Lectura 1

LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA Y EL DESARROLLO

HUMANO

Javier Abugattás

I. INTRODUCCIÓN

En el Perú, el diseño e implementación de proyectos de inversión pública como

opción para aumentar las capacidades y contribuir a un mayor bienestar de
toda la población y en especial de los que requieren mayor atención son
desafíos aun por superar. En este sentido, cabe preguntarse:

 ¿Cuáles son los asuntos más importantes en los que habría que
intervenir?
 ¿Cómo identificar los asuntos centrales entre tantas demandas y
presiones?

Estas y otras preguntas sobre el contexto local serán indispensables, si se

intenta discutir ideas relacionadas a posibles proyectos de inversión pública,
además habrá de tener presente a todas las personas y su vida diaria como
referencia principal.

Este documento sintetiza comentarios y orientaciones para incluir los elementos

principales del desarrollo e incorporar aspectos fundamentales de lo humano
desde el inicio y a lo largo de todo el ciclo de proyectos de inversión pública.

La mayoría de fallas en los proyectos de inversión nacen en el momento inicial,

entre la idea y el perfil o cuando deben armonizar la realidad local, las
necesidades y los recursos escasos. Por ello, antes de iniciar el ciclo de
proyectos de inversión pública es indispensable contar con información y
conocimientos acerca de los aspectos fundamentales de las condiciones de vida
de la población, sus actividades económicas, su territorio y ambiente, su
institucionalidad y la acción de su actores locales.

El estudio de una situación optimizada sin proyecto es una fase previa,

obligatoria y de enorme utilidad práctica. Permite contar con la visión de
conjunto de la realidad (siempre compleja y muchas veces contradictoria) en la
que se pretende intervenir. Las personas que trabajan en esta primera etapa
enfrentan el difícil pero interesante desafío de conocer las necesidades de la
población, expresarlas y ayudar en la elaboración de sus prioridades. Los
formuladores y evaluadores deben mantener esos conocimientos a lo largo del
ciclo del proyecto y relacionarlos con el cumplimiento de las funciones
primordiales del Estado en todos los niveles. Un trabajo así permitirá validar la

1
coherencia de las estrategias y prioridades nacionales, regionales y locales; lo
anterior conllevará a planes de desarrollo concertados y serán herramientas de
integración y orientación constante.

En el texto, se hace sólo referencia a los elementos principales del enfoque de

formulación de perfiles de proyecto en el marco de las prioridades del desarrollo
humano, con el objetivo de promover su uso. Por ejemplo, las menciones a la
población en un territorio dado son nada más que el inicio de una búsqueda del
conocimiento acerca de la geografía física y la demografía para intentar
comprender la realidad local. Los profesionales deben mantenerse alertas para
incorporar aspectos inesperados y sentirse con la libertad de comentar asuntos
que son importantes y que están siendo dejados de lado.

En las orientaciones nacionales, el ser humano se asume como el centro del

diseño y se toma como referencia concreta los programas presupuestales
estratégicos definidos en la Ley de Presupuesto y las acciones prioritarias
definidas en la Ley de Equilibrio Financiero del año 2008.. Siendo la prioridad
máxima el ser humano se propone un enfoque de desarrollo con énfasis en las
personas y con una especial atención a la etapa temprana, por los impactos
que ésta tiene en la sociedad.

En el punto 2, se discute el desarrollo enfocado en los seres humanos y se

resalta la necesidad de tomar en cuenta el ciclo y la calidad de vida de cada
persona como referencia fundamental para el diseño e implementación de
inversiones en cualquier sector.

El punto 3 enlaza este desarrollo con la vida en un territorio y sus

circunstancias; se propone allí un esquema general para la identificación,
formulación y evaluación interactiva. Se sistematizan los diversos elementos
importantes para discutir el desarrollo e incrementar el conocimiento que
tenemos de un territorio, sus habitantes y las condiciones económicas, sociales
y ambientales en las que viven. Para esto se parte de un breve diagnóstico
actualizado y se perfila un escenario base para dar consistencia a las mejoras
propuestas en la sociedad local.

En los siguientes puntos, se proponen orientaciones para un escenario base y

se reitera la necesidad de escoger lo prioritario y actualizar el conocimiento
general sintetizado en el plan de desarrollo concertado.

II. EL DESARROLLO HUMANO EN LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN

PÚBLICA

El concepto de desarrollo humano propone que el elemento fundamental para

el diseño e implementación de políticas es la calidad de vida de todos los seres
humanos actuales y futuros. Después de examinar los escasos resultados de
políticas aisladas, enfrentamos las dificultades para lograr un bienestar general
que asegure una vida armoniosa en sociedades complejas y heterogéneas.
Independientemente de definiciones precisas es importante lograr una

2
convergencia entre los esfuerzos de la sociedad y el Estado con el fin último de
una vida plena para todos los habitantes en un ambiente equilibrado.

Aunque la definición del desarrollo humano se revisa periódicamente, por

razones metodológicas utilizaremos la utilizada por el PNUD:

"El proceso de ampliación de las opciones de la gente y el nivel de

bienestar que logran se halla en el centro del concepto de desarrollo
humano. Esas opciones no son ni finitas ni estáticas. Sin embargo,
independiente del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales de la
gente son: vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener
acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Pero
el desarrollo humano no concluye ahí. Otras opciones, a las que muchas
personas asignan gran valor, van desde la libertad política, económica y
social hasta las oportunidades para tener una vida creativa y productiva y
disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos
humanos.

Sin duda, el nivel de ingreso es un elemento importante del desarrollo.

Pero, no es todo en la vida de las personas. El ingreso es un medio pero el
fin es el desarrollo humano."1

a) El desarrollo humano no es un asunto nuevo pero demora en

instalarse

El enfoque de desarrollo humano es persistentemente mencionado pero aún

poco aplicado. Hace más de 30 años (PNUD desde 1990 a nivel mundial con el
IDH) se iniciaron intentos de definir y seguir ese factor esencial.

Los argumentos son sólidos y muchos de sentido común, relacionados a la

experiencia diaria; sin embargo, se pierde entre los temas urgentes. La
persistencia en el enfoque debe continuar hasta lograr que se aplique en la
práctica. Aunque parezca un ideal de largo plazo no se puede renunciar a
intentar que cada ser humano tenga una vida plena, saludable, creativa y feliz.

Esa imagen de una situación ideal se refiere a la calidad de vida de todos los
habitantes y no es sólo a la ausencia de problemas sino (parafraseando el
antiguo concepto de salud), "el completo bienestar..." en todos los aspectos de
la vida humana.

Es el pleno desarrollo de todos los seres humanos, la razón de ser de la

sociedad y el Estado. Resulta indispensable, entonces, que toda nueva iniciativa
tenga como referencia principal el desarrollo humano de manera que asegure
una adecuada asignación de recursos.

Fuente: PNUD 2007 en http://www.revistadesarrollohumano.org/quees.asp

1

3
Las decisiones guiadas por un ideal como este son complejas y multisectoriales
y con posibilidades altas de cometer errores, pero son indispensables si se
busca mejorar la calidad de vida de todos y mejorar, también, la cohesión social
y la capacidad para competir en mercados diferentes y con condiciones
ambientales cambiantes.

En el caso de la inversión pública, donde se utilizan recursos de todos los

peruanos para generar nuevas capacidades, es especialmente importante que
se asegure el bienestar de todos y principalmente de las personas que están en
condiciones adversas por causas ajenas a su voluntad.

Por esta razón, el Diplomado para la formulación de proyectos de inversión

pública ha optado por dirigir la atención al desarrollo humano y a la primera
infancia.

Se trata entonces de centrar el interés en el potencial de los seres

humanos y resolver acertadamente cualquier impedimento para su
pleno desarrollo. Para esto se requiere conocer bien el contexto: la
realidad local, las personas, las características del territorio y la
organización local. Aquí aparece el énfasis en el diagnóstico y
actualización de la situación con especial atención en la etapa
temprana de la vida y los intentos por optimizar esa situación como
punto de partida para el planteamiento de ideas acerca de nuevos
proyectos de inversión pública que mejoren de manera sustancial
las condiciones de vida de la mayoría de la población.

b) La importancia de priorizar la inversión en el desarrollo de

capacidades humanas, con énfasis en la etapa temprana

b.1 Aspectos generales del ciclo de vida

La infancia y la adolescencia son la base fundamental del capital humano.
Idealmente, todos los adolescentes peruanos deberían culminar su educación
secundaria y contar con las competencias necesarias para acceder a un trabajo
decente o matricularse en cursos de educación superior. Lograr este ideal, o lo
que es igual, formar el mejor capital humano para el Perú, depende de la
vigencia de varios derechos a lo largo de su ciclo de vida, incluyendo los de
salud, nutrición, educación de calidad y acceso a un ambiente socioeconómico
propicio.

Los logros o retrocesos en cada escalón del ciclo de la vida se acumulan

anualmente (ver Gráfico 1). En otras palabras, el ejercicio de un derecho básico
en una etapa de la vida influye positivamente sobre el ejercicio de derechos
actuales y futuros. Así, los peruanos con un estado nutricional adecuado
durante los primeros años de vida estarán en mejores condiciones para rendir
adecuadamente en la escuela. Del mismo modo, los niños y las niñas que
acceden a educación inicial tendrán mayores posibilidades de alcanzar un buen

4
nivel de aprendizaje en los siguientes años. Las condiciones de vida durante la
gestación, la primera infancia, la niñez y la adolescencia determinan las
probabilidades de adquirir las competencias requeridas para la formación del
capital humano, siendo el componente más importante para el desarrollo socio-
económico territorial.

Fuente: Pollitt, León y Cueto (2005)

La base crítica de la capacidad de un ser humano para toda la vida se forma

principalmente en los primeros meses y años. Podemos compararlo, recordando
que no hablamos de una máquina, con la construcción de un activo o de un
sistema complejo que va integrando elementos diversos de una manera muy
fina hasta lograr que funcionen como un todo.

Una referencia física a esa construcción temprana es el desarrollo de la red

neuronal del cerebro de un ser humano en los primeros años. No es el simple
aumento de tamaño, es algo sumamente complejo relacionado con las
características de cada elemento y la calidad de las conexiones que se
establecen y consolidan. Poner en comunicación un elemento con otro ya es un
asunto complejo, ese proceso y funcionamiento combinado con otros se da a
una escala de miles de millones de elementos para el funcionamiento del
cerebro humano que a su vez es sólo uno de los órganos de un ser complejo y
único: cada persona.

5
Los gráficos siguientes permiten una aproximación a la importancia de la
existencia de condiciones adecuadas para el crecimiento.

Si no se dan las múltiples condiciones adecuadas (como afecto, estímulo,

nutrición, seguridad, hogar sin violencia) el número y calidad de conexiones
será menor y se afectarán las funciones de esa persona, de manera más o
menos grave.

El ciclo de vida de cada persona es una referencia fundamental para conocer y

promover las condiciones materiales mínimas que aseguren que no se pierda la
oportunidad de desarrollar capacidades potenciales por causas que pueden ser
evitadas con más o menos facilidad.

Si este es uno de los factores decisivos para el desarrollo de todas las

capacidades del ser humano, se debe aprovechar cada oportunidad para
promover el logro pleno de su potencial. Este factor –como lo hemos podido
advertir en los párrafos anteriores- afecta en el funcionamiento de lo
económico, lo social, lo ambiental, de las organizaciones y sus relaciones.

6
b.2 La etapa temprana del ciclo de vida y las intervenciones
requeridas.
El ciclo de vida de cada persona -como lo hemos mencionado- es una
referencia para identificar y atender los aspectos más importantes de inicio a
fin. Cada escalón del curso de vida durante la gestación, la primera infancia, la
niñez y la adolescencia juega un rol crítico para la formación del capital
humano.

Se ha reiterado la importancia de la etapa inicial en la vida porque determina el

nivel máximo de capacidades que realmente usará una persona en toda su
existencia.

La experiencia nacional e internacional demuestra que un conjunto de

intervenciones básicas en la etapa temprana pueden asegurar las condiciones
mínimas para el pleno desarrollo de cada persona.

La experiencia también muestra que una atención especial alrededor del

nacimiento tiene un gran impacto en el desarrollo de cada persona. A este
período especial podemos denominarlo “un año antes y un año después del
nacimiento” y está esquematizado en el gráfico de intervenciones básicas en
una curva que simboliza el logro del máximo potencial humano hasta el primer
año de vida.

La curva que representa el potencial también puede simbolizar el peso. Si nace

una niña o niño con menos de 2.5 kilos está en más riesgo de llegar al año y es
habitual que se desarrolle muy por debajo del nivel que podría lograr. Esto
afectará el uso pleno de sus capacidades durante toda su vida.

La desnutrición crónica se refleja en la talla del niño con carencias, por lo tanto
es un indicador resumen para medir el desarrollo en general y el desarrollo
humano en particular.

Una adecuada orientación de políticas y acciones puede prevenir daños en la

etapa temprana y asegurará condiciones materiales mínimas para una
existencia plena.

7
 GRÁFICO DE INTERVENCIONES BÁSICAS

La etapa temprana en el ciclo de vida

Desarrollo humano con intervenciones
permanentes
Un desarrollo temprano inadecuado
tiene pocas probabilidades de ser
recuperado en la vida de la persona.
Existirá la diferencia entre el
desarrollo óptimo de un ser humano
y la capacidad real en su vida diaria.

Estos aspectos son válidos para cualquier ser humano y es muy importante
entender las condiciones específicas en cada territorio.

Estudio de High/Scope demuestra el retorno de 17 dólares por cada dólar

invertido en la educación inicial

A nivel global se han realizado numerosas investigaciones respecto al impacto de la

inversión en la educación inicial. Un estudio internacionalmente conocido es el de
High/Scope Educational Reserch Foundation, el cual demostró alta inter-relación entre
la asistencia a una educación inicial de buena calidad y la calidad de vida más de 20
años después. La Fundación siguió por más de 20 años a dos grupos de niños de
familias pobres, uno que asistió a educación inicial en comparación con los que no
asistieron. El estudio demuestra que la tasa de conclusión en secundaria del grupo con
educación inicial fue 65%, mientras sólo 45% para el grupo sin educación inicial; y el
promedio de ingreso anual fue mayor en $5000. En resumen, el estudio demuestra
que por cada dólar invertido en educación inicial de calidad se ha logrado un retorno
de diecisiete dólares; siendo alta la rentabilidad de lo invertido.

Fuente: www.highscope.org

8
c) Breve revisión de la situación y perspectivas del desarrollo humano
en el Perú
Los datos acerca de la calidad de vida en el Perú son alarmantes y requieren
atención especial. A pesar del crecimiento económico prolongado no se ha
logrado disminuir la desnutrición crónica en niños menores de 5 años, ni la falta
de empleo adecuado como dos referencias generales.
Los promedios nacionales ocultan diferencias enormes que deben ser
afrontadas al momento de diseñar e implementar proyectos de inversión
pública en territorios específicos. Más de la mitad de la población vive en
situación de pobreza (57%) y el 33% de los que residen en el área rural vive en
situación de pobreza extrema2; la desnutrición crónica afecta al 45% de niños
menores de 5 años del quintil I (el de menores ingresos); y en Huancavelica
llega al 52%3.
El estado nutricional –como lo hemos mencionado anteriormente- es un
indicador resumen adecuado acerca de la calidad de vida de la población. Los
siguientes dos cuadros con datos publicados por el Centro Nacional de
Alimentación y Nutrición (CENAN) sintetizan información nacional y presentan
una primera visión por departamentos.
Situación Nutricional del Perú
Niños y niñas menores de 5 años

Prevalencia de desnutrición crónica

Año Fuente
Nacional Urbano Rural
Encuesta Demográfica y de Salud
10991-1992
Familiar ENDES 36.5% 25.9% 53.4%
Encuesta Demográfica y de Salud
1996
Familiar ENDES 25.8% 16.2% 40.4%
Encuesta Demográfica y de Salud
2000
Familiar ENDES 25.4% 13.4% 40.2%
Encuesta Demográfica y de Salud
2004-2005
Familiar ENDES 24.1% 10.1% 39.0%
Encuesta Demográfica y de Salud
2007
Familiar ENDES 22.6% 11.8% 36.9%
Tomado de: Línea de Base de Resultados 2008 de los Programas Presupuestales Estratégicos.

Al interior de cada departamento y de cada provincia, la situación puede

agravarse o mejorar, razón fundamental para examinar con cuidado cada
territorio en el que se piense intervenir.

Otros indicadores, como los de educación, ponen en evidencia el riesgo en que

está la capacidad de la sociedad para desarrollarse plenamente. Un ejemplo
para reflexionar es el hecho de que el 84% de los alumnos de 2° de primaria
no tienen las competencias básicas en comprensión de lectura y el 93% no
2
INEI, Informe Técnico: La pobreza en el Perú en el año 2007.
3
MEF, Línea de Base de Resultados 2003 de los Programas Presupuestales Estratégicos.

9
tiene las competencias básicas en matemática 4. Esto nos indica que difícilmente
se logrará contar con personal calificado para alcanzar los niveles de
competitividad internacional que el país requiere en el futuro cercano.

d) El enfoque de desarrollo humano y la necesidad de un cambio de

mentalidad

Al observar la vida diaria de la población en cualquier lugar del territorio resulta

evidente que el nivel de vida depende del desarrollo de las capacidades de cada
una de las personas, de la organización social y el medio en el que vive.

Pensando en la producción y el empleo, toda unidad de producción depende de

los activos con los que se produce; hay activos tangibles como una máquina,
pero ¿qué se puede hacer en una empresa mejor equipada sin personas con las
capacidades necesarias para implementar el proceso de producción? Los activos
intangibles son esenciales para cualquier actividad, aunque resulta más difícil
cuantificarlos.

Estamos muy acostumbrados a lo que se puede tocar o percibir de manera

precisa, pero los conocimientos y las capacidades humanas son difíciles de
definir y de cuantificar en una expresión monetaria.

La formación de capacidades humanas es, entonces, un aspecto central porque

afecta cualquier actividad que el ser humano realiza. Sin embargo, al intentar
usar datos aparece la dificultad para definir con certeza el asunto principal y
esto puede llevar a que éste se deje de lado. Esa es una tendencia natural que
vemos en la experiencia diaria.

Se requiere un cambio de mentalidad en todos los niveles y sectores para

atender como es debido los aspectos principales para el desarrollo,
esforzándonos y si es necesario obligándonos a conocer mejor los aspectos del
desarrollo humano y de la etapa temprana en un contexto determinado. Es
evidente que resulta más seguro el diseño e implementación de actividades
tangibles, como se sucede en la mayoría de casos de los proyectos de inversión
pública. Lo cual, nos lleva a confundir proyectos de inversión con obra física o
con el período preoperativo dejando de lado los resultados finales a favor de la
calidad de vida de la gente.

Aunque las directivas no impiden la formulación de proyectos de inversión que

permitan crear y poner en operación activos intangibles son muy pocos los
casos de perfiles con estas características; sin embargo, al observar la falta de
capacidades para el desarrollo y de las condiciones materiales para la igualdad
de oportunidades se puede decir que los intangibles son el aspecto más
importante para generar esas condiciones.
En ese sentido, el desarrollo de capacidades humanas debe pensarse para
cualquier sector porque todo actividad es realizada por seres humanos, de
4
MEF, Línea de Base de Resultados 2003 de los Programas Presupuestales Estratégicos.

10
cuyas cualidades, depende principalmente la calidad de los bienes y servicios
producidos.

Lograr el pleno desarrollo de capacidades humanas es un resultado prioritario.

Mantener un orden de relación con el que se asegure primero las condiciones
de desarrollo humano para contar con condiciones generales adecuadas para el
desarrollo debe estar siempre presente en la generación de ideas para perfiles
de proyectos de inversión pública.

La calidad de vida de las personas puede ser abordada desde diversos puntos
de vista. Se propone, como lo han hecho varias instituciones y autores, el
seguir el ciclo de vida de cada persona y asegurar que las condiciones para el
desarrollo estén presentes.

La evidencia científica confirma la importancia y beneficios de prevenir,

evitando así daños en las etapas tempranas de la vida; es evidente que
pérdidas de capacidades en la infancia ocasionan la pérdida de años de vida
saludable y productiva a lo largo de toda la existencia con consecuencias
negativas para la persona, la familia, las empresas y la sociedad.

e) La importancia de mayor inversión en lo social

Hay tres argumentos que enfatizan la importancia de la inversión en el

desarrollo humano con atención especial en la infancia: lo político, lo económico
y lo ético. Los argumentos muestran la importancia de la inversión social como
instrumento de cohesión social y gobernabilidad democrática (político), para el
crecimiento económico y la generación de ganancias (económico) y para la
implementación de derechos y de equidad (ético).5

Los efectos a nivel nacional, regional y local de la mejora de calidad del empleo,
de la organización social y del ejercicio de los derechos de todas las personas
son el permitir lograr situaciones de uso óptimo de todos los recursos y
activos disponibles en la sociedad para asegurar una vida plena a todos los
habitantes.

Estos elementos interrelacionados apuntan a que "El fin último de toda política
pública, en un Estado social de derecho, sea el bienestar y el cumplimiento de
los derechos de todos los ciudadanos y en particular de los niños y niñas”.

A raíz de este tipo de políticas, actualmente el Perú tiene la oportunidad de

integrar aspectos diversos del desarrollo. Una de las políticas centrales es la
lucha contra la desnutrición crónica, la misma que se encuentra señalada en las
11 acciones prioritarias en materia de infancia de la Ley de Equilibrio Financiero
2008 y en los programas estratégicos de la Ley de Presupuesto 2008, que lleva
a la práctica las orientaciones que están en la Declaración del Milenio y en el
5
Para mayor detalle ver la lectura 2 del MÓDULO 1: "¿CÓMO INFLUENCIAR UNA MAYOR INVERSIÓN
SOCIAL EN LA INFANCIA? Argumentos y estrategias". UNICEF 2005.

11
Acuerdo Nacional, así como en los diversos planes nacionales, regionales y
locales.

f) La competitividad, el empleo y el desarrollo6

Un empleo adecuado en una perspectiva de largo plazo es aquel que permite

cuando menos contar con una capacidad de consumo familiar equivalente a una
canasta mínima completa. Coincide con la definición de empleo decente o
digno.

Un desarrollo integral con énfasis en la calidad de vida de la población requiere

atender de forma permanente las condiciones para el empleo adecuado. Como
sociedad no debemos renunciar a que toda persona que busca empleo
adecuado lo encuentre. ¿Cuáles son las condiciones del entorno más
importantes para la competitividad de largo plazo y el empleo pleno?

Lograr un escenario óptimo con los activos y los procesos productivos

existentes, antes de idear nuevos proyectos, es un enfoque fundamental que
nos demanda esfuerzos continuos y cambios de mentalidad en cada comunidad
del país.

En la misma orientación de la optimización de uso de recursos tangibles está el

uso de recursos intangibles y de las relaciones entre miembros de la sociedad,
incluyendo la mejora de la calidad de normas y regulaciones, así como su
cumplimiento. Debemos ser capaces de actuar local y nacionalmente para
disminuir todos los costos innecesarios en los procesos productivos. Una
decisión como ésta requiere décadas de esfuerzos de todos para asegurar un
conjunto de condiciones previas que faciliten mejoras de productividad, salarios
y atracción de nuevas inversiones.

Vale la pena sintetizar como referencia para la acción descentralizada algunas

condiciones previas para promover la competitividad. Asumiendo que contamos
con un mercado suficiente, la capacidad para competir en éste depende de
muchos factores interrelacionados: los costos de transacción en general,
mercados competitivos de insumos, la infraestructura disponible, la
disponibilidad de recursos naturales, la disponibilidad de recursos
humanos calificados (y el ambiente social en general), condiciones de
distribución para las ventas, marco institucional, simplificación administrativa,
estabilidad jurídica y seguridad.

El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado porque nos exige atender
plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que
participamos en la vida diaria en sociedad somos producto de procesos muy
complejos desde la etapa temprana de cada vida humana.

6
Abugattás 2006. El empleo adecuado.
12
Las condiciones adecuadas para que ese desarrollo humano se logre requieren
tanta o mayor atención que los otros costos de transacción para la
competitividad.

g) Hay mandatos coherentes con lo esencial a nivel nacional e

internacional

Aunque es de sentido común que los seres humanos son la razón de ser de la
sociedad y del Estado, la experiencia muestra que esto se olvida con facilidad.
No es por falta de mandatos, basta con recordar la Declaración de los Derechos
Humanos en 1948 o la Declaración del Milenio en el 2000. En general, los
mandatos intentan poner al centro de la atención el desarrollo de todos los
seres humanos; esto quiere decir que todo proyecto debería necesariamente
referirse a aspectos fundamentales de desarrollo humano antes de entrar a
asuntos sectoriales específicos. Una aplicación concreta de prioridades, está en
las 11 acciones en materia de infancia de la ley de Equilibrio Financiero para el
año 2008.

LEY N° 29144, LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERO DEL PRESUPUESTO

DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2008
(Publicada el lunes 10 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial El Peruano)

Capítulo III, Disposiciones Finales

UNDÉCIMA.- En el marco del cumplimiento de las prioridades establecidas en el
Acuerdo Nacional, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en el Plan Nacional de
Superación de la Pobreza, en el Decreto Supremo N° 009-2004-PCM, así como las
metas gubernamentales al 2011 reducción de la desnutrición crónica infantil en 9
puntos porcentuales y mejora de los aprendizajes en lecto-escritura y matemáticas en
30%, y en continuidad con la política presupuestal establecida desde el 2006, se
establecen las siguientes actividades a ser asumidas como prioridad por las entidades
del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y locales, con particular atención en la
población rural, según sus competencias:
a) Registro de nacimientos y de identidad.
b) Atención a la mujer gestante.
c) Atención al neonato menor de veintinueve días.
d) Atención del niño menor de cinco años.
e) Atención de enfermedades diarreicas agudas y enfermedades respiratorias agudas.
f) Control de asistencia de profesores y alumnos.
g) Atención educativa prioritaria a niños y niñas del 2do. y 3er. ciclo de educación
básica regular.
h) Formación matemática y comprensión de lectura al final del segundo año de
primaria.
i) Supervisión, monitoreo, acompañamiento pedagógico y capacitación a docentes.
j) Atención a infraestructura en condiciones de riesgo.

k) Abastecimiento de agua segura y control de la calidad del agua para el consumo,

así como el control y seguimiento al Programa Nacional de Apoyo Directo de los Más
Pobres JUNTOS.

13
El procedimiento de seguimiento de estas prioridades será regulado mediante decretos
supremos refrendados por los Ministerios de Economía y Finanzas, de Salud y de
Educación, según corresponda.

Las ampliaciones presupuestales correspondientes a Recursos Ordinarios priorizarán la

atención de los temas arriba indicados, bajo criterios de eficiencia y equidad, hasta
cerrar los déficit de niveles de atención existentes en el menor plazo posible.
Asimismo, en caso de que los ingresos sean inferiores a lo proyectado, el Consejo de
Ministros deberá establecer las previsiones que permitan proteger los recursos
necesarios que aseguren provisión de las acciones indicadas, sobre la base de los
lineamientos que éste establezca, tomando en consideración criterios compensatorios.

El mandato de la Ley de Equilibrio Financiero 2008 es claro en sus

orientaciones, señala asumir 11 acciones prioritarias en materia de infancia
como “prioridad por las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y
locales, con particular atención en la población rural”. Estas acciones prioritarias
en lo social son parte de acuerdos nacionales e internacionales, además de
representar factores de gran importancia para la vida diaria de toda la
población del país para una real igualdad de oportunidades de todos los
habitantes sin distinción.

La competitividad y las condiciones de vida dependen de cómo están todas las

personas de un territorio. El ciclo de vida de cada una de ellas es una referencia
fundamental ¿Cuán saludables, productivos y felices son los días y años de
todos los habitantes? y ¿Qué puede causar daños a ese bienestar? La
actualización del conocimiento de la realidad en un territorio dado es el primer
paso para diseñar e implementar una inversión pública de calidad.

III.- EL ENFOQUE DE DESARROLLO HUMANO Y LAS DEMANDAS EN UN

TERRITORIO

Las últimas décadas ha sido demostrativa la ineficacia de las políticas aisladas

en la búsqueda del desarrollo. Hoy se puede confirmar que el crecimiento
económico no es suficiente y que la introducción del concepto de desarrollo
humano parece no lograr aún una mejora suficiente en los procesos de decisión
nacional, regional y local.

En el año 2002, el cambio constitucional para el proceso de descentralización

introdujo formalmente el planeamiento concertado con participación de los
niveles de gobierno regional, local y la sociedad. Los planes de desarrollo
concertado (PDC) son potencialmente una herramienta integradora que puede
permitir actualizar el diagnóstico local, estudiar los escenarios y establecer
orientaciones para el desarrollo integral coherentes con los lineamientos
nacionales. Lo anterior, es un largo proceso de aprendizaje pero que lleva a
conocer mejor la realidad y a definir las mejores opciones para el desarrollo
integral de las localidades, las regiones y el país.

14
Resulta difícil integrar los diversos aspectos de la realidad para la toma de
decisiones. A pesar de la incertidumbre, las autoridades y la población deberan
optar por el logro de los objetivos comunes que aseguren el máximo bienestar
posible a toda la población. Esto exige guiarse por los objetivos principales del
plan de desarrollo concertado y cooperar entre todos los niveles de gobierno,
asumiendo las competencias compartidas como aquellas que permiten una
acción más efectiva (en tanto se va aclarando el conjunto de normas, muchas
veces engorrosas, que rigen los procesos).

El punto de partida para este esfuerzo es un diagnóstico adecuado de la

realidad que cuente con información integrada. Es probable que se requiera
recorrer el camino varias veces hasta contar con las hipótesis de
funcionamiento para, luego regresar a revisarlas desde su punto de partida,
que es el reconocimiento del área geográfica de estudio y de la población que
habita en ella.

Con el fin de comprender este proceso proponemos un diagrama que da cuenta

de la actualización constante del conocimiento de la realidad como factor
indispensable en todo el ciclo de proyectos y también en la optimización de la
operación y mantenimiento de toda actividad.

Este proceso garantiza la verosimilitud de los proyectos de inversión en todo

momento y ayuda a funcionarios, formuladores y evaluadores a presentar
perfiles enraizados en las demandas de desarrollo de las poblaciones.

Revisa en detalle el flujograma que se presenta a continuación:

15
16
3.1 Delimitando el territorio de estudio

Asumiendo que el asunto de interés está ubicado principalmente en un distrito

S de la Provincia P, se debe actualizar la información indispensable para el
conocimiento de la realidad local.

Los mapas y la información disponibles son el primer paso obligatorio que nos
enfrentan con los esquemas de una realidad mucho más compleja.

El croquis de ubicación de un distrito nos demuestra que no está aislado. Por

ejemplo, en el caso del distrito “S” se puede tener como vecino a un distrito de
otro departamento o se puede colindar con otro país. Los mapas nos permitirán
hacer un análisis del distrito “S”, así como advertirla posibilidad de establecer
alianzas con distritos colindantes que cuenten con condiciones similares.

CROQUIS DE LA ZONA
Una primera aproximación a todos los habitantes es conocer las estimaciones
de población, condiciones y tendencias. Esto nos permitirá reflexionar sobre sus
condiciones de vida.

17
 Por ejemplo ¿Qué sabemos de la vida diaria de los 86 mil habitantes de la
provincia P y de los 15 mil habitantes del distrito S? Una investigación inicial
con información secundaria y el contacto personal con los habitantes de la zona
permite actualizar el diagnóstico.

En el trabajo de campo debe recogerse información respecto a sus condiciones

de vida en lo económico, social y ambiental; así como, elementos de la historia
local para una mejor comprensión de los hechos y las tendencias en el
territorio. Por ejemplo,

una pregunta importante a hacerse será los aproximadamente 20 niñas y niños

menores de 29 días de edad que viven en el distrito están recibiendo la
atención debida para maximizar sus capacidades en esta etapa temprana. Este
dato será fundamental para proyectar las posibilidades de desarrollo de esa
población.

3.2 El esquema mínimo para la actualización del diagnóstico y las

perspectivas

Las dimensiones del diagnóstico son cuatro:

1. Condiciones de vida de la población.
2. Actividades económicas y el empleo.
3. Territorio y el ambiente, la prevención de desastres.
4. Institucionalidad y agentes locales.

Esta estructura es útil y nos remite abordar lo social, lo económico, lo

ambiental y lo institucional. Hay mucha información disponible (ver
documentos en el CD para el participante), pero hay conocimientos que no
encontramos en fuentes secundarias que necesariamente deben buscarse en
contacto con la población.

Una vez que se ha recopilado información estadística y otra información

cualitativa disponible, se requiere dedicar tiempo a la reflexión. Es difícil
aproximarse a una realidad compleja, mucho más si pretendemos hacerlo sólo
a partir de números agregados, por lo que requerimos información preliminar
acerca de los caracteres, circunstancias y la manera de ser de la población en el
territorio seleccionado.

Lo anterior, conforma los principales hechos y tendencias de la zona en las

cuatro dimensiones del diagnóstico. Es aquí necesario discutir los posibles
escenarios. ¿Cuál es un escenario pasivo (donde todo sigue más o menos como
ha sido) o uno optimizado realista o uno ideal?

El escenario ideal es una imagen de largo plazo, un modelo de zona perfecta en

todos los aspectos, pero que difícilmente puede ser alcanzada. Sirve como
referencia general.

18
El escenario óptimo es lo mejor que se puede alcanzar con el máximo esfuerzo
en las actuales circunstancias y con los recursos existentes, debe ser el
escenario base para la discusión.

3.3 Mediciones básicas acerca de capacidades, potencial y desarrollo

El enfoque de desarrollo humano, como elemento central, requiere esfuerzos

adicionales de integración de datos e información. A continuación, se
mencionan elementos para promover esos conocimientos partiendo de la
estructura de actualización de diagnóstico y del Índice de Desarrollo Humano
(IDH).

Hay tres aspectos principales en la definición de Desarrollo Humano del PNUD:

1.- Vivir una vida larga y saludable.

2.- Adquirir conocimientos.
3.- Tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente.

Los documentos producidos por el PNUD permiten contar con el IDH y un

indicador de potencial productivo para cada distrito del país que pueden usarse
como referencia.

El IDH se basa en datos relacionados a la esperanza de vida, grado de

educación e ingresos por habitante. Esto es mucho mejor que sólo el PBI por
habitante que era el dato usual hasta 1990.

Para fines prácticos, intentemos integrar en cada una de las cuatro dimensiones
del diagnóstico actualizado los tres aspectos principales de desarrollo humano,
como un primer intento de establecer algunas relaciones que pueden ser útiles
para un diseño e implementación más completa en los proyectos de inversión
pública.

En general, el pleno desarrollo de capacidades puede pensarse que se logra al

realizar el potencial, es decir la capacidad real de producir o ejecutar algo.

En las capacidades humanas, una persona logra el pleno desarrollo si, con
libertad y en contexto, puede ejercitar todas las funciones físicas, emocionales,
mentales y espirituales que posea en base a su potencial genético y las
condiciones sociales y ambientales que lo rodean.

Las directivas y guías del SNIP tienen información suficiente para permitir la
cuantificación de las capacidades humanas. Por ejemplo, en la “Guía de
identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión pública
del sector salud a nivel de perfil” (MEF 2006) utiliza un concepto que de manera
simple podemos llamar “Años de vida saludables”.

Una vida larga y saludable podría ser aquella de 100 años en la que la persona
pudo ejercer todas sus funciones para su edad y podríamos decir que los 100

19
años de vida saludable son un indicador aproximado de la calidad de vida. La
pérdida de años de vida saludable es una forma de medir impactos negativos.
De manera similar, podemos referirnos a los otros dos componentes del IDH
relacionándolos a la cualificación derivada de una buena educación y a los
ingresos totales.

¿Es posible mantener estos tres aspectos en mente mientras revisamos la

actualización del diagnóstico? Una vez más se presentan las interrelaciones de
las condiciones de vida, el empleo y competitividad, el territorio y el ambiente,
y las capacidades institucionales en la sociedad y el Estado.

IV.- ORIENTACIONES PARA EL ESCENARIO BASE

Como se ha mencionado, para poder avanzar en el diseño e implementación de

inversiones con enfoque de desarrollo humano es necesario realizar un trabajo
previo de la optimización de la situación actual sin proyecto. Por esto, se
recomienda considerar un escenario base en el que la situación se optimiza al
máximo dentro de las reales posibilidades y con los recursos existentes.

Ese escenario asume que se ha actualizado el diagnóstico tomando en cuenta

las variables de mayor importancia para la vida diaria de toda la población y
que se han identificado los esfuerzos para utilizar mejor los recursos disponibles
antes de proponer una inversión nueva.

Lo descrito hasta aquí ya permite una primera versión de hechos y tendencias

de una zona geográficamente delimitada (aunque no coincida exactamente con
la demarcación política de uno o varios distritos o provincias). Además, es
importante definir datos de registro continuo acerca de unas pocas variables
principales que permitan mantener una cierta visión de conjunto del contexto.

Se recomienda ver los primeros intentos de seguimiento de la Mesa de

Concertación para la Lucha contra la pobreza y del Instituto Desarrollo Esencial
acerca de algunas de las acciones prioritarias definidas en la ley de equilibrio
Financiero 2007 y el seguimiento concertado a cuatro de los Programas
Presupuestales Estratégicos. De manera exploratoria, se indaga qué significa
esto en un territorio dado y se proyecta lo que puede significar para el
desarrollo económico-social y ambiental de la zona.

Con el primer conocimiento de la zona, la comunicación con personas que la

conocen y con los mandatos actuales se puede escoger tres acciones
prioritarias en materia de infancia de la Ley de Equilibrio Financiero del año
2008, que sean importantes para el área de influencia. Estas acciones cuentan
con procedimientos estándares establecidos a nivel nacional y que hay recursos
disponibles para optimizar su nivel de servicio.

20
V.- UNA APROXIMACIÓN A LOS SEIS ASUNTOS PRINCIPALES QUE
REQUIEREN ATENCIÓN

Asumiendo el escenario base debería mostrarse el tránsito y esfuerzo para que

las acciones prioritarias (las once de la ley de equilibrio financiero más otras
que la realidad nos demande en el diagnóstico) alcancen niveles óptimos en
plazos definidos. Lo contrario significaría que la sociedad y el Estado aceptan la
pérdida de capacidades y el incumplimiento de mandatos nacionales e
internacionales.

Veamos un ejemplo: En el distrito “S” se sabe que la situación actual es que

sólo cuatro de cada 20 niños que nacen mensualmente son adecuadamente
atendidos en sus primeros 29 días. Es indispensable establecer el plan de
acción prioritario, en el menor tiempo posible, para cerrar el déficit de los 16
niños que no son atendidos.

¿Hay algo que sea más prioritario que esto para toda la sociedad y el Estado?
Los efectos de no eliminar el déficit de atención podrían ser cuantificados en
pérdida de años de vida saludable o un método simplificado equivalente.

El cubrir el déficit de atención requiere recursos humanos y materiales

adicionales. En caso de no poder ser provistos en el distrito se recurrirá a la
provincia, al departamento o al nivel nacional. Se debe definir un plan de
mejora con metas para cada seis meses de manera que sea posible verificar
resultados.

21
 ¿Qué pasa si no intervenimos en esta situación? Reflexionemos al respecto e
investiguemos, hay mucha información que demuestra que es fundamental este
tipo de intervenciones y el sentido común y la intuición también lo precisan así.

Siguiendo el ejemplo, en este distrito de manera similar se puede tomar otras

dos acciones como la 9 y 11 de la Ley de equilibrio:

 La “supervisión, monitoreo, acompañamiento pedagógico y capacitación

a docentes”.
 El “abastecimiento de agua segura y control de la calidad del agua para
el consumo.

Asimismo en un distrito como “S” y sus zonas de influencia podemos imaginar

que hay datos como los siguientes:

 Un alto porcentaje de casos de violencia.

 Riesgos de desastre por deslizamientos de un cerro en la zona, donde
hay un centro poblado asociado al mantenimiento de caminos rurales.
 Alto déficit de capacidad de consumo de la canasta mínima de las
familias.

Estos constituirían seis asuntos principales que requieren atención y que deben
asumirse durante todo el ciclo del proyecto para obligarnos a mantener una
visión de conjunto de los aspectos de la vida diaria de la gente y preguntarnos
si el proyecto de inversión propuesto es la mejor opción para la población de la
zona.

VI.- HACIA UNA ACTUALIZACIÓN PERMANENTE DEL PDC

A lo largo del ciclo del proyecto, es importante, cada vez que sea necesario,
generar comentarios que relacionen las circunstancias, escenarios y prioridades
de la estrategia de desarrollo concertada desde lo aprendido en los asuntos
prioritarios y explorar con preguntas como:

 ¿Qué dicen las prioridades generales de los PDC del distrito, la provincia
y la región?
 ¿Hay información acerca de los esfuerzos ya realizados para optimizar los
seis asuntos? ¿Acerca de acciones o ideas adicionales que podrían dar el
sustento o contradecir las propuestas de inversión pública?

Estos comentarios junto con las hipótesis y supuestos acerca de los seis
asuntos prioritarios, son insumos importantes para pasar adecuadamente por

22
las fases y son un aporte al conocimiento de la realidad local desde la primera
etapa de diagnóstico hasta el final del ciclo de proyecto.

VII.- CONCLUSIONES

En un primer momento es indispensable que se actualice el conocimiento de la

realidad local, realizando el recojo y sistematización de información, así como
su reflexión; con el propósito de aumentar los conocimientos acerca del área
geográfica donde vive la población que interesa servir.

Los funcionarios, formuladores y evaluadores deben explorar ampliamente los

asuntos con el objetivo de mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de
la zona de intervención. Esto permite que los proyectos cuenten con supuestos
e hipótesis para apoyar el desarrollo de la zona mediante la implementación de
las mejores opciones.

El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado, nos exige atender

plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que
interactuamos diariamente en sociedad somos producto de procesos muy
complejos desde la etapa temprana de la vida. Las condiciones adecuadas para
que ese desarrollo humano se logre requieren tanta o mayor atención que los
otros costos de transacción para la competitividad.

Será muy útil mantener las prioridades señaladas en la Ley de Equilibrio

Financiero y de Presupuesto Público del año 2008. Esto debe ser respetado y
verificado desde la concepción de la idea de todo PIP. Si este aspecto no está
presente peligran las condiciones mínimas para el desarrollo.

La atención a la vida humana desde el inicio es un mandato que hay que

aprender a cumplir. Debemos ser capaces de lograr que las condiciones
adecuadas existan para todos los habitantes, especialmente un año antes y un
año después de cada nacimiento, del medio millón que ocurren en el Perú
anualmente.

El concepto de “un año antes” nos obliga a enfrentar casos como el de una
adolescente en abandono en un ambiente inadecuado, que queda embarazada;
sólo el enfrentar esto es difícil y doloroso para una sociedad; también nos
obliga a prestar atención al conjunto de condiciones económico, sociales,
ambientales e institucionales que rodean a cada nacimiento y exige tratar de
enfrentarlos responsablemente de manera más integral.

El déficit de condiciones adecuadas para cada nacimiento debe desaparecer lo

más pronto posible, como debe hacerlo el déficit de empleo adecuado o el
déficit fiscal o el déficit de servicios públicos (educación, salud, nutrición,
saneamiento, seguridad, justicia, etc.).

23
Esto es un mínimo universal de condiciones en cualquier territorio y
específicamente en el área de influencia de todo perfil de proyecto de inversión
pública.

Al avanzar en el concepto de desarrollo con énfasis en la infancia emerge la

posibilidad de aprovechar cada nueva idea que se plantee para prestar atención
a las condiciones para el desarrollo temprano, actualizar el conocimiento de la
realidad local, mejorar la estrategia de desarrollo de un área geográfica,
optimizar la situación sin proyecto y desarrollar mejor las etapas del ciclo de
proyectos de inversión pública.

VIII.- RECOMENDACIONES

a) El pleno desarrollo de las capacidades humanas debe ser usado de manera

permanente en el diseño e implementación de políticas, programas y proyectos
públicos. El énfasis especial en la etapa temprana de la vida permite asegurar
condiciones para evitar daños en el potencial humano y por tanto la pérdida de
años de vida saludable.

De manera similar, los aspectos del desarrollo humano deben estar

continuamente presentes al revisar aspectos económicos, sociales, ambientales
e institucionales, precisando cuáles son los efectos de las decisiones en la vida
las personas y sus sociedades locales.

b) Es indispensable realizar un diagnóstico al inicio y actualizarlo durante el

ciclo del proyecto de manera que se amplíe el conocimiento de la realidad local
con énfasis en la calidad de vida de toda la población y las características de la
zona de intervención.

c) Sistematizar la información de manera interactiva. Es una labor permanente

y se debe realizar el esfuerzo de integrar los principales elementos relacionados
a la calidad de vida, la economía y empleo, el territorio y el ambiente y las
capacidades institucionales desde lo local.

d) Actualizar siempre una síntesis de los escenarios, las orientaciones y los

asuntos principales que requieren atención mayor en todas las fases del ciclo de
proyectos de inversión pública. Estos son insumos también para la mejora
continua de los planes de desarrollo concertado pues aportan conocimientos
actualizados.

¿Estamos tomando en cuenta a toda la población? ¿Cómo se representa a los

que están en peores condiciones o menos organizados? Responder a estas y
otras preguntas de manera coherente son funciones de todos los agentes, en
especial de los funcionarios, formuladores y evaluadores.

e) El asunto que se escoja para trabajar debe ser uno que signifique una
mejora del bienestar de la población. Por esto, se debe optimizar la situación

24
sin proyecto o estar encaminados hacía ella antes de iniciar la identificación de
un nuevo perfil de inversión pública.

f) Identificar que está faltando en los procesos a nivel local, regional y nacional
para promover su corrección en todos los niveles ya que estos están
interrelacionados y afectan la capacidad de toda la sociedad.

ANEXO: REFERENCIAS

Abugattás, Javier. “La agenda inmediata para el desarrollo integral y el proceso

de descentralización” PALESTRA, 2006.

CÁRITAS, MCLCP, MIMDES, UNICEF, “Invirtiendo en las Personas”, 2005

Guía 1 de Planeamiento Concertado. El Diagnóstico.

Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2008.

Ley de Presupuesto para el sector Público para el Año Fiscal 2008.

Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos 1948.

OPS-UNICEF, "Intervenciones Básicas para la Lucha contra la Desnutrición y la

Promoción del Desarrollo Infantil" (ver CD para Participante, carpeta de Otra
Información).

Pollit, León, Cueto, “La formación del capital humano en el Perú: Educación y
curso de vida. Formación del capital humano". Apéndice, 2005

UNICEF, "¿Cómo influenciar una mayor inversión social en la infancia?

Argumentos y estrategias", 2005.

OTRAS REFERENCIAS

Abugattás, Javier (2005), “Prospectiva País y la Declaración del Milenio: un reto

para el Perú” Palestra (http://palestra.pucp.edu.pe). Dossier de abril, 2005.

Ministerio de Economía y Finanzas. Marco Macroeconómico Multianual 2007-

2009. Separata Especial de El Peruano publicada el 31 de mayo de 2006.

Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economía y Finanzas

“Informe Preelectoral” http://www.pcm.gob.pe/. Enero de 2006.

PNUD 2006 “En la Búsqueda del Desarrollo Humano”. En: www.pnud.org.pe

Reunión internacional sobre retos y oportunidades para la reducción de la

desnutrición crónica infantil en el Perú. Presidencia del Consejo de Ministros

25
(PCM) – Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), Sistema de
Naciones Unidas, Banco Mundial 10 de marzo de 2007.

26