.5%  Prestación del servicio de salud a la población pobre

en lo no cubierto con subsidios a la demanda.
 Acciones de salud pública, definidos como priorita-
rios por el Ministerio de Salud.
 85% para Distritos y Municipios de acuerdo con los

criterios de distribución establecidos en el artículo 7
ley 1176 2007.
 15% para los Departamentos y el Distrito Capital de
acuerdo a los criterios de distribución del artículo 8
de la ley 1176 de 2007.
Para agua potable y 5,4%
saneamiento básico Los criterios de distribución de los recursos son:
- Déficit de coberturas
- Población atendida y balance del esquema solidario
- Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación
de coberturas
- Nivel de pobreza
- Cumplimiento de criterios de eficiencia fiscal y
administrativa en la gestión sectorial.
 Los Municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y

6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros
gastos inherentes al funcionamiento de la administra-
ción municipal, hasta un 42% de estos recursos.
 Una vez descontada la destinación del ítem anterior,
cada distrito y municipio destinará de estos recursos el
De propósito general 11,6%113
8% para deporte y recreación, 6% para cultura y 10%
para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales FONPET.
 Los recursos restantes (34%) deben ser destinados a
inversión, en desarrollo de las competencias asignadas
114.
por la ley
113
La vigencia de la distribución de propósito general se encuentra en el artículo 21 de la ley 1176 de 2007, que
modifico el artículo 78 de la ley 715 de 2001, y con la ley 1450 de 2011 artículo 14 se modifico el inciso segundo del
artículo 78 en comento.
114
Se establece para los Municipios y Distritos, según sus competencias, la utilización directa o indirecta con recur-
sos propios del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de
interés, en especial en: servicios públicos, vivienda de interés social, sector agropecuario, transporte, ambiente,
deporte, recreación y cultura, prevención y atención de desastres, atención a grupos vulnerables, equipamiento mu-
nicipal, desarrollo comunitario, promoción del desarrollo, fortalecimiento institucional, restaurantes escolares, entre
otras. Igualmente se establece la atención integral a la primera infancia con los recursos adicionales provenientes del
214
 También podrá cubrirse el servicio de la deuda origina-

do en el financiamiento de proyectos de inversión físi-
ca, adquirida en desarrollo de las competencias de los
Municipios, para lo cual se podrán pignorar los recur-
sos de la participación de propósito general.
En cuanto al giro de los recursos, se establece que:
1. Para educación: en los distritos y municipios certificados se recibirán directamente los

recursos de la participación para educación. Para los que no están certificados y los corre-
gimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento. En cuanto a los
recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados
para gastos de personal de cualquier naturaleza. Los giros se deben realizar en los diez
primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto se afo-
rará la participación para educación del Sistema General de participaciones en la ley anual
de presupuesto. ( ley 715 de 2001 artículo 17)
2. Para salud: se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la Ley de Presupues-
to. Los giros se deberán efectuar en los 10 primeros días del mes siguiente al que corres-
ponde la transferencia, a los fondos que deben crear y organizar las entidades territoriales.
Los giros correspondientes a los aportes patronales se harán directamente a la entidad que
administra las pensiones, cesantías, salud y riesgos profesionales del sector salud de las
entidades territoriales, en la forma y oportunidad que señale el reglamento. (ley 715 de
2001 artículo 53).
3. Para agua potable y saneamiento básico: los recursos se transfieren directamente a los
Departamentos, Distritos y Municipios. Sobre la base del 100% de la apropiación, se de-
terminará el PAC, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes, los
cuales deben efectuarse en los diez primeros días del mes siguiente al que corresponde la
transferencia. (ley 1176 de 2007 artículo 13)
4. Para la participación de propósito general, los Distritos y Municipios reciben directamente
SGP como resultado de un crecimiento económico superior al 4%, en cumplimiento del Acto Legislativo 04 de 2007
y del artículo 14 de la ley 1176 de 2007.
215
los recursos. Sobre la base del 100% establecido en la ley anual de presupuesto, se de-
terminará el PAC, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a esta
participación, los cuales deberán efectuarse en los diez primeros días del mes siguiente al
que corresponde la transferencia. (Ley 715 de 2001 artículo 81).
6.5 CATEGORIZACIÓN DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS PARA LA RA-

CIONALIZACIÓN DEL GASTO TERRITORIAL
El propósito de la ley 617 del 2000 está orientado al fortalecimiento de la descentralización y a la

reglamentación para racionalizar el gasto público, para lo cual se definen unas categorías para
los Departamentos, Municipios y Distritos, teniendo en cuenta su capacidad de gestión admi-
nistrativa y fiscal, su población e ingresos corrientes de libre destinación.
La ley 1551 de 2012 en su artículo 7 amplio los criterios de clasificación de los Distritos y Muni-
cipios clasificándolos de acuerdo a su población, ingresos corrientes de libre destinación, impor-
tancia económica y situación geográfica.
En la ley 617 de 2000 queda claro que el criterio de clasificación para los Departamentos es el
valor de los ingresos corrientes de libre destinación y de igual manera se establece que los Go-
bernadores son los encargados de expedir anualmente antes del 31 de octubre del respectivo año,
la categoría en la que se encuentra su Departamento, con base en:
 Las certificaciones expedidas por el Contralor General de la República sobre los ingresos
corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y la rela-
ción porcentual entre los gastos de funcionamiento y dichos ingresos en la vigencia inme-
diatamente anterior.
 La certificación que expida el DANE sobre la población para el año anterior.
216
Cuadro N ° 21 Categorización de los Departamentos
CATEGORIA NUMERO DE HABITANTES EN EL INGRESOS CORRIENTES DE LI-

DEPARTAMENTO BRE DESTINACION ANUALES
ESPECIAL Superior a 2.000.000 de habitantes Superiores a 600.000 smlm115
PRIMERA CA- Entre 700.001 y 2.000.000 de habi- Iguales o superiores a 170.001

TEGORIA tantes smlm hasta 600.000 smlm
SEGUNDA CA- Entre 390.001 y 700.000 habitantes Iguales o superiores 122.001

TEGORIA smlm hasta 170.000 smlm.
TERCERA CA- Entre 100.001 y 390.000 habitantes Iguales o superiores 60.001 smlm
TEGORIA hasta 122.000 smlm.
CUARTA CA- Igual o inferior a 100.00 habitantes Iguales o inferiores a 60.000

TEGORIA smlm.
Los criterios considerados para el caso de los Municipios y Distritos, de acuerdo a la ley 1551 de
2012, son los ingresos corrientes de libre destinación, la población, la importancia económica116
y la situación geográfica.
Se establece que ningún Municipio o Distrito puede aumentar o descender más de dos categorías
entre un año y el siguiente. Además, como un mecanismo de “castigo” se restringe los gastos de
funcionamiento de un distrito o municipio, ya que si éstos llegan a superar los porcentajes de los
límites establecidos en la ley, serán reclasificados en la categoría inmediatamente inferior.
Al igual que los Gobernadores, los Alcaldes también deberán expedir el decreto de categoría de
su Municipio o Distrito, en el evento de no hacerlo, en el plazo señalado (31 de octubre) dicha
115
Smlm es la sigla de salarios mínimos legales mensuales que se utilizará de aquí en adelante.
116
La importancia económica el peso relativo que representa el PIB de cada uno de los Municipios dentro del Depar-
tamento
217
categorización será fijada por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Para determinar la categoría de los Municipios y Distritos la ley 1551 de 2012, establece que el
decreto tendrá que sustentarse con base en las certificaciones que expida el Contralor General de
la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados en la vigencia anterior
y sobre el porcentaje entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destina-
ción de la vigencia inmediatamente anterior; además de la certificación que expida el DANE,
sobre población para el año anterior y sobre el indicador de importancia económica. Las cuales
deben ser remitidas a más tardar, el 31 de julio de cada año al Alcalde respectivo.
Cuadro N° 22 Categorización de los Municipios y Distritos
GRUPOS CATEGORIA NUMERO DE INGRESOS CO-

117 HABITANTES EN RRIENTES DE IMPORTANCIA
EL MUNICIPIO O LIBRE DESTINA- ECONOMICA
DISTRITO CION ANUALES
PRIMER GRU- ESPECIAL Superior o igual a Superior a 400.000 GRADO 1

PO GRANDES 500.001 habitantes smlm
MUNICIPIOS
PRIMERA CA- Entre 100.001 y Superiores a GRADO 2

TEGORIA 500.000 habitantes 100.000 y hasta
400.000 smlm
SEGUNDA Entre 50.001 y Superiores a 50.000 GRADO 3

SEGUNDO CATEGORIA 100.000 habitantes y hasta 100.000
GRUPO MU- smlm
NICIPIOS IN-
TERMEDIOS
TERCERA CA- Entre 30.001 y Superiores a 30.000 GRADO 4
TEGORIA 50.000 habitantes y hasta 50.000
smlm
CUARTA CA- Entre 20.001 y Superiores a 25.000 GRADO 5

TEGORIA 30.000 habitantes y hasta 30.000
smlm
117
El parágrafo 7 del artículo 2 de la ley 617 de 2000, establece que los municipios que se encuentren en zona de
frontera con población superior a 70.000 habitantes se clasifican como mínimo en la cuarta categoría y sus gastos de
funcionamiento no pueden superar el 100% de los ingresos corrientes de libre destinación. Y el parágrafo 8, deter-
mina que los municipios colindantes con el Distrito Capital, con población superior a 300.001 habitantes, se clasifi-
carán en segunda categoría.
218
TERCER GRU- QUINTA CA- Entre 10.001 y Superiores a 15.000 GRADO 6

PO MUNICI- TEGORIA 20.000 habitantes y hasta 25.000
PIOS BASICOS smlm
SEXTA Igual o inferior a No superiores a GRADO 7

CATEGORIA 10.000 habitantes 15.000 smlm
En una clara prevalencia de la importancia de los ingresos corrientes de libre destinación en la

categorización de los municipios y distritos, la ley 1551 de 2012 en su artículo 7 Parágrafo
1establece que “Los Municipios que de acuerdo con su población deban clasificarse en una de-
terminada categoría, pero cuando superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación
anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmedia-
tamente superior.
Los Municipios cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para
la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre desti-
nación anuales.”
Financiación de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
Según el artículo 3 de la ley 617 de 2000, éstos se deben financiar con los ingresos corrientes de
libre destinación, puesto que ellos deben ser suficientes para alcanzar a atender las obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de las entidades territoriales.
Se determina de manera expresa los recursos con los cuales no se podrán financiar los gastos de
funcionamiento:
a. La participación de los Municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa in-
versión;
b. Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las
219
entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;

c. Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con re-
cursos de destinación específica;
d. Los recursos de cofinanciación;
e. Las regalías y compensaciones;
f. Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes
especiales sobre la materia;
g. La sobretasa al ACPM;
h. Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio;
i. Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
Departamentos:
En el artículo 4 de la ley 617 de 2000 establecen el valor máximo de los gastos de funcionamien-
to de los Departamentos como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los cua-
les son:
Cuadro N° 23 Monto máximo de gastos de funcionamiento Departamentos

CATEGORÍA LÍMITE MÁXIMO
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Tercera y cuarta 70%
El artículo 8 de la ley en comento define el valor máximo de los gastos de las Asambleas y Con-
tralorías Departamentales.
En el caso de las Asambleas se excluyen de estos gastos los correspondientes a la remuneración

de los diputados. Los demás gastos no podrán superar los porcentajes establecidos en la siguiente
tabla, respecto del valor total de dicha remuneración
220
Cuadro N° 24 Monto máximo de gastos de las Asambleas Departamentales

CATEGORÍA DEPARTAMENTO LÍMITE MÁXIMO
Especial 80%
Primera y segunda 60%
Tercera y cuarta 25%
Los Diputados devengan honorarios por mes de sesión, de acuerdo a la categoría de los Depar-
tamentos, así:
Cuadro N° 25 Remuneración de los Diputados

CATEGORIA DEPARTAMENTO REMUNERACION DE DIPUTADOS
Especial 30 smlm
Primera 26 smlm
Segunda 25 smlm
Tercera y cuarta 18 smlm
El artículo 29 de la ley 617 de 2000, establece que las Asambleas tendrán sesiones ordinarias por
6 meses, así:
- “El primer período será, en el primer año de sesiones, del 2 de enero posterior a su elec-
ción al último del mes de febrero de respectivo año.
- El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el
1o. de marzo y el 30 de abril.
- El segundo período será del primero de junio al 30 de julio, y
- El tercer período, será del 1o. de octubre al 30 de noviembre.
- Podrán sesionar igualmente durante un mes al año de forma extraordinaria, que se remu-
nerará proporcionalmente al salario fijado”.
Los diputados se encuentran cubiertos por el régimen de seguridad social establecido en la ley
100 y la ley no les permite recibir otra asignación salarial proveniente del Estado, salvo en el caso
de las pensiones.
221
En cuanto a las Contralorías Departamentales los gastos de funcionamiento, incluyen la remune-

ración del Contralor, límites que no podrán superar el porcentaje de los ingresos corrientes anua-
les de libre destinación del respectivo Departamento, los cuales son los siguientes:
Cuadro N° 26 Monto máximo de gastos de las Contralorías Departamentales
CATEGORIA DEPARTAMENTO LÍMITE DE GASTOS

Especial 1.2%
Primera 2.0%
Segunda 2.5%
Tercera y cuarta 3.0%
Municipios y Distritos:
En el artículo 6 de la ley 617 de 2000 se define el valor máximo de los gastos de funcionamiento
para los Municipios y Distritos en relación con los ingresos de libre destinación
Cuadro N° 27 Monto máximo de gastos de funcionamiento de los Municipios y Distritos

CATEGORÍA LÍMITE MÁXIMO
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y tercera 70%
Cuarta, quinta y sexta 80%
El artículo 10 de la ley en comento también define el valor máximo de los gastos de los Conce-
jos, Personerías, y Contralorías Municipales y Distritales.
En cuanto a los gastos de los Concejos se establece que no podrán superar el valor correspondien-
te al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado, más el 1.5% de
los ingresos corrientes de libre destinación.
222
Según el artículo 20 de la ley 617 del 2000 los honorarios de los Concejales serán como máximo
igual al 100% del salario diario del Alcalde cuando asistan a las sesiones.
Cuadro N° 28 Número de sesiones ordinarias y extraordinarias de los Concejos
CATEGORIA DEL MU- N° SESIONES ORDINARIAS N° SESIONES EXTRAORDINA-

NICIPIO O DISTRITO AL AÑO RIAS
AL AÑO
Especial, primera y se-
gunda Hasta 150 Hasta 30
Tercera Hasta 70 Hasta 12
Cuarta Hasta 60 Hasta 12
Quinta y sexta Hasta 48 Hasta 12
No se pueden pagar honorarios por las prórrogas a los periodos ordinarios.
Para las Personerías Municipales y Distritales, los límites son los siguientes
Cuadro N° 29 Monto de gastos de funcionamiento de las Personerías Municipales y Distri-

tales
Aportes máximos en la vigencia: Porcentaje de los Ingresos Corrientes

Categoría de Libre Destinación
Especial 1.6%
Primera 1.7%
Segunda 2.2%
Categoría Aportes máximos en la vigencia en salarios mínimos legales mensuales
Tercera 350 smml

Cuarta 280 smml
Quinta 190 smml
Sexta 150 smml
Para las Contralorías Municipales y Distritales, los límites de gastos son los siguientes:
223
Cuadro N° 30 Monto de gastos de funcionamiento de las Contralorías Municipales y

Distritales
CATEGORIA DEL MUNICIPIO O Porcentaje de los ingresos corrientes de libre

DISTRITO destinación
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda ( con más de 100.000 habitantes) 2.8%
Finalmente, el artículo 13 de la mencionada ley determina que si durante la vigencia fiscal, el

recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinación es inferior a la programación en que
se fundamentó el presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio, los recortes, apla-
zamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarán el presupuesto anual, de manera
que en la ejecución efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los límites estableci-
dos en esta ley 617 de 2000.
224
La elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto General de la Nación parte de la

base de los principios presupuestales que deben ser cumplidos en todo su proceso.
Conocer la estructura del Presupuesto General, a nivel Nacional y territorial, permite vi-
sualizar la gestión de la Administración Pública, así como la materialización del Plan Na-
cional de Desarrollo y las políticas públicas que adoptan los gobiernos en materia de in-
gresos y gasto estatal, lo cual incide en la vida de todos los ciudadanos y en los actores de
la economía cuyas actividades están vinculadas al desarrollo del presupuesto estatal.
1. Realice un mapa conceptual con las principales características de cada principio pre-
supuestal
2. ¿En qué consistía el principio de homeostasis presupuestal y por cuál principio fue
cambiado? ¿Según su opinión qué implicaciones tiene el nuevo principio?
3. ¿Qué relación existe entre el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de

la Nación?
4. ¿Cómo se elabora el presupuesto en los niveles nacional y territorial?
5. ¿Quién aprueba el presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales?
6. ¿Cuáles son los componentes del Presupuesto General de la Nación? Explíquelos bre-
vemente.
7. ¿Qué son los ingresos corrientes de la Nación? Cómo se dividen? Mencione 5 de cada
uno de ellos.
225
8. ¿Cuáles son los ingresos corrientes de las entidades territoriales? Cómo se dividen?
Mencione 5 de cada uno para los Departamentos, Distritos y Municipios
9. ¿Qué son las contribuciones parafiscales? Mencione 5 ejemplos.
10. ¿Qué son los recursos de capital? Mencione 5 ejemplos.
11. ¿Qué son los fondos especiales? Mencione 5 ejemplos de estos, diferentes a los pre-
sentados en este libro.
12. ¿Cómo se clasifican los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional?
13. ¿Cuáles gastos son los que se pueden ejecutar?
14. Realice un mapa conceptual con los gastos de funcionamiento
15. ¿Qué son los gastos de inversión y cuál es su importancia dentro del presupuesto?
16. ¿Qué componentes se deben tener en cuenta en los gastos de servicios a la deuda?
17. ¿Cuáles son las diferencias que existen en la estructura de ingresos a nivel nacional y
territorial?
18. ¿Cómo se clasifica el presupuesto territorial por secciones?
19. ¿Qué diferencias y semejanzas existen entre la estructura de gastos a nivel Nacional y
territorial?
20. ¿Cuál es la importancia de la existencia de la ley 715 de 2001 para las entidades terri-
toriales?
226
21. ¿Cuál es la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones?
22. ¿Cómo se hace el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones a los en-
tes territoriales?
23. De acuerdo a lo establecido en la ley 617 de 2000, clasifique su Departamento y los

Municipios pertenecientes al mismo, teniendo en cuenta dichos criterios.
24. ¿Qué aspectos de la ley 617 de 2000 se modificaron en la ley 1551 de 2012, respecto
a la categorización de los Municipios?
227
228
CAPITULO VII
7. EL CICLO PRESUPUESTAL
7.1 A NIVEL NACIONAL
El ciclo presupuestal se encuentra establecido en el artículo 5 del Decreto Reglamentario 4730

de 2005, Decreto mediante el cual se desarrollan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de
1995 y 819 de 2003, reglamentando así las citadas normas orgánicas del presupuesto. En dicho
artículo se determina que el ciclo presupuestal comprende las siguientes etapas:
 Programación del proyecto de presupuesto.

 Presentación del proyecto al Congreso de la República.
 Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República.
 Liquidación del Presupuesto General de la Nación.
 Ejecución.
 Seguimiento y Evaluación
En este decreto también se hace alusión a que toda la información relacionada en el ciclo presu-
puestal es de conocimiento público (artículo 6) y que se pueden utilizar sistemas de clasificación
económica y funcional (artículo 7).
La clasificación económica deberá contener: las rentas y recursos de capital, los gastos e inver-
siones de capital, las fuentes y aplicaciones del financiamiento, y los resultados presupuestales,
tal como se presentó en el capítulo VI del presente libro.
Restrepo (2008, 232) expresa que ciclo presupuestal es la parábola que recorre el presupuesto
desde su inicio hasta su finiquito: preparación o programación, presentación al cuerpo colegiado
que debe aprobarlo, discusión, aprobación, liquidación, modificaciones (cuando haya lugar a ello)
y ejecución.
229
En materia presupuestal, la Rama Ejecutiva es quien se encarga de preparar y ejecutar el presu-

puesto y la Rama Legislativa lo aprueba y le hace control político
La preparación, presentación, estudio, aprobación y liquidación del Presupuesto General de la

Nación, requiere que se realicen unas actividades en unos términos de tiempo ya determinados.
A continuación se presenta un resumen del cronograma que debe tener el Presupuesto General de
la Nación:
Cuadro N°31 Cronograma del Presupuesto General de la Nación

FECHA ENTIDADES RESPON- ACTIVIDADES A REALIZAR
SABLES
 Expiden la Circular Externa donde se señalan
En la segunda quincena -Dirección General del Presu- metas, políticas y criterios para programar el an-
de febrero puesto Público Nacional teproyecto de presupuesto
(DGPPN).  Presentan la Propuesta Presupuestal de Mediano
-Dirección de Inversiones y Plazo (PMP), de los órganos que hacen parte del
Finanzas Públicas del DNP Presupuesto General de la Nación118.
Enviarán a la DGPPN su anteproyecto de presupues-

Antes de la primera sema- Los órganos que hacen parte to para la siguiente vigencia fiscal, de acuerdo con
na de abril del Presupuesto General de la las instrucciones de la Circular Externa
Nación
En la primera semana de Dirección General del Presu- Envía al Congreso de la República una copia del
abril puesto Público Nacional anteproyecto de presupuesto
(DGPPN).
Enviará a la Dirección General de Crédito Público y
Antes del 15 de abril Dirección General del Presu- del Tesoro Nacional (DGCPTN) la relación del ser-
puesto Público Nacional vicio de la deuda de los establecimientos públicos
(DGPPN). nacionales , para su verificación
Dirección General de Crédito Presentará a la Dirección General del Presupuesto

Antes del 30 de abril Público y del Tesoro Nacional Público Nacional (DGPPN) el anteproyecto de pre-
(DGCPTN) supuesto del servicio de la deuda pública del próxi-
mo año, incluyendo la verificación del servicio de la
deuda de los Establecimientos Públicos Nacionales
En las fechas que fijen la

Dirección General del Los grupos sectoriales de apo- Se realizan reuniones sectoriales para efectuar una
Presupuesto Público Na- yo técnico revisión técnica de las PMP de cada sector y subsec-
118
Con las conclusiones de las reuniones de los Comités de Gastos de las entidades que conforman el PGN, se
procede a elaborar y enviar las Propuestas Presupuestales de Mediano Plazo (PMP), tanto de gastos de funciona-
miento como de Inversión, información que para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación sirven para elaborar la propuesta de MGMP de las diferentes sectores que conforman el
PGN.
230

SABLES
cional y Dirección de tor.
Inversiones y Finanzas
Públicas del
DNP
 Enviarán a DGPPN y DIFP-DNP la Propuesta
Presupuestal de Mediano Plazo ajustada del sec-
tor o subsector, de acuerdo a las conclusiones de
En las fechas que fijen la Los líderes de cada sector y las reuniones de estos grupos.
Dirección General del subsector del Presupuesto  Como anexos, deberán incluir las actualizacio-
Presupuesto Público Na- General de la Nación nes de la Propuesta presupuestal de mediano
cional y Dirección de plazo de cada uno de los órganos que confor-
Inversiones y Finanzas man el sector o subsector.
Públicas del  Las proyecciones en todos estos documentos
DNP cubrirán los siguientes cuatro años
El Ministerio de Hacienda y Elaborará y someterá a la aprobación del Consejo

Crédito Público en coordina- Nacional de Política Económica y Social (CONPES),
Antes del 15 de junio ción con el Departamento previo concepto del Consejo Superior de Política
Nacional de Planeación Fiscal (CONFIS), el Plan Financiero y la meta del
superávit primario, que hacen parte del Marco Fiscal
de Mediano Plazo.
Presentará a las comisiones económicas del Senado

de la República y de la Cámara de Representantes el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudia-
Antes del 15 de junio El Gobierno Nacional, por do y discutido con prioridad durante el primer debate
conducto del Ministerio de de la Ley Anual de Presupuesto, el MFMP que de-
Hacienda y Crédito Público berá estar acompañado del informe de cumplimiento
de la regla fiscal (ley 1473 de 2011 artículo 12)
En las fechas que fijen la

Dirección General del
Presupuesto Público Na- Se adelantarán reuniones de los comités que sean
cional y Dirección de requeridas cuando en un sector o subsector exista
Inversiones y Finanzas Comités Sectoriales desacuerdo significativo con las autoridades presu-
Públicas del puestales.
DNP
 Con base en las PMP ajustadas se elaborará y

El Ministerio de Hacienda y someterá a la aprobación del CONPES, el Mar-
Antes del 15 de julio Crédito Público en coordina- co de Gasto de Mediano Plazo para los siguien-
ción con el Departamento tes cuatro años, previo concepto del Consejo
Nacional de Planeación Superior de Política Fiscal (CONFIS).
 El proyecto de Presupuesto General de la Na-

ción coincidirá con las metas del primer año de
este marco.
El Departamento Nacional de Presentará el Plan Operativo Anual de Inversiones

Planeación en coordinación para aprobación del CONPES, previo concepto
A más tardar el 15 de julio con el Ministerio de Hacienda CONFIS, el cual guardará consistencia con el Marco
231

SABLES
y Crédito Público y las seccio- Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos de
nes presupuestales Mediano Plazo119.
Antes del 20 de julio Departamento Nacional de Enviará a la Dirección General de Presupuesto

Planeación Público Nacional el proyecto del presupuesto de
inversión
Dentro de los 10 primeros
días de las sesiones ordina- El Gobierno Nacional por Someterá a consideración del Congreso de la Re-
rias del Legislativo (a conducto del Ministerio de pública el proyecto de ley de Presupuesto General de
partir del 20 de julio) Hacienda y Crédito Público la Nación.120
Las comisiones económicas Podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los

Antes del 15 de agosto del Senado y Cámara de Re- preceptos de la Ley Orgánica, en cuyo caso será
presentantes devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para que haga los ajustes necesarios.
Antes del 30 de agosto El Ministerio de Hacienda y Presentará de nuevo al Congreso el proyecto de

Crédito Público Presupuesto General de la Nación con las enmiendas
correspondientes, en caso de que este haya sido de-
vuelto.
Antes del 15 de septiembre Las comisiones económicas Decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto
del Senado de la República y de gastos.
Antes del 25 de septiembre Las comisiones económicas Decidirán en primer debate sobre la aprobación del
del Senado de la República y proyecto.
A partir del 1º de octubre Plenarias de Cámara y Senado Se dará inició a la discusión del proyecto de ley.
Antes de la media Las Cámaras del Congreso de Decidirán en segundo debate sobre la aprobación de
noche del 20 de octubre la República la Ley de Presupuesto General de la Nación.
Después del 20 de octubre El Presidente de la República Sancionará la Ley de Presupuesto General de la

Nación y expedirá el correspondiente Decreto de
Liquidación, los cuales tienen efectos fiscales desde
el 1º de enero del año siguiente.121
Antes del 10 de diciembre El Gobierno Nacional Expedirá el decreto de repetición del presupuesto, si
119
El Departamento Nacional de Planeación solo se tendrá en cuenta los proyectos de inversión registrados en el
BPIN a más tardar el 1 de junio anterior.
120
De acuerdo con el artículo 347 constitucional, si los ingresos no fueren suficientes para atender los gastos proyec-
tados, el gobierno propondrá, por separado, ante las comisiones económicas, la creación de nuevas rentas o la modi-
ficación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
121
El Gobierno Nacional decretará la suspensión de las apropiaciones sin financiación cuando el presupuesto es
aprobado sin que se hubiera expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales (Constitución Nacional artí-
culo 347) lo cual tendrá efectos desde el 1 de enero.
Si el Congreso no aprueba los recursos adicionales el Gobierno debe expedir un decreto de reducción o aplazamiento
232

SABLES
el proyecto de ley de Presupuesto General de la Na-
ción no hubiere sido presentado en los primeros diez
días de sesiones ordinarias, como lo dispone la Cons-
titución y el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
A más tardar el 28 de Dirección General del Presu- Registrará en el SIIF Nación (Sistema Integrado de
diciembre puesto Público Nacional Información Financiera) el anexo del decreto de
liquidación con efectos fiscales desde el 1 de enero.
Primero de enero de cada Dirección General del Presu- Registra en el SIIF La distribución inicial del Pro-
año puesto Público Nacional grama Anual Mensualizado de Caja de cada órgano
ejecutor, antes de iniciar la ejecución presupuestal de
cada vigencia fiscal.
El primer día hábil de cada El Representante legal de cada Mediante resolución desagrega el detalle del anexo
vigencia fiscal uno de los órganos a quien del decreto de liquidación, respecto a los gastos de
delegue personal y gastos generales, de conformidad con el
plan de cuentas que expide el DGPPN
Fuente: adaptado del libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. — 2a ed. — Bogotá. Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público. Dirección General del Presupuesto Público Nacional. 2011. páginas 27 a 30
7.1.1 Programación del proyecto de presupuesto
El Decreto 111 de 1996, en su artículo 47 define que el Gobierno Nacional es el encargado de

preparar cada año el proyecto de presupuesto y para tal fin deberá tener en cuenta los recursos
disponibles para la determinación de los gastos y los principios presupuestales. Este aspecto es
fundamental puesto que define la actividad del Estado en la sociedad, determinando el valor de-
signado para el gasto público social y para las inversiones, así como la estructura de las rentas y
recursos de capital que afectarán positiva o negativamente a los ciudadanos.
Este proceso se inicia en la segunda quincena de febrero cuando la Dirección General de Presu-
puesto Público Nacional DGPPN y la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas DIFP-DNP,
envían a los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación la circular externa122
que contiene las metas, políticas y criterios para la programación del anteproyecto de presupuesto
y la Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo (PMP) sectorial o subsectorial.
122
A manera de ejemplo ver la Circular Externa 010 del 15 de marzo de 2012 del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
233
La Resolución 843 de 2006 en su artículo 7, define que dicha propuesta, elaborada por los líderes
de cada sector, es el documento que recoge la programación estratégica de cada sector o subsec-
tor para los próximos 4 años y debe ser fruto de la discusión y consenso, pero respetando los
techos preliminares de mediano plazo. Este documento (PMP) debe contener:
a. “Descripción general de las políticas y programas prioritarios vigentes del sector o sub-
sector (cuando ello aplique) y de los principales resultados alcanzados durante los últi-
mos tres años;
b. Proyección del gasto global (funcionamiento, inversión y servicio de la deuda) asociado
con las políticas y programas vigentes y descripción general de los resultados esperados;
c. Proyección a cuatro años de los ingresos del sector (o subsector cuando ello aplique) de
acuerdo con las políticas vigentes;
d. Propuestas de cambios de política y resultados esperados, con su debida justificación;
e. Proyección del gasto global asociada con las propuestas de cambios de política;
f. Proyección de ingresos a cuatro años, asociada con las propuestas de cambios de políti-
ca.”
Criterios para la programación del Presupuesto General de la Nación123
El Gobierno Nacional cada año determina unos criterios que deben ser considerados en la pro-
gramación y preparación del Presupuesto General de la Nación que regirá en la siguiente vi-
gencia fiscal. Dichos criterios se enuncian a continuación y tienen relación con la situación
económica del país y de las políticas que el Gobierno tenga como propósito para ese año:
 Escenario macroeconómico y metas fiscales de mediano plazo. Con este análisis se ela-
boran las propuestas presupuestales de mediano plazo y los anteproyectos de presu-
puesto.
Los aspectos a considerar en el ámbito macroeconómico para los siguientes cuatro años
son: la inflación, el crecimiento real y nominal del PIB, la devaluación promedio, el ti-
123
www.http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/Public
acionesPpto/Manuales/Proceso%20Presupuestal.pdf. Páginas 220 a 241
234
po de cambio promedio del peso colombiano frente al dólar americano y el crecimiento

de las importaciones FOB, entre otras.
En cuanto a las metas fiscales, deberá tenerse en cuenta el balance del sector público
consolidado y el déficit proyectado del Gobierno Nacional Central para los próximos
cuatro años.
 Criterios generales para la estimación de ingresos de las entidades que administran re-
cursos propios, y contribuciones parafiscales, con base en los supuestos macroeconó-
micos mencionados en el punto anterior.
 Criterios generales para la programación de los gastos de funcionamiento, el servicio a
la deuda y el gasto de inversión, considerando para su proyección la reasignación de re-
cursos, prioridades, políticas gubernamentales y restricciones presupuestales de me-
diano plazo.
 Criterios particulares para la programación de los gastos de funcionamiento, los cuales
informan sobre las bases de estimación para los gastos de personal, gastos generales,
transferencias y operación comercial.
 Criterios particulares para la programación del servicio a la deuda pública, en los cuales
se consideran las condiciones de los créditos contratados (plazo, fecha de pago de cuo-
tas, valor cuota, tasa de interés y tasa de cambio para los créditos en moneda extranje-
ra).
 Criterios particulares para la programación de la inversión, en los cuales cada entidad
deberá tener en cuenta los siguientes aspectos, al momento de determinar los techos de
inversión establecidos en el Marco de Gastos de Mediano Plazo:
 Cumplimiento de las políticas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y su

plan de inversiones.
 Prioridades definidas en las políticas sectoriales y transversales
 Cumplimiento de compromisos adquiridos
 Proyección de recursos propios para los establecimientos públicos
 Proyección de fondos especiales que ordenan gastos
 Proyectos con destinación específica financiados con créditos externos
 Recursos aprobados en documentos Conpes
235
 Propuesta de política de mediano plazo definida por el Gobierno Nacional.
Tal como se mencionó con anterioridad, la programación del presupuesto se inicia con la Cir-
cular Externa de Programación Presupuestal, documento que contiene los criterios, procedi-
mientos e instrucciones (para la elaboración y presentación de la Propuesta Presupuestal de
Mediano Plazo PMP y del Anteproyecto de Presupuesto para la vigencia) que se deben seguir
para la preparación y presentación de su información presupuestal.
En la circular se indican los siguientes documentos que son necesarios para cumplir con el
proceso presupuestal:
a. Formularios e instructivo para la elaboración de la Propuesta Presupuestal de Mediano

Plazo. Esta propuesta deberá tener la actualización de las proyecciones de ingresos, gastos
y resultados que se esperan tener en los próximos cuatro años, para lo cual se deben dili-
genciar cinco formularios entre los meses de febrero y abril, los cuales se ajustarán en la
medida que avancen las reuniones de análisis y discusión. Los formularios son:
 Formulario 1 Justificación de la propuesta en términos de estrategia y resultado

 Formulario 2A Proyecciones de gastos de mediano plazo Vs propuesta
 Formulario 2B Proyecciones de gastos de mediano plazo. propuesta y fuentes de fi-
nanciación
 Formulario 3 Proyecciones de rentas y recursos de capital de mediano plazo (pro-
puesta)
 Formulario 4 Justificación de las diferencias con respecto al Marco de Gastos de Me-
diano Plazo
b. Formularios e instructivos para la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto. Los for-

mularios son:
 Formulario 1 Anteproyecto del presupuesto de ingresos
 Formulario 1 A Cálculo de los ingresos corrientes por producto
 Formulario 2 Anteproyecto del presupuesto de gastos
236
 Formulario 3 Clasificación económica de los gastos

 Formulario 4 Planta de personal del próximo año
 Formulario 4 A Certificación de nómina del presente año
 Formulario 5 Pagos programados de deuda pública
c. Criterios para la programación de gastos de funcionamiento, servicio a la deuda e inver-

sión.
d. Proceso de programación presupuestal de la Nación
e. Obtención y forma de envío de los formularios de la Propuesta de Mediano Plazo y del

Anteproyecto de Presupuesto.
Una vez todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación envíen los ante-
proyectos de presupuesto de rentas y gastos, el Ministro de Hacienda y Crédito Público será el
encargado de enviarlos a la Comisiones Económicas de Senado y Cámara en la primera semana
del mes de abril del respectivo año. Entre tanto, se continúa con la preparación del Marco Fiscal
de Mediano Plazo, el Plan Financiero, la meta de Superávit Primario, el Marco de Gastos de Me-
diano Plazo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, los cuales se presentan ante el CONPES y
CONFIS para su respectiva aprobación, así como la elaboración del informe de cumplimiento de
la regla fiscal, que debe ser entregado también con el MFMP. El resultado de este proceso permi-
te la formulación del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación124, que lo hace la
Dirección General de Presupuesto Público Nacional, previa consolidación de toda la información.
124
Este proyecto de Presupuesto General de la Nación se debe presentar al Congreso con la clasificación económica
y funcional tal como lo exigen los estándares internacionales.
237
Gráfico N° 29 Programación de Presupuesto General de la Nación

PROGRAMACION DEL PRESUPUESTO
DIRECCION GENERAL DE DIRECCIÓN DE

PRESUPUESTO PÚBLICO INVERSIONES Y
SEGUNDA QUINCENA DE NACIONAL FINANZAS PÚBLICAS
FEBRERO
ENVIAN LA CIRCULAR EXTERNA A LOS ORGANOS DEL PGN
CRITERIOS PARA FORMULAR EL

PRESUPUESTO Y LA PROPUESTA
PRESUPUESTAL DE MEDIANO PLAZO
A COMIENZOS DE ABRIL EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
ENVIA AL CONGRESO COMISIONES ECONOMICAS DE

SENADO Y CÁMARA
LOS ANTEPROYECTOS DE CADA ORGANO

QUE HACE PARTE DEL PGN
INFORME DE
EN LOS MESES SIGUIENTES SE PREPARA: CUMPLIMIENTO
REGLA FISCAL
 EL Marco Fiscal de Mediano Plazo

CONSISTENTE CON
 el Plan Financiero
CONPES Y
CONFIS  la meta de Superávit Primario
APRUEBAN  el Marco de Gastos de Mediano Plazo
 El Plan Operativo Anual de Inversiones
EL RESULTADO ES EL PROYECTO DE LEY DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
En la preparación del presupuesto es necesario tener presente las normas sobre transparencia y
responsabilidad fiscal, tal como lo establece la ley 819 de 2003, en su artículo 8: “La prepara-
ción y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las Entidades Territoriales,
deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las
apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los
Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.” Igual-
mente debe tenerse en cuenta la coherencia que debe tener el Marco de Gastos de Mediano
238
Plazo y la regla fiscal establecidos en la ley 1473 de 2011, en particular los artículos 4 y 8,
que plantean el vínculo de éstos con el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación.
La programación del presupuesto está a cargo del Ministro de Hacienda y Crédito Público y la
máxima autoridad en materia presupuestal es la Dirección General de Presupuesto Público Na-
cional, quien se encarga del presupuesto de funcionamiento y servicio a la deuda, además de
las disposiciones generales que van en el proyecto de presupuesto y de asesorar al Congreso en
la etapa de estudio y aprobación, y por tanto debe asistir a las reuniones de las Comisiones
Constitucionales de Senado y Cámara, proporcionándoles toda la información requerida para
dicho estudio.
De igual manera, el Departamento Nacional de Planeación es el encargado de realizar el presu-

puesto de inversión, previa aprobación por parte del CONPES del Plan Operativo Anual de In-
versiones, el cual debe estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Finan-
ciero y consistente con la regla fiscal.
En el Decreto 4730 de 2005 artículo 9, establece los Comités Sectoriales de Presupuesto como
los encargados de la elaboración del Marco de Gastos de Mediano Plazo y del Presupuesto Gene-
ral de la Nación, los cuales están reglamentados por la Resolución 843 de 2006 donde se definen
como “un espacio de coordinación y discusión de las políticas y programas sectoriales donde se
realizará la distribución de techos preliminares e indicativos de gasto que cubren un periodo de
cuatro años”. Para los efectos de la clasificación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
el Departamento Nacional de Planeación deberán clasificar en sectores y subsectores los órganos
que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Cada subsector deberá tener un líder y
cada sector deberá conformar un Comité125.
Los Comités Sectoriales están conformados, según la Resolución 843 de 2006, artículo 5, por:
 El Director General del Presupuesto Público Nacional (preside el Comité y su presencia es
indelegable).
125
Cada año el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, definirán el
número de Comités Sectoriales que debe existir.
239
 El Director de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación

(su presencia es indelegable.)
 El jefe del órgano de la sección presupuestal que actúa como Líder Sectorial o Subsecto-
rial, (excepcionalmente podrá delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o
asesor)
 Los demás jefes de los órganos de las secciones presupuestales que conforman el sector
(excepcionalmente podrán delegar su asistencia en un funcionario del nivel directivo o ase-
sor.)
 El Subdirector Técnico de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional respon-
sable del sector respectivo al interior de dicha Dirección, quien ejercerá la Secretaría
Técnica del Comité.
 El Subdirector de Programación y Seguimiento Presupuestal del Sector Central del Depar-
tamento Nacional de Planeación.
 Los Jefes de Planeación y Financieros, o quienes hagan sus veces, del órgano de la sección
presupuestal que actúa como líder sectorial o subsectorial.
El proyecto del Presupuesto General de la Nación, lo debe preparar el Gobierno con base en
los anteproyectos que presenten los órganos que hacen parte del mismo (Decreto 111 de 1996
artículo 47) y los Comités Sectoriales (artículo 9 Decreto 4730 de 2005). Para tal fin debe
existir una coordinación entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación en las labores de formulación del presupuesto y en general en todas las
etapas del ciclo presupuestal, pero según el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Ministro de
Hacienda y Crédito Público será quien lo presente ante el Congreso, convirtiéndose en el único
responsable.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público actúa además, como intermediario entre el Gobier-
no Nacional y el Congreso de la República y puede solicitarle, a nombre del Gobierno, a esta
Corporación Legislativa, la creación de nuevas rentas o ingresos, cambio de tarifas, traslados,
autorización para endeudamiento, entre otros (Decreto 111 de 1996 artículo 60).
240
7.1.2 Presentación del proyecto de presupuesto al Congreso de la República
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, dentro de los diez primeros días de sesiones ordina-
rias (a más tardar el 29 de julio) deberá presentar al Congreso de la República el Proyecto de Ley
de Presupuesto General de la Nación, el cual se debe radicar en original y dos copias, en la Secre-
taría de la Cámara de Representantes.
La discusión de este Proyecto se inicia en las Comisiones de Asuntos Económicos, las cuales se
refieren a las Comisiones Constitucionales Tercera y Cuarta126 que tienen el carácter de perma-
nentes y que son comunes para el Senado y la Cámara.
El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación se debe presentar adjuntando los
siguientes documentos127:
 Texto del proyecto de ley128 (con las disposiciones generales y clasificado)
 Anexo del gasto social, de acuerdo a lo establecido en la Constitución Nacional y nor-
mas vigentes.
 Detalle de las rentas y recursos de capital (con un documento que explique las estima-
ciones)
 Cuadros de resumen
 Texto del mensaje presidencial129 que debe contener:
o Un resumen del Marco Fiscal de Mediano Plazo que debe incluir el informe de cum-
plimiento de la regla fiscal (ley 1473 de 2011 artículo 4)
o Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia anterior
o Informe de la ejecución presupuestal de la vigencia en curso hasta junio
o Informe de evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos en leyes donde
se crearon rentas de destinación específica.
o Anexo de la clasificación económica del presupuesto
126
La Comisión Tercera trata temas relacionados con hacienda y crédito público, impuestos, contribuciones, pla-
neación, entre otros. La Comisión Cuarta se encarga de la ley orgánica de presupuesto, entre otros aspectos.
127
De manera posterior se entregará al Congreso un informe muy detallado y clasificado sobre las cifras presupuesta-
les por secciones y el Departamento Nacional de Planeación hace entrega de la clasificación regional de la inversión
128
El presupuesto de gastos se deberá clasificar en secciones presupuestales, diferenciando en cada una de ellas los
gastos de funcionamiento, de servicio a la deuda y de inversión por programas y subprogramas.
129
Decreto 4730 de 2005 artículo 14
241
o Resumen homologado de las cifras del presupuesto y del plan financiero

o Anexos con otras clasificaciones, siguiendo estándares internacionales
7.1.3 Estudio del proyecto y aprobación por parte del Congreso de la República.
Para el estudio y aprobación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación, el Con-
greso de la República debe cumplir con unos plazos que le fija la Constitución y la ley, situación
contraria a lo que ocurre con las demás leyes ordinarias.
De esta manera, la Carta Magna en el artículo 349 establece que “Durante los tres primeros me-
ses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso
discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones...”.
En Colombia es el Gobierno Nacional quien posee la iniciativa legislativa en materia presupues-

tal.
En este sentido, la Constitución Nacional en el artículo 351 expresa que “El Congreso no podrá
aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. El Congreso podrá eliminar o
reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para
el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención com-
pleta de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y
programas a que se refiere el artículo 341. Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren
o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin
exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo pres-
crito en el inciso final del artículo 3 de la Constitución.”
Así mismo, el artículo 349 de la Carta Magna establece que “…Los cómputos de las rentas, de
los recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el
Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo”.
242
Los artículos constitucionales anteriores reflejan que el Congreso de la República en asuntos pre-
supuestales tiene un papel limitado.
Lo anterior indica que solo si cuenta con el aval130 del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el
Congreso podrá incluir algunas partidas de gastos, siempre y cuando el Ministro considere que
son viables y que en ellas prima el interés general y no los intereses particulares del parlamenta-
rio.
Debe quedar claro que el único que tiene la potestad para decretar el gasto es el Congreso de la
República y el Gobierno en cumplimiento del principio de legalidad, no podrá incluir gastos
que no hayan sido decretados por la una ley anterior; pero corresponde al Gobierno decidir li-
bremente que gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto
(Constitución Nacional artículo 346). Lo anterior evita que se propicien desequilibrios macroe-
conómicos, pero también impide que la Administración decrete y ejecute por sí misma gasto al-
guno no incluido en la ley de Presupuesto General de la Nación.
Una vez, el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación es radicado en la Secretaria de
la Cámara de Representantes y trasladado a las Comisiones de Asuntos Económicos se debe ini-
ciar la discusión en primer debate.
En el primer debate las Comisiones solicitan la siguiente información:
 Opinión del Banco de la República sobre el impacto macroeconómico y sectorial del

déficit y acerca del nivel de gastos propuestos por el Gobierno Nacional.131
 Evaluación de la Contraloría General de la República
 Análisis de los resultados presentados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, incluido el
cumplimiento de la regla fiscal.
130
En el transcurso de los debates en el Congreso de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público puede
otorgar avales para las peticiones de los parlamentarios. Estas modificaciones consideradas viables se someten a
votación y de resultar apoyadas, se incluyen en el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación.
131
Decreto 111 de 1996 artículo 56.
243
 Análisis de las explicaciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Director
del Departamento Nacional de Planeación
 Citan a otros ministros y funcionarios para que les proporcionen la información requerida
 Reciben informes de otras Comisiones Constitucionales que traten temas relacionados
con el Presupuesto General de la Nación
En este primer debate el plazo máximo que tienen las Comisiones de Asuntos Económicos es
hasta el 15 de agosto, para determinar si el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación
presentado por el Gobierno Nacional, cumple con lo establecido en el decreto 111 de 1996. En el
caso de encontrar inconsistencias, se devolverá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para
que se efectúen las correcciones y se vuelva a presentar antes del 30 de agosto.
En desarrollo de las deliberaciones del primer debate, los parlamentarios pueden hacer enmiendas
al proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación, las cuales se incluyen en el informe de
ponencia y deben contar con el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público, para que sean
tenidas en cuenta.
Durante el primer debate se pueden identificar tres etapas con propósitos diferenciados:
 En la primera se efectúa un análisis de legalidad
 En la segunda un análisis cuantitativo que permita determinar el monto máximo de gastos
 En la tercera un análisis cualitativo del gasto y su financiamiento, es decir, sobre su cre-
cimiento, distribución y priorización.
En todo caso, las Comisiones de Asuntos Económicos, tienen como plazo máximo el 15 de sep-
tiembre para decidir sobre el valor definitivo del presupuesto de gastos132. Posteriormente los
Presidentes de dichas Comisiones nombran a los ponentes y a los coordinadores de éstos, quienes
deben analizar el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación y con una ponencia deben
132
Se analiza el manejo del gasto que el gobierno le ha dado en el proyecto de ley del Presupuesto General de la
Nación (aspectos prioritarios, crecimiento del gasto, el gasto público social, entre otros)
244
informar sobre los resultados, la cual servirá para iniciar la discusión sobre el proyecto de Ley y
antes del 25 de septiembre tener la decisión de aprobarlo o no en primer debate.133
Gráfico N°30 Primer debate del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación
PROYECTO DE LEY DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
POR EL MINISTRO
DE HACIENDA Y C.P
RADICADO EN LA SECRETARIA DE LA CAMARA DE
REPRESENTANTES
COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS

SOLICITAN INFORMACION SOBRE:
 IMPACTO MACROECONOMICO Y SECTORIAL DEL DEFICIT Y NIVEL DE GASTOS AL BANCO DE LA REPÚBLICA

 EVALUACION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
 ANALIZAN EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO INCLUIDA LA REGLA FISCAL
 ANALIZAN EXPLICACIONES DEL MINISTRO DE HACIENDA Y DIRECTOR DE PLANEACION NACIONAL
 CITAN A MINISTROS Y FUNCIONARIOS
 CONCLUSIONES DE OTRAS COMISIONES
ANTES DEL 15 DE AGOSTO LAS COMISIONES DECIDEN
SI NO
TIENE HASTA EL 30 DE
AGOSTO PARA
PASA A SEGUNDO DEBATE SE DEVUELVE AL MINISTERIO DE PRESENTARLO
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
ANTES DEL 15 DE SEPTIEMBRE LAS COMISIONES DECIDEN SOBRE EL MONTO DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
PRESIDENTE DE LAS NOMBRA ANALIZAN Y DISCUSIÓN DEL

COMISIONES PONENTES Y PRESENTAN PROYECTO
COORDINADORES INFORME
ANTES DEL 25 DE SEPTIEMBRE

SE APRUEBA O NO EL PROYECTO DE LEY DEL PGN EN PRIMER
DEBATE
133
las sesiones se realizan de manera conjunta pero la votación se hace de manera independiente en cada Cámara.
Decreto 111 de 1996 artículo 57
245
El segundo debate se inicia en las plenarias de Senado y Cámara el 1 de octubre de cada año,
con base en el informe presentado por los ponentes del primer debate.
Este segundo debate se puede hacer en sesiones plenarias de manera simultánea e inmediata, y se
pueden presentar o proponer enmiendas por parte del Ministro de Hacienda y Crédito Público y
de los Congresistas, siempre y cuando cuenten con el aval previo del Ministro de Hacienda.
En caso de existir diferencias entre lo que se ha aprobado en el Senado o en la Cámara de Repre-
sentantes, se deberá nombrar una Comisión Accidental que deberá realizar un texto conciliado, el
cual es sometido a aprobación en las plenarias referidas.
El Decreto 111 de 1996 en el artículo 59 determina que el plazo máximo que tiene el Congreso
para aprobar el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación, es el 20 de octubre a la
media noche. Si esto no ocurre entonces rige el proyecto que presento el Gobierno Nacional con
las modificaciones que se hicieron en el primer debate.
Gráfico N° 31 Segundo debate del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación
PONENTES DEL PRIMER DEBATE INICIA EL SEGUNDO DEBATE

PRESENTAN UN INFORME DE DICHO DEBATE EN SESIONES PLENARIAS
SE PROPONEN ENMIENDAS DEL MINISTRO DE

HACIENDA Y DE LOS CONGRESISTAS CON EL AVAL DE
DICHO MINISTRO
SI EXISTEN DIFERENCIAS EN LO SI
APRUEBA EN EL SENADO Y EN LA CAMARA.
APROBADO EN AMBAS CAMARAS:
SE NOMBRA UNA COMISION
ACCIDENTAL
SI
SIN DIFERENCIAS
SE PRODUCE UN TEXTO CONCILIADO
QUE SE SOMETE A APROBACION NO
EL PLAZO MÁXIMO PARA APROBARLO ES EL

SI 20 DE OCTUBRE
RIGE EL PRESENTADO POR EL GOBIERNO CON LAS

MODIFICACIONES DEL PRIMER DEBATE
246
Si durante el proceso de estudio y aprobación del Presupuesto General de la Nación se presentan

modificaciones, el procedimiento a seguir es el presentado el cuadro N° 32
Cuadro N° 32 Modificaciones presentadas en la etapa de estudio y aprobación del presu-

puesto
FECHA MODIFICACION SOLICITADA PROCEDIMIENTO
Las entidades que hacen parte del PGN pueden La Dirección General de Presupuesto Público
presentar solicitudes de cualquier índole, tales Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito
como adiciones, traslados, aclaraciones y levan- Público y el DNP analizan las modificaciones y
aprueban las que sean pertinentes y de su com-
Antes del 15 de tamiento de leyenda, en la distribución y cambio
petencia. Posteriormente las presentan a las
septiembre de recurso, Comisiones de Asuntos Económicos del Con-
greso de la República.
Solo se pueden presentar solicitudes de modifi- La Dirección General de Presupuesto Público

cación que no afecten el monto total del presu- Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Entre el 15 de sep- puesto aprobado: traslados, reducciones, adicio- Público analizan y aprueban las solicitudes
pertinentes y las presenta al Congreso de la
tiembre y el 20 de nes, cambios de fuentes de financiamiento, y
República para que sean estudiadas en las plena-
octubre cambios de leyendas. rias.
Si afectan el presupuesto de inversión requerirán
concepto previo del DNP
El Congreso de la República propone enmien- Efectúa pliegos de modificación por parte de los
Durante los debates das al proyecto ordenando gastos en distintas ponentes o por proposiciones por parte de los
en Comisiones áreas, modificando rentas y recursos de capital o demás miembros del Congreso, que para su
validez, en caso de aprobarse por votación debe
Económicas y ple- realizando cambios en las disposiciones genera-
contar con el aval previo del Ministro.
narias les, previo concepto del Ministro de Hacienda
Las modificaciones que se soliciten no pueden La Dirección General de Presupuesto Público

afectar los montos de la ley del PGN: solo tras- Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Entre el 20 de octu- lados al interior de la entidad sin que afecte las Público analizan y aprueban las solicitudes
pertinentes.
bre y el 28 de di- partidas globales de funcionamiento, servicio de
En caso que se afecte el presupuesto de inver-
ciembre la deuda pública, y programas y subprogramas sión debe contar con concepto previo favorable
en el presupuesto de inversión aprobados por el del DNP
Congreso
Para corregir errores o hacer aclaraciones para En el decreto de liquidación o en la vigencia, el

En el decreto de enmendar errores de transcripción y aritméticos Gobierno Nacional puede expedir resoluciones
liquidación o duran- que figuren en la ley del presupuesto o cuando para corregirlos
te la vigencia se incorporen partidas en numerales rentísticos,
secciones, programas y subprogramas que no
correspondan a su objeto o naturaleza, ubicán-
dolos en el sitio que corresponda
Fuente: adaptado del libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. Segunda edición. Páginas 96 a
98.
247
Casos especiales en el proceso presupuestal
El Estatuto Orgánico de Presupuesto, contempla unos casos especiales que se pueden presentar
en el proceso presupuestal cuando no se cumplen con los tiempos establecidos en la ley. A conti-
nuación se presenta una síntesis de éstos:
Cuadro N° 33 Casos especiales por incumplimiento de términos en el proceso presupuestal
Caso especial Norma Procedimiento

 El Gobierno no presen- Constitución Na- El Gobierno expedirá el decreto de repetición antes del 10 de
ta el proyecto de PGN cional art. 348 diciembre y si es del caso, puede reducir gastos. En la preparación
en los tiempos estable- Decreto 111 de de este decreto debe considerar el presupuesto del año anterior, los
cidos 1996, art. 64 créditos adicionales aprobados para el año en curso y los traslados
 Las Comisiones lo de apropiaciones efectuados al presupuesto para la vigencia en
nieguen o no lo aprue- curso.
ben.
Las Comisiones no Constitución Na- Si el Congreso no expide el PGN antes del 20 de octubre a la
aprueben el presupuesto cional art. 348 media noche, regirá el presentado por el Gobierno Nacional con
a tiempo Decreto 111 de las modificaciones aprobadas en el primer debate.
1996, art 59
Constitución Na- El Gobierno deberá presentar un proyecto de ley donde proponga
No aprobación o demora cional art. 347 los mecanismos para la obtención o modificación de las rentas que
en la aprobación del Decreto 111 de permitan financiar los gastos proyectados que no se alcanzaron a
proyecto de ley de finan- 1996, artículos 54, cubrir con los ingresos legalmente autorizados. En caso de que no
ciación 55, 76 y 77 sea aprobado este proyecto de financiación, el Gobierno suspen-
derá las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta que
se produzca una decisión en el Congreso
.
La ley del Presupuesto Decreto 111 de  Si esto ocurre totalmente, entonces rige el presupuesto del año
General de la Nación es 1996, artículos anterior.
declarada inexequible 114 y 115  Si se afectan algunas partidas del presupuesto de rentas y recur-
total o parcialmente por sos de capital, se deberá suprimir las apropiaciones por una
la Corte Constitucional cuantía igual al valor de dichos recursos y si la suspensión es
provisional, se deberán aplazar las apropiaciones por un monto
igual.
 Si se afectan las apropiaciones, se pondrá en ejecución solo lo
que es exequible y se contra acredita las apropiaciones afecta-
das.
Fuente: adaptado del libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. Segunda edición. Páginas 98 a 101.
248
7.1.4 Liquidación del Presupuesto General de la Nación
El artículo 67 del Decreto 111 de 1996, establece que le corresponde al Gobierno Nacional reali-
zar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación, una vez haya sido aprobado
por el Congreso de la República y el Presidente haya sancionado la ley.
En el decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación que elabora la Dirección Ge-
neral de Presupuesto Público Nacional DGPPN134, se deben incluir en el proyecto presentado al
Congreso todas las modificaciones que se presentaron en la etapa de estudio y aprobación, y
acompañado de un anexo que contiene el detalle de las rentas y recursos de capital y del gasto
para el año fiscal.
Pasado un mes de la expedición del decreto de liquidación, el Departamento Nacional de Planea-

ción deberá enviar a la Dirección General de Presupuesto Público Nacional un informe donde se
detalle la distribución de la inversión por Departamentos.
Recuerde, en el presupuesto de rentas y recursos de capital de la Nación deben figurar de manera

detallada los siguientes renglones presupuestales:
 Los ingresos corrientes que se dividen en tributarios (directos e indirectos)

 Los ingresos no tributarios tales como las tasas, multas y contribuciones
 Los recursos de capital tales como los provenientes de enajenación de activos, excedentes
financieros de entidades descentralizadas, rendimientos financieros, recursos del crédito
externo e interno, entre otros
 Las rentas parafiscales
 Los fondos especiales como la contribución de las entidades vigiladas a la Contraloría
General de la República, el Fondo de Estupefacientes Salud, los Fondos Internos de la Po-
licía Nacional, entre otros.
134
Ver decreto de liquidación PGN 2013 en este link:
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/DecretoPGN/2
013/Decreto%20Liquidaci%F3n%20ley.pdf
249
Respecto a las apropiaciones en el decreto de liquidación, en la sección de gastos, se deben

anexar la clasificación por secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión, los cuales de igual forma
se presentan de manera detallada.
Tal como se mencionó con anterioridad, los gastos de inversión se clasificarán en Programas y
Subprogramas, estableciendo como programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a
actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a
fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional; como subprogramas el conjunto de
proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del
cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determina-
dos órganos, siendo una división de los Programas. (Decreto 568 de 1996 artículo 14)
Tal como se señaló en el capítulo VI Estructura del Presupuesto Público Colombiano del presente
libro, la liquidación del presupuesto debe tener igualmente un esquema, tal como aparece de ma-
nera abreviada en el cuadro N°34, pero de manera detallada.
Cuadro N°34 Clasificación abreviada del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Na-
ción
Clasificación Descripción
Gastos de funcionamiento:
 Gastos de Personal.
Cuentas  Gastos Generales.
 Transferencias Corrientes.
 Transferencias de Capital.
 Gastos de Comercialización y Producción.
Servicio a la deuda pública:

 Servicio de la Deuda Interna.
 Servicio de la Deuda Externa.
Inversión:
 Programas de inversión.
 Para las transferencias corrientes: por convenios con el sector privado, al sec-
tor público, al exterior, de Previsión y Seguridad Social, Sistema General de
Participaciones, otras.
250
Subcuenta  Para las transferencias de capital: Participación de los municipios en los ingre-
sos de la nación y otras transferencias
 Para los gastos de comercialización y producción: comercial, industrial y agrí-
cola
 Para el servicio de la deuda pública interna: amortización, intereses, comisio-
nes y otros gastos de la deuda interna
 Para el servicio de la deuda pública externa: amortización, intereses, comisio-
nes y otros gastos de la deuda externa
 Para los programas de inversión: subprogramas.
 Para gastos de personal: servicios personales asociados a la nómina, servicios
personales indirectos y contribuciones inherentes a la nómina al sector privado
y público.
Objeto del gasto  Para gastos generales: adquisición de bienes y servicios, impuestos y multas.
 Para transferencias por convenios con el sector privado: programas nacionales
que se desarrollan con el sector privado.
 Para transferencias corrientes al sector público: orden Nacional, empresas
públicas nacionales no financieras, empresas públicas nacionales financieras,
Departamentos, empresas públicas departamentales no financieras, empresas
públicas departamentales financieras, Municipios, empresas públicas munici-
pales no financieras, empresas públicas municipales financieras, otras entida-
des descentralizadas públicas del orden territorial.
 Para transferencias al exterior: organismos internacionales, gobiernos extranje-
ros y otras transferencias al exterior.
 Para transferencias de previsión y seguridad social: pensiones y jubilaciones,
cesantías, otras transferencias de previsión y seguridad social cuando el órga-
no asume directamente la atención de las mismas.
 Sistema General de Participaciones: Participación para educación, salud agua
potable y saneamiento básico, y para propósito general, y asignaciones espe-
ciales.
 Para otras transferencias corrientes: sentencias y conciliaciones, Fondo de
Compensación Interministerial, destinatarios de las otras transferencias co-
rrientes.
 Para otras transferencias de capital: destinatarios de las otras transferencias de
capital.
 Para comercial, industrial y agrícola: compra de bienes y servicios, otros gas-
tos.
 Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública inter-
na: Nación, Departamentos, Municipios, proveedores, entidades financieras,
títulos valores.
 Para amortizaciones, intereses, comisiones y gastos de la deuda pública exter-
na: banca comercial, Banca de Fomento, Gobiernos, Organismos multilatera-
les, proveedores, títulos valores, cuenta especial de deuda externa.
251
 Para subprogramas de inversión: identificación de los proyectos de inversión.
En el decreto de liquidación debe igualmente anexarse las unidades ejecutoras especiales según lo
expresado en el artículo 16 del decreto 4730 de 2005, dentro de las cuales se pueden mencionar
las unidades administrativas especiales de la administración central, las superintendencias sin
personería jurídica, en las entidades de previsión social la unidad ejecutora especial para el régi-
men contributivo en salud, el régimen pensional y el pago directo de cesantías, en el Ministerio
de Defensa una unidad ejecutora especial para cada una de las Fuerzas Militares (Ejército, la Ar-
mada y la Fuerza Aérea, y el Comando General), en la Rama Judicial una unidad ejecutora espe-
cial para cada una de las altas Cortes judiciales, las dependencias internas con autonomía admi-
nistrativa y financiera sin personería jurídica de cada entidad u órgano administrativo, los órga-
nos que tengan aportes de la nación permitidos por las normas vigentes para las Empresas Indus-
triales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, cada una de las Cámaras que
componen el Congreso de la República y las demás dependencias agrupadas bajo la denomina-
ción ’Gestión General’.
El decreto de liquidación se tiene que ingresar en el Sistema Integrado de Información Financiera

SIIF Nación antes del 28 de diciembre, para poder iniciar la etapa de ejecución.
7.1.5 Ejecución
La ejecución del presupuesto se inicia el 1 de enero y abarca hasta el 31 de diciembre de cada

año, dando cumplimiento al principio presupuestal de Anualidad135 y en la cual se lleva a cabo
todos los aspectos autorizados en el presupuesto que se aprobó para la respectiva vigencia. Solo
se podrá ejecutar lo que esté contemplado en el Presupuesto.
La ejecución presupuestal es un proceso en el cual se pueden presentar las modificaciones que se

pueden realizar, siempre y cuando, se cumpla con lo establecido en la ley para estos casos.
135
“El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no
podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de
apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”.
252
En la ejecución deben quedar claramente definidos los aspectos relacionados con el recaudo de
los ingresos y los requisitos para adquirir compromisos, así como ordenar los gastos.
En esta etapa es muy importante un control efectivo para que los recursos sean utilizados apro-
piadamente, por esta razón la ley ha determinado los llamados “responsables fiscales”, como
aquellos ordenadores del gasto sobre los cuales recaen las responsabilidades personales y de
carácter penal respecto a la inapropiada ejecución de los gastos.
El decreto 111 de 1996 artículo 112, determina que los siguientes funcionarios son responsables
fiscales por la administración del presupuesto, sin perjuicio de la responsabilidad penal:
a) “Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los
órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan giros para pagos de
las mismas;
b) Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa
prohibición o emitan giros para el pago de las mismas;
c) El ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligacio-
nes contraídas contra expresa prohibición legal;
d) El pagador… que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los preceptos
consagradas en el presente estatuto y en las demás normas que regulan la materia.
PARAGRAFO. Los ordenadores, pagadores… y demás funcionarios responsables que es-
tando disponibles los fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa cance-
lación o pago, incurrirán en causal de mala conducta (Ley 38/89, artículo 89. Ley 179/94,
artículo 55 Inciso 3 y 16, y artículo 71)”
De igual manera se determina que los ordenadores y pagadores son responsables solidariamente
por aquellos pagos que se realicen sin cumplir con la totalidad de requisitos establecidos en la ley
y que la labor de la Contraloría General de la República será la de velar por el estricto cumpli-
miento de estas normas. (Decreto 111 de 1996 artículo 113).
253
El jefe de cada órgano ejecutará el presupuesto asignado de acuerdo a su autonomía y capacidad

para ordenar el gasto, considerando las leyes y reglamentaciones en materia presupuestal y de
contratación pública expedidas por el Congreso o emitidas por el Gobierno Nacional, así como
el cumplimiento de reportar la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los
formatos y formularios que se diseñen para el efecto.
En esta etapa de ejecución se presentan las siguientes actividades:

 Recaudar los ingresos presupuestados
 Adquirir compromisos
 Ordenar gastos
 Hacer el cierre presupuestal
La ejecución presupuestal comprende:

 La expedición del Certificado de disponibilidad presupuestal
 El registro presupuestal
 La creación de las reservas presupuestales y las cuentas por pagar
 La elaboración y ejecución del Programa Anual Mensualizado de Caja PAC
7.1.5.1 Ejecución de ingresos
Es la responsabilidad de velar por el apropiado recaudo de las rentas y recursos de capital y de la

debida asignación de los mismos de acuerdo a lo establecido en la Carta Magna y las leyes.
Cuadro N° 35 Ejecución de ingresos de la Nación
Causación del Se debe contar con actos administrativos de reconocimiento del derecho o de
ingreso la obligación que permitan al Estado cobrarlos y recaudarlos
 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe velar por el debido

recaudo de las rentas y recursos de capital acorde con las leyes (o a través
de la DGCPTN cuando no haya sido asignado a otra institución por la
ley), de tal manera que permita efectuar la situación de fondos para aten-
254
der los compromisos adquiridos por cada órgano del PGN.


136
Recaudo Las rentas parafiscales y los fondos especiales se recaudan de acuerdo a
las normas vigentes.
 Los recursos del crédito de acuerdo con las cláusulas pactadas en los con-
tratos.
 Los establecimientos públicos recaudan sus propios ingresos.
 Nota: Solo se puede recaudar lo que esté incluido en el Presupuesto Ge-
neral de la Nación
Consiste en el reembolso que se debe hacer por un mayor valor pagado al

Devolución erario público. Por ser una operación de tesorería no afecta el presupuesto de
ingresos.
Registro de la Se debe hacer en los libros de registro de ingresos y en el informe mensual

ejecución de la ejecución del presupuesto de ingresos
7.1.5.2 Ejecución de gastos
En la ejecución de los gastos se debe tener cuenta las autorizaciones máximas que el Congreso
aprueba en la ley de Presupuesto General de la Nación, para que se puedan comprometer en la
vigencia fiscal respectiva, y según el principio de especialización deben corresponder al objeto y
funciones de la entidad a la cual se le están asignando los recursos, por tanto su ejecución no
podrá tener una destinación diferente.
Lo que no se ejecute al 31 de diciembre expirará, es decir, ya no puede comprometerse, adicio-

narse, transferirse, ni contracreditarse. (Decreto 111 de 1996, artículos 18 y 89)
Igual que con la ejecución de los ingresos, en los gastos solo podrán ser ejecutados aquellos que
se encuentren establecidos en el Presupuesto; pero en el caso de los programas y proyectos tam-
bién deben encontrarse registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, los cuales
previamente deben contar con la evaluación técnica, económica, social y de impacto ambiental
que permitan identificar la viabilidad del mismo. Lo que se pretende es proteger el patrimonio
136
Recaudo constituye el hecho real de la ejecución presupuestal de los ingresos estimados.
255
público, evitando que se presente detrimento patrimonial en el uso de los recursos públicos o se
destinen a gasto no esencial y prioritario.
Los compromisos legalmente adquiridos se ejecutan así137:
 En los contratos o convenios, cuando se ha recibido la obra, el bien o el servicio
 En los demás casos, cuando se ha cumplido completamente con todos los requisitos pac-
tados que hagan exigible su pago.
 En los casos que se deban atender compromisos con las vigencias futuras, es necesario
tener previamente la autorización del CONFIS o del organismo encargado.
7.1.5.2.1 El Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP
En la ejecución de los gastos siempre tiene que existir el Certificado de Disponibilidad Presu-
puestal para cada acto administrativo, expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces
en cada entidad, es de carácter obligatorio, puesto que sin la existencia de éste no se podrán
asumir compromisos con cargo al presupuesto, ya que con este documento se garantiza la exis-
tencia de la apropiación presupuestal disponible para la respectiva vigencia y afecta de manera
preliminar el presupuesto hasta que el compromiso sea perfeccionado y se realice el registro pre-
supuestal respectivo donde se garantiza que estos recursos se utilizaran solo para este fin. (artícu-
lo 71 Decreto 111 de 1996)
Para el óptimo manejo de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal, cada entidad tendrá un
mecanismo de control que le permita definir la vigencia de cada Certificado y conocer los saldos
disponibles que están pendientes de ser apropiados a través de la adquisición de nuevos compro-
misos. Lo anterior se hace con el fin de optimizar el uso de los recursos públicos, de tal manera
que si un Certificado de Disponibilidad Presupuestal tiene una vigencia de tres meses y en ese
lapso de tiempo no se utilizó, entonces debe ser cancelado y los fondos liberados podrán ser utili-
zados en otros conceptos.
137
Decreto 1957 de 2007, artículo 1
256
Se debe prestar especial atención al cumplimiento de los requisitos en la ejecución de los gastos,
puesto que si no se cumplen, los ordenadores de gastos serán sancionados disciplinaria y penal-
mente. Igual ocurre con aquellos actos u obligaciones adquiridos previamente sin haber sido le-
galizados, es decir, de manera irregular, puesto que se constituyen en ‘hechos cumplidos’, lo que
acarrea de todas formas sanciones para los ordenadores del gasto, así se haya actuado por desco-
nocimiento de la norma.
7.1.5.2.2 Los Compromisos
Este término hace referencia a los actos administrativos y contratos que las entidades realizan
para ejecutar su presupuesto desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre, autorizados por la ca-
pacidad que tienen para contratar en representación del Estado y ejecutando las apropiaciones
asignadas dando así cumpliendo al objeto de las mismas.
Las apropiaciones pueden ser:
 Apropiación con situación de fondos: requiere que la Dirección del Tesoro Nacional re-
alice los giros o desembolsos para poder atender dicha apropiación.
 Apropiación sin situación de fondos: la cual no necesita para su ejecución que la Direc-
ción del Tesoro Nacional realice desembolsos directos sino que los recursos que necesita
para dicha apropiación los giren la Tesorería Nacional directamente al proveedor o por-
que la entidad ejecutora recaude directamente los recursos.
En el momento que la entidad decida adquirir un compromiso debe tener presente factores adi-
cionales a la disponibilidad de recursos en las cuentas bancarias tales como: prioridad, impacto,
responsabilidad en la toma de la decisión, viabilidad financiera, donde predomine el interés gene-
ral al particular, la planeación, entre otros.
7.1.5.2.3 El Registro Presupuestal
En el registro presupuestal se perfecciona el compromiso y de manera definitiva se efectúa la

apropiación para que se garantice que no tendrá otra destinación diferente a la asignada, en dicho
registro se debe indicar el valor y el plazo.
257
El registro presupuestal afecta de manera definitiva la apropiación existente, lo que conlleva a

que no se le pueda dar otra destinación diferente a la inicialmente aprobada.
Al hacer el registro presupuestal se debe indicar el valor y el plazo definido en el compromiso
adquirido, constituyéndose finalmente en un requisito necesario para el perfeccionamiento de los
actos administrativos. En conclusión, un compromiso se ha perfeccionado cuando cuenta con un
registro presupuestal (Artículo 71 del decreto 111 de 1996).
La Resolución 036 de 1998 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los
órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación deberán obligatoriamente llevar
los registros presupuestales en los siguientes libros, según el caso:
 Libro de registros de ingresos
 Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos
 Libro de registro de vigencias futuras
 Libro de registro de reservas presupuestales
 Libro de registros de cuentas por pagar
En cada uno de los libros se deberá registrar:
Cuadro N° 36 Contenido de los libros presupuestales

Libro presupuestal Contenido
Registra la información relacionada con los ingresos públicos (derechos por

Libro de registros de cobrar, anulación o compensación de derechos por cobrar, recaudo y devolu-
ingresos ciones), detallando fecha, número, clase, signo (positivo o negativo) y valor. El
registro se puede hacer de manera detallada o resumida y debe existir un regis-
tro para cada rubro de ingreso.
Registra diariamente en detalle las operaciones que afectan el presupuesto de

gastos por cada rubro. Se debe indicar fecha, número, clase, tipo y valor del
documento donde se autoriza dicha operación.
En este libro se incluye:
Libro de registro de  La apropiación vigente
apropiaciones, compro-  La apropiación vigente no afectada
misos, obligaciones y  Certificados de disponibilidad presupuestal expedidos
pagos  Certificados de disponibilidad presupuestal pendientes por comprometer
258
Libro presupuestal Contenido

 Compromisos contraídos
 Obligaciones causadas
 Compromisos pendientes de causar
 Total de pagos realizados
 Obligaciones por pagar
Libro de registro de Registra de manera detallada los cupos de vigencias futuras autorizadas por el
vigencias futuras CONFIS o quien haga sus veces
Libro de registro de Registra las reservas constituidas para cada rubro que aparece en el decreto de
reservas presupuestales liquidación del presupuesto, detallando lo ejecutado y los saldos
Libro de registros de Registra las cuentas por pagar constituidas al cierre de la vigencia para cada
cuentas por pagar rubro que aparece en el decreto de liquidación del presupuesto, detallando los
pagos y saldos pendientes de pago.
Un modelo de cada uno de estos libros presupuestales se mostrará más adelante
De los libros presupuestales se puede obtener la siguiente información:
Cuadro N° 37 Información obtenida en los libros presupuestales

Según concepto del libro Información obtenida
 Saldo de los recursos por recaudar en la vigencia fiscal
 El detalle del monto total de los ingresos recaudados y
Ingresos los responsables de su administración
 Fecha, concepto y valor de los ingresos efectivamente
recaudados
Apropiaciones  Saldo disponible y monto de las apropiaciones estable-

y compromisos cidas en el decreto de liquidación del Presupuesto Gene-
ral de la Nación
 Fecha, concepto y cuantía de la operación
 La totalidad de los certificados de disponibilidad presu-
puestal expedidos y de los compromisos que afecten las
apropiaciones
259
Según concepto del libro Información obtenida

Obligaciones y pagos autorizados  Saldos de las obligaciones pendientes de autorización de
pago
 Fecha, comprobante, concepto y cuantía de todas las
obligaciones y pagos autorizados.
 Monto de las obligaciones adquiridas que afectan apro-

piaciones de vigencias presupuestales futuras autoriza-
Vigencias futuras das por el CONFIS u otras autoridades.
 Saldos no utilizados de estas autorizaciones que termi-
nan el 31 de diciembre del año en el cual se otorgo la au-
torización.
 Saldo de compromisos y obligaciones pendientes de pa-

En los libros de reservas presu- go por cada una de las apropiaciones constituidas como
puestales y cuentas por pagar reservas presupuestales o cuentas por pagar
 Fecha, comprobante, concepto y cuantía de compromi-
sos, obligaciones y pagos autorizados
Etapas a seguir:
Para afectar el presupuesto, el artículo 2 de la Resolución 036 de 1998, determina que se deben
seguir las siguientes etapas:
260
Gráfico N°32 Proceso de afectación del presupuesto
PROCESO DE AFECTACION DEL PRESUPUESTO
JEFE DE
EXPEDICION DEL CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTO
PRESUPUESTALPREVIO A LA ADQUISICION DEL
COMPROMISO
JEFE DE
PRESUPUESTO
REGISTRO PRESUPUESTAL DE LOS COMPROMISOS
LEGALMENTE ADQUIRIDOS
ESTABLECER EL PLAZO
REGISTRO DE OBLIGACIONES Y AUTORIZACIONES PENDIENTE DEL PAGO POR PARTE
DE PAGO, CUANDO YA SE HAYA CUMPLIDO EL OBJETO DEL ORDENADOR
ESTABLECIDO
Recuerde que el certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP es expedido por el jefe de pre-
supuesto o quien haga sus veces en cada entidad y es de carácter obligatorio, puesto que sin la
existencia de éste no se podrán asumir compromisos con cargo al presupuesto, ya que con este
documento se garantiza la existencia de la apropiación presupuestal disponible para la respectiva
vigencia, lo cual afecta de manera preliminar el presupuesto hasta que el compromiso sea perfec-
cionado. Cada Certificado de Disponibilidad Presupuestal será expedido hasta por el valor del
saldo que se encuentre libre de afectación en la apropiación presupuestal respectiva y dicho certi-
ficado será vigente hasta la aceptación del compromiso respectivo. (Resolución 036 de 1998
artículo 2).
Recuerde que el registro presupuestal del compromiso adquirido en virtud de la capacidad que
tiene la entidad para contratar y comprometer el presupuesto, se entiende como la imputación
presupuestal que afecta definitivamente la apropiación, garantizando que únicamente se podrá
utilizar para este fin. Mediante el registro presupuestal, realizado por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces, se entiende que el compromiso queda perfeccionado y no se podrán atender
261
compromisos que no cuenten con el previo registro presupuestal. (Resolución 036 de 1998 artí-
culo 2)
Respecto al registro presupuestal de la obligación, entendida ésta como el valor adeudado por los
compromisos adquiridos, de los cuales se han recibido los bienes o servicios pero que aún están
pendientes de pagar, corresponde a la imputación que afecta el compromiso que la origino, esta-
bleciendo el plazo en el cual debe pagarse. (Resolución 036 de 1998 artículo 2).
En el caso de las vigencias futuras, no es necesario expedir un nuevo Certificado de Disponibili-

dad Presupuestal y el jefe de presupuesto o quien haga sus veces en la entidad, debe registrar los
compromisos adquiridos con cargo a las autorizaciones de vigencias futuras.
Modelos de libros de registro presupuestal
A continuación se presenta modelos de los libros de registros presupuestales, así:

Modelo del libro de registro de ingresos138
138
Fuente
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/PublicacionesP
pto/Manuales/Proceso%20Presupuestal.pdf. página 169
262
Modelo libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos139
Modelo libro de registro de vigencias futuras140
139
Fuente
140
Fuente
pto/Manuales/Proceso%20Presupuestal.pdf. Página 171
263
Modelo libro de registro de reservas presupuestales141
Modelo de libro de registro de cuentas por pagar142
141
Fuente
142
Fuente
264
Informe mensual de la ejecución de ingresos
En cuanto al reporte de la información, la resolución 36 de 1998 (art 4) establece que todos los
jefes de presupuesto y los jefes de cada órgano que haga parte del PGN deberán enviar oportu-
namente a la Dirección General de Presupuesto Público un informe que contenga la ejecución de
los ingresos y gastos del presupuesto, dichos informes se elaboran con base en la información
obtenida en los libros de registro presupuestal mencionados con anterioridad.
Modelo de Informe mensual de la ejecución de ingresos143
Informe mensual de la ejecución de gastos
Este informe se divide en tres reportes: uno para la apropiación de la vigencia, otro para las re-
servas presupuestales y otro para las cuentas por pagar
143
Fuente
265
Modelo de Informe mensual de la ejecución de gastos144
Modelo de informe mensual de las reservas presupuestales145
144
Fuente
145
Fuente
266
Modelo de informe mensual de ejecucion de cuentas por pagar146
7.1.5.2.4 La Obligación
Es el valor adeudado por concepto de bienes y servicios recibidos por la entidad derivado del
perfeccionamiento de un compromiso adquirido. En la obligación se incluyen los anticipos pacta-
dos en los contratos que aun no se han cancelado. Cuando se asumen obligaciones siempre se
debe consultar la capacidad financiera que tiene la entidad para atender el pago y que no presente
un déficit fiscal, lo que significa que además de la apropiación presupuestal tiene que existir un
respaldo financiero
146
Fuente
267
7.1.5.2.5 El Pago
Es el desembolso que se hace para cancelar el valor de la obligación, considerando la disponibili-

dad del dinero en las cuentas bancarias. El pago lo hace el ordenador del gasto o el funcionario
autorizado, quien lo efectúa una vez se haya verificado el cumplimiento de todos los requisitos
establecidos en los respectivos contratos para cancelar la obligación y que se hayan realizado
todos los descuentos de ley (estampillas, retención en la fuente y otros) y de anticipos que se
hubieren entregado. Los pagos deberán estar previamente incluidos en el Programa Anual Men-
sualizado de Caja.
7.1.5.2.6 Reservas Presupuestales
Son aquellas que cuentan con un registro presupuestal pero que en el año fiscal no se cumplió con
el objetivo que se persiguió al momento de adquirir los compromisos y que serán pagados en la
vigencia siguiente.
Al cierre de cada vigencia, las entidades constituyen las reservas con los compromisos legalmen-
te adquiridos pero no cumplidos, cuyo objeto es desarrollar una apropiación específica. (Decreto
111 de 1996 artículo 89)
En este caso, el procedimiento a seguir para poder ejecutar estas reservas de apropiación por
parte de las entidades, es enviar una relación detallada de éstas antes del 20 de enero del año si-
guiente a la Dirección General de Presupuesto Público Nacional.
La Ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsa-
bilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, se refiere en el articulo 8 al MFMP
en el sentido de alcanzar durante la respectiva vigencia fiscal un menor rezago presupuestal en
la ejecución de los presupuestos públicos, tanto de la Nación como de los entes territoriales,
es decir, garantizar una mejor ejecución durante la vigencia respectiva, reduciendo al máximo la
figura de las reservas presupuestales, garantizando una mejor gestión fiscal, un mayor orden a la
contratación estatal al final de la vigencia, una mayor transparencia en el manejo de las finanzas
268
públicas y un mejor control político integral del presupuesto147, a partir de una adecuada aplica-
ción del Decreto 111 de 1996 que establece, entre otros aspectos, los principios presupuestales a
tener en cuenta, dentro de ellos el de anualidad, que dispone:
“Artículo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de

cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apro-
piaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por
compromisos caducarán sin excepción”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, del M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa ha señalado sobre ese principio:
“… El principio de anualidad. La estimación de los ingresos y la autorización de los gastos públi-

cos se debe hacer periódicamente cada año, del 1o. de enero al 31 de diciembre, integrando la
unidad de cómputo determinada temporalmente en un período de tiempo. Es la renovación anual
de la intervención del Congreso en las materias fiscales, de modo que sientan la permanencia y
continuidad de la potestad legislativa en tales asuntos. Este principio hace parte de nuestro orde-
namiento jurídico debido a la función de control político integral del Congreso, pues a medida
que éste se consolidó, reclamó para sí la intervención en los asuntos fiscales, de manera periódica
y continua. Su objetivo principal es facilitar la labor de armonizar la gestión presupuestal con
otras actividades que tienen lugar también dentro del marco anual. El principio de la anualidad
tiene, pues, la ventaja de acomodar la gestión”.
Adicionalmente tal como se mencionó con anterioridad en el presente capitulo, en el Estatuto

Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en su artículo 71 establece que “Todos los actos
administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de
disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos.
147
Control político que realizan el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Munici-
pales y Distritales en su ámbito de competencia.
269
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar clara-
mente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito
de perfeccionamiento de estos actos administrativos... ”
El Estatuto presupuestal establece en su artículo 89 que “Las apropiaciones incluidas en el Pre-
supuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso
aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después
del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán com-
prometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los com-
promisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente con-
traídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizar-
se para cancelar los compromisos que les dieron origen.” (subrayado fuera del texto).
Con este espíritu normativo y buscando estabilidad y transparencia fiscal en el manejo de las fi-
nanzas del Estado Colombiano, tal como se indico con anterioridad, la ley orgánica de responsa-
bilidad fiscal 819 de 2003 establece en el “Artículo 8º. Reglamentación a la programación
presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las En-
tidades Territoriales, deberán sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo
de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las
Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal corres-
pondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro
proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibili-
dad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá
con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuesta-
les correspondientes.
Parágrafo transitorio. Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la
siguiente transición. (…). (Resaltado fuera del texto).
270
Finalmente, el Decreto 1957 de 2007 establece en el “Artículo 2. De conformidad con lo previsto

en el artículo 9 de la Ley 225 de 1995 y el artículo 31 de la Ley 344 de 1996, en cada vigencia, el
Gobierno Nacional reducirá el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales
constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior, que excedan el 2% de las
apropiaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión del presupues-
to de dicho año (…)” (resaltado fuera de texto).
Se puede sintetizar que:
 Cualquier afectación de las apropiaciones presupuestales debe ajustarse al cumplimiento

de los requisitos exigidos con el propósito de prevenir que no se excedan los límites de
gasto y, así mismo, que exista certeza suficiente sobre los recursos con los cuales la ad-
ministración pública podrá atender de manera cumplida sus obligaciones, lo cual significa
que dichos valores deben tener el registro presupuestal que se expide para el efecto por el
funcionario competente, de modo que a través del registro presupuestal se perfecciona el
compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación.
 Como los presupuestos anuales deben ajustarse a las proyecciones del MFMP, como cri-
terio general, los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación o las en-
tidades territoriales deberán adquirir compromisos cuya ejecución, entendida como entre-
ga de bienes o prestación de servicios, se realice en la respectiva vigencia fiscal, redu-
ciendo al mínimo las reservas de apropiación y las reservas de caja o cuentas por pagar,
evitando distorsionar la programación presupuestal.
 Los compromisos legalmente adquiridos para ser ejecutados durante la respectiva vigen-
cia, que excepcionalmente no se hayan podido ejecutar a 31 de diciembre, se deberán
constituir como reservas presupuestales de conformidad con el artículo 89 del Estatuto
Orgánico de Presupuesto, pero experimentando una importante restricción con la ley 819
de 2003 y las disposiciones subsiguientes, monto de reservas de apropiación que son cas-
271
tigadas fiscalmente pues entran a afectar el presupuesto de la vigencia siguiente, al

dársele cumplimiento a las obligaciones como vigencias futuras ordinarias.
 Juan Camilo Restrepo (2010,69) considera que “el uso generalizado de la figura de las re-
servas presupuestales es inconveniente porque fomenta una mala ejecución del gasto
público consistente en que en los últimos meses del año, para que “no se pierda la plata”
como se dice coloquialmente, o sea para que no se aplique la norma general de que las
apropiaciones no comprometidas caducan el 31 de diciembre de cada año, las entidades
proceden a efectuar contrataciones atropelladas para la adquisición de bienes y servicios
innecesarios o superfluos, con miras a constituir las correspondientes reservas de apropia-
ción con cargo al presupuesto en curso, que habrán de cancelarse en el ejercicio fiscal
subsiguiente”.
 Continua Restrepo señalando que el artículo 8 de la ley 819 se transforma en un desin-

centivo a constituir reservas pues terminan consumiendo espacio fiscal, no del presu-
puesto de la vigencia que se constituyen, sino del presupuesto en que se ejecutan. Termina
Restrepo (2010,69) afirmando que “Esto puede resultar extremadamente gravoso para la
entidad que abuse de la constitución de reservas de apropiación. Pues mientras más cons-
tituya reservas, menos espacio le quedará para gasto nuevo en el presupuesto subsiguien-
te.”
 En cada vigencia, en el caso en que los montos de las reservas superen el 2% de las apro-
piaciones de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión, una vez consti-
tuidas dichas reservas, se procederá a aplicar lo dispuesto en el Decreto 1957 del 2007
artículo 2, donde el Gobierno Nacional reducirá el presupuesto en el 100% del monto de
las reservas presupuestales constituidas sobre el presupuesto del año inmediatamente an-
terior, lo cual configura un castigo para aquellas entidades que tengan un alto rezago pre-
supuestal (art. 2 del decreto 1957 de 2007).
 Lo anterior indica que las entidades que manejen recursos públicos son responsables por
la ejecución de los mismos y que cuando constituyan reservas se debe justificar muy bien
272
su constitución, porque como se sabe los recursos se deben ejecutar con base en el princi-
pio de anualidad, es decir, antes del 31 de diciembre. Lo que se busca con esta medida es
acabar con el rezago presupuestal que induce a malos manejos presupuestales de fin de
año.
 La Contraloría General de la República ha venido señalando su preocupación por que el

alto rezago presupuestal no ha disminuido, a pesar de los cambios normativos derivados
de la ley 819 de 2003, lo cual ameritaba un estudio detallado de las prácticas de ejecución
presupuestal de las entidades del Presupuesto General de la Nación, tales como cuando
“sistemáticamente dejan compromisos sin obligar (reservas presupuestales) y obligacio-
nes sin pagar (cuentas por pagar presupuestales) como síntomas de posibles deficiencias
estructurales del proceso de contratación atribuibles a situaciones más allá de eventos for-
tuitos o de causa mayor.”148
7.1.5.2.7 Las cuentas por pagar o reservas de caja
Las reservas de caja se establecen en el artículo 89 del Estatuto Orgánico de presupuesto (decreto
111 de 1996), nuevamente actualizado mediante artículo 6 del Decreto 1957 de 2007149 que esta-
blece que: “Cuentas por Pagar. Cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por
pagar con los recursos correspondientes a los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y
servicios recibidos, y con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago150. (…)”.
148
Circular externa de la CGR del 16 de enero del 2012
149
Decreto 1957 de 2007” Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposicio-
nes en la materia” donde con el artículo 6° modifico el artículo 31 del Decreto 4730 de 2005.
150
El Decreto 4836 del 2011 en su artículo 3 dispuso que el artículo 1 del decreto 1957 de 2007 debería quedar así:
“Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o conve-
nios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que
hagan exigible su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del compromiso, se debe
contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este delegue, de acuerdo con lo establecido
en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras. Para tal efecto, previo a la expedi-
ción de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas en los que se evidencié la provi-
sión de bienes y servicios que superen el 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal deberá contarse con dicha
autorización.
273
A diferencia de las reservas presupuestales o de apropiación, en las reservas de caja el servicio se

prestó, o el bien o la obra se recibieron en su totalidad, cumpliendo con los requisitos que hacen
exigible su pago, además ya tiene que estar incluido en el Acuerdo Mensual de Gastos, lo único
que falta es hacer el desembolso como tal. También se considera reserva de caja, tal como se ex-
presó en el decreto en comento, cuando se han pactado anticipos en los contratos pero aún no han
sido cancelados. La reserva de caja corresponde entonces a una cuenta por pagar.
Las cuentas por pagar o reservas de caja son obligaciones exigibles al 31 de diciembre de la vi-
gencia fiscal respectiva y deberán ser constituidas antes del 20 de enero de cada año, lo cual se
debe informar a la Dirección General de Presupuesto Público Nacional, al día siguiente de la
constitución de las mismas; y los dineros sobrantes de la vigencia anterior se deben reintegrar al
Tesoro Nacional. En todo caso las cuentas por pagar correspondientes a la vigencia anterior expi-
ran el 31 de diciembre de la vigencia corriente. (Decreto 1957 de 2007 artículo 6).
Las semejanzas entre la reserva de apropiación y la reserva de caja (sentencia C-023 de 1996
del M.P. Jorge Arango Mejía de la Honorable Corte Constitucional) son:
a) Ambas corresponden a gastos que deben ejecutarse con cargo a un presupuesto cuya vi-
gencia expiró el 31 de diciembre anterior;
b) Las dos tienen vigencia de un (1) año, que se cuenta a partir de la fecha indicada en el li-
teral a)
Diferencias entre las reservas de apropiación y las reservas de caja: a continuación en el

Cuadro N° 38 se muestran las diferencias entre reservas de apropiación y las reservas de caja
elaborado con base a la clara y comprensible sentencia C-023 de 1996 en comento151:
Parágrafo: La disponibilidad presupuestal sobre la cual se amparen los procesos de selección de contratistas podrá
ajustarse, previo a la adjudicación y/o celebración del respectivo contrato. Para tal efecto, los órganos que hacen
parte del Presupuesto General de la Nación podrán solicitar, previo a la adjudicación y/o celebración del respectivo
contrato, la modificación de la disponibilidad presupuestal, esto es, la sustitución del Certificado de Disponibilidad
Presupuestal por la autorización de vigencias futuras”
151
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1993/c-502_1993.html
274
Cuadro N° 38 Diferencias entre las reservas de apropiación y las reservas de caja
Aspecto Reserva de apropiación Reserva de caja
Corresponden a un compromiso u Obedecen siempre a una obliga-

obligación , por ejemplo un con- ción
Correspondencia trato celebrado pero no ejecutado,
o a una obligación
No cuentan con un Acuerdo Si cuentan con un Acuerdo Men-
Respaldo Mensual de Gastos que las res- sual de Gastos que las respalde
palde
Generalmente no representan un Siempre representan un pasivo
Clasificación como Pasivo pasivo en el balance, por no ser corriente exigible en el balance
exigible
Se pagan con base en el Acuerdo
Pago Requieren un nuevo acuerdo Mensual de Gastos del año ante-
mensual de gastos rior, en el cual fueron incluidas
las aprueba el Ministro de Se constituyen directamente por

Hacienda y las refrenda el Con- los empleados de manejo de las
Aprobación tralor General de la República tesorerías y requieren solamente
la aprobación del ordenador de
gastos respectivo
Fuente: elaboración propia. Adaptado de:http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/1993/c-
502_1993.html
7.1.5.2.8 Pasivos Exigibles- Vigencias Expiradas:
En las diferentes leyes que decretan el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para las diferentes vigencias fiscales, surge en el capítulo de “Disposiciones Gene-
rales” la figura de Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas, donde se establece que sin perjuicio
de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se
haya realizado el pago de obligaciones adquiridas, a través de este rubro es posible atender el
pago de:
 Las obligaciones donde la entidad haya adquirido compromisos en una determinada

vigencia fiscal y haya recibido el bien o el servicio pactado con las exigencias legales,
pero no se hubiere constituido la respectiva reserva presupuestal o cuenta por pagar,
275
correspondiéndole al jefe del organismo verificar y certificar el cumplimiento de di-

chos requisitos
 Las obligaciones adquiridas en vigencias fiscales anteriores que cumplieron con las
formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (que hayan constituido
la reserva presupuestal o la cuenta por pagar) pero que no fue posible pagarlas en su
oportunidad.
 Las obligaciones originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aún sin que me-
die certificado de disponibilidad presupuestal ni registró presupuestal.
7.1.5.2.9 Hechos cumplidos
Los actos administrativos asumidos sin el cumplimiento de los requisitos se constituyen en

hechos cumplidos y la responsabilidad personal y pecuniaria estará a cargo del funcionario que
los ordenó, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que diere lugar.
Estos requisitos son por ejemplo, contar previamente con disponibilidad presupuestal que garan-
tice la existencia de apropiación suficiente para atender el posible compromiso que se pretende
adquirir. Posteriormente para perfeccionar la nueva obligación debe contarse con registro presu-
puestal que garantice que los recursos si estén disponibles, es decir, que existan saldos de apro-
piación libres de compromisos para asumir dicha obligación. El no cumplimiento de estos requi-
sitos se consideran ‘hechos cumplidos’
7.1.5.2.10 Programa Anual Mensualizado de Caja PAC152
El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), es el instrumento de manejo financiero y de

ejecución presupuestal mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponi-
bles en la Cuenta Única Nacional para cumplir con el pago de los compromisos asumidos en el
152
http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/HomeMinhacienda/creditoydeudapublicos/PAC/CapacitacionVirt
ual/Manual/MANUAL%20DE%20PAC%20PARA%20USUARIOS%202012.pdf
276
desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el presupuesto, financiadas con

recursos de la Nación, y tiene como finalidad alcanzar las metas del plan financiero.
El PAC, entonces fija el monto máximo autorizado para efectuar pagos mensuales para garantizar
el cumplimiento de las obligaciones que se asumen en la vigencia fiscal y los compromisos ad-
quiridos en la vigencia anterior que hacen parte de las reservas. (Decreto 111 de 1996 artículo
73).
Las entidades del PGN deben presentar sus solicitudes de PAC, las cuales una vez recibidas por
la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, las estudia y consolida, ajustándolas
con las metas de pago y los recursos disponibles en la Cuenta Única Nacional, además de tener
en cuenta los ritmos de ejecución, la ley de apropiación y el decreto de liquidación del presupues-
to de gastos.
El ‘Manual PAC Recursos Nación CSF y SSF’153 de la Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda (2012, 5) expresa que “Con base en las metas de
pago aprobadas por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- se asigna el PAC a cada
entidad por objeto de gasto; el cual consiste en el valor máximo a situar a cada órgano ejecutor
durante la vigencia fiscal, considerando las prioridades establecidas por la norma para atender los
gastos de funcionamiento, (Personales, Generales y Transferencias), Servicio de la deuda (Interna
– Externa) e inversión (Ordinaria y Específica) respectivamente.
Dichas metas contemplan el pago del Rezago Presupuestal de la vigencia anterior, quedando co-
mo remanente un monto para asignar recursos a la vigencia actual, donde se efectúan provisiones
para sufragar posibles contingencias y/o modificaciones presupuestales que se originen en el
transcurso de la misma.” (subrayado fuera de texto)
Antes del 20 de diciembre de cada año el PAC deberá ser ingresado por las entidades (que reci-
ben recursos del Presupuesto General de la Nación) al Sistema Integrado de Información Finan-
ciera SIIF II, con el fin de efectuar la distribución inicial del mismo para el próximo año, tenien-
153
Las siglas corresponden: CSF con situación de fondos y SSF sin situación de fondos
277
do como base cada objeto de gasto apropiado en el Decreto de Liquidación del Presupuesto y la
mensualización de los montos a pagar durante la vigencia fiscal respectiva.
El Programa Anual Mensualizado de Caja lo deben elaborar todos los órganos que hacen parte
del Presupuesto General de la Nación PGN, para lo cual cuenta con la asesoría de la Dirección
General del Tesoro Nacional, teniendo que considerar para tal fin, como se dijo anteriormente,
las metas financieras establecidas por el CONFIS (Decreto 111 de 1996 artículo 73).
La importancia del PAC radica en que permite:
 Pronosticar la cantidad de recursos que estarán disponibles en cada mes para atender los
gastos, lo que permite evitar problemas de liquidez a las entidades públicas.
 Identificar déficits temporales de efectivo para el pago de las obligaciones
 Establecer cuándo se hacen necesarios los créditos de tesorería o monetización de sus
propias inversiones financieras para asegurar su cumplimiento.
 identificar periodos de liquidez o de excedentes de efectivo que le facilita a la administra-
ción la colocación temporal de recursos financieros en papeles de corto plazo con la ob-
tención de rendimientos financieros.
En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos apro-
bados en él, lo cual le genera a la administración una programación óptima de los ingresos fisca-
les y financieros, lo mismo que el establecimiento de políticas tributarias. En resumen, le permite
a la administración pública una acertada toma de decisiones en materia financiera.
Aprobación del PAC
Según el artículo 24 del Decreto 568 de 1996, la aprobación corresponde:
278
Cuadro N° 39 Aprobación del PAC

Entidad Aprueba el PAC:
Nivel Nacional  El CONFIS, basado en las metas máximas de pago definidas
en el Plan Financiero.
Establecimientos Públi-  Juntas, Consejos Directivos o Representante legal con base en las
cos metas de pago aprobadas por el CONFIS.
 El PAC con ingresos propios
 El CODEFIS Consejo Departamental de Política Fiscal o
Nivel Departamental quien haga sus veces, de acuerdo a las metas del Plan finan-
ciero
 El COMFIS Consejo Municipal de Política Fiscal o quien haga
Nivel Municipal sus veces, de acuerdo a las metas del Plan financiero
Modificaciones al PAC154
Deben ser aprobadas por el Dirección General del Tesoro Nacional, de acuerdo a las metas finan-
cieras establecidas por el CONFIS. Existen varias clases de modificaciones:
Con aprobación automática:

 Reducciones en el PAC. Se pueden presentar por:
o solicitud de la unidad ejecutora.

o Iniciativa del Gobierno o el CONFIS.
o Como efecto de una reducción presupuestal
o A raíz de la deficiente ejecución del PAC por parte de la entidad.
o Como resultado de un reintegro originado y reportado por la entidad.
o Por ajustes de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional al
cierre de cada mes y año.
154
Entrar a este link para acceder al simulador del PAC del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:QeR6AdJO2FYJ:http://www.minhacien
da.gov.co/cuvsiif/prueba-
php/simulador%3Fcu%3DPAC073%2Bhttp://www.minhacienda.gov.co/cuvsiif/prueba-
php/simulador%3Fcu%3DPAC073&hl=es-CO&gbv=2&gs_l=heirloom-
hp.3..0i10j0j0i30l2j0i10i30l5j0i30.2325.9563.0.9891.20.17.3.0.0.0.266.2464.2-
11.11.0...0.0...1c.1.BY6sZm1xVI4&ct=clnk
279
 Aplazamientos: consiste en disminuir valores en el respectivo mes o meses y acredi-

tarlos en los periodos futuros pero dentro de la misma vigencia, es decir, se aplaza el
pago para meses futuros pero dentro del mismo año de ejecución, hasta por el valor
máximo asignado en el PAC. En los aplazamientos el valor del PAC no se modifica,
pero se debe tener precaución de realizarlos con anterioridad a su ejecución (un mes
antes) con el fin de evitar que se afecte el PAC para los meses siguientes.
a. Modificaciones que requieren aprobación del CONFIS o de la Dirección General de

Crédito Público y Tesoro Nacional:
 Anticipos: se pueden hacer hasta por el valor máximo aprobado para cada objeto de
gasto y consiste en adelantar el pago en uno o varios meses.
 Adiciones: éstas incrementan el PAC en uno o varios meses de la vigencia fiscal, te-
niendo como límite el valor disponible del rezago del año siguiente, correspondiente
a un objeto de gasto. Cuando se hacen adiciones en el periodo actual, automáticamen-
te se disminuye el rezago del año siguiente. Las adiciones deben ser solicitadas ante la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional en los plazos establecidos.
Tipos de vigencias en el PAC
El Manual de PAC del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2012,7) identifica tres tipos de
vigencias:
“1. Vigencia actual: corresponde al valor máximo anual del PAC que ha sido asignado a cada
entidad, de acuerdo con las apropiaciones contenidas en el decreto de liquidación del presu-
puesto para la vigencia fiscal respectiva.
2. Rezago del año anterior: corresponde al valor máximo anual asignado a las entidades ejecu-
toras para atender los compromisos adquiridos con cargo a la vigencia anterior, por haber que-
280
dado pendiente de su pago o ejecución. Este rezago presupuestal está conformado por las re-
servas de apropiación y las cuentas por pagar.
3. Rezago del año siguiente: se obtiene restando del valor del PAC (asignado) ejecutado en un
objeto de gasto para la vigencia actual y la apropiación respectiva de la entidad para dicha vi-
gencia en ese mismo objeto de gasto”.
Gráfico N° 33 Tipos de vigencias para el PAC
vigencia actual
cuentas por
pagar
tipos de rezago año
vigencia anterior
reservas
presupuestales
rezago año
siguiente
Seguimiento al PAC
Para este propósito, se efectúa una reunión para analizar el PAC, la cual está integrada por el
Subdirector de Operaciones del DGCTN, un Coordinador del Grupo PAC, un grupo de los aseso-
res y profesionales, donde se estudian todas las solicitudes enviadas por las entidades y se aprue-
ban o rechazan las modificaciones de acuerdo a:
 las políticas y directrices de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional

 las metas de pago aprobadas por el CONFIS
 la disponibilidad de recursos en la Cuenta Única Nacional
281
De igual manera el CONFIS realizará un seguimiento trimestral al manejo del PAC, de tal mane-
ra que cuente con los elementos de juicio necesarios para definir o modificar los valores máximos
de pagos mensuales de cada entidad, de acuerdo con el PAC total aprobado, las prioridades para
ejecutar los gastos, el nivel de ejecución y las restricciones fiscales y financieras. (Decreto 4730
de 2005 artículo 27).
Indicadores financieros del PAC
a. PAC no utilizado: Este indicador se realiza para cada objeto de gasto, permite evaluar y me-
dir la eficiencia en el uso de los recursos asignados a las entidades ejecutoras, además de analizar
el correcto manejo del PAC y poder determinar qué decisiones se deben tomar al momento de
estudiar y analizar las solicitudes de modificaciones.
En este indicador se deben considerar los aplazamientos del PAC, los cuales pueden ser oportu-
nos o extemporáneos. Estar aplazando el PAC indica que la entidad no es buena ejecutora de los
recursos, pues si existe planeación, se deben utilizar el momento previsto.
b. Porcentaje del PAC no utilizado: Existe un tope máximo que permite determinar el porcen-
taje permitido para la no utilización del PAC por parte de las entidades, el cual es comparado con
los resultados de desempeño de cada órgano ejecutor (comportamiento histórico).
Si se llegare a superar dicho tope no utilizado, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional deberá tomar los correctivos del caso, reduciendo el porcentaje del PAC no utilizado u
otorgar ciertos beneficios a aquellas entidades que si demuestren una adecuada ejecución de los
recursos del PAC, como darles prioridad en la asignación de recursos, entre otras medidas.
c. Indicador de días en Bancos: Son los dineros que la entidad no ha utilizado y que permane-
cen en los bancos en cuentas corrientes por más de 5 días.
282
Cuadro N° 40 Indicadores financieros del PAC

Nombre del indicador Fórmula
Valor de PAC no utilizado
(PAC Básico Inicial) + (Modificaciones) - (PAC Pagado)
Porcentaje de PAC no utilizado PAC no Utilizado x 100_______

(PAC Básico Inicial) + (Modificaciones)
Días en bancos Dinero mantenido en cuentas corrientes por más de 5 días
7.1.5.3 AFECTACIONES, MODIFICACIONES Y AUTORIZACIONES AL PRESU-

PUESTO
Se pueden clasificar en dos tipos:
a) Modificaciones que no alteran los valores inicialmente aprobados: en este caso, solo
es necesario contar con una resolución que expide la Junta o Consejo Directivo, o el jefe
del organismo que debe tener el aval de la Dirección General de Presupuesto Público Na-
cional. Si se llegare a afectar el presupuesto de inversión, entonces es necesario, previa-
mente, el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
b) Modificaciones que sí alteran los valores inicialmente aprobados: para éstas es nece-
sario que el Gobierno Nacional cuente con el concepto previo de la Dirección General de
Presupuesto Público Nacional y del Departamento Nacional de Planeación (cuando se
afecta el presupuesto de inversión), antes de presentarlo al Congreso de la República.
283
7.1.5.3.1 Afectaciones del presupuesto
Las más importantes son las que aparecen en el Cuadro N° 41
Cuadro N°41 Afectaciones presupuestales

Tipo de afectación Descripción
Esta restricción la establece el Departamento Nacional de Planeación
cuando considera que debe contar con su aval para ejecutar proyectos
Leyenda ‘Previo con- que no tienen claridad respecto a la destinación de los recursos.
cepto del DNP’ Para eliminar la restricción la entidad deberá ser solicitarla al DNP,
adjuntando documentos y toda la información requerida que justifi-
quen levantar esta leyenda.
Se corrigen errores de transcripción o de cálculos aritméticos que con-

Aclaración de leyenda y tenga el decreto de liquidación, pero en ningún momento se modifica
de ubicación la destinación de la apropiación inicial.
Corresponde a aquellas apropiaciones (solicitadas por las entidades y

Recurso 13 y 18 que son autorizados dependiendo de la situación fiscal) que se finan-
cian con “créditos externos previa autorización” o con “préstamos de
destinación específica autorizados” que dependen de la colocación de
bonos en el exterior, sectoriales, sociales, entre otros.155
7.1.5.3.2 Modificaciones al presupuesto
El presupuesto se puede modificar bien sea para adicionar, reducir o trasladar algunas partidas,
atendiendo a las posibles situaciones económicas y sociales que se pueden presentar en el mo-
mento de la ejecución del gasto público y que no fueron consideradas en la etapa de programa-
ción del presupuesto. (Decreto 111 de 1996 artículos 76 a 88).
155
El recurso 13 hace referencia a aquellas apropiaciones financiadas que requieren autorización y están sujetas a la
situación fiscal. El recurso 18 corresponde a aquellos créditos autorizados pero que aún no han sido contratados.
El Estatuto Orgánico de Presupuesto autorizo al CONFIS para que determinara la celebración de contratados, com-
promisos u obligaciones con cargo a los recursos del crédito aprobados mientras se perfeccionan los empréstitos;
función que fue delegada por este al Director General del presupuesto Público Nacional, previo concepto del DNP
cuando se trata de gastos de inversión.
284
Las posibles modificaciones al presupuesto son las que se establecen en el cuadro N°42 y se ex-
plicaran seguidamente.
Cuadro N°42 Modificaciones presupuestales
DISTRIBUCION DISTRIBUCION
ADICIONES Y CAMBIO DE PREVIO PREVIO VIGENCIAS
TRASLADOS FUENTE CONCEPTO CONCEPTO EXPIRADAS
DEL DNP DGPPN
Adiciones y traslados presupuestales
El Decreto 4730 de 2005 artículo 28, se refiere a las modificaciones presupuestales y determina
que “Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el
monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios exis-
tentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de
la República un proyecto de ley para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la vigencia en curso.

Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con
alguno de los siguientes requisitos:
a. Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos;

b. Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumplan, y se requiera la respectiva
adición, el Ministro de Hacienda y Crédito Público preparará una actualización del Marco Fiscal
de Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de recomenda-
ciones.” (Modificada su presentación por los autores).
285
Para tal efecto se entiende por contracrédito presupuestal el monto de una apropiación disponi-
ble en materia de ingreso o de gasto público, donde es reducido su rubro presupuestal. De otro
lado los créditos presupuestales se dan cuando se presentan adiciones que incrementan el valor
del presupuesto aprobado.
El libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano de la Dirección General del
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2011, 121 – 123)
plantea que existen otras modificaciones que no requieren un trámite ante el Congreso de la Re-
pública, estas son:
- “Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación del presupuesto, que no exce-
dan los montos totales aprobados por el Congreso en la ley anual para funcionamiento,
servicio de la deuda o los subprogramas de inversión, se harán mediante resolución ex-
pedida por el jefe del órgano respectivo.
- Los traslados en los cuales se utilizan los recursos del Fondo de Compensación Inter-
ministerial, se efectuarán para atender faltantes de funcionamiento, previo estudio de
los requerimientos presentados por los órganos a la DGPPN.
- Las reducciones y aplazamientos de apropiaciones del presupuesto están consagradas

en los artículos 76 y 77 del EOP. Estas operaciones se presentan cuando el Gobierno, o
alguna entidad, requiere reducir o posponer la apropiación de un gasto, dado que las es-
timaciones de los recaudos de ingresos muestran que estos van a ser menores a los pre-
vistos y se requiere mantener el equilibrio presupuestal.
- Los créditos adicionales que incrementan el valor del presupuesto aprobado por el Con-
greso, se efectúan mediante ley. Sin embargo, el Gobierno Nacional podrá hacerlos
cuando se hayan decretado alguno de los Estados de Excepción previstos en la Consti-
tución, de acuerdo con lo establecido en los artículos 83 y 84 del EOP.”
286
Cuando ocurren reducciones y aplazamientos se podrá reformar, si fuere el caso, el Programa

Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apro-
piaciones reducidas o aplazadas; por lo tanto las autorizaciones que se expidan con cargo a estas
apropiaciones, no tendrán valor alguno.
Cambio de fuente
Corresponde al cambio de la marca informativa de la fuente de financiamiento o de recursos de

un gasto o de un proyecto. La Dirección General de Presupuesto Público Nacional aprueba estos
cambios de fuentes cuando no se modifica el valor total del nivel rentístico156 respectivo que fue
aprobado por el Congreso de la República. Si existe alguna modificación de dicho valor, entonces
se requiere que una ley lo apruebe.
Distribución previo concepto del Departamento Nacional de Planeación
Se presenta cuando una entidad desglosa de manera total o parcial los recursos asignados a un
gasto global o a un proyecto, discriminándolo de manera detallada en subproyectos. La leyenda
es asignada en la dirección técnica del DNP cuando no se cuenta con información suficiente. Para
realizar estas distribuciones se requiere el concepto previo del DNP y la autorización de la Direc-
ción General de Presupuesto Público Nacional. Las entidades deben presentar toda la información
requerida para poderlas solicitar.
Distribución previo concepto de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional
Se presentan cuando una entidad desagrega de manera total o parcial los recursos que se le han
asignado para el presupuesto de gastos de funcionamiento. Esta leyenda la asigna la Dirección
General de Presupuesto Público Nacional, cuando no se cuenta con el grado de detalle necesario
para esta información.
156
Nivel rentístico: ingresos corrientes, recursos de capital, rentas parafiscales y fondos especiales.
287
Vigencias expiradas
Este mecanismo permite atender obligaciones adquiridas en años anteriores de manera legal que
no fueron pagadas en los términos de la ley, de forma tal que sea viable cancelarlas con cargo al
rubro “pago de pasivos exigibles - vigencias anteriores”, siempre que se cumplan los requisitos y
condiciones señaladas por la norma.
Para una mayor comprensión se recomienda la lectura de este tema que aparece en el presente
capítulo numeral 7.1.5.2.8 Pasivos Exigibles- Vigencias Expiradas.
7.1.5.3.3 Autorizaciones presupuestales - vigencias futuras y otros
En materia presupuestal existen tres clases de autorizaciones, que se muestran en el siguiente

cuadro157:
Cuadro N° 43 Autorizaciones Presupuestales
Autorización Descripción
Son autorizadas por el CONFIS cuando se trate de obras de gran impacto,
las cuales con dicha autorización pueden certificarse para su inclusión en
Vigencias futuras Plan Operativo Anual de Inversiones con la aclaración de que corresponde
a proyectos que abarcan más de una vigencia fiscal.
Dada la importancia de este tema, a continuación se detallara su contenido.
La ley 1365 de 2009 artículo 19, establece que se pueden hacer distribucio-
nes en el presupuesto de ingresos y gastos pero sin modificar la destinación
Distribuciones presu- ni la cuantía. Esta autorización es firmada por el jefe del respectivo órgano,
puestales por las juntas o consejos directivos, o el representante legal de los estable-
cimientos públicos, cuyos actos administrativos se deben someter a aproba-
ción de DGPPN del Ministerio de Hacienda, y en el caso de gastos de in-
versión de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP.
Esta autorización debe ser incluida en las disposiciones generales de la
respectiva ley anual del Presupuesto General de la Nación y en el Decreto
157
Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. — 2a ed. — Bogotá. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dirección General del Presupuesto Público Nacional. 2011. páginas 129 a 130.
288
Autorización Descripción
158
de Liquidación.
La ley 1365 de 2009 artículo 26 establece autorización para realizar los
Contratos interadminis- ajustes necesarios mediante resoluciones del jefe del organismo, cuando se
trativos celebren aquellos contratos159 que se realizan entre las entidades que hacen
parte del Presupuesto General de la Nación y que afectan sus respectivos
presupuestos.
Lo anterior debe contar con la autorización del DGPPN para poder ser
ejecutados y sus recursos deben ser realizados en la misma vigencia fiscal
de la aprobación. En caso de gastos de inversión requiere de concepto pre-
vio favorable de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP.
Los jefes de las instituciones públicas son responsables de la legalidad de
estos contratos.
Vigencias futuras
El Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en el mismo artículo 71 establece

que “(…) ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes,
o en exceso del saldo disponible o sin la autorización previa del CONFIS o por quien este
delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a
los recursos del crédito autorizados. (…)” (resaltado y subrayado fuera de texto)
De manera complementaria la ley 819 de 2003 determina cuándo se pueden constituir obligacio-
nes como vigencias futuras ordinarias o como vigencias futuras excepcionales.
En su artículo 10 la citada ley define que para la Nación el Confis podrá autorizar la asunción de
obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras ordinarias cuando su ejecución se
inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada
una de esas vigencias, siempre y cuando se cumpla los requisitos indicados en el citado artículo, a
saber:
158
De igual manera se autoriza al jefe del órgano público o a su delegado en materia de ordenación del gasto para
que asigne internamente las apropiaciones en sus dependencias, seccionales y regionales para facilitar su manejo y
gestión, lo cual podrá efectuar a nivel de decreto de liquidación, sin que requiera para ello de las autorizaciones citas
con anterioridad.
159
Se exceptúan los de crédito.
289
a) “ El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte
las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1 de esta
ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del
quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y
favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras
no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de in-
versión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica.”
(Resaltado fuera de texto)
El artículo 11 de la citada ley orgánica instaura la necesaria existencia también de las vigencias
futuras excepcionales y establece que “el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos
excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obliga-
ciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año
en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condi-
ciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Pla-
zo del que trata el artículo 1º de esta ley”.
El artículo 26 de la ley 1508 del 2012160 establece que la nación y las entidades estatales del or-
den nacional podrán constituir vigencias futuras para el desarrollo de contratos de proyectos de
asociación público privada, para lo cual se tendrá que contar con concepto previo favorable del
Ministerio del ramo, del Departamento Nacional de Planeación y su registro en el Banco de Pro-
yectos de Inversión Nacional, antes que el Consejo de Política Fiscal CONFIS autorice la asun-
ción de compromisos de vigencias futuras, hasta por el tiempo de duración del proyecto a realizar
bajo esta modalidad.
160
La ley 1508 del 2012 “por la cual se establece el régimen jurídico de las asociaciones publico privadas, se dictan
normas orgánicas del presupuesto y se dictan otras disposiciones”
290
Previamente se deberá contar con la no objeción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
sobre las condiciones financieras y las cláusulas contractuales que rigen las mismas, propuestas
por la entidad estatal competente.
Cada año al momento de establecerse la meta de superávit primario para el sector público no fi-
nanciero SPNF, consistente con el programa macroeconómico, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social CONPES, previo concepto del CONFIS, definirá el límite anual de autoriza-
ciones para comprometer vigencias futuras para Proyectos de Asociación Público Privada y su
entorno de consistencia fiscal, el cual debe estar acorde con la naturaleza de cada proyecto,
además realizará la evaluación del aporte presupuestal y disposición de los recursos públicos.
Las vigencias futuras de los proyectos de Asociación Público Privada de la Nación se deben pre-
supuestar como gastos de inversión y no como operaciones de crédito público.
Señala la ley que los dineros que se generen por la explotación de la infraestructura o la presta-
ción de los servicios públicos en desarrollo de Proyectos de Asociación Público Privada, no se
contabilizarán en el Presupuesto General de la Nación, durante la ejecución de dicho contrato.
La viabilidad de constituir compromisos presupuestales con vigencias futuras fue declarado exe-
quible por parte de la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C- 023 de 1996 cuyo Magis-
trado Ponente fue Jorge Arango Mejía, donde se manifestó:
“(…) Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es inexequible la

norma que permite la autorización de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras.
Se olvida que la administración puede asumir compromisos que, por su magnitud o por su
costo, deban cumplirse durante varios años, es decir, bajo la vigencia de diversos presu-
puestos sucesivos. Por ello, el artículo acusado establece una serie de previsiones, como éstas: la
autorización de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público; la inclusión, por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las
asignaciones necesarias; la autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les com-
291
pete; la obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asun-

ción de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte Constitucional, no im-

plica el que la administración pública no pueda programar obras que se ejecuten en vigencias
sucesivas, pues tal limitación sería absurda. Así lo definió la Corte en la Sentencia C-357 del 11
de agosto de 1994, Magistrado Ponente Jorge Arango Mejía.”
Se puede sintetizar que:
 Cuando se requiere exceder la anualidad, por el tipo de obra, suministro o por el costo,
esto es, cuando la ejecución de la obligación se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y su objeto también se lleve a cabo en la (s) anualidad (es) siguiente (s), se debe so-
licitar autorización al CONFIS o a quien este delegue, para asumir dichas obligaciones
con cargo a presupuestos de vigencias futuras ordinarias.
 De igual forma se requiere autorización por parte del CONFIS cuando se asuman obliga-
ciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto
del año en que se concede la autorización (reservas futuras excepcionales).
 Así mismo se estableció las vigencias futuras de la Nación y de las entidades estatales del
orden nacional, para proyectos de asociación público privada.
 Los entes territoriales igualmente pueden hacer usos de las vigencias futuras ordinarias y
excepcionales, observando los requisitos y condiciones que sobre esta materia establecen
las leyes orgánicas ley 819 de 2003 y 1483 de 2011, así como para financiar proyectos de
asociación publico privada, tal como se establece en el artículo 27 de la ley 1508 del
2012, tema que se tratara en el numeral 7.2.4.6 del presente libro.
292
7.1.5.3.4 Los requisitos para realizar los trámites para las afectaciones, modificaciones y
autorizaciones presupuestales, en la Nación.
Establecen el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2011, 131 y 132) que las solicitudes de
afectación, modificación o, autorización al Presupuesto General de la Nación deben cumplir con
el suministro de la siguiente documentación:
• “ Solicitud de la entidad, firmada por el director u ordenador del gasto dirigida a la Dirección
de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP, cuando se trate del presupuesto de inversión, o
del Director General del Presupuesto Público Nacional, en otro caso;
• Justificación legal, económica y financiera de la solicitud;
• Certificado de disponibilidad presupuestal;
• Actualización de la ficha EBI, o inscripción de proyectos en el BPIN del DNP previa via-
bilidad del ministerio respectivo, cuando se trate del presupuesto de inversión;
• Si se trata de vigencias futuras se debe anexar el programa de gastos o de inversiones, de-
tallado por cada uno de los años cuya autorización se solicita, incluyendo las fuentes de
financiación.”
7.1.6 Seguimiento y evaluación presupuestal
Esta etapa, reglamentada por el Decreto 4836 de 2011 artículo 2161, en el cual se establece que la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional será la encargada de hacer el seguimiento
del Presupuesto General de la Nación por medio de la información registrada en el Sistema Inte-
grado de Información Financiera SIIF Nación y de otra información adicional que pueda requerir.
El Departamento Nacional de Planeación se encargará del seguimiento y evaluación de la gestión
de los proyectos de inversión a través del Sistema de Seguimiento a Proyectos de Inversión
Pública SPI, en el cual todas las entidades y la ciudadanía en general, podrán encontrar dicha
información. En caso de no cumplir con estas disposiciones, la Dirección General del Presupues-
to Público Nacional y la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del DNP, pueden abste-
nerse de tramitar solicitudes de aprobación o concepto favorable, según su competencia.
161
Este artículo modifico el artículo 34 del Decreto 4730 de 2005.
293
El Decreto 111 de 1996 artículo 92 define que “El Ministerio de Hacienda y Crédito Público Di-
rección General del Presupuesto Nacional, para realizar la programación y la ejecución presu-
puestal, efectuará el seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación, del presu-
puesto de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía
mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado dedicadas a actividades no fi-
nancieras y del presupuesto de las entidades territoriales en relación con el situado fiscal (Sistema
General de Participaciones) y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación. El Departamento Nacional de Planeación evaluará la gestión y realizará el seguimiento
de los proyectos de inversión pública …”
De otra parte, el Decreto 111 de 1996 en el artículo 91, determina que los establecimientos públi-
cos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta, deberán enviar
antes del 31 de marzo de cada año, los estados financieros con corte a 31 de diciembre, a la Di-
rección General del Presupuesto Público Nacional, en caso de incumplimiento de esta obligación
serán sujetas a las sanciones impuestas por la Superintendencia a la que le corresponda vigilar
dicha entidad o en su defecto por la Procuraduría General de la Nación.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General del Presupuesto Público Nacional
(2011, 142) El seguimiento y evaluación del presupuesto está orientado hacia las actividades de
programación y ejecución, buscando determinar la capacidad de ejecución en el proceso presu-
puestal, de tal manera que se puedan evaluar los comportamientos del gasto de cada rubro pre-
supuestal, generar los ajustes que permitan formular mejores operaciones presupuestales durante
la vigencia fiscal y conseguir mejores resultados en las programaciones de periodos futuros.
Las actividades de seguimiento, no pueden ser consideradas como mecanismo de control, sino
que constituyen una herramienta de análisis de la ejecución, que procura por la adopción de crite-
rios, buscando mejorar el proceso de programación presupuestal y realizar correctivos en la eje-
cución.
294
7.1.7 Control del presupuesto
Existen diferentes tipos de control al presupuesto, tal como aparece en el Gráfico N°34:
Gráfico N° 34Control presupuestal
CONTROL
CIUDADANO
CONTROL CONTROL
POLITICO INTERNO
CONTROL CONTROL OTROS

FISCAL PRESUPUESTAL
CONTROLES
7.1.7.1 Control fiscal
Este tipo de control está establecido por mandato constitucional en el artículo 267 y está a cargo
de la Contraloría General de la República quien tendrá la obligación de vigilar la gestión fiscal de
la administración pública, de los particulares y entidades que manejen recursos o bienes de la
Nación, y en algunos casos también puede ejercer control excepcional a las cuentas de cualquier
entidad territorial de acuerdo a las solicitudes establecidas en la ley, y control prevalente sobre
los recursos del orden nacional que ejecuten entidades territoriales.
El decreto 111 de 1996 artículo 95, establece que la Contraloría General de la República debe
hacer vigilancia fiscal a todos los sujetos presupuestales en lo relacionado con la ejecución del
presupuesto
Este control es de carácter posterior y selectivo, utilizando los sistemas, principios y mecanismos
definidos en la ley.
295
En la ley 42 artículo 5 se entiende por:
 Control posterior el que corresponde a la vigilancia de las actividades, operaciones y

procesos ejecutados por los sujetos de control,162 así como de los resultados obtenidos por
los mismos sujetos.
 Control selectivo la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra repre-

sentativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre
el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.
Para el ejercicio del control fiscal se pueden aplicar los siguientes sistemas de control, definidos
en la ley 42 de 1993 artículos 9 a 14 y 18:
Cuadro N° 44 Tipos de control fiscal
Tipo de control Descripción

“Es el examen que se realiza, con base en las normas de auditoría de acepta-
ción general, para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan
razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su situación
Control financiero financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transac-
ciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las nor-
mas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad
universalmente aceptados o prescritos por el Contador General”.
“Es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrati-

vas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan
Control de legalidad realizado conforme a las normas que le son aplicables.”
162
La ley 42 de 1993 artículo 2 establece que los sujetos de control fiscal son: “los órganos que Integran las ramas
legislativa y judicial, los órganos autónomos e Independientes como los de control y electorales, los organismos que
hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados por
la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas indus-
triales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y
cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con éstos y el Banco
de la República.”
296
Tipo de control Descripción

“Es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración
Control de gestión de los recursos públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos
administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desem-
peño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así
como de los beneficiarios de su actividad.”
“Es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la
Control de resultados vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos
adoptados por la administración, en un período determinado.”
“Es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica,

financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del
Revisión de cuentas erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la
eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones.”
“Es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia,

Evaluación del sistema con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se
de control interno les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus obje-
tivos.
El Contralor General de la República reglamentará los métodos y procedimien-
tos para llevar a cabo esta evaluación.”
De acuerdo al artículo 8 ley 42 de 1993, el control fiscal está basado en los principios de:
297
Gráfico N° 35 Principios del Control Fiscal
EQUIDAD
EFICACIA ECONOMIA
PRINCIPIOS
VALORACION
DEL
EFICIENCIA DE COSTOS
CONTROL
AMBIENTALES
FISCAL
El control ejercido por la Contraloría General de la República se divide en dos grandes compo-
nentes: el control fiscal macro y el control fiscal micro.
La Contraloría General de la República CGR establece que el control macro163 comprende el aná-
lisis y evaluación de la programación y ejecución de los recursos públicos agregados, fundamen-
tado en los criterios de economía, eficiencia y equidad, evaluando el desempeño de las políticas
públicas implementadas, programas y proyectos de inversión, plasmados en el presupuesto públi-
co.
El control fiscal micro164 es la evaluación de la gestión fiscal de la administración pública y de

los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, para generar acciones de pre-
vención y corrección en el manejo de los recursos públicos, las cuales deben derivar en mayores
beneficios para la ciudadanía, ahorros en el gasto público o eficiencia en la gestión pública.
163
http://www.contraloriagen.gov.co/reinduccion/assets/como-lo-hacemos-control-macro.pdf. pág. 8
164
http://www.contraloriagen.gov.co/reinduccion/assets/como-lo-hacemos-control-micro.pdf. pág. 1
298
7.1.7.2 Control político
El control político está establecido en la Constitución Nacional artículo 114 a cargo del Congreso
de la República quien vigilará las acciones u omisiones de los funcionarios del Estado y podrá
solicitar información sobre las funciones de éstos.
El Congreso cuenta con la “Moción de Censura”, figura mediante la cual, por votación mayorita-
ria, se puede retirar a un Ministro de sus funciones por la responsabilidad política del mismo en
algún hecho en particular o cuando no asista a las sesiones a las cuales fue requerido, inasistencia
sin una excusa válida.165
En materia presupuestal el Decreto 111 de 1996 en su artículo 90 establece el control político que
debe ejercer el Congreso sobre el presupuesto público, para el cual utilizará los siguientes instru-
mentos:
a. “Citación de los Ministros a las sesiones plenarias o a las comisiones constitucionales.
b. Citación de los Jefes de Departamento Administrativo a las comisiones constitucionales.
c. Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de
Departamentos Administrativos, presenten a consideración de las cámaras, en especial el
mensaje sobre los actos de la administración y el informe sobre la ejecución de los planes
y programas.
d. Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la
cuenta general del presupuesto y del tesoro, que presente el Contralor General de la Re-
pública”
7.1.7.3 Control ciudadano
La Constitución Nacional de 1991 estableció dentro de sus principios la democracia participativa,

permitiendo diseñar una serie de reglas claras que aseguraran la eficacia de esos mecanismos de
participación.
165
www.camara.gov.co
299
La nueva Carta Magna diseñó una democracia diferente en la cual se busca que los colombianos
tengan la posibilidad de ser los orientadores de su destino, poco utilizada aún por los ciudadanos.
La Constitución Nacional en el artículo 23 crea la figura jurídica del Derecho de Petición con la
cual cualquier ciudadano puede presentar peticiones ante las autoridades o entidades públicas,
motivado por interés general o particular, lo cual obliga al Estado a dar respuesta pronta y susten-
tada.
En este orden de ideas se reglamentó la participación ciudadana en Colombia mediante la ley 134
de 1994, la cual comprende los siguientes mecanismos de participación del pueblo:
 La iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas

 El referendo
 El referendo derogatorio
 El referendo aprobatorio
 La revocatoria del mandato
 El plebiscito
 La consulta popular
 El cabildo abierto
En el artículo 99 de la ley en comento, se reglamenta la participación en la gestión de la adminis-

tración por parte de los particulares y de las organizaciones civiles, de acuerdo a los mecanismos
que la ley determine. Por su parte el artículo 100 de la ley en mención, autoriza la creación de
veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y territorial, cuyo fin es el vigilar la
gestión pública, sus resultados y la correcta prestación de los servicios públicos.
La ley 850 de 2003 reglamentó las veedurías ciudadanas.
En relación con el control fiscal de la CGR, el Decreto 267 del 2000 crea la Contraloría Delegada
para la Participación Ciudadana, con el propósito de fortalecer la participación de los ciudadanos
en el control y vigilancia fiscal, de tal manera que se pueda hacer frente a la corrupción y a la
ineficiencia en las entidades del sector público
300
7.1.7.4 Control interno
La ley del control interno es la Ley 87 de 2003 que en su artículo 1 establece que este es “el sis-
tema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios,
normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad,
con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la adminis-
tración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y
legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u obje-
tivos previstos”.
Este control interno aplica para:
 Todos los organismos y entidades de las Ramas del Poder Público a nivel nacional y terri-
torial
 La organización electoral
 Los organismos de control
 Los establecimientos públicos
 Las empresas industriales y comerciales del Estado
 Las sociedades de economía mixta donde el Estado posea el 90% o más de capital social
 El Banco de la República
 Fondos de origen presupuestal.
7.1.7.5 Otros controles
Entre los controles sobre el presupuesto también se pueden mencionar:
El Control Disciplinario: ejercido por la Procuraduría General de la Nación y las Personerías

Municipales y aplica para todos los funcionarios públicos que cometan faltas disciplinarias, a los
cuales se aplica el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), faltas que son leves, graves y
gravísimas, según su artículo 42.
301
A manera de ejemplo, el artículo 48 numerales 20 a 28 señala las siguientes faltas gravísimas en

materia de ejecución presupuestal así:
20. “Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen
destinación específica en la Constitución o en la ley.
21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitu-
ción Política.
22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del sal-
do disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autoriza-
ciones pertinentes.
23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa
Anual Mensualizado de Caja (PAC).
24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la
posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el
pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y
servicios públicos domiciliarios.
25. No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las
apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y
gastos, ni los de contabilidad financiera.
27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen, necesariamente
y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos especia-
les de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes
patronales o del servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesio-
nales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no hacerlo en
el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las solicitudes.
De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el pago por concepto de apor-
tes patronales correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.”
.
302
El Control Judicial que pueden ejercer la Corte Constitucional y la Jurisdicción Contencioso

Administrativo.
Cuando un servidor público comete delitos contra la administración pública, es objeto de prisión,
de multas o de inhabilidades para el ejercicio de derechos y funciones públicas, por ejemplo
cuando incurre en los siguientes delitos:
 Peculado por apropiación

 Peculado por uso
 Peculado por aplicación oficial diferente
 Cohecho propio e impropio
 Celebración indebida de contratos
 Tráfico de influencias
 Enriquecimiento ilícito
 Prevaricato por acción y por omisión
 Abuso de autoridad
La Contraloría Distrital de Bogotá166 realizo en años pasados un inventario de aquellas conductas

irregulares detectadas, el cual ha venido siendo actualizado por otras fuentes, y que los autores
del presente libro relacionan para darlo a conocer con fines formativos a los futuros Contadores
Públicos, Economistas, Administradores y otros profesionales que pueden llegar a desempeñar
funciones públicas, para evitar que incurran en este tipo de prácticas anómalas, las cuales además
de llevarlos a una mala gestión estatal, los conduce a ser objeto de investigaciones fiscales, dis-
ciplinarias, y penales. En el cuadro N° 45 se describen las más frecuentes:
166
Contraloría Distrital de Bogotá. “Auditoría de Presupuesto” tomado de
http://www.google.com.co/#output=search&sclient=psy-
ab&q=A+continuaci%C3%B3n+se+presentan+aspectos+te%C3%B3ricos+contemplados+en+el+Manual+de+progra
ma-
ci%C3%B3n%2C+ejecuci%C3%B3n+y+cierre+presupuestal+adoptado+mediante+la+Resoluci%C3%B3n+No.+160
2+de+2001.&oq=A+continuaci%C3%B3n+se+presentan+aspectos+te%C3%B3ricos+contemplados+en+el+Manual
+de+programaci%C3%B3n%2C+ejecuci%C3%B3n+y+cierre+presupuestal+adoptado+mediante+la+Resoluci%C3
%B3n+No.+1602+de+2001.&gs_l=hp.12...2124.2124.0.4957.1.1.0.0.0.0.0.0..0.0...0.1...1c..15.psy-ab.RGGvXaos-
Xk&pbx=1&bav=on.2,or.r_qf.&bvm=bv.47380653,d.dmQ&fp=65af081144fbbac5&biw=1024&bih=356
303
Cuadro N° 45 Conductas irregulares

Conducta irregular Descripción
No incluir apropiaciones para pago La obligación de que los administradores incluyan estos conceptos
de sentencias, déficit fiscal, servicio en los presupuestos, se encuentra establecida en el Decreto 111 de
de la deuda y servicios públicos 1996 y en el Código Disciplinario Único
domiciliarios
Omitir cuenta corriente separada Las cuentas especiales para el manejo de las rentas de destinación
para el manejo de las rentas de des- específica no son parte integral de los recursos comunes de la
tinación específica entidad territorial; por lo tanto su contabilización y presupuesta-
ción se tiene que realizar en los términos establecidos en el regla-
mento.
Afectar rubros que no corresponden Está relacionado con el cumplimiento del principio de especializa-
con el objeto del gasto ción, donde se establecen que las operaciones se deben ejecutar
estrictamente de acuerdo al fin para el cual fueron programadas.
Disponer de recursos no incorpora- En tiempo de paz, solo se deben recaudar aquellos ingresos y eje-
dos al presupuesto u ordenar gastos cutar los gastos que aparezcan en el presupuesto.
no autorizados
Apropiarse de dineros públicos Esta falta da lugar a destitución, según lo establecido en el Código
Único Disciplinario.
Comprometer vigencias futuras sin Los ordenadores del gasto deben tener autorización previa del
autorización legal CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias
futuras y adquirir compromisos con cargo a los recursos de crédito
autorizado.
Traslado irregular de fondos Es deber de los servidores públicos cumplir las leyes y normas que
regulan el manejo de los recursos económicos públicos o afectos al
servicio público, según lo determina el Código Único Disciplinario
Omitir o expedir en forma irregular Todos los actos administrativos que afecten el presupuesto de gas-
el certificado de disponibilidad pre- tos, deben contar con certificados de disponibilidad presupuestal
supuestal previos, para garantizar la existencia de suficiente apropiación para
304

atender el gasto.
Ignorar requisitos como certificados No se pueden abrir créditos adicionales con base en el monto de
de disponibilidad, fechas, límite de apropiaciones reducidas o aplazadas. La disponibilidad de ingresos
porcentajes, entre otros para abrir créditos adicionales la certificará el Secretario de
Hacienda, y los traslados presupuestales el Jefe de Presupuesto, o
quienes hagan sus veces.
Prolongar la vigencia fiscal Se tiene que cumplir con el principio presupuestal de la anualidad.
Expedir cheques sin fondos No se pueden girar cheques de cuentas que no cuenten con los
saldos disponibles para cubrirlos.
Ordenar gastos sin tener facultad Los servidores públicos no se pueden extralimitar en el ejercicio de
legal sus funciones.
No incorporar nuevos recursos no Los recursos no reembolsables recibidos por asistencia o coopera-
aforados ción internacional deben incorporarse al presupuesto.
Omitir requisitos de tipo contractual Los servidores públicos deben cumplir con los requisitos que esta-
blece el Estatuto de Contratación Administrativa: cotizaciones,
contratos escritos, trámites de licitación, registro presupuestal,
entre otros.
Es deber de los servidores públicos utilizar los recursos que tengan

Cambiar destinación de recursos asignados exclusivamente para los fines que fueron creados, vigi-
lar y salvaguardar los bienes y valores encomendados y cuidar que
sean utilizados debida y racionalmente.
No ejecutar presupuesto, planes y Los servidores públicos tienen que ejecutar los planes, programas y
programas sus presupuestos correspondientes.
Omitir constitución de reservas En la constitución de reservas se puede cometer la omisión al no

incluir compromisos que cumplen requisitos e incluir varias veces
305

el mismo compromiso o incluir cuantías superiores.
Omitir o expedir en forma irregular La ejecución del gasto por parte de los servidores públicos se hará
el Programa Anual de Caja PAC a través del programa anual mensualizado de caja – PAC. Los or-
denadores y pagadores son solidariamente responsables de los
pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales.
Exceder la Apropiación Disponible No se puede comprometer recursos por un valor que exceda lo
disponible en el presupuesto. No se pueden contraer compromisos
sin contar con el respaldo del certificado de disponibilidad presu-
puestal.
Omitir o retardar pago de obligacio- Cuando en la ejecución del Presupuesto se hace indispensable au-
nes legalmente contraídas. mentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insu-
ficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos ser-
vicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales
por el Congreso o por el Gobierno, de acuerdo a las normas.
Omitir o Llevar en Forma Inadecua- La Contraloría General de la República es la encargada de unifor-

da la Contabilidad Presupuestal mar, centralizar y consolidar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto y de establecer la forma, oportunidad y responsables
de la presentación de los informes sobre dicha ejecución.
Omitir o Retardar Pago de Obliga- Los representantes legales de las entidades que conforman el Pre-
ciones Legalmente Contraídas supuesto General de la Nación, tienen la obligación de asignar en
sus anteproyectos de presupuesto y girar oportunamente los recur-
sos apropiados para atender el servicio de la deuda pública y el
pago de los servicios públicos domiciliarios.
306
7.2 NIVEL TERRITORIAL167
El ciclo del presupuesto entidades territoriales se encuentra fundamentado en lo establecido en el

Decreto 111 de 1996, la ley 819 de 2003 y las normas que aplican para estas entidades. De igual
manera, los Estatutos tributarios municipales, distritales y departamentales constituyen un ele-
mento fundamental puesto que contienen información sobre las diferentes rentas, su administra-
ción, proceso de recaudo y control, entre otros aspectos, que proporcionan información útil para
el ciclo presupuestal.
7.2.1 Elaboración del presupuesto de la entidad territorial
En esta etapa se definen los lineamientos de la política presupuestal que va a asumir el Mandata-
rio territorial, y que básicamente abarca los siguientes aspectos: políticas de recursos, de endeu-
damiento y sostenibilidad de la deuda, de gastos de funcionamiento, de inversión y aspectos ma-
croeconómicos que inciden en los gastos e ingresos (Rodríguez Tobo 2008, 41), para lo cual debe
observar lo dispuesto en el decreto 111 de 1996 y las leyes que guardan estrecha relación con
estas decisiones, tales como la ya citada 819 de 2003 que establece el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (en lo pertinente para las entidades territoriales), la ley 1483 de 2011 sobre vigencias futu-
ras territoriales excepcionales, la ley 617 de 2000 sobre categorización y racionalización del gas-
to territorial, la ley 358 de 1997 de endeudamiento territorial (conocida como la ley de los semá-
foros), la ley 1176 de 2007 que modifico el Sistema General de Participaciones para Departamen-
tos, Municipios y Distritos y la ley 1530 de 2012 que regula la nueva organización y funciona-
miento del Sistema General de Regalías, entre otras normas.
Este proceso inicia aproximadamente en el mes de abril, puesto que requiere de una serie de eta-
pas que tardan alrededor de 10 meses, tanto en los Municipios y Distritos como en los Departa-
167
Libro Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial. Departamento Nacional de Planeación. Direc-
ción de Desarrollo Territorial. Bogotá Febrero de 2012. Páginas 228- 286
307
mentos. Siempre se debe contar con la presencia y dirección del Alcalde o Gobernador, además
de todo el gabinete especialmente con las Secretarías de Hacienda y Planeación.
Estas dependencias territoriales deben tener en cuenta sus fuentes de información para el dia-
gnóstico, tales como presupuesto aprobado para la vigencia, ejecuciones presupuéstales, informa-
ción contable, información consolidada de los créditos vigentes, plan de compras, planta de per-
sonal actual y el costo de la nómina, ordenes de prestación de servicios OPS y aportes parafisca-
les, determinación y relación de la oficina jurídica sobre pasivos contingentes, plan de inversio-
nes, así como el Estatuto de Presupuesto y el Estatuto de Rentas de la entidad territorial, entre
otros.
Para la estimación de los ingresos debe tenerse en cuenta:
 Los Impuestos aplicables, tarifas, datos históricos de recaudo y las proyecciones para la
vigencia para lo cual se emplearán los métodos de cálculo para la presupuestación los
cuales se verán más adelante.
 De igual manera debe tenerse en cuenta las contribuciones y tasas que se aplican en la ju-
risdicción territorial, así como otros ingresos departamentales, municipales y distritales.
 El monto de las transferencias Sistema General de Participaciones, Sistema General de
Regalías y otras transferencias a recibir.
 Las metas del Plan Financiero
 Las necesidades de financiamiento para lo cual se debe tener en cuenta la capacidad de
endeudamiento del ente territorial observándose la ley 358 de 1997.
 Los supuestos macroeconómicos
Para la estimación de los gastos debe tenerse en cuenta:
 Metas de gasto del Plan Financiero

 Resultado presupuestal del cierre de la vigencia fiscal
 Límites a los gastos de funcionamiento de acuerdo a la categoría del Departamento, Mu-
308
nicipio y Distrito, establecidos en la ley 617 de 2000, categorización ampliada, en el caso

de los Municipios, por la ley 1551 de 2012.
 También debe tenerse en cuenta en los gastos de funcionamiento la Ordenanza o el
Acuerdo que establece la estructura de la planta de personal y las escalas de remunera-
ción.
 El Plan de Desarrollo y su Plan Plurianual de Inversiones del cual se desprende el Plan
Operativo Anual de Inversiones POAI para poder determinar así los montos de inversión
en la próxima vigencia, teniendo en cuenta las autorizaciones de vigencias futuras ordina-
rias y excepcionales.
 Las sentencias en contra de la Administración Pública y otros pasivos contingentes.
 El monto del servicio a la deuda pública (amortización a capital, intereses y comisiones)
Esta etapa inicia también con la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo por parte del
Secretario de Hacienda en coordinación con la Secretaría de Planeación, bajo la dirección del
Gobernador o Alcalde respectivo. Este documento es presentado al Consejo de Política Económi-
ca y Social (Municipal, Distrital o Departamental) o en su defecto al Consejo de Gobierno, para
su aprobación, y posterior envió por el Gobernador o Alcalde a la respectiva corporación de
elección popular.
Los entes territoriales deben presentar el MFMP conjuntamente con el proyecto del presupuesto a
las Asambleas o Concejos Municipales y Distritales para que éstos al momento de discutir y
aprobar el presupuesto respectivo lo puedan dimensionar, situación que no solía suceder con los
presupuestos tradicionales.
Este Marco Fiscal de Mediano Plazo debe contener los documentos relacionados en la ley 819 del
2003 y que aparecen definidos en el cuadro 11 del presente libro, incluido el plan financiero; las
metas de superávit primario (que de manera previa debe contar con la aprobación del Consejo de
Política Fiscal Municipal, Distrital o Departamental), el nivel de la deuda pública y un análisis
de su sostenibilidad; un informe de resultados fiscales de la vigencia anterior; el costo fiscal de
las Ordenanzas o Acuerdos sancionadas en la vigencia fiscal anterior; una estimación del costo
fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes; una relación de los pa-
sivos contingentes que puedan afectar la situación financiera del Departamento o Municipio o
309
Distrito; las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas,
con sus correspondientes cronogramas de ejecución; los indicadores de gestión presupuestal y de
resultado de los objetivos, planes y programas desagregados; documentos que aparecen explica-
dos en el capítulo 5, donde pueden leerse .
Retomando el proceso de elaboración del presupuesto territorial, en lo relacionado con la inver-

sión, las Secretarías de Hacienda y de Planeación partiendo del Plan Financiero, inician la elabo-
ración del Plan Operativo Anual de Inversiones POAI para el Departamento, Distrito o Municipio
respectivo, considerando los lineamentos establecidos y el plan plurianual de inversiones del Plan
de Desarrollo del gobernante de turno.
La Secretaría de Planeación determina las cuotas de inversión, tanto para el sector central del
Departamento, Municipio o Distrito, como para los establecimientos públicos descentralizados,
priorizando y distribuyendo los recursos entre los proyectos que deben encontrarse previamente
inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de la entidad territorial.
Esta propuesta elaborada por la Secretaría de Planeación pasa para que conjuntamente con el Al-
calde o Gobernador y otros integrantes del alto gobierno definan el POAI, que posteriormente
pasará para aprobación del Consejo de Política Económica y Social de cada ente territorial o
quien haga sus veces, y se incorporará en el proyecto de presupuesto, en lo correspondiente al
presupuesto de inversión.
Para la definición del servicio a la deuda debe estimarse a partir de los contratos de endeudamien-
to suscritos por la entidad territorial, teniendo en cuenta las condiciones del mismo como son los
periodos de maduración, los abonos a capital, el pago de intereses, pago de comisiones, estudios
y seguros. En el caso particular de existir contratos de endeudamiento público externo, debe te-
nerse en cuenta el comportamiento de la tasa de cambio.
El Secretario de Hacienda y el Secretario de Planeación son los dos funcionarios responsables de

la preparación del presupuesto, además de actuar como intermediarios entre el Gobierno Munici-
pal, Distrital o Departamental y el Concejo o Asamblea respectiva.
310
Gráfico N° 36 Proceso de elaboración del Presupuesto territorial
ALCALDE O GOBERNADOR
Y
LOS SECRETARIOS DE HACIENDA Y PLANEACION
ELABORAN EL MFMP Y EL PLAN FINANCIERO
SE SOMETE A APROBACION DE LOS CONSEJOS DE POLITICA

ECONOMICA Y SOCIAL O DE LOS CONSEJOS DE GOBIERNO
DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL
APRUEBA METAS
DE SUPERAVIT
SI ES APROBADO PASA PARA APROBACION DEL CONSEJO DE
PRIMARIO
POLITICA FISCAL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTAL
LAS SECRETARIAS DE HACIENDA Y PLANEACION CON BASE EN

ESTIMAN EL MONTO DEL POAI EL PLAN DE
DESARROLO
SECRETARIA DE PLANEACION (DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL)

DETERMINAN LAS CUOTAS DE INVERSION
ENTRE PROYECTOS
PRIORIZAN Y DISTRIBUYEN RECURSOS REGISTRADOS EN LOS BANCOS
DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
EL ALCALDE O GOBERNADOR Y SECRETARIO DE PLANEACION EN

COORDINACION CON OTROS INTEGRANTES DEL GOBIERNO DEFINEN EL
POAI
APROBACION POR EL CONSEJO

SE INCLUYE EL POAI EN SE ELABORA EL
DE POLITICA ECONOMICA Y
EL PROYECTO DE PROYECTO DE
SOCIAL DEL POAI
PRESUPUESTO PRESUPUESTO
ELABORAN SIMULTANEAMENTE EL PRESUPUESTO DE GASTOS DE

FUNCIONAMIENTO Y DEL SERVICIO A LA DEUDA.
311
Una vez preparado el proyecto de presupuesto, la Secretaría de Hacienda prepara las disposicio-
nes generales y demás ajustes necesarios, en coordinación con la Secretaría de Planeación y bajo
la dirección del Alcalde o Gobernador.
Cuando todo el proceso de preparación esté concluido, el Alcalde presentará el proyecto de pre-
supuesto del Municipio al Concejo, dentro de los 3 primeros días de las sesiones ordinarias que
inician en el mes de noviembre. En caso de no cumplir con los términos establecidos para la pre-
sentación, regirá el presupuesto de la vigencia anterior (Repetición del presupuesto) ajustado por
el Gobierno Territorial (reducir de gastos, suprimir o refundir empleos, de acuerdo a las rentas del
nuevo ejercicio. Artículo 348 de la Constitución Nacional).
Igual procedimiento debe cumplir el Gobernador, presentando el proyecto de presupuesto del

Departamento a la Asamblea Departamental.
7.2.1.1 Métodos para la estimación de ingresos
Como no existen métodos definidos a nivel nacional para la proyección de los ingresos de las
entidades territoriales, éstas acuden a cálculos econométricos para presupuestarlos, situación que
puede restarle rigurosidad a este proceso, puesto que se vuelve un mecanismo muy subjetivo.
Entre los métodos más conocidos se pueden mencionar los siguientes:

 Método de los mínimos cuadrados
 Método de la tendencia histórica
 Método de tendencia semialgorítmica
 Método de los promedios ajustados
 Método del incremento absoluto
 Método de valuación directa
a) El método de los mínimos cuadrados
Este método consiste en tomar una serie histórica de recaudos de un renglón rentístico, y con la
312
utilización de la ecuación de la línea recta (y = a + bx) se proyecta al valor futuro solicitado.
Para que este método sea más efectivo se debe tener en cuenta un análisis de datos históricos to-
mando para ello varios periodos (5 años de datos históricos pueden ser suficientes).
Para el ejercicio en desarrollo se toman los datos históricos de los rubros rentísticos de los dife-
rentes años del impuesto sobre vehículos automotores del Departamento Café.
Estos datos históricos sirven para proyectar los ingresos futuros.
El procedimiento es el siguiente:
Tomar los datos históricos del rubro rentístico.

RENGLON RENTISTICO RECAUDOS
(En millones de pesos)
Año 200m Año Año Año Año
Impuesto sobre vehículos 200n 200x 200y 200z
automotores $5.930 $5.809 $5.619 $6.219 $6.212
Consideraciones:
 La fórmula de la recta a ajustar es: y = a + bx
 a y b son los parámetros
Para el cálculo de las ecuaciones normales que ajusten la recta, existen dos 2 métodos a saber: el
nemotécnico y el de derivadas parciales. Para efectos del presente ejercicio se desarrollará el
método nemotécnico.
Por el método nemotécnico

Fórmula de la ecuación de la recta: y= a + bx (1)
Si los miembros de una igualdad se multiplican por un mismo número la igualdad se conserva,
xy = ax + bx2 (2)
313
Tomando sumatoria () en ambas ecuaciones, resulta:

y = Na + bx (3)
xy = ax + b x2
Obtenido así un sistema de ecuaciones, se puede solucionar por cualquiera de los métodos alge-
braicos, para el caso, el de igualación.
De (3) y = Na + bx ; a = y - bx / N

xy = ax + b x2 ; a = xy - bx2  / x
Entonces:
y - bx = xy - bx2 
N x
Se tiene una proporción en la cual el producto de los extremos es igual al producto de los medios,
así:
x y - bx = N xy - bx2 
x y – b (x) 2 = Nxy - N bx2
x2 Nb – b(x) 2 = Nxy - xy
b Nx2 – (x) 2 = Nxy - xy
Entonces b es igual a:
b= N xy - x y
N  x2 – (x) 2
Para “a” se utiliza cualquiera de los parámetros de las fórmulas anteriores:
a= y - bx ó a = xy - bx2 

N x
N = número de años
Se tiene entonces la fórmula para la proyección presupuestal:
y = y - bx + N xy - x y X
N N x2 – (x) 2
314
La siguiente gráfica expresa el comportamiento de los datos históricos del impuesto sobre vehícu-
vehíc
los automotores
En la siguiente tabla se pueden apreciar los ingresos obtenidos en el Departamento Café, durante
los últimos 5 años. El objetivo es buscar una recta que permita determinar no sólo los ingresos
ajustados durante los 5 años sino la proyección para el año 6.
RECAUDOS
AÑOS X (Y) XY X∧2
200m 1 5.9 0 5.930 1
200n 2 5.809 11.618 4
200x 3 5.619 16.857 9
200y 4 6.219 24.876 16
200z 5 6.212 31.060 25
SUMATORIAS 15 29.789 90.341 55
Reemplazando en las fórmulas anteriores, se tiene:

Para hallar b:
=
b= N xy - x y 5 (90.341) – 15 (29.789) = 97.4
N  x2 – (x) 2 5 (55) - (15)2
Para hallar a:
a=y - bx = 29.789 – 97.4 (15) = 5.665,6

N 5
315
Se reemplaza en la ecuación de la línea recta: y = a + bx ;
Como lo que interesa es calcular los ingresos futuros del Departamento Café entonces se reem-
ree
plaza en x, teniendo en cuenta que en la serie cronológica el siguiente año corresponde al 6:
y(6) = 5.665,6+ 97.4 (6)

y(6) = $6.250 corresponde a los ingresos proyectados para el año 6.
La gráfica de la tendencia lineal de los ingresos durante los 5 años y con la proyección al año 6
es la que resulta entonces de representar los siguientes datos:
y1 = 5.665,6 + 9.74 (1); Y = $5.763

5.763
y2 = 5.665,6 + 9.74 (2); Y = $5.860,4
5.860,4
y3 = 5.665,6 + 9.74 (3); Y = $5.957,8
5.957,8
y4 = 5.665,6 + 9.74 (4); Y = $6.055,2
6.055,2
y5 = 5.665,6 + 9.74 (5); Y = $6.152,6
6.152,6
y6= 5.665,6 + 9.74 (6); Y = $6.250
6.250
La gráfica que representaa la tendencia lineal de los ingresos es la siguiente:
De igual manera, se puede calcular cuál es el crecimiento “C”, entendido como un porcentaje del
316
incremento con respecto al promedio de los valores reales estimados:
C= b(n) = 97.4 (5) = 0,01634 x 100% = 1.634%

y 29.789
El resultado indica que los ingresos han crecido un 1,634 % anualmente, que se podría decir que
es un incremento bajo, por lo cual hay que determinar que ocurre con este impuesto sobre vehícu-
los automotores.
b) Método de la tendencia histórica
También es conocido como el ‘método de incremento porcentual’, y consiste en establecer el

porcentaje de variación de un renglón rentístico de un año respecto al siguiente, en por lo menos
5 años consecutivos, y luego tomar estas variaciones y promediarlas para aplicarla al último valor
recaudado del renglón rentístico objeto de la proyección.
Continuando con los mismos datos del ejercicio planteado:

(millones de pesos)
Impuesto Sobre Vehículos Año 200m Año Año Año Año
Automotores (A) 200n 200x 200y 200z
$5.930 $5.809 $5.619 $6.219 $6.212
Variación porcentual -2,040% -3,270% 10,678% -0,1125%
La tendencia histórica es igual a:

TH = %
n–1
Donde : TH: Tendencia Histórica
: Sumatoria
%: Variación porcentual
n : Número de años
La fórmula para hallar la variación porcentual en el incremento del ingreso del impuesto se uti-
lizó la siguiente fórmula:
317
% = A1 – A0
A0
Variación porcentual año 200m – 200n

5.930 – 5.809 * 100 = -2.040%
5.930
Variación porcentual año 200n – 200x

5.809 – 5.619 * 100 = -3,270%
5.809
Variación porcentual año 200x – 200y

5.619 – 6.219 * 100 = -10,678%
5.619
Variación porcentual año 200y – 200z

6.219 – 6.212 * 100 = -0.1125%
6.219
% = - 2.040% - 3.270% + 10.678% - 0.1128% = 5.2552%
TH = % = 5.2552% = 1,3038%

n–1 4
El incremento en el valor nominal resultante de la tendencia histórica es:

$ 6.212 * 0.013038 = $ 80.99
Como en el año 5 el recaudo fue de $6.212, entonces se le debe agregar el incremento en el valor
proyectado histórico y así encontrar el ingreso proyectado del impuesto sobre vehículos automo-
tores para el año 6, el cual sería de:
6.212 + 80.99 = $6.292,99 corresponde a los ingresos proyectados para el año 6.

c) Método de tendencia semialgorítmica:
Ingresos presupuestados =(último año ejecutado) (√v/r último año ejecutado)

v/r primer año
Utilizando la misma serie:
318

(millones de pesos)
Impuesto Sobre Vehículos Año 200m Año Año Año Año
$5.930 $5.809 $5.619 $6.219 $6.212
Ingresos presupuestados = (6.212) (√ 6.212 / 5.930) = $6.357,98
d) Método de los promedios ajustados
Este método consiste en obtener el valor promedio de los recaudos de un renglón rentístico de-
terminado de los últimos 5 años preferiblemente; promedio ajustado por la inflación del último
año, y este resultado será el valor a incluir en el presupuesto para el año 6.

(millones de pesos)
Impuesto sobre Vehículos Año 200m Año Año Año Año
Automotores 200n 200x 200y 200z
$5.930 $5.809 $5.619 $6.219 $6.212
Promedio =  recaudos Inflación (IPC) = 3,5%

Nro. Años
Ingresos presupuestados(Ipr) =  recaudos x ( 1+ IPC)

Nro. Años
Promedio = 5.930 + 5.809 + 5.619 + 6.219 + 6.212 = 29. 789 = 5.957,8

5 5
Ipr= (5.957,8) (1 + 0.035) = $ 6.166,32 serían los ingresos proyectados para el año 6
e) Método del incremento absoluto
Este método consiste en tomar un promedio de las variaciones absolutas en una serie y luego adi-
cionarlo a la última ejecución comprobada
319

(millones de pesos)
Impuesto sobre Vehículos Año 200m Año Año Año Año
$5.930 $5.809 $5.619 $6.219 $6.212
A -121 -190 + 600 -7
 A =  A
n–1
 A = -121 -190 + 600 – 7 = 70.5

4
Valor proyectado para el año 6 seria: 6.212 + 70,5 = $6.282,5 ingreso proyectado (6)
f) Método de valuación directa
El método de valuación directa consiste en la utilización de los diferentes índices empleados para
calcular el comportamiento de la economía y sus variables, tales como: el índice de inflación o
IPC, el crecimiento de la economía, el índice de incremento para el predial, entre otros.
Continuando con el ejercicio planteado en los métodos anteriores podría ser:
Como la base gravable del impuesto de vehículos automotores se fija mediante una tabla del Mi-
nisterio de Transporte que se expide a través de una resolución al final del año, se podría enton-
ces emplear este método de la siguiente manera:
Año 200z recaudo de impuesto sobre vehículos automotores $6.212 millones multiplicado por
el índice de inflación del año 200z lo que daría el valor proyectado para el año 6.
Otra opción para el mismo caso sería tomar el recaudo del impuesto sobre vehículos automoto-
res para el Año 200z que es de $6.212 millones multiplicado por el índice de crecimiento de la
economía en el subsector transporte terrestre del año 200z, cuyo resultado sería igual al valor
proyectado para el año 6.
320
Entre estas u otras opciones, la autoridad presupuestal determinaría cual es el valor más ajustado
para el año 6, el cual lo debe justificar de acuerdo a lo que sucede en el entorno económico y so-
cial del país o del Departamento.
Otro ejemplo sería al presupuestar de manera objetiva los ingresos del municipio en el renglón
del impuesto predial unificado, cuya estimación no debería calcularse con base en los recaudos
de los últimos años, sino sobre el recaudo potencial por el incremento (%) que establezca la
Norma a nivel nacional para el incremento del predial unificado del año siguiente, cuando en esa
localidad no se haya realizado avaluó catastral por el Instituto Agustín Codazzi en esta vigencia.
7.2.2 Presentación, estudio y aprobación del proyecto de presupuesto territorial
7.2.2.1 Presupuesto Municipal
Como se mencionó, el proyecto de presupuesto se deberá presentar al Concejo Municipal o Dis-

trital por el Alcalde, dentro de los primeros 3 días de sesiones ordinarias en el mes de noviembre,
y de manera simultánea y con carácter informativo, se presenta también el Marco Fiscal de Me-
diano Plazo.
Al momento de presentar el proyecto de presupuesto al Concejo Municipal, se pueden dar dos

situaciones:
 Que los ingresos sean menores que los gastos: en este caso, el Alcalde puede presentar un
proyecto de Acuerdo mediante el cual se den adiciones presupuestales para incrementar
las rentas. Si el Concejo aprueba, entonces se expide el respectivo Acuerdo; si no lo
aprueba, el Alcalde deberá suspender por decreto aquellas partidas que se iban a financiar
con los recursos adicionales.
 Que los ingresos sean iguales a los gastos: caso en cual, el Concejo continúa con el proce-
so de estudio y aprobación del presupuesto.
El proyecto de presupuesto presentado ante el Concejo Municipal y radicado en la Secretaría de

esta Corporación administrativa, deberá contener:
321
 La exposición de motivos, donde se explique ampliamente la composición del presupuesto

presentado, además del proyecto de Acuerdo cuando se presente el caso del desequilibrio
presupuestal y donde se hace necesario crear nuevas rentas o incrementar las ya existentes,
con el fin de cubrir el déficit.
 El Presupuesto de rentas o ingresos y de gastos e inversiones.
 Las Vigencias futuras, en caso de que llegaren a existir
 Las disposiciones generales.
Una vez el Concejo ha recibido el proyecto de presupuesto del Municipio, se designa a la Comi-
sión Segunda o de Presupuesto, para que inicie en primer debate el estudio del proyecto. El Pre-
sidente del Concejo puede designar a los ponentes del proyecto (para la Comisión y para las ple-
narias).
En el primer debate el Concejo no puede aumentar las rentas, recursos del crédito y balance del
tesoro, tampoco podrá aumentar las partidas del presupuesto de gastos ni incluir nuevos rubros,
sin contar con el concepto previo favorable del Secretario de Hacienda. De igual manera, no
pueden modificar las partidas previstas para el servicio a la deuda, otras obligaciones contractua-
les y de aquellas inversiones contempladas y autorizadas por el Plan de Inversiones.
En el primer debate se decide mediante votación, si los Concejales aprueban o no el proyecto de

presupuesto. En caso de ser aprobado, se continúa con la discusión en la plenaria, teniendo como
soporte el informe presentado para continuar con el segundo debate.
Si el proyecto de presupuesto es aprobado en el segundo debate, dentro de los 5 días hábiles si-
guientes, la Mesa Directiva del Concejo lo debe remitir al Alcalde para que sancione el Acuerdo
y es su obligación publicarlo en la Gaceta Municipal dentro de los 10 días siguientes, salvo en los
casos excepcionales que se presentarán adelante.
Posteriormente deberá enviarlo para que el Gobernador lo revise dentro de los cinco días poste-
riores a la sanción. En caso de que el Mandatario Departamental considere que el presupuesto no
322
cumple con la Constitución y la ley, podrá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los 10
días siguientes al recibo del mismo. Si el Tribunal considera que el presupuesto es ilegal, enton-
ces regirá el de la vigencia inmediatamente anterior.
Gráfico N° 37 Proceso de aprobación presupuesto Municipal
SECRETARIO DE HACIENDA PRESENTA AL

CONCEJO
PRESIDENTE DEL CONCEJO
EL PROYECTO DE PRESUPUESTO DESIGNA PONENTES
SE INICIA EL PRIMER DEBATE EN LA COMISION

SEGUNDA DEL CONCEJO MUNICIPAL
SI ES APROBADO SE HACE UN INFORME SE

PASA A SEGUNDO DEBATE
SI ES APROBADO SE REMITE AL ALCALDE PARA QUE SI NO LO SANCIONA POR

LO SANCIONE Y PUBLIQUE INCOVENIENCIA LO DEVUELVE AL
CONCEJO. POR ILEGALIDAD LO ENVIA
AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
SI LO SANCIONA SE ENVIA UNA COPIA AL

GOBERNADOR
SI LO APRUEBA SE SI NO LO APRUEBA LO
SI EL TRIBUNAL NO LO
ARCHIVA ENVIA AL TRIBUNAL APRUEBA SE REPITE EL
ADMINISTRATIVO PRESUPUESTO DEL AÑO
ANTERIOR
Existen casos donde el Alcalde puede abstenerse de sancionar el Acuerdo por considerar que es
inconveniente o tiene vicios de ilegalidad. Al respecto en el libro Bases para la Gestión del Sis-
tema Presupuestal Territorial (2010, 206), se aclara:
323
 “Objeciones por inconveniencia: En este caso el Alcalde lo envía al Concejo Municipal.

Si no se encuentra reunido convoca a sesiones extras, por no más de cinco días. Si el
Concejo acepta las objeciones, lo remite de nuevo al Alcalde; si no acepta las objeciones,
se envía al Alcalde para su sanción en un plazo no mayor de ocho días. En este caso el
Alcalde lo sanciona, pero, en caso de no hacerlo, el Concejo podrá sancionar el acuerdo.
 Objeciones por ilegalidad El Alcalde envía el proyecto de acuerdo, en los cinco días si-
guientes al Tribunal Administrativo, con la respectiva exposición de motivos. Este tribu-
nal deberá pronunciarse en los veinte (20) días hábiles siguientes a su recibo. Mientras
decide el tribunal rige el presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde. El tribu-
nal puede pronunciarse así: si considera que las objeciones de legalidad tienen fundamen-
to, el proyecto se archiva y continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, de acuer-
do a las normas o si considera que no tienen funda mento, lo remite al Alcalde, quien lo
debe sancionar en los tres días siguientes a la comunicación.”
El presupuesto debe ser expedido antes del 30 de noviembre, pero se puede prolongar por 10 días
más, si el Concejo así lo considera. En todo caso si el Concejo Municipal no expide el presu-
puesto antes de la media noche del 30 de noviembre o antes del 10 de diciembre, regirá el presen-
tado por el Alcalde del Municipio, incluyéndole las modificaciones que se aprobaron en el primer
debate.
Una vez culminada esta etapa de aprobación, se continúa con la de liquidación del presupuesto
Municipal que se abordará más adelante.
7.2.2.2 Presupuesto Departamental
Para la etapa de presentación, estudio y aprobación del proyecto de presupuesto Departa-

mental, se debe partir de lo consagrado en el Estatuto Orgánico del ente territorial y se ini-
324
cia a comienzos del mes de septiembre.
La misma situación que ocurre en el Municipio, se presenta también en el Departamento,

cuando al momento de presentar el proyecto de presupuesto a la Asamblea Departamental,
se pueden dar dos situaciones:
 Que los ingresos sean menores que los gastos: en este caso, el Gobernador puede
presentar un proyecto de Ordenanza para incrementar las rentas. Si la Asamblea lo
aprueba, entonces se expide la respectiva Ordenanza; si no lo aprueba, el Goberna-
dor deberá suspender por decreto aquellas partidas que se pretendían financiar con
los recursos adicionales.
 Que los ingresos sean iguales a los gastos: caso en cual, la Asamblea continúa con el
proceso de estudio y aprobación del presupuesto.
El Gobernador radica el proyecto de presupuesto del Departamento en la Secretaría de la

Asamblea Departamental, donde el Presidente de la misma asigna ponentes para la discu-
sión del primero y segundo debate, y se entrega copia del proyecto de presupuesto a los in-
tegrantes de la Comisión segunda encargada de la Hacienda, Presupuesto y Control de
Cuentas.
El proyecto de presupuesto es sometido a tres debates y si el Gobernador no lo presenta de-

ntro de los términos establecidos, rige el presupuesto del año anterior.
El proyecto de presupuesto Departamental deberá ir acompañado de los siguientes docu-

mentos:
 El Mensaje presupuestal o exposición de motivos.
 El Proyecto de rentas e ingresos y de gastos e inversiones.
 Las vigencias futuras, en caso de que existieren
 Las Disposiciones generales.
En el primer debate, se pueden encontrar inconsistencias, lo que ocasiona que no se apruebe
325
del proyecto de presupuesto, devolviéndolo al Gobernador para que lo vuelva a presentar

con las recomendaciones indicadas, para ser nuevamente considerado.
Si no se presenta ninguna inconsistencia y es aprobado, pasa para el segundo debate, el cual

se realiza en sesión plenaria de la Asamblea. En caso de no resultar aprobado la Asamblea
procede a archivarlo168.
Si es aprobado pasa al tercer debate; pero si no es aprobado el procedimiento a seguir es el

establecido en el Código de Régimen Departamental artículo 76, es decir se archiva.
Si la Asamblea no aprueba el proyecto de presupuesto antes de la media noche del último

día de sesiones, regirá el presentado por el Gobernador.
Si se aprueba en tercer debate se remite al Gobernador para que lo sancione y publique en la

Gaceta Departamental, guardando una copia para la Gobernación y otra para la Asamblea.
En este proceso de sanción del proyecto aprobado por parte de la Asamblea en su tercer de-
bate, se puede presentar también que el Gobernador no sancione el proyecto de ordenanza
por dos razones:
a. Que lo objete por inconsistencia, según el artículo 78 del decreto 1222 de 1986 “El
Gobernador dispondrá del término de cuatro (4) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte (20) artículos, de seis (6) días
cuando el proyecto contenga de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de
diez (10) días cuando los artículos sean más de cincuenta (50). Si el Gobernador, una
vez transcurridos los términos indicados, no hubiere devuelto el proyecto con obje-
ciones deberá sancionarlo y promulgarlo. Si la Asamblea se pusiera en receso dentro
de dichos términos, el Gobernador tendrá el deber de publicar el proyecto sanciona-
do u objetado, dentro de aquellos plazos. En el nuevo período de sesiones la Asam-
168
Decreto 1222 de 1986 Código de Régimen Departamental artículo 76 “Los proyectos que no recibieren aproba-
ción por lo menos en dos debates, deberán ser archivados al término de las correspondientes sesiones ordinarias o
extraordinarias”.
326
blea decidirá sobre las objeciones”.

Si al devolverlo a la Asamblea, ésta lo aprueba por la mitad más uno, entonces el
Gobernador ajusta el proyecto de Ordenanza y lo sanciona. En caso contrario, el Go-
bernador deberá sancionarlo sin modificación, pero si se niega a hacerlo, entonces el
Presidente de la Asamblea es quien sanciona la Ordenanza.
b. El Gobernador objeta el proyecto de ordenanza al considerarlo ilegal o inconstitu-

cional, por lo cual deberá enviar dicho proyecto de Ordenanza al Tribunal Adminis-
trativo, según lo dispuesto en el artículo 80 del Decreto 1222 de 1986169
En caso de que el Tribunal Administrativo considere que si tiene fundamento la denuncia, el

proyecto se archiva y rige el presupuesto del año anterior. En caso contrario, lo remite al
Gobernador quien tiene la obligación de sancionarlo.
169
“Si las objeciones fueren por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Asamblea insistiera, el proyecto pasará al Tri-
bunal Administrativo del Departamento para que decida definitivamente sobre su exequibilidad, con observancia del
siguiente trámite: 1. Dentro de los tres (3) días siguientes al del reparto, el Magistrado sustanciador ordenará que el
negocio se fije en la lista por el termino de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquier
otra autoridad o persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucional o legalidad de la ordenanza y
solicitar la práctica de pruebas. 2. Dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento de fijación en lista se practi-
carán las pruebas que hubieren sido decretadas. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo,
para lo cual el Magistrado tendrá un término de cinco (5) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal otros
cinco (5) para tomar la decisión. Para resolver sobre la constitucionalidad o legalidad de la ordenanza, el Tribunal
confrontará no sólo las disposiciones que el Gobernador señale como violadas sino todo el ordenamiento constitu-
cional. También podrá considerar la violación de cualquier otra norma superior.
Contra la sentencia proferida procederán los recursos extraordinarios de anulación y revisión en los términos de los
capítulos II y III del Título XXIII del Código Contencioso Administrativo. La sentencia proferida produce efectos de
cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas.”
327
Gráfico N° 38 Proceso de aprobación presupuesto Departamental
EL GOBERNADOR RADICA EL PROYECTO DE

PRESUPUESTO EN LA SECRETARIA DE LA ASAMBLEA
PRESIDENTE DE LA
DEPARTAMENTAL ASAMBLEA DESIGNA
PONENTES
SE INICIA EL PRIMER DEBATE EN LA COMISION

SEGUNDA DE LA ASAMBLEA
SI SE APRUEBA SE HACE UN SI NO SE APRUEBA LO DEVUELVE

INFORME A LA GOBERNACION PARA QUE
LO AJUSTE Y LO VUELVA A
PRESENTAR
PASA A SEGUNDO DEBATE SI NO SE APRUEBA, SE

EN SESION PLENARIA ARCHIVA
SI SE APRUEBA SE HACE UN SI LA ASAMBLEA NO APRUEBA EL PROYECTO ANTES DE

INFORME Y PASA A TERCER LA MEDIA NOCHE DEL ÚLTIMO DÍA DE SESIONES,
DEBATE REGIRÁ EL PRESENTADO POR EL GOBERNADOR
SI SANCIONA LA SE ENVIA UNA COPIA A

SI SE APRUEBA SE REMITE AL ORDENANZA SE PUBLICA LA ASAMBLEA
GOBERNADOR
SI NO LA SANCIONA LA  POR INCONVENIENCIA ART

PUEDE OBJETAR 78 DECRETO 1222/86
 POR ILEGALIDAD O
INCONSTITUCIONALIDAD
ART 80 DECRETO 1222/86
.
7.2.2.3 Adopción en forma excepcional del presupuesto territorial
Cuando el presupuesto del Departamento o Municipio no es aprobado por la Asamblea o el Con-

cejo, el Gobernador o el Alcalde podrán adoptarlo de manera excepcional, en los casos presenta-
dos en el Cuadro N° 46
328
Cuadro N° 46 Adopción de manera excepcional del presupuesto territorial
Casos Descripción
Ocurre cuando la Asamblea o el Concejo no lo aprueban de-
Adopción por decreto del pro- ntro de los términos previstos en el Estatuto Presupuestal, a
yecto de presupuesto presen- pesar de que fue presentado oportunamente por el Goberna-
tado dor o Alcalde respectivo.
El cual se expide por decreto cuando el Gobernador o Alcal-

de no lo presenten en los tiempos establecidos por el Estatuto
Presupuestal a la Asamblea o Concejo; o cuando el Tribunal
Administrativo lo declare totalmente nulo. En este caso, si las
Repetición del presupuesto del rentas no alcanzan a cubrir los gastos, el gobernante deberá
año anterior suprimir gastos y refundir empleos, hasta por el monto de los
ingresos presupuestados.
Si existen nuevas rentas no incluidas en el presupuesto de
repetición, se pueden abrir créditos adicionales, presentando
un proyecto modificatorio al presupuesto.
Se presenta cuando el Gobernador o Alcalde objeta por in-

conveniencia el presupuesto que aprobó la Corporación de
Sanción del presupuesto (Or- elección popular, devolviéndolo para que éstos lo reconside-
denanza o Acuerdo) por parte ren. Si la Asamblea o Concejo no aceptan las objeciones, el
del Presidente de la Asamblea Gobernante tendrá 8 días de plazo para sancionarlo y si no lo
o del Concejo hace en este límite de tiempo, el Presidente de la Asamblea o
Concejo, será quien lo sancione.
7.2.3 Liquidación del presupuesto
Una vez la Asamblea haya expedido la Ordenanza, o el Concejo haya expedido el Acuerdo, el
Gobernador o Alcalde, deberán expedir el decreto de liquidación del presupuesto para la vigencia
respectiva.
Para elaborar el decreto de liquidación, la Secretaría de Hacienda debe partir del presentado a la
329
Asamblea o Concejo y afectarlo por las modificaciones presupuestales que se realizaron en los
debates. Este decreto debe tener un anexo de detalle de todas las apropiaciones de gastos que se
pretendan ejecutar en la vigencia.
7.2.4 Ejecución
La etapa de ejecución de las entidades territoriales se realiza con base en lo establecido en sus
estatutos presupuestales, que deben guardar concordancia con lo establecido en el Estatuto
Orgánico de Presupuesto Decreto 111 de 1996 y demás normas que lo modifiquen.
Lo anterior significa que el proceso de ejecución presupuestal en las entidades territoriales com-
prende los mismos aspectos del nivel nacional adaptados a lo territorial.
Las entidades territoriales deberán cumplir también con lo establecido en el artículo 71 del De-
creto 111 de 1996:
 Todas las apropiaciones deberán tener un certificado de disponibilidad presupuestal.

 Los compromisos adquiridos deberán tener un registro presupuestal
 En el registro presupuestal se debe indicar el valor y plazo respectivos, información que
es indispensable para el perfeccionamiento del acto administrativo
 Ninguna autoridad puede contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o exce-
diendo el saldo disponible; ni comprometer vigencias futuras o la adquisición de com-
promisos con cargo a los recursos obtenidos en los créditos autorizados sin el visto bueno
del Consejo de Política Fiscal Municipal o Departamental.
 La obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, cuando la entidad territorial
pretenda modificar la planta de personal, incrementando los costos actuales.
330
7.2.4.1 El PAC en las entidades territoriales
En el proceso de ejecución, el PAC también se deberá adaptar a las entidades territoriales, consi-
derando que la Tesorería Municipal o Departamental, es la encargada del manejo de recursos a
través de la Cuenta Única de la entidad territorial y de las cuentas especiales. Lo anterior en
cumplimiento del principio presupuestal de Unidad de Caja.
De esta manera, el Presupuesto del Departamento y del Municipio se ejecuta mensualizando los
ingresos y pagos de la vigencia respectiva, es decir, elaborando el Programa Anual Mensualizado
de Caja. Esto significa que mediante el PAC se definen los fondos disponibles en la Cuenta Úni-
ca y las cuentas especiales como aquellas originadas por los recursos del Sistema General de Par-
ticipaciones SGP, para atender los pagos de las entidades financiados por la entidad territorial. Es
importante aclarar que se debe garantizar que los recursos de destinación específica (SGP por
ejemplo) se utilicen apropiadamente y que para causar el compromiso es indispensable la exis-
tencia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal y la autorización de disponibilidad de PAC,
expedida por la Tesorería.
Clases de PAC en el nivel territorial
a) PAC de la vigencia actual: corresponde a los recursos asignados para la vigencia fiscal
respectiva y que puede ser modificado en el transcurso del año.
b) PAC de las reservas y cuentas por pagar: es el aquel que se constituye al cierre de la
vigencia fiscal y que será ejecutado en la siguiente vigencia, debido a que corresponden a
recursos de compromisos ya adquiridos el año anterior.
Proceso de elaboración del PAC
A continuación se presenta el Gráfico N° 39 que describe el proceso de elaboración del PAC
331
Gráfico N° 39 Proceso de elaboración del PAC en las entidades territoriales
MENSUALIZAR LOS RECURSOS DE LA CUENTA ÚNICA CADA FUENTE DE

GENERAL Y CUENTAS ESPECIALES COMO LOS INGRESOS INGRESO DEBE TENER
DE DESTINACION ESPEÍFICA
CADA ENTIDAD EJECUTORA

 PRIORIDADES
 TIEMPO DE EJECUCIÓN
 TIEMPO DE REALIZACIÓN DE
ELABORA UN PROYECTO DE PAC PROCESOS CONTRACTUALES
TENIENDO EN CUENTA:  PROGRAMACION DE PAGOS A
FUNCIONARIOS, CONTRATISTAS Y
PROVEEDORES
SE RADICA EN LA TESORERIA DENTRO DE LOS TIEMPOS ESTABLECIDOS Y

ÉSTA CONSOLIDA TODAS LAS PROPUESTAS
SE GARANTIZA QUE EL
GASTO CORRESPONDA
SE DISTRIBUYEN LOS RECURSOS ENTRE LOS CONCEPTOS DE GASTO CON EL INGRESO QUE LO
POR SECCIONES Y APROPIACIONES VA A FINANCIAR
SE SOMETE A LA APROBACION DEL CONSEJO DE POLITICA FISCAL

MUNICIPAL O DEPARTAMENTAL
LA PRIORIDAD DE PAGOS
SI SE APRUEBA SE COMUNICA A TODAS LAS ENTIDADES EJECUTORAS ES DECISIÓN DEL
LAS METAS DE DISPONIBILIDAD DEL PAC ORDENADOR DEL GASTO
Fuente: adaptado de ‘Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial’

https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=T87bxW399lg%3D&tabid=508. Páginas 262 a 265
La Tesorería Municipal o Departamental es la encargada de aprobar las modificaciones al PAC

que no alteran las metas financieras determinadas por el Consejo de Política Fiscal territorial res-
pectivo.
En cuanto a la reducción en el PAC, es también la Tesorería quien la realiza, cuando detecta que
existe deficiencia en la ejecución.
332
7.2.4.2 Ejecución de ingresos
La ejecución de los ingresos en el nivel territorial deberá cumplir con lo establecido en el nivel
nacional, es decir, que todas las rentas deberán contar con los respectivos Actos Administrativos
que los crearon, para que su causación y recaudo sea legal. (ver numeral 7.1.5.1)
Los ingresos deberán ser registrados en los libros presupuestales de registro de ingresos y de in-
forme de la ejecución de los mismos.
7.2.4.3 Ejecución de gastos
Para ejecutar el presupuesto de gastos, la entidad territorial debe adquirir compromisos con cargo
a los montos establecidos en las apropiaciones, contando previamente con los certificados de dis-
ponibilidad presupuestal, mediante los cuales se asegura de manera preliminar, los recursos dis-
ponibles para un fin determinado, y que están libres de afectación para la asunción de los com-
promisos previstos. Finalmente se tiene que contar con el registro presupuestal que garantice que
dichos recursos se utilizarán solo para esta apropiación y que no tendrán una destinación diferen-
te, estos temas se trataron de manera más amplia en este capítulo en el numeral 7.1.5.2, por lo
cual se invita al lector a retormarlos.
7.2.4.4 Modificaciones presupuestales
Como el proceso presupuestal corresponde a estimaciones, en la etapa de ejecución se pueden

presentar modificaciones en las cuales se realicen créditos adicionales, mediante la creación de
nuevos rubros (créditos extraordinarios) o el aumento de los ya existentes (crédito suplemental);
o los traslados presupuestales donde se contracredita (disminuye) el monto de los rubros aproba-
dos y se aumentan otros (crédito). 170 Estas modificaciones implican reformas al PAC.
170
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=T87bxW399lg%3D&tabid=508. Página 274
333
Gráfico N° 40 Modificaciones presupuestales
crédito
extraordinario
créditos
adicionales
crédito
suplemental
modificaciones
contracréditos
traslados
presupuestales
créditos
Existen dos clases de modificaciones:
a. Modificaciones que no alteran los valores inicialmente aprobados: se debe tener un acto
administrativo que las autorice y que justifique dicho cambio en lo programado inicialmente,
además de contar con la autorización de la Secretaría de Hacienda y si se afecta el presupuesto
de inversión, el concepto favorable de la Oficina de Planeación respectiva.
b. Modificaciones que sí alteran los valores inicialmente aprobados: requieren la aprobación

de la Asamblea Departamental o del Concejo Municipal o Distrital, según el caso.
Los principales tipos de modificaciones al presupuesto territorial se muestran en el cuadro N° 47
334
Cuadro N° 47 Modificaciones presupuestales171

Tipo de modificación Descripción
 Se presenta cuando la Secretaria de Hacienda Departamental o Muni-

Reducción de apropiacio- cipal, considere que el recaudo de los ingresos presupuestados, sean
nes respecto a lo aprobado inferiores a los gastos que se esperan cubrir con dichos recursos.
en el presupuesto o apla-  Cuando el proyecto de presupuesto complementario no es aprobado
por la Asamblea o el Concejo respectivamente.
zamientos
 Cuando los recursos presupuestados aprobados, resulten insuficientes.
 Cuando los recursos del crédito no se perfeccionen.
 Cuando el Tribunal Administrativo declare nulo, total o parcialmente
el presupuesto
 Cuando los recursos asignados por el Conpes Social resulten menores
a los presupuestados
Se presentan por adiciones o traslados. El Gobernante territorial deberá

Incremento de los montos solicitarlos a la Asamblea o Concejo respectivo
máximos de apropiaciones  Adiciones: se dan cuando en la etapa de ejecución se hace necesario
aumentar el valor de los gastos para complementar las apropiaciones
insuficientes, ampliar o establecer nuevos servicios autorizados por la
ley.
 Traslados: cuando se trate de traslados de apropiaciones adicionales,
el Jefe de presupuesto expide la certificación de disponibilidad de di-
chos recursos adicionales.
Como a finales del mes de enero de cada año, se realiza la distribución

del SGP, es posible que le sean asignados recursos superiores y se pre-
sente la necesidad de aumentar rubros o la creación de nuevos gastos.
Según Pedro Arturo Rodríguez (2008, 84) los requisitos para presentar las modificaciones presu-
puestales cuando se alteren los valores inicialmente aprobados son:
• “Exposición de motivos
• Justificación legal, económica y financiera de la modificación presupuestal firmada por
el representante legal o el ordenar del gasto.
• Certificado de disponibilidad presupuestal original.
171
Adaptado de ‘Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial 2012’
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=T87bxW399lg%3D&tabid=508, páginas 275 a
277
335
• Certificación de recursos adicionales expedida por el órgano competente, para el caso

de una adición.
• Presupuesto ajustado de ingresos y gastos.
• Concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Planeación respecti-
vo, cuando se trate de una modificación a la Inversión.
• Concepto previo y favorable de la Oficina o Dirección de Presupuesto.
• Cálculo o certificación del menor ingreso, para el caso de suspensión o reducción.
• Acta de liquidación de excedentes financieros y certificación de recursos disponibles en
la Tesorería a 31 de diciembre.
• Acta de fenecimiento de las reservas presupuestales.
• Proyecto de Acto Administrativo: Ordenanza, Acuerdo, Decreto o Resolución, según
proceda la competencia de aprobación.”
7.2.4.5 Reservas presupuestales y cuentas por pagar
Como se había mencionado en el numeral 7.1.5.2.6 de este capítulo, las reservas también se de-
ben constituir al cierre de la vigencia fiscal de la entidad territorial, para aquellos compromisos
completamente perfeccionados pero que no se hayan cumplido al 31 de diciembre.
Recuerde que el Decreto 1957 de 2007 establece en el artículo 2 que en cada vigencia el gobier-
no debe reducir el presupuesto en el 100% del monto de las reservas presupuestales constituidas
sobre el presupuesto del año inmediatamente anterior, cuando excedan el 2% de las apropiaciones
de funcionamiento y el 15% de las apropiaciones de inversión del presupuesto de dicho año; cri-
terio no aplicable en el caso de las transferencias del Sistema General de Participaciones.
Las cuentas por pagar son tratadas en el numeral 7.1.5.2.7 de este capítulo, el cual aplica también
para las entidades territoriales, por consiguiente se invita al lector a consultar estos dos numera-
les.
336
7.2.4.6 Vigencias futuras
A nivel territorial aplican para las vigencias futuras ordinarias las normas señaladas especí-
ficamente en el artículo 12 de la ley 819 de 2003:
“En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras
serán impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, pre-
via aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futu-
ras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas, siempre y cuando se cumpla que:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el
artículo 1 de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apro-
piación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autori-
zadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyec-

tos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y
si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus cos-
tos futuros de mantenimiento y/o administración, exceda su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias
futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos
de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los
declare de importancia estratégica.”(resaltado fuera de texto)
Las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales se establecen en el
337
artículo 1 de la ley orgánica 1483 de 2011 las cuales deben ser aprobadas por las Asamble-
as o Concejos municipales o distritales, a iniciativa del Gobierno local, autorizándolo para
adquirir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el
presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los
siguientes requisitos:
a) “Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de
infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de
educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamen-
te inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben
consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el
artículo 5 de la Ley 819 de 2003.
c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus ve-
ces.
d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.”
La Asamblea o Concejo respectivo debe inhibirse de otorgar la autorización, si los proyec-

tos objeto de la vigencia futura excepcional no se encuentran inscritos en el Plan de Inver-
siones del Plan de Desarrollo del respectivo ente territorial y “si sumados todos los com-
promisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de manteni-
miento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial,
de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del
Capítulo II de la Ley 819 de 2003.”
La autorización impartida por la Corporación de elección popular no podrá comprometer

presupuesto con cargo a vigencias futuras que superen el período de gobierno correspon-
diente, exceptuando aquellos proyectos de gastos de inversión que el Consejo de Gobierno
Territorial declare de importancia estratégica, con fundamento en estudios de reconocido
valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle.
338
Así mismo el artículo 1 de la ley 1483 continua planteando que “los montos por vigencia
que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras or-
dinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el
cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se
genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos apro-
bados de manera anticipada.” (Resaltado fuera de texto)
Continúa este artículo en su parágrafo 1 estableciendo que queda prohibida la aprobación

de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o al-
calde; excepto en aquellos proyectos que sean cofinanciados por la Nación, con participa-
ción total o mayoritaria, y con la última doceava del Sistema General de Participaciones.
Así mismo, el parágrafo 2 determina que el plazo de ejecución de cualquier vigencia futura
aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto respectivo.
La ley 1508 del 2012 en su artículo 27 prevé que las entidades territoriales podrán desarro-
llar proyectos de asociación pública privada, solo para alcanzar los objetivos de los planes
de desarrollo territorial, advirtiendo que no se podrá celebrar contratos de este tipo de pro-
yectos durante el último año de gobierno.
Para comprometer vigencias futuras para esta clase de contratos, se regirán por las siguien-
tes reglas:
 Para la presentación de estos proyectos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público

se deberá contar con la validación financiera de alguna de las entidades financieras
públicas de segundo piso.
 Para la suscripción de dichos contratos se debe acreditar el cumplimiento de los

límites de gasto y deuda establecidos en las Leyes 358 de 1997, 617 de 2000 y 819
de 2003, y los requisitos definidos en la Ley 448 de 1998 sobre aprobación de ries-
gos y pasivos contingentes. Para las vigencias futuras que se autoricen se deberá
339
cumplir con las normas vigentes que regulan la materia y los parámetros previstos
en el artículo 27 de la ley 1508 del 2012.
 Cuando los contratos son cofinanciados por la Nación requerirán el concepto previo
y favorable del Departamento Nacional de Planeación DNP.
 Los montos de ingresos comprometidos por el Departamento, Municipio o Distrito

en vigencias futuras por esta modalidad de contratos, afectan la capacidad de pago
respectiva definida en la Ley 358 de 1997. La entidad territorial debe identificar la
fuente de financiación del contrato, de tal forma que a los ingresos corrientes com-
prometidos en la financiación sean descontados de los ingresos corrientes emplea-
dos para calcular los indicadores de capacidad de pago, establecidos en la Ley 358.
 Por consiguiente los recursos obtenidos en las operaciones de crédito necesarios pa-
ra financiar las vigencias futuras comprometidas deben sumarse al saldo de la deuda
que servirá para establecer los indicadores de capacidad de pago fijados en la Ley
358 de 1997.
 Establece la norma que cuando el proyecto se financia con cargo a ingresos corrien-
tes de libre destinación, los mismos no se podrán considerar como de libre disposi-
ción de acuerdo a los requisitos de la Ley 617 de 2000.
 Los contratos que se celebren en virtud de la ley en comento deberán registrarse en

el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y reportarse en el Formulario Único Te-
rritorial, FUT y en el Registro Único de Asociación Público Privada, RUAPP.
340
7.2.4.7 Formulario Único Territorial
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 3402 de 2007, las entidades territoriales están

obligadas a reportar en el Formulario Único Territorial la información de la ejecución pre-
supuestal y otra información oficial básica (organizacional, presupuestal, financiera,
económica, social, geográfica y ambiental), con el fin de poder realizar monitoreo, segui-
miento, evaluación y control a las mismas. La información enviada debe ser consistente y
coherente con la información contable de acuerdo con el Régimen de Contabilidad Públi-
ca.
Este formulario tiene que ser diligenciado y presentado por el sector central en el nivel
Departamental, Municipal y Distrital. De no cumplir con esta obligación, el Decreto en
mención establece que se aplicaran las sanciones disciplinarias del caso. Pero además, la
entidad territorial, deberá incluir en dicho formulario, la información de las entidades del
sector descentralizado que administren recursos destinados a salud y educación, las corpo-
raciones públicas y los órganos de control del nivel territorial.
Los responsables son “el representante legal de la respectiva entidad territorial, el secreta-
rio de hacienda, o quien haga sus veces y el contador público a cuyo cargo esté la contabi-
lidad de la entidad territorial. También serán responsables los directores y jefes financieros
de los órganos de control, corporaciones públicas y entidades descentralizadas del orden
territorial por reportar la información al sector central para la consolidación del FUT…”
(Decreto 3402 de 2007 artículo 4).
El Formulario Único Territorial se presentará a través del Sistema Consolidador de

Hacienda e Información Financiera Pública (CHIP), administrado por la Contaduría Gene-
ral de la Nación.
341
7.2.5 Seguimiento del presupuesto
Los organismos departamentales de planeación deberán hacer seguimiento a la gestión y

resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los Departamentos y
Municipios, y en el seguimiento a los presupuestos de los entes municipales con el apoyo
del DNP, para evaluar la gestión de los Alcaldes y el uso que éstos han dado a los recursos,
esto con el fin de determinar la eficiencia, eficacia e impacto, revisando el nivel de avance
de la descentralización y los desarrollos sectoriales, así como el cumplimiento de las polí-
ticas de cada entidad territorial y el adecuado uso de los recursos.
El Departamento Nacional de Planeación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo

334 de la Constitución Política, también determina que esta dependencia del orden nacio-
nal tendrá a su cargo “el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión
y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.” Lo anterior indica que
además de lo nacional le corresponde el seguimiento del nivel territorial.
7.2.6 Control del presupuesto
 Control político
En el nivel territorial el control político es ejercido por las Asambleas Departamentales
y los Concejos Municipales o Distritales.
Las Asambleas Departamentales citan a sus sesiones a los Secretarios de Despacho, re-
presentantes legales de establecimientos públicos y directores de entidades descentrali-
zadas con el fin de que atiendan las inquietudes de los diputados, quienes también pue-
den aplicar la “Moción de Censura” al respectivo funcionario.
Los Concejos Municipales o Distritales citan a los Secretarios de Despacho, Jefes de

Departamentos Administrativos y demás funcionarios de la administración Municipal o
Distrital, según el caso, cuando lo consideren pertinente. De igual manera también ana-
lizan los informes presentados por el Alcalde y el cierre de la cuenta del presupuesto y
342
tesoro municipal, presentado por el Contralor Municipal o Distrital cuando existe este
ente de control o en su defecto por el Contralor Departamental. También son los encar-
gados de estudiar y analizar el Marco Fiscal de Mediano Plazo respectivo y el cumpli-
miento de leyes orgánicas territoriales como la 358 de 1997 en materia de endeudamien-
to, 617 de 2000 sobre la racionalización del gasto y las leyes 1483 de 2011 y 1508 de
2012.
 Control fiscal
En el nivel territorial el control fiscal es ejercido por:

– La Contraloría General del Departamento encargada de vigilar al Departamento y
sus establecimientos y a los municipios donde no existe Contraloría Municipal.
– La Contraloría Municipal en los municipios en categoría especial, primera y segun-
da (artículo 10 de la ley 617 del 2000)
– La Contraloría Distrital
– La Contraloría General de la República hace control, seguimiento y verificación a
los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, en coordinación
con las Contralorías Territoriales. De igual manera puede hacer control prevalente
sobre éstos y otros recursos de las transferencias que la Nación hace a los entes te-
rritorial. Así mismo realiza control excepcional en aquellos casos que determina la
ley 42 de 1993.
 Control interno
La ley 87 de 1993 establece que es el ejercido por:

– Las Oficinas de Control Interno de los Departamentos, Municipios y Distritos
– Las Secretarías de Hacienda Departamental, Municipal y Distrital, que hacen segui-
miento financiero a la administración central y a los entes descentralizados.
– Oficinas de Planeación Departamental, Municipal y Distrital, sobre los programas y
proyectos de inversión.
343
 Control disciplinario
Se ejerce sobre los integrantes de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores
de las entidades territoriales que hubieran incurrido en faltas disciplinarias. Correspon-
de a:
– Personería Municipal y Distrital
– Procuraduría General de la Nación
 Control Judicial
Ejercido por la Rama Judicial en aquellos casos donde se han cometido delitos penales
contra el Estado, o se han quebrantado las normas del Código Contencioso Administra-
tivo, este último ejercido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa
 Control ciudadano
El cual se encuentra establecido en la ley 134 de 1994 que establece el mecanismo de
veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel territorial con el fin de vigilar la ges-
tión pública y sus resultados, así como la prestación de los servicios públicos.
Esta ley definió los siguientes mecanismos de participación ciudadana: el derecho de

petición, la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas,
los referendos derogatorio y aprobatorio, la revocatoria del mandato, la consulta popu-
lar, el cabildo abierto para lo municipal, mecanismos que aplican en lo territorial, pero
de pobre utilización por la ciudadanía.
344
El conocimiento del proceso presupuestal tanto a nivel nacional como territorial, incorporando la
reciente normatividad en materia de sostenibilidad y estabilidad presupuestal, permite que el pro-
ducto final rompa con la visión tradicional del presupuesto público, incorporando elementos re-
cientes como las autorización vigencias futuras ordinarias, excepcionales y para suscribir contra-
tos mediante asociaciones público privada, así como normas para garantizar una ejecución presu-
puestal más dinámica, ordenada y sin mayor rezago en la vigencia fiscal respectiva, debe motivar
un mayor y detallado conocimiento sobre el ciclo del presupuesto público en Colombia.
Aclare y responda los siguientes interrogantes:
1. ¿Qué norma regula el ciclo presupuestal a nivel nacional?
2. Mencione las etapas del ciclo presupuestal. ¿son las mismas para el nivel territorial?
3. Realice uno o varios mapas conceptuales que abarque los principales aspectos de la pro-
gramación del presupuesto en el nivel nacional
4. Realice uno o varios mapas conceptuales que abarque los principales aspectos de la pro-
gramación del presupuesto en el nivel territorial.
5. ¿Cuáles diferencias y similitudes identifica en la programación presupuestal a nivel na-

cional y territorial?
6. ¿Cuáles son las funciones principales de los Comités Sectoriales en el proceso de pro-
gramación y preparación del Presupuesto General de la Nación?
7. ¿Cuál es el papel del Ministro de Hacienda y Crédito Público en el proceso presupuestal?
8. ¿Cómo se denominan las Comisiones que estudian y aprueban el proyecto de Presupues-

to tanto en el nivel nacional como territorial?
345
9. Mencione los documentos que se deben presentar con el Proyecto del Presupuesto Gene-
ral de la Nación, al momento de radicarlo en la Secretaría de la Cámara de Representan-
tes.
10. Describa de manera general, el procedimiento a seguir en el primer debate del estudio del
proyecto de Presupuesto General de la Nación.
11. Describa de manera general, el procedimiento a seguir en el segundo debate del estudio
del proyecto de Presupuesto General de la Nación
12. Mencione los documentos que se deben presentar con el Proyecto del Presupuesto Gene-
ral departamental y municipal, al momento de radicarlo en la Secretaría respectiva de la
Corporación de elección popular
13. Describa de manera general el procedimiento a seguir en los debates de estudio y aproba-
ción del presupuesto de los Departamentos y Municipios.
14. ¿El Congreso, las Asambleas y los Concejos, puede hacer modificaciones al proyecto de
Presupuesto? Explique su respuesta.
15. Realice un mapa conceptual sobre los casos especiales que se presentan por incumpli-
miento de términos en el proceso presupuestal en el nivel nacional.
16. Realice un mapa conceptual sobre los casos especiales que se presentan por incumpli-
miento de términos en el proceso presupuestal en el nivel Departamental y otro del nivel
Municipal
17. ¿En qué consiste la liquidación del presupuesto público?
18. ¿Cuál es la diferencia que existe entre la ley de Presupuesto General de la Nación y el De-
creto de liquidación del Presupuesto General de la Nación?
346
19. ¿Cuál es la importancia de la ejecución del presupuesto público? ¿por qué se hace necesa-
rio implementar controles y mecanismos eficaces para su correcta ejecución?
20. ¿Cuáles son los responsables fiscales y hasta dónde llega su responsabilidad?
21. ¿Quiénes ejecutan el presupuesto en el nivel nacional y territorial?
22. ¿Qué comprende la ejecución presupuestal en el nivel nacional y territorial?
23. ¿cuáles son las etapas que se dan en la ejecución de ingresos fiscales?
24. Al momento de ejecutar los gastos, ¿qué aspectos se deben tener en cuenta?
25. ¿cómo se ejecutan los compromisos legalmente adquiridos?
26. ¿En qué consiste y cuál es la importancia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal?
27. ¿En qué se diferencia: apropiación sin situación de fondos y apropiación con situación de
fondos?
28. ¿En qué consiste el registro presupuestal? Mencione los libros utilizados para los mismos.
29. Realice un mapa conceptual sobre el contenido de los libros presupuestales.
30. ¿Qué entiende por afectación presupuestal?
31. ¿Qué son las reservas presupuestales?
32. ¿Qué son las reservas de caja y en qué se diferencian de las reservas presupuestales?
33. ¿Qué son las vigencias expiradas?
347
34. Explique con un ejemplo, el concepto de ‘hechos cumplidos’
35. ¿Qué es el PAC? ¿Qué diferencia(s) existe(n) entre el PAC Nacional y territorial?
36. ¿Por qué es importante la realización del PAC en las entidades del Estado?
37. Realice un mapa conceptual para describir el proceso del PAC a nivel nacional
38. ¿Cuáles son las instancias que aprueban el PAC en el nivel nacional, territorial y en los
establecimientos públicos?
39. Describa cuáles son las modificaciones que se le pueden hacer al PAC
40. ¿Qué tipo de control se le realiza al PAC?
41. ¿Qué conceptos miden los indicadores del PAC?
42. Explique brevemente las modificaciones presupuestales
43. ¿Qué son las autorizaciones presupuestales? Explique cada una de manera breve.
44. ¿En qué consisten las vigencias futuras ordinarias?
45. ¿En qué consisten las vigencias futuras excepcionales, en qué casos aplica?
46. ¿Esta autorizadas la constitución de reservas para adelantar proyectos mediante contratos
de asociación público privada? ¿Qué requisitos se tienen que cumplir?
47. ¿Cómo afecta la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales la autorización

de proyectos a ejecutar con vigencias futuras?. Explique su respuesta
348
48. ¿En qué consiste la etapa de seguimiento y evaluación presupuestal a nivel nacional y te-
rritorial?
49. Explique cada uno de los controles existentes en el nivel nacional y territorial para las di-
ferentes etapas del ciclo presupuesto público.
50. Plantear 10 ejemplos relacionados con las conductas irregulares más frecuentes en la eje-
cución del presupuesto.
349
350
CAPITULO VIII
8. UN SISTEMA PRESUPUESTAL INDEPENDIENTE: SISTEMA GENERAL DE RE-
GALIAS172
8.1 ASPECTOS GENERALES DEL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011
Mediante el Acto Legislativo 05 del 18 de julio de 2011, se modifica el antiguo sistema de regal-
ías y se crea el Sistema General de Regalías SGR. Para tal efecto fueron modificados los artículos
360 y 361 de la Constitución Nacional y se dictaron otras disposiciones para el funcionamiento y
manejo de las regalías en Colombia.
En la Constitución Nacional, en su artículo 360, está claramente definido que la exploración y

explotación de los recursos naturales no renovables ocasionará una contraprestación económica a
favor del Estado, conocida con el nombre de Regalía. En el mismo artículo se delega al Gobierno
Nacional para que por iniciativa propia, expida una ley para el manejo, funcionamiento, distribu-
ción y control de las regalías en el país, es decir, se debe generar un Sistema General de Regalías.
En el artículo 361 de la Constitución Nacional, se precisó el destino que deberán tener los ingre-
sos obtenidos en el Sistema General de Regalías: “…se destinarán al financiamiento de proyectos
para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su
pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e
innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explo-
tación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar
la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la pobla-
ción”.
Entre otros aspectos, dicho artículo determinó que en los territorios de las entidades territoriales
donde se lleven a cabo explotaciones de recursos naturales no renovables y en aquellos Munici-
www.https://sgr.dnp.gov.co
172
351
pios o Distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se efectué el transporte de estos re-
cursos o sus derivados, tendrán derecho a la participación directa en la regalías y compensacio-
nes, y también a ejecutar directamente estos recursos; así mismo estableció la creación de unos
fondos que permitirán alcanzar los objetivos del Sistema General de Regalías: Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y
Estabilización.
Gráfico N°41 Esquema del Sistema General de Regalías-Acto Legislativo 05 de julio de 2011
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS (SGR)
Destinación de los ingresos
Proyectos de Ahorro para el Inversiones Inversiones en Generación Incremento

las entidades pasivo físicas en ciencia, tecnología de ahorro Fiscalización competitividad de la
territoriales pensional educación e innovación público economía
Departamentos, municipios y distritos que Participan en las regalías y compensaciones y Ejecutan

exploten y los municipios con puertos marítimos directamente los recursos
y fluviales que transporten esos recursos
naturales
De Ciencia, Tecnología e Innovación
De Desarrollo Regional
Con el SGR se
De Ahorro y Estabilización crean cuatro
fondos:
De Compensación Regional
 El SGR tiene su propio presupuesto bianual. Es independiente del Presupuesto General de la Nación y del
Sistema General de Participaciones.
 Se elimina el Fondo Nacional de Regalías
 Se crea el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías.
En cuanto a las distribuciones de los ingresos generados en el Sistema General de Regalías, se ha

establecido una distribución que se presenta en el siguiente gráfico, en el cual se puede observar
352
los porcentajes asignados a cada Fondo y además lo destinado para labores de fiscalización, a
través del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, con la participación de la
Contraloría General de la República para el control fiscal.
Gráfico N°42 Distribución del Sistema General de Regalías-Acto Legislativo 05 de julio de 2011
DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS
10% 10% 30% 2%

FONDO DE CIENCIA, AHORRO PENSIONAL FONDO DE AHORRO 48% FISCALIZACION
TECNOLOGÍA E DE LAS ENTIDADES Y ESTABILIZACION
INNOVACION TERRITORIALES
20% 80% Fondo de

Asignaciones Compensación
directas regional
8.2 LEY 1530 DE 2012173
Por mandato constitucional, el 17 de mayo de 2012, el Gobierno Nacional expide la Ley 1530 de
2012, mediante la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Re-
galías, buscando con este nuevo sistema generar un ahorro para el futuro y una mayor equidad en
la distribución de los ingresos originados por la explotación de recursos naturales no renovables,
pasando de beneficiar a ciertas regiones consideradas como productores directos, a tener un ma-
173
Esta ley está reglamentada por los decretos 0051, 0431, 1073 , 1074, 1075, 1076, 1077, 1243, 1541, 1949 de
2012, 4923, 4972 de 2011 y 2710 de 2010
353
yor número de beneficiarios y proyectos para todas regiones del país, además de contrarrestar
los efectos negativos del antiguo sistema donde se presentaban diversas irregularidades en la in-
versión de dichos recursos, puesto que había alta corrupción en la contratación, las destinaciones
en muchas ocasiones no eran prioritarias, se dejaban obras inconclusas o eran de poco impacto,
entre otros aspectos negativos.
En la ley queda prohibido financiar los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales con
los recursos obtenidos de las regalías, así mismo, aquellos entes territoriales que sean beneficia-
rios de las regalías directas, no pueden destinar los recursos a la reestructuración de pasivos o a
actividades de saneamiento fiscal.
8.2.1 Objetivos del Sistema General de Regalías
La ley 1530 de 2012, establece los objetivos del Sistema General de Regalías tal como se puede
observar en el Gráfico N°43
Gráfico N° 43 Objetivos del Sistema General de Regalías
OBJETIVOS DE LA LEY 1530 DE 2012
EQUIDAD EN LA PROMOVER DESARROLLO DESARROLLO EQUIDAD

DISTRIBUCIÓN DE Y COMPETITIVIDAD MINERO ENERGÉTICO REGIONAL
LOS INGRESOS REGIONAL
INCLUSIÓN DE INVERSIÓN EN
BUEN GOBIERNO GRUPOS RESTAURACIÓN EN
POBLACIONALES ZONAS DE EXPLOTACIÓN
354
8.2.2 Órganos del Sistema General de Regalías y sus funciones
La Ley en comento, establece los siguientes órganos para el óptimo funcionamiento del Sistema
General de Regalías, los cuales deben cumplir con las funciones asignadas en la ley.
Gráfico N° 44 Órganos del Sistema General de Regalías
MINISTERIO DE
MINISTERIO DE
MINAS Y ENERGIA Y
HACIENDA Y
ENTIDADES
CREDITO P.
ADSCRITAS
DNP COLCIENCIAS
COMISION ORGANOS ORGANOS

COLEGIADOS DE
RECTORA
DEL SGR ADMINISTRACION
Y DECISION
Cada uno de estos órganos cuenta con funciones específicas establecidas en la ley 1530 de 2012
(artículos del 4 al 10) de las cuales se presenta una síntesis en el siguiente cuadro
355
Cuadro N° 48 Funciones e integrantes de los órganos del Sistema General de Regalías

Órgano Funciones generales
 Definir la política general del SGR
Comisión Rectora 174  Evaluar la ejecución general del SGR
 Dictar las regulaciones de carácter administrativo con las cuales se alcance
el adecuado funcionamiento del SGR
Sus decisiones son por mayoría calificada.
 Ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora
 Evaluación y seguimiento de los proyectos
Departamento Nacional de  Administrar el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
del SGR
Planeación
 Calcular la distribución de los recursos del SGR entre fondos y beneficia-
rios e informarlo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
 Administrar el banco de proyectos
Ministerio de Hacienda y  Consolidar, asignar, administrar y girar los recursos a beneficiarios, desti-
Crédito Público natarios y administradores.
 Formular el proyecto de presupuesto
 Elaborar los estados financieros
 Presentar las proyecciones de ingresos del SGR para la elaboración del plan
de recursos
Ministerio de Minas y  Determinar las asignaciones directas
 Fiscalizar la exploración y explotación de los recursos naturales no renova-
Energía bles
 Realizar actividades de conocimiento y cartografía geológica del subsuelo
 Acompañar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la presentación
del proyecto de presupuesto
 Proponer la metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos que
se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innova-
ción.
 Verificar que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos
Colciencias  Ejercer la Secretaría Técnica del Órgano Colegiado de Administración y
Decisión
174
La Comisión Rectora está integrada por: DNP, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, un gobernador de departamentos productores y otro elegido por la Asamblea de Gobernadores, un alcalde
de municipios productores y otro elegido por la Asamblea de Alcaldes (estos cuatro últimos elegidos por un periodo
de un año), un Senador y un Representante a la Cámara (Comisión Quinta Constitucional), con voz pero sin voto
para un periodo de un año.
Se considera un Departamento productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y compensaciones sean supe-
riores al 3% de la totalidad de regalías y compensaciones recibidas por los Departamentos, así mismo un Municipio
productor aquel que reciba el 1% de la totalidad de regalías y compensaciones recibidas por los Municipios del país.
356
Órgano Funciones generales

Órganos Colegiados de  Definen los proyectos que se van a financiar
Administración y Decisión  Evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de
financiar los proyectos.
 Designar al ejecutor de los proyectos
8.2.3 El ciclo de las regalías
En el artículo 12 de la ley 1530 de 2012, se definen las actividades que comprende el ciclo de
regalías:
Cuadro N° 49 Ciclo de las regalías
ACTIVIDAD DESCRIPCION RESPONSABLE
Para determinar:
 Cumplimiento de normas y de contratos de explo-
Fiscalización ración y explotación Ministerio de Minas y
(artículo 13)  Determinación real de volúmenes de producción Energía
 Aplicación de buenas prácticas de exploración y
producción
 Adecuada determinación y recaudo de las regalías Autoridades ambientales
 Resulta de la aplicación de las variables técnicas de Agencia Nacional para la

producción y comercialización de hidrocarburos y Minería
Liquidación minerales para un periodo
(artículo 14)  Se tiene en cuenta el volumen de producción, pre- Agencia Nacional de
cio base de liquidación, tasa representativa del mer- Hidrocarburos
cado, porcentajes de participación
 Recepción de las regalías y compensaciones liqui- Agencia Nacional para la

Recaudo dadas y pagadas por parte de quien explote los re- Minería
(artículo 16) cursos
 Las regalías pueden ser en dinero o en especie Agencia Nacional de
Hidrocarburos
 Giro total de los recursos a la cuenta única del Sis- Dirección General de
Transferencia tema General de Regalías Crédito Público y Tesoro
(artículo 17)  Se hace de acuerdo a los plazos y condiciones esta- Nacional
blecidos.
Distribución  Aplicación de porcentajes para cada una de las Departamento Nacional

(artículo 18) destinaciones de Planeación
Giros  Desembolso de los recursos a cada beneficiario Ministerio de Hacienda y
(artículo 19) Crédito Público
357
8.2.4 Los proyectos de inversión
Los proyectos de inversión175 que se pueden financiar con los recursos del Sistema General de
Regalías, pueden incluir las fases de operación y mantenimiento, pero que se encuentren inclui-
dos en plazo de realización del proyecto, lo que indica que aquellos gastos que tienen la carac-
terística de ser permanentes no podrán contar con la financiación de los recursos del SGR. (Ley
1530 de 2012 artículo 22).
El artículo 23 de la citada ley, establece unas características especiales que deben cumplir los
proyectos de inversión que esperan ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías.
Gráfico N° 45 Características de los Proyectos de Inversión
pertinencia
articulación
con planes y viabilidad
políticas
características
de los
proyectos
impacto sostenibilidad
175
Estos proyectos que se presentan deben ir acompañados de un perfil y deben estar en concordancia con el Planes
de Desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales, así como cumplir con el principio de buen gobierno. Di-
chos proyectos deberán estar inscritos en el Banco de Programas y Proyectos del SGR según lo establecido en el
Decreto 4923 de 2011 artículo 9 y ser formulado de acuerdo a las metodologías y lineamientos que defina el DNP y
según lo dispuesto en el numeral 23 del artículo 49 de la ley 152 de 1994, además de los lineamientos que establezca
la Comisión Rectora.
358
8.2.5 Etapas en la asignación de los recursos del SGR
Para iniciar el proceso de inversión de los recursos del Sistema General de Regalías, los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión convocan a los Comités Técnicos para identificar y
priorizar los proyectos presentados. A esta actividad se le ha dado el nombre de Ejercicios de
Planeación Regional, que deben ser participativos.
El proceso para participar en la asignación de los recursos del Sistema General de Regalías para
ejecutar los proyectos, comprende 4 etapas:
 Formulación y presentación de los proyectos

 Viabilidad
 Aprobación y priorización176
 Ejecución
A continuación se presenta en el Gráfico N°46 las etapas de asignación de recursos del Sistema
General de Regalías
176
En la ley 1606 de 2012 por la cual se fija el presupuesto del SGR 2013-2014, se establece que es necesario para la
aprobación de los proyectos de las regiones, el voto favorable del Gobierno Nacional, con el fin de procurar invertir
en proyectos de verdadero impacto.
359
Gráfico N°46 Etapas de asignación de recursos del Sistema General de Regalías
1. FORMULACION Y PRESENTACION DE LOS PROYECTOS
Cualquier persona natural o jurídica Debe cumplir con los requisitos del DNP y
formula el proyecto los lineamientos de la Comisión Rectora
La entidad territorial lo presenta ante el Órgano OCAD estudia los soportes

Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) del proyecto
DNP viabiliza proyectos financiados por los

fondos del SGR, cofinanciados con recursos
2. VIABILIDAD DEL PROYECTO POR PARTE DEL OCAD
del PGN y registrados en el Banco de
Proyectos
Se verifican requisitos dependiendo del origen de la financiación:

 Recursos del Fondo de Compensación Regional y Fondo de Desarrollo Regional: DNP
 Recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación: Colciencias
 Recursos de asignaciones directas: entidades territoriales respectivas
3. APROBACION Y PRIORIZACION
Aprobación por los OCAD Priorización

Aspectos a considerar:
Previa verificación de  Mejoramiento de infraestructura

disponibilidad de recursos  Culminación de proyectos
certificada por el  Inversiones físicas en educación
Ministerio de Hacienda  Mejoramiento ambiental
 Utilización de energía no convencional
 Infraestructura para mejorar la calidad de la educación
 Impacto territorial, social, entre otros
 Cumplimiento de metas sectoriales o territoriales
 Mejores condiciones de vida de ciertas comunidades
 Integración regional y nacional, entre otras
 Esquemas asociativos
4. EJECUCION: por quien designe el respectivo OCAD
El artículo 28 establece que para los Departamentos, Municipios y Distritos productores y aque-
llos que funcionan como puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
sus derivados tendrán derecho a ejecutar de manera directa estos recursos, tal como se referenció
anteriormente.
360
El mencionado artículo expresa adicionalmente que la ejecución de los proyectos de inversión

que se financien con cargo al SGR debe hacerse con el cumplimiento del régimen presupuestal
definido en esta ley y al de la contratación pública vigente y una correcta ejecución de dichos
recursos, así como el suministro y registro de la información demandada por el Sistema de Moni-
toreo, Seguimiento, Control y Evaluación
8.2.6 Distribución de los recursos del Sistema General de Regalías
A continuación se presenta el esquema que muestra la distribución de los recursos del Sistema
General de Regalías:
Gráfico N°47 Distribución de los recursos del Sistema General de Regalías
DISTRIBUCION DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS
100%
2% 1.3% 0.7% 0.5% 95.5%

FISCALIZACION DE FUNCIONAMIENTO SMSCE* Y MUNICIPIOS FONDOS Y
YACIMIENTOS Y DEL SGR CONTROL DEL RIO ASIGNACIONES
CARTOGRAFIA FISCAL MAGDALENA DIRECTAS
10% FONDO DE 20% FONDO DE AHORRO 10% FONDO DE CIENCIA, 60% ASIGNACIONES Y
AHORRO PENSIONAL Y ESTABILIZACION TECNOLOGÍA E FONDOS REGIONALES
TERRITORIAL REGIONAL INNOVACION
34.5% ASIGNACIONES 16.50% FONDO DE 9% FONDO DE DESARROLLO

DIRECTAS COMPENSACION REGIONAL REGIONAL
9.9% PROYECTOS 6.6% PROYECTOS

REGIONALES LOCALES
4.95% MUNICIPIOS CON 1.65% MUNICIPIOS

NECESIDADES BASICAS CATEGORIA 4,5 Y 6
INSATISFECHAS
(*) Sistema de Monitoreo, seguimiento, Control y Evaluación del SGR
361
Los recursos de los fondos mencionados en la Ley 1530 de 2012, tienen unas destinaciones es-
pecíficas, que se encuentran en el siguiente cuadro:
Cuadro N°50 Destinación de los recursos de los Fondos
Entidad Destinación de los recursos
Para incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de

FONDO DE CIEN- competitividad de las regiones.
CIA, TECNOLOGIA
Los recursos se distribuyen a los Departamentos en la misma proporción
E INNOVACION
que se ha establecido para los Fondos de Compensación y de Desarrollo
Regional.
Para mejorar la competitividad de la economía, promover el desarrollo so-

cial, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales.
Se distribuyen entre los Departamentos cada año así:
FONDO DE DESA-
RROLLO REGIONAL  60% de acuerdo a la participación del Departamento en la población del
país.
 40% según la pobreza relativa (Necesidades Básicas Insatisfechas NBI)
Para financiar proyectos de desarrollo de impacto regional o local en las

entidades territoriales más pobres.
Se distribuye entre los Departamentos cada año así:
FONDO DE COM-
PENSACION RE-  60% para los Departamentos en situación de pobreza con NBI superio-
GIONAL res al 30%
 40% para financiar proyectos de impacto local en los Municipios más
pobres y en aquellos de categorías 4, 5 y 6 con NBI inferior o igual al
35%
Para atender situaciones de desahorro que se puedan presentar cuando en

un año fiscal los ingresos por regalías y compensaciones del SGR sean infe-
riores a la suma de los montos que corresponden al ahorro pensional terri-
FONDO DE AHO-
RRO Y ESTABILI- torial, a los Fondos de Compensación, de Desarrollo Regional, de Ciencia,
ZACION Tecnología e Innovación y a las asignaciones directas, desembolso que no
puede ser superior al 10% del saldo existente al último día del año inmedia-
tamente anterior.
Este Fondo es administrado por el Banco de la República y los recursos se
distribuyen en la misma proporción de los fondos anteriores y constituyen
un patrimonio autónomo llamado “Fideicomiso FAE” el cual contará con
362
Entidad Destinación de los recursos
un Comité de Inversiones encargado de determinar políticas y criterios para

la realización de inversiones.
Estos recursos serán administrados por el FONPET y su distribución anual

AHORRO PENSIO- se hará a las entidades territoriales, de acuerdo a las normas vigentes que
NAL TERRITORIAL
aplican para este aspecto.
8.2.7 Régimen presupuestal del Sistema General de Regalías
8.2.7.1 Principios presupuestales
Los principios que rigen el sistema presupuestal del SGR (artículos 62 al 71) son:
 Planificación regional
 Programación integral
 Plurianualidad
 Coordinación
 Continuidad
 Desarrollo armónico de las regiones
 Concurrencia y complementariedad
 Inembargabilidad
 Publicidad y transparencia
El título V de la ley 1530 de 2012, establece el sistema presupuestal para el Sistema General de
Regalías, el cual es independiente del Presupuesto General de la Nación.
8.2.7.2 Componentes del Sistema presupuestal
El sistema presupuestal en mención, está conformado por:
363
 El plan de recursos el cual es elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

con base en la información proporcionada por los órganos que integran el SGR. Este
Plan es un anexo del proyecto de presupuesto. (artículo 72).
 los Bancos de programas y proyectos de inversión del SGR y de las entidades terri-
toriales. Existen dos tipos de bancos de proyectos: el Banco de Programas y Proyectos
de Inversión del SGR que está administrado por el Departamento Nacional de Planea-
ción y los Bancos de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema que está a cargo de
las entidades territoriales. En éstos se tienen que inscribir todos los proyectos que se va-
yan a financiar con recursos del SGR, una vez cuenten con el concepto favorable que de-
termine su viabilización. (artículo 73).
 El presupuesto es bianual y está conformado por:
a)El presupuesto bianual de ingresos del SGR: Este presupuesto debe ser consistente con
el Plan de Recursos y en él se estiman los ingresos que esperan recaudar en el periodo
de dos años, provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
que se haga en el país. Además se deben incluir la proyección de otras fuentes de fi-
nanciamiento y el valor de los recursos no ejecutados en el periodo anterior (bianuali-
dad).
b) El presupuesto bianual de gastos del SGR: Contiene los gastos autorizados para la bi-
anualidad. Está conformado por:
 Presupuesto de órganos de fiscalización de la exploración y explotación de los ya-

cimientos, el conocimiento y cartografía del subsuelo, del funcionamiento del Sis-
tema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación y del funcionamiento del
Sistema General de Regalías.
 Presupuesto para las asignaciones a los fondos
 Presupuesto de las entidades territoriales receptoras directas de regalías y otras que
la ley establezca.
364
c)Las disposiciones generales: En las cuales se definen las normas orientadas al cumpli-
miento de los objetivos del Sistema General de Regalías en el periodo bianual respec-
tivo.
8.2.7.3 Etapas del Presupuesto del Sistema General de Regalías
La ley 1530 de 2012 establece las siguientes etapas:
8.2.7.3.1 Preparación y presentación del proyecto
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público es el responsable de preparar el proyecto de presu-

puesto en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Minas y
Energía. Antes de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público lo presente al Congreso de la
República, deberá someterlo a consideración de la Comisión Rectora que emitirá si es del caso,
las recomendaciones respectivas. (capítulo V artículo 82).
El primer día hábil de octubre de la bianualidad, los Ministro de Hacienda y Crédito Público y
de Minas y Energía, presentarán el proyecto de ley del presupuesto del SGR con la exposición de
los principales aspectos, objetivos y metas, a consideración del Congreso de la República. (capí-
tulo V artículo 83)
8.2.7.3.2 Estudio y aprobación177
Las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y de la Cámara178, tienen hasta el 15 de octubre
para emitir su concepto favorable o no, sobre la correspondencia que tiene el proyecto de presu-
puesto bianual presentado por el Ministro de Hacienda con los artículos 360 y 361 de la Consti-
tución Nacional. Si el concepto no es favorable y son procedentes las observaciones, entonces se
177
Ley 1530 de 2012, artículos 84 a 89.
178
Antes del 5 de noviembre debe estar aprobado el proyecto de presupuesto por las comisiones tercera y cuarta de
Senado y Cámara y a partir del 14 de noviembre, las plenarias inician las discusiones de dicho proyecto.
365
le devuelve al Ministerio de Hacienda y Crédito Público179 para que lo presente nuevamente antes
del 20 de octubre con los ajustes pertinentes.
Las deliberaciones presentadas en el primer debate se hacen en sesión conjunta de Comisiones

Tercera y Cuarta de Senado y Cámara, pero las decisiones se realizan por separado. En este pri-
mer debate, las demás comisiones Constitucionales Permanentes pueden presentar informes que
ayuden a la toma de decisiones.
Una vez culminado el primer debate son designados los ponentes para el segundo debate, el cual
puede hacerse en sesiones plenarias, inmediatas y simultáneas de Senado y Cámara.
El 5 de diciembre es el plazo máximo que tiene el Congreso para aprobar el presupuesto del
SGR. Si esto no ocurre antes de la media noche de ese día, entonces regirá el presentado por el
gobierno incluyendo las modificaciones aprobadas en primer debate.
Es deber del Ministro de Hacienda y Crédito Público acompañar todo el proceso de trámite del
proyecto de presupuesto en el Congreso, proporcionando a los congresistas la información reque-
rida para su estudio y aprobación.
8.2.7.3.3 Ejecución180
En esta etapa el Gobierno Nacional expide un decreto para determinar los flujos de recursos del
presupuesto del SGR y la disposición de los mismos para atender los gastos y giros a las entida-
des territoriales receptoras de asignaciones directas.
El gobierno está autorizado, previo concepto de la Comisión Rectora, para realizar modificacio-
nes al presupuesto del SGR si se llegare a presentar una disminución en el recaudo de recursos o
en las proyecciones de ingresos del Plan de Recursos.
179
El Ministro de Hacienda y Crédito Público es el único que puede aprobar a nombre del gobierno, cualquier modi-
ficación que se haga al presupuesto del SGR.
180
Ley 1530 de 2012 artículos 90 a 94
366
Se establece mediante esta ley la creación del Sistema de Información Integral mediante el cual
se pueda tener acceso a todos los datos generados en el manejo del SGR.
El artículo 93 de la ley 1530 de 2012, establece que “los compromisos presupuestales legalmente
adquiridos se cumplen o ejecutan con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás even-
tos con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigibles su pago”.
En cuanto a los Departamentos, Municipios y Distritos que son receptores directos de los recur-
sos de las regalías, la ley en su artículo 96, establece que dichos recursos se deben incorporar al
presupuesto de la entidad territorial mediante un decreto que expida el Gobernador o el Alcalde,
previo a la ejecución del proyecto aprobado.
Vigencias futuras SGR
Para asumir obligaciones que afecten las vigencias futuras, se debe contar con previa autoriza-
ción, según lo establecido en el artículo 94 de la mencionada ley, y si se llegare a presentar el
caso de que exceda la bianualidad, el pago se debe hacer con cargo a la disponibilidad inicial del
presupuesto siguiente; pero teniendo en cuenta la responsabilidad que tiene el ordenador del gas-
to.
En el caso de aquellos órganos, Fondos y beneficiarios del SGR, el artículo 94 de la ley 1530 de
2012 establece que “Para los recursos diferentes a las asignaciones directas, la Dirección General
del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar
la asunción de compromisos que afecten presupuestos de posteriores bianualidades, siempre
cuando las mismas atiendan a las proyecciones de ingresos contenidas en el Plan de recursos del
Sistema General de Regalías, previa aprobación del CONFIS”. Las autorizaciones no podrán
exceder de 4 bianualidades (8 años), considerado como el plazo máximo de ejecución para los
proyectos de inversión, pero además no podrá superar el 50% de las proyecciones anuales de
ingresos del Plan de Recursos respectivo para cada órgano o Fondo.
367
Este régimen aplica también para las entidades territoriales receptoras directas de regalías
y compensaciones que afecten presupuestos de posteriores bianualidades para lo cual se
requiere autorización previa del Órgano Colegiado de Administración y Decisión de la
región a que pertenezca, así como la aprobación del CONFIS de la respectiva entidad te-
rritorial o quien haga sus veces.
Estas vigencias futuras se deben descontar de la base para el cálculo de la capacidad de

endeudamiento del ente territorial, buscando con ello que éste cumpla con la disciplina
fiscal, según normas vigentes.
8.2.7.3.4 Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación (SMSCE)
Etapa definida en el artículo 99 de la ley 1530 de 2012 como el conjunto de actores, normas, pro-
cedimientos y actividades, que buscan el uso eficiente y eficaz de los recursos del SGR.
Este sistema se realizará de manera selectiva, enfatizando en acciones preventivas, pero indepen-
dientes de las actividades de vigilancia y control que ejerzan otros organismos del Estado como la
Contraloría General de la República en cuanto al control fiscal, o de la Procuraduría General de la
República en lo disciplinario. También se establece en la ley que se podrá contratar una auditoría
externa para que supervise las labores del SMSCE.
El SMSCE, se regirá por los principios de:

 Buen gobierno
 Gestión pública orientada a resultados
 Oportunidad
 Transparencia
 Participación y servicio al ciudadano
 Lucha contra la corrupción
La administración de este sistema estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación, el

cual cada bianualidad deberá informar al Congreso sobre las actividades de este sistema.
368
Los actores del Sistema, definidos en el artículo 101 son:
 Entidades e instancias administradoras, beneficiarias y ejecutoras de los recursos del SGR

 Los ordenadores del gasto y representantes legales
 El Ministerio de Minas y Energía (o a quien delegue)
Los componentes del Sistema, establecidos en el artículo 102, se muestran en el cuadro N°51
Cuadro N° 51 Componentes del SMSCE

Componente Descripción
Es el proceso de recolectar, consolidar, analizar y verificar la in-
formación relacionada con la administración de los recursos del
Monitoreo SGR y la ejecución de los mismos.
La responsabilidad de suministrar la información recae sobre los
actores del Sistema.
Es el proceso de verificación periódica y selectiva, en la etapa de

ejecución, así como de los resultados obtenidos con las inversiones
financiadas con los recursos del SGR, desde el punto de vista de la
eficacia, eficiencia, calidad y cumplimiento.
Seguimiento El seguimiento se hace a través de visitas de inspección, procuran-
do la participación ciudadana para que exista el control social.
Se deben adoptar medidas preventivas y correctivas para evitar el

uso inadecuado, ineficiente, ineficaz o de incumpliendo de los re-
Control quisitos de ley, para el manejo de los recursos del SGR.
De igual manera se establecen las medidas sancionatorias cuando
se incumpla con lo establecido en la ley.
La gestión y los resultados obtenidos en el proceso en ejecución de
los recursos del SGR, se debe valorar de manera periódica y selec-
Evaluación tiva, considerando factores como la eficacia, eficiencia, calidad e
impacto.
369
Para desarrollar las actividades del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, se
podrá disponer hasta del 1% de los recursos del SGR, el cual será descontado proporcionalmente
del total de ingresos del SGR.
En los artículos 108 a 120, la ley 1530 de 2012 define los procedimientos preventivo, correctivo
y sancionatorio que deben realizar en las actividades de monitoreo, seguimiento, control y eva-
luación:
a) Procedimiento preventivo: su propósito es evitar la ocurrencia de hechos u omisiones

que propicien el uso inapropiado de los recursos del SGR.
b) Procedimiento correctivo y sancionatorio: este procedimiento pretende buscar la pro-
tección de los recursos del SGR, a través de la imputación de medidas administrativas que
conduzcan a la corrección o a sancionar los hechos u omisiones que generen un uso in-
apropiado de los recursos, respetando en todos los casos el debido proceso.
370
Gráfico N° 48 Etapas del presupuesto del Sistema General de Regalías
PREPARACION Ministerio de Hacienda y Departamento Nacional Planeación

Ministerio de Minas y Energía
Crédito Público
Comisión Rectora Hace ajustes pertinentes al

proyecto
PRESENTACION El Ministro de Hacienda y Crédito Público
El Ministro de Minas y Energía
Presentan al Congreso de la República el proyecto de Presupuesto
ESTUDIO Las Comisiones Tercera y Cuarta del Senado y Cámara
Tienen hasta el 15 de octubre para emitir el concepto
Concepto Concepto
favorable desfavorable Hasta el 20
octubre para
Deliberaciones Devuelve al M. de Hacienda presentarlo
Primer debate: en sesiones conjuntas

Sesiones plenarias de
Senado y Cámara
Se designan ponentes para segundo debate
APROBACION El 5 de diciembre plazo máximo para que el Congreso apruebe del presupuesto del
SGR. Si no lo aprueba, rige el presentado por el Gobierno
EJECUCION El Gobierno expide un decreto para determinar flujos de recursos para atender los
giros y gastos de las entidades territoriales
SISTEMA DE
MONITOREO, SEGUIMIENTO Velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del SGR
CONTROL Y EVALUACION
371
8.3 TARIFAS DE ALGUNAS REGALÍAS
La ley 756 de 2002 en el artículo 16 y 19 (que modifican los artículos 16 y 17 de la ley 141 de
1994), establecen como regalía por la explotación de recursos naturales no renovables de propie-
dad de la Nación, la siguiente tabla de acuerdo a la producción en boca o borde de mina o pozo,
así:
Cuadro N° 52 Tarifas de regalías en Colombia

Carbón (explotación mayor a 3 millones de toneladas anuales) 10%
Carbón (explotación menor a 3 millones de toneladas anuales) 5%
Níquel 12%
Hierro y cobre 5%
Oro y plata 4%
Oro de aluvión en contratos de concesión 6%
Platino 5%
Sal 12%
Calizas, yesos, arcillas y grava 1%
Minerales radioactivos 10%
Minerales metálicos 5%
Minerales no metálicos 3%
Materiales de construcción 1%
Esmeraldas y demás piedras preciosas (artículo 19) 1.5%
Fuente: tomada de la ley 756 de 2002. Artículos 16 y 19
Esta ley establece como regalía por la explotación de hidrocarburos de propiedad Estatal, sobre el
valor de su producción en boca de pozo, las tarifas que se presentan en la siguiente Cuadro N°53,
así:
372
Cuadro N° 53 Tarifas regalías por explotación de hidrocarburos en Colombia

Producción diaria promedio mes Porcentaje
Para una producción igual o menor a 5 KBPD181 8%
Para una producción mayor a 5 KBPD e inferior o igual a 125 KBPD. X%

Donde X = 8 + (producción KBPD - 5 KBPD)* (0.10)
Para una producción mayor a 125 KBPD e inferior o igual a 400 KBPD 20%
Para una producción mayor a 400 KBPD e inferior o igual a 600 KBPD. Y%
Donde Y = 20 + (Producción KBPD - 400 KBPD)* (0.025)
Para una producción mayor a 600 KBPD 25%
Fuente: tomada de la ley 756 de 2002. Artículo 16
De igual manera, esta ley establece que las regalías para los proyectos de explotación de gas182
son:
 “Para explotación en campos ubicados en tierra firme y costa afuera hasta una profundi-
dad inferior o igual a 1.000 pies, se aplicará el 80% de las regalías equivalentes para la
explotación de crudo.
 Para explotación en campos ubicados costa afuera a una profundidad superior a 1.000
pies, se aplicará una regalía del 60% de las regalías equivalentes a la explotación de cru-
do”.
181
Se entiende por "producción KBPD" la producción diaria promedio mes de un campo, expresada en miles de
barriles por día.
182
Para el cálculo de las regalías aplicadas a la explotación de hidrocarburos gaseosos, se aplicará la siguiente equi-
valencia: Un (1) barril de petróleo equivale a cinco mil setecientos (5.700) pies cúbicos de gas.” (ley 756 de 2002, art
16 parágrafo 1)
373
De igual manera se debe mencionar que la Unidad de Planeación Minero Energética emite reso-
luciones mediante las cuales determina los precios base de los minerales para la liquidación de las
regalías en el país, siendo la última de ellas la resolución 0577 de diciembre 31 de 2012183, así
mismo algunos criterios para establecer su monto aparecen en el articulado de la ley 756 de 2002.
Conclusiones Centrales del nuevo Sistema General de Regalías
EL Gobierno Nacional público en la red184 una presentación titulada ‘SGR Sistema General de
Regalías (ley 1530 de 2012). Equidad en la distribución de los Ingresos de los recursos naturales
no renovables’ donde destacó los siguientes elementos diferenciadores, que por su acertada sínte-
sis y vigencia se transcribe a continuación, a manera de conclusión:
 Las regalías son de libre inversión.
 La inversión se define en los “Órganos Colegiados de Administración y Decisión -

OCAD”, los cuales designan el ejecutor de los proyectos.
 El SGR puede financiar estudios y diseños
 Se financian principalmente proyectos de impacto regional (más de un departamento o

municipio.).
 Las regiones se conformarán de manera dinámica según las necesidades y los proyectos.
 Inversión hasta un 40% para proyectos de impacto local a través del Fondo de Compensa-
ción Regional – FCR.
 El SGR tiene su propio presupuesto. Para las entidades territoriales beneficiarias de regal-
ías directas, éstas se incorporarán por decreto a sus presupuestos.
183
www.upme.gov.co/
184
http://sgr.dnp.gov.co
374
 El SGR tiene su propio Banco de Proyectos.
 Se creó el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación, administrado por el

DNP.
 No se pueden financiar gastos de funcionamiento con los recursos del SGR.
 Con las regalías directas no se pueden atender programas de reestructuración de pasivos o

de saneamiento fiscal y financiero.
 Las regalías directas se pueden pignorarse o servir de fuente de pago para operaciones de
crédito público adquiridas por las entidades territoriales, cuando se trate de proyectos de
inversión aprobados por los OCAD.
375
El nuevo sistema de regalías planteado por el Gobierno Nacional busca mayor equidad en la dis-
tribución de los recursos, de tal manera que se logren cubrir en parte, las necesidades básicas in-
satisfechas de los Municipios y Departamentos más pobres de Colombia. El 17 de mayo de 2012
se expidió la ley 1530, que reforma el antiguo sistema y que constituye un nuevo reto para los
gobernantes territoriales, pues de la correcta y óptima destinación de los recursos pueden llegar a
generar proyectos que redunden en el desarrollo económico y social de sus regiones.
1. Según el artículo 361 de la Constitución Nacional, ¿Cuál es el destino que deberán tener
los recursos obtenidos en el Sistema General de Regalías?
2. Realice un mapa conceptual donde se expliquen las principales características de los

Fondos creados en el SGR.
3. ¿Cuál es la distribución de los recursos del SGR?
4. ¿Cuál es el objetivo principal de la ley 1530 de 2012?
5. Según su opinión personal, ¿cuáles considera que fueron las causas que dieron origen al
cambio de la distribución de las regalías en el país?
6. Realice una síntesis de cómo funcionaba el sistema anterior de regalías, identificando las
debilidades y fortalezas del mismo.
7. De los objetivos del SGR, proponga un ejemplo para explicar cada uno de ellos.
8. De acuerdo a lo establecido en la ley 1530 de 2012, describa brevemente cuál es la fun-
ción o funciones principales de cada uno de los órganos que conforman el SGR
9. ¿Qué características deben tener los proyectos de inversión para que se le puedan asignar
recursos del SGR?
376
10. ¿Cuáles son las diferencias y similitudes que existen entre el Banco de Programas y Pro-
yectos del SGR con el de la Nación?
11. Consulte en su ciudad o Departamento, cómo fue el proceso de asignación de recursos del
SGR y en qué proyectos de impacto se invirtieron dichos recursos para la vigencia actual.
12. ¿Cómo se distribuyen las asignaciones directas y Fondos regionales?
13. ¿Considera que este nuevo sistema de regalías logrará mayor equidad y mejor distribución
de los recursos?. Sustente su respuesta
14. ¿Qué es el plan de recursos del SGR?
15. ¿Cómo está conformado del presupuesto del SGR?
16. En un mapa conceptual, explique las etapas del presupuesto del SGR
17. Mencione las diferencias y similitudes que existen entre el presupuesto del SGR y del
Presupuesto General de la Nación.
18. ¿Cómo operan las vigencias futuras en el SGR?
377
378
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Cardona Pablo, Mora Gustavo y Díaz María Constanza. (2007). Organización Administrativa del
Estado Colombiano. Colección Jurídica para no abogados. Armenia. Editorial Arte&Imagen
Congreso de la República de Colombia. Ley 344 de 1996. Por la cual se dictan normas tendien-
tes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expi-
den otras disposiciones
Congreso de la República de Colombia. Ley 80 de 1993. Por la cual se expide el estatuto general
de contratación administrativa pública.
Congreso de la República de Colombia. Acto Legislativo 04 de 2007. Por el cual se reforman los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1176 de 2007. Por la cual se desarrollan los artícu-
los 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 358 de 1997. Por la cual se reglamenta el artículo
364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento.
Congreso de la República de Colombia. Ley 448 de 1998. Por medio de la cual se adoptan medi-
das en relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y
se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento público.
Congreso de la República de Colombia. Ley 617 del 2000. Por la cual se reforma parcialmente la
Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Pre-
supuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dicta otras normas tendientes a fortalecer la descentrali-
zación, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
380
Congreso de la República de Colombia. Ley 715 del 2001. Por la cual se dictan normas orgánicas
en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Ac-
to Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organi-
zar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Congreso de la República de Colombia. Acto legislativo 01 del 2001. Por medio del cual se mo-
difican algunos artículos de la Constitución Política.
Congreso de la República de Colombia. Acto Legislativo 05 de 2011. Por el cual se constituye el

Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones ley 1530 de 2012
Congreso de la República de Colombia. Ley 1483 de 2011. Por medio de la cual se dictan nor-
mas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entida-
des territoriales.
Congreso de la República de Colombia. Ley 42 de 1993. Sobre la organización del sistema de

control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.
Congreso de la República de Colombia. Ley 850 de 2003. Por medio de la cual se reglamentan
las veedurías ciudadanas.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1450 del 2011. Por medio la cual se expide el Plan
de Desarrollo 2010-2014 ‘Prosperidad para Todos’.
Congreso de la República de Colombia. Ley 781 de 2002. Por la cual se amplían las autorizacio-
nes conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e inter-
no y operaciones asimiladas a las anteriores y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1473 de 2011. Por medio de la cual se establece una
regla fiscal y se dictan otras disposiciones.
381
Congreso de la República de Colombia. Ley 134 de 1994. Por la cual se dictan normas sobre me-
canismos de participación ciudadana.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1366 de 2009. Por la cual se amplían las autoriza-
ciones conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e
interno y operaciones asimiladas a las anteriores y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 141 de 1994. Por la cual se crean el Fondo Nacional
de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías
por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquida-
ción y distribución y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1483 de 2011. Por medio de la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades
territoriales.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1508 del 2012. Por la cual se establece el régimen
jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se
dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 152 de 1994. Por la cual se establece la Ley Orgáni-
ca del Plan de Desarrollo.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1530 de 2012. Por la cual se regula la organización y
el funcionamiento del sistema general de regalías.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
382
Congreso de la República de Colombia. Ley 1606 de 2012. Por la cual se decreta el presupuesto
del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1 de enero de 2013 al 31 de diciembre de
2014.
Congreso de la República de Colombia. Ley 1607 de 2012. Por la cual se expiden normas en ma-
teria tributaria y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 185 de 1995. Por la cual se autorizan operaciones de
endeudamiento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de
obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 358 enero 30 de 1997. Por la cual se reglamenta el
artículo 364 de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento.
Congreso de la República de Colombia. Ley 448 de 1998. Por medio de la cual se adoptan medi-
das en relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dic-
tan otras disposiciones en materia de endeudamiento público.
Congreso de la República de Colombia. Ley 51 de 1990. Por la cual se autorizan unas operacio-
nes de endeudamiento interno y externo de la Nación; se autorizan operaciones para el sanea-
miento de obligaciones crediticias entre entidades públicas; se otorga una facultad y se dictan
otras disposiciones.
nes conferidas al gobierno nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e interno
y operaciones asimiladas a las anteriores, así como para garantizar obligaciones de pago de otras
entidades estatales y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 549 de 1997. Por la cual se dictan normas tendientes
a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensio-
nes de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.
383
Congreso de la República de Colombia. Ley 734 de 2002 Por la cual se expide el Código Disci-
plinario Único.
Congreso de la República de Colombia. Ley 756 de 2002. Por la cual se modifica la Ley 141 de
1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones.
nes conferidas al Gobierno Nacional para celebrar operaciones de crédito público externo e inter-
no y operaciones asimiladas a las anteriores y se dictan otras disposiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 819 de julio 9 de 2003. Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras dis-
posiciones.
Congreso de la República de Colombia. Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el
ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposi-
ciones.
Congreso de la República. Acto legislativo 03 de 2011. Por el cual se establece el principio de la

Congreso de la República. Ley 1150 de 2007. Por medio de la cual se introducen medidas para la
eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre
la contratación con Recursos Públicos.
Congreso de la República. Ley 1593 de 2012. Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de di-
ciembre de 2013.
384
Congreso de la República. Ley 344 de 1996. Por la cual se dictan normas tendientes a la raciona-
lización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras dispo-
siciones.
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Presidencia de la República de Colombia. Decreto 111 de 1996. Por el cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presu-
puesto.
Presidencia de la República de Colombia. Decreto 1222 de 1986. Código de Régimen Departa-

mental
Presidencia de la República de Colombia. Decreto 4836 del 2011. Por el cual se reglamentan
normas orgánicas del presupuesto y se modifican los decretos 115 de 1996, 4730 de 2005, 1957
de 2007 y 2844 de 2010, y se dictan otras disposiciones en la materia.
Presidencia de la República de Colombia. Decreto reglamentario 4730 de 2005. Por el cual se

reglamentan normas orgánicas del presupuesto.
Presidencia de la República Decreto 1957 de 2007. Por el cual se reglamenta normas orgánicas
del presupuesto y se dictan otras disposiciones en la materia.
Presidencia de la República. Decreto 267 de 2000. Por el cual se dictan normas sobre organiza-
ción y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgá-
nica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.
Presidencia de la República. Decreto 4923 de 2011. Por el cual se garantiza la operación del Sis-
tema General de Regalías.
Presidencia de la República. Decreto 610 de 2002. Por medio del cual se reglamenta la ley 358 de
1997.
Presidencia de la República. Ministerio del Interior y de Justicia. Decreto 3245 de 2005 por el
cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
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Fundamentos de Presupuesto

Gustavo Mora Roa

María Constanza Díaz Cruz

Jesús Ernesto García Vizcaya

Dos teorías pugnan en la actualidad por la hegemonía en el direccionamiento de los Estados; de

La actualización normativa y la utilización de un lenguaje técnico profesional, pero expuesto para

El libro “Fundamentos de Presupuesto Público” aborda el tema del presupuesto en el componen-

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El papel económico, social y ambiental del Estado colombiano se expresa a través de

La importancia de la política fiscal se expresa en el diseño de acciones y medidas que

El libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ busca presentar de manera comprensi-

Estos documentos macroeconómicos y financieros permiten un amplio conocimiento de

Colombia en materia de Hacienda Pública, ha avanzado hacia una mayor transparencia

El libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ está estructurado en ocho capítulos, y

La asignación eficiente de los recursos que el mercado no alcanza a apropiar al presen-

ambiental, ya que el mercado produce niveles inaceptablemente elevados de desigual-

En la misma forma aborda la tercera función respecto a la estabilidad económica y el

En el capítulo III se presenta la estructura organizativa del Estado Colombiano a partir

El capítulo IV analiza los mecanismos que deben armonizar la planeación y el presu-

En el capítulo V se exponen los principales componentes del sistema presupuestal co-

Por esta razón se ha venido ampliando el sistema presupuestal colombiano desde la

El capítulo VI desarrolla una breve presentación de la estructura del presupuesto públi-

presentándose también su distribución sectorial, los criterios de asignación y la distribu-

En este capítulo se tuvieron en cuenta importantes trámites como el Programa Anual

Este aspecto refleja la falta de cumplimiento del principio de universalidad presupuestal

De igual manera, a pesar de los importantes avances logrados en la Constitución Políti-

en barreras imposibles, y más bien sí se alcance una buena inversión de lo público y la

Esta participación social es un importante instrumento de gobernabilidad ya que legi-

Finalmente se espera que el libro ‘Fundamentos de Presupuesto Público’ logre dotar a

1. ASPECTOS GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO 25

2. FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL ESTADO 43

3.2 SECTOR PÚBLICO FINANCIERO Y NO FINANCIERO 84

4. RELACION DE LA PLANEACION Y EL PRESUPUESTO 91

5. SISTEMA PRESUPUESTAL EN COLOMBIA 131

5.1.1 El Plan Financiero 134

6. ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO COLOMBIANO 187

6.2.1.2 Estructura presupuesto de gastos a nivel nacional 199

7. EL CICLO PRESUPUESTAL 229

7.1.5.3 Afectaciones, modificaciones y autorizaciones al presupuesto 283

8. UN SISTEMA PRESUPUESTAL INDEPENDIENTE: SISTEMA GENERAL DE REGALIAS 351

TABLA DE CONTENIDO DE LOS CUADROS

Cuadro N°1 Evolución del presupuesto 26

Cuadro N°47 Modificaciones presupuestales 335

TABLA DE CONTENIDO DE GRÁFICOS

Gráfico N°1 Estructura del Estado Colombiano 67

1.1 ORIGENES DEL PRESUPUESTO

 Causas políticas: debido a lo anterior, se crearon parlamentos autónomos que ejercían

1.2 BREVE HISTORIA DEL PRESUPUESTO

Cuadro N° 1 Evolución del presupuesto

En Inglaterra se inició la aprobación de tributos, pero su recaudo solo se efectuabas hasta al

El presupuesto gubernamental se adopta en Francia y posteriormente en Estados Unidos como

Se celebra el Primer Simposio Internacional de Control Presupuestal en Ginebra donde se

El Departamento de la Marina de los Estados Unidos presenta el presupuesto por programas y

Se presentan en el mundo altos índices de inflación, y los aumentos en el precio de petróleo

Fuente elaboración propia

Periodo Hechos relevantes

Además se prohibió el traslado de apropiaciones asignadas en la ley a cada gasto, y el aumento

Periodo Hechos relevantes

1886 El principio de equilibrio presupuestal no quedo en la reforma pero se incluyó posteriormente en

1923 la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera), entidades bancarias, la Contra-

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