UNIVERSITATEA TRANSILVANIA DIN BRAŞOV

FACULTATEA DE DREPT

DREPT ADMINISTRATIV II/CONTENCIOS

ADMINISTRATIV

SUPORT DE CURS REDACTAT ÎN TEHNOLOGIE ID

Lect. dr. OANA ȘARAMET

AN II, SEMESTRUL II

2016/2018
Introducere

Dreptul administrativ II continuă studiul instituţiilor fundamentale ale dreptului

administrativ, ramură principală a dreptului, nu doar a dreptului public, începută a fi studiată
în semestrul I, prin parcurgerea disciplinei – Drept administrativ I. Astfel, dacă în primul
semestrul de studiu al acestei ramuri de drept, accentul a fost pus pe explicarea unor concepte
esenţiale precum drept administrativ, norma de drept administrativ, izvoare ale dreptului
administrativ, administraţie publică, instituţii ale administraţiei publice, fiind studiate instituţii
precum: Preşedintele României, Guvernul şi celelate autorităţi, instituţii şi organe ale
administraţiei centrale, ale administraţiei de stat în teritoriu, respectiv ale administraţiei
publice locale, tematica cursului din semestrul II se concentrează pe studiul formelor în care
îşi desfăşoară activitatea autorităţile administraţiei publice, a funcţionarilor publici care
realizează administraţia publică, precum şi modului în care aceste forme prin care se
concretizează activitatea administraţiei publice pot fi contestate.
Astfel, obiectul cursului de faţă îl constituie analiza unor instituţii precum: funcţia
publică, actul administrativ, contenciosul administrativ, răspunderea în dreptul administrativ.
Noţiunile, conceptele, terminologia folosite, proprii limbajului de specialitate cu care
studenţii au început a se familiariza în special în semestrul I al anului II de studii, dar au
posibilitatea de a se familiariza pe parcursul întregului ciclu de învăţământ de licenţă, pot
prezenta dificultăţi, mai ales cu ocazia parcurgerii pentru prima dată a prezentului suport de
curs. Studierea cu seriorizitate, consecvenţă şi constanţă a fiecărei unităţi de învăţare va
permite fiecărui student familiarizarea cu limbajul specific dreptului administrativ, cu
noţiunile, conceptele, mecanismele, procedurile şi corelaţiile dintre acestea specifice
instituţiilor Dreptului administrativ II. Studierea cu atenţie a instituţiilor Dreptului
administrativ II va permite fiecărui student a înţelege inclusiv corelaţiile dintre aceste
instituţii, dintre aceste noi instituţii şi cele studiate deja în cursul semestrului I, precum şi
raporturile stabilite între acestea atât prin prevederile constituţionale şi legale în vigoare, cât şi
prin jurisprudenţa instanţelor de judecată, în special a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
permiţând inclusiv o ancorare în realitatea politico-juridică românească, dar şi europeană, cu
precădere în cea specifică administraţiei publice.
Considerăm necesar a sublinia şi faptul că structura unui suport de curs redactat în
tehnologie ID (IFR) permite o analizare punctuală, concretă a instituţiilor juridice identificate
în fişa disciplinei în cauză. Însă nu trebuie omis faptul că inclusiv Dreptul administrativ II este
influenţat şi de multiplele, diversele şi nuanţatele interpretări doctrinare, exprimate în lucrări
de specialitate, precum tratate, cursuri universitare, monografii, studii, şi nu în ultimul rând
soluţii jurisprudenţiale, inclusiv în comentariile acestora. Or înţelegerea şi însuşirea corectă a
noţiunilor, conceptelor şi, în final, a instituţiilor juridice ale Dreptului administrativ II

4
presupune o cercetare aprofundată ce se traduce întâi de toate printr-o studiere serioasă şi a
lucrărilor de specialitate identificate ca surse bibliografice relevante pentru prezentul suport
de curs.

Obiectivele cursului
Prin tehnica de expunere a cursului, studenţii vor intra, treptat, în procesul
de asimilare şi înţelegere a limbajului de specialitate, deprinzând în acelaşi timp
corelaţiile între instituţiile de drept. Cercetarea fiecărei instituţii juridice este
diseminată în structuri componente, aflate în strânsă interdependenţă, încât este
necesară stăpânirea în parte a fiecărei sursă de cunoaştere pentru corelarea acesteia
cu cunoştinţele aflate în derulare. Prezentarea fiecărui modul permite, la finalul
însuşirii elementelor sale, deprinderea mecanismului de ansamblu a instituţiei
analizate, raportarea la diferite situaţii practice, concrete.
Obiectivele cursului, generale şi specifice, constau, în principal, în:
• studentul să cunoască și să înțeleagă noţiunile de bază ale dreptului administrativ;
• studentul să-și dezvolte abilităţile de a aplica corect cunoștinţele teoretice
acumulate pentru soluţionarea problememlor practice şi a speţelor din domeniul
dreptului administrativ;
• studentul să-și formeze și dezvolte capacitatea de analiza și sinteză;
• studentul este capabil să demonstreze că a dobândit conoștiinţe suficente pentru a
înţelege noţiuni precum cele de: act administrativ, contencios administrativ,
răspundere administrativă, etc.
• studentul este capabil să determine şi să precizeze conţinutul noţiunilor şi
conceptelor de drept administrativ anterior precizate, să determine acte
administrative, să determine modurile control specifice dreptului administrativ, să
identifice şi analizeze formele de răspundere specifice dreptului administrativ.
• studentul este capabil să selecteze şi să aplice corect metodele și principiile de
bază învățate în soluţionarea problemelor practice şi a speţelor de drept
administrativ.
• studentul poate să realizeze esee şi proiecte de cercetare pe teme de drept
administrativ.
Evident, prezentul suport de curs, din cauza limitărilor de întindere, poate
asigura doar incipienta şi iniţiala aprofundare a materiei Dreptului administrativ II,

5
astfel încât, pentru optime rezultate în cadrul activităţii lor profesionale în calitate
de studenţi, aceştia ar trebui să recurgă şi la una sau mai multe din lucrările recente
indicate în bibliografia aflată la sfârşit.

Competenţe conferite
După parcurgerea materialului şi a bibliografiei indicate, fiecare student îşi
va însuşi însuşi noţiunile şi a conceptele de bază cu care operează dreptul
administrativ, precum act administrativ, contencios administrativ, domeniu public,
proprietate publică, răspunderea specifică dreptului administrativ; va înţelege şi-şi
va însuşi regimul juridic al actului administrativ, a contenciosului administrativ, a
răspunderii specifice dreptului administrativ; va înţelege, îşi va însuşi şi va
determina formele de răspundere specifice dreptului administrativ; îşi va însuşi, va
interpreta şi va aplica corect aspectele de drept material şi de drept procesual
specifice instituţiilor dreptului administrativ; va înţelege şi aplica corect regimul
de drept public care caracterizează instituţiile dreptului administrativ;
particularităţile acestui regim faţă de dreptul comun şi interferenţele cu acest regim
juridic; va putea corela cunoştinţele teoretice cu abilitatea de a le aplica în practică,
inclusiv prin soluţionarea unor speţe privind aplicarea principiilor şi normelor de
drept administrativ; va interpreta şi aplica în practică diferitele categorii de acte
administrative; va putea implementa şi manifesta o atitudine responsabilă faţă de
pregătirea continuă, cunoaşterea operativă şi aplicarea corespunzătoare a unor noi
acte normative, inclusiv a modificărilor celor existente, precum şi a jurisprudenţei
din domeniul dreptului administrativ.
De asemenea, urmare a parcurgerii acestui curs, studenţii ar trebui: să demonstreze
capacitatea de a aplica cunoştinţe dobândite în curs în discuţii libere sau ghidate pe
teme indicate de profesor; să demonstreze capacitatea de a identifica noţiuni şi
concepte juridice administrative din legislaţia în vigoare, de a le înţelege şi de a le
folosi în descrierea mecanismelor juridice administrative, ale speţelor în domeniu;
să aibă capacitatea de a aprecia şi evalua date oferite de curs aplicate pe domeniul
de interes al studenţilor; să aibă capacitatea de a formula enunţuri coerente privind
noţiuni, concepte şi principii ale acestei discipline care să le permită să-şi exprime
punctul de vedere sau opiniile în mod corect şi coerent.
Nu în ultimul rând, la finele acestui curs, studenţii ar trebui să demonstreze că pot
lucra atât independent cât şi în grupuri în scopul informării ştiinţifice şi a obţinerii

6
datelor necesare pentru realizarea sarcinilor de lucru; să aibă capacitatea de a
utiliza în mod corect limbajul de specialitate astfel încât să poată comunica cu alte
persoane în cadrul muncii în echipă; să fie capabili de a putea înţelege şi dezbate
conţinutul manualelor şi publicaţiilor de specialitate demonstrând că le înţeleg şi le
pot transmite mai departe; să dovedească: progresul în însuşirea unor noi tehnici
de învăţare, abilităţi de autocontrol permanent şi conştient privind motivaţiile
pentru învăţare, capacitatea de a face distincţie între date, informaţii şi cunoaştere
şi a gestiona toate acestea; conştientizarea motivaţiei învăţării continue.

Resurse şi mijloace de lucru

Pentru evaluarea semestrială a cunoştinţelor, la acest nivel, este suficientă
studierea termenilor, noţiunilor şi caracterelor care definesc instituţiile analizate.
Dezvoltarea şi aprofundarea tematicilor, lărgirea sferei de aplicare a
jurisprudenţei presupun cercetarea tratatelor şi cursurilor universitare detaliate, a
monografiilor, revistelor de specialitate, culegerilor de speţe, de practică judiciară
ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Este indispensabilă parcurgerii cursului procurarea de legislaţie în
domeniul dreptului administrativ, în vigoare la momentul parcurgerii cursului.

Structura cursului
Structura cursului conţine:
- patru module pentru semestrul II al anului II, fiind necesar a aminti
faptul că acest curs a început a fi dezvoltat încă din semestrul I al
anului II de studii, conţinutul celor patru module rezultă din cuprins;
- unităţile de învăţare (UI) au un conţinut care evoluează în
complexitate, putând fi însuşite în procesul de învăţare în perioade
cuprinse între 1 ora şi 3 ore;
- configuraţia tehnică a ghidului a permis oferirea de exemple, cu
trimitere la soluţiile practice ale instanţelor de judecată, la doctrina
specifică, fapt de natură a facilita înţelegerea noţiunilor şi a
instituţiilor juridice;
- rezumatul existent la sfârşitul fiecărei unităţi de învăţare, se doreşte
un ajutor sistematic al activităţii de învăţare, constituind o enumerare

7
 a problematicii analizate;
- în fine, testele de evaluare au drept scop antrenarea studenţilor în
soluţionarea unor probleme sau chiar a unor speţe practice, adaptate
tematicii fiecărei unităţi de învăţare.

Cerinţe preliminare
Cunoasterea sistemului constituţional, a noţiunilor, conceptelor şi principiilor
fundamentale ale dreptului, a instituţiilor de drept administrativ deja studiate
astfel precum au fost însuşite urmare a parcurgerii cursurilor: Teoria generală a
dreptului, Drept constituţional, Instituţii politice, Drept administrativ I.

Discipline deservite
Studiul disciplinei influenţează major demersurile de însuşire a cunoştinţelor în
domeniul majorităţii ramurilor dreptului public, chiar ale unora din sfera dreptului
privat.

Durata medie de studiu individual

Timpul necesar estimat pentru înţelegerea instituţiilor şi mecanismelor juridice
cuprinse în primele trei module este de 28 ore, timp consacrat cu atenţie
concentrată.

Evaluarea
Examen scris, sistem mixt ce poate consta în: rezolvarea unor întrebări de tip grilă,
soluţionarea unor subiecte de genul „întrebare - răspuns”, aprecierea unor enunţuri
ca fiind adevărate sau false.

8
Cuprins

Introducere ................................................................................................................................. 4
Modulul I. FUNCŢIA PUBLICĂ ............................................................................................. 11
Introducere. .............................................................................................................................. 11
Competenţe ............................................................................................................................... 11
Unitatea de învăţare I.1. Funcţia publică ............................................................. ...................12
I.1.1. Introducere ...................................................................................................... 12
I.1.2. Competenţe ...................................................................................................... 12
I.1.3. Noţiunea de funcţie publică ............................................................................. 12
I.1.4. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice.......................................... 14
I.1.5. Definirea, numirea şi avansarea funcţionarilor publici ................................. 18
I.1.6. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici ............................................. 27
I.1.7. Răspunderea funcţionarilor publici ................................................................ 32
Modulul II. ACTUL ADMINISTRATIV ................................................................................... 43
Introducere. .............................................................................................................................. 43
Competenţe ............................................................................................................................... 43
Unitatea de învăţare II.1.Forme de activitate ale administraţiei publice. Actul administrativ –
definiţie, trăsături, clasificare .................................................................................................. 44
II.1.1. Introducere ..................................................................................................... 44
II.1.2. Competenţe..................................................................................................... 44
II.1.3. Forme de activitate ale administraţiei publice .............................................. 44
II.1.4. Actul administrativ – definiţie şi trăsături ..................................................... 48
II.1.5. Actul administrativ - clasificare ..................................................................... 53
Unitatea de învăţare II.2. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ ........................ 58
II.2.1. Introducere ..................................................................................................... 58
II.2.2. Competenţe..................................................................................................... 58
II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale .......................... 58
II.2.4. Condiţii generale de legalitate ....................................................................... 60
II.2.5. Condiţii specifice de legalitate ....................................................................... 69
Unitatea de învăţare II.3. Efectele juridice ale actelor administrative ................................... 72
II.3.1. Introducere ..................................................................................................... 72
II.3.2. Competenţe..................................................................................................... 72
II.3.3. Efectele juridice ale actelor administrative. Aspecte generale ...................... 72
II.3.4. Suspendarea actelor administrative............................................................... 83
II.3.5. Revocarea actelor administrative .................................................................. 87
II.3.6. Anularea actelor administrative .................................................................... 92
II.3.7. Inexistența actelor administrative .................................................................. 94

9
Modulul III. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ................................................................ 99
Introducere. .............................................................................................................................. 99
Competenţe ............................................................................................................................... 99
Unitatea de învăţare III.1. Contenciosul administrativ ......................................................... 100
III.1.1. Introducere ................................................................................................. 100
III.1.2. Competenţe ................................................................................................. 100
III.1.3. Instituţia contenciosului administrativ. Aspecte generale .......................... 101
III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-
jurisdicţional............................................................................................................106
III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ ........................... 116
III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ129
III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ ......... 137
Modulul IV. RĂSPUNDEREA IN DREPTUL ADMINISTRATIV ......................................... 152
Introducere....................... ...................................................................................................... 152
Competenţe..................... ........................................................................................................ 152
Unitatea de învăţare IV.1. Răspunderea in dreptul administrativ ......................................... 153
IV.1.1. Introducere .................................................................................................. 153
IV.1.2. Competenţe ................................................................................................. 153
IV.1.3. Aspecte generale privind răspunderea în dreptul administrativ ................ 154
IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al răspunderii administrative.................. .. 157
IV.1.5. Noţiunea, formele şi subiectele raspunderii administrative ....................... 158
IV.1.6. Răspunderea administrativ-disciplinară .................................................... 159
IV.1.7. Răspunderea administrativ-patrimonială ................................................... 162
Unitatea de învăţare IV.2. Răspunderea contravenţională.................................................... 169
IV.2.1. Introducere .................................................................................................. 169
IV.2.2. Competenţe ................................................................................................. 170
IV.2.3. Aspecte generale privind răspunderea contravenţională în dreptul
administrativ. .......................................................................................................... 170
IV.2.4. Răspunderea administrativ-contravenţională. Contravenţia – definiţie şi
trăsături............. ..................................................................................................... 171
IV.2.5. Sancţiunile contravenţionale ...................................................................... 175
IV.2.6. Subiectele răspunderii contravenţionale şi cauzele care o înlătură ........... 179
IV.2.7. Procedura aplicării sancţiunilor contravenţionale .................................... 183
Bibliografie................................... .......................................................................................... 194

10
Modulul I. FUNCŢIA PUBLICĂ

Cuprins
Introducere. .............................................................................................................. 11
Competenţe ............................................................................................................... 11
Unitatea de învăţare I.1. Funcţia publică ............................................. ...................12

Introducere
Primul modul al cursului destinat disciplinei Drept administrativ II îşi
propune familiarizarea studenţilor cu aspectele teoretice şi practice introductive
referitoare la funcţia publică şi regimul juridic al acesteia. Astfel, studenţii vor fi
introduşi în studiul raportului juridic de serviciu, al statutului funcţionarilor
publici, a răspunderii juridice a acestora. De asemenea cursanţii vor fi
familiarizaţi cu concepte operaționale precum funcţie publică, funcţionar public,
raport juridic de serviciu, etc. şi-şi vor dezvolta abilităţile necesare a opera cu
aceste concepte.

Competenţe
Parcurgerea primului modul va permite studentului:
 dezvoltarea capacităţii cursanţilor de a delimita elementele specifice
fiecărei noţiuni, fiecărui concept prezentate în această unitate de învăţare, cât şi
de a decela raportul, interdependenţele dintre acestea;
 să explice şi să interpreteze constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei
publice, drepturile şi obligaţiile (îndatoririle) funcţionarilor publici, modificarea
raportului de serviciu, precum şi încetarea acestuia, precum şi diferitele aspecte
ale răspunderii specifice funcţionarilor publici.

11
Unitatea de învăţare I.1. Funcţia publică

Cuprins
I.1.1. Introducere ...................................................................................................... 12
I.1.2. Competenţe ...................................................................................................... 12
I.1.3. Noţiunea de funcţie publică ............................................................................. 12
I.1.4. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice.......................................... 14
I.1.5. Definirea, numirea şi avansarea funcţionarilor publici ................................. 18
I.1.6. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici ............................................. 27
I.1.7. Răspunderea funcţionarilor publici ................................................................ 32

I.1.1. Introducere
Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu aspectele teoretice şi
practice introductive referitoare la funcţia publică, constituţionalitatea şi
legalitatea funcţiei publice, regimul juridic al acesteia, drepturile şi libertăţile
funcţionarilor publici, răspunderea funcţionarilor publici.

I.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite întelegerea conceptelor, noţiunilor
specifice acestei unităţi de învăţare, precum funcţie publică, raport de serviciu,
funcţionar public; distingerea, în funcţie de multiple criterii de clasificare, a
categoriilor de funcţionari publici, a tipurilor de răspundere specifice
funcţionarilor publici; identificarea, însuşirea şi înţelegerea trăsăturilor specifice
diferitelor categorii şi concepte cu care se operează în această unitate de învăţare.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 4 ore.

I.1.3. Noţiunea de funcţie publică

Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public în

general, a dreptului administrativ în special, strâns legată de noţiunea de organ, autoritate,
activitate administrativă.

12
 Funcţia publică şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în
general, şi ale dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat ca atare într-o dispută
între doctrină, jurisprudenţă şi reglementarea juridică.
Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei elemente:
• competenţă
• mijloace materiale şi financiare
• personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar
unele sunt funcţii publice
Titularul unei funcţii publice este, de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar public.
În toate ţările există tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie însă
confundate cu apariţia unui statut general. Spre exemplu, în Spania a fost adoptat primul astfel
de statut în anul 1852.
Denumirea de statut provine de la latinescul „statutum” care derivă de la verbul
„statuere” care înseamnă a statua, a decide, a ordona, şi semnifică un ansamblu de norme
juridice ce cuprinde voinţa statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de
raporturi sociale ori instituţii juridice.
Doctrina românească interbelică, dar am putea menţiona chiar şi doctrina actuală, s-a
pronunţat ferm în favoarea unui Statut „ce ar urma să împiedice arbitrariul organelor politice,
să pună stavilă stării de nesiguranţă în care se aflau slujbaşii administraţiei centrale şi locale,
dar şi să întărească garanţiile de bună îndeplinire a serviciilor publice”, acest statut trebuind să
asigure garantarea imparţialităţii şi neutralităţii în administraţie şi, deci, protejarea
funcţionarului de presiunile guvernamentale sau ale administraţiei.
Denumirea de „Statut al funcţionarilor publici” a fost utilizată în România pentru
prima dată în art. 8 al Constituţiei din 1923. Prin acest articol au fost stabilite două principii:
funcţiile şi demnităţile publice nu puteau fi deţinute decât de români şi necesitatea adoptării
unor legi speciale privind statutul funcţionarilor publici. În consecinţă, prima lege specială în
materie a fost adoptată în 19 iunie 1923 şi a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1924. Dispoziţii cu
privire la funcţionarii din administraţia centrală şi locală, precum şi la demnitari au fost
prevăzute şi în alte legi, precum: Legea pentru organizarea ministerelor, Legea pentru
unificarea administrativă, ambele din anul 1929, Legea contenciosului administrativ din anul
1925.
Dacă în perioada 1949-1989, funcţionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului
Muncii, adică regimul contractual, chiar dacă s-au adoptat şi unele reglementări cu caracter
special, actualmente este în vigoare Statutul funcţionarului public – Legea nr. 188/1999,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

13
 I.1.4. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice

În ceea ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările

Uniunii Europene constatăm că în fiecare din ţările care au constituţii scrise se regăsesc
principii ale funcţiei publice. Raportat la tehnica şi conţinutul reglementării, precum şi la
numărul de articole pe care le cuprind aceste Constituţii, putem identifica trei grupe de state:
•Grupul statelor în care Constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili
regulile aplicabile funcţiei publice – precum Danemarca, Germania, Grecia, Spania,
Italia, Portugalia, Suedia, Austria, Finlanda
•Grupul statelor în ale căror constituţii atribuirea acestei competenţe este implicită şi
rezultă chiar din supremaţia legiuitorului care poate interveni pentru a reglementa
materia – precum Irlanda
•Grupul de state în ale căror constituţii observăm o partajare, în baza dispoziţiilor
constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice – precum
Belgia, Marea Britanie, Olanda, Franţa – statutul funcţionarilor publici fiind
reglementat de executiv, de regulă chiar prin şeful statului.
Se poate observa că nivelul Europei există, la nivelul fiecărui stat, un statut al
funcţionarilor publici, neputându-se afirma, însă, faptul că ar exista un statut general al
funcţiei publice aplicabil la nivelul întregii Europe.
Un alt aspect cu privire la funcţia publică are-n vedere răspunsul la întrebările: Care
sunt categoriile de funcţionari publici care întră sub incidenţa Statutului? şi Care este gradul
de generalitate a regulilor cuprinse în Statut?
Astfel în unele state, precum Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Olanda, Portugalia,
statutul este aplicabil tuturor funcţionarilor atât celor de la nivelul administraţiei de stat, al
administraţiei publice locale, cât şi celor de la nivelul autorităţilor administrative autonome.
În alte state, precum Germania şi Luxemburg, se face distincţie între funcţionarii cărora le
sunt aplicate regulile impuse de statut şi cei care sunt angajaţi pe bază de contract, apreciindu-
se faptul că cei care fac parte din prima categorie pot exercita prerogative de putere publică
sau atribuţii de satisfacere a interesului general, activitatea lor având un caracter permanent.
În Franţa se face o distincţie între funcţia publică propriu-zisă ce se supune legii privind
drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, precum este funcţia de Stat, funcţia publică
teritorială, funcţia publică din sănătate, funcţia publică din serviciile poştale, funcţia publică
din France Telecom şi funcţia publică din instituţiile publice care au statutul de operator
public, şi militarii şi magistraţii care sunt supuşi unor reglementări specifice.
Dreptul comparat din ţările Uniunii Europene reflectă şi faptul că anumite categorii de
funcţionari publici au reglementări speciale, precum poliţişti, judecătorii, diplomaţii,
profesorii universitari, cadrele didactice în general.

14
 O altă problemă care este privită în mod diferit în Europa, în state precum Germania şi
Franţa, faţă de S.U.A este cea a autonomiei funcţiei publice. Astfel, dacă în primele două state
vom remarca faptul că accentul este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici, în
S.U.A, pentru a se evita birocraţia, se admite din ce în ce mai mult autonomia funcţiei publice.
În celelalte state din Uniunea Europeană vom constata tendinţa de apropiere a statutului
funcţionarilor publici de cel al agenţilor din sectorul privat.
Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România se regăsesc, în principal, în
conţinutul art. 16 alin. 3 şi art. 73 alin. 3 lit. j. Astfel, art. 16 alin. 3 din Constituţia României,
republicată, prevede principiul conform căruia: funcţiile şi demnităţile publice, civile sau
militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi
domiciliul în ţară, statul român trebuind să garanteze egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi
pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
Faţă de reglementarea iniţială au intervenit două modificări în urma revizuirii
constituţionale din 2003, şi anume:
• a fost eliminată condiţia de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi
sau funcţii publice, deoarece în spiritul reglementărilor europene, nu era justificată interdicţia
ocupării acestor funcţii de către cetăţenii români care au şi altă cetăţenie.
• s-a prevăzut garanţia egalităţii de şanse dintre femei şi bărbaţi în ocuparea unei asemenea
funcţii, garanţie ce corespunde unui curent de idei caracteristice dezvoltării democraţiilor
contemporane şi prezintă semnificaţia unei discriminări pozitive, în favoarea femeilor, pentru
a dobândi un rol mai important în viaţa publică a ţării.
O altă reglementare constituţională în materie se regăseşte în art. 73 alin. 3 lit. j din
care deducem faptul că şi statutul funcţionarilor publici trebuie să fie prevăzut prin lege
organică. La acelaşi articol, la lit. p, se menţionează că materie a legii organice este şi regimul
general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, de aici
rezultând că legiuitorul constituant a urmărit să consacre un regim statutar, pentru funcţionarii
publici, şi un regim contractual, pentru restul salariaţilor.
Aceste principii constituţionale exprimă un adevăr exprimat de doctrină şi anume
faptul că funcţia publică are un fundament obiectiv în toate elementele sale, deoarece
învestirea în funcţie se face în conformitate cu dispoziţiile legii, iar conţinutul său este de
asemenea reglementat de lege.
În ceea ce priveşte sfera funcţionarilor publici, aspect ce este reglementat prin normele
legii organice, nu este de conceput un funcţionar public în afara principiilor generale ale
Statutului care reglementează, de regulă, un regim de dreptul public, mai exact, un regim de
drept administrativ.
Legea privind Statutul funcţionarilor publici a fost adoptată în şedinţa comună a
Camerelor Parlamentului, în urma angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului,
potrivit art. 114 din Constituţia, republicată, devenind Legea nr. 188/1999. Ulterior această

15
lege a suferit o serie de modificări şi completări, din păcate, de regulă prin ordonanţe şi mai
cu seamă ordonanţe de urgenţă ale Guvernului. O modificare substanţială a fost adusă prin
Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei. Şi această lege a fost adoptată prin aceeaşi metodă, cea a angajării răspunderii
Guvernului în temeiul art. 114 din Constituţie.
Obiectul de reglementare al Legii nr. 188/1999 este, potrivit art. 1 alin. 1, „regimul
general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică
locală, prin autorităţile administrative autonome ori prin autorităţile şi instituţiile publice din
administraţia publică centrală şi locală, denumite în continuare, raporturi de serviciu”. Scopul
legii este, conform art. 1 alin. 2 al acesteia, asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a
unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul
cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală
şi locală.
Doctrina a încercat, de-a lungul timpului, să stabilească natura juridică a conceptului
de raport de serviciu, în cazul funcţionarului public. Astfel de opinii sunt:
• raportul de serviciu este tot o formă a raportului juridic de muncă, şi nu un raport de drept
administrativ – punct de vedere al specialiştilor în dreptul muncii
• natura juridică a acestui raport trebuie să fie stabilită în funcţie de specificul acestui raport
juridic şi anume părţile, conţinutul şi obiectul său. Astfel, funcţionarii publici sunt priviţi ca
agenţi ai autorităţilor sau instituţiilor publice care concură la realizarea puterii publice şi de
aceea, sunt supuşi, cu preponderenţă, regulilor speciale de drept administrativ. Autorii de
drept administrativ apreciază ca această calitate de funcţionar public izvorăşte din actul de
numire în funcţie – act administrativ de autoritate, şi nu de dreptul muncii. În baza actului de
numire în funcţie ia naştere un raport de serviciu care este un raport de drept public având ca
obiect realizarea puterii publice.
În concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, şi
nu de dreptul muncii, deşi cele două raporturi reprezintă şi unele trăsături comune.
Acest punct de vedere din doctrină a fost preluat şi de legiuitor care, conform art. 4 din
Legea nr. 188/1999, precizează că aceste raporturi de serviciu se nasc şi se exercită pe baza
actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii, precizându-se că exercitarea acestor
raporturi se realizează pe perioadă nedeterminată şi doar cu titlu de excepţie funcţiile publice
pot fi ocupate pe perioadă determinată, în condiţiile expres prevăzute de lege.
În privinţa naturii juridice a funcţiei publice, doctrina din perioada interbelică a
dezvoltat două puncte de vedere:
• Teoria „situaţiei contractuale” prin care s-a încercat definirea funcţiei publice, fie prin
intermediul unor instituţii ale dreptului civil, precum este contractul de mandat – doctrina

16
germană, fie prin intermediul unor instituţii ale dreptului administrativ, precum este contractul
administrativ – doctrina franceză.
• Teoria „statutului legal” – doctrina franceză, potrivit căreia funcţia de stat trebuie să fie
privită ca un statut legal pentru că actul de instituire este întotdeauna un act de autoritate, iar
cel care exercită funcţia, exercită autoritatea statală şi nu drepturile izvorâte dintr-o situaţie
contractuală.
Doctrina postbelică a fundamentat, la rândul ei, două teze opuse cu privire la natura
juridică a funcţiei publice:
Doctrina actuală a privit funcţia publică şi ca o instituţie complexă, aflată la graniţa
dintre dreptul administrativ şi dreptul muncii.
Astfel, D. Brezoianu apreciază că funcţia publică reprezintă un anumit post stabilit de
lege, iar funcţionarul public este persoana fizică învestită în mod legal cu exercitarea acelei
funcţii prin care se realizează sarcinile şi atribuţiile organului în cadrul căruia se exercită
funcţia respectivă.
Majoritatea doctrinei a susţinut ideea caracterului legal al funcţiei publice, actul de
numire fiind un act unilateral de voinţă, de drept public şi nu un contract de drept comun.
Aflându-se într-o situaţie legală, funcţionarului public îi sunt stabilite coordonatele
funcţiei sale prin lege, iar atribuţiile ce îi sunt încredinţate sunt de ordin general, prevăzute de
lege, nu în interesul său, ci în interesul serviciului public.
Aşadar, raportul juridic dintre funcţionarul public şi funcţia publică este un
raport juridic obiectiv, funcţionarul care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite,
exercită o putere publică şi nu un drept subiectiv.
Prin urmare, arată doctrina actuală, constituirea posturilor şi delimitarea exactă a
atribuţiilor acestora trebuie să aibă un caracter legal, atribuţiile specifice funcţiilor publice nu
pot face obiectul unor tranzacţii între părţi şi nici al unor contracte, acestea neputând fi nici
modificate sau desfiinţate decât tot prin lege sau printr-un act normativ adoptat în baza legii
fără a fi necesară obţinerea consimţământului din partea titularului funcţiei.
Astăzi, în ţările Uniunii Europene, se menţine aceeaşi dilemă între concepţia axată pe
ideea statutului legal ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public şi concepţia
statutului contractual ce conduce la regimul dreptului privat.
Legea nr. 188/1999 prevede, în art. 2 alin.1, faptul că funcţia publică reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia centrală şi administraţia publică locală
şi autorităţile administrative autonome.
Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa acestei legi, înlăturându-se, în acest mod,
posibilitatea ca această anexă să fie completată printr-o hotărâre de Guvern.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, conform art. 3 din lege, sunt:
legalitate, imparţialitate, obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în

17
conformitate cu prevederile legale; orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei
publice, subordonarea ierarhică. Trebuie remarcat că aceste principii nu sunt ale funcţiilor
publice, ci ale funcţionarilor publici.

I.1.5. Definirea, numirea şi avansarea funcţionarilor publici

Legea nr. 188/1999 defineşte funcţionarul public ca fiind persoana publică numită, în
condiţiile legii, într-o funcţie publică, precizând că totalitatea funcţionarilor publici din
autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie corpul
funcţionarilor publici. Legea mai menţionează că, dacă acelei persoane nu i-a încetat raportul
de serviciu din motive imputabile, nu-şi pierde calitatea de funcţionar public, urmând să facă
parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici.
Însă, doctrina a observat că acest mod de reglementare nu face nici o distincţie între
funcţionarii publici din autorităţile publice centrale şi cei din autorităţile publice locale,
tuturor aplicându-li-se acelaşi statut. Aşadar, structura legală a funcţiei publice nu cuprinde o
funcţie publică de stat şi o funcţie publică locală.

Exemple
Din motivul enuntat in cele de mai sus, doctrina a definit functionarul
public surprinzand si acest aspect.
Astfel, A. Iorgovan defineste functionarul public ca fiind persoana fizică
învestită, în mod legal, prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice
sau al cetăţenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a
unei funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura
căreia face parte funcţia respectivă.
In schimb, V. Prisăcaru defineste aceasta notiune astfel: funcţionarul public este
acea persoană fizică care, cu respectarea condiţiilor cerute de lege, a fost
învestită prin numire într-o funcţie publică, pentru a desfăşura, contra unui
salariu, o activitate continuă şi ritmică. Pe timpul cât deţine funcţia publică,
persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin obligaţii.

Dispoziţiile Legii nr. 188/1999 se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor
care beneficiază de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dacă nu se dispune altfel, fapt
prin care se recunoaşte faptul că acest Statut recunoaşte existenţa şi a altor funcţionari publici
în afara celor supuşi reglementărilor sale. Astfel, conform prevederilor Legii nr. 188/1999, pot
beneficia de statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României,
structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale, structurile de specialitate ale

18
Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice şi consulare, autoritatea vamală, poliţia şi alte
structuri ale Ministerului de Interne, alte servicii publice stabilite prin lege.
Legea prevede, expres, categoriile de personal care nu beneficiază de dispoziţiile
acestui Statut, anume:
o personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice care
desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreţinere-reparaţii şi
de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere
publică. Acestor persoane li se aplică legislaţia muncii.
o personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului
o corpul magistraţilor
o cadrele didactice
o persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică.
Persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică nu cad sub incidenţa
prevederilor prezentului Statut pentru că alegerea/selectarea acestora se supune regulilor,
criteriilor exclusiv politice. Ideal ar fi fost ca acest text să facă o distincţie între demnitarii
centrali şi cei locali pentru ca să nu existe riscul ca în categoria de demnitar să fie incluse şi
situaţii care presupun numai un statut de funcţionar public.

Exemple
In categoria demnitarilor publici regasim, in principal: consilierii locali,
primarii, consilierii judeteni, presedintii consiliilor judetene, parlamentarii,
Presedintele Romaniei, ministrii.

O problemă ridicată de doctrină este cea a regimului public aplicabil funcţionarului

public de fapt, discuţia pornind de la legalitatea învestiturii. Funcţionarul public de fapt este
acel funcţionar care exercită în public şi într-un loc public atribuţiile specifice unei funcţii
publice, dar care fie nu dispune în realitate de nici un fel de învestitură, fie învestitura sa a fost
ilegală. Importante în acest caz pentru dreptul administrativ sunt consecinţele juridice pe care
le pot produce actele emise de acest funcţionar, şi nu consecinţele juridice ce vor fi suportate
de persoana fizică pentru faptele sale. Se poate afirma că nu există un text legal cu valoare de
principiu, dar există o soluţie propusă de doctrină şi care se bazează pe prevederi din legi
speciale care prevăd acoperirea nulităţii actelor încheiate de un asemenea funcţionar, respectiv
salvgardarea actului încheiat de un funcţionar de fapt. Doctrina şi jurisprudenţa franceză fac
distincţie după cum învestirea funcţionarului a fost plauzibilă – publicul şi autorităţile au
crezut că funcţionarul era legal numit, caz în care actele acestuia pot fi considerate valabile –
şi după cum învestirea funcţionarului nu era plauzibilă – persoana era un uzurpator, iar actele
sale sunt considerate inexistente. Dacă în cazul funcţionarului-uzurpator nu există nici o
aparenţă de legalitate a învestirii, în cazul funcţionarului – plauzibil există aparenţă de

19
legalitate, iar actele pe care le emite produc efecte juridice limitate în favoarea terţilor de
bună-credinţă.
Recrutarea funcţionarilor publici trebuie să ţină seama atât de necesitatea respectării
principiilor care stau la baza exercitări funcţiei publice, cât şi de anumite condiţii ce ţin de
persoana însăşi.
Partidele politice au fost întotdeauna interesate de modul şi de condiţiile în care se va
face selecţia funcţionarilor publici, în special partidele aflate la guvernare. Criteriile şi
metodele de selecţie reflectă însă, în fiecare ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile
fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.
Accesul la funcţia publică trebuie să respecte două principii:
o principiul accesului egal la funcţia publică
o principiul meritului
Aplicarea celor două principii face posibilă stabilirea unor reguli destinate să protejeze
candidaţii şi administraţia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.
Condiţiile de acces la funcţia publică sunt destinate să garanteze calificarea
profesională a viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie.

Exemple
Primul principiu apare ca urmare a respingerii privilegiilor consecinţă a
Revoluţiei franceze.
Cu excepţia Danemarcei şi a Irlandei care consacră acest prim principiu prin
lege, toate celelalte constituţii din Europa îl consacră prin Constituţie, unde este
înscris, de regulă, şi principiul recrutării prin concurs.
Cel de-al doilea principiu îşi are originea într-un principiu mai mult politic,
decât juridic, specific sistemului britanic, respectiv principiul acordării funcţiei
după merit (merit system), sistem generalizat în Marea Britanie în secolul al
XIX-lea.

In doctrina (A. Iorgovan), înţelegând funcţia publică ca o profesie în virtutea căreia

persoana care o ocupă are un drept la carieră, distinge între:
- condiţii generale de ocupare a oricărei funcţii publice
- condiţii specifice necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcţii publice din
administraţie, din justiţie, din sfera legislativului.
În ceea ce priveşte condiţiile speciale cerute doar unor categorii de funcţionari publici,
modul de verificare a acestora variază de la o ţară la alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile
cu atribuţii în acest domeniu, cât şi în ce priveşte forma şi momentul la care se realizează.
Referitor la modalităţile de selectare şi de recrutare ale funcţionarilor publici trebuie
remarcat, în primul rând, faptul că mai toate ţările cunosc un minim de formalism care

20
determină delimitarea funcţiei publice de orice funcţie din sectorul privat, iar în al doilea rând
trebuie observat că acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul. Astfel observăm
existenţa a patru modele:
o Modelul unui minim comun de formalităţi – presupune obligaţia de publicare a posturilor
vacante – Olanda şi Danemarca;
o Modelul german – presupune selecţia în etape şi recrutare liberă – Germania şi Luxemburg
– este caracteristic pentru ocuparea funcţiilor de înalt funcţionar public, aceste funcţii fiind
ocupate, de regulă, de jurişti;
o Modelul britanic – presupune recrutarea printr-o comisie independentă – Marea Britanie şi
Irlanda,
o Modelul francez – presupune organizarea de concursuri şi pregătirea în şcoli de formare
profesională a funcţionarilor publici.
Concursul presupune: un număr de locuri precis determinate, un juriu independent sau
o comisie independentă faţă de candidaţi, un clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în
ordinea rezultatelor obţinute, şi obligaţia pentru autoritate de a respecta clasamentul.

Exemple
Metoda concursului – ca metodă de bază pentru recrutarea funcţionarilor – tinde
să se generalizeze în majoritatea statelor contemporane, astăzi existând în:
Belgia, Grecia, Spania, Franţă, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia şi Marea
Britanie. Pentru a da cele mai bune rezultate trebuie să fie aplicată cu
obiectivitate şi corectitudine.

În acest sens legea noastră - Legea 188/1999 prevede că persoana care doreşte să
ocupe o funcţie publică trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:
- să aibă cetăţenia română şi domiciliul în România. Această regulă a fost consacrată iniţial
prin Legea nr. 161/2003, iar ulterior prin chiar Constituţia României în art. 16 alin.3,
consacrându-se, astfel, posibilitatea exercitării unei funcţii publice şi de către persoane având
dublă cetăţenie, dintre care una să fie cea română.

Exemple
În anul 2001, Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de
neconstituţionalitate pe aceeaşi temă, pe care a respins-o pentru că admiterea
acesteia ar fi însemnat o implicită revizuire a Constituţiei de către chiar aceasta,
aspect evident neconstituţional.

- să cunoască limba română, scris şi vorbit;

- să aibă vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

21
- să aibă capacitate deplină de exerciţiu;
- să aibă o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată
pe bază de examen medical de specialitate;
- să îndeplinească condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
- să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
- să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului
sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea
justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar
face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit
reabilitarea;
- să nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică sau să nu-i fi încetat contractul individual de
muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;
- să nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
În România ocuparea funcţiilor publice se poate face prin: concurs, promovare,
transfer, redistribuire, recrutare sau alte modalităţi prevăzute expres de legea în vigoare.
Funcţionarii publici pot fi debutanţi sau definitivi.
După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în:
- înalţi funcţionari publici. Această categorie este calificată de doctrina franceză ca fiind
formată din funcţionarii care prin locurile pe care le ocupă în instituţiile administrative asigură
legătura între puterea politică şi aparatele administrative.

Exemple
Prin lege sunt stabilite care sunt aceste funcţii, precum: secretari generali,
secretari generali adjuncţi ai Guvernului, ministerelor şi altor organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, consilierii de stat, prefecţii,
subprefecţii.

- funcţionari publici de conducere;

- funcţionari publici de execuţie.
Condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului sunt stabilite prin
Legea nr. 188/1999, republicată, - Statutul funcţionarului public. Aceasta specifică faptul că
acest concurs are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale
şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean
care îndeplineşte condiţiile legale. Condiţiile de desfăşurare a concursului vor fi publicate în
Monitorul Oficial al României, Partea a III-a, cu cel puţin 30 de zile înainte de data
desfăşurării concursului. Pentru ca rezultatele concursului să fie cât mai fidele în raport cu
valoarea candidatului, doctrina propune folosirea mai multor metode de verificare a
aptitudinilor, capacităţilor, calităţilor acestuia.

22
 Învestitura este următoarea etapă după ce condiţiile generale şi cele speciale de acces
la funcţia publică sunt îndeplinite. Aceasta este procedura desfăşurată de către o autoritate sau
instituţie publică prin care se încredinţează unei persoane exercitarea unei funcţii publice în
cadrul respectivei autorităţi sau instituţii. Învestirea poate cuprinde, având o importanţă
deosebită ori de către ori se pune în discuţie validitatea actelor juridice emise, a operaţiunilor
administrative sau chiar a simplelor fapte materiale săvârşite de acestea ori angajarea
răspunderii pentru consecinţele ce derivă din încălcarea legii, şi o procedură mai complexă
care să includă formalităţi anterioare, concomitente sau ulterioare operaţiunii propriu-zise de
ocupare a funcţiei, dar strânse legate de aceasta, sub forma propunerii, avizului, acordului,
aprobării, confirmării, etc.
Numirea în funcţie este un act administrativ individual emis de conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi unilaterală provenită de la
acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia spre exercitare.
Actualul Statut face o distincţie cu privire la numirea funcţionarilor după cum aceştia
sunt înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere, funcţionari publici de
execuţie. Însă, în toate cazurile actul administrativ de numirea are formă scrisă şi trebuie să
conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice,
data la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de
desfăşurare a activităţii.
La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de
credinţă în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă.
Acest jurământ este prevăzut de Legea nr. 188/1999. O parte a doctrinei apreciază că doar din
momentul depunerii jurământului, funcţionarul public definitiv îşi poate exercita funcţia
publică, fapt care, însă, nu atrage declararea ca nule de drept a actelor juridice efectuate pe
perioada stagiaturii.
Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului
administrativ de numire în funcţie. După intrarea în corpul funcţionarilor publici,
funcţionarului public i se întocmeşte un dosar personal.
Avansarea constă în trecerea funcţionarului public, cu acordul său, într-un alt grad ori
treaptă profesională, în cadrul aceleaşi funcţii sau trecerea într-o funcţie superioară. În
doctrina interbelică avansarea a fost privită ca un drept al funcţionarului public, aspect preluat
şi de doctrina actuală care precizează că aceasta este un drept obiectiv.
Din punct de vedere al modului de avansare al funcţionarilor publici există două
posibilităţi:
- avansarea liberă – aceasta se poate realiza fie prin aprecierea conducătorului cu privire la
persoana (implică subiectivismul conducătorului), funcţia şi momentul în care ea trebuie să
aibă loc, fie prin constatarea îndeplinirii automate a unor condiţii legale – exemplu: vechimea
în funcţia deţinută

23
- avansarea prin concurs sau examen – aceasta se poate realiza ca urmare a verificării
cunoştinţelor de specialitate necesare exercitării funcţiei publice superioare – este o metodă de
selecţie obiectivă a candidaţilor, aceştia putând proveni din cadrul sau din afara autorităţii.
Concursul se organizează atunci când numărul candidaţilor este mai mare decât al
funcţiilor publice vacante, iar examenul se organizează atunci când numărul candidaţilor este
egal sau mai mic cu cel al funcţiilor publice vacante.
Promovarea funcţionarului public într-o funcţie publică superioară vacantă se face prin
concurs sau examen. Mai este în aceste condiţii aceasta o „veritabilă promovare” dacă
presupune promovarea unui examen sau a unui concurs? Apreciem că da, în acest fel
promovarea realizându-se pe baza unor criterii obiective.
Anual are loc evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor
publici, această procedură având drept scop: avansarea în gradele de salarizare, retrogradarea
în gradele de salarizare, promovarea într-o funcţie publică superioară, eliberarea din funcţia
publică, precum şi stabilirea cerinţelor de formare profesională a funcţionarilor publici.
Calificativele ce pot fi primite de funcţionarul public în urma evaluării pot fi: excepţional,
foarte bun, bun, satisfăcător, nesatisfăcător.
Diversitatea şi complexitatea funcţiilor publice, organizarea şi exercitarea acestora la
nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, ridică şi problema gestionării
funcţiilor publice într-un sistem global, corelat şi bazat pe principii şi norme comune tuturor
funcţiilor publice, aplicabile funcţionarilor publici.
Gestiunea funcţiei publice reprezintă ansamblul activităţilor desfăşurate, în condiţiile
legii, de către structuri organizatorice anume create pentru elaborarea şi aplicarea politicii şi
strategiei, precum şi a reglementărilor referitoare la funcţionarii publici. Legea nr. 188/1999,
republicată, cu modificări şi completări ulterioare, a prevăzut în acest sens structuri
organizatorice în subordinea unor autorităţi sau instituţii publice.

Exemple
Astfel, în subordinea ministerului de resort, a cărui titulatură variază şi va varia
în funcţie de compoziţia unui guvern aprobată de Parlament, (ex. Ministerul
Administraţiei şi Internelor, Ministerul Administraţiei, Ministerul Reformei
Administrative, Ministerul de Interne şi al Reformei Administrative sau
Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor
Europene) a fost înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – organ
de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică –
creat pentru crearea şi dezvoltarea unui corp de funcţionari publici profesionist,
stabil şi imparţial. Conducerea acestei agenţii este exercitată de un preşedinte,
cu rang de secretar de stat, numit de primul-ministru. În exercitarea atribuţiilor
care îi revin acesta emite ordine cu caracter normativ sau individual.

24
 De asemenea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii
paritare formate, în număr egal, din reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice şi din sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici sau, dacă nu există un
astfel de sindicat, funcţionarii publici îi vor desemna pe aceşti reprezentanţi prin votul
majorităţii lor (majoritate absolută).
Modificarea raportului de funcţie sau de serviciu este rezultatul aceleaşi
manifestări unilaterale a voinţei autorităţii sau instituţiei publice, care poate conferi sau
retrage atribuţii, poate încredinţa o nouă funcţie titularului în mod permanent (prin
redistribuire de personal) ori în mod temporar (prin delegare sau detaşare), în acelaşi loc sau
organ/instituţie/autoritate, ori în altă localitate sau în alt organ/instituţie/autoritate. Această
modificare a raporturilor de serviciu – mobilitatea în cadrul corpului funcţionarilor publici se
realizează, conform prevederilor Legii nr.188/1999, fie pentru eficientizarea activităţii
autorităţilor şi instituţiilor publice, fie în interes public, fie în interesul funcţionarului public,
pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.
Conform Legii nr. 188/1999 această modificare poate avea loc prin:
• Delegare – se dispune în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este încadrat
funcţionarul public pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an, fiind
posibilă prelungirea acestei perioade, numai cu acordul scris al funcţionarului public.
• Detaşare – se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi
desfăşoare activitatea funcţionarul public, pentru o perioadă de cel mult 6 luni. În cursul unui
an calendaristic, un funcţionar public poate fi detaşat mai mult de 6 luni, numai cu acordul său
scris. Astfel, practic funcţionarul public este dislocat temporar din unitatea sau instituţia în
care îşi desfăşoară activitatea şi integrat într-o altă unitate sau instituţie. Funcţionarul public
poate fi detaşat doar dacă acesta dispune de pregătirea profesională corespunzătoare
atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice respective.
•Transfer – acesta este privit de Legea nr. 188/1999 ca o modificare a raportului de serviciu
şi nu ca o încetare a raportului de serviciu. Acesta poate avea loc între autorităţile sau
instituţiile publice în următoarele situaţii:
o în interesul serviciului – se face într-o funcţie echivalentă cu funcţia publică deţinută
de funcţionarul public, poate fi făcută şi într-o funcţie publică de nivel inferior.
o la cererea funcţionarului public - se face într-o funcţie echivalentă cu funcţia publică
deţinută de funcţionarul public, în urma aprobării cererii de transfer de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei la care se solicită transferul.
• Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice;
• Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere.
Doctrina a menţionat faptul că atât măsura detaşării, cât şi cea a delegării, pot fi
contestate de cel vizat, pe cale ierarhică şi, în cazul unui refuz al unităţii de a da curs

25
solicitării, funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în măsura
în care poate dovedi vătămarea unui drept sau a unui interes legitim consacrat prin măsura de
modificare temporară a raportului de serviciu.
Suspendarea raportului de serviciu poate fi:
• de drept

Exemple
Suspendarea de drept intervine în situaţii precum: numirea sau alegerea într-o
funcţie de demnitate publică, încadrarea la cabinetul unui demnitar; efectuarea
stagiului militar; arestarea preventivă.

•la iniţiativa funcţionarului public

Exemple
Suspendarea la iniţiativa funcţionarului public intervine în situaţii precum:
concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau în cazul
copilului handicapat, până la împlinirea vârstei de 3 ani; participarea la
campania electorală; participarea la grevă.

Încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele

condiţii:
• de drept

Exemple
Încetarea de drept intervine în situaţii precum: la data decesului funcţionarului
public; la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a
morţii funcţionarului public; la data comunicării deciziei de pensionare pentru
limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public; ca urmare a constatării
nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică, de la data
la care nulitatea a fost constată prin hotărâre judecătorească; la data expirării
termenului până la care a fost exercitată, cu caracter temporar, funcţia publică;
pe perioada cercetării administrative, la propunerea comisiei de disciplină; pe
perioada în care se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă,
dacă este vorba despre o perioadă mai mare de o lună; în cazul în care s-a
dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea unor infracţiuni precum cele
expres prevăzute de Statutul funcţionarului public.

• prin acordul părţilor, consemnat în scris

26
• prin eliberarea din funcţia publică

Exemple
Eliberarea din funcţia publică intervine în situaţii precum: când autoritatea sau
instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate,
iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; când autoritatea sau
instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin
reducerea postului ocupat de funcţionarul public; ca urmare a cererii de
reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui
funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de
la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; pentru
incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la
evaluarea performanţelor profesionale individuale, etc.

• prin destituirea din funcţia publică

Exemple
Destituirea din funcţia publică intervine în următoarele situaţii: ca sancţiune
disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau
a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave; dacă s-a ivit un motiv
legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea
acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.

• prin demisie.
Ordinele şi dispoziţiile de naştere, modificare şi încetare a raporturilor juridice dintre
funcţionarii publici şi serviciile publice fiind acte administrative de autoritate, cei care se
consideră vătămaţi într-un drept, recunoscut de lege, vor putea cere instanţelor de contencios
administrativ competente, modificarea ori anularea celor pe care le consideră ilegale.
Modificarea şi încetarea raportului de funcţie publică nu se poate realiza, conform
doctrinei actuale, decât în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

I.1.6. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

Deontologia funcţionarilor publici reprezintă ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor

morale şi juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcţiilor

27
lor, considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente,
operative şi legale a administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime
ale persoanelor fizice şi juridice.
Doctrina analizează distinct de celelalte aspecte, mai sus discutate, drepturile şi
obligaţiile funcţionarilor publici.
Existenţa sistemului funcţiei publice demonstrează că funcţionarilor publici nu le
poate fi în mod necesar garantat esenţial un drept la carieră.
Elementul caracteristic al funcţiei publice este stabilitatea în funcţie. Acordarea
stabilităţii este privită de doctrină ca o frână împotriva imixtiunii partidelor politice în
administraţie, cu finalitatea de a asigura o autonomie aparatului administrativ, fără de care
legalitatea în activitatea serviciilor publice nu poate fi realizată. De regulă, după efectuarea
unei perioade de probă, după îndeplinirea unor formalităţi – precum este depunerea
jurământului -, funcţionarul îşi obţine titularizarea sau, altfel spus, obţine numirea pe viaţă, în
cazul în care se dovedeşte corespunzător.

Exemple
Statutule funcţionarilor publici din Europa prevăd: dreptul funcţionarilor publici
la încadrarea într-o funcţie echivalentă; dreptul la plata unei indemnizaţii
compensatorii pentru perioada în care au fost privaţi de slujbă; sancţiuni
disciplinare aplicabile în cazul abaterilor săvârşite de aceştia. În toate statele
democratice se aşteaptă de la funcţionarul public o solidă competenţă
profesională, neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al datoriei şi grijă faţă
de interesul general.

În ceea ce priveşte Statutul funcţionarilor publici români din perioada interbelică vom
putea observa că, spre deosebire de actualul Statut care oferă soluţii din reglementările
aplicabile tuturor salariaţilor, sub aspectul drepturilor şi îndatoririlor, acesta rezolva
problemele cele mai delicate, precum greva, asocierea, salariile, indemnizaţiile. A. Iorgovan
apreciază că „spre deosebire de reglementarea interbelică având un pronunţat caracter
tehnico-juridic, legea actuală prezintă mai degrabă un caracter filosofico-politic”.
În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi
prestigiului funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace juridice, de
natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală.
Clasificarea acestor drepturi şi libertăţi poate fi făcută după mai multe criterii. Astfel:
• după cum toţi funcţionarii au aceste drepturi şi obligaţii sau nu, avem:
o drepturi şi obligaţii cu caracter general pe care le au toţi funcţionarii publici;

28
 o drepturi şi obligaţii cu caracter special pe care le au anumite categorii de funcţionari
publici.
• după cum aceste drepturi şi obligaţii privesc situaţia personală a funcţionarului sau sunt
specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titular:
o drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului public;
o drepturi şi obligaţii specifice funcţiei publice deţinute, indiferent de titularul
acesteia. Exercitarea acestor drepturi se face în limitele competenţei legale ce revine
autorităţii din care face parte funcţionarul public. Funcţionarul, exercitând un drept
legal conferit, cealaltă parte a raportului juridic de funcţie trebuie să urmeze, ca titular
al obligaţiei, o conduită conformă interesului juridic ocrotit, în caz contrar, suportând
consecinţele nerespectării legii. Faţă de lege şi de celelalte reglementări, aceste
drepturi au un caracter obiectiv, decurgând din norme şi aparţinând funcţiei şi nu
funcţionarului.
Drepturile şi obligaţiile care privesc situaţia personală a funcţionarului public sunt:
o dreptul la salariu. Acest salariu este compus din: salariu de bază, sporul pentru vechime în
muncă, suplimentul postului, suplimentul gradului. Funcţionarii publici beneficiază de prime
şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Folosirea termenului de „salariu” pentru a defini
contraprestaţia activităţii desfăşurate de funcţionarii publici, respectiv a aceluiaşi termen cu
cel utilizat în legislaţia muncii, este contestat de doctrină pentru că dacă salariaţii îşi
negociază salariul cu patronul, funcţionarii publici nu şi-l pot negocia, acesta fiind stabilit prin
lege.
o dreptul la durata normală a timpului de lucru care este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe
săptămână. Pot fi prestate şi ore suplimentare, dar în limita a 360 de ore pe an şi plătite cu un
spor de 100% din salariul de bază, dar aceste precizări sunt valabile doar pentru funcţionarii
de execuţie. Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să asigure funcţionarilor publici,
condiţiile normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea
fizică.
o dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii. În perioada
concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea
copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa
funcţionarului public în cauză.
o dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii. Acest drept derivă
din dreptul constituţional la ocrotirea sănătăţii.
o dreptul la pensie şi la alte drepturi de asigurări sociale.
o dreptul de a beneficia în exercitarea atribuţiilor lor de protecţia legii, cu precizarea expresă a
obligaţiei autorităţii sau instituţiei publice de a asigura protecţie funcţionarului public
împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în
exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu acestea. Pentru garantarea acestui drept,

29
autoritatea sau instituţia publică va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
Autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a-l despăgubi pe funcţionarul public în
situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau instituţiei publice, un prejudiciu
material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor. Doctrina actuală insistă şi pentru prevederea în
lege a posibilităţii acordării unor despăgubiri morale, în consonanţă cu dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ.
o dreptul la opinie. Este o expresie a art. 29 şi art. 30 din Constituţia României, republicată,
privind libertatea conştiinţei şi libertatea de exprimare. Astfel se garantează atât libertatea de a
avea o anumită opinie, cât şi libertatea de a exprima această opinie. Atât doctrina occidentală,
cât şi cea românească apreciază că, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarul public
este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale politice, iar în
afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să aibă o conduită de rezervată şi cu
măsură în exprimarea ideilor politice. Legea a prevăzut interzicerea oricărei discriminări între
funcţionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, de stare materială,
de origine socială sau de orice altă natură. Se poate afirma că libertatea de opinie este
inviolabilă, dar libertatea de manifestare a opiniilor este limitată, această limită este variabilă
în raport cu natura funcţiilor şi cu gradul de răspundere al funcţionarilor.
o dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt
numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi altor
categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest
drept este o consacrare a dreptului de asociere prevăzut de art. 40 din Constituţie, drept care
cuprinde două dimensiuni ale acestuia: asocierea sindicală şi asocierea profesională. Cu
excepţiile prevăzute de lege, funcţionarii publici pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii
sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora.
o dreptul la grevă le este garantat funcţionarilor publici, în condiţiile legii, cu respectarea
principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public. Şi acest drept este o expresie a
dreptului omonim consacrat constituţional în art. 43 din Constituţie. Legea conflictelor de
muncă precizează că există o serie de servicii publice în care declanşarea grevei nu se poate
face decât cu menţinerea a cel puţin unei treimi din activitatea normală. Aceasta ar fi una
dintre soluţiile la care s-ar putea recurge şi-n cazul funcţionarilor publici, o alta propusă de
doctrină fiind cea a interzicerii dreptului la grevă.
Îndatoririle funcţionarilor publici se disting, de către doctrină, în îndatoriri legate
de îndeplinirea funcţiei şi îndatoriri legate de viaţa privată. Legiuitorul nu le reglementează
decât pe cele din prima categorie, acestea fiind:
o obligaţia funcţionarului public de a-şi îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în
conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu. Profesionalismul se manifestă pe multiple
planuri, atât în relaţiile cu colegii din compartiment şi din instituţie, faţă de subordonanţii şi
superiorii ierarhici, cât şi din afara acesteia cu persoanele juridice cu care instituţia intră în

30
contact. Imparţialitatea este acea obligaţie care poate interveni atât în timpul exercitării
funcţiei, cât şi în afara acesteia, ea vizând deci atât profesiunea, cât şi viaţa privată a
funcţionarului.
o obligaţia de a se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici;
o obligaţia de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege;
o obligaţia de a se abţine de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi
preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi
politice în timpul programului de lucru. Le este interzis funcţionarilor publici să facă parte din
organele de conducere ale partidelor politice. Înalţilor funcţionari publici, conform Legii nr.
161/2003, le este interzis expres să fie membri ai vreunui partid politic, sub sancţiunea
destituirii din funcţia publică;
o obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma dispoziţiilor primite de la superiorii
ierarhici. Au dreptul de a refuza, în scris şi motivat, îndeplinirea acestora, dacă le consideră
ilegale.
o obligaţia de a păstra secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în
legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei
publice, în condiţiile legii, cu respectarea informaţiilor de interes public. Sintagma secret de
serviciu evocă actele şi faptele prevăzute expres de o normă generală sau cu caracter intern, a
cărei încălcare atrage sancţiuni penale sau disciplinare, iar prin intermediul obligaţiei de
confidenţialitate se satisfac atât interesele statului, cât şi ale cetăţeanului.
o obligaţia funcţionarului public de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau
pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje;
o obligaţia ca, la numirea în funcţia publică, cât şi la încetarea raportului de serviciu, să
prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de
avere. Aceasta se actualizează anual.
o obligaţia de a urma forme de perfecţionare profesională organizate de Institutul Naţional de
Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii. Acest institut reprezintă o instituţie
postacademică ce funcţionează sub patronajul primului-ministru şi în subordinea ministerului
de resort. Misiunea acestuia este de a elabora şi de a asigura aplicarea în practică a strategiei
Guvernului privind formarea continuă şi perfecţionarea întregului personal din administraţia
publică centrală şi locală.
o obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al
incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

31
 I.1.7. Răspunderea funcţionarilor publici

Doctrina de drept public constată distincţia dintre noţiunile de răspundere şi

responsabilitate, distincţie ce îşi are originea în tezele filosofice cu privire la delimitarea
fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităţii sociale. În dreptul administrativ
această diferenţiere este evidenţiată sub mai multe aspecte:
• dreptul administrativ analizează responsabilitatea, dar şi răspunderea autorităţilor
administraţiei publice;
• dreptul administrativ analizează aceste două fenomene în legătură cu funcţionarii publici;
• dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii cetăţenilor faţă de normele
juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor.
Răspunderea juridică intervine în urma săvârşirii unei abateri, iar specific abaterilor
săvârşite de funcţionarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în
legătură cu exercitarea acesteia sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu
au legătură directă cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului
public.
Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel sancţionator,
precum şi, conform doctrinei actuale, cel educativ.
Potrivit Legii nr. 188/1999, încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a
îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală,
după caz.
Actuala reglementare, faţă de reglementările din 1923 până-n prezent care privesc
statutul funcţionarilor publici, introduce elementul de vinovăţie pentru încălcarea îndatoririlor
de serviciu şi reglementează şi alte forme de răspundere, în afara celei specifice dreptului
administrativ. Astfel, Legea 188/1999 stabileşte 4 forme de răspundere aplicabile
funcţionarilor publici. Aceste forme nu se exclud între ele, acestea putând fi aplicate
concomitent dacă fapta comisă întruneşte în acelaşi timp, condiţiile unor forme diferite de
răspundere juridică.
Răspunderea civilă (răspunderea patrimonială) are în vedere o răspundere pentru
pagubele cauzate. Aceasta este o instituţie a dreptului administrativ atunci când paguba a fost
cauzată printr-un act administrativ declarat ilegal de către instanţa de contencios
administrativ, fiind vorba despre o răspundere administrativ-patrimonială, specifică dreptului
administrativ. Poate fi identificată şi ca o instituţie a dreptului civil atunci când paguba a fost
produsă printr-o faptă plasată în afara atribuţiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o
infracţiune, fiind vorba de latura civilă în procesul penal. Această răspundere se angajează în
următoarele cazuri (cea administrativ-patrimonială):
• pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice
în care funcţionează;

32
 • pentru nerestituirea în termenul legal al sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
• pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Sintetizând, răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici intervine în cazul în care
aceştia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autorităţii sau instituţiei
publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.
În primele două situaţii, în ceea ce priveşte modul de reparare a pagubelor aduse
autorităţii sau instituţiei publice, repararea se va dispune prin emiterea de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30
de zile de la constatarea pagubei sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în
a treia situaţie, pe baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Împotriva
ordinului sau a dispoziţiei de imputare, funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei
de contencios administrativ.
Dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau
dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii faptei.
Răspunderea disciplinară intervine atunci când funcţionarul public încalcă cu
vinovăţie îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a normelor de
conduită profesională şi civică prevăzute de lege, caz în care acesta săvârşeşte o abatere
disciplinară.
Această formă de răspundere are următoarele trăsături:
• este o răspundere de drept public;
• intervine numai în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin
norme ale dreptului public;
• subiectul activ este un funcţionar public, iar subiectul pasiv este autoritatea sau
instituţia publică la care acesta este încadrat,
• procedura de constatare, aplicare şi contestare a sancţiunilor disciplinare sunt supuse
unor norme speciale;
• abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege sau,
în baza acestora, prin statute speciale.

Exemple
Sunt abateri disciplinare – conform Legii nr. 188/1999, următoarele fapte:
• întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
• neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
• absenţele nemotivate de la serviciu;
• nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
• intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului
legal;

33
 • nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest
caracter;
• manifestările care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în
care îşi desfăşoară activitatea;
• desfăşurarea, în timpul programului de lucru, a unor activităţi cu caracter
politic;
• refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
• încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi,
conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
• stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii
în vederea soluţionării cererilor acestora.

Abaterea disciplinară poate fi definită ca fiind fapta săvârşită cu vinovăţie de către

funcţionar, din culpa acestuia, prin care acesta încalcă obligaţiile ce-i revin din raportul de
funcţie publică sau în legătură cu acesta sau, altfel spus, prin care-şi încalcă îndatoririle de
serviciu, şi care afectează statutul socio-profesional şi moral al funcţionarului, faptă care nu
constituie o infracţiune, fiind sancţionată, de regulă, de organele administrative, şi nu de către
instanţele judecătoreşti.
Abaterea disciplinară este întotdeauna o faptă concretă, care trebuie analizată sub toate
elementele care-i constituie conţinutul: subiect, obiect, latură obiectivă, latură subiectivă,
sancţiune.
Prin faptul că legiuitorul a optat pentru enumerarea exhaustivă a abaterilor
disciplinare, s-a încercat asigurarea stabilităţii în serviciu a funcţionarului public.
Sancţiunile disciplinare aplicabile în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare sunt:
• mustrarea scrisă;
• diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
• suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
• retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an;
• destituirea din funcţia publică.
Aceste sancţiuni au următoarele trăsături:
• sunt stabilite numai prin norme cu putere de lege;
• nu sunt prevăzute pentru fiecare abatere disciplinară, aplicarea uneia sau alteia fiind lăsată la
latitudinea autorităţii competente cu sancţionarea;
• sunt instituite într-un sistem ierarhic, care însă are un caracter relativ, putând fi aplicată o
sancţiune mai gravă;
• au caracter personal, aplicându-i-se funcţionarului public vinovat de săvârşirea abaterii
disciplinare.

34
 Legea prevede principiul individualizării sancţiunii disciplinare – principiu
fundamental aplicabil regimului răspunderii disciplinare a funcţionarului public – specificând
faptul că se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care
aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în
timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a
altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile legii. Aşadar, aplicarea
sancţiuni de către autoritatea competentă trebuie să fie una obiectivă pentru a se asigura atât
rolul preventiv-educativ al sancţiunii, cât şi cel reparator.
Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării
comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani
de la data săvârşirii abaterilor, acest termen fiind unul de prescripţie.
În funcţie de gravitatea abaterii disciplinare săvârşite, este stabilită o procedură diferită
de sancţionare.

Exemple
Astfel, mustrarea scrisă se poate aplica direct de către conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care
funcţionează cel în cauză, celelalte sancţiuni aplicându-se de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină. În cazul
abaterilor săvârşite de un înalt funcţionar public, sancţiunea se aplică prin
decizie a primului-ministru, prin ordin al ministrului ori, după caz, al
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei
de disciplină.

Legea instituie regula cercetării disciplinare, regulă care transpune în practică

principiile constituţionale privind dreptul la apărare şi prezumţia de nevinovăţie. Astfel,
sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi
după audierea funcţionarului public. Audierea acestuia trebuie consemnată în scris, sub
sancţiunea nulităţii.
Legea nr. 188/1999 reglementează şi procedura de constituire în cadrul autorităţilor
sau instituţiilor publice a comisiilor de disciplină – structuri competente să cerceteze faptele
sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici unde
sunt înfiinţate. Comisia de disciplină va întocmi un act pregătitor pe baza căruia cel în drept,
conducătorul compartimentului ori serviciului public, după caz, va emite ordinul sau
dispoziţia de aplicare a sancţiunii disciplinare – aceste acte sunt acte administrative de
autoritate. Nu este obligatoriu, chiar dacă legea tace, ca această comisie să aplice o sancţiune
funcţionarului public.

35
 Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de
contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau a
dispoziţiei de sancţionare. Această prevedere tranşează, cu claritate, deosebirea de regim
juridic dintre salariat şi funcţionar public, demonstrând apartenenţa acestei instituţii la ramura
dreptului public. Astfel de litigii urmează să fie soluţionate de către instanţa de contencios
administrativ conform regulilor stabilite de Legea nr. 554/2004 – a contenciosului
administrativ, Legea nr. 188/1999 adăugând la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de
contencios administrativ şi pe aceea a modificării ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.
Această regulă a fost contestată de o parte a doctrinei care a apreciat că, astfel, avem de-a face
cu o imixtiune a puterii judecătoreşti în sfera de competenţă a administraţiei publice. Însă, şi
noi considerăm că instanţa judecătorească trebuie să verifice legalitatea actului de sancţionare,
inclusiv în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunii, astfel încât să existe o anumită
proporţionalitate între sancţiunea aplicată şi gravitatea faptei săvârşite, însă nu poate ea însăşi
să aplice o sancţiune disciplinară unui funcţionar aparţinând administraţiei publice. Dacă
instanţa judecătorească apreciază că actul de sancţionare este nelegal, ea va dispune anularea
actului şi, poate cel mult, să indice sancţiunea cea mai severă care ar putea fi aplicată
funcţionarului public, dar nu mai aspră decât cea iniţial dispusă.
Radierea sancţiunilor disciplinare se realizează astfel:
• în termen de 6 luni de la aplicare – pentru mustrarea scrisă;
• în termen de 1 an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate – pentru
celelalte sancţiuni disciplinare;
• în termen de 7 ani de la aplicare – pentru destituirea din funcţia publică.
În primele două cazuri radierea se constată prin act administrativ al conducătorului
autorităţii sau instituţiei publice. Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare reprezintă un
principiu al regimului juridic aplicabil răspunderii disciplinare a funcţionarilor publici.
Răspunderea contravenţională (sau răspunderea administrativ-contravenţională) a
funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul
şi în legătură cu sarcinile de serviciu, diferite de cele săvârşite în afara activităţii profesionale,
asemeni oricărui cetăţean, care implică o răspundere contravenţională potrivit dreptului
comun în materie.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii,
funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are
sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat. Faţă
de regimul de drept comun, Legea nr. 188/1999 a stabilit competenţa judecătoriei în a cărei
circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul
public sancţionat, de a soluţiona plîngerea acestuia, care poate să nu fie cea de la locul
săvârşirii contravenţiei. Deoarece dreptul comun al contravenţiilor stabileşte şi calea de atac a

36
recursului la secţia de contencios administrativ, vom interpreta că acesta poate fi exercitat şi
de către funcţionarii publici.
Contravenţia constituie acea faptă săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată ca
atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului
local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Răspunderea penală a funcţionarului public intervine pentru infracţiunile săvârşite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă. În cazul în
care s-a pus în mişcare acţiunea penală, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va
dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.
Doctrina a apreciat că, pentru a ţine cont şi de principiul prezumţiei de nevinovăţie,
suspendarea din funcţie trebuie să fie una facultativă, urmând să aibă un caracter obligatoriu
numai dacă s-a dispus măsura arestării preventive.
Dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale,
precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului
penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi
reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile aferente perioadei
de suspendare. În situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii
penale, iar fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată
comisia de disciplină competentă.
Regimului răspunderii penale consacrat de dreptul comun, i se adaugă instituţia
suspendării funcţionarului public, care va fi dispusă de conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice, în mod obligatoriu, dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de Legea nr. 188/1999.

Să ne reamintim...
1. Regimul juridic aplicabil funcţiei publice este unul de drept administrativ,
derogatoriu de la regimul de dreptul muncii, dreptul comun în materie fiind Statutul
funcţionarilor publici. În consecinţă, litigiile ce ţin de contenciosul funcţiei publice
sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
2. Nu tuturor categoriilor de persoane li se aplică prevederile Statutului
funcţionarilor publici. Astfel de categorii sunt: personalul contractual salariat din
aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice; personalul salariat, încadrat pe
baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului; magistraţii; cadrele didactice;
demnitarii publici.
3. Accesul la funcţia publică presupune îndeplinirea cumulativă a unor condiţii,

37
recrutarea funcţionarilor publici făcându-se, în sistemul noastru, prin concurs.
4. Fiecare funcţionar public are întocmit un dosar profesional şi-i sunt evaluate
performanţele profesionale, dreptul la carieră a funcţionarului public implicând, în
mod necesar, dreptul la avansare şi la promovare ale funcţionarului.
5. Modificarea raportului de serviciu se poate realiza prin una din următoarele
modalităţi: delegare; detaşare, transfer; mutarea în cadrul altui compartiment al
autorităţii sau instituţiei publice; exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere.
6. Suspendarea raportului de serviciu poate fi: de drept sau la iniţiativa
funcţionarului public.
7. Modalităţile de încetare a raportului de serviciu sunt: de drept, prin acordul
părţilor, prin eliberarea din funcţia publică; prin destituirea din funcţia publică; prin
demisie.
8. Răspunderea funcţionarilor publici poate fi: disciplinară; contravenţională; civilă
sau penală.

Rezumat
1. Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România se regăsesc, în principal, în
conţinutul art. 16 alin. 3 şi art. 73 alin. 3 lit. J, baza legală a acesteia este
reprezentată, în principal, de Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările
ulterioare – Statutul funcţionarilor publici. Raportul de serviciu este un raport
contractual de drept administrativ, şi nu de dreptul muncii, deşi cele două raporturi
reprezintă şi unele trăsături comune.
2. Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, conform art. 3 din lege,
sunt: legalitate, imparţialitate, obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate;
responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; orientare către cetăţean;
stabilitate în exercitarea funcţiei publice, subordonarea ierarhică.
3. Legea 188/1999 prevede că persoana care doreşte să ocupe o funcţie publică
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: să aibă cetăţenia română şi domiciliul
în România, să cunoască limba română, scris şi vorbit; să aibă vârsta de minimum 18
ani împliniţi, să aibă capacitate deplină de exerciţiu; să aibă o stare de sănătate
corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen
medical de specialitate; să îndeplinească condiţiile de studii prevăzute de lege pentru
funcţia publică; să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei
publice; să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,
contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care

38
împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei
infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei
publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; să nu fi fost destituită
dintr-o funcţie publică sau nu-i fi încetat contractul individual de muncă pentru
motive disciplinare în ultimii 7 ani; să nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică,
astfel cum este definită prin lege.
4. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în:
înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere, funcţionari publici de
execuţie.
5. Numirea în funcţie este un act administrativ individual emis de conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, fiind o manifestare de voinţă exclusivă şi
unilaterală provenită de la acea parte a raportului juridic care încredinţează funcţia
spre exercitare.
6. Drepturile functionarilor publici sunt: dreptul la salariu; dreptul la durata normală
a timpului de lucru care este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână; dreptul la
concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii; dreptul la asistenţă
medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii; dreptul la pensie şi la alte
drepturi de asigurări sociale; dreptul de a beneficia în exercitarea atribuţiilor lor de
protecţia legii, cu precizarea expresă a obligaţiei autorităţii sau instituţiei publice de
a asigura protecţie funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor,
faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în
legătură cu acestea; dreptul la opinie; dreptul la asociere sindicală; dreptul la grevă.
7. Îndatoririle funcţionarilor publici sunt: obligaţia funcţionarului public de a-şi
îndeplini cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea; obligaţia de a
se abţine de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau
juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor publici; obligaţia de a respecta
normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege; obligaţia de a se abţine
de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor
politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în
timpul programului de lucru; obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma
dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici; obligaţia de a păstra secretul de stat,
secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile
sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile
legii, cu respectarea informaţiilor de interes public; obligaţia funcţionarului public de
a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în
considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje; obligaţia ca, la numirea în
funcţia publică, cât şi la încetarea raportului de serviciu, să prezinte, în condiţiile
legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere; obligaţia

39
de a urma forme de perfecţionare profesională organizate de Institutul Naţional de
Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii; obligaţia de a respecta
întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite
potrivit legii.
8. Răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici intervine în cazul în care aceştia
au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autorităţii sau instituţiei
publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public
sau privat. Răspunderea disciplinară intervine atunci când funcţionarul public
încalcă cu vinovăţie îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi
a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege, caz în care acesta
săvârşeşte o abatere disciplinară. Răspunderea contravenţională (sau răspunderea
administrativ-contravenţională) a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care
aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,
diferite de cele săvârşite în afara activităţii profesionale, asemeni oricărui cetăţean,
care implică o răspundere contravenţională potrivit dreptului comun în materie.
Răspunderea penală a funcţionarului public intervine pentru infracţiunile săvârşite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Raportul de serviciu este:
a) un raport contractual de drept administrativ;
b) un raport contractual de drept al muncii şi, în acelaşi timp, un raport
contractual de drept administrativ;
c) un raport contractual de drept al muncii.
2. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart
în:
a) funcţionari - demnitari publici, înalţi funcţionari publici şi funcţionari publici
de conducere;
b) înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari
publici de execuţie;
c) funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie.
3. Intrarea în corpul funcţionarilor publici se face de la data:
a) emiterii actului administrativ individual de numire în funcţie;
b) la depunerea jurământului de credinţă, în termen de 3 zile de la data emiterii
actului de numire în funcţia publică;
c) la depunerea jurământului de credinţă, indiferent de termenul în care acesta se

40
depune de la data emiterii actului de numire în funcţia publică.
4. Delegarea funcţionarului public:
a) se dispune în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este încadrat
funcţionarul public;
b) se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi
desfăşoare activitatea funcţionarul public;
c) se dispune atât în interesul autorităţii sau al instituţiei publice în care este
încadrat funcţionarul public, cât şi al autorităţii sau instituţiei publice în care
urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public.
5. În exercitarea atribuţiilor de serviciu, funcţionarul public:
a) este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale
politice, iar în afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să aibă o
conduită rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice;
b) nu este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor
sale politice, iar în afara serviciului, deşi legea nu interzice expres, ar trebui să
aibă o conduită rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice;
c) este obligat să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor sale
politice, iar în afara serviciului, legea interzice expres ca acesta să aibă o conduită
rezervată şi cu măsură în exprimarea ideilor politice.
6. Precizaţi ce limitări legale sunt aduse dreptului la opinie al funcţionarului
public.
7. Precizaţi natura juridică a raportului de serviciu, potrivit reglementărilor
constituţionale şi legale în vigoare.
8. Precizaţi dacă există vreo excepţie de la regula potrivit căreia funcţionarul
public trebuie să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici.
Argumentaţi răspunsul formulat.
9. Precizaţi ce consecinţe juridice produce refuzul depunerii jurământului de
credinţă de către funcţionarul public.
10. Identificaţi şi corectaţi erorile din textul legal de mai jos:
"Actul administrativ de numire are formă orală şi poate să conţină temeiul
constituţional şi legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea
funcţiei publice de execuţie, data la care va depune jurământul de credinţă,
precum şi locul de desfăşurare a activităţii."
11. Funcţionarul public XY, director al Direcţiei de Patrimoniu din cadrul
Primăriei Municipiului A, solicită transferul în cadrul Ministerului Finanţelor
Publice pe funcţia publică de conducere de director general al Direcţiei Generale
de Patrimoniu. Ataşat cererii de transfer XY ataşează copia unei cereri adresate
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (ANFP) prin care solicită avizarea

41
cererii de transfer. Ministerul Finanţelor Publice respinge cererea de transfer
motivându-şi decizia prin faptul că nu se solicită transferul pe aceeasi funcţie
publică de conducere, dar şi pentru că pentru ocuparea funcţiei din cadrul
ministerului este obligatorie deţinerea unei diplome de master în domeniul
dreptului, XY nedovedind deţinerea unei astfel de diplome. XY contestă
răspunsul, decizând a parcurge procedura prealabilă conform Legii nr. 554/2004
a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare,
răspunsul comunicat de minister, susţinând că, între timp, ANFP a comunicat
avizul favorabil faţă de transfer, aviz care ar suplini neîndeplinirea tuturor
condiţiilor cerute pentru ocuparea, prin transfer, a postului de director general al
Direcţiei de Patrimoniu din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Care credeţi
că este răspunsul la contestaţia formulată de funcţionarul public XY şi care
consideraţi că este motivarea acestei soluţii.

42
Modulul II. ACTUL ADMINISTRATIV

Cuprins
Introducere. .............................................................................................................. 43
Competenţe ............................................................................................................... 43
Unitatea de învăţare II.1.Forme de activitate ale administraţiei publice. Actul
administrativ – definiţie, trăsături, clasificare............................................................. 44
Unitatea de învăţare II.2. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ ........ 40
Unitatea de învăţare II.3. Efectele juridice ale actelor administrative .................... 47

Introducere
Această unitate de învăţare urmăreşte familiarizarea studenţilor cu formele de
activitate ale administraţiei publice, precum şi cu condiţiile de valabilitate şi
efectele actelor administrative. Astfel, studenţii vor fi introduşi atât în studiul
condiţiilor de fond ale actelor administrative, dar mai ales a celor de formă ale
acestora, identificând, astfel, paşii necesari, legali şi obligatorii de parcurs pentru a
putea vorbi despre un act administrativ legal emis sau adoptat, după caz. De
asemenea, studenţii vor fi familiarizaţi cu efectele pe care le produc actele
administrative, ţinând cont, întâi de toate, de caracterul lor normativ sau de
individual.

Competenţe
Structura de învăţare permite:
 dezvoltarea capacităţii cursanţilor de a delimita elementele specifice
fiecărei noţiuni prezentate în această unitate de învăţare, precum diferitele condiţii
de valabilitate ale actului administrativ, cât şi de a decela raportul dintre acestea;
 să identifice şi să interpreteze condiţiile de valabilitate ale actului
administrativ, mai ales conceptele de oportunitate şi legalitate; efectele actelor
administrative.

43
Unitatea de învăţare II.1.
Forme de activitate ale administraţiei publice. Actul administrativ –
definiţie, trăsături, clasificare

Cuprins
II.1.1. Introducere ..................................................................................................... 44
II.1.2. Competenţe..................................................................................................... 44
II.1.3. Forme de activitate ale administraţiei publice .............................................. 44
II.1.4. Actul administrativ – definiţie şi trăsături ..................................................... 48
II.1.5. Actul administrativ - clasificare ..................................................................... 53

II.1.1. Introducere
Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu formele de activitate ale
administraţiei publice, precum şi cu noţiunea şi trăsăturile actului administrativ,
dar şi cu diferite clasificări ale acestuia.

II.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite înţelegerea disctinţiei dintre diferitele forme de
activitate ale administraţiei publice, studentul putând identifica aceste forme, în
special operaţiunile administrative şi actele administrative, putând astfel a opera
corect cu acestea ţinând cont de forţa lor juridică, de momentul intrării în vigoare.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 2 ore.

II.1.3. Forme de activitate ale administraţiei publice

1. Dublul rol al executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice

Noţiunea de guvernare evocă activitatea cu caracter politic exercitată, de regulă, de
organele de la vârful executivului, anume şeful de stat – Preşedintele, în cazul nostru, şi
Guvernul.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din această activitate pot fi caracterizate
ca „declaraţii de voinţă prin care se afirmă principii directoare sau se apreciază atitudinea pe
care autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului”.

44
 Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii, precum:
- implicarea în negocieri internaţionale în vederea aderării la organizaţii internaţionale;
- exprimarea unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice,
pe când administraţia publică se ocupă de probleme cotidiene, precum:
- prestarea de servicii publice,
- administrarea patrimoniului statului.
Graniţa dintre guvernare şi administraţie publică – ambele dimensiuni ale activităţii
executivului, este greu de fixat din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice,
administrative, de latura politică.
Baza constituţională a dublului rol al executivului este reprezentată de prevederile art.
102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, conform cărora Guvernul, potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi
externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Programul de
guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce călăuzeşte activitatea executivului,
din momentul în care este validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere. În acelaşi
sens sunt şi prevederile art.1 alin.(1) – (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare,
prevederi care reiterează dispoziţiile constituţionale deja amintite, dar le şi dezvoltă, şi potrivit
cărora: Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului
de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice. Guvernul are rolul de a asigura
funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi
racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor
naţionale. Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile
constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat de Parlament.
Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii – politică şi administrativă – este întâlnită şi în
cazul Preşedintelui care apare în mai multe ipostaze reglementate de art.80 din Constituţie,
articol care defineşte rolul constituţional al acestuia:
- reprezentant al statului român;
- garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării;
- mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea
la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
În consecinţă, putem afirma în mod corect faptul că Preşedintele României emite acte
care ţin de administrarea publică, precum sunt decretele de numire în funcţii publice, cât şi
acte cu caracter eminamente politic, precum sunt mesajele adresate Parlamentului cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii.

45
 2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice
A. Iorgovan distinge între:
- acte care se realizează în regim de putere publică, precum sunt actele unilaterale de
drept administrativ, contractele administrative - categorii de acte care formează categoria
actului administrativ, în sens larg;
- acte care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil, precum sunt actele
unilaterale ce nu realizează putere publică, contractele de drept civil.
O altă clasificare propusă de V. Vedinaş este:
- acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care administraţia se comportă ca
orice subiect de drept;
- fapte materiale;
- operaţiuni administrative.

3. Actele juridice, operaţiunile administrative şi faptele materiale din sfera

administraţiei publice
3.1. Actele juridice
Actele juridice specifice dreptului administrativ au fost clasificate astfel:
- după criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:
- acte juridice unilaterale: actul administrativ şi actul juridic ce nu realizează
putere publică;
- acte juridice bilaterale sau multilaterale: contractele de drept privat,
contractele administrative;
- după regimul juridic aplicabil:
- acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: acte
unilaterale administrative (actele administrative stricto sensu), contractele
administrative;
- acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: acte unilaterale
ce nu realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de
organele administrative ca persoane juridice de drept privat.
3.2. Operaţiunile administrative şi faptele materiale
Acestea au următoarele trăsături comune relevate în doctrină:
- nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte
juridice, ci sunt forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente.
Credem totuşi, luând în considerare un alt punct de vedere exprimat în doctrină, că în cazul
faptelor materiale juridice, efectele juridice pe care le pot produce se nasc în virtutea legii,
spre deosebire de actele administrative care produc efecte juridice datorită manifestării de
voinţă a autorului lor. Nu doar acţiunea, ci şi inacţiunea poate determina producerea unor
efecte juridice, independent de manifestarea de voinţă a vreunui subiect de drept, caz în care

46
ne aflăm, de asemenea, în situaţia unui fapt material juridic. (R.N. Petrescu, p.295) – exemple:
construcţia unui spital, a unei şcoli de către un consiliu local, pe terenul aflat în proprietatea
unităţii administrativ-teritoriale respective, are drept consecinţe juridice: dobândirea calităţii
de proprietar al unităţii administrativ-teritoriale asupra construcţiei, obligaţia de a plăti
impozite, etc. De asemenea, degradarea acestei construcţii şi neefectuarea lucrărilor de
reparţii necesare la timp, poate provoca prăbuşirea acesteia totală sau parţială, putându-se
produce consecinţe juridice, chiar prejudicii faţă de terţe persoane.;
- scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte
administrative, precum este avizul, sau în executarea legii la modul concret, precum sunt
activităţile concrete de prestare a unor servicii publice.

Acestea pot fi clasificate astfel:

1. în funcţie de regimul juridic aplicabil:
- operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi cele prin care se
realizează servicii publice);
- operaţiuni care nu se realizează într-un regim de putere (operaţiunile productive).
2. în funcţie de consecinţe:
- fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice;
- fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice.
3. în funcţie de scopul lor:
- fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei publice
(cele de prestare de servicii publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a
unor acte administrative);
- fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice
(precum sunt aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă -
operaţiunile tehnico-administrative şi actele cu caracter politic).
Operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai
mare decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la "baza"
sistemului administraţiei publice, care au sarcini accentuate, mai multe în ceea ce priveşte
executarea la modul concret a legii şi prestarea de servicii publice.

Exemple
Un exemplu de fapt material juridic specific dreptului administrativ, de natură
licită, este înregistrarea unei persoane cu drept de vot în listele electorale, pe
când un exemplu de astfel de fapt, de natură ilicită, este reprezentat chiar de
contravenţie.

Operaţiuni administrative (operaţiuni tehnico-administrative) pot fi considerate:

47
 avizele, dările de seama, propunerile, permisele. De regulă astfel de operaţiuni
doar pregătesc şi premerg emiterea actului administrativ care va produce efecte
juridice.

4. Contractul administrativ

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale
administraţiei publice, fiind încheiat, în principal, sub un regim de putere publică, de drept
administrativ şi, în subsidiar, sub regimul dreptului privat.
În legislaţia română actuală, noţiunea de contract administrativ a fost introdusă prin
Legea nr. 554 din 2004 a contenciosului administrativ, care în art.2 lit.c) precizează că "sunt
asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice". Aceste prevederi legale nu exclud
posibilitatea, din contra o recunosc şi înscriu ca atare prin acelaşi text legal, ca prin legi
speciale să poată fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei
instanţelor de contencios administrativ.

II.1.4. Actul administrativ – definiţie şi trăsături

Actul administrativ reprezintă cea mai importanta formă prin care administraţia
publică îşi realizează sarcinile.
Legislaţia în vigoare, în special Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu
modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr.554/2004), foloseşte
noţiunea de act administrativ, pentru a se exprima juridic corect şi univoc, pentru a desemna
aceeaşi categorie de acte juridice ale administraţiei publice, luându-se astfel în considerare
prevederile constituţionale ale art.52 şi ale art. 126.
Prin art.2 lit.c) din Legea nr.554/2004, actul administrativ este definit ca fiind actul
unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă
naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. După cum amintit deja mai sus, legea
asimilează actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea de servicii publice, achiziţiile publice.
Trăsăturile actul administrativ sunt următoarele:
1. forma juridică principală de activitate a administraţiei publice

48
 Din punct de vedere al importanţei efectelor pe care le produc pentru cei cărora le sunt
adresate, actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice.
Însă, din punct de vedere cantitativ, predominante nu sunt acestea decât la la nivelul organelor
aflate în vârful ierarhiei administraţiei publice pentru că la baza acesteia predomină faptele
materiale şi operaţiunile administrative.
2. manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică
Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei
publice de a produce efecte juridice, această manifestare de voinţă a organului administrativ
trebuie să fie expresă, univocă şi neindoielnică.
Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, precum şi
nesoluţionarea cererii în termenul legal de către autorităţile publice reprezintă, de asemenea în
virtutea legii, acte administrative asimilate.
Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă unilaterală în sensul că emiterea
actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe juridice, anume cea a
emitentului, nefiind solicitat vreun consimţământ celor cărora li se adresează acest act,
peroane fizice sau persoane juridice de drept privat sau alte autorităţi, organe sau instituţii
publice.
Chiar şi în cazul în care la adoptarea actului participă mai multe persoane fizice (spre
exempli mai mulţi funcţionari publici din cadrul unei serviciu sau direcţii sau din servicii sau
direcţii diferite), actele emise de acestea aparţin nu acestor persoane, în mod individual, ci
organului colegial, autorităţii sau instituţiei publice din care fac parte acestea. Acordul de
voinţă al membrilor organului colegial, autorităţii sau instituţiei publice reprezintă doar
modalitatea procedurală de exprimare a voinţei juridice a respectivului organ, autorităţi sau
instituţii publice fără să modifice caracterul unilateral al acestei voinţe. Asadar, caracterul
unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptarea actului
administrativ în cauză pentru că aceste persoane acţionează în vederea exercitării competenţei
acelei autorităţi.

Exemple
Un consiliu local al unei unităţi administrativ-teritoriale – comună sau oraş,
după caz municipiu, este format din mai multe persoane fizice – consilieri, însă
hotărârea pe care aceştia o adoptă este o manifestare a competenţei consiliului
local din care fac parte, nu o expresie a propriei şi individualei voinţe a fiecăruia
dintre aceştia. O situaţie asemănătoare putem întâlni şi când Guvernul României
adoptă o hotărâre.

49
 Caracterul unilateral al unui act administrativ se menţine şi în cazul în care actul este emis
cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unei instituţii sau autorităţi sau organ
al administraţiei publice, pe de o parte, şi a unui organism de drept privat, pe de altă parte,
pentru că în acest caz acest acord de voinţă reprezintă, de fapt, o modalitate procedurală prin
care se exprimă o voinţă unică aparţinând autorităţilor ce reprezintă cele două categorii.
În cazul în care actul administrativ este emis urmare adresării unei cereri prealabile, este
necesar a distinge între situaţia în care această cerere este formulată chiar de emitentul actului
către autoritatea/instituţia/organul administrativ sau şeful ierarhic superior, şi situaţia în care o
astfel de cerere este formulată de beneficiarul actului administrativ, caz în care este o condiţie
procedurală necesară pentru emiterea actului, aşadar nu o manifestare de voinţă juridică
exprimată de beneficiar şi preluată de emitentul actului. Renunţarea beneficiarului la
exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv recunoscut de actul administrativ solicitat nu
va avea ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauza, precum nici
revocarea actului administrativ nu este condiţionată de exprimarea vreunui acord de voinţă de
către beneficiarul acestuia, fiind o decizie ce aparţine exclusiv organului emitent al actului sau
autorităţii ierarhic superioare, după caz.

Exemple
Cererea prin care se solicită de către o persoană fizică emiterea unei autorizaţii
de construcţie nu este un act administrativ astfel precum este autorizaţia în sine,
ci reprezintă doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ.

Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică pentru că acesta
concretizează voinţa autorităţilor/instituţiilor/organelor administraţiei publice ca subiecte în
raporturile juridice de drept administrativ, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice.
Aceste acte sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi şi chiar şi pentru
autoritatea/instituţia/organul administraţiei publice ierarhic superior, cel puţin până la
momentul la care este modificat, revocat, anulat, etc. Acest regim de putere publică justifică
atât obligativitatea actelor administrative, cât şi executarea acestora din oficiu, nemaifiind
necesară o investire suplimentară cu formulă executorie.

3. exercitarea de către instanţa de judecată, de regulă instanţa de contencios

administrativ, a unui control de legalitate
Cadrul constituţional pentru susţinerea acestei trăsături a actului administrativ este
reprezentată de prevederile art.52 din Constituţia României, republicată, precum şi de cele ale
art.126 alin. (6) din aceeaşi lege fundamentală. Însă aceste prevederi constituţionale trebuie

50
coroborate cu prevederile care conturează cadrul legal de bază în materie, anume Legea nr.
554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care
reglementează, în esenţă, condiţiile şi limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o
autoritate publică, precum şi aspecte de natură procedurală.
Potrivit prevederilor Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum
şi a altor acte normative relevante în domeniu, pentru anumite categorii de acte
administrative, este reglementată o procedură specială de atacare în instanţă, procedură ce
derogă de la cadrul legal de baza amintit.

Exemple
Soluţionarea plângerilor împotriva proceselor-verbale de constatare şi
sancţionare contravenţională intră sub incidenţa unui regim derogatoriu
consacrat prin O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu
modificările şi completările ulterioare. Astfel, conform art. 31 alin.(1) coroborat
cu art. 32 alin. (1) din O.G. nr.2/2001, împotriva procesului-verbal de constatare
a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15
zile de la data înmânării sau comunicării acestuia, la judecătoria în a cărei
circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, nefiind obligatorie parcurgerea
procedurii prealabile obligatorie, astfel precum este prevăzută de Legea nr.
554/2004. De asemenea, actele administrativ-jurisdicţionale emise de comisiile
judeţene de fond funciar, emise în baza Legii fondului funciar nr.18/1991, sunt de
competenţa instanţelor de judecată de drept comun şi nu a instanţelor de
contencios administrativ.

Pe de alta partă nu toate actele administrative pot fi supuse unui control judecătoresc
în faţa instanţelor de judecată.

Exemple
Astfel, spre exemplu, art.126 alin. (6) din Constituţia Romîniei, republicată,
exceptează de la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe acele acte care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi actele
de comandament cu caracter militar.
De asemenea, în virtutea prevederilor art.5 din Legea nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, nu pot fi atacate în contenciosul
administrativ: actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul, precum şi actele de comandament militar

51
 cu caracter militar; dar şi actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Nu în ultimul rând în aceasta categorie de acte intră, în opinia noastră, şi: actele
administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de
asediu sau al celei de urgenţă; cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor, acte ce pot fi atacate în contenciosul administrativ doar pentru
exces de putere. Într-adevăr, având în vedere Decizia CCR nr. 302/2011 nu se
mai pot regăsi printre acte cele care privesc apărarea şi securitatea naţională,
astfel precum erau acestea menţionate în conţinutul art. 5 alin. (3) din Legea nr.
554/2004, având în vedere că CCR a decis că această sintagmă "cele care
privesc apărarea şi securitatea naţională", şi doar aceasta, este
neconstituţională, iar, ulterior acestei decizii, textul legii nu a fost pus de acord
cu decizia CCR, conform prevederilor constituţionale în acest sens.

4. emitentul poate fi autoritate, organ sau instituţiei a administraţiei publice; o autoritate

sau instituţie publică ce exercită atribute de putere publică, dar care nu face parte din
administraţia publică, sau o persoană de drept privat împuternicită să presteze anumite
servicii publice
Însăşi prevederea constituţională, anume art.52, se referă la actele administrative emise de
autorităţi publice, aşadar nu doar la cele emise de autorităţi, instituţii sau organe ale
administraţiei publice.

Exemple
În consecinţă, astfel de acte pot proveni şi de la alte autorităţi din afara sferei
administraţiei publice, precum: Parlamentul României, instanţele de judecată,
Avocatul Poporului, Curtea Constituţională, etc, atunci când sunt realizate
activităţi administrative specifice, de natură internă, ca mijloc de realizare a
competenţei acestor autorităţi.
De asemenea, apreciem şi noi, că astfel de acte emit şi unele entităţi cu caracter
privat, aşa-numitele stabilimente de utilitate publică, precum le numea doctrina
interbelică, ce prestează, de regulă, un serviciu public sau care satisfac un
interes public. Astfel de acte pot emite, spre exemplu, universităţile, Uniunea
Naţională a Barourilor din România, inclusiv barourile care formează aceasta
uniune.

52
 5. actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ
Fiind o specie a actului juridic este de domeniul evidenţei faptul că şi actul administrativ
este emis sau adoptat, după caz, cu intenţia de a produce efecte juridice, anume de a naşte,
modifica sau stinge raporturi juridice de drept administrativ.

II.1.5. Actul administrativ – clasificare

Clasificarea actelor administrative se poate face în functie de mai multe criterii dintre care
selectăm următoarele.
1) în funcţie de organul emitent, actele administrative se împart în:
a. acte care emană de la autorităţi administrative;
b. acte care emană de la alte autorităţi sau instituţii publice;
c. acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activităţi de
interes public.
2) în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc se împart în:
a. acte administrative normative care cuprind reglementări generale şi
impersonale, opozabile erga omnes;
b. acte administrative individuale ce produc efecte juridice faţă de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
c. acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii/organ al
administraţiei publice, sau care exercită prerogative de putere publică, dar nu
fac parte din această administraţie. Acestea pot, la rândul lor, să aibă un
caracter normativ sau individual în funcţie de natura reglementărilor pe care le
conţin şi asupra căreia, de regulă, se ajunge a se dezbate în faţa instanţei de
judecată.

Cât priveşte acte administrative individuale, acestea la rândul lor se împart în:
- acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii unui subiect de drept determinat

Exemple
Astfel de acte sunt: autorizaţia de construcţie sau actul administrativ fiscal.

53
 - acte de atribuire a unui statut personal
Exemple
Astfel de acte sunt: diploma de bacalaureat, diploma de licenţă, diploma de
master, decizia de pensionare.

- acte de aplicare a constrângerii administrative

Exemple
Un astfel de act este reprezentat de procesul-verbal de contravenţie.

- acte cu caracter jurisdicţional.

Referitor la actul administrativ-jurisdicţional considerăm necesar a face unele
precizîri. Întâi de toate acesta este definit chiar prin art.2 lit.d) coroborat cu lit.e) din Legea nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ca fiind actul emis de o autoritate
administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială,
prin aceasta din urmă înţelegându-se activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care
are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict
privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii,
asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale. Pentru
a ne afla în prezenţa unui astfel de act este necesar, aşadar, ca:
- actul să fie emis de către o autoritate administrativă, aşadar nu de orice autoritate
publică, precum nici de o structură nestatală;
- autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict;
- conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi cu respectarea principiului
contradictorialităţii;
- părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un
avocat.
Actul administrativ-jurisdicţional este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor
administrative, ceea ce nu înseamna că se bucură de autoritate de lucru judecat, şi este
susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ conform prevederilor Legii nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Exemple
Un exemplu de autoritate care desfăşoară o activitate jurisdicţională este

54
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor care, potrivit competenţei sale
materiale, conform prevederilor Legii nr. 101 din 19 mai 2016 privind remediile
şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a
contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune
de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor, este îndreptăţit contestaţiile cu privire la
procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii,
prin complete specializate. Conform art. 37 alin. 1 din Legea nr. 101/2016,
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este organism independent cu
activitate administrativ-jurisdicţională, având personalitate juridică.

Să ne reamintim...
1. Între guvernare şi administrare – dimensiuni ce definesc rolul bidimensional al
executivului român, nu poate fi pus un semn de egalitate, deşi limita de demarcaţie
dintre acestea este foarte dificil a fi stabilită.
2. Nu trebuie confundate actele administrative, pe de o parte, cu operaţiunile
administrative şi faptele materiale. Cele două din urmă categorii nu concretizează o
manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt
forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente; iar
scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte
administrative, precum este avizul, sau în executarea legii la modul concret, precum
sunt activităţile concrete de prestare a unor servicii publice.

Rezumat
1. Atât Guvernul, cât şi Preşedintele României – autorităţile aflate în fruntea
ierarhiei administraţiei publice, exercită atribuţii care ţin de ambele dimensiuni ale
rolului executivului român, fiind identificabile atribuţii ce tin de guvernare, precum
şi atribuţii ce ţin de administrare.
2. Formele de activitate ale administraţiei publice sunt: actele juridice, operaţiunile
administrative şi faptele materiale din sfera administraţiei publice.
3. Conform prevederilor legale în vigoare – Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, actul administrativ este actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea

55
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând
raporturi juridice. Acelaşi act normativ asimilează actului administrativ şi alte acte
administrative identificate expressis verbis în continutul legii amintite.
4. Trăsăturile actului administrativ sunt: forma juridică principală de activitate a
administraţiei publice; manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică; exercitarea de către instanţa de judecată, de regulă instanţa
de contencios administrativ, a unui control de legalitate; emitentul poate fi o
autoritate sau instituţie publică sau o autoritate, instituţie publică învestită cu
prerogative de putere publică, dar nu face parte din administrţai publică, sau o
persoană de drept privat împuternicită să presteze anumite servicii publice, precum
şi actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau
stinge drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.
5. Actele administrative se pot clasifica în functie de mai multe criterii, cele mai
importante fiind: în funcţie de organul emitent, respectiv în funcţie de întinderea
efectelor juridice. Actele administrative individuale se împart în: acte prin care se
stabilesc drepturi şi obligaţii unui subiect de drept determinat; acte de atribuire a
unui statut personal; acte de aplicare a constrângerii administrative; acte cu caracter
jurisdicţional.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Actul administrativ este:
a) una dintre formele activităţii autorităţilor administraţiei publice;
b) forma juridică principală a activităţii autorităţilor administraţiei publice;
c) forma juridică secundară a activităţii autorităţilor administraţiei publice.
2. Manifestarea de voinţă a unei autorităţi a administraţiei publice, exprimată
într-un act administrativ:
a) poate fi expresă şi univocă;
b) trebuie să fie univocă şi neîndoielnică;
c) poate să nu producă efecte juridice.
3. Sunt acte administrative:
a) deciziile Curţii Constituţionale a României;
b) dispoziţiile primarului;
c) deciziile pronunţate de instanţele de contencios administrativ.
4. Interpretaţi condiţia referitoare la caracterul unilateral al voinţei emitentului în
ipoteza unor acte administrative emise la cererea prealabilă a unor persoane
interesate sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice. Argumentaţi
răspunsul formulat.

56
5. Precizaţi importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în
acte normative şi individuale.

57
Unitatea de învăţare II.2. Condiţiile de valabilitate ale actului
administrativ

Cuprins
II.2.1. Introducere ..................................................................................................... 58
II.2.2. Competenţe..................................................................................................... 58
II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale .......................... 58
II.2.4. Condiţii generale de legalitate ....................................................................... 60
II.2.5. Condiţii specifice de legalitate ....................................................................... 69

II.2.1. Introducere
Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu conceptele de legalitate şi
oportunitate ale actelor administrative, precum şi la distincţiile dintre acestea;
condiţiile generale şi specifice de legalitate ale actelor administrative.

II.2.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite înţelegerea distincţiei dintre legalitate şi
oportunitate, a conţinutului şi a limitelor dreptului de apreciere al autorităţilor
administraţiei publice, studentul putând identifica şi caracteriza diferitele condiţii
de legalitate ce trebuie respectate de către autorităţile administraţiei publice.
Studentul va putea prezenta etapele procedurale care stau la baza emiterii actelor
administrative, precum şi a actelor sau/şi operaţiunilor aferente. Studentul va
înţelege şi va putea explica prezumţiile care fundamentează regimul juridic al
actului administrativ.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 3 ore.

II.2.3. Regimul juridic al actelor administrativ. Aspecte generale

Regimul juridic presupune ansamblul regulilor de fond şi de formă care dau

particularitate unor acte juridice în circuitul juridic.
În cazul actelor administrative avem în vedere condiţiile de valabilitate/validitate ale
acestora, elementul central reprezentându-l legalitatea care este analizată în mod diferit de
doctrină în raport cu oportunitatea. Astfel, pot fi identificate două curente:

58
• curentul de gândire susţinut de Şcoala de la Cluj - conform căruia legalitatea este calificată
ca o condiţie de valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate;
• curentul de gândire susţinut de Şcoala de la Bucureşti – conform căruia oportunitatea este ea
însăşi o condiţie de legalitate.
A. Iorgovan defineşte legalitatea (doar a actelor administrative, s.n.) ca fiind
obligativitatea conformării actelor administrative cu dispoziţiile constituţionale, cu legile
adoptate de Parlament şi cu toate actele normative ce au o forţă juridică superioară. Pe de altă
parte, oportunitatea, precizează doctrina occidentală, se regăseşte chiar în puterea
discreţionară de care dispune administraţia şi constă în acea marjă de libertate, de apreciere
lăsată la latitudinea funcţionarului public de a alege între mai multe căi posibil de urmat
pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
Aşadar, dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea acesteia
se face prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o forţă juridică superioară,
inclusiv legea, în ceea ce priveşte aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu
lipseşte cu desăvârşire.
Doctrina postbelică a considerat că noţiunea de oportunitate este o caracteristică a
actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate, aceasta din
urmă exprimând deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a actului cu sarcinile care
revin organelor administrative.
Ţinând cont de actuala Constituţie, de legislaţia în materie în vigoare, cât şi de
doctrina occidentală şi românească, precum şi de practica instanţelor, putem aprecia că,
indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea, judecătorul în contencios
administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a acţionat abuziv, contrar
interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ
atacat. Prin urmare, dintr-o asemenea perspectivă, condiţia oportunităţii va apărea ca un
subsistem al condiţiilor de legalitate, în sensul larg al termenului, iar excesul de oportunitate
va fi stabilit de judecător tocmai prin raportare la scopul legii.
Menţionând distincţia dintre cele două puncte de vedere, cel fundamentat la Cluj,
potrivit căruia strict necesară este respectarea condiţiilor de legalitate, şi cel funda-mentat la
Bucureşti, potrivit căruia strict necesară este şi respectarea condiţiei oportunităţii, înţeleasă ca
o consecinţă a aprecierii organului administraţiei publice, V. Prisăcaru este de părere că
această condiţie a oportunităţii apare, de regulă, în legătură cu actele administrative
normative, nu şi cu actele administrative individuale. Se susţine astfel că, în privinţa emiterii
actelor administrative individuale, aprecierea autorităţii emitente este ţinută de îndeplinirea
condiţiilor cerute de lege, de către solicitant ori de către cel căruia îi este destinat actul, şi nu
de alţi factori.

59
 II.2.4. Condiţii generale de legalitate

În ceea ce priveşte condiţiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt

extrem de numeroase şi variate, fiind de multe ori prevăzute expres pentru actul administrativ
în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte.
Se va putea, astfel, distinge între condiţii generale de legalitate şi condiţii specifice de
legalitate, pe considerente de oportunitate.
În sfera condiţiilor generale de legalitate pot fi reţinute:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile
adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forţă juridică superioară
b) actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
c) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
Din această enumerare, se poate lesne constata că în timp ce prima condiţie reprezintă
o condiţie de fond, ultimele două sunt condiţii formale ale actelor administrative.
Un autor din doctrina postbelică, Tudor Drăganu, a mentionat că aceste condiţii nu
reprezintă în totalitate decât elemente ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligaţia ca
aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale in vigoare.
Vom analiza, pe rând condiţiile generale de legalitate ale actelor administrative.
a) În ceea ce priveşte prima condiţie generală de legalitate, conformitatea actului
administrativ cu Constituţia, legile şi celelalte acte normative cu forţă juridică superioară,
vom putea observa, în primul rând, că este vorba de un principiu tradiţional, unanim
recunoscut, aplicabil administraţiei publice.
Astfel, nu trebuie uitată importanţa acordată principiului legalităţii şi, în primul rând, a
supremaţiei Constituţiei, principiu plasat, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, la finalul
art. 1 din Constituţia, republicată. Avantajul consacrării în chiar primul articol al Constituţiei
constă în faptul că, pe lângă o obligaţie fundamentală a cetăţenilor, principiul supremaţiei
Constituţiei se întemeiază pe poziţia sa supraordonată în vârful piramidei sistemului juridic,
generând supralegalitatea constituţională, aplicabilă întregului sistem, astfel încât legea însăşi
exprimă voinţa generală numai cu respectarea normei constituţionale.
Este vorba despre obligaţia care trebuie să se regăsească nu doar în comportamentul
persoanelor fizice, ci şi în activitatea oricăror subiecte de drept public sau privat, de unde
necesitatea unui comportament constituţional din partea autorităţilor publice, a oricărui
subiect de drept public sau privat.
În principal, se pune problema conformităţii actului administrativ cu ipoteza,
dispoziţia şi sancţiunea normei juridice cuprinse în lege sau celelalte acte normative în
vigoare şi pe care urmează să le aplice. În plus în stabilirea conformităţii conţinutului actelor
administrative cu legea şi alte acte normative trebuie avută în vedere şi forţa juridică diferită

60
de care se bucură categoriile de acte normative, aceasta fiind determinată, în principiu, de
locul pe care autoritatea emitentă îl ocupă în sistemul organelor administraţiei publice.
În sfârşit, în analiza acestei importante condiţii de legalitate, nu trebuie uitată o
precizare care se regăseşte de altfel şi în doctrina postbelică, şi anume aceea ca actul
administrativ să fie emis nu numai cu respectarea textului legal, ci şi a scopului urmărit de
legiuitor, un act care nu realizează acest scop neputând fi considerat legal.

b) Condiţia emiterii actului administrativ de autoritatea competentă şi în limitele competenţei

sale este indisolubil legată de problema competenţei autorităţilor administraţiei publice,
privită ca ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege ce conferă drepturi şi
obligaţii pentru a desfăşura, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită
activitate de către autoritatea respectivă. Depăşirea limitelor competenţei, în emiterea unui
act administrativ are drept consecinţă excesul de putere, înţeles ca depăşirea limitelor
dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, autorităţilor publice în
general, în realizarea scopului propus de legiuitor.
Prin art. 2 lit.5, Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
defineşte excesul de putere ca reprezentând exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor
publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor
şi libertăţilor cetăţenilor.

c) Pentru dreptul administrativ, probleme deosebite ridică însă condiţia referitoare la şi

procedura emiterii actului administrativ.
c.1. Astfel, actului administrativ i se aplică o formă specifică, înţelegându-se atât aspectul
exterior, cât şi aspectele interioare ale mecanismului adoptării sale.
Astfel, actele administrative nu sunt, în principiu, consensuale, datorită caracterului lor
de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice.
În doctrina postbelică, condiţia formei scrise pentru actele administrative a fost privită
ca o dimensiune a legalităţii.
Actele administrative normative sunt elaborate întotdeauna în formă scrisă, Constituţia
şi reglementările legale în vigoare prevăzând obligativitatea publicării lor în Monitorul Oficial
al României.
Actele administrative individuale sunt elaborate, de regulă, în formă scrisă, cu unele
excepţii, când ele pot îmbrăca şi forma orală în condiţiile prevăzute de lege. Spre exemplu,
avertismentul, cea mai uşoară sancţiune contravenţională, se aplică şi verbal, potrivit
prevederilor din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
avertismentul constând în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra
pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale.

61
 Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotită o
condiţie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existenţa unei
dispoziţii care să sancţioneze cu nulitatea lipsa formei scrise. În plus şi pe deplin întemeiat, se
poate afirma că actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui întotdeauna să
îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când aceste acte au caracter individual, deoarece numai
aşa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în şedinţă.
Marea majoritate a doctrinei consideră că actele administrative, fără distincţie,
indiferent că sunt acte normative sau individuale ar trebui să fie emise în mod obligatoriu în
formă scrisă, propunere care s-a regăsit şi se se regăseşte încă de altfel şi în proiectul Codului
de procedură administrativă, forma scrisă fiind prevăzută ca o regulă a elaborării actului
administrativ.
De altfel, chiar şi în perioada postbelică, a fost subliniată utilitatea formei scrise, fiind
aduse ca argumente următoarele:
- cunoaşterea exactă a conţinutului actului;
- posibilitatea de a fi executat de către toţi cei care cad sub incidenţa efectelor sale;
- posibilitatea de a se dovedi în caz de litigiu existenţa şi efectele pe care trebuie să le
producă, servind astfel ca dovadă;
- posibilitatea de a i se putea stabili legalitatea lui şi de a fi sancţionaţi cei care nu l-au
respectat sau executat;
- posibilitatea de a se putea realiza rolul său educativ.
Această ultimă idee a rolului educativ al actului trebuie întărită cu ideea motivării
actului şi a transparenţei administraţiei publice, elemente ale dreptului la informaţie prevăzut
de art. 31 din Constituţie.
Pe de altă parte, o parte tot mai consistentă a legislaţiei occidentale a consacrat un
principiu în largă măsură evocat de doctrină şi jurisprudenţă, legat de condiţiile de formă
exterioară, şi anume principiul motivării actelor administrative.
Referitor la forma actelor administrative, în doctrina postbelică au fost identificate
două categorii care au fost preluate ca atare şi de doctrina actuală:
- o primă categoria o constituie condiţiile de formă exterioară mai importante, a căror
nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ (modalităţi de
încetare a produceri de efecte juridice a actelor administrative), precum: autoritatea de la care
emană; antetul autorităţii; data emiterii; data la care ar urma să intre în vigoare, dacă este o
dată ulterioară publicării (pentru actele normative) sau comunicării (pentru actele
individuale); sigiliul (ştampila) instituţiei emitente; semnătura conducătorului instituţiei
emitente, precum şi numărul sub care a fost adoptat sau emis etc.
- a doua categorie de cerinţe o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importanţă
mai redusă, nerespectarea lor neducând automat la sancţiunea nulităţii, cum ar fi cerinţele ca

62
actul să fie redactat în termeni simpli, precişi şi clari, să întrebuinţeze termenii tehnici strict
necesari etc.
Constituirea acestor categorii de condiţii nu este valabilă absolut pentru toate actele
administrative, unele din aceste condiţii făcând parte dintr-o grupă sau alta, în funcţie de actul
administrativ în cauză.
Fiind vorba de cerinţe exprimate de regulă prin norme de recomandare, datele
problemei se schimbă în cazul în care legea, şi, în primul rând, legea fundamentală impune un
anumit limbaj, o anumită terminologie.

Exemple
Spre exemplu - un act elaborat de o autoritate a administraţiei publice în altă
limbă decât limba română, act care este considerat ca fiind inexistent, fiind
încălcate dispoziţiile art. 13 din Constituţie referitoare la limba oficială a
statului.

c.2. În ce priveşte procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaşte

mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un
minim de condiţii, alteori ea constă într-un complex de formalităţi.
Această procedură are în vedere, afirma prof. T. Drăganu, activităţile care "premerg şi
pregătesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fără a produce ele însele efecte
juridice şi care sunt realizate fie chiar de către autoritatea emitentă, fie de către un alt organ al
administraţiei publice”.
Unii autori sunt de părere că anumite forme procedurale produc prin ele însele efecte
juridice, în timp ce alţi autori dau un răspuns negativ la această întrebare.
Astfel, în raport de momentul emiterii actului administrativ, condiţiile procedurale se
pot delimita în trei categorii: anterioare, concomitente şi ulterioare emiterii actului:
*Operaţiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activităţi care nu
produc ele însele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producător de efecte
juridice.

Exemple
Dintre aceste operaţiuni procedurale putem aminti: expertize, referate, studii,
date statistice, sesizări, propuneri, anchete, procese-verbale, dări de seamă,
dezbateri publice, rapoarte etc., însă, probleme teoretice şi practice ridică avizele
şi acordul prealabil.

63
 Avizele reprezintă opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită altei
autorităţi a administraţiei publice într-o problemă sau mai multe pentru a se informa şi a
decide în cunoştinţă de cauză.
Avizul poate fi:
- facultativ, atunci când organul care urmăreşte să emită un act este liber să-l ceară, iar
în cazul în care l-a cerut i se conformează sau nu, după cum consideră de cuviinţă;
- consultativ atunci când organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este
obligat să-l respecte;
- conform atunci când trebuie obligatoriu cerut de către organul emitent, iar conţinutul
său trebuie obligatoriu respectat.
În cazul avizului conform, s-a mai precizat în doctrină, actul administrativ care
urmează a fi emis nu ar putea avea un conţinut contrar opiniilor cuprinse în acesta; iar totuşi,
dacă autoritatea administrativă ce a solicitat avizul nu este de acord cu conţinutul acestuia, are
posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv.
Avizele pot proveni de la o structură internă a autorităţii emitente a actului
administrativ (avize interne) sau de la o altă autoritate decât cea care urmează să emită actul
juridic (avize externe).
Ca esenţă, avizele reprezintă tot manifestări unilaterale de voinţă care condiţionează
sau, după caz, fundamentează manifestarea de voinţă a organului emitent. Avizele nu produc
însă efecte juridice prin ele însele, deşi, fără ele, atunci când sunt conforme, actele
administrative nu pot fi valabile.
Deşi concretizează o voinţă a unei autorităţi a administraţiei publice, ele nu sunt acte
administrative de sine stătătoare, ci doar operaţiuni administrative foarte importante.
Acordul exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui
act de un alt organ poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act
administrativ.
Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o poziţie
cel puţin egală cu cea a emitentului. Acordul nu obligă organul care emite actul administrativ
să-l pună în executare, nu acoperă viciile actului administrativ la care se referă, iar în cazul
acţiunii în anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât atât organul emitent, cât şi cel care
şi-a dat acordul.

*Dintre operaţiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des întâlnite
în practică şi analizate în doctrină sunt: cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea
actului şi motivarea.

64
 Primele două operaţiuni procedurale concomitente au în vedere doar organele
colegiale din administraţia publică, cum sunt: guvernul, consiliile locale şi consiliile judeţene,
şi nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.
Cvorumul presupune numărul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ
colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile.
Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului se referă la numărul de voturi
necesar pentru ca hotărârea să fie valabilă şi obligatorie.
Atât cvorumul cerut pentru ca o şedinţă să se desfăşoare legal, cât şi majoritatea cerută
de lege pentru ca un act să fie legal adoptat se exprimă printr-o majoritate ce poate fi: relativă,
simplă, absolută şi calificată. Majoritatea relativă reprezintă majoritatea celor prezenţi,
majoritatea simplă reprezintă majoritatea membrilor prezenţi din cei ai organului colegial la
momentul manifestării votului, majoritatea absolută reprezintă majoritatea membrilor unui
organ colegial, iar majoritatea calificată reprezintă o majoritate mai mare decât cea absolută,
de regulă, două treimi sau un alt procent/fracţie din totalul membrilor unui organ colegial.
Cvorumul nu trebuie confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act
juridic, pentru că primul vizează numărul de membri necesar pentru ca o autoritate publică cu
caracter colegial să lucreze valabil, în timp ce cel de-al doilea priveşte numărul de membri
necesar pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil.
La aceste două condiţii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor
colegiale, unii autori adaugă şi condiţia semnării şi, respectiv, a contrasemnării (doar în cazul
celor normative) actelor administrative emise atât de organele de conducere unipersonală, cât
şi de organele de conducere colegială.

Exemple
Astfel, în cazul decretelor Preşedintelui României putem sublinia necesitatea
semnării acestora de către Preşedinte şi a contrasemnării, doar în cazul
exercitării anumitor categorii de atribuţii, de către primul-ministru, potrivit art.
100 alin. (1) din Constituţia republicată. De asemenea, potrivit art. 108 alin. (4)
din Constituţia republicată, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se
semnează de prim-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia
punerii lor în executare.

Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnării iar, în unele cazuri, a
contrasemnării actelor administrative emise.

65
 Exemple
Spre exemplu, potrivit unei dispoziţii din Legea nr. 215/2001 privind
administraţia publică locală, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce
şedinţa de consiliu, consilierul ales ca preşedinte al consiliului la acel moment,
şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretarul comunei sau oraşului
sau municipiului.

După semnare, actul administrativ trebuie să fie ştampilat, să primească un număr de

ordine şi să fie menţionată ziua, luna şi anul, adică să fie datat.
Motivarea actelor administrative, mai concret extinderea acestei obligaţii dincolo de
sfera actelor administrativ-jurisdicţionale, este apreciată în doctrina actuală ca o operaţiune
benefică, constituind o garanţie suplimentară de legalitate şi de ocrotire efectivă a drepturilor
şi libertăţilor cetăţeneşti.
În plus, introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor administrative poate
diminua riscul ca administraţia să ia decizii arbitrare, abuzive, devenind, astfel un factor de
progres pentru administraţie.
Utilitatea motivării deciziilor prezintă un triplu interes, şi anume: aducerea la
cunoştinţă a motivelor ceea ce înseamnă a explica decizia şi deci a evita conflictele posibile
dintre administraţie şi administraţii pe care îi serveşte; obligaţia motivării determină
administraţia să nu ia decizii pentru raţiuni care nu pot fi aduse la cunoştinţa opiniei publice,
astfel încât administraţia să se călăuzească, în activitatea sa, de norme morale; motivarea
permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra conţinutului deciziei, precum şi un
control jurisdicţional riguros al instanţelor de contencios administrativ.
Dacă anterior adoptării Constituţiei din 1991, motivarea era privită doar ca principiu al
actelor administrativ-jurisdicţionale, de lege ferenda propunându-se extinderea acestui
principiu la toate actele administrative, în prezent, se apreciază, într-o viziune aparţinând prof.
A. Iorgovan, că ideea motivării oricărui act administrativ rezultă implicit din dispoziţiile
Constituţiei, cel puţin din dreptul la informaţie consacrat în art. 31, reprezentând, astfel, o
obligaţie corelativă a autorităţilor administraţiei publice.
Mai mult decât atât, după cum în doctrina recentă se subliniază, în ultimul timp, o
serie de acte normative au început să prevadă obligativitatea motivării pentru anumite acte
administrative individuale.

Exemple
Spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea
activităţii de soluţionare a petiţiilor prevede expres obligaţia de a indica în

66
 răspunsul trimis petiţionarului temeiul legal al soluţiei adoptate, iar Legea nr.
544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public prevede că
refuzul comunicării informaţiilor solicitate se motivează şi se comunică
petiţionarului.

*Condiţiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ cele mai frecvente

sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea şi ratificarea. Acestea au valoare
juridică diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar în cadrul aceleiaşi categorii.
Comunicarea reprezintă operaţiunea prin care autoritatea emitentă a unui act
administrativ individual îl aduce la cunoştinţa celui căruia actul i se adresează. În unele cazuri
chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunică direct celor interesaţi.
Nu trebuie uitată în acest context nici excepţia stabilită prin art. l08 alin. (4) din
Constituţia, republicată, potrivit căreia, hotărârile Guvernului (individuale sau normative -
subl. ns.) care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate
Publicarea reprezintă operaţiunea prin care un act administrativ ce conţine reguli
generale şi impersonale, având deci un caracter normativ, este adus la cunoştinţa cetăţenilor
fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă.
Deşi publicarea caracterizează toate actele administrative normative, uneori în practică
se publică chiar şi acte individuale, datorită imposibilităţii comunicării acestor acte către toate
persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reuşiţi la un concurs, listele electorale etc.
Aprobarea este de regulă privită ca o manifestare de voinţă a unui organ superior prin
care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fără această
manifestare de voinţă ulterioară lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.
Pe lângă această aprobare propriu-zisa, doctrina a reţinut şi aşa-numitele aprobări
improprii şi aprobări substitutive, acestea din urmă reprezintă aprobările date de organul
ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior acţionează într-un domeniu de raporturi
sociale de competenţa celui ierarhic superior, situaţie în care se consideră că efectele actului
de aprobare înlocuiesc efectele actului aprobat.
Aprobările substitutive se caracterizează prin următoarele trăsături principale: organul
inferior este obligat să pună în executare actul aprobat; aprobarea nu acoperă viciile esenţiale
ale actului aprobat; acţiunea în justiţie, în baza Legii contenciosului administrativ se introduce
împotriva organului superior care a aprobat actul.
Aprobările improprii sunt folosite pentru aprobarea unor cereri sau propuneri adresate
unor organe ale administraţiei publice, situaţii în care, aceste organe nu se pronunţă asupra
unui act administrativ prealabil, deoarece, în realitate, emit un act administrativ pe baza
cererii sau propunerii celui interesat.

67
 Nu ptem a nu aminti o interesantă, dar controversată reglementare privind aprobarea
tacită, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările şi completările
ulterioare ce i-au fost aduse prin diferite alte acte normative. Prevederile acestui act normativ
se aplică tuturor autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu o serie de
excepţii expres prevăzute, la care Guvernul, prin hotărâre, mai poate adăuga şi altele, la
propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei publice interesate. Autorizaţia, în
acest caz, reprezintă actul administrativ emis de autorităţile administraţiei publice competente
prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei anumite activităţi, prestarea unui serviciu
sau exercitarea unei profesii. În continuare, în noţiunea de autorizaţie sunt incluse şi avizele,
licenţele, permisele, aprobările sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile ori
ulterioare autorizării. O asemenea formulare a fost criticată de doctrină, constatându-se pe
deplin întemeiat că sunt asimilate autorizaţiilor, care în mod evident sunt acte administrative
producătoare de efecte juridice, o serie de operaţiuni administrative neproducătoare de efecte
juridice prin ele însele, fără nici o distincţie.
Prin procedura aprobării tacite se înţelege procedura prin care autorizaţia este
considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.
Prin legea de aprobare a ordonanţei, textul iniţial a fost completat în sensul că,
răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente, în termenul prevăzut de
lege, nu echivalează cu aprobarea tacită. De aici rezultă că legiuitorul a urmărit să considere
tăcerea administraţiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea
în sens pozitiv a nerăspunderii administraţiei publice solicitantului unei autorizaţii.
Noţiunea de confirmare prezintă în dreptul administrativ mai multe sensuri.
Într-o primă accepţiune, prin confirmare se înţelege actul prin care o autoritate a
administraţiei publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că înţelege să-i menţină un
act administrativ anterior, situaţie care nu atrage vreun nou efect juridic, actul confirmat
nedobândind statutul de act complex. Într-o a doua accepţiune, prin confirmare, o autoritate a
administraţiei publice urmăreşte să acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să
acopere un viciu de care era lovit un act inferior. Această confirmare este în realitate un act
administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia. Într-o a treia
accepţiune, confirmarea este întrebuinţată pentru a desemna, de fapt, o aprobare dată de
autoritatea administraţiei publice ierarhic superioară, fără de care, potrivit legii, un act juridic
anterior nu poate fi pus în executare.

Astfel, potrivit doctrinei postbelice, dar în egală măsură şi actuale, acordul, aprobarea,
confirmarea şi ratificarea conduc, în unele situaţii, la acte administrative complexe care se
caracterizează prin faptul că iau naştere prin două sau mai multe manifestări de voinţă, care

68
provin de la autorităţi diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiaşi efect juridic
formează o singură unitate complexă.
Formele procedurale stabilite de lege cu ocazia elaborării actelor administrative au
importanţă diferită.
Unele dintre ele, denumite esenţiale, urmăresc asigurarea legalităţii şi oportunităţii
actelor administrative, iar neîndeplinirea lor atrage nulitatea sau anulabilitatea acestor acte.
Dimpotrivă, altele, denumite neesenţiale, au ca scop doar asigurarea operativităţii activităţii
administrative sau o anumită tehnică de elaborare a actului administrativ, nerespectarea lor
neinfluenţând valabilitatea actului.

II.2.5. Condiţii specifice de legalitate

În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom

înţelege interesul public ocrotit de lege, fără a pune semnul egalităţii între scopul legii şi
spiritul acesteia. Scopul legii reprezintă "limita legală" a dreptului de apreciere (a
oportunităţii), limită la care se raportează judecătorul în contencios administrativ pentru a
stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adică excesul de putere.
Astfel, doctrina franceză consideră că scopul legii - interesul public este un element ce
ţine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de
oportunitate.
Limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autorităţile administraţiei publice
cu ocazia elaborării actelor administrative sunt determinate chiar de lege şi de celelalte acte
normative pe care trebuie să le aplice. Prin urmare, un act ilegal, dar oportun, nu este valabil.
Este posibil totodată ca un act juridic superior să fie legal şi oportun dar, un act inferior, deşi
emis pe baza celui superior, să fie inoportun.
În esenţă, sub forma chiar a unei definiţii, oportunitatea vizează: momentul în care se
adoptă actul administrativ, locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice un act
administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi interesul
public.

Să ne reamintim...
1. Condiţiile de legalitate ale actului administrativ se centrează pe două concepte:
legalitatea şi oportunitatea.
2. Condiţiile generale de legalitate constau în: emiterea actului în conformitate cu
dispozitiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele
normative cu forţă juridică superioară; actul să fie emis de autoritate competentă şi

69
în limitele competenţei sale; actul să fie emis în forma şi prin procedura prevăzute de
lege.
3. Regula este cea a emiterii/adoptării actelor administrative în formă scrisă, este o
cerinţă ad validitatem; excepţia de la această regulă putând fi întâlnită doar în cazul
actelor administrative individuale ce pot îmbrăca şi formă orală (ex. avertismentul).
4. Procedura emiterii sau adoptării actelor administrative presupune parcurgerea unei
proceduri care cuprinde o serie de etape, anume: operaţiuni procedurale anterioare
emiterii sau adoptării actului administrativ; operaţiuni procedurale concomitente cu
emiterea sau adoptarea actului administrativ: operaţiuni procedurale ulterioare
emiterii sau adoptării actului administrativ.

Rezumat
1. Legalitatea este definită ca fiind obligativitatea conformării actelor administrative
cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele
normative ce au o forţă juridică superioară. Oportunitatea este o caracteristică a
actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate,
aceasta din urmă exprimând deplina concordanţă, în cadrul şi în limitele legii, a
actului cu sarcinile care revin organelor administrative. Oportunitatea este privită fie
ca o condiţie de legalitate, fie ca o condiţie distinctă a validităţii unui act
administrativ.
2. Procedura emiterii sau adoptării actului administrativ, după caz, presupune
parcurgerea unor etape reprezentate de: forme procedurale anterioare emiterii actului
administrativ; forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ.

3. Forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: avizele şi

acordul prealabil.
4. Forme procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt: cvorumul,
majoritate cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act; semnarea şi, dacă este
cazul, contrasemnarea actului administrativ.
5. Forme procedurale ulterioare emiterii actului administrativ sunt: comunicarea
actului administrativ; publicarea actului administrativ; aprobarea unui astfel de act;
confirmarea.
6. Procedura aprobării tacite reprezintă procedura prin care o autorizaţie este
considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde
solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii.

70
Test de evaluare a cunoştinţelor
1. Legalitatea unui act administrativ presupune:
a) conformitatea sa cu dispoziţiile legii stricto sensu, nu şi cu alte acte normative;
b) conformitatea exclusivă cu dispoziţiile actelor administrative emise de
organele ierarhic superioare;
c) conformitatea sa cu dispoziţiile constituţionale, legale şi ale celorlalte acte
juridice cu forţă juridică superioară.
2. Intrarea-n vigoare a unui act administrativ normativ:
a) este condiţionată de publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României;
b) este precedată, în mod obligatoriu, de afişarea acestuia la sediul emitentului;
c) este condiţionată de aducerea acestuia la cunoştinţă publică.
3. Actele administrative cu caracter individual:
a) trebuie întotdeauna comunicate subiectelor de drept vizate;
b) sunt aduse la cunoştintă publică;
c) ca regulă, sunt supuse regulii comunicării subiectelor de drept vizate.
4. Avizul conform:
a) reprezintă o specie a actului administrativ individual;
b) produce întotdeauna efecte juridice;
c) face parte din categoria operaţiunilor administrative.
5. Precizaţi care sunt termenele de intrare-n vigoare a actelor exclusiv
administrative. Cum interpretaţi dispoziţiile art. 78 din Constituţia României în
raport cu aceste acte?
6. Interpretaţi condiţia referitoare la caracterul unilateral al voinţei emitentului în
ipoteza unor acte administrative emise la cererea prealabilă a unor persoane
interesate sau cu participarea mai multor organe ale puterii publice. Argumentaţi
răspunsul formulat.
7. Precizaţi importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în
acte normative şi individuale.

71
Unitatea de învăţare II.3. Efectele juridice ale actelor administrative

Cuprins
II.3.1. Introducere ..................................................................................................... 72
II.3.2. Competenţe..................................................................................................... 72
II.3.3. Efectele juridice ale actelor administrative ................................................... 72
II.3.4. Suspendarea actelor administrative............................................................... 83
II.3.5. Revocarea actelor administrative .................................................................. 87
II.3.6. Anularea actelor administrative .................................................................... 92
II.3.7. Inexistența actelor administrative .................................................................. 94

II.3.1. Introducere
Secţiunea permite familiarizarea studenţilor cu efectele juridice ale actelor
administrative, cu momentul în care se produc aceste efecte, cu întinderea
acestora, precum şi cu situaţiile în care încetează efectele juridice ale actului
administrativ, evidenţiindu-se faptul că la baza efectelor juridice pe care le produc
actele administrative stă prezumţia potrivit căreia acestea au fost emise cu
respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege.

II.3.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite întelegerea efectelor juridice produse de actele
administrative, studentul putând identifica momentul în care se produc aceste efecte, atât
regula cât şi excepţiile relevante cu privire la acest aspect, respectiv întinderea acestor
efecte după cum actul administrativ este unul normativ sau individual, operând corect cu
aceste concepte, instrumente. De asemenea, studentul va putea opera cu concepte
specifice încetării efectelor juridice ale actelor administrative, anume: anulare, revocare
propriu-zisă, retractare, abrogare, distingându-le.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 3 ore.

II.3.3. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naştere, modifică sau sting raporturi
juridice, deci produc efecte juridice.

72
 Prin urmare, prin efectele juridice ale actelor administrative înţelegem drepturile şi
obligaţiile care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestor acte.

Doctrina postbelică a consacrat şi noţiunea de eficienţă a actelor administrative, cu

referire atât la efectele juridice pe care acestea le produc, pe de-o parte, cât şi la consecinţele
social-economice şi politice, pe de altă parte.

Pentru fundamentarea forţei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la

prezumţia de legalitate, aceasta fiind o prezumţie relativă aflată la baza regimului juridic
aplicabil actului administrativ şi presupune faptul că atâta vreme cât actul administrativ se
aplică, se prezumă că acesta a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă
prevăzute de lege.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumţia de legalitate este de două
feluri: prezumţie relativă de legalitate şi prezumţie absolută de legalitate:

• Prezumţia de legalitate este relativă, iuris tantum, în cazul actelor administrative, pentru că
acestea pot fi atacate de cei vătămaţi în drepturile sau în interesele lor legitime, urmând ca
instanţele judecătoreşti să cerceteze legalitatea lor. Prezumţia relativă de legalitate poate fi,
deci, răsturnată, dovedindu-se cu probe că actul administrativ este ilegal.

• În mod cu totul excepţional, există şi o prezumţie absolută de legalitate, iuris et de iure, ce

nu poate fi combătută, nefiind deci posibilă cercetarea legalităţii actului care beneficiază de o
astfel de prezumţie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii, şi anume: prezumţia de

autenticitate şi prezumţia de veridicitate, prezumţii care, fără a fi prevăzute expres, se
desprind din coroborarea mai multor dispoziţii constituţionale.

•Prin prezumţia de autenticitate se înţelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi

considerat că provine în mod real de la organul evocat prin forma sa exterioară.

•Prin prezumţia de veridicitate se înţelege calitatea actului administrativ de a corespunde

adevărului.

Potrivit acestor prezumţii, se porneşte de la ideea că actele administrative redau exact

relaţiile sociale pe care le constată, adică prevederile lor sunt conforme cu realităţile sociale
pe care le reflectă.

La rândul lor, cele două prezumţii au un caracter relativ, în sensul că actele

administrative se menţin în vigoare atâta vreme cât corespund adevărului privitor la
autoritatea de la care emană şi la conţinutul lor. Când actele administrative nu mai corespund
acestor cerinţe, valoarea lor juridică este firesc să înceteze. Răsturnarea celor două prezumţii

73
prin proba contrară trebuie să fie supusă unei proceduri speciale, procedura înscrierii în fals,
tocmai pentru a se asigura autoritatea actului administrativ.

Se mai susţine în doctrină şi faptul că prezumţiile de autenticitate şi veridicitate a

actelor administrative se bazează pe obligaţia personală de onestitate şi sinceritate a celor care
emit aceste acte juridice. O garanţie în plus a acestor prezumţii o constituie sancţiunea penală
în cazul falsului sau a uzului de fals în legătură cu aceste acte.

În doctrina postbelică s-a susţinut că forţa juridică a actului administrativ este identică
cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este
inferioară forţei juridice a legii.

Potrivit doctrinei actuale, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe
care îl ocupă organul emitent în sistemul organizării administraţiei publice precum, şi de
natura organului respectiv.

Aşadar, actele administrative au o forţă juridică diferită între ele însele, în concordanţă
cu principiul ierarhiei actelor normative. Dar, chiar între actele administrative emise de
aceeaşi autoritate administrativă există deosebiri cu privire la forţa lor juridică, în raport cu
efectele lor juridice.

Astfel, actele administrative individuale urmează a fi conforme actelor normative,

actele de administraţie specială urmează a fi conforme celor de administraţie generală, iar
actele aplicabile într-o unitate administrativ-teritorială urmează a fi conforme celor aplicabile
pe întreg teritoriul în cadrul căruia este competent organul care le-a emis.

Distinct de forţa lor juridică, care reprezintă puterea cu care actele produc efecte, adică
sunt obligatorii în executare, actele administrative având o formă scrisă beneficiază şi de o
forţă probantă, ce reprezintă, potrivit doctrinei postbelice, puterea lor de a constitui o dovadă
despre cele constatate prin act. Această teorie a fost preluată şi în doctrina actuală susţinându-
se, în egală măsură, că actele administrative beneficiază şi de o forţă probantă, diferită de
forţa lor juridică, ce rezultă din faptul că, în majoritatea covârşitoare a cazurilor, actele
administrative iau forma înscrisurilor, sunt emise de o autoritate publică şi sunt asimilate
oricărui act autentic, făcând dovada conţinutului lor şi a autorităţii emitente care, coroborată
cu competenţa acestei autorităţi conferă acestor acte o forţă probantă egală.

Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice emise în realizarea puterii publice
se caracterizează în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil prin regula executării din oficiu.
Astfel, ca act prezumat legal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat şi produce
efectele pe care le-a urmărit autoritatea administrativă prin emiterea lui.

74
 În ceea ce priveşte conţinutul obligativităţii actelor administrative, în doctrina
postbelică se făcea distincţie între obligaţia de executare, pe de-o parte şi obligaţia de
respectare sau opozabilitate, pe de altă parte.

Obligaţia de executare nu constituie în general o obligaţie numai în sarcina unui singur

subiect de drept, ci se întinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se referă
actul administrativ. Astfel, atunci când actul administrativ este normativ, obligaţia de
executare se întinde la toate subiectele care, în prezent sau în viitor, intră în condiţiile
prevăzute de ipoteza cuprinsă în normele sale, această obligaţie fiind, în general, continuă. În
cazul în care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se întind numai la
acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act .

Obligaţia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative constituie o obligaţie

diferită de prima, deoarece ea impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc
actele administrative, astfel că se întinde şi la alte subiecte decât acelea obligate la executare.
În cazul în care obligaţia ce rezultă din act nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit poate
cere intervenţia forţei de constrângere a statului, direct în baza actului de putere respectiv, fără
a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu.

Executarea silită, în acest caz, este o măsură extremă la care organele administraţiei
publice recurg doar după ce au fost epuizate toate celelalte căi prin care s-ar putea asigura
executarea obligaţiilor prevăzute în actul administrativ. Astfel, pentru executarea silită a
actelor administrative, se cer îndeplinite o serie de condiţii:

• în primul rând, trebuie să existe cel care urmează să execute obligaţia prevăzută în actul
administrativ;

• în al doilea rând, este necesară abilitarea legală a organului administraţiei publice de a trece
la executarea silită;

• în al treilea rând, este necesar să nu existe nici o altă cale de drept care să asigure
îndeplinirea obligaţiei prevăzute în actul administrativ.

Actele administrative sunt caracterizate de acest principiu, tocmai datorită caracterului

lor de forme juridice principale de activitate a autorităţilor administraţiei publice, activitate ce
presupune organizarea executării şi executarea în concret a legii, respectiv organizarea de
servicii publice, în limitele legii.

În ceea ce priveşte momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau
cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intră în vigoare, în doctrina
românească s-a fundamentat teza potrivit căreia acesta este considerat momentul publicării

75
pentru actele administrative normative şi momentul comunicării pentru actele administrative
individuale.

Această susţinere nu mai poate fi privită atât de categoric, mai ales în raport cu
dispoziţiile constituţionale care prevăd obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al
României, a decretelor Preşedintelui (art.100) şi a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului
(art.108), cu excepţia hotărârilor având caracter militar, fără a distinge după cum aceste acte
administrative au caracter normativ sau individual. Se propune, astfel, reformularea tezei
privind momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, de o manieră care să
acopere toate aspectele, susţinându-se, în consecinţă, că actele administrative încep să
producă efecte juridice din momentul în care au fost aduse la cunoştinţă în formele îngăduite
de lege. În acest mod, este avută în vedere atât modalitatea comunicării, specifică actelor
individuale, cât şi cea a publicării, specifică actelor normative, cu admiterea unor excepţii.

Într-o formulare mai cuprinzătoare, actele juridice, deci şi cele administrative, produc
efecte juridice de la data aducerii la cunoştinţa celor cărora li se adresează. Acestora nu li se
poate pretinde o anumită conduită dacă nu au cunoscut conţinutul actului care prescrie o
acţiune sau o inacţiune a subiectelor de drept. Aşa după cum nimeni nu se poate prevala de
necunoaşterea legii în cazul în care a încălcat o normă publicată, tot astfel nici autorităţile
publice nu pot pretinde respectarea voinţei lor, decât dacă o aduc la cunoştinţa celor care
trebuie să i se conformeze.

Există însă şi situaţii concrete în practică, criticate pe deplin întemeiat în doctrină, în

care, de regulă în finalul actului administrativ, se prevede că acesta "intră în vigoare pe data
adoptării”, sau chiar "la data semnării" sale. În realitate însă, până la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I, luând ca exemplu hotărâri ale Guvernului, aceste
acte nu pot produce efecte juridice deoarece numai de la această dată conţinutul lor devenea
cunoscut celor interesaţi.

Precizarea constituţională actuală introdusă prin legea de revizuire potrivit căreia legea
intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei,
corespunzător art. 78, a născut vii controverse privitoare la momentul intrării în vigoare a
tuturor actelor administrative normative. Această măsură a fost justificată prin imposibilitatea
distribuirii Monitorului Oficial pe întreg teritoriul ţării, astfel încât, în numeroase cazuri,
persoanele fizice sau persoanele juridice au fost puse în situaţia de a se conforma dispoziţiilor
unei legi pe care nu o cunoşteau încă.

Într-o riguroasă analiză a noilor dispoziţii constituţionale în această materie, prin

raportare la alte două texte constituţionale, şi anume cel conţinut în art. 15 alin. (2) potrivit
căruia legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai
favorabile şi, respectiv, a celui conţinut în art. 115 alin. (5) care consacră intrarea în vigoare a

76
ordonanţelor de urgenţă numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea în Monitorul Oficial al României, un
autor subliniază că acestea ridică două probleme de interpretare, şi anume: una privind modul
de calcul al termenului de 3 zile şi alta privind sfera actelor normative la care se aplică. Dacă
legat de prima problemă doctrina este unitară, în sensul calculării termenului de 3 zile pe zile
libere, a doua problemă referitoare la domeniul de aplicare a textului naşte întrebarea dacă
regula din art. 78 urmează să se aplice doar legii ca act juridic al Parlamentului sau ar trebui
avute în vedere şi celelalte acte normative Astfel, în ce priveşte actele administrative
normative lato sensu, acestea fiind cele care ne interesează în acest context, doctrina
consideră, de principiu, că discuţia trebuie nuanţată, dar admite că actele administrative
normative, care sunt aduse la cunoştinţă publică, ca regulă, intră în vigoare potrivit
dispoziţiilor constituţionale de drept comun în materia legilor, aplicate prin analogie, adică la
3 zile de la data aducerii la cunoştinţă publică, cu excepţia intrării în vigoare la o dată
ulterioară expres prevăzută în cuprinsul lor, precum şi cu excepţia retroactivităţii dispoziţiilor
contravenţionale mai favorabile. Autorul mai precizează şi necesitatea ca pentru eliminarea
oricăror posibilităţi de interpretare neuniformă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative să fie modificată expres sub acest aspect, atât
în sensul precizării exprese a momentului intrării în vigoare a actelor normative, cât şi sub
aspectul modului de calcul al termenului.

Exemple
Astfel, dacă în ce priveşte termenul de 3 zile, acesta se calculează pe zile
calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I, şi expirând la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare, momentul
intrării în vigoare a hotărârilor Guvernului, a actelor normative ale autorităţilor
administrative autonome precum şi a ordinelor, instrucţiunilor şi a altor acte
normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate este
cel al publicării in Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor
nu este prevăzută o dată ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în
vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul acestor acte normative
trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin
text.
În spiritul art. 78 din Constituţia, republicată, legile şi ordonanţele emise de
Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3 zile de la data
publicării, iar în spiritul art. 115 alin. (5) din Constituţia, republicată,
ordonanţele de urgenţă intră în vigoare de la data publicării, sub condiţia
depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, conform art. 11
din Legea nr. 24/2000.

77
 Potrivit art. 81 din aceeaşi lege, în vederea intrării lor în vigoare, actele
normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la
cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri
autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.

În principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active şi
nu retroactive.

De la această regulă există şi unele excepţii, cum ar fi: actele administrative cu

caracter retroactiv adică acele acte care constată existenţa sau întinderea unor drepturi şi
obligaţii ce au luat naştere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistenţa lor. Din
categoria acestor acte fac parte:

• actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrării în
vigoare a actului desfiinţat sau de la data emiterii actului de desfiinţare;

• actele administrative normative interpretative, care emană de la aceeaşi autoritate care a

emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioară şi care au efect retroactiv de la
data aplicării actului interpretat;

• actele administrative jurisdicţionale, care au efect retroactiv deoarece se recunosc părţilor

situaţii juridice preexistente emiterii actului;

• În plus, nu trebuie uitată situaţia deja evocată mai sus, decurgând din configuraţia actuală a
art. 15 alin. (2) din Constituţia, republicată, potrivit căreia actele administrative normative
contravenţionale mai favorabile vor retroactiva;

• De la regula intrării in vigoare a actelor administrative mai sus evocată, fac excepţie evident
şi actele administrative ce încep să producă efecte juridice la o data ulterioară comunicării
sau, după caz, publicării. Situaţiile de acest gen sunt determinate fie de unele dispoziţii ale
legii, fie de voinţa organului emitent (existând o dată ulterioară prevăzută în finalul actului),
fie de natura actului (actele supuse aprobării sau confirmării).

În doctrina actuală, o parte a doctrinei ia în considerare şi prorogarea actelor

administrative, aceasta fiind privită ca operaţiunea juridică prin care organul administraţiei
publice care a adoptat sau a emis un act administrativ ce produce efecte juridice temporare,
adoptă sau emite un alt act administrativ de aceeaşi forţă juridică, prin care dispune ca
efectele juridice ale acelui act să se producă şi după expirarea perioadei de timp pentru care a
fost adoptat sau emis. Pot fi prorogate atât actele administrative de autoritate normative, cât şi
cele individuale, prorogarea putând fi atât expresă, cât şi implicită.

78
 Problematica intrării în vigoare a actelor administrative normative nu poate face
abstracţie de metodologia elaborării acestora, fiind o consecinţă firească a aplicării unor
norme de tehnică legislativă, prin care se urmăreşte asigurarea sistematizării, unificării şi
coordonării legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică a fiecărui act normativ.

Exemple
Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de tehnică
legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a
propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în
cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea
actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii. În plus, potrivit
art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege se precizează că normele de tehnică legislativă
se aplică în mod corespunzător şi la elaborarea şi adoptarea proiectelor de
ordine, instrucţiuni şi de alte acte normative emise de conducătorii organelor
administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi la elaborarea şi
adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autorităţile administraţiei
publice locale.

În ceea ce priveşte specificul elaborării şi adoptării hotărârilor Guvernului, în doctrina

actuală se consideră că acesta rezidă în respectarea, în plus faţă de cele arătate, a unor legi,
inclusiv a celei privitoare la organizarea şi funcţionarea Guvernului, a unor ordonanţe şi a
unor hotărâri de Guvern care sunt izvoare formale ale logisticii formale.

Exemple
Un exemplu edificator în acest sens îl constituie Hotărârea Guvernului nr.
555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru
supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului. Această
hotărâre de guvern a fost abrogată, în prezent fiind în vigoare Hotărârea
Guvernului nr. 561/2009 aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de
documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor
documente, în vederea adoptării/aprobării.

Principiul ierarhiei actelor normative atât de important în acest domeniu este

consacrat sintetic şi sugestiv în conţinutul art. 4 din Legea nr. 24/2000. Actele normative se
elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă
să le adopte. Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea

79
acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. Actele
normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în
limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Vom mai reţine în acest context că proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli
necesare, suficiente şi posibile, care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă
legislativă.

Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi
sintactice şi pasaje obscure sau echivoce, să nu conţină termeni cu încărcătură afectivă, iar
forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea
dispoziţiilor.

Totodată, Legea nr. 24/2000 conţine dispoziţii speciale privind integrarea proiectului
în ansamblul legislaţiei, unicitatea reglementării în materie, precum şi evitarea paralelismelor.

Prevederi speciale sunt consacrate motivării proiectelor de acte normative:

• prin note de fundamentare pentru ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului

• prin referate de aprobare pentru celelalte acte normative, expunerile de motive pentru
legi şi notele de fundamentare pentru ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului trebuind să se
publice împreună cu actul normativ în cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau să
se prezinte pe internet de către autoritatea emitentă.

În sfârşit, actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori
se emit pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin
Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii legale.

Dacă toate aceste precizări, la care se pot adăuga multe altele conţinute în textul Legii
nr. 24/2000 şi dezvoltate în Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, se constituie într-o veritabilă
codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, în schimb, în ce
priveşte actele administrative individuale, există dispoziţii disparate în unele acte normative,
care ar trebui unificate.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor juridice produse de actele administrative,

trebuie făcută distincţie intre actele administrative normative care, în principiu, produc toate
categoriile de efecte, fiind şi izvoare ale dreptului şi actele administrative individuale care se
prezintă în principiu ca fapte juridice ce dau naştere la raporturi de drept administrativ, dar şi
la alte categorii de raporturi.

80
 Într-o opinie mai nuanţată, dezvoltată de asemenea în doctrina postbelică, întinderea
efectelor juridice produse de actele administrative se delimitează după subiectele ce au
obligaţia la executare.

Astfel,

• actul administrativ care produce efecte în cea mai restrânsă sferă a subiectelor de drept este
acel act individual prin care se instituie un singur raport juridic între două subiecte;

• actele administrative care dau naştere tot la un singur raport juridic, dar între mai multe
subiecte;

• actele administrative care dau naştere la două sau mai multe raporturi juridice, deşi tot
determinate.

Aşadar, chiar în cadrul actelor administrative cu caracter individual există o deosebire

între ele după sfera mai largă sau mai restrânsă a subiectelor între care se creează raporturi
juridice.

Totuşi, diferenţe mai mari după acest criteriu există în cazul actelor administrative
normative. Astfel, distingem între:

• acte administrative normative care produc efecte numai în interiorul organului administrativ
de la care emană;

• acte administrative normative care produc efecte într-o sferă ceva mai largă, şi anume în
cadrul aceleiaşi ierarhii de organe administrative;

• acte administrative normative care produc efecte în sfera şi mai largă a tuturor organelor
administraţiei de stat;

• acte administrative normative care produc efecte juridice într-o sferă cât se poate de largă,
inclusiv asupra celorlalte organe ale statului şi asupra altor organizaţii.

În ce priveşte efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate şi de alte

norme de drept decât cele ale dreptului administrativ.

Exemple
Spre exemplu, adopţia este supusă unui regim juridic mixt, de drept administrativ
şi de dreptul familiei.

Raporturile juridice ce au luat naştere pe baza actelor administrative pot să înceteze fie
ca urmare a intervenţiei unui act juridic emis în acest scop, fie ca urmare a unor fapte
materiale prevăzute de lege, tocmai pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.

81
 Astfel, în ceea ce priveşte încetarea efectelor juridice, actele administrative produc
efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare, care de regulă se face de organul
emitent, de autoritatea ierarhic superioară sau de instanţele judecătoreşti, fiind vorba despre
suspendare, revocare sau anulare.

Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale prevăzute de
lege se referă doar la actele administrative individuale pentru că efectele juridice ale actelor
administrative normative ce conţin reguli generale impersonale nu pot fi stinse ca urmare a
acţiunii unui fapt material prevăzut de lege. Excepţie de la această regulă fac actele
administrative normative temporare, ale căror efecte juridice încetează prin împlinirea
termenului (fapt material) pentru care au fost emise. Actele administrative individuale emise
în considerarea unor persoane determinate se epuizează, de regulă, printr-o singură aplicare
sau printr-o aplicare repetată, limitată la un anumit număr de cazuri, motiv pentru care
raporturile juridice create de astfel de acte se pot stinge; ca urmare a unor fapte materiale de
producerea cărora legea leagă acest efect.

Exemple
Spre exemplu, decesul unei persoane constituie un asemenea fapt material care
atrage încetarea efectelor juridice produse de acte administrative, iar dizolvarea
persoanelor juridice, subiecte ale unor raporturi juridice administrative, poate
antrena încetarea acestor raporturi.

Nu orice activitate de executare duce la încetarea efectelor actelor administrative.

Exemple
Exercitarea pe baza unei diplome, de pildă, nu determină încetarea efectelor
acesteia, fiindcă drepturile conferite de acest act administrativ se realizează
printr-o suită nesfârşită de acte de executare. Numai atunci când executarea se
înfăptuieşte printr-unul sau printr-un număr determinat de fapte materiale,
putem vorbi de încetarea efectelor juridice prin acte de executare.

Prescripţia prevăzută într-un act normativ constituie un alt fapt material care atrage
încetarea efectelor juridice produse de unele acte administrative individuale.

Exemple
Spre exemplu, potrivit dreptului comun, în materia răspunderii contravenţionale
aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de

82
 la data săvârşirii faptei. La rândul ei, executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei
nu a fost comunicat contravenientului în termen de două luni de la data aplicării
sancţiunii.

Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia.
Astfel, obligaţia de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligaţie, prin
îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres fie de
un alt act administrativ cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, fie de lege sau de o hotărâre
judecătorească.

II.3.4. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea reprezintă operaţia de întrerupere temporară a efectelor juridice produse

de un act juridic.
În doctrina actuală este subliniată distincţia între suspendarea unui act juridic,
reprezentând întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv, pe de o parte, şi
suspendarea efectelor sale juridice, care semnifică întreruperea efectelor cu acest caracter ale
actului respectiv, pe de altă parte.
Astfel, suspendarea executării unui act administrativ este, prin însăşi înţelesul acestei
noţiuni, o stare temporară, urmând deci ca, după un anumit timp, actul administrativ să-şi
recapete caracterul său executoriu sau să înceteze complet a mai produce efecte juridice, fiind
anulat sau revocat.
Suspendarea actelor administrative este o garanţie a asigurării legalităţii, ce intervine
însă în cazuri de excepţie, în situaţii limită.
Aceasta are în vedere fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice (ceea
ce înseamnă că actul era în vigoare), fie amânarea temporară a producerii de efecte juridice.
În doctrina postbelică, un autor a identificat două sensuri ale noţiunii de suspendare:
• suspendarea "stricto sensu" privită ca încetarea temporară a obligaţiei de executare după
intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după ce acesta a început să producă efecte
juridice
• suspendarea "lato sensu” privită nu doar ca încetarea temporară a unei activităţi deja
începute, ci precum situaţia în care un act administrativ intră în vigoare ulterior momentului în
care a fost emis şi ar fi trebuit să intre în vigoare. În acest caz, s-a susţinut, de către alţi autori,
că suspendarea este de fapt lipsită de obiect, actul neproducând nici un efect juridic în
perioada menţionată, neputându-se vorbi de suspendare deci înainte ca acest act să fi intrat în
vigoare sau înainte ca el să fi fost în măsură să producă vreun efect.
În acelaşi sens, în doctrina actuală se susţine că suspendarea unui act administrativ de
autoritate poate să intervină:

83
• numai după intrarea sa în vigoare;
• ca urmare a dispoziţiei unui organ competent sau prin efectul legii;
• după ce actul administrativ a început să îşi producă efectele juridice pentru care a fost
adoptat sau emis.

Exemple
Astfel, dacă într-un act administrativ se prevede că acesta va intra în vigoare la
o dată ulterioară, aceasta nu înseamnă că pentru perioada de timp de la
publicare, până la data stabilită pentru intrarea în vigoare, actul este suspendat,
ci în această perioadă actul nu există, potrivit principiului că actele
administrative produc efecte juridice de la data publicării sau comunicării sau
de la o dată ulterioară, prevăzută expres.

În plus, suspendarea actului administrativ trebuie să fie dispusă de organul competent

potrivit legii, dar ea poate interveni şi prin efectul legii.
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară în mai multe situaţii, cum ar
fi:
• contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie nestatală sau o autoritate publică;
• schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului cu implicaţii asupra oportunităţii
actului;
• necesitatea de a pune de acord actul respectiv cu actele organelor ierarhic superioare emise
ulterior;
• aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere administrativă;
• clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la legalitatea actului.
Oricât de mare ar fi sfera acestor cauze, se apreciază în doctrina actuală, acestea nu pot
transforma suspendarea într-o regulă a regimului juridic aplicabil actelor administrative,
asemeni revocării.
Astfel, suspendarea se deosebeşte de revocare prin mai multe aspecte:
• în primul rând, revocarea apare ca o regulă, în timp ce suspendarea reprezintă o operaţie
excepţională;
• în al doilea rând, revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv
sub aspectul oportunităţii, pe când suspendarea intervine când există un dubiu în privinţa
legalităţii, inclusiv sub aspectul oportunităţii;
• în al treilea rând, revocarea atrage încetarea definitivă a producerii de efecte juridice, pe
când suspendarea determină doar încetarea temporară a acestor efecte.
Faţă de această poziţie tradiţională din doctrina administrativă, în realitate, analiza
evoluţiei practicii administrative şi a jurisprudenţei administrative din ultimii ani
demonstrează faptul că în timp ce situaţiile de revocare a actelor administrative sunt destul de

84
rare, în cazul acţiunilor în contencios administrativ sunt tot mai des întâlnite cazurile în care
reclamantul, o dată cu introducerea acţiunii de anulare a actului administrativ vătămător
introduce şi o cerere de suspendare în condiţiile stabilite de Legea contenciosului
administrativ.
În esenţă, suspendarea poate fi dispusă prin act juridic, dar poate fi şi opera
legiuitorului, ope legis.
Astfel, suspendarea actelor administrative poate interveni în următoarele situaţii:
• de drept: în baza unei dispoziţii legale sau chiar constituţionale;
• în baza unui ordin al unui organ ierarhic superior;
• în baza hotărârii de „retractare vremelnică" de către organul emitent;
• în baza unei hotărâri judecătoreşti sau a unei ordonanţe a Ministerului Public.

Exemple
În ce priveşte prima situaţie de suspendare, vom reţine în primul rând
prevederea art. 123 alin.(5) din Constituţia României, republicată, potrivit
căreia introducerea acţiunii prefectului în instanţa de contencios administrativ,
împotriva unui act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în
cazul în care consideră actul ilegal, va atrage suspendarea de drept a actului.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituţia a prevăzut
principiul suspendării actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât
a persoanei în faţa unor eventuale abuzuri ale administraţiei publice locale, cât
şi a intereselor naţionale, în raport cu cele locale.
Legat de controlul de legalitate exercitat de prefect, în temeiul Constituţiei şi al
Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, republicată, cu
modificările şi competările ulterioare, cât şi al Legii nr.340/2004 privind
instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi competările ulterioare,
calificat ca fiind un contencios administrativ obiectiv, control de tutelă
administrativ, în doctrina actuală se manifestă rezerve faţă de consacrarea
principiului suspendării în cazul actelor administrative normative.
Actualmente, prevederile din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, (art. 48 alin(2). Secretarul unităţii administrativ-
teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului de
îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării; art. 49.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în
termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect; art. 115 alin. (2).
Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în
cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor; alin. (3). Hotărârile consiliului
local se comunică în mod obligatoriu b)prefectului judeţului; alin. (4).

85
 Hotărârile consiliului judeţean se comunică în mod obligatoriu prefectului
judeţului; alin. (7). Dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi
hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului
în condiţiile legii care îi reglementează activitatea) coroborate cu cele din Legea
nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, (art. 7 alin.
(5)) stabilesc că inclusiv în cazul acţiunilor introduse de prefect nu este
obligatorie parcurgerea procedurii prealabile. Pe de altă parte în termenul
prevăzut de art.11 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, (6 luni sau, după caz, de un an, care curge de la data
când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în cazul actelor administrative
individuale, în timp ce pentru actele administrative normative, acţiunea poate fi
introdusă oricând) poate fi exercitat inclusiv de prefect dreptul de a ataca efectiv
actul administrativ în instanţa de contencios administrativ. Legea nr. 554/2004
reiterează, într-un articol distinct – art. 14, prevederea constituţională
referitoare la suspendarea de drept a actului atacat, până la soluţionarea cauzei.
Un alt exemplu de suspendare în temeiul legii ni-l oferă Ordonanţa Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor – art. 32 alin. 3 - Plângerea
suspendă executarea. Plângerea persoanelor prevăzute la art. 31 alin. (2) -
Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce priveşte despăgubirea, iar
cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în
ceea ce priveşte măsura confiscării -, suspendă executarea numai în ceea ce
priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării, care stabileşte expres
că plângerea contravenientului împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii atrage suspendarea executării actului de
sancţionare.

Legea contenciosului administrativ (art.14) consacră o reglementare mai amplă

instituţiei suspendării actului atacat, prevăzând expres că cererea de suspendare poate să
intervină o dată cu declanşarea procedurii prealabile, până la pronunţarea instanţei de fond, ea
urmând să fie rezolvată de urgenţă, cu citarea părţilor, iar încheierea sau, după caz, sentinţa
prin care se pronunţă suspendarea fiind executorie de drept şi putând fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunţare.
În plus, mai precizează legiuitorul organic, când în cauză este un interes public major,
de natură a perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă
naţională, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de
Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare.
O dispoziţie expresă este consacrată situaţiei în care solicitarea suspendării executării
actului administrativ individual este cerută de reclamant prin acţiunea principală, caz în care

86
instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Revenind la celelalte cazuri în care intervine suspendarea, vom mai reţine că, potrivit
doctrinei, chiar autoritatea emitentă şi autoritatea ierarhic superioară pot suspenda actele
administrative emise, dacă există dubii cu privire la legalitatea acestora.
Organele care fac parte din Ministerul Public pot suspenda numai actele administrative
ale organelor de deţinere şi executare a pedepselor.
Un act administrativ poate fi suspendat şi dacă există îndoieli cu privire la
oportunitatea sa, fără a-i fi pusă în discuţie legalitatea.
Astfel, spre deosebire de anularea şi revocarea actelor administrative care operează în cazul în
care acestea sunt ilegale sau inoportune, suspendarea intervine în situaţia în care există
îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
Prin urmare, efectele suspendării vor înceta fie prin anularea actului, fie prin repunerea
lui în vigoare, ca urmare a stabilirii legalităţii lui.
Atunci când suspendarea actului administrativ a intervenit pe considerente de
neoportunitate, ea va înceta de drept la sfârşitul perioadei pentru care a fost hotărâtă sau, dacă
nu a fost stabilită o perioadă, suspendarea va înceta atunci când au dispărut împrejurările care
au determinat-o.

II.3.5. Revocarea actelor administrative

În ceea ce priveşte revocarea, aceasta reprezintă operaţia juridică prin care organul
emitent al unui act administrativ sau organul ierarhic superior desfiinţează acel act. Când este
pronunţată de organul emitent, revocarea mai este numită şi retractare.
Altfel spus, revocarea este privită ca operaţiunea juridică ce poate consta în două forme
de exprimare: retractarea, atunci când desfiinţarea actului se face de autoritatea emitentă şi
revocarea propriu-zisă, atunci când desfiinţarea actului se face de către autoritatea ierarhic
superioară celei emitente. Evident, în această din urmă, situaţie, este necesar să existe o astfel
de autoritate ierarhic superioară având în vedere actuala organizare a administraţiei publice,
caracterizată mai degrabă prin lipsa de subordonare între autorităţi.
Revocarea reprezintă deci un caz particular al nulităţii dar, în acelaşi timp, şi o regulă,
un principiu fundamental al regimului juridic al actelor administrative.
Acest principiu fundamental aplicabil actelor administrative rezultă din art. 21 şi art. 52
din Constituţia, republicată, precum şi din dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, care
menţine caracterul obligatoriu al procedurii prealabile ce fusese consacrat prin Legea nr.
29/1990.

87
 Astfel potrivit art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, înainte de a se
adresa instanţei de contencios administrativ competente, cel vătămat într-un, drept al său sau
un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte,
a acestuia. Plângerea se poate adresa, în egală măsură, organului ierarhic superior, dacă acesta
există. Prin această procedura prealabilă, legiuitorul a fundamentat dreptul administraţiei de a
reveni oricând asupra actului emis.
Principiul revocabilităţii actelor administrative apare, astfel, ca un efect firesc al
trăsăturilor administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative. Structura
organizaţională a administraţiei publice se bazează pe anumite reguli, între care şi
subordonarea ierarhică administrativă. Vom înţelege, astfel, revocarea actelor administrative
ca fiind o regulă, un principiu al structurii funcţionale a administraţiei publice.
Principiul revocării actelor administrative a devenit o constantă a dreptului public
românesc, fiind unanim admis de toţi specialiştii, recunoscut de practicienii din administraţia
publică, dar neprevăzut ca atare în vreun text de lege. Este motivul pentru care, în doctrina
actuală, a fost subliniată necesitatea consacrării sale exprese în viitorul Cod de procedură
administrativă, aspect care ar clarifica o serie de probleme teoretice şi ar oferi un criteriu sigur
pentru practica administrativă şi judecătorească.
Deşi aparent simplă, revocarea ridică unele probleme speciale, cum ar fi cea a situaţiei
efectelor juridice deja produse până atunci, precum şi cea a consecinţelor juridice ale efectelor
produse în raport de cauzele care au determinat-o.
În ce priveşte condiţiile în care trebuie dispusă revocarea, vom reţine că aceasta trebuie
dispusă printr-un act cu cel puţin aceeaşi forţă juridică cu a actului revocat, cu respectarea
procedurii de emitere şi cu admiterea posibilităţii unei acţiuni în instanţa de contencios
administrativ. Ea trebuie motivată.
De la această regulă, pot apărea excepţii, în cazul în care, după ce actul a fost emis, au
intervenit reguli noi care au modificat procedura de elaborare a acestuia, actul de revocare
urmând să respecte noile norme procedurale.
Revocarea poate interveni pentru nerespectarea condiţiilor generale de legalitate ale
actului administrativ, dar în mod special a condiţiei specifice referitoare la oportunitate.
Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului
administrativ.
Spre deosebire de actele administrative normative care sunt întotdeauna şi oricând
revocabile, actele administrative individuale sunt în principiu revocabile, cu următoarele
categorii de excepţii:
a) actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie expresă a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicţional;

88
c)actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din
dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;
e) actele administrative care au dat naştere la contracte civile (în sensul larg al termenului);
f) actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile;
g) actele administrative care dau naştere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
legalităţii;
h) actele administrative care au fost executate material.
Deoarece prima categorie se subînţelege, iar celelalte trei vor fi abordate în contextul
cercetării altor instituţii cu care au directă legătură, ne vom ocupa în continuare de ultimele
patru excepţii, cu precizarea că, după cum s-a remarcat în doctrina recentă, aceste excepţii
sunt deduse fie din natura actului, fie din efectele pe care le-au produs sau din voinţa
legiuitorului.
e şi f) Exceptarea actelor administrative care au dat naştere la contracte civile are în
vedere raporturile dintre dreptul administrativ şi dreptul civil, fiind unul din aspectele
esenţiale ale acestei corelaţii.
În doctrină au fost identificate două ipoteze:
• prima în care contractul civil se încheie pe baza unui act administrativ prealabil între doi
particulari sau între un particular şi o instituţie publică. În acest caz contractul încheiat în
baza actului administrativ poate fi reziliat numai pe cale judecătorească, actul administrativ
fiind irevocabil. În doctrină există şi o analiză mai nuanţată, potrivit cărora, în unele situaţii,
contractelor li se poate aplica un regim comandat de dreptul public, iar identificarea acestor
situaţii se va face de la caz la caz, în concret, ţinându-se cont de litera şi spiritul legii. O
asemenea poziţie porneşte de la premisa că, în realitate, contractul civil nu este decât un
instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administraţiei publice de la care provine
actul administrativ, act pe care "s-a grefat" contractul civil, contractul comercial, contractul
individual de muncă etc. Prin urmare, capacitatea de drept civil a părţilor contractante este
"subordonată" capacităţii de drept administrativ a organului emitent. Este de fapt problema
priorităţii între cele două exigenţe: siguranţa persoanelor particulare în viaţa juridică, şi
implicit în raporturile născute pe baza unui act administrativ, şi interesul public pe care îl are
de apărat administraţia publică. Admiţând "prioritatea administrativului", trebuie să admitem
şi dreptul "particularului" de a ataca în contencios administrativ, actul de revocare.
• a doua în care contractul civil se încheie pe baza unui act administrativ prealabil între două
autorităţi ale administraţiei publice sau între o astfel de autoritate şi o instituţie publică. În
acest caz principiul revocabilităţii operează numai dacă autorităţile administraţiei publice,
respectiv autoritatea administrativă şi instituţia publică nu sunt subordonate aceleiaşi autorităţi
administrative ierarhic superioare.

89
 Această categorie de acte exceptate de la principiul revocabilităţii se impune a fi
regândită în raport cu prevederile actuale ale reglementării în domeniul contenciosului
administrativ care stabileşte posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act administrativ
nelegal de a solicita instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai
poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, situaţie în care,
în cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile
încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
O altă excepţie de la excepţie o reprezintă şi actele administrative de numire în funcţii
publice din administraţia centrală.
Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt exceptate de la
principiul revocabilităţii, actul administrativ fiind în această situaţie "un instrument juridic"
strict necesar pentru executarea contractului civil însuşi.
Actul administrativ nu poate fi desfiinţat decât o dată cu contractul şi pe căile prevăzute
de lege în acest scop, nu însă şi printr-o revocare din partea organului administraţiei publice.
Sunt situaţii în care contractul civil preexistă legal între subiecte de drept care nu fac
parte din sistemul "administrativ" al organului ce trebuie să emită actul.
g) Actele administrative care au dat naştere la drepturi subiective garantate de lege sub
aspectul legalităţii ca acte exceptate se disting după cum dreptul subiectiv apare în sfera unui
raport juridic administrativ, respectiv a unui raport juridic civil.
• În prima categorie intră certificatele de naştere, cărţile de identitate, diplomele de absolvire
a unor instituţii de învăţământ superior etc.
Săvârşirea unor operaţii de fraudare a legii de către beneficiarii unor astfel de acte va
putea atrage însă, în mod evident, ilegalitatea actului, ducând implicit la posibilitatea revocării
sale.
• În cazul drepturilor subiective civile legea a înţeles să le ocrotească în mod special,
exceptând actul administrativ ce stă la baza lor de la principiul revocabilităţii, deoarece ele
presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante.
h) Actele care au fost executate material în mod evident nu mai pot fi revocate deoarece
desfiinţarea lor nu va putea şterge efectele materiale deja produse.
Cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizaţiile, care
au dat naştere la drepturi subiective care nu sunt protejate special. Revocarea unei autorizaţii
de construire, după ridicarea clădirii, nu ar mai avea nici o valoare, deşi practica recentă a
instanţelor de judecată tinde a contrazice acest punct de vedere exprimat în doctrină şi susţinut
de practica judiciară mai veche.
Această categorie priveşte numai actele administrative individuale care se realizează
material printr-o singură operaţiune (acţiune) sau mai multe operaţiuni determinate.
În legătură cu revocarea autorizaţiilor, trebuie făcută distincţie între autorizaţiile impuse
de lege, care se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice este obligată să

90
le elibereze la solicitarea celui interesat dacă sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege, şi
autorizaţiile libere, care se caracterizează prin faptul că autoritatea administraţiei publice nu
are obligaţia de a le elibera, ci poate să aprecieze oportunitatea emiterii lor.
Astfel, în timp ce prima categorie de autorizaţii evocată se bucură de stabilitate mai
mare, deoarece autoritatea competentă are obligaţia de a le elibera dacă cel interesat întruneşte
condiţiile cerute de lege, fiind deci irevocabile, a doua categorie prezintă un caracter precar şi
revocabil tocmai datorită dreptului de apreciere de care beneficiază autoritatea emitentă,
beneficiarul unei asemenea autorizaţii asumându-şi riscul unor pagube în momentul solicitării
autorizaţiei (spre exemplu, autorizaţia de exercitare a unei meserii). În concluzie, după cum s-
a apreciat şi în doctrina postbelică, un act de drept administrativ nu devine irevocabil prin
simplul fapt că dă naştere unui drept subiectiv, chiar dacă acesta este garantat prin dispoziţiile
dreptului civil sau ale dreptului muncii, ci dobândeşte acest caracter abia în clipa în care
dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atât de eficace încât din textul sau
scopul ei rezultă că ea a înţeles să lipsească autoritatea administrativă de posibilitatea de a-l
desfiinţa prin anularea actului administrativ de bază.
Doctrina a mai remarcat şi faptul că irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate
fi invocată chiar dacă acesta se încadrează într-una dintre excepţiile de la principiul
revocabilităţii actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care partea îşi
întemeiază un drept subiectiv a fost emis datorită manevrelor sale frauduloase sau dolosive.
De asemenea, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la
principiul revocabilităţii nu mai poate fi invocată dacă ne aflăm în prezenţa unor acte
inexistente, adică a unor acte care nu au avut nici un moment aparenţa de legalitate.

Autoritatea emitentă a unui act administrativ poate nu doar să-l revoce, dar şi să-l
modifice.
Modificarea actelor administrative poate fi făcută, în opinia unui autor, de autoritatea
emitentă, dar şi de alte autorităţi publice, cum ar fi autoritatea administraţiei publice ierarhic
superioară sau instanţa judecătorească competentă, potrivit legii.
În analiza acestei chestiuni, trebuie făcută distincţie după cum este vorba despre acte
administrative de autoritate normative sau individuale.
•Astfel, actele administrative normative pot fi modificate, de regulă, de către autoritatea
emitentă dar, în condiţiile legii, şi de către instanţa competentă.
Modificarea de către autoritatea emitentă trebuie realizată printr-un act de acelaşi nivel,
adoptat sau emis cu respectarea aceleiaşi metodologii de tehnică legislativă, iar modificările
produc efecte juridice numai pentru viitor.
Modificarea de către instanţa competentă intervine în aplicarea prevederii din Legea
contenciosului administrativ potrivit căreia "instanţa soluţionând acţiunea, poate, după caz, să
anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ ... ", prevedere menţinută şi de actuala

91
reglementare, această anulare în parte nereprezentând altceva decât o modificare adusă actului
administrativ.
• Actele administrative individuale pot fi modificate în principal de autoritatea emitentă, iar,
în secundar, de autoritatea administrativă ierarhic superioară precum şi, în condiţiile legii, de
instanţele judecătoreşti, în acest caz, fiind vorba de evocarea aceleiaşi dispoziţii din Legea
contenciosului administrativ.
La modificarea actelor administrative individuale trebuie să se ţină seama însă de principiul
drepturilor câştigate, astfel încât, după modificare, să nu se creeze o situaţie mai rea celui
căruia actul i se adresează.

II.3.6. Anularea actelor administrative

Potrivit doctrinei anularea unui act administrativ poate fi definită ca fiind acea
operaţiune juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a producerii
de efecte juridice de către acesta.
Dintre clasificările identificate de doctrină vom reţine doar unele dintre acestea,
clasificări care, de altfel, se regăsesc şi în cazul nulităţii din dreptul civil.
Astfel:
1. din punctul de vedere al întinderii efectelor, nulitatea poate fi:
a. totală – atunci când este vizat actul administrativ în integralitatea sa şi care
este specifică, de regulă, actelor administrative individuale;
b. parţială – atunci când sunt vizate doar unele dispoziţii ale actului
administrativ şi care este specifică, de regulă, actelor administrative normative.
2. din punctul de vedere al cauzelor care generează nulitatea, nulitatea poate fi:
a. absolută – intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a
actului, fiind vorba, de regulă, despre condiţii de fond;
b. relativă – intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, fiind
vorba, de regulă, de condiţii de formă, procedurale.
Exemple
Cu toate acestea, în dreptul administrativ pot exista şi situaţii în care
nerespectarea unor condiţii de formă stabilite de norme de drept administrativ
procedural poate determina nulitatea absolută a unui act administrativ. Astfel,
spre exemplu, lipsa din procesul-verbal de constatare a unei contravenţii a uneia
dintre următoarele menţiuni: în cazul persoanei fizice numele, prenumele şi
calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în
cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite
şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator, atrage,
conform prevederilor art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al

92
 contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, nulitatea procesului-
verbal, nulitate care poate fi şi absolută avându-se în vedere faptul că, potrivit
aceleaşi reglementări menţionate mai sus, aceasta poate fi invocată şi din oficiu,
iar instanţa de judecată poate s-o invoce astfel doar pe cea absolută, în
principiu. Însă, distincţia între cele două forme de nulitate va avea ca punct de
plecare interesul ocrotit prin norma încălcată prin actul ilegal, dar ar trebui să
se ţină cont şi de gravitatea viciilor de ilegalitate.

Doctrina concluzionează că nulitatea absolută intervine când se încalcă o condiţie de

legalitate de mare importanţă, stabilită în concret, în funcţie de prevederile normelor juridice
care conturează regimul juridic al actului administrativ în cauză. Pe când nulitatea relativă
(anulabilitatea) intervine pentru nerespectarea unei condiţii de legalitate de mică importanţă.
Cu toate acestea, inexistenţa unor prevederi legale exprese în funcţie de care să se distingă
între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, poate fi luată-n considerare şi o altă opinie potrivit
căreia ”distincţia dintre nulitatea absolută şi nulitatea relativă nu are nicio relevanţă practică,
putând fi susţinută teoria unicităţii nulităţii”.
Într-o altă opinie se susţine că distincţia dintre nulitatea absolută şi relativă ar trebui să
aibă în vedere dacă încălcarea priveşte dispoziţii legale care ocrotesc drepturi şi interese
exclusiv personale, situaţie în care am putea vorbi despre nulitate relativă, respectiv dacă
aceasta vizează dispoziţii legale de ordine publică prin care se ocroteşte un interes general
care atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului administrativ şi care poate fi invocată, pe
cale de excepţie, de autorităţile publice împuternicite de lege, astfel precum este prefectul,
precum şi de orice persoană interesată, şi chiar de instanţa de judecată, din oficiu. Într-o astfel
de viziune, cauze de nulitate absolută a actelor administrative ar fi: depăşirea competenţei
organului emitent al unui act administrativ, sau nesocotirea unui interes general în favoarea
unor interese personale, sau nerespectarea unor condiţii de formă prevăzute, în mod expres, de
lege pentru validitatea unor acte administrative, sau nerespectarea oricăror dispoziţii
imperative ale legii care ocrotesc un interes public.
Anularea unui act administrativ poate fi dispusă de organul/instituţia sau autoritatea
ierarhic superior/superioară, urmare a exercitării controlului ierarhic; de instanţa de judecată,
în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ şi Ministerul Public, acesta din
urmă putând dispune anularea actelor organelor de cercetare şi urmărire penală şi ale
organelor de administrare ale locurilor de deţinerea şi executare a pedepselor.
Cât priveşte efectele pe care le produce anularea unui act administrativ, majoritatea
doctrinei apreciază că efectele se pot produce doar retroactiv (ex tunc), dar există şi doctrinari
care consideră că anularea unui act administrativ pentru motive de oportunitate produce efecte
pentru viitor (ex nunc). De asemenea, doctrina reţine şi alte reguli, precum: de principiu, ca
efect al aplicării regulii ”restitutio in integrum”, nu se pot înlătura retroactiv decât efectele

93
juridice, nu şi faptele materiale (de altfel, practica judiciară recentă contribuie la susţinerea
faptului că pot fi înlăturate retroactiv şi faptele materiale); anularea unui act administrativ are
ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare şi condiţionate, sub aspectul legalităţii, de
existenţa acestui act administrativ.
Cât priveşte raportul dintre nulitate şi revocare, în doctrină nu putem identifica un
punct de vedere unitar, existând autori care privesc revocarea ca un caz particular al anulării,
iar alţii ca o instituţie de sine stătătoare.
Doctrina distinge şi între nulitatea din dreptul administrativ şi cea din dreptul civil,
subliniindu-se următoarele:
- nulitatea din dreptul administrativ este determinată de ilegalitate, fiind autori care
apreciază că aceasta poate fi determinată şi de neoportunitate, în timp ce nulitatea din
dreptul civil este determinată, în general, de încălcarea legii;
- nulitatea din dreptul administrativ rezultă din încălcarea condiţiilor de fond sau de
formă ale actelor administrative, pe când în cazul celei din dreptul civil este necesară
existenţa unor prevederi legale exprese în acest sens;
- în cazul actelor administrative, dacă în cazul celor normative s-ar putea vorbi despre
nulitate parţială ce poate afecta doar o parte a actului juridic, anume acele norme ce
contravin normelor cu forţă juridică superioară, în cazul actelor administrative
individuale este mai greu a se vorbi despre o astfel de nulitate pentru că ”actul este
unitar prin existenţa unei singure cauze şi a unui singur obiect, motiv pentru care, de
regulă, nulitatea nu poate fi decât absolută”.

II.3.7. Inexistenţa actelor administrative

Inexistenţa actelor administrative este o sancţiune specifică actului administrativ care

intervine, astfel precum precizeză majoritatea doctrinei, atunci când viciile de legalitate care
efectează actul sunt atât de grave încât orice subiect de drept poate realiza ilegalitatea
flagrantă a actului care nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât
de vizibile încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice.
Este necesar a aminti că deja ne-am întâlnit cu această sancţiune chiar din perioada
parcurgerii cursului de Drept constituţional şi instituţii politice, atunci când am menţionat
prevederile art. 100 alin. (1) teza a II-a din Constituţia României, republicată, în virtutea
cărora nepublicarea decretelor emise de Preşedintele României, în exercitarea atribuţiilor sale,
în Monitorul Oficial al României, atrage inexistenţa decretului. O prevedere asemănătoare
regăsim tot în Constituţia României şi în cuprinsul art. 108 alin. (4) teza a II-a care prevede că
nepublicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de
Guvern, cu excepţia celor cu caracter militar care se publică numai instituţiilor interesate,

94
atrage inexistenţa actului respectiv. Aşadar, această sancţiune a inexistenţei actului
administrativ se bucură chiar de o consacrare constituţională.
Dintre trăsăturile identificate de doctrină ca fiind specifice inexistenţei actului
administrativ, putem menţiona:
- este o sancţiune juridică de rang constituţional, considerată mai gravă decât nulitatea
absolută;
- actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate, putându-se
considera că actul nici nu a luat fiinţă;
- inexistenţa unui act administrativ poate fi constată de orice subiect de drept interesat;
- fiind un act inexistent este lipsit de forţă executorie,
- nu există obligaţia de respectare şi de executare a unui astfel de act;
- autorităţile/organele/instituţiile administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea
în executare a actului şi de a constata inexistenţa actului;
- subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi
publice, prin invocarea inexistenţei.
Cât priveşte efectele pe care le produce constatarea inexistenţei actului administrativ,
se poate aprecia că acesta nebeneficiind de la bun început de prezumţia de legalitate, nu putea
şi nu ar fi trebuit să producă niciun efect juridic astfel că nici nu poate fi pus în executare.

Să ne reamintim...
1. Efectele juridice ale actelor administrative au în vedere: forţa juridică a actelor
administrative care depinde de locul organului emitent în structura administraţiei
publice, natura organului emitent, din punct de vedere al competenţei sale şi
categoria actelor – individuale sau normative; momentul din care produc efectele
juridice ale unui act administrativ – moment distinct pentru organul emitent,
respectiv pentru celelalte subiecte de drept (după cum actul administrativ este
individual sau normativ); întinderea efectelor juridice ale actelor administrative care
diferă, de asemenea, după cum actul administrativ este individual, respectiv
normativ.
2. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ se poate produce
urmare a uneia dintre procedurile de scoatere din vigoare a acestuia, anume: anulare,
revocare propriu-zisă, retractare, respectiv abrogare.
3. Suspendarea actelor administrative presupune întreruperea vremelnică a
producerii de efecte juridice de către un act administrativ. Suspendarea poate fi de
drept, în baza legii, sau dispusă prin act juridic al unui organ competent.
4. Revocarea desemenează acea operaţiune juridică prin care organul emitent sau

95
organul superior ierarhic desfiinţează actul în cauza, din oficiu sau la cererea
subiectelor de drept interesate. Este necesar a distinge între revocarea propriu-zisă,
despre care vorbim atunci când este dispusă de organul superior ierarhic emitentului,
respectiv retractare, despre care vorbim atunci când este dispusă chiar de organul
emitent. Nu toate actele administrative sunt revocabile, dar excepţiile de la principiul
revocabilităţii vizează exclusiv actele administrative individuale, niciodată pe cele
normative, iar actele administrative ce nu pot fi revocate, pot fi totuşi desfiinţate,
mai precis anulate, de instanţa de judecată.
5. Anularea actelor administrative este acea operaţiune juridică prin care se dispune
desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice de către
acesta.
6. Anularea actului administrativ nu trebuie confundată cu inexistenţa acestuia.
Inexistenţa unui act administrativ este o sanctiune specifică acestei categorii de acte,
care interrvine atunci când viciile de legalitate care afectează actul sunt atât de grave
încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de drept. Inexistenţa
actului administrativ este consacrată inclusiv prin prevederi constituţionale precum
cele din art. 100 alin. (1) sau cele ale art. 108 alin. (4) din Constituţia României,
republicată.

Rezumat
1. Prezumţia potrivit căreia actele administrative au fost emise cu respectarea tuturor
condiţiilor prevăzute de lege, prezumţie ce stă la baza efectelor juridice pe care le
produc actele administrative, are trei dimensiuni: prezumţia de legalitate, prezumţia
de autenticitate şi prezumţia de veridicitate. Orice persoană vătamată poate răsturna
oricare dintre aceste prezumţii, acestea nefiind absolute, ci relative.
2. Pentru organul emitent momentul de la care se produc efecte juridice este chiar
momentul emiterii sau adoptării, după caz, a actului administrativ, pe când pentru
celelalte subiecte de drept acest moment diferă dupa cum actul este unul individual
când, în principiu, efectele se produc de la momentul comunicării acestora, sau unul
normativ, când efectele juridice se produc de la momentul aducerii la cunoştinţă
publică, de regulă prin publicare. Hotărârile de guvern, precum şi decretele
Preşedintelui României care au caracter individual produc efecte juridice, prin
excepţie de la regula deja enunţată, de la data publicării în Monitorul Oficial al
României, sub sancţiunea inexistenţei actului.
3. De regulă actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul

96
în care au fost aduse la cunoştinţă, în formele prevăzute de lege. Excepţii de la
această regulă pot fi actele administrative care produc efecte retroactive, în categoria
acestora intrând acte administrative individuale, precum: actele declarative (ex.
certificate de naştere, căsătorie, deces), actele administrative interpretative, actele
administrative jurisdicţionale; respectiv actele administrative care produc efecte
juridice de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă.
4. Suspendarea executării unui act administrativ are ca efecte juridice întreruperea
temporară a producerii de efecte juridcie de către actul suspendat. Subiectele de
drept care pot dispune suspenderea sunt: organul emitent, organul ierarhic superior
celui emitent; instanţa de judecată, legiuitorul. Regimul juridic al suspendării
dispusă prin act juridic al unui organ competent este reglementat de prevederile
art.14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
5. Revocarea actelor administrative are valenţele unui principiu, motiv pentru care
regula este cea potrivit căreia actele administrative sunt revocabile. Revocarea poate
interveni atunci când nu sunt respectate condiţiile de legalitate ale actului
administrativ, dar şi atunci când este evidentă lipsa de oportunitate a acestuia. După
cum cauzele ce determină revocarea sunt anterioare sau concomitente emiterii
actului administrativ, respectiv sunt ulterioare emiterii acestuia, revocarea produce
efecte juridice pentru trecut (ex tunc), respectiv pentru viitor (ex nunc).
6. Nulitatea unui act administrativ are, de regulă, efecte juridice retroactive (ex
tunc), însă retroactiv pot fi înlăturate, tot de regulă, doar efectele juridice, nu şi
faptele materiale. De asemenea, în principiu, declararea nulităţii unui act
administrativ are ca efect şi anularea tuturor actelor juridice ulterioare şi
condiţionate, sub aspectul legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat.
7. Inexistenţa actului administrativ este o sancţiune juridică consacrată de
Constituţie, motiv pentru care poate fi considerată mai gravă decât nulitatea
absolută. Actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
sunt lipsite de forţă executorie, nu sunt vizate de obligaţia de respectare şi de
executare a actului. Inexistenţa unui act administrativ poate fi constatată de orice
subiect de drept.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Ce caracter au prezumţiile care stau la baza forţei juridice a actului
administrativ?
2. Care sunt termenele de intrare in vigoare a actelor administrative şi cum se
calculează ele, conform legislaţiei în vigoare? Cum interpretaţi dispoziţiile art.78

97
din Constituţia României, republicată?
3. Există diferenţe între obligaţia de respectare şi cea de executare a unui act
administrativ? Argumentaţi răspunsul formulat.
4. Care este raportul dintre revocarea şi retractarea actului administrativ?
5. Se poate vorbi despre abrogare în cazul actelor administrative individuale?
6. Prin O.U.G. nr. x/2014 se aduc mai multe modificări Legii educaţiei naţionale,
precizându-se în cuprinsul acesteia (a O.U.G., s.n.) că va intra în vigoare în
termen de 3 luni de la publicarea sa în Monitorul Oficial al României. Este
constituţională sau nu această O.U.G.? Argumentaţi răspunsul formulat.
7. Care sunt diferenţele dintre suspendare şi revocare?
8. Pot fi desfiinţate actele administrative care nu pot fi revocate? Argumentaţi
răspunsul formulat.
9. Ce importanţă practică prezintă distincţia dintre inexistenţa şi nulitatea unui act
administrativ?
10. Se poate anula un act administrativ deja abrogat? Dar invers?

98
Modulul III. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Cuprins
Introducere. .............................................................................................................. 99
Competenţe ............................................................................................................... 99
Unitatea de învăţare III.1. Contenciosul administrativ .......................................... 100

Introducere
Această unitate de învăţare urmăreşte familiarizarea studenţilor cu noţiunea
contenciosului administrativ, precum şi cu fundamentele constituţionale ale
acestuia. Astfel, studenţii vor fi introduşi în studiul fiecareia dintre trăsăturile
contenciosului administrativ, în baza art.52 din Constituţia României, republicată,
şi a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare; a condiţiilor acţiunii directe, formulate în baza aceleaşi
Legi nr. 554/2004, fiind relevate şi excepţiile de la controlul de legalitate exercitat
de instanţele de contencios administrativ; a procedurii contenciosului
administrativ.

Competenţe
Parcurgerea modulului contribuie la definirea şi reprezentarea contenciosului
administrativ, înţelegerea sensului şi a continutului acestuia, a relevanţei nu doar
teoretice, ci şi practice a a acestei forme de control.
Structura de învăţare permite, aşadar:
*dezvoltarea capacităţii cursanţilor de a individualiza contenciosul administrativ,
ca formă de control asupra activităţii administraţiei publice;
*identificarea şi interpretarea de către studenţi a caracteristicilor speciale ale
procedurii contenciosului administrativ.
*identificarea şi interpretarea de către studenţi a caracteristicilor speciale ale
procedurii contenciosului administrativ;
*analizarea condiţiilor de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ,
precum şi a excepţiilor de la controlul de legalitate exercitat de instanţa de
contencios administrativ.
*prezentarea procedurii în materia de contencios administrativ.

99
Unitatea de învăţare III.1. Contenciosul administrativ

Cuprins
III.1.1. Introducere ................................................................................................. 100
III.1.2. Competenţe ................................................................................................. 100
III.1.3. Instituţia contenciosului administrativ. Aspecte generale .......................... 101
III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-
jurisdicţional.............................................................................................................
106
III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ ........................... 116
III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ.129
III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ ......... 137

I.1.1. Introducere
Într-un sens larg, doctrina defineşte contenciosul administrativ ca reprezentând
totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei vătămaţi prin acte
administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau
procedura de soluţionare a acestora. Însă, într-un sens restrâns, contenciosul
administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte
administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa
instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza unui regim de
putere publică guvernat de legea-cadru în materie, anume Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

I.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Aprofundarea tematicii permite înţelegerea noţiunii de contencios administrativ, a
trăsăturilor acestuia, studentul putând identifica condiţiile acţiunii directe ce
poate fi formulată în temeiul Legii nr, 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare. Studentul va putea identifica şi analiza etapele procedurale ale
contenciosului administrativ, anume procedura administrativă prealabilă,
respectiv procedura în faţa instanţei de contencios administrativ, putând distinge
între tipurile de acţiuni în contencios administrativ sau părţile din procesul de
contencios administrativ.

100
 Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 10 ore.

III.1.3. Instituţia contenciosului administrativ. Aspecte generale

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ

reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către autorităţile
administraţiei publice, autorităţile publice, în general, de limitare a puterii arbitrare a
acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţilor. Aşadar, contenciosul
administrativ apare ca o formă juridică de apărare a particularilor - persoane fizice sau
juridice - împotriva abuzurilor administraţiei publice, în principal.
Noţiunea de contencios administrativ reprezintă o noţiune tradiţională a dreptului
administrativ, considerată neadecvată "realităţilor specifice orânduirii socialiste" şi, în
consecinţă, utilizată în această perioadă mai degrabă cu scopul de evocare istorică.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul “contendere” însemnând “a
lupta”. Este vorba de o luptă în sens metaforic, o luptă a unor interese contrarii, dintre
două părţi, din care una va ieşi învingătoare. Astfel, termenul de contencios exprimă
conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor.
În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a
delimita căile de atac jurisdicţionale de recursurile administrative obişnuite.
Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la
o ţară la alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor la
altul.
În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit, în
sens organic, prin raportare la autorităţile competente să soluţioneze litigiile dintre
administraţie şi administraţi. Contenciosul administrativ cuprindea astfel ansamblul
litigiilor de competenţa tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătuirea sistemului
justiţiei administraţiei franceze, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, la 8 ani după
Revoluţia franceză din 1789, urmată de crearea tribunalelor administrative, numite până
în 1953, consilii de prefectură. Două principii fundamentale au caracterizat încă de la
început sistemul francez şi anume: separarea activităţilor administrative de activităţile
judiciare şi separarea administraţiei active de justiţia administrativă, ce constituie un
ordin de jurisdicţie paralel, distinct de puterea judiciară. Specific sistemului francez,
caracterizat prin dualitate de jurisdicţie, este faptul că justiţia administrativă intră în sfera
largă a puterii executive, consilierii ce o compun dispunând, de regulă, de o pregătire
superioară în domeniul administraţiei publice, supunându-se deci unor reguli de recrutare
şi de carieră proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedură distincte.

101
 Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administraţiei publice:
a) sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluţionarea conflictelor
cu administraţia de către autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale);
b) sistemul francez al unei justiţii administrative distincte (caracterizat prin
soluţionarea conflictelor cu administraţia de către instanţe specializate în acest tip de
conflicte, instanţe distincte de justiţia ordinară);
c) sistemul anglo-saxon al instanţelor ordinare (caracterizat prin soluţionarea
conflictelor cu administraţia de către instanţele ordinare, de drept comun).
Legislaţia românească a consacrat iniţial sistemul francez, apoi pe cel anglo--
saxon, cu anumite particularităţi, într-o perioadă sau alta, dar a menţinut de-a lungul
vremii şi sistemul administratorului judecător, şi deci, și autorităţile cu atribuţii admi-
nistrativ-jurisdicţionale.
Doctrina românească interbelică a utilizat noţiunea de contencios administrativ, fie
în sens organic, formal, ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenţa
tribunalelor sau justiţiei administrative, fie în sens material, putând fi definit în raport de
persoanele între care are loc litigiul sau în raport de natura regulilor juridice puse în cauză
şi aplicabile în soluţionarea litigiului. În primul caz, se susţinea că aparţin contenciosului
administrativ toate litigiile născute între particulari şi administraţie, în care aceasta din
urmă figura ca parte, deoarece opunea o pretenţie contradictorie celei emisă de particular,
iar în cel de-al doilea caz, aparţin contenciosului administrativ toate acele litigii care
puneau în cauză reguli şi principii ale dreptului administrativ sau dreptului public. Astfel,
contenciosul administrativ reprezintă "totalitatea litigiilor născute între particulari şi
administraţiile publice, cu ocazia organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care
sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public".
În doctrina administrativă actuală, contenciosul administrativ a fost definit, în
sens larg, ca reprezentând totalitatea litigiilor de competenţa instanţelor judecătoreşti
dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau, după caz o
structură autorizată să presteze un serviciu public, pe de-o parte, şi alt subiect de drept, pe
de altă parte, în care autoritatea publică apare ca purtătoare a prerogativelor de putere
publică. Cu alte cuvinte, prin termenul de contencios administrativ înţelegem, în sensul
general, totalitatea litigiilor juridice în care se află administraţia publică cu cei admi-
nistraţi, indiferent de natura juridică a acestora, de drept comun sau de drept public.
În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor
de competenţa secţiilor de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, în sens restrâns,
termenul de contencios administrativ se referă numai la acele litigii în care autorităţile
administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza competenţei pe care
le-o conferă legea.

102
 Totodată, despre accepţiunea restrânsă a contenciosului administrativ se mai arată
că ea are un sens organic, ce se referă la natura organelor de jurisdicţie competente să
soluţioneze litigiile şi un sens material care evidenţiază natura litigiilor pe care le
cuprinde acest contencios şi regimul juridic care se aplică în rezolvarea lor, dreptul
comun sau regimul juridic administrativ, asemeni tezei mai sus evocate din perioada
interbelică.
În România această instituţie – cea a contenciosului administrativ – este înfiinţată
în anul 1864, fiind preluat sistemul francez, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, ca organ
cu caracter consultativ pe lângă Guvern, având şi atribuţii de soluţionare a conflictelor
apărute între administraţie şi particulari.
În baza dispoziţiilor constituţionale din anul 1923, a fost adoptată, în decembrie
1925, Legea contenciosului administrativ, prima lege specială în materie, care instituie un
contencios de plină jurisdicţie pentru actele de gestiune şi, respectiv, un control de
anulare, pentru actele de autoritate. Legea menţionată a învestit curţile de apel din
circumscripţia în care domicilia reclamantul cu competenţa de a judeca cererile de
contencios administrativ, iar hotărârile pronunţate de acestea erau supuse recursului fostei
Curţi de Casaţie. Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios
subiectiv, în sensul că reclamantul trebuia să invoce lezarea unui drept subiectiv.
Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, în sensul că acela care se considera lezat
în drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de
excepţie şi putea pretinde despăgubiri. Erau exceptate de la acest control, atât potrivit
dispoziţiilor constituţionale cât şi celor legale, actele de guvernământ şi actele de
comandament cu caracter militar.
Deşi Constituţia din 1923, precum Constituţia din 1938, a stabilit principiul
judecării acestor litigii de către instanţele ordinare, au continuat să fie menţinute o serie
de jurisdicţii administrative speciale, unele înfiinţate chiar din perioada Consiliului de
Stat, investite însă cu o competenţă limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea
unei anumite autorităţi publice.
Din anul 1948 şi până la adoptarea Constituţiei din 1965, regula în legislaţia
românească a constituit-o inexistenţa unui control judecătoresc direct asupra actelor
administrative, ce puteau fi puse în discuţie doar pe calea excepţiei de ilegalitate, ori de
câte ori rezulta în mod neîndoielnic intenţia legiuitorului, în acest sens.
Perioada anilor 1965 - 1990 este marcată de consacrarea expresă, în art. 35 al
Constituţiei din 1965, a posibilităţii celui vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal
al unui organ de stat de a cere organelor competente, în condiţiile legii, anularea actului şi
repararea pagubei, pentru ca în art. 103 să se specifice: "Tribunalele şi judecătoriile
judecă cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative, putând să se
pronunţe, în condiţiile legii, şi asupra legalităţii acestor acte". În baza acestor dispoziţii, a

103
fost adoptată Legea nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor celor
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege care a reglementat în
sistemul socialist tradiţionala instituţie a contenciosului administrativ, adaptând-o la
specificul epocii, inclusiv plin înlăturarea sintagmei "contencios administrativ", cu
formularea mult mai greoaie, dificil de reţinut, utilizată în titlul actului normativ (Legea
privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte
administrative ilegale).
După cum în doctrina actuală se remarcă cu deplin temei, în această perioadă
instituţia contenciosului administrativ a avut, în realitate, un rol pur propagandistic, fiind
pur formală, fără relevanţă în apărarea drepturilor cetăţenilor şi contracararea abuzurilor
autorităţilor administrative, situaţie de aşteptat într-un sistem totalitar, în care nu se putea
vorbi de stat de drept, de independenţa şi inamovibilitatea judecătorilor
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege specială în
materie, adoptată după anul 1990, reia tradiţia din perioada interbelică, marcând începutul
unei noi etape în evoluţia acestei instituţii fundamentale pentru statul de drept.
Caracteristica cea mai importantă a noii reglementări a constat, fără îndoială, în
crearea unor secţii speciale şi specializate de contencios administrativ, iniţial la nivelul
tribunalelor şi al Curţii Supreme de Justiţie, iar apoi, ca urmare a modificărilor intervenite
în anul 1993, în organizarea judecătorească, şi la nivelul curţilor de apel, nou înfiinţate. În
esenţă, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente conţinute în Legea din 1925,
aducând şi multe elemente de noutate.
Astfel, printre trăsăturile tradiţionale reluate prin Legea nr. 29 din 1990 a
contenciosului administrativ, reţinem următoarele:
- este un control de plină jurisdicţie, în sensul că instanţa poate dispune recu-
noaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim încălcat (inclusiv obligând autoritatea
emitentă la emiterea unui alt act), anularea actului atacat şi repararea pagubei, aspecte
prevăzute ulterior şi în art. 52 din Constituţia, republicată (art. 48 - în forma iniţială);
- este un control direct, pe cale de acţiune judiciară, ce poate viza atât un act
administrativ propriu-zis, cât şi acte administrative asimilate, fiind vorba despre situaţiile
ce se regăsesc în practica administrativă sub denumirea de tăcerea administraţiei (lipsa
oricărui răspuns faţă de o cerere a unui petent) sau tardivitatea (depăşirea termenului
legal pentru formularea răspunsului la o cerere adresată de un petent);
- actul atacat trebuia să-i aparţină unei autorităţi administrative, viziune
modificată o dată cu intrarea în vigoare a Constituţiei, la 8 decembrie 1991;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitentă, constând
într-un recurs graţios, înaintea introducerii acţiunii în instanţa de contencios
administrativ, respectiv, după caz, posibilitatea unei proceduri prealabile la
autoritatea ierarhic superioară, constând într-un recurs ierarhic, în cazul existenţei unei

104
astfel de autorităţi; sunt create astfel premisele înlăturării actului ilegal şi reparării
prejudiciului suferit, prin revocarea actului vătămător de către autoritatea emitentă sau
autoritatea ierarhic superioară.
Trei aspecte se cuvine a fi menţionate, însă, în acest context, aspecte care vizează
în egală măsură modificări de esenţă ale instituţiei contenciosului administrativ.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioară în materie (Legea nr. 1/1967)
care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al actelor
administrative individuale, exceptând în totalitate actele Consiliului de Miniştri (fostul
organ suprem al administraţiei de stat), Legea nr. 29/1990 nu a mai făcut o asemenea
delimitare, punct de vedere menţinut prin art. 52 din Constituţia republicată. În
consecinţă, în principiu, toate actele autorităţilor administraţiei publice pot fi atacate în
contencios administrativ, inclusiv actele guvernului, fără deosebire după cum acestea sunt
normative sau individuale, cu excepţiile consacrate în Constituţie.
Un alt aspect care a rezultat din analiza sferei administraţiei publice potrivit art. 52
din Constituţia, republicată, acţiunea în contencios administrativ poate viza nu doar acte
aparţinând unor autorităţi administrative, aşa cum prevăzuse iniţial Legea nr. 29/1990,
lege preconstituţională, ci şi acte administrative aparţinând altor autorităţi publice
investite cu prerogative de putere publică care realizează o altă activitate fundamentală,
dar subsidiar acesteia pot desfăşura şi acţiuni de natură administrativă, precum şi acte
administrative aparţinând unor structuri organizatorice cu caracter privat, asimilate
autorităţilor publice deoarece exercită atribuţii de putere publică, pentru realizarea unui
interes public, prin prestarea unor servicii publice.
În sfârşit, Legea nr. 29/1990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai făcut
nici o precizare expresă cu privire la caracterul ilegal al actului atacat, lăsând instanţa să
se pronunţe asupra acestei chestiuni, aşa cum era şi firesc.
Toate aceste aspecte au conturat în doctrină un punct de vedere pe deplin întemeiat
potrivit căruia se poate vorbi de o perioadă de aplicabilitate de doar un an a Legii nr.
29/1990, în forma ei iniţială (8 decembrie 1990 - 8 decembrie 1991), intrarea în vigoare a
Constituţiei marcând practic începutul unei noi etape, de la care unele dispoziţii ale legii
trebuiau considerate implicit modificate.
Evoluţia practicii administrative, varietatea şi diversitatea acţiunilor introduse la
instanţele de contencios administrativ, numărul tot mai mare de acte normative care
pentru soluţionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instanţa de contencios
administrativ, dar, mai ales fundamentele constituţionale ale instituţiei stabilite încă prin
forma iniţială a acesteia, au impus în 1991 conturarea unor modificări de substanţă ale
reglementării în materie, însă cele introduse în principal în 1993 au fost cu totul
insuficiente şi nesatisfăcătoare. S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, încă din anul
1999, trimis Camerei Deputaţilor, proiect care nu a intrat niciodată în dezbaterea

105
parlamentară.
Regândirea instituţiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii Consti-
tuţiei, în octombrie 2003, a impus regândirea vechiului proiect de lege şi necesitatea
adoptării de urgenţă a unui nou act normativ în această materie, anume Legea nr.
554/2004, act normativ ce a suferit profunde și numeroase modificări mai ales în anul
2007.
Nu trebuie să uităm că a urmat și va mai continua, în mod firesc, un proces de
armonizare a legislaţiilor ţărilor membre ale Uniunii Europene, ce ar trebui sau ar putea
să fie urmat de procesul de constituţionalizare europeană a legislaţiilor naţionale, iar
reglementările în vigoare ale UE cuprinzând, între altele, şi dreptul fundamental al
cetăţeanului "la o bună administrare" ar trebui să se regăsească şi în legislaţia naţională în
domeniu. De altfel, în prezent, se și vorbește de un proces de europenizare a dreptului
administrativ și de codificarea acestuia.

III.1.4. Controlul asupra administraţiei publice. Controlul administrativ-

jurisdicţional

Administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat de organe

structurate după competenţa lor materială şi teritorială.
În raport cu Guvernul distingem:
a) organe subordonate direct sau indirect acestuia;
b) autorităţi administrative centrale autonome, subordonate acestuia, în condiţiile
art. 102 alin.1 din Constituţie, dacă acestea nu sunt supuse unui control parlamentar;
c) autorităţi administrative locale autonome, controlate prin intermediul tutelei
administrative exercitate de prefect, în principiu.
În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere socială
care urmează, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de natura acesteia -
politică, economică, administrativă etc.
Controlul este "barometrul" care indică modul în care acţionează cel chemat să
aplice decizia, precum şi gradul în care decizia corespunde scopului pentru care a fost
emisă. Controlul constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a
fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie sau ar trebuie să fie.
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le înlătura
când acestea există, de a asigura îmbunătăţirea permanentă a activităţii, pentru ca aceasta
să corespundă cât mai bine nevoilor sociale într-o etapă dată.
În administraţia publică, obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile
(conduita) autorităţii administraţiei publice sau a funcţionarilor săi, felul în care aceştia
si-au exercitat atribuţiile cu care au fost învestiţi. Astfel, oricare ar fi forma de control şi

106
oricare ar fi autorul controlului, după modelul doctrinei franceze, în doctrină sunt
precizate trei elemente principale ale acestuia, şi anume: baza de referinţă a controlului,
obiectul controlului şi operaţiunile de control propriu-zise.
În doctrina administrativă au fost identificate mai multe criterii de clasificare a
controlului asupra administraţiei.
- după natura autorităţii publice care îl exercită se distinge: controlul exercitat de
Parlament, controlul exercitat de autorităţi ale administraţiei publice, controlul exercitat
de autorităţi judecătoreşti.
- după regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat de
instanţele judecătoreşti şi de Curtea Constituţională, pentru ordonanţele Guvernului) şi un
control necontencios (exercitat de Parlament, de autorităţile supraordonate ierarhic şi de
Avocatul Poporului).
- după efectele pe care le determină, se distinge un control ce atrage atenţionări şi
sancţionări ale autorităţilor administraţiei publice şi funcţionarilor acestora, însoţite de
anularea actelor şi un control ce atrage numai atenţionări şi sancţionări.
O analiză cuprinzătoare cu privire la controlul asupra administraţiei publice,
asupra puterii executive în sens larg, poate fi realizată pornind de la principiul separaţiei
și echilibrului puterilor în stat, prin raportare la autorităţile care realizează clasicele
funcţii ale statului. Vom distinge, astfel, având în vedere primul criteriu de clasificare:
a) un control parlamentar asupra administraţiei publice;
b) un control administrativ asupra administraţiei publice;
c) un control judecătoresc asupra administraţiei publice.

a) În ce priveşte prima formă de control evocată - controlul parlamentar asupra

administraţiei publice, vom constata că regimul constituţional românesc actual consacră
atât un control parlamentar tradiţional, cât şi un control parlamentar modern, exercitat
prin intermediul unor autorităţi publice distincte de Parlament, dar supuse obligaţiei de a
prezenta anual rapoarte acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului
Controlul parlamentar tradiţional se concretizează, la rândul său, în obligaţia
Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a prezenta informaţii şi
documente acestuia potrivit art. 111 din Constituţie, în adresarea Guvernului de întrebări,
interpelări şi moţiuni simple potrivit art. 112 din Constituţie, în dezbaterea rapoartelor şi
declaraţiilor prim-ministrului potrivit art. 107 alin. (1) din Constituţie etc., aspecte
prezentate pe larg în contextul analizei controlului parlamentar asupra Guvernului,
respectiv a prim-ministrului etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autorităţi publice care spuervizează,
prin atribuţiile specifice relaţia guvernare-administraţie publică, rolul executivului în
dreptul public contemporan, autorităţi precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi.

107
 b) Garantarea legalităţii actelor administrative prin intermediul controlului
presupune şi existenţa unor forme de control în cadrul autorităţilor administraţiei publice
înseşi. În logica sistemului constituţional există ca principiu un drept de control al
Guvernului asupra celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Generic, controlul
înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi poartă denumirea de control
administrativ.
Prin urmare, controlul administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând controlul
înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea, asupra propriei activităţi.
Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii în activitatea
autorităţilor administraţiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea
scopului legii, constatarea rezultatelor pozitive şi a abaterilor de la normele prescrise,
precum şi stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanentă, care
intervine la o dată fixă sau ca o modalitate inopinată.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de
persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un
control extern, atunci când este exercitat de organe sau funcţionari din afara autorităţilor
controlate. Controlul intern presupune existenţa a două subiecte: cel care controlează
(subiectul activ) şi cel controlat (subiectul pasiv). Acesta se poate exercita fie din oficiu,
fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Obiectul controlului intern
general îl reprezintă verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a
întregii activităţi desfăşurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare
de care dispune organul respectiv etc.
Procedura de realizare a controlului intern general cunoaşte în practică o varietate
foarte mare, în absenţa unei reglementări exprese ce va trebui realizată printr-un viitor
Cod de procedură administrativă.
La rândul său, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supra-
veghere generală, un control de tutelă administrativă sau un control specializat.
Controlul ierarhic se exercită de autorităţile ierarhic superioare asupra celor
inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără a
fi necesar să fie prevăzut în vreun text de lege. Prevederile legii sunt necesare doar atunci
când se doreşte o limitare a acţiunilor de control.
În cazul autorităţilor administraţiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel de
control, acestea fiind organizate şi funcţionând, potrivit Constituţiei şi legislaţiei în
materie, pe baza autonomiei locale, efect al descentralizării administrative.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior,
cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice cât şi faptele

108
materiale, reprezentând un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv al
oportunităţii.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând un
element component al activităţii de conducere exercitată de superior asupra inferiorului
sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situaţie în care controlul se numeşte
recurs ierarhic.
Astfel, între controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic există un raport
de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este şi o formă de realizare a controlului
administrativ ierarhic, dar nu orice formă de exercitare a controlului administrativ
ierarhic este şi un recurs ierarhic.
În ce priveşte sensul noţiunii de recurs, se impune precizat în acest context că
există o distincţie între semnificaţia pe care dreptul administrativ o conferă acestei noţiuni
şi semnificaţia aceleiaşi noţiuni în dreptul procesual civil. Astfel, în dreptul administrativ,
în general, recursul este definit ca fiind calea de atac sau mijlocul procedural care creează
posibilitatea remedierii încălcării drepturilor subiective şi a intereselor legitime în urma
unor vătămări produse de autorităţi ale administraţiei publice sau, în subsidiar, de
autorităţi publice. Cu alte cuvinte, termenul recurs este utilizat în dreptul public pentru a
desemna dreptul persoanelor lezate în interesele lor juridice printr-un act sau operaţiune
administrativă de a formula reclamaţii la autorităţile publice.
În raport cu autoritatea administrativă căreia i se adresează recursul administrativ,
vom distinge între:
- un recurs graţios, introdus la autoritatea de la care emană actul administrativ;
- un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioară, în
cazul existenţei unei asemenea autorităţi.
Recursul graţios este calificat în doctrină ca reprezentând plângerea adresată de
un particular, persoană fizică sau juridică, autorităţii administrative de la care emană actul
administrativ prin care se solicită revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia.
Recursul graţios are ca temei dreptul autorităţilor administraţiei publice de a reveni şi de
a retracta actele administrative, dacă acestea au fost săvârşite fără respectarea
dispoziţiilor legale sau dacă nu mai corespund intereselor sociale.
Recursul ierarhic reprezintă plângerea adresată de un particular autorităţii admi-
nistrative ierarhic superioare, prin care solicită anularea actului emis de o autoritate
inferioară subordonată care îi vatămă drepturile sau interesele, în scopul de a o determina
pe aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestaţie. Dreptul
particularului de a utiliza calea recursului ierarhic este de esenţa organizării
administrative a statului de drept. De aceea, se apreciază în doctrină, nu este necesar ca
acesta să fie reglementat prin dispoziţii legislative speciale, deoarece coincide cu dreptul
de petiţionare, considerat ca expresia unei libertăţi publice şi individuale, pe care

109
Constituţia îl consacră în art. 51.
La rândul său, în funcţie de natura juridică şi subordonarea organelor de control,
controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspecţii de stat din cadrul ministerelor, altor
organe centrale de specialitate sau autorităţilor locale autonome; b) autorităţi
administrative cu caracter jurisdicţional, în condiţiile prevăzute de lege, precum Consiliul
Național pentru Combaterea Discriminării, Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor; c) autorităţi special constituite cu atribuţii de control, ca de exemplu,
Curtea de Conturi, Agenția Națională de Administrare Fiscală - ANAF etc.
Această clasificare nu trebuie privită cu rigiditate, în sensul că încadrarea într-o
anumită categorie sau subcategorie nu exclude posibilitatea ca aceeaşi structură ad-
ministrativă să fie inclusă şi în alta, în funcţie de alt criteriu de referinţă.
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente faţă de
care cel controlat nu se află în raport de subordonare ierarhică.
Controlul specializat se realizează numai în cazurile expres prevăzute de lege, în
condiţiile stabilite de aceasta şi se limitează la aspectele care se încadrează în specificul
activităţii organului de control.
Sunt trecute astfel în revistă în doctrina recentă, sub aspectul organizării şi func-
ţionării lor, următoarele autorităţi publice cu atribuţii de control: Curtea de Conturi,
Garda Naţională de Mediu şi Autoritatea Naţională de Control (aceasta din urmă a fost
desfiinţată începând cu 21 ianuarie 2005, după ce a fost o structură a administraţiei publice
centrale, aflată în subordinea Guvernului care avea rolul de a aplica strategia şi programul de
guvernare în domeniul exercitării funcţiilor control financiar – fiscal – vamal, ulterior
atribuțiile sale au fost preluate de organele specializate în domeniile sale de control și aflate în
subordinea ministerelor).
În general, controlul administrativ asupra administraţiei publice constituie obiect
de analiză nu doar pentru dreptul administrativ, ci şi pentru alte ramuri ale dreptului
precum dreptul financiar, dreptul mediului, dreptul muncii etc.
Pentru a avea eficienţă, în doctrina administrativă au fost identificate o serie de
condiţii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregătirea şi efectuarea
acestuia şi până la stabilirea măsurilor şi valorificarea concluzii lor.
În primul rând, controlul trebuie să fie efectuat de persoane competente, cu
experienţă în domeniile controlate, persoane care trebuie să dea dovadă de probitate
profesională, de corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptive la toate explicaţiile date
de cel controlat.
Eficienţa controlului depinde în mare măsură de formele şi de metodele de control
folosite. Concluziile trebuie să fie bine fundamentate şi argumentate, să se desprindă ca
sinteză a unor practici, nu ca acţiuni izolate, singulare, punându-se un accent deosebit pe
identificarea cauzelor şi condiţiilor care au determinat neajunsurile constatate. În plus,

110
concluziile trebuie aduse la cunoştinţa organului controlat, propunându-se în scris măsuri
de lichidare a problemelor existente, urmând apoi ca organul de control să urmărească
modul în care cel controlat acţionează pentru eliminarea deficienţelor constatate.
O menţiune specială necesită evocarea controlului exercitat de Ministerul Public
asupra administraţiei publice, în raport cu concepţia constituţională asupra rolului
procurorului. Astfel, potrivit art. 131 din Constituţie, "în activitatea judiciară, Ministerul
Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi
drepturile şi libertăţile cetăţenilor". Deşi este vorba despre o autoritate publică ce face
parte, alături de instanţele judecătoreşti şi Consiliul Superior al Magistraturii, din
"autoritatea judecătorească" (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autorităţilor
publice din Constituţie), din puterea judecătorească în sens larg, există, potrivit sistemului
constituţional şi legislativ actual, şi autorităţi ale administraţiei publice care realizează o
activitate judiciară, asupra cărora Ministerul Public va avea un drept de control.

c) În ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei publice, este

vorba despre forma cea mai importantă de control şi care, sintetic, se exprimă tradiţional
sub denumirea de contencios administrativ constituind însăşi finalitatea dreptului
administrativ.
Fundamentul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ se
regăseşte în principal în art. 52 din Constituţia, republicată, privitor la dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică. Alături de acesta, analiza instituţiei
contenciosului administrativ presupune în mod obişnuit evocarea altor dispoziţii
constituţionale precum art. 21 privitor la accesul liber la justiţie; art. 73 alin. (3) litera k),
privitor la caracterul de lege organică al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin.
(5) referitor la atribuţia prefectului de a ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale.
Pe lângă modificările aduse fostului art. 48 devenit art. 52 cu ocazia revizuirii
Constituţiei din octombrie 2003, adăugarea unui nou alineat la art. 21 prin care este
precizat expres caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, dar,
mai ales, introducerea unui nou alineat la fostul art. 125 devenit art. 126, consacrat
instanţelor judecătoreşti, prin care controlul judecătoresc asupra administraţiei publice
este garantat cu două excepţii expres prevăzute, presupun o regândire a întregii instituţii
sub aspect doctrinar, atrăgând, în mod firesc, remodelarea legislaţiei în materie.
Dacă într-o perspectivă mai apropiată sau mai depărtată jurisdicţiile speciale
administrative ar putea deveni “istorie", Constituţia prevăzând pe lângă caracterul lor
gratuit şi pe cel facultativ, de lege lata, existenţa unor autorităţi cu atribuţii administrativ
jurisdicţionale competente să emită acte administrativ-jurisdicţionale este consacrată încă
în numeroase reglementări legale.

111
 Sub aspectul evoluţiei instituţiei, vom aminti că Legea nr. 29/1990 privind
contenciosul administrativ a prevăzut pentru prima dată, în art. 4, regula atacării în faţa
instanţelor de contencios administrativ a actelor administrativ-jurisdicţionale, după
epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale de atac, cu recurs la Curtea Supremă de
Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare. De la această regulă, în redactarea iniţială
a legii, fuseseră prevăzute două excepţii, şi anume: “cererile privitoare la stabilirea şi
scăderea impozitelor şi a taxelor, precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi
taxe", ce urmau să fie rezolvate de organele prevăzute de legea specială şi în condiţiile
stabilite de aceasta, pe de-o parte, şi actele "din domeniul contravenţiilor", pe de altă
parte. În urma intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, aceste excepţii nu au mai putut fi
reţinute, prevederile respective intrând sub incidenţa art. 150 alin. (1) referitor la
conflictul de legi (devenit art. 154 alin. (1), în urma revizuirii şi republicării) astfel cum s-
a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin Decizia 34/1993.
O problemă apărută în doctrină după adoptarea Constituţiei din 1991 a privit, însă,
chiar răspunsul la întrebarea dacă se mai putea vorbi de jurisdicţii administrative, atât
timp cât potrivit art. 125 din Constituţie (în forma iniţială) justiţia se realizează prin
Curtea Supremă de Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar în
capitolul referitor la "Guvern" şi în cel consacrat "Administraţiei publice" nu se află
dispoziţii privind activitatea unor autorităţi administrativ-jurisdicţionale. De aici
concluzia conform căreia dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nu mai
erau aplicabile. Faţă de prevederile constituţionale existente la acea vreme în materie, în
doctrina administrativă s-a apreciat că o asemenea teză nu putea fi acceptată, deoarece, pe
de-o parte, art. 125 din Constituţie avea în vedere justiţia şi nu activitatea jurisdicţională,
sfera acesteia din urmă fiind mai largă, justiţia fiind o specie a activităţii jurisdicţionale,
iar pe de altă parte, Constituţia nu prevedea şi nici nu interzicea vreo activitate
jurisdicţională. Mai mult decât atât, art. 139 referitor la Curtea de Conturi consacra
expres atribuţiile jurisdicţionale ale acesteia, în condiţiile legii. Aşadar, singurele
dispoziţii speciale în materie se regăseau în art. 133 alin. (2) şi, respectiv, în art. 139 alin.
(1) care priveau două autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale, Consiliul
Superior al Magistraturii (ce îndeplinea rolul de consiliu de disciplină al judecătorilor) şi
Curtea de Conturi.
Prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994 privind liberul acces la
justiţie al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor lor legitime,
jurisdicţia constituţională s-a pronunţat asupra conformităţii cu dispoziţiile constituţionale
(originare) a existenţei procedurilor administrative jurisdicţionale şi, prin urmare, a
jurisdicţiilor administrative.
Revizuirea Constituţiei din 2003 a adus importante schimbări şi sub acest
aspect.

112
 Pe de-o parte a prevăzut caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale
administrative, iar pe de altă parte a înlăturat atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de
Conturi, urmând ca litigiile rezultate din activitatea acesteia să fie soluţionate de
instanţele judecătoreşti specializate.
În plus, în ce priveşte Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 134 alin. (2)
din Constituţia, republicată, acesta "îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile
sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit
procedurii stabilite prin legea sa organică ... ".
Rolul jurisdicţiilor administrative a fost privit în primul comentariu consacrat
revizuirii Constituţiei, ca o modalitate de a decongestiona instanţele judecătoreşti, astfel
încât intervenţia lor să poată fi justificată numai dacă litigiul ar putea fi soluţionat
incontestabil pe această cale, dreptul invocat fiind evident, fără a putea constitui o
modalitate de prelungire a cauzei, ceea ce ar fi contrar judecării pricinii într-un termen
rezonabil. În egală măsură, gratuitatea a fost apreciată ca un mijloc de încurajare pentru a
recurge la asemenea proceduri. Printr-un comentariu ulterior, mai amplu, se precizează că
sintagma “jurisdicţii speciale administrative" are în vedere acele activităţi de soluţionare
a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea
unui act administrativ-jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile
sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea unei
acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu
presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii
administrative necontencioase.
De altfel, jurisdicţia administrativă este definită, potrivit doctrinei actuale, ca
reprezentând activitatea de soluţionare a unui litigiu administrativ după norme proce-
durale specifice procedurii judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ cu
caracter jurisdicţional.
Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 411/2003 s-a statuat că, potrivit normelor
constituţionale revizuite, caracterul facultativ al jurisdicţiilor administrative permite celui
îndreptăţit să se adreseze fie organului administrativ jurisdicţional, fie direct instanţei de
judecată. O dată aleasă însă calea administrativ-jurisdicţională, aceasta trebuie urmată
până la capăt, după care, în condiţiile legii, partea se poate adresa instanţei de judecată, în
temeiul dreptului de acces la justiţie prevăzut de art. 21 din Constituţie.
Interpretarea sistematică a art. 21 alin. (4) din Constituţie permite, potrivit
doctrinei actuale, o corectă delimitare a domeniului de aplicare a textului pentru a nu se
ajunge la concluzia greşită că, în toate circumstanţele, jurisdicţiile administrative sunt
facultative şi gratuite, fiind vorba despre dispoziţii care vizează jurisdicţiile
administrative doar prin raportare la accesul liber la justiţie. Prin urmare, numai atunci
când este vorba, pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor sau a intereselor legitime, de

113
realizarea dreptului de acces la o instanţă judecătorească îşi găseşte aplicarea art. 21 alin.
(4) din Constituţie. Pentru toate celelalte ipoteze, adică atunci când nu constituie o
procedură prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti, nu există nici o condiţionare
constituţională, astfel încât este conform normelor constituţionale ca legiuitorul să
prevadă jurisdicţii administrative obligatorii şi/sau cu taxă. Totodată, legat de gratuitatea
jurisdicţiilor speciale administrative, se apreciază că aceasta ar trebui să fie generală, deci
să includă nu numai scutirea de taxe de timbru, ci toate cheltuielile de procedură,
modalitate care ar determina părţile să utilizeze cu prioritate procedurile administrative
jurisdicţionale, deşi ele sunt facultative, iar numai în ultimă instanţă să se adreseze
justiţiei. Fireşte, pentru aplicarea efectivă şi fără obstacole de fapt a textului
constituţional, s-ar impune detalierea prin lege a modalităţilor de asigurare a gratuităţii şi
înscrierea în buget a sumelor corespunzătoare cu o asemenea destinaţie.
În ce priveşte înlăturarea atribuţiilor jurisdicţionale ale Curţii de Conturi, potrivit
doctrinei actuale, aceasta s-a datorat exacerbării acestora, în baza legii sale organice, care
a condus treptat la transformarea Curţii de Conturi într-o justiţie paralelă faţă de sistemul
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, existând chiar perioade în care «instanţele din sistemul
Curţii de Conturi au "obstrucţionat" instanţele de contencios administrativ, deoarece
soluţiile pe care acestea le pronunţau, ca natură juridică, nu erau altceva decât acte
administrativ-jurisdicţionale, susceptibile de control în instanţa de contencios
administrativ, potrivit art. 4 mai sus evocat.
Activitatea autorităţilor administraţiei publice învestite cu atribuţii administrativ-
jurisdicţionale se finalizează cu emiterea unor acte administrativ-jurisdicţionale, care
reprezintă, în esenţă, soluţiile date în cazul unei acţiuni contencioase (conflictuale)
apărute între o autoritate a administraţiei publice, de-o parte şi o altă persoană fizică sau
juridică de drept public sau de drept privat, de cealaltă parte. Astfel, spre deosebire de
contenciosul administrativ în sens restrâns, în cazul căruia conflictul dintre cele două
părţi urmează a fi soluţionat la nivelul puterii judecătoreşti, activitatea administrativ-
jurisdicţională se caracterizează prin soluţionarea unui conflict la nivelul administraţiei
active, de către structuri specializate în acest scop, acestea dispunând de atribuţii
administrativ-jurisdicţionale.
Sub aspect terminologic, constatăm că de-a lungul vremii s-au utilizat diferite
expresii pentru a identifica existenţa unui fenomen administrativ-jurisdicţional, vorbindu-
se de acte administrativ-jurisdicţionale, acte administrative cu caracter jurisdicţional sau
acte administrative de jurisdicţie. După cum pe deplin întemeiat s-a apreciat în doctrină,
terminologia evocată trebuie să fie în măsură să reflecte următoarele note de conţinut ale
noţiunii pe care o exprimă: act juridic, act emis de o autoritate a administraţiei publice,
act emis în soluţionarea unui conflict creat în sfera administraţiei active, soluţionarea
litigiului reprezintă un mijloc de control asupra administraţiei active respective. Un

114
asemenea act juridic are o funcţie complexă, acesta apărând atât ca un act de executare a
legii, cât şi ca un act de garantare a executării corecte a legii şi deci o garanţie juridică
aflată la îndemâna cetăţenilor.
Actuala lege a contenciosului administrativ a definit iniţial expres, în art. 2 alin.(1)
lit.d), actul administrativ-jurisdicţional ca reprezentând actul juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict,
după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la
apărare. Ulterior, acelaşi art. 2 alin. (1) lit.d) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, a definit actul administrativ-jurisdicţional ca fiind actul emis de
o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă specială, iar prin lit.e) este definită jurisdicţia administrativă specială
ca fiind activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii
organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un
act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii,
asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-
jurisdicţionale. În consecinţă, coroborând aceste prevederi putem afirma că suntem în
prezenţa unui act administrativ-jurisdicţional şi implicit a unei jurisdicţii speciale
administrative dacă sunt întrunite următoarele condiţii:
- actul administrativ-jurisdicţional este emis de către o autoritate administrativă;
- autoritatea administrativă emitentă are atribuţii de a soluţiona un conflict, deci
este o autoritate administrativ-jurisdicţională;
- conflictul ce trebuie soluţionat priveşte un act administrativ emis sau adoptat de
o autoritate administrativă;
- conflictul trebuie soluţionat cu citarea părţilor şi în baza principiului
contradictorialităţii, iar părţilor trebuie să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate
sau asistate de un avocat.
Printr-un amplu studiu consacrat jurisdicţiilor administrative potrivit Constituţiei
republicate, au fost identificate numeroase exemple de jurisdicţii administrative, cum ar
fi: comisiile de disciplină - jurisdicţii administrative disciplinare pentru funcţionarii
publici, prevăzute de Statutul funcţionarilor publici, comisiile de disciplină şi consiliile
superioare de disciplină - jurisdicţii administrativ-disciplinare pentru poliţişti, prevăzute
de Statutul poliţistului – Legea nr. 360/2002, cu modificările şi completările ulterioare –,
birourile electorale jurisdicţii administrative electorale, prevăzute de legile electorale,
organele administrative fiscale -, în procedura administrativ-jurisdicţională fiscală,
prevăzute de Codul de procedură fiscală etc.
În sfârşit, în ce priveşte configuraţia din legea contenciosului administrative
(Legea nr. 554/2004) a posibilităţii de atac împotriva unui act administrativ-jurisdicţional,
este o problemă asupra căreia vom reveni cu ocazia prezentării unor aspecte procedurale

115
privind instituţia contenciosului administrativ.

III.1.5. Condiţiile acţiunii directe în contenciosul administrativ

În mod tradiţional, în doctrina administrativă au fost identificate o serie de

condiţii ale acţiunii directe la instanţa de contencios administrativ calificate de unii autori,
mai ales după modelul doctrinei franceze, drept condiţii de admisibilitate ale acţiunii în
instanţă.
Condiţiile de admisibilitate sunt privite în doctrină ca reprezentând cerinţele legale
şi de fapt ce trebuie îndeplinite la momentul promovării acţiunii în justiţie.
Din perspectiva fundamentelor constituţionale şi legale actuale ale instituţiei pot fi
identificate următoarele condiţii ce trebuie îndeplinite pentru introducerea acţiunii:
- actul atacat să fie un act administrativ;
- actul să aducă o vătămare unui drept sau unui interes legitim;
- actul să emane de la o autoritate publică;
- să fie îndeplinită procedura administrativă prealabilă;
- acţiunea să fie introdusă într-un anumit termen;
- actul să nu fie emis anterior intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ.
În ce priveşte, însă, ultima condiţie enunţată, ea nu mai prezintă la ora actuală
decât un interes istoric, având semnificaţia ei în perioada imediat ulterioară intrării în
vigoare a Legii nr. 29/1990 (în prezent abrogată), care a stabilit, de altfel, unele
dispoziţii tranzitorii aplicabile în astfel de situaţii. Acesta este motivul pentru care nu o
vom mai include în analiza noastră.
Mai precizăm, în acest context, şi faptul că unii autori mai analizează drept
condiţie a acţiunii directe în contencios administrativ pe cea referitoare la calitatea
reclamantului, pornind de la dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţia, republicată, care
are drept titlu marginal dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, şi pun în discuţie
necesitatea ca reclamantul să fie o persoană fizică sau o persoană juridică. Cu alte cuvinte,
evocând această condiţie, doctrina s-a referit la capacitatea reclamantului de a sta în justiţie.
Mai mult decât atât, unii autorii se referă la calitatea procesuală ce presupune existenţa
unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titulară a dreptului încălcat
(calitate procesuală activă) sau între persoana pârâtului şi cel obligat să respecte dreptul
(calitate procesuală pasivă).
I. În ce priveşte prima condiţie a acţiunii directe în instanţa de contencios
administrativ pe care o supunem analizei, condiţia ca actul atacat să fie un act
administrativ, analiza porneşte de la conţinutul art. 52 alin. (1) din Constituţia, republicată.
Astfel, potrivit acestei dispoziţii constituţionale, acţiunea în justiţie poate fi introdusă atât
împotriva unui act administrativ, cât şi împotriva nesoluţionării în termenul legal a unei cereri,

116
care se subînţelege că poate să intervină fie ca urmare a refuzului de a soluţiona, fie ca urmare
a tardivităţii în soluţionare ceea ce echivalează cu tăcerea administraţiei.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările
ulterioare, asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o
cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal, adică situaţia cunoscută în doctrină sub denumirea de tăcerea
administraţiei.
În ce priveşte refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, acesta este calificat ca
reprezentând exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea, de
asemenea este asimilată acestui refuz şi refuzul nejustificat şi nepunerea în executare a actului
administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii
prealabile. Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu
răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se
prevede alt termen.
Legea contenciosului administrativ a înţeles să lege noţiunea de refuz nejustificat de
noţiunea de exces de putere (Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
prin art. 2 alin. (1) lit.n), înţelege prin excesul de putere acea exercitare a dreptului de
apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor), ce apare atunci când administraţia
dispune de un drept de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluţie din mai multe
posibile, pentru a ajunge la scopul expres prevăzut. Astfel, nu orice refuz de a rezolva
favorabil o cerere este refuz nejustificat, ci acesta va avea caracter nejustificat doar atunci
când se întemeiază pe excesul de putere. Prin urmare, pentru a fi vorba de un refuz
nejustificat, pe de-o parte, trebuie să fim în prezenţa unei comunicări exprese a poziţiei
autorităţii publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezenţa unei veritabile notificări, iar, pe
de altă parte, refuzul de a soluţiona favorabil cererea trebuie să se bazeze pe depăşirea
limitelor dreptului de apreciere, adică pe excesul de putere.
Înţelesul noţiunii de act administrativ este stabilit într-un articol distinct destinat
prezentării semnificaţiei unor termeni. Astfel, reamintim că actul administrativ reprezintă
actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării sau a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice.
Legea asimilează actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice
care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de
interes public; prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice, aceleaşi prevederi stipulând
şi că prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative ce vor fi
supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ Legea contenciosului
administrativ are în vedere, aşadar, sensul larg al noţiunii de act administrativ şi nu sensul

117
restrâns al noţiunii de act administrativ unilateral, cu care doctrina administrativă în mod
tradiţional operează. În mod evident de-acum sensul larg este şi sensul în care trebuie
interpretată semnificaţia noţiunii de act administrativ din art. 52 alin. (1) al Constituţiei,
republicate.
O altă problemă controversată se referă la posibilitatea atacării în contencios
administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci şi a actelor administrative
normative.
În majoritatea cazurilor, după cum pe deplin întemeiat s-a arătat în doctrină, vătămarea
unui drept sau a unui interes legitim aparţinând unei persoane fizice sau juridice se produce
prin intermediul unui act administrativ individual. Nu mai puţin adevărat este că, uneori,
raporturi juridice administrative şi implicit şi drepturi subiective pot lua naştere şi direct pe
baza unor acte administrative normative. În asemenea cazuri de excepţie, cel vătămat trebuie
să aibă posibilitatea de a se adresa în justiţie şi de a cere, pe cale directă, anularea uneia sau a
unor dispoziţii ale acestui act.
În consecinţă, Constituţia din 1991, în varianta sa iniţială, a consacrat această
formulă, referindu-se în general la actul administrativ, iar după revizuire conţinutul art.
48, devenit art. 52, a rămas neschimbat sub acest aspect. Legea contenciosului
administrativ în vigoare, anume Legea nr. 554/2004, a rezolvat însă o serie de aspecte
ignorate de legea anterioară, care, deşi nu făcea vreo diferenţiere între cele două categorii
de acte administrative mai sus evocate, sub aspect procedural a avut în vedere de cele mai
multe ori, doar actul administrativ individual, dacă ar fi să menţionăm, cu titlu de
exemplu, termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura prealabilă, care curgea din
momentul comunicării actului vătămător, ştiut fiind faptul că, doar actele administrative
individuale intră în vigoare din momentul comunicării celor cărora li se adresează.
Punctul de vedere conform căruia şi actele administrative normative pot fi atacate
cu acţiune directă la instanţa de contencios administrativ a fost susţinut şi de Curtea
Constituţională şi de Curtea Supremă de Justiţie, actuala Înaltă Curte de Casaţie şi
Justiţie.
În acest sens, Curtea Constituţională a statuat - menţinând o practică constantă în
această privinţă, că "competenţa secţiilor de contencios administrativ ale instanţelor
judecătoreşti de a controla legalitatea actelor normative şi individuale ale Guvernului şi
ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale, indiferent de materia
la care se referă, concluzie care se impune şi atunci când legalitatea actului administrativ
priveşte nerespectarea însăşi a legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adică
cu depăşirea limitelor şi a condiţiilor de exercitare a competenţei organului emitent. Prin
urmare, nelegalitatea şi neconstituţionalitatea actelor administrative nu pot constitui
obiect de sesizare a Curţii Constituţionale [cu excepţia ordonanţelor Guvernului, al cărui
control presupune o discuţie specială, dată fiind configuraţia art. 126 alin. (6) din

118
Constituţia, republicată], cum în mod greşit unele instanţe mai procedează şi în prezent,
ci doar al instanţelor de contencios administrativ. În ce priveşte Curtea Supremă de
Justiţie, respectiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, după unele ezitări şi o practică
neunitară, şi aceasta s-a pronunţat în acelaşi sens.
Identificarea concretă a actului administrativ - se arată pe deplin întemeiat în
doctrină - este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei autorităţii emitente, de
cercetare a formei pe care o îmbracă, pentru a delimita actul administrativ de celelalte
acte juridice ale autorităţilor publice şi, respectiv, de operaţiunile tehnico-administrative,
neproducătoare de efecte juridice.
Astfel, o problemă apărută în jurisprudenţa administrativă de-a lungul vremii a vizat
delimitarea actului administrativ de simplele adrese şi circulare.
Încă din perioada interbelică, practica judecătorească a admis că simplele ordine şi
adrese de serviciu nu sunt acte administrative şi deci nu pot fi atacate în instanţa de
contencios administrativ. Şi în prezent, o serie de înscrisuri ce poartă denumirea de adresă,
certificat, circulară, adeverinţă etc. nu produc prin ele însele efecte juridice, nu sunt acte
administrative, ci doar operaţiuni materiale, tehnice. Spre exemplu, adresa unui primar prin
care îi comunică unui petent demersurile întreprinse în vederea soluţionării cererii sale nu
reprezintă un act administrativ producător de efecte juridice prin el însuşi.
Faţă de această soluţie din jurisprudenţă, în doctrina administrativă s-au făcut două precizări.
În primul rând, dreptul cetăţeanului poate fi lezat de o acţiune abuzivă a unui funcţionar
public, care se prevalează de un act administrativ intern al autorităţii respective, situaţie în
care nu poate fi acceptată imposibilitatea acţiunii împotriva unui asemenea act, pornind de la
premisa că, la ora actuală, instituţia contenciosului administrativ nu reprezintă doar o pârghie
de contracarare prin justiţie a administraţiei publice, ci şi un instrument de garantare a
drepturilor cetăţeneşti, de protecţie juridică a cetăţenilor.
În al doilea rând, potrivit vechii, dar şi actualei Legi a contenciosului administrativ,
"instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii". Este problema actelor
preparatorii care, în perioada interbelică, puteau fi atacate o dată cu actul sau cu decizia
definitivă dată pe baza lor.
În consecinţă, judecătorul va trebui să constate dacă acţiunea are în vedere: un act
administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui act
administrativ sau pur şi simplu, adrese şi note cu caracter pur tehnic administrativ.
Primele două categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o dată cu
primele categorii, iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului judecătoresc.
În aceeaşi ordine de idei, în doctrină este menţionată adoptarea unui act normativ chiar
în această materie, şi anume Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea
eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale,

119
aprobată, cu modificări, prin Legea nr. 223/2002, în care sunt definite chiar noţiunile de
certificat şi adeverinţă. Certificatul reprezintă documentul prin care se confirmă exactitatea
sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor
drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia. Adeverinţa reprezintă
documentul prin care se atestă un drept sau un fapt. Certificatele sau adeverinţele se
eliberează numai la cererea scrisă a persoanei sau persoanelor îndreptăţite ori a
mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea, respectiv atestarea
dreptului sau faptului, le privesc în mod direct.
Prin urmare, împotriva simplelor înscrisuri materiale nu se poate promova o
acţiune directă în contencios administrativ.
În ce priveşte delimitarea actului administrativ de alte acte juridice ale autorităţilor
administrative, în practica secţiilor de contencios administrativ s-au ridicat probleme
legate de calificarea ca acte administrative a următoarelor categorii: actele de desfacere a
contractului de muncă, deciziile de numire şi eliberare din funcţie, actele de încadrare într-o
altă grupă de muncă, actele procedurale de atribuire a locuinţelor, actele de expertiză
medicală.
În ultimii ani au fost adoptate o serie de acte normative (Legea nr.188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; Legea
nr.215/2001 privind administraţia publică locală, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare; Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia;
O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 180/2002 etc.), reglementări care rezolvă unele dintre problemele cu care s-a
confruntat jurisprudenţa administrativă după intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990 şi
apoi a Constituţiei din 1991, în forma sa iniţială.
Diversificarea tot mai largă a administraţiei publice, prestarea unui număr tot mai
mare de servicii publice de către agenţi privaţi, dar, mai ales sporirea continuă a actelor
normative care pentru soluţionarea conflictelor apărute în aplicarea normelor ce le conţin
trimit la instanţa de contencios administrativ sunt tot atâţia factori care au contribuit la
adoptarea unui nou cadru legislativ în materie, Legea nr. 29/1990 devenind o "haină prea
strâmtă" pentru realităţile existente, respectiv Legea nr. 554/2004. Se înţelege că, la
rândul ei, actuala lege a contenciosului administrativ obligă ca normele anterioare, fie
că sunt stabilite prin ordonanţe, ordonanţe de urgenţă, legi ordinare sau legi organice, să
se "alinieze" la prevederile sale.
Astfel, într-o perioadă tranzitorie pe care o mai remarcăm măcar pe alocuri, până
se vor modifica în mod expres legile speciale anterioare, textele acestora, contrare noii
reglementări, vor fi considerate modificate de aceasta.
Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative, ca specie a actului
administrativ atacat, s-a regăsit tradiţional în legislaţia noastră şi în egală măsură a fost

120
acceptat de jurisprudenţa românească. În ce priveşte jurisprudenţa românească actuală în
chestiunea legată de asimilarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri de către
autorităţi ale administraţiei publice cu actul administrativ, cu titlu de exemplu, vom reţine că
instanţele de contencios administrativ au admis acţiuni considerând că refuzul este
nejustificat, în următoarele cazuri: refuzul unui primar de a întocmi un proces-verbal de
evaluare a unei gospodării demolate abuziv, pe baza căruia ar fi urmat ca reclamantului să-i
fie achitate despăgubirile solicitate; refuzul unui minister de a reîncadra o persoană în postul
din care fusese abuziv înlăturată; refuzul Băncii Naţionale de a deschide acreditiv în
valută; refuzul unui primar de anulare a deciziei de instituire a tutelei; refuzul Uniunii
Avocaţilor din România/Uniunii Naţionale a Barourilor din România de a reprimi în
exercitarea profesiei un avocat cu pensie stabilită în sistemul asigurărilor sociale de stat
etc.
Dintre acţiunile respinse pe motiv că nu fusese vorba despre un refuz nejustificat sau
despre încălcarea unui drept menţionăm: refuzul unor autorităţi ale administraţiei publice
de a înscrie sume de bani în bugetul de stat; refuzul unei autorităţi administrative de
elibera o adeverinţă cu formularea indicată de petent; refuzul autorităţii administrative
competente de a elibera autorizaţia de construire pe un teren aflat în coproprietate,
coproprietarul opunându-se edificării construcţiei; refuzul unor autorităţi administrative
de a elibera copii după acte administrative sau contracte; refuzul unui minister de a emite
ordin de numire a unei persoane într-o funcţie care nu era prevăzută de lege şi de
nomenclatorul de funcţii etc.

II. În ce priveşte cea de-a doua condiţie a acţiunii directe în contencios

administrativ, condiţia ca actul să vatăme un drept sau un interes legitim, până la
revizuirea Constituţiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar s-a făcut din
perspectiva coroborării art. 48 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică cu art. 21 referitor la accesul liber la justiţie din Capitolul I (Dispoziţii comune)
din Titlul II consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale. Una din
completările aduse art. 52 alin. (1) (fostul art. 48) a fost tocmai consacrarea expresă,
alături de criteriul încălcării unui drept pentru introducerea acţiunii şi a criteriului
interesului legitim, mult mai uşor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai
largă.
Legea nr. 554/2004 preia practic fundamentul constituţional al instituţiei
contenciosului administrativ conţinut în art. 52 alin. (1), pe care îl dezvoltă corespunzător.
O acţiune contra unui act administrativ pe ideea vătămării unui drept recunoscut
de lege reprezintă, în subsidiar, şi o acţiune pe ideea vătămării unui interes legitim, chiar
dacă acest lucru nu este menţionat expres în acţiune.
Dacă în ceea ce priveşte noţiunea de drept subiectiv, doctrina juridică este destul

121
de bogată, realizându-se şi monografii pe această temă, în ceea ce priveşte noţiunea de
interes legitim, ea se află încă la început, deşi a fost consacrată expres încă din 1991, prin
alin. (1) al art. 21 din Constituţie, în forma iniţială. Astfel, dreptul subiectiv a fost definit în
doctrina interbelică ca reprezentând "acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o
acţiune sau o abstenţiune, putere recunoscută şi garantată de ordinea juridică, plin
posibilitatea de a exercita la nevoie o acţiune în justiţie". Dreptul subiectiv a fost definit în
doctrina postbelică şi în cea actuală, de regulă, ca reprezentând puterea, garantată de lege,
voinţei subiectului activ al raportului juridic, în temeiul căreia acesta este în măsură, în
vederea valorificării unui interes personal direct, să desfăşoare o conduită determinată sau să
pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care la nevoie poate fi
impusă cu sprijinul forţei de constrângere a statului.
În ce priveşte considerarea unui interes ca fiind legitim, în doctrină s-a apreciat că nu
este suficient ca el să nu contravină ordinii juridice în vigoare, ci este necesar să-şi aibă
izvorul şi să fie ocrotit de o prevedere a unei norme juridice scrise sau cutumiare.
Esenţial în a socoti un interes ca fiind legitim este ca acesta să fie ocrotit printr-o
normă de drept. Din această perspectivă, se susţine în doctrină că pot fi valorificate în justiţie
numai interese legitime, personale, directe, actuale şi juridice, vătămate prin acte
administrative de autoritate.
Orice interes legitim ce face obiectul unei acţiuni în justiţie presupune şi justificarea
interesului de a promova acea acţiune, dar nu orice interes de a promova o acţiune vizează
interesul legitim, se vizează, cum spune textul Constituţiei, în primul rând, dreptul subiectiv.
Prin urmare, trebuie acceptat că, în sensul art. 21 alin. (1) din Constituţie, iar după
revizuire, şi în sensul art. 52 alin. (1), "interesul legitim" apare ca o situaţie juridică
anterioară dreptului subiectiv, cea care "pregăteşte terenul" dreptului subiectiv, care este
prefigurat, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o
chestiune de timp până când se realizează sau nu dreptul subiectiv.
Interesul legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al
interesului public reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle
fundamentale ale cetăţenilor români. Este ceea ce legea actuală precizează expres stabilind că
interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public, pentru ca în art. 2 consacrat înţelesului unor
termeni să definească conţinutul noţiunilor utilizate.
Astfel, interesul legitim public reprezintă interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoriri lor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
Interesul legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, în timp ce, interesul
legitim public constă în posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea
realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea

122
apărării unui interes public.
Conceptul de drept subiectiv nu trebuie privit prin prisma unui singur raport juridic
concret, ci prin prisma complexului de raporturi juridice, începând cu cele de drept
constituţional, în care se află reclamantul şi celelalte părţi implicate în proces.
Este necesară o "ordonare valorică" a drepturilor subiective, pe primul plan aflându-se
cele fundamentale, prevăzute în Constituţie, urmând apoi cele care îşi au fundamentul în
legile organice, legile ordinare şi ordonanţe etc., potrivit forţei juridice a actului care este
invocat ca suport juridic normativ al dreptului subiectiv încălcat.
Printre categoriile de drepturi încălcate invocate cel mai adesea în practica
judecătorească putem reţine, în primul rând, problema dreptului de apreciere aparţinând
autorităţilor administrative. Astfel, în această chestiune, din analiza jurisprudenţei, în doctrină
s-a conturat opinia conform căreia nu poate fi vorba de încălcarea unui drept subiectiv atunci
când administraţia încadrează un funcţionar public în urma unui concurs sau atunci când are
de ales între mai mulţi solicitanţi, în egală măsură îndreptăţiţi la a obţine ce au cerut.
Dimpotrivă, în doctrină s-a admis posibilitatea introducerii unei acţiuni în cazul în care
administraţia, după anunţarea concursului şi înscrierea candidaţilor, numeşte fără concurs pe
unul dintre aceştia sau, după derularea concursului, nu-l numeşte pe cel care a obţinut cel mai
bun rezultat. Este adevărat, însă, că o asemenea optică nu poate fi absolutizată, fiind posibil ca
regulile de desfăşurare a concursului, procedura şi sistemul de vot etc., să-i pună pe unii
candidaţi într-o situaţie mai dificilă, aspecte care ar putea justifica acţiunea acestora nu asupra
deciziei în sine, ci asupra actului administrativ intern, de stabilire a regulilor de organizare şi
de desfăşurare a concursului.
O altă categorie de acţiuni în contencios administrativ a vizat recunoaşterea unui drept
subsecvent, ca de exemplu recunoaşterea dreptului la pensie după reintegrarea în activitate.
De asemenea, în practica instanţelor de contencios administrativ s-au întâlnit acţiuni
vizând drepturile procesual civil ale unei terţe persoane. Cea mai des întâlnită speţă a
reprezentat-o emiterea de autorizaţii de construcţii în spaţiile comune ale imobilelor, fără
acordul celorlalţi locatari.
În sfârşit, tot în categoria unor drepturi încălcate, un alt tip de acţiuni apărut după 1990
inclusiv la nivelul instanţelor de contencios administrativ a vizat revendicarea unor imobile
trecute în mod abuziv în proprietatea statului. Deşi de-a lungul timpului, au fost adoptate
Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de
locuinţe trecute în proprietatea statului şi Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor
imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, problemele
care s-au ridicat de-a lungul vremii, cu privire la existenţa sau inexistenţa unui drept subiectiv
sau a unui interes legitim au fost importante şi solicitante pentru jurisprudenţa şi doctrina şi de
drept administrativ.
III. O a treia condiţie a acţiunii directe în contencios administrativ se referă

123
la necesitatea ca actul administrativ atacat să provină de la o autoritate publică.
Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de "autoritate administrativă" şi nu pe cea de
organ al administraţiei de stat, precum o făcea Legea nr. 1/1967, pentru a se referi la
structurile administrative ale căror acte puteau fi atacate în instanţă. Au fost incluse
astfel în această categorie atât autorităţile administraţiei publice centrale, cât şi
autorităţile administraţiei publice locale, precum şi regiile autonome, instituţiile sau,
după caz, societăţile comerciale cu capital de stat, în măsura în care, potrivit normelor de
organizare şi funcţionare, aceste organe dispuneau şi de capacitatea de a emite acte
administrative.
După cum se subliniază în doctrină, sunt numeroase servicii publice care au
competenţa de organizare a executării legii, în cadrul căreia pot emite acte
administrative sau refuza pretenţii juridice care se referă la drepturi conferite de lege
persoanelor fizice sau juridice.
Astfel, după cum doctrina a apreciat, puteau fi atacate în instanţa de contencios
administrativ şi actele administrative aparţinând unor organisme neguvernamentale
(barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii, universităţi etc.) autorizate prin lege sau
de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere
publică. Se considera astfel că interpretarea largă a noţiunii de autoritate administrativă
era benefică pentru particularii, care puteau astfel ataca în condiţiile Legii nr.29/1990, un
număr sporit de acte administrative, aspect care se pare că a fost şi în intenţia
legiuitorului, practica judiciară orientându-se în acelaşi sens.
Un an mai târziu, art. 48 din Constituţie, în forma iniţială, va consacra dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, lărgind considerabil sfera autorităţilor
emitente şi tranşând, astfel, vechea dispută teoretică din doctrina administrativă, aceea
de a şti dacă acte administrative pot emite şi alte organe ale statului, autorităţi sau
instituţii publice decât cele ale administraţiei de stat. Curtea Constituţională, prin
Decizia nr. 97/1997 a prevăzut expres, că, înţelesul noţiunii de autoritate administrativă
din art. 1 din Legea nr. 29/1990 urmează să se stabilească prin raportare la noţiunea de
autoritate publică avută în vedere de art. 48 alin. (1) din Constituţie.
În privinţa celorlalte autorităţi publice competente să emită acte administrative
cenzurabile în instanţa de contencios administrativ trebuia făcută distincţia între actele
de autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (spre exemplu, legi, hotărâri,
mesaje, în cazul Parlamentului, sentinţe sau decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti) şi
actele de autoritate prin care se realizează o activitate administrativă, subsidiară
activităţii lor principale.
La rândul său, art. 52 din Constituţia, republicată, va menţine formularea din art.
48, referindu-se la autorităţi publice în general.

124
 Faţă de toate aceste observaţii făcute de doctrină, confirmate de evoluţia
jurisprudenţei în materie, art. 2 din Legea nr. 554/2004 conferă un înţeles mai larg
noţiunii de autoritate publică, definită ca reprezentând orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităţilor publice, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate
să presteze un serviciu public.
Prin urmare, reglementarea legală în vigoare are în vedere toate categoriile de
autorităţi publice, legiuitorul înţelegând să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimilând
"autorităţilor publice" şi structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie
printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea
administraţiei publice competentă, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice,
cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice.
IV. În ce priveşte cea de-a patra condiţie care trebuie realizată pentru
introducerea unei acţiuni în contencios administrativ, reamintim că este vorba despre
îndeplinirea procedurii administrative prealabile.
În esenţă, în doctrina administrativă se face distincţie între recursul graţios,
constând în obligaţia celui care doreşte să introducă o acţiune în contencios
administrativ de a se mai adresa o dată autorităţii emitente şi recursul ierarhic, constând
în posibilitatea de a se adresa şi sau doar autorităţii ierarhic superioare.
După cum se arată în doctrină, procedura administrativă prealabilă a fost
reglementată spre a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen
mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat putând să
revină asupra actului emis anterior şi să emită altul acceptat de reclamant sau conform
cu cele solicitate de acesta, însă în oricare dintre situaţii un act conform cu legea.
Legea contenciosului administrativ menţine caracterul obligatoriu al procedurii
prealabile, deşi în doctrină au existat propuneri în sens contrar şi chiar proiectul Legii nr.
554/2004 a fost redactat în ideea consacrării caracterului facultativ al acesteia.
În primul rând, plângerea prealabilă este definită ca reprezentând plângerea prin care
se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea
unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.
Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său
ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii
publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile
de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Legea contenciosului
administrativ recunoaşte, firesc de altfel ţinând cont de arhitectura legii, şi posibilitatea
adresării unei plângeri prealabile privind un act administrativ normativ, precizând indirect

125
faptul că termenul pentru adresarea unei astfel de plângeri nu este delimitat în timp, plângerea
putând fi introdusă oricând.
Un element de noutate, neapreciat ca atare de doctrină, îl reprezintă posibilitatea
recurgerii la procedura prealabilă şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură
administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta, astfel precum prevede
alin. (2) al aceluiaşi articol.
Plângerea prealabilă se soluţionează în termenul de 30 de zile de la înregistrarea
cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, adică în termenul prevăzut în contextul
definirii nesoluţionării în termenul legal a unei cereri.
În plus, printr-un alineat distinct – alin. (3), se prevede posibilitatea introducerii
plângerii prealabile şi de către persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele unui termen
maxim de 6 luni.
Totodată, legea precizează expres că, în cazul acţiunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau cele
care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în
cazul acţiunilor care au ca obiect excepţia de nelegalitate, sau când sunt avute actele
administrative asimilate – refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau
la un interes legitim sau faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, nu este
obligatorie procedura prealabilă.
În plus, legiuitorul prevede posibilitatea introducerii plângerii prealabile în cazul
actelor administrative individuale, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile,
dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat
expres ca un termen de prescripţie. Din logica internă a textului şi din coroborarea acestuia
cu alte dispoziţii din lege rezultă că procedura prealabilă este posibilă numai în cazul
actului administrativ unilateral tipic, adică numai atunci când este vorba de o manifestare
expresă de voinţă, nu şi de refuz nejustificat sau de tăcerea administraţiei.
Din cele menţionate mai sus nu trebui să se înţeleagă că această procedura prealabilă
trebuie parcursă doar în cazul actelor administrative unilaterale şi nu şi al contractelor
administrative. De altfel, conform art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, plângerea prealabilă se introduce şi în cazul acţiunilor care au ca
obiect contracte administrative, caz în care are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor
comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În
acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni, care va începe să curgă:
- de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
- de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare
făcute de către una dintre părţi, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

126
- de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea
contractului;
- de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze
care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea
contractului;
- de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor
legate de interpretarea contractului.
V. În ce priveşte cea de-a cincea condiţie necesară pentru introducerea unei
acţiuni în contencios administrativ, condiţia ca acţiunea să fie introdusă într-un anumit
termen, ea reprezintă o consecinţă logică a celei anterioare, fiind deci în strânsă
conexiune cu procedura prealabilă, deoarece se referă la termenul în care acţiunea poate
fi introdusă la instanţă.
Analiza naturii juridice a termenului de 6 luni de sesizare a instanţei de judecată
competente nu putea fi separată de analiza naturii juridice a termenului de un an, ambele
fiind termene de prescripţie.
Articolul 11 din Legea nr. 554/2004 stabileşte un termen general de 6 luni pentru
introducerea acţiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescripţie care curge
de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării
refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii; data expirării termenului legal
de soluţionare a cererii, fără a depăşi termenul de un an; data încheierii procesului-verbal
de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Totodată, ca şi în vechea reglementare, este menţinută posibilitatea introducerii
unei astfel de cereri, pentru motive temeinice şi peste acest termen, dar fără a fi depăşit
termenul de un an de la data emiterii actului, termen calificat expres ca fiind un termen de
decădere.
Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele
de drept, în timp ce termenul de un an constituie o excepţie, el rămânând la latitudinea
instanţei, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut
existenţa actului nelegal.
Este necesar a sublinia şi faptul că termenele menţionate mai sus se referă la acţiunile
ce se introduc faţă de un act administrativ sau unul asimilat acestuia cu caracter individual.
Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale, pot fi
atacate oricând. Este vorba în prima parte a acestei prevederi despre situaţia întemeiată pe
dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora, instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin

127
ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Soluţia
promovată de Legea nr. 554/2004 în ce priveşte acţiunile împotriva ordonanţelor
Guvernului este o soluţie interesantă şi controversată şi prin care se urmăreşte crearea
posibilităţii celui vătămat prin ordonanţe ale Guvernului de a declanşa un litigiu în
instanţa de contencios administrativ, care să-i permită ridicarea excepţiei de
neconstituţionalitate, în situaţia în care Curtea Constituţională nu se pronunţase deja
asupra ordonanţelor sau dispoziţiilor din ordonanţe considerate vătămătoare.
Astfel, este necesar a preciza inclusiv faptul că prevederile iniţiale ale art. 9 din Legea
nr. 554/2004 privitoare la acţiunile ce pot fi îndreptate împotriva ordonanţelor
Guvernului, au fost declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională prin Decizia nr.
660/2007, motiv pentru care acestea au fost modificate în sensul în care persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de
excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea
neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă, astfel precum puteau fi
interpretate dispoziţiile iniţiale amintite. Urmare a unui astfel de acţiuni, va fi în sarcina
instanţei de contencios administrativ sesizarea, prin încheiere motivată, a Curţii
Constituţionale şi suspendarea soluţionării cauzei pe fond, dacă apreciază că excepţia
îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.
După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune
cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor, instanţa de judecată având două posibilităţi,
anume: dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, aceasta
soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă.
Acelaşi articol din Legea nr. 554/2004 mai prevede şi situaţia în care decizia de declarare
a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, când acţiunea poate fi
introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de
decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul
Oficial al României, Partea I.
O astfel de acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului poate avea ca obiect acordarea de
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor
administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la
emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.
VI. În sfârşit, cea de-a şasea condiţie analizată în mod obişnuit în contextul
cercetării condiţiilor de admisibilitate la instanţa de contencios administrativ, potrivit art.
27 din Legea nr. 554/2004, cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a legii
vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei.

128
 III.1.6. Actele administrative exceptate de la controlul în contencios administrativ

Ideea unor categorii de acte administrative exceptate de la controlul în contencios

administrativ, astfel precum reflectă doctrina, îşi are originea în jurisprudenţa
administrativă franceză. Astfel, încă de la începutul activităţii sale, Consiliul de Stat
francez, instanţa administrativă supremă, având şi atribuţii de avizare a unor proiecte de
acte normative, a recunoscut existenţa unor categorii de acte administrative care, pentru
raţiuni superioare, nu puteau fi controlate şi, implicit, anulate de instanţele de contencios
administrative. Pe baza evoluţiei jurisprudenţei Consiliului de Stat, doctrina franceză a
dezvoltat noţiunea actelor de guvernământ, care nu a fost însă consacrată legislativ, în
timp ce, în România, ea va apărea prevăzută expres chiar în Constituţia din 1923, pentru
a fi apoi definită în Legea contenciosului administrativ din anul 1925. Potrivit art. 107
alin. final din Constituţia din 1923, puterea judecătorească nu avea căderea de a judeca
actele de guvernământ, precum nici actele de condiment cu caracter militar.
După cel de-al doilea război mondial, inclusiv doctrina a observat că semnificaţia
actelor de guvernământ a scăzut, devenind extrem de dificilă delimitarea între guvernare şi
administrare, dar s-au dezvoltat, în schimb, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria
puterii discreţionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit doctrina
interbelică, adică a unor acte exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ,
continuând să se menţină în doctrina şi legislaţia statelor occidentale.
Legea nr. 29/1990, legea preconstituţională ce a reglementat contenciosul
administrativ, a restrâns sfera actelor exceptate de la controlul instanţelor de contencios
administrativ, renunţând la noţiunea de act de guvernământ.
Din analiza categoriilor de acte exceptate (fine de neprimire) anterioare şi
ulterioare intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, în doctrină s-a apreciat că se
conturează de la sine o delimitare a acestora în două categorii: fine de neprimire
rezultate din natura actului şi fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs
paralel.
Acesta este şi criteriul după care sunt delimitate, în cele ce urmează, actele
exceptate de la controlul în contencios administrativ, şi anume: acte exceptate din
cauza naturii lor şi acte exceptate datorită existenţei unui recurs paralel.
Art. 126 din Constituţia României, republicată, consacrat instanţelor judecătoreşti
conţine un alineat, introdus la revizuirea din 2003, potrivit căruia: controlul judecătoresc al
actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este
garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar.
În plus, în continuarea noii dispoziţiei constituţionale mai sus evocate, este prevăzută
expres competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona "cererile persoanelor

129
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale".
Instituţia contenciosului administrativ este apreciat în doctrină ca fiind un
veritabil "paznic judiciar" al cetăţeanului în faţa comportamentului abuziv al
autorităţilor administraţiei publice, inclusiv al Guvernului, motiv pentru care era
esenţial ca textul constituţional să prevadă expres categoriile de acte administrative ale
autorităţilor publice exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti pe calea
contenciosului administrativ, spre a nu permite majorităţii parlamentare ca, din considerente
politice, din interese de grup etc., să mărească mereu sfera excepţiilor până la transformarea
acestora în regulă, aşa cum se întâmplase prin Legea nr. 1/1967.
Cu alte cuvinte, după cum se arată în doctrina recentă, faţă de redactarea imperativă a
textului constituţional, s-ar părea că, în prezent, doar două categorii de acte administrative
sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ: actele administrative care
privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar. Dacă în ce
priveşte sintagma acte de comandament cu caracter militar nu apar probleme de fond, din
punctul de vedere al delimitării de mai sus aceeaşi formulare existând şi în lege, încă din 1990
jurisprudenţa şi doctrina au fost puse în faţa necesităţii de a identifica sfera primei categorii de
acte exceptate, şi anume a actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.
Dacă în ce priveşte actele Parlamentului în raporturile cu Guvernul, acestea sunt
toate acte cu caracter politic, neputând fi atacate în instanţa de contencios administrativ,
în justiţie în general, în schimb, în ce priveşte actele Guvernului în raporturile sale cu
Parlamentul, judecătorul de contencios administrativ ar trebui să interpreteze de la caz la
caz. Astfel, pot apărea situaţii, spre exemplu în aplicarea art. 111 din Constituţia, privitor
la informarea Parlamentului, în care unele din documentele puse în discuţie cu acest prilej
să fie hotărâri ale guvernului, supuse atacului în contencios administrativ.
În ce priveşte actele Guvernului în raporturile cu Preşedintele, acestea pot avea
forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaţionale sau a unor acte juridice
specifice prevăzute de art. 108 din Constituţie referitor la actele Guvernului, dacă, spre
exemplu, ele se adoptă într-o şedinţă la care, potrivit art. 87 din Constituţie participă şi
Preşedintele României.
Invers, în ce priveşte actele Preşedintelui în raporturile cu Guvernul, acestea
sunt, de regulă, acte cu caracter politic. Pot exista însă şi acte de pură administraţie, cum ar
fi, spre exemplu, decretele de numiri în funcţii publice, în aplicarea art. 94 lit. c) din
Constituţie, acte administrative cu caracter individual, care pot fi atacate în instanţa de
contencios administrativ.
Astfel, faţă de această prevedere constituţională, s-ar înţelege că menţinem în
categoria de acte exceptate mai sus evocată doar două categorii, şi anume actele care
privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul, precum şi actele care privesc raporturile

130
Parlamentului cu Preşedintele.
În schimb, actele care privesc raporturile Preşedintelui cu Guvernul şi invers, actele
care privesc raporturile Guvernului cu Preşedintele ar însemna că trebuie excluse din sfera
excepţiilor, urmând să poală fi atacate în contencios administrativ.
Dispoziţiile din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se
referă expres la "acte care privesc raporturile cu Parlamentul", preluând pur şi simplu
dispoziţia constituţională. Şi în raport cu această prevedere apreciem şi noi că judecătorul, în
baza rolului său activ, va trebui să analizeze de la caz la caz dacă actul atacat intră în sfera
acestor acte exceptate. Prin art. 2 alin. (1) lit. k), Legea nr. 554/2004 defineşte această
categorie de acte ca fiind acele actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor
sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu
Parlamentul. Aşadar definitoriu este a se stabili că actul respectiv are doar o natură politică,
neîmbrăcând vreo haină juridică.

Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte exceptate

de la controlul contencios administrativ, prevăzută pentru prima dată în Constituţia din 1923
şi apoi în prima lege specială a contenciosului administrative din 1925, a fost reluată cu o
formulare identică în Legea nr. 29/1990 pentru a căpăta cu ocazia revizuirii Constituţiei din
1991, o consacrare constituţională. Justificarea introducerii unei asemenea categorii de acte
exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti se regăseşte în situaţiile ivite în timpul
primului război mondial, în memoria parlamentarilor şi a opiniei publice fiind încă proaspete,
în anul 1923, unele împrejurări negative legate de comanda trupelor, preocupările vizând în
mod deosebit primejdiile existente pentru conducerea tehnică a armatei, dacă s-ar fi dat puterii
judecătoreşti dreptul de a cenzura asemenea acte. Sustragerea acestor acte de la controlul
judecătoresc se întemeia pe necesitatea asigurării spiritului de disciplină al subordonaţilor
raportat la ideea de prestigiu şi de autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor de unitate,
capacitate şi rapiditate necesare operaţiunilor militare.
Nu orice act al unei autorităţi militare era însă un act de comandament cu caracter
militar. În timp ce acte precum: actele de numire ale ofiţerilor, de înaintare în grad, de
avansare, de sancţionare, de pensionare etc., puteau fi atacate de regulă în instanţa de
contencios administrativ, alte acte, indiferent de la cine proveneau, şeful statului, Guvern,
ministrul apărării etc., nu puteau fi atacate în contencios administrativ.
Majoritatea autorilor care au analizat această noţiune a făcut distincţie între actele de
comandament cu caracter militar care intervin în raporturile dintre autorităţile militare şi
populaţia civilă şi actele de comandament cu caracter militar care intervin în interiorul
ierarhiei militare. Cele din prima categorie erau supuse controlului judecătoresc pe calea
contenciosului administrativ, afară de cazurile când erau săvârşite în timp de război.
Prin eliminare, în sfera actelor de comandament cu caracter militar au fost reţinute

131
numai actele ce răspundeau sarcinii de a comanda, de a ordona ceva sub aspect militar.
Încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu
caracter militar rămâne o chestiune de apreciat pentru instanţă, dar o apreciere realizată şi
prin prisma ştiinţei dreptului public.
După cum se susţinea şi în doctrina interbelică, a admite că toate actele
autorităţilor militare, în integralitatea lor, intră în sfera actelor de comandament cu caracter
militar înseamnă a aşeza o autoritate publică, care în mod necontestat face parte din
puterea executivă, într-o situaţie privilegiată, cu nimic justificată, într-un stat în care toate
celelalte acte chiar legislative, sunt subordonate principiului de legalităţii, care se află la
baza statului modern.
În raport cu toate aceste elemente de doctrină, consacrarea prin actuala lege a
contenciosului administrativ a conceptului de act de comandament cu caracter militar este
binevenită. Astfel, potrivit art. 2 alin. (l) litera l) din lege, acesta este definit ca
reprezentând actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul
forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da
ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război
ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

În ce priveşte vechile categorii de acte exceptate de la controlul în contencios

administrativ, în baza Legii nr.29/1990, datorită naturii lor, acestea au fost regândite şi
introduse în categoria actelor exceptate în noua lege a contenciosului administrativ, de o
manieră specială, pornind de la interpretarea art. 126 alin. (6) din Constituţia, republicată,
ce reglementează finele de neprimire de rang constituţional prin raportare la art. 52 alin. (2)
din Constituţia, republicată, (condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin
lege organică), ce vizează finele de neprimire de rang legal, în limitele acceptate de art. 53
din Constituţia, republicată, consacrat restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, „actele administrative emise
pentru aplicarea regimului stării de război, stării de asediu sau al celei de urgenţă,
cele care privesc apărarea şi securitatea naţională, ori cele emise pentru restabilirea
ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, a
epidemiilor şi epizotiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere”.
În litigiile având ca obiect aceste acte nu se mai aplică dispoziţiile legii referitoare
la suspendarea executării actelor precum şi la judecarea recursului în situaţii deosebite.
Se constată că actele administrative enumerate mai sus pot fi atacate în instanţa de
contencios administrativ numai în anumite condiţii, iar anumite reguli ale procedurii
stabilite de lege nu le sunt aplicabile.
Este necesar ca actele respective să fie atacate numai pentru exces de putere, cu
respectarea condiţiilor şi limitelor prevăzute de art. 53 din Constituţia, republicată. În art. 2

132
alin. (1) lit. n) al legii, consacrat înţelesului unor termeni şi expresii, excesul de putere este
definit ca reprezentând „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin
încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor”.
În raport cu conţinutul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, mai sus menţionat,
vechile categorii de acte exceptate, prevăzute de Legea nr. 29/1990, - actele referitoare la
siguranţa naţională; actele diplomatice referitoare la politica externă a României; actele emise
în circumstanţe excepţionale - au fost reconsiderate.
Astfel, în ce priveşte categoria actelor referitoare la siguranţa naţională, în optica
legiuitorului din perioada interbelică, ele fuseseră privite ca un gen de acte de guvernământ,
alături de actele privind ordinea publică, fiind calificate ca "actele ce vizau siguranţa internă şi
externă a statului", formulare având acelaşi înţeles.
Cu ocazia revizuirii constituţionale din 2003, sintagma siguranţă naţională a fost
înlocuită cu noţiunea de securitate naţională, în ideea unei simetrii terminologice, pornind de
la premisa că sintagma ,,securitate naţională" este utilizată atât în Uniunea Europeană, cât şi
în cadrul NATO, cu un conţinut ce asigură compatibilitatea ţării noastre cu standardele de
apărare colectivă ale acestora.
Prin urmare, actele privind securitatea naţională, ca acte exceptate de la controlul
instanţelor judecătoreşti, s-au regăsit în conţinutul art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Vorbim la timpul trecut pentru că, prin Decizia nr. 302/2011, Curtea Constituţională a
declarat neconstituţională sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională”,
textul legii nefiind pus de acord cu cele decise de Curte, conform dispoziţiilor
constituţionale, nici până în prezent, pe cale de consecinţă dispoziţia legală încetându-şi
aplicabilitatea, efectele juridice.
În ce priveşte categoria actelor diplomatice referitoare la politica externii a
României, după cum pe deplin întemeiat se arată şi în doctrină, este vorba despre acte care
vizează acţiuni ale Preşedintelui României, ale Guvernului, ale Ministerului Afacerilor
Externe pentru a realiza politica externă a României. Nu ar putea intra în această categorie,
spre exemplu, refuzul unei ambasade, al unui consulat sau al altei autorităţi publice a
României din străinătate de a acorda protecţie diplomatică unui cetăţean român aflat în
străinătate.
Faţă de dispoziţiile constituţionale şi legale actuale, se apreciază că această categorie
de acte poate fi inclusă în sfera actelor ce privesc raporturile cu Parlamentul, din dispoziţiile
constituţionale privind atribuţiile Preşedintelui în domeniul politicii externe rezultând că în
procedura complexă de negociere, încheiere şi ratificare a tratatelor internaţionale sunt
implicate trei autorităţi publice, şi anume: Parlamentul, Guvernul şi Preşedintele României.
În plus, în examinarea acestei excepţii trebuie avute în vedere dispoziţiile
constituţionale referitoare la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, potrivit

133
cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, actele administrative emise
în executarea unui tratat internaţional putând fi atacate în contencios administrativ.
În ce priveşte cea de-a treia categoric de acte exceptate, grupate în doctrină sub
titulatura de acte emise în circumstanţe excepţionale, este vorba de măsuri luate în stare de
necesitate, potrivit Legii nr. 29/1990, anterior intrării în vigoare a Constituţiei din 1991, şi,
respectiv, de măsuri luate în stare de asediu sau stare de urgenţă, după intrarea în vigoare a
Constituţiei, legea fiind modificată implicit prin Constituţie, sub acest aspect.
Constituţia nu precizează însă nici condiţiile în care starea de asediu şi starea de
urgenţă pot fi proclamate, nici consecinţele juridice ale instituirii lor, ci stabileşte organul
competent să le instituie şi procedura pe care trebuie să o urmeze.
Atunci când îşi exercită atribuţiile privind măsuri excepţionale prevăzute de art.
93 din Constituţia, republicată, Preşedintele României nu face altceva decât să aprecieze
momentul în care începe să producă efecte legea organică privind starea de asediu sau
starea de urgenţă (este vorba despre Ordonanta de urgenta nr. 1/1999 privind regimul
stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, cu modificările şi completările ulterioare),
respectându-se dispoziţiile art. 53 din Constituţia, republicată, privitoare la restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.
Starea de asediu se referă, în esenţă, la acţiuni de natură politică, iar starea de
urgenţă la acţiuni de altă natură care creează, însă o stare de pericol deosebit, instituirea
lor, având loc în condiţiile legii, fie în întreaga ţară, fie - după cum a prevăzut legea de
revizuire - în unele unităţi administrativ-teritoriale.
Conform art. 2 din OUG nr. 1/1999, starea de asediu reprezintă ansamblul de măsuri
excepţionale de natură politică, militară, economică, socială şi de altă natură aplicabile pe
întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, instituite pentru
adaptarea capacităţii de apărare a ţării la pericole grave, actuale sau iminente, care
ameninţă suveranitatea, independenţa, unitatea ori integritatea teritorială a statului, în
cazul instituirii stării de asediu se pot lua măsuri excepţionale aplicabile pe întreg
teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale. Iar conform art. 3 din OUG nr.
1/1999, starea de urgenţă reprezintă ansamblul de măsuri excepţionale de natură
politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele
unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situaţii:
a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţională ori
funcţionarea democraţiei constituţionale;
b) iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea,
limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre.
În mod evident, şi această categorie de acte exceptate se regăseşte în conţinutul
art. 5 alin. (3) din legea contenciosului administrativ, mai sus evocat.

134
 Tradiţional, în legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă, a fost recunoscută o categorie
de acte exceptate de la controlul în instanţa de contencios administrativ, ce decurge din
existenţa unui recurs paralel şi nu din natura actului administrativ.
Teoria recursului paralel nu reprezintă o teorie de justificare a unor „sustrageri” de
acte administrative de la controlul jurisdicţional, ci dimpotrivă, este teoria potrivit căreia
asupra unor acte administrative se exercită un alt control jurisdicţional decât cel al
instanţelor de contencios administrativ şi anume controlul instanţelor de drept comun.
Actul de naştere al acestui fine de neprimire îl reprezintă, după cum se arată în
doctrina actuală, o decizie a Curţii de Casaţie din 1907 potrivit căreia calea contenciosului
administrativ este deschisă celor lezaţi doar atunci când nu pot dobândi satisfacţie prin
mijlocul altui recurs prevăzut şi instituit prin lege.
Instanţele judecătoreşti au interpretat, ca regulă, că prin expresia „o altă acţiune
jurisdicţională” (alta decât cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice acţiuni cu
caracter jurisdicţional, nu numai cele înaintate instanţelor judecătoreşti.
Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ a schimbat fundamental această
situaţie, prevăzând, pentru prima dată în legislaţia românească, posibilitatea introducerii
recursului împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale, după epuizarea căilor administrativ-
jurisdicţionale de atac, la Curtea Supremă de Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare.
În ce priveşte categoriile de acte exceptate de la controlul instanţelor de contencios
administrativ datorită existenţei unui recurs paralel, Legea nr. 29/1990 consacra, la art. 2 lit.
c), actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege
specială, o altă procedură judiciară.
Legile care reglementează acţiuni în faţa instanţelor de drept comun împotriva unor
acte administrative, cum ar fi spre exemplu, Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată,
sau Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, stabilesc regimuri derogatorii de la
dreptul comun al contenciosului administrativ.
O altă categorie de acte exceptate de la controlul contencios administrativ
datorită existenţei unui recurs paralel era prevăzută în art. 2 litera d) din Legea nr.
29/1990 sub formularea „actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană
juridică şi pentru administrarea patrimoniului său”. O asemenea excepţie se justifica în
condiţiile în care organele administraţiei de stat dispuneau de "un drept real de tip nou" -
dreptul de administrare directă asupra bunurilor proprietate de stat, după cum se susţinea în
doctrina de drept civil a vremii.
Această teorie îşi avea sorgintea în doctrina clasică franceză şi pornea de la faptul că
unele acte erau emise de stat în exercitarea funcţiei sale de putere publică, deci de deţinătoare
a suveranităţii, care se realiza prin manifestări unilaterale de voinţă, în timp ce alte acte erau
făcute tot de stat, dar ca simplă persoană juridică, titulară a unui patrimoniu, realizate în formă
contractuală şi numite acte de gestiune.

135
 Preocuparea în această privinţă era justificată de faptul că litigiile născute în legătură
cu actele statului erau, după caz, fie de competenţa instanţelor de contencios administrativ, fie
de competenţa instanţelor judecătoreşti ordinare.
Astfel, în România, noţiunea de acte de gestiune a apărut la începutul secolului al XX-
lea, în procesul de formare a contenciosului administrativ, ca un atribut al instanţelor
judecătoreşti. Atribuindu-se Curţii de Casaţie şi Justiţie, prin legile din 1905 şi 1912,
competenţa verificării legalităţii actelor administrative, s-a simţit necesitatea stabilirii
categoriei actelor de gestiune pe care le făceau organele administraţiei publice. Deoarece
aceste acte se încheiau după regulile dreptului privat, au fost supuse controlului instanţelor de
drept comun.
În practică, însă, delimitarea între actele de autoritate şi actele de gestiune era adeseori
dificil de realizat, statul având în realitate o singură activitate, fără să se poată preciza
întotdeauna când această activitate se exercită în calitate de persoană publică şi când în
calitate de reprezentantă legală a personalităţii lui juridice. Existau astfel acte de autoritate
emise pentru a gestiona patrimoniul şi acte de gestiune emise în considerarea puterii publice
de care dispunea organul administrativ.
S-a susţinut astfel că ne aflăm în prezenţa unui act de gestiune dacă autoritatea
administrativă participă la emiterea lui exclusiv ca persoană juridică civilă şi actul a fost
săvârşit de stat pentru administrarea patrimoniului său, iar dacă autoritatea administrativă se
manifestă în ambele calităţi, atât ca persoană de drept public, cât şi ca persoană juridică civilă,
prima dintre calităţi va prevala asupra celeilalte, actul trebuind să fie considerat un act
administrativ de autoritate.
Totodată, legislaţia actuală face distincţie între domeniul public al statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale şi domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale.
Mai mult decât atât, art. 136 alin. (3) din Constituţia, republicată, are în vedere
bunurile proprietate publică, în sens de bunuri ce aparţin domeniului public. De aici
concluzia firească din doctrina actuală, potrivit căreia art. 2 lit.d) din Legea nr. 29/1990
ar fi trebuit să aibă în vedere doar actele de gestiune săvârşite de stat sau unităţile
administrativ-teritoriale prin autorităţile lor, în calitate de persoane juridice şi pentru
administrarea patrimoniului privat şi a domeniului privat, restul actelor de gestiune vizând
bunuri ale domeniului public naţional sau local urmând să rămână în competenţa
instanţelor de contencios administrativ.
O a treia categorie de acte exceptate de la controlul în contencios
administrativ, datorită existenţei unui recurs paralel, prevăzută în art. 2 lit.a) teza II
din Legea nr. 29/1990, viza actele administrative de autoritate şi de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului.
Art. 52 din Constituţia, republicată, a permis, după cum este binecunoscut, şi

136
controlul asupra actelor altor autorităţi publice decât autorităţile administraţiei publice,
actele administrative de autoritate ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului
urmând să rămână sub controlul instanţelor de contencios administrativ.
În ce priveşte actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului,
şi sfera acestora trebuia restrânsă - pentru întreaga argumentare de la excepţia anterior
discutată - doar la actele care privesc domeniul privat aparţinând organelor de
conducere din cadrul Parlamentului, actele care se referă la domeniul public aparţinând
organelor de conducere din cadrul Parlamentului urmând să rămână pe mai departe în
competenţa instanţelor de contencios administrativ pentru considerentele mai sus
expuse.
Deoarece şi în cazul celei de-a treia categorii de acte exceptate, ca şi în cazul
celei de-a doua, este vorba despre acte de gestiune aparţinând unor autorităţi ale adminis-
traţiei publice sau chiar unor autorităţi publice (spre exemplu, în cazul organelor de
conducere din cadrul Parlamentului) care au ca obiect bunuri ale domeniului privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care pot fi supuse controlului instanţelor de
drept comun, fiind exceptate doar de la controlul instanţelor de contencios administrativ,
în doctrină se apreciază că ele se pot contopi intrând în categoria actelor exceptate
datorită existenţei unui recurs paralel.
În consecinţă, deşi art.126 alin.(6) din Constituţia, republicată, nu a prevăzut
expres această categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din 1923, nu
trebuie interpretat în sensul că ea nu mai poate fi acceptată atâta timp cât se menţionează
doar două categorii de acte exceptate, în condiţiile garantării controlului judecătoresc al
actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, adică
doar la nivelul instanţelor de contencios administrativ.
Este raţiunea pentru care art.5 alin.(2) din Legea nr. 554/2004 prevede expres că:
„Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură
judiciară”.
Iată cum tradiţională distincţie din doctrina interbelică între fine de neprimire
rezultate din natura actului şi fine de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel
se contopeşte în prezent, în regimul constituţional şi în cel legal al contenciosului
administrativ.

III.1.7. Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ

Procedura în materia contenciosului administrativ se delimitează, de regulă, în

doctrina administrativă după cum este vorba despre dispoziţii care privesc:
- sesizarea instanţei de contencios administrativ;

137
- judecata în fond şi soluţiile ce pot fi date;
- judecata în recurs şi executarea hotărârii.

I. În ce priveşte prima categorie de dispoziţii – sesizarea instanţei de contencios

administrativ,
Ținându-se cont de prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare, pot fi considerate următoarele.:
1. Sesizarea instanţei de fond de către persoana fizică sau juridică care se consideră
vătămată, după exercitarea procedurii prealabile şi în termenele prevăzute de lege
(situaţia tipică)
Astfel, în ce priveşte subiectul care poate introduce acţiunea, din dispoziţiile art.52
alin.(1) din Constituţia, republicată, reiese că acesta poate fi orice persoană fizică sau
juridică care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime.
Mai mult decât atât, prin art. 2 alin. (1) lit. a), Legea nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, defineşte noţiunea de persoană vătămată, într-o manieră foarte
extinsă ca reprezentând: „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes
legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, asimilând persoanei vătămate şi
„grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi
subiective sau interese legitime private”, precum și „organismele sociale care invocă
vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a
drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate”.

2. Sesizarea instanţei de fond de către prefect, atunci când consideră actul administrativ
ca fiind ilegal, în baza controlului de tutelă administrativă
În ce priveşte a doua situaţie, în care subiect de sezină este prefectul, potrivit art.123
alin.(5) din Constituţie, acesta poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ
un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră
actul ilegal, actul atacat fiind suspendat de drept.
Această dispoziţie a fost preluată şi dezvoltată în reglementările privind instituţia
prefectului, respectiv în Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, republicată,
cu modificările și completările ulterioare (a se vedea art. 19 alin. (1) lit. e) ale acestei
legi), dar există și prevederi în acest sens în Legea nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, care prin art.1 alin. (8), recunoaște prefectului calitatea de
subiect de drept public ce poate introduce acțiuni în contenciosul administrativ. Cum
Legea 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu distinge cu privire la
aceste acțiuni din punct de vedere al naturii acestora sau în baza vreunui alt criteriu, se
înțelege că astfel de acțiuni pot fi introduse și cât privește vreun act administrativ al

138
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului. Mai mult decât atât, prin art.3 alin.
(1), Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, recunoaște
prefectului posibilitatea de a ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ
actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.
În acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, legea
contenciosului administrativ consacrând expres controlul de tutelă administrativă
exercitat de prefect, indicând ca termene de introducere a acţiunii, termenele generale de
6 luni sau, după caz, de 1 an, de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, în
cazul actelor administrative individuale, în timp ce pentru actele administrative
normative, acţiunea poate fi introdusă oricând.
Este necesar să precizăm și faptul că Legea nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, prin art.1 alin. (8) coroborat cu art. 3 alin. (2), a introdus un nou
subiect de sesizare, şi anume Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate
ataca actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind
funcţia publică, în condiţiile legii contenciosului administrativ şi ale Legii privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare –
Legea nr. 188/1999.
În ambele cazuri, Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare,
consacră expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat până la
soluţionarea cauzei.
În ce priveşte existenţa altor subiecte de sesizare, Legea nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, prevede următoarele:
- Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale de organizare și
funcționare, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative
de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza
instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul
dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Însă, dacă
petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de
judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea.
- Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa de
organizare și funcționare, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor
legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale
individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al
acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau
de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Mai mult decât atât, atunci când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act
administrativ normativ se vatămă un interes public, va sesiza instanţa de contencios

139
administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente.
- Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, consacră expres
posibilitatea ca acţiunea să fie introdusă chiar de autoritatea publică emitentă a actului
administrativ nelegal, care poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestui act, în
situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice, instanţa urmând a se pronunţa, la cerere, şi asupra validității actelor juridice
încheiate în baza actului administrative nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse.
Sintetizând, vom reţine ca subiecte de sesizare a instanței de contencios
administrativ sunt: persoana vătămată, în condiţiile prevăzute de lege; prefectul;
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici; Avocatul Poporului; Ministerul
Public; precum şi autoritatea publică emitentă, în condiţiile speciale stabilite de
legiuitor.
Este necesar să reținem și faptul că prin art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
cu modificările și completările ulterioare, așadar printr-o dispoziţie expresă situată în
partea finală a legii, se precizează că: acţiunile introduse de persoanele de drept public
şi de orice autoritate publică, în apărarea unui interes public, precum şi cele introduse
împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepţia situaţiei în
care sunt formulate şi pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot
dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.

3. Sesizarea instanţei de fond de cel care se consideră vătămat sau, după caz, de orice
persoană interesată, în condiţiile prevăzute de legi speciale, de regulă, fără îndeplinirea
procedurii prealabile
În ce priveşte cea de-a treia situaţie, situaţie avută în vedere de doctrină anterior
adoptării Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, vom preciza că,
în unele cazuri, poate fi vorba despre introducerea unei acţiuni de către orice
persoană care are un interes, sintagma „cei interesaţi” fiind des utilizată în legi
speciale care fac trimitere expresă la instanţa de contencios administrativ.

4. Sesizarea instanţei de contencios administrativ împotriva unui act administrativ-

jurisdicţional, potrivit art. 4 din lege, fără îndeplinirea procedurii prealabile
A patra situaţie are în vedere controlul în instanţa de contencios administrativ asupra
actelor administrativ-jurisdicţionale.
Astfel, având în vedere prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţia, republicată,
privitoare la caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor speciale administrative, într-
un articol distinct, Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, adaugă
următoarele prevederi [art. 6 alin. (2)]: “Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi
atacate, direct la instanţa de contencios administrativ competentă (potrivit regulilor

140
pe care Legea nr. 554/2004 le stabileşte), în termen de 15 zile de la comunicare, dacă
partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac. Dacă partea care a optat
pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să nu utilizeze calea administrativ-
jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului administrativ-jurisdicţional
competent. Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să
renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va
notifica intenţia sa organului administrative-jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie
care atestă renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.

II. În ce priveşte obiectul acţiunii judiciare, acesta îl poate constitui: un act

administrativ unilateral; nesoluţionarea în termen a unei cereri; un răspuns
nesatisfăcător sau absenţa unui răspuns.
În plus, potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare:
"Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în
fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate
de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului
administrativ", ţinând cont de regula după care "principiul libertăţii contractuale este
subordonat principiului priorităţii interesului public".
În ce priveşte conținutul art.126 alin.(6) teza finală din Constituţia, republicată, ce
consacră expres competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona
conflicte bazate pe ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate
neconstituţionale, legiuitorul organic propune următoarea soluţie concretă:
,,Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ,
însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este
constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.” În acest
caz, dacă instanţa de contencios administrativ apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile
prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională
şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond pe care o repune pe rol după pronunţarea Curţii
Constituţionale. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională,
instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
Totodată, legiuitorul rezolvă şi ipoteza în care excepţia de neconstituţionalitate a
fost ridicată în alte cauze decât cele din faţa instanţelor de contencios administrativ, caz
în care acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în
limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii
Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Astfel de acţiuni împotriva ordonanțelor Guvernului pot avea ca obiect: acordarea de

141
despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor
administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi
publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni
administrative.

III. În ce priveşte documentele necesare introducerii unei acţiuni în contencios

administrativ, reclamantul va anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă
sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii
sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum
şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prevede expres
posibilitatea introducerii în cauză a funcţionarului, a persoanei fizice care a elaborat,
emis sau încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în care
acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu
autoritatea publică respectivă. Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare, prevede, însă, și posibilitatea ca persoana acţionată astfel în justiţie să poată chema
în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.
Din economia legii contenciosului administrativ, reiese, potrivit doctrinei, că, în cazul
unui act administrativ vătămător (tipic), reclamantul are la îndemână trei posibilităţi de
formulare a obiectului acţiunii: a) de anulare a actului; b) de anulare a actului şi de
obligare la plata unor despăgubiri; c) de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale, cât şi pentru daunele morale
cauzate.
După cum pe deplin întemeiat s-a apreciat în doctrină, cele trei modalităţi de
formulare a acţiunii reprezintă acţiuni principale ce ţin de punerea în aplicare a elementelor de
esenţă ale instituţiei contenciosului administrativ.
Daunele morale constau în atingerile aduse fiinţei umane şi personalităţii sale, cum
sunt mai ales durerile fizice şi psihice încercate de victimele loviturilor, rănilor, mutilărilor
sau desfigurărilor, restrângerile posibilităţilor de viaţă provenite din asemenea vătămări,
precum şi suferinţele personale şi neajunsurile sociale încercate de victimele calomniilor şi
defăimărilor şi alte asemenea prejudicii privind viaţa personală, familială şi socială a
oamenilor.
Pentru daunele morale pe care le constată, instanţele de judecată sunt îndreptăţite,
conform legii, să acorde, numai la cerere, despăgubiri băneşti. Sumele de bani acordate

142
 pentru repararea daunelor morale nu au o denumire proprie, ci ele sunt numite despăgubiri,
cu toate că nu sunt despăgubiri propriu-zise, întrucât nu înlocuiesc o valoare economică prin
altă valoare economică, aşa cum o fac despăgubirile pentru repararea prejudiciilor
patrimoniale.
Procedura administrativă contencioasă este, de regulă, supusă dublului grad de
jurisdicţie, fondul şi recursul, reprezentând astfel o excepţie de la regula triplului grad
de jurisdicţie care caracterizează cea mai mare parte a litigiilor civile.
Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, stabileşte, expres
de data aceasta, instanţa competentă atât sub aspect material, cât şi sub aspect teritorial,
atât în fond cât şi în recurs. Astfel:
- litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi
judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi
accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de tribunalele
administrativ-fiscale (în fapt de tribunale, nefiind înființate nici până în prezent astfel de
instanțe specializate, s.n.),
- litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii
ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin reglementări speciale de natura legii
organice nu se prevede altfel,
- tot secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel au în sarcină soluționarea
cererilor privind actele administrative emise de autorităţile publice centrale care au ca obiect
sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene, însă indiferent de
valoare.
În principiu, recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale
se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar recursul
împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de
apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă prin reglementări speciale nu se prevede altfel.
În ce priveşte instanţa competentă sub aspect teritorial, Legea nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, este mult mai flexibilă, prevăzând că "reclamantul
se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului”. Însă, în mod
firesc dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca
excepţia necompetenţei teritoriale.
Procedura administrativă contencioasă are ca specific caracterul urgent al
judecării cauzelor, caracterul public şi caracterul accesibilităţii în ce priveşte
cuantumul taxelor.
Astfel, sub aspectul procedurii în faţa instanţei de fond, potrivit prevederilor din Legea

143
nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cererile adresate instanţei se
judecă de urgenţă şi cu precădere în şedinţă publică, iar hotărârile urmează să fie
redactate şi motivate, în cel mult 30 zile de la pronunţare.
În ce priveşte taxa de timbru, Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare, precizează expres că se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr.
146/1997 privind taxele de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, cauzelor
neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele administrative,
care se vor taxa la valoare.
Potrivit regulilor procedurii civile, suspendarea actului administrativ supus judecăţii se
dispune prin încheiere, supusă recursului, la instanţa competentă să soluţioneze recursul
o dată cu hotărârea judecătorească asupra fondului.
Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, conţine o reglementare
mai amplă în ce priveşte instituţia suspendării, prevăzând aceleaşi condiţii de suspendare
(cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permiţând expres
ca, în cazul în care reclamantul a recurs la procedura prealabilă, cererea de suspendare să
poată fi introdusă o dată cu sesizarea autorităţii publice care a emis actul, situaţie de
neacceptat în practica judecătorească, decât în foarte rare cazuri.
Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin art. 14 alin. (3)
prevede posibilitatea ca suspendarea unui act administrativ normativ să poată fi
cerută, în aceleaşi condiţii, şi de către Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare,
atunci când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav funcţionarea
unui serviciu public administrativ de importanţa naţională.
În ce priveşte regulile procedurale, prin art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cu
modificările și completările ulterioare, se prevede că: "Instanţa va rezolva cererea de
suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor, menționându-se că: "Încheierea sau, după caz,
sentinţa prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept şi poate fi atacată cu
recurs în termen de 5 zile de la pronunţare".
Totodată, în cazul solicitării suspendării executării actului administrativ, chiar
prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea în tot sau în parte a actului
atacat sau printr-o acţiune separată, se prevede expres că instanţa va putea dispune
suspendarea actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei. Aşadar,
cererea de suspendare trebuie să fie introdusă până la soluţionarea cauzei în fond.
Potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pot fi
identificate posibilele soluţii ce pot fi pronunţate de instanţa de fond, cu o prevedere
expresă în cazul contractelor administrative. Astfel, instanţa, soluţionând cererea, poate,
după caz:
- să anuleze în tot sau în parte actul administrativ,
- să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, ori să elaboreze un certificat,

144
o adeverinţă sau orice alt înscris,
- să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecării,
- să hotărască şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă
reclamantul a solicitat acest lucru.
- atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcţie de starea de fapt, dispune anularea acestuia, în tot sau în
parte, poate obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit, poate impune uneia din părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii, poate
suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere sau poate obliga la
plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.
Într-un termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare, hotărârea primei
instanţe poate fi atacată cu recurs, introducerea acestuia suspendând executarea, iar judecata
urmând a se face de urgenţă.
Totodată se prevede expres că: "În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs,
casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Când
hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa
materială din prezenta lege – Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
s.n., cauza se va trimite la instanţa competentă. Când hotărârea primei instanţe a fost
pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă."
În ce priveşte punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti, în Legea nr.
554/2004, cu modificările și completările ulterioare, există dispoziţii speciale, mai ample
şi mai detaliate decât cele din Legea nr. 29/1990.
Astfel, dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să încheie, să
înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă
sau orice alt înscris, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul
prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data
rămânerii definitive a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii
publice sau, după caz, persoanei obligate, o amendă pecuniară pe zi de întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
Cea mai importantă prevedere care permite clarificarea controverselor manifestate
de-a lungul timpului în doctrina de drept public, în problema posibilităţii introducerii unei
acţiuni în contencios administrativ împotriva actelor administrative normative, este cea care
priveşte obligaţia publicării hotărârilor judecătoreşti definitive, prin care s-au anulat
acte administrative cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al României, Partea I
sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti (care, în fapt,
nu există sau nu mai există, după caz, s.n.). În plus, aceste hotărâri sunt calificate expres ca

145
fiind general obligatorii şi ca având putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curţii
Constituţionale.
Această poziţie clar exprimată în textul Legii nr. 554/2004, cu modificările și
completările ulterioare, a ridicat problema regândirii excepţiei de nelegalitate, ceea ce s-a
şi întâmplat în conţinutul unui articol distinct.
Întâi de toate, excepţia de nelegalitate reprezintă o apărare pe care o parte în
proces o ridică împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă în cauza
respectivă. Ea poate fi ridicată în orice proces de competenţa instanţelor judecătoreşti şi de
orice parte din proces, precum şi, din oficiu, de instanţa judecătorească. În cazul excepţiei de
nelegalitate nu se întâlnesc, așadar, termene de prescripţie sau de decădere, legalitatea unui
act administrativ cu caracter individual putând fi cercetată oricând în cadrul unui proces.
Excepţia de nelegalitate trebuie să prezinte interes pentru soluţionarea cauzei, astfel
încât instanţa urmează să hotărască în ce măsură acel act poate fi luat în considerare sau
înlăturat de la soluţionarea litigiului.
Deci, în baza rolului său activ, dacă judecătorul constată că excepţia este întemeiată nu
va ţine cont în procesul respectiv de dispoziţia considerată ca ilegală din actul administrativ
vizat.
Reglementarea în vigoare privind excepția de nelegalitate este inspirată din procedura
de ridicare a excepţiei de neconstituţionalitate.
Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările
ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa,
constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin
încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.
Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor. Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă
recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în
trei zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. În cazul în care instanţa de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat
excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Din păcate, însă, printr-o modificare din anul 2012 a acestui articol din Legea nr.
554/2004, cu modificările și completările ulterioare, actele administrative cu caracter
normativ nu mai pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate, legalitatea acestora putând
fi verificată doar în cadrul acțiunii în anulare, de către instanța de contencios
administrativ.

146
Să ne reamintim...
Fundamentele constituţionale de bază pentru contenciosul administrativ se regăsesc
în următoarele prevederi: art.52; art.21; art.53; art.123 alin.(5); art.126 alin. (5) şi
(6); art.73 alin. (3) lit.k); art. 115 alin.(6); art.154 alin. (1).
Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, sunt: obiectul acţiunii să-l reprezinte un act administrativ tipic sau
asimilat; actul să emane de la o autoritate publică; actul să vatăme un drept subiectiv
sau un interes legitim; parcugerea procedurii administrative prealabile; respectarea
termenelor de introducere a acţiunii în contenciosul administrativ.
Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau
individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ
legalitatea unor operaţiuni administrative, aceasta putând fi analizată numai în cadrul
acţiunii vizând anularea actului administrativ pe care-l fundamentează, astfel precum
prevede art.18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare. Însă, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii, refuzul autorităţii publice
de efectuare a unei asemenea operaţiuni.
Parcugerea procedurii prealabile este obligatorie şi în cazul actelor administrative cu
caracter normativ, introducerea acţiunii în faţa instanţei de judecată fiind posibilă
doar ulterior parcurgerii acestei faze. Însă, spre deosebire de parcurgerea procedurii
prealabile în cazul actelor administrative individuale, în cazul actelor administrative
cu caracter normativ această procedură poate fi parcursă oricând.
Procedura administrativă contencioasă cuprinde două etape: etapa anterioară
sesizării instanţei de contencios administrativ (procedura plângerii prealabile
administrative) şi etapa judiciară.
Conform prevederilor Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracer individual, indiferent de data
emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de
excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Obiectul excepţiei de nelegalitate
îl reprezintă doar actele administrative cu caracter individual, pentru actele
administrative cu caracter normativ legea prevăzând posibilitatea nelimitată în timp
de introducere a unei acţiuni în anulare. Urmare a anulării unui act administrativ
normativ, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, această hotărâre se publică în

147
Monitorul Oficial al României, efectele sale fiind erga omnes.

Rezumat
În sens larg, prin contencios administrativ se înţelege totalitatea litigiilor dintre
autorităţile publice şi cei vătămaţi prin acte administrative nelegale ale acestora,
indiferent de instanţa competentă sau de procedura de soluţionare a acestora. În sens
restrâns prin contencios administrativ se înţelege totalitatea litigiilor dintre
autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime
prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa
instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza unui regim de
putere publică guvernat, în prezent, de Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta un act administrativ
tipic sau un act administrativ asimilat, precum tăcerea administraţiei, refuzul
nejustificat, contractele administrative, dar şi refuzul de efectuare a unei operaţiuni
administrative.
Calitatea de pârât într-o acţiune în contencios administrativ o au autorităţile publice
sau persoanele juridice private care exercită, conform legii, unele prerogative de
putere publică.
Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin acte
administrative nelegale ale autorităţilor publice, iar uneori chiar o autoritate publică
– astfel de subiecte speciale de sesizare fiind, conform legii-cadru în materie,
Avocatul Poporului; Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,
prefectul.
Contenciosul administrativ român este un control de plină jurisdicţie în sensul că
puterile ce sunt acordate instanţei de judecată nu se limitează la simpla anulare a
actului administrativ nelegal.
Procedura administrativă prealabilă este obligatorie, de regulă, înainte de
introducerea unei acţiuni administrative, atunci când vorbim despre contenciosul
subiectiv despre care vorbim atunci când reclamantul solicită instanţei de judecată să
soluţioneze un litigiu referitor la un drept subiectiv sau interes legitim personal.
Este recunoscută posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-
jurisdicţionale; precum şi a formulării unei cereri de despăgubire pentru prejudiciile
cauzate şi împotriva funcţionarului public care a elaborat, a emis sau a încheiat actul
sau, după caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim.

148
Sunt exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios
administrativ: actele autorităţilor publice în relaţia cu Parlamentul; actele de
comandament cu caracter militar; actele administrative pentru modificarea sau
desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Pe de
altă parte actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de razboi, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere, în condiţiile prevăzute în cele de mai sus.
Cât priveşte normele de procedură aplicabile pentru soluţionarea acţiunilor în
contencios administrativ este necesar a preciza că, într-adevar, acestea se regăsesc în
legea-cadru în materie – Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, însă acestea, chiar potrivit propriilor prevederi, se completează cu
prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi
persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Compatibilitatea aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se stabileşte
de instanţa de judecată, cu prilejul soluţionării cauzei.
Calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ o poate avea, de regulă,
orice persoană care se consideră vătamată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, precum şi persoana vătămată prin
refuzul autorităţii publice de efectuare a unor operaţiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Mai pot avea
această calitate: terţul vătămat în drepturile sau interesle sale legitime printr-un act
administrativ individual adresat altui subiect de drept; dar şi, în anumite condiţii,
Avocatul Poporului; Ministerul Public; autoritatea publică emitentă ce poate solicita
instanţei de judecată anularea actului administrativ unilateral nelegal; persoanele
vătămate prin contracte administrative; Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
prefectul.
Calitatea de pârât o pot avea: autorităţile publice sau persoanele juridice de drept
privat autorizate de puterea publică să presteze anumite servicii publice, precum şi,
în anumite situaţii, funcţionarul public, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
Obiectul cererii de chemare în judecată poate fi: anularea totală sau parţială a actului
administrativ şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale; obligarea
autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris şi acordarea
unor despăgubiri şi/sau morale; obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei

149
anumite operaţiuni administrative şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau
morale; suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond
sau, după caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare; contractele administrative; obligarea
autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere în
executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, însoţită, eventual, de
o cerere de despăgubiri pentru întârziere.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Introducerea de către prefect a acţiunii la instanţa de contencios administrativ
are întotdeauna ca efect:
a) anularea actului atacat;
b) revocarea actului atacat;
c) suspendarea actului atacat.
2. Pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) toate actele administrative emise de autorităţile publice;
b) toate actele administrative emise de autorităţi publice;
c) numai actele administrative emise de autorităţile administrative.
3. Acţiunea în contencios administrativ reprezintă:
a) cererea de soluţionare de către superiorul ierarhic al emitentului a cererii de
revocare a actului administrativ nelegal;
b) cererea de anulare a actului administrativ nelegal adresată instanţei de
contencios administrativ;
c) cererea de anulare a unui act administrativ sau a oricărui contract încheiat de
administraţia publică, indiferent de organul căruia i se adresează.
4. Înainte de înregistrarea cererii de anulare a unui act administrativ este
obligatorie:
a) formarea unui memoriu către Ministerul Administraţiei;
b) formularea unei plângeri prealabile către Guvernul României, în calitatea
acestuia de conducător general al administraţiei publice;
c) formularea unei plângeri prealabile către emitent sau superiorul ierarhic al
acestuia.
5. Plângerea administrativ prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr.
554 din 2004, cu modificările şi completările ulterioare:
a) este obligatorie, ca regulă;
b) nu este obligatorie a fi efectuată;
c) trebuie efectuată doar de către persoanele fizice vătămate prin acte
administrative nelegale.

150
6. Precizaţi în ce situaţii nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.
7. Precizaţi distincţia dintre recursul ierarhic şi recursul graţios.
8. Precizaţi care sunt condiţiile necesar a fi întrunite pentru a ne afla în prezenţa
unui act administrativ-jurisdicţional.
9. Precizaţi care este termenul în care poate fi formulată plângerea prealabilă în
cazul actului administrativ normativ.
10. Enumeraţi subiectele de sesizare în contenciosul administrativ.

151
Modulul IV. RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

Cuprins
Introducere....................... ...................................................................................... 152
Competenţe..................... ........................................................................................ 152
Unitatea de învăţare IV.1. Răspunderea în dreptul administrativ ......................... 153
Unitatea de învăţare IV.2. Răspunderea contravenţională .................................... 169

Introducere
Cel de-al patrulea modul al cursului destinat disciplinei Drept
administrativ II îşi propune familiarizarea studenţilor cu aspectele privitoare la
răspunderea din dreptul administrativ, la elementele specifice fiecărei categorii de
răspundere, la legislaţia incidentă. Astfel, studenţii vor fi introduşi în studiul
răspunderii administrativ-disciplinare, răspunderii administrativ-contravenţionale
şi răspunderii administrativ-patrimoniale. De asemenea, cursanţii vor fi
familiarizaţi cu concepte sau noţiuni operaționale precum constrângerea
administrativă, abatere disciplinară, sancţiune disciplinară, contravenţie, amendă
contravenţională.

Competenţe
Parcurgerea celui de-al patrulea modul va permite studentului:
 dezvoltarea capacităţii cursanţilor de a delimita elementele specifice
fiecărei tip de răspundere specifica dreptului administrativ;
 să explice şi să interpreteze diferențele existente între diferitele forme ale
răspunderii administrative, între elementele structurale ale fiecăreia dintre
acestea, între procedurile diferite de angajare.

152
Unitatea de învăţare IV.1. Răspunderea în dreptul administrativ

Cuprins
IV.1.1. Introducere .................................................................................................. 153
IV.1.2. Competenţe ................................................................................................. 153
IV.1.3. Aspecte generale privind răspunderea în dreptul administrativ .............. 1454
IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al răspunderii administrative.................. .. 157
IV.1.5. Noţiunea, formele şi subiectele răspunderii administrative ....................... 158
IV.1.6. Răspunderea administrativ-disciplinară .................................................... 159
IV.1.7. Răspunderea administrativ-patrimonială ................................................... 162

IV.1.1. Introducere
Atunci când un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al
societăţii, putem afirma că este responsabil, însă atunci când deviza de la sistemul
de valori instituit de societate, va putea afirma că devine răspunzător.
Răspunderea intervine doar atunci când s-a săvârşit o faptă ilicită şi urmăreşte,
pe de o parte restabilirea ordinii de drept şi prevenirea comiterii pe viitor a unor
noi fapte neconforme cu ordinea juridică prestabilită, respectiv sancţionarea celui
ce a săvârşit fapta ilicită, societatea exprimându-şi astfel dezacordul faţă de
atitudinea negativă a acestuia, prin intermediul autorităţilor expres desemnate
competente în acest sens, pe de altă parte. Răspunderea administrativ-disciplinară
intervine atunci când s-a comis o abatere disciplinară, pe când răspunderea
administrativ-patrimonială intervine atunci când autorităţile publice produc
prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, prejudicii pe care
vor fi obligate a le repara prin plata unor despagubiri.

IV.1.2. Competenţele unităţii de învăţare

Unitatea va permite studentului a prezenta noţiunile de bază din materia
răspunderii şi a stabilirii corelaţiilor dintre acestea. Parcugerea acestei unităţi de
învăţare va permite studentului a identifica elementele specifice pentru fiecare
categorie a răspunderii din dreptul administrativ, legislaţia incidentă. Studentul
va fi capabil a analiza răspunderea administrativ-disciplinară, a califica noţiunea
răspunderii administrativ-patrimoniale, putând a distinge între cele două forme
ale răspunderii administrative. Studentul va fi capabil a identifica principiile care

153
 guvernează regimul juridic al răspunderii administrativ-patrimoniale.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 2 ore.

IV.1.3. Aspecte generale privind răspunderea în dreptul administrativ

Normele de drept sunt adoptate de autorităţile publice competente în exercitarea

prerogativelor de putere publică conferite de lege, normele de drept prevăd atât răspunderea,
precum şi sancţiunile aplicabile subiectelor de drept care le încalcă.
Aşadar, încălcarea normelor consacrate în societate va antrena răspunderea socială a
persoanei vinovate care, în funcţie de natura normei încălcate poate fi, după caz: răspundere
juridică, morală, politică etc. Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii
sociale şi se particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o normă
de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune sau inacţiune.
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care este antrenată ori
de câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite,
denumită generic abatere administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor cauzate particularilor
prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici,
pe de o parte, iar, pe de altă parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului
administrativ.
În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea civilă şi
răspunderea penală care au o existenţă mult mai consistenta in timp, fiind consacrate în
anumite forme încă din antichitate, răspunderea administrativă este mult mai tânără, fiind
consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca urmare a Revoluţiei Franceze din anul 1789.
În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei administraţi este
reglementat pentru prima dată prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11
februarie 1864.
Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi în acelaşi timp instituia o
responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de expropriere pentru utilitate
publică.
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de natură a garanta protecţia
particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă a statului, reiterând principiul conform
căruia nici o persoană nu poate fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi numai
după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie (art.17); menţinând dreptul la
acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce priveşte crimele şi delictele comise de miniştri

154
afară de exerciţiul funcţiunii lor” (art.98 alin.1); consacrând competenţa justiţiei de a se
pronunţa asupra daunelor civile provocate de administraţie, precum şi responsabilitatea
Statului şi a funcţionarilor publici (art.99).
În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au consacrat
răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a funcţionarilor publici.
În doctrina recentă se distinge între trei forme principale ale răspunderii administrative,
răspunderea ce intervine atunci când se comite ilicitul administrativ, anume atunci când sunt
încălcate dispoziţii imperative care reglementează raporturile juridice de drept administrativ,
respectiv răspunderea administrativ-disciplinară; răspunderea administrativ-contravenţională
şi răspunderea administrativ-patrimonială.
Doctrina distinge între răspundere şi constrângere subliniind faptul că dacă
răspunderea apare atunci când este săvârşită o fapta ilicită, constrângerea intervine chiar şi
atunci când nu este comisă o astfel de faptă, putându-se afirma, astfel, că orice măsura cu
caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei publice este, implicit, şi o formă
de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice sancţiune de drept administrativ
este şi o forma de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ.
Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în: prevenirea săvârşirii
unor fapte ilicite; sancţionarea autorului faptei ilicite; apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor; asigurarea exercitării unor obligaţii; punerea în executare a unor decizii emise de
diferite autorităţi.
Măsurile de constrângere administrativă se pot clasifica în funcţie de diferite criterii
astfel:
1. în functie de scopul lor:
a) măsuri fără caracter sancţionatoriu ce intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite

Exemple
Astfel de exemple sunt: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei.

b) măsuri cu caracter sancţionatoriu ce intervin în ipoteza săvârşirii unei fapte ilicite

Exemple
Astfel de exemple sunt: amenda contravenţională, anularea unui act
administrativ.

c) măsuri de executare silită ce intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt
indeplinite de bună voie

155
 Exemple
Un astfel de exemplu este reţinerea şi conducerea la sediul poliţie a unei
persoane care a comis o contravenţie.

2. în funcţie de obiectul măsurii

a) cu privire la bunuri

Exemple
Astfel de exemple sunt: rechiziţii, confiscări.

b) cu privire la persoane

Exemple
Astfel de exemple sunt: internarea obligatorie într-o unitate medicală, reţinerea
în vederea prelevării de probe biologice.

c) cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative

Exemple
Un astfel de exemplu este obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de
protejare a terenurilor sau a pădurilor.

d) cu privire la protectia mediului inconjurator

Exemple
Un astfel de exemplu este obligarea proprietarilor la luarea unor masuri de
protejare a terenurilor sau a padurilor.

etc.
3. în funcţie de organul care le dispune:
a) măsuri dispuse de organe ale administraţiei publice;
b) măsuri dispuse de organe ale administraţiei publice împreună cu alte organe de stat,
cu structuri nestatale sau cu sprijinul cetăţenilor.

156
 IV.1.4. Temeiul constituţional şi legal al răspunderii administrative

Constituţia României, republicată, a stabilit principiile răspunderii administrative,

precum şi formele acesteia, mai multe dispoziţii având o semnificaţie deosebită în materia
răspunderii administrative în următoarele articole: 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 alin.(3) lit.j) şi k),
95, 96, 109, 123 şi 126.
Cât priveşte unele dintre dispoziţiile constituţionale anterior amintite, anume cele din
articolele 21, 52, 53, 123 alin.(4) şi 126 alin.(6), considerăm necesar a face unele precizări.
Astfel, trebuie să subliniem o modificare de esenţă adusă de Constituţia României,
republicată, cu privire la răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare prin art.52 alin.(3), potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii
şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă.”
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, acest text stabileşte două principii şi anume:
a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate posibilele erori judiciare,
indiferent de natura cauzelor, spre deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului
doar pentru erorile judiciare săvârşite în procesele penale;
b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau cu
gravă neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei asumate de stat, în condiţiile legii.
Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi un multiplu
suport legal.
Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se regăsesc în:
• Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare;
• Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările
ulterioare etc.
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică diverselor
autorităţi ale administraţiilor publice, a demnitarilor şi funcţionarilor publici, inclusiv

157
răspunderea administrativă sub cele trei forme, respectiv: răspunderea administrativ-
disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-
patrimonială.

IV.1.5. Noţiunea, formele şi subiectele răspunderii administrative

Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice care este antrenată
atunci când sunt încălcate normele dreptului administrativ.
La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea administrativă este
declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept administrativ, prin săvârşirea unei
fapte ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă comisiv-omisivă, denumită generic abatere
administrativă.
Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două accepţiuni, anume:
a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a normelor de
drept administrativ;
b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea faptă
administrativă ilicită care constituie contravenţie şi care are drept consecinţă antrenarea
răspunderii administrativ-contravenţionale.
Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea normelor dreptului
administrativ, este firesc faptul că şi sfera abaterilor administrative şi, pe cale de consecinţă, a
sancţiunilor administrative îmbracă o paletă foarte largă şi diversificată.

Exemple
Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o gamă largă
de sancţiuni, precum:
a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea din sala
de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de
specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe etc.,
prevăzute de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali;
b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de
până la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau,
după caz, de promovare în funcţie publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani,
destituirea din funcţia publică etc., prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici;
c) suspendarea din funcţia publică etc.

Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă antrenarea

răspunderii administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor sancţiuni specifice.

158
 În sfârşit, vătămarea unor drepturi subiective sau a unor interese legitime ale
particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui prejudiciu, act al unei
autorităţi publice, ori prejudicierea particularilor cauzată prin erori judiciare va antrena
răspunderea administrativ-patrimonială a statului, funcţionarului public sau magistratului.
Din cele ce preced reiese faptul că datorită diversităţii normelor dreptului administrativ
şi, implicit, a valorilor pe care acestea le protejează, răspunderea administrativă nu este unică.
Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în funcţie de
anumite criterii de clasificare consacrate în literatura de specialitate.
Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată atunci când s-a
săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit administrativ.
Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei forme ale răspunderii
administrative, după cum urmează: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi
ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere administrativ
disciplinară, are drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-disciplinare; săvârşirea
ilicitului contravenţional (contravenţie) va antrena răspunderea administrativ
contravenţională, iar săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena
răspunderea administrativ-patrimonială.
Dacă răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea administrativ-
contravenţională pot fi considerate, din punct de vedere ale scopului urmărit de declanşarea
răspunderii administrative, forme ale răspunderii administrativ cu caracter sancţionator;
răspunderea administrativ-patrimonială are un caracter reparator.
Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie şi specifică o
anumită formă a răspunderii juridice care revine, după caz: autorităţilor publice, structurilor
nestatale, demnitarilor şi funcţionarilor publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii
unei fapte ilicite, prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare,
denumită răspundere administrativă.
Subiectele răspunderii administrative sunt:
1) subiectul activ al faptei – care devine subiect pasiv în procesul tragerii la răspundere =
persoana fizică sau juridică – autor al faptei ilicite,

subiectul pasiv al faptei – care devine subiect activ în procesul tragerii la răspundere =
autoritatea publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a căror competenţă intră
tragerea la răspundere a făptuitorului.

IV.1.6. Răspunderea administrativ-disciplinară

159
 Răspunderea adnimistrativ-disciplinară este o formă de răspundere specifică a
dreptului administrativ care este antrenată ori de câte ori este săvârşită o abatere
administrativă.
Această teză doctrinară este consacrată de prevederile din Legea nr. 188/1999 –
privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare, conform
căruia „încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare
funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
În acelaşi timp, prin acelaşi act normativ sunt stabilite faptele ilicite care constituie
abateri disciplinare, dar sunt prevăzute şi sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor
publici.
Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în dispoziţii din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii care au în vedere: preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene, viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.
În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că este esenţial de
reţinut următoarele particularităţi:
a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului administrativ şi diferită de
răspunderea disciplinară din dreptul muncii.
Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu”, ori în „raportul de
funcţie de autoritate publică”, stabilit, după caz, între autoritatea administraţiei publice, pe de
o parte şi funcţionarul, respectiv demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba
despre un raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor îl
constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi angajator.
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică sancţiunea administrativ-
disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul public ori, după caz, de alesul local nemulţumit la
instanţa de contencios administrativ.
c) Fapta ilicita poate fi reprezentată de încălcarea unei norme de drept administrativ.
d) Reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional.
e) Subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă
intră sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare.
f) Subiectul pasiv al răspunderii administrativ-disciplinare poate fi, după caz, un organ al
administraţiei publice, un funcţionar public, o structură nestatală sau o persoană fizică care nu
deţine o funcţie publică.
g) Angajarea răspunderii este condiţionata de existenţa vinovăţiei.
h) Sancţiunile specific acestei forme de răspundere nu sunt privative de libertate. Sancţiunile
disciplinare, astfel precum le prevede Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările
ulterioare, sunt: mustrarea scrisă; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de
până la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de

160
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; retrogradarea în treptele de
salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an; destituirea din
funcţia publică. În cazul aleşilor locali, sancţiunile disciplinare ce pot fi aplicate, conform
Statutului aleşilor locali, sunt: avertismentul; chemarea la ordine; retragerea cuvântului;
eliminarea din sala de şedinţe; excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei
de specialitate; retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
Statutul funcţionarilor publici reţine ca abateri disciplinare:
întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
absenţe nemotivate de la serviciu; nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
nerespectarea secretului professional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu aceste caracter;
manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care-şi
desfăşoară activitatea; desfăşurarea în timpului programului de lucru a unor activităţi cu
caracter politic; refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; încălcarea prevederilor legale
referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin legea
pentru funcţionarii publici; alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din
domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor public.
Cât priveşte procedura angajării răspunderii disciplinare în cazul săvârşsirii unei
abateri disciplinare de către un funcţionar public, subliniem faptul că este instituită o
procedură prealabilă obligatorie ce constă în cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi audierea
funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Organul competent a
cerceta faptele sesizate ca abateri disciplinare şi a propune sancţiunea aplicabilă
funcţionarului public este comisia de disciplină – structură deliberativă, fără personalitate
juridică, independentă în exercitarea atribuţiilor care-i revin şi care funcţionează, de regulă, în
cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice. Activitatea acestor comisii de disciplină are la
bază principii precum: prezumţia de nevinovăţie; garantarea dreptului la apărare;
contradictorialitatea; proporţionalitatea; legalitatea sancţiunii; unicitatea sancţiunii; celeritatea
procedurii; obligativitatea opiniei fiecărui membru al comisiei.
Comisia de disciplină:
- efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ceea ce presupune:
audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost
sesizată ca abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la
soluţionarea cazului sau a persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de
comisia de disciplină; dezbaterea cazului.
- propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propune clasarea sesizării, cu votul
majorităţii membrilor comisiei, ţinând cont de principiul individualizării sancţiunii care obligă
comisia să ţină cont de: cauzele care au determinat săvârşirea abaterii disciplinare;

161
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită; gradul de vinovăţie; gravitatea şi consecinţele
abaterii disicplinare; conduita funcţionarului public; existenţa unor antecedente disciplinare
ale funcţionarului public, care nu au fost radiate conform reglementărilor legale. Eventualele
sancţiuni disciplinare vor fi aplicate de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice prin
emiterea actului administrativ de sancţionare, ulterior primirii raportului comisiei de
disciplină, acesta putând aplica o altă sancţiune decât cea propusă de comisia de disciplină, cu
condiţia de a o motiva.
- propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare, în cazul în care aceasta a fost
contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici va elibera cazierul administrativ, în conformitate cu baza de date pe
care o administrează, cazier în care se regăsesc sancţiunile disciplinare aplicabile
funcţionarului public şi care nu au fost radiate conform reglementărilor legale în vigoare.
Sancţiunile administrative se radiază, în funcţie de gravitatea lor, într-un interval de
timp cuprins între 6 luni şi 7 ani.
În esenţă, se poate afirma că, practic, prin eliminare, orice formă de răspundere
declanşată în cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este reglementată de acte
normative contravenţionale, intră sub incidenţa răspunderii administrativ-disciplinare clasice.

IV.1.7. Răspunderea administrativ-patrimonială

Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte că persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
Pe de altă parte alin. (3) al aceluiaşi articol instituie principiul potrivit căruia statul
răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.
Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu valoare de principiu:
a) statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare;
b) se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice, ori de câte ori,
prin activitatea lor ilegală (culpabilă) provoacă daune unor particulari.
Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.(1), Legea
contenciosului administrativ conferă instanţelor de contencios administrativ competenţa de a
cenzura legalitatea actelor administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate
particularilor prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea
reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.(3) din Legea nr.554/2004 prevede ca, în cazul
soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi
morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

162
 Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de legiuitorul nostru
cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1 alin.(3), art.44, art.52, art.53, art.73 lit.
j) şi k), art.109 alin.(3), art.123 alin.(5) şi art.126 alin.(6).
Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi creanţele particularilor
asupra statului, art.44 alin.(1) prevăzând că dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra
statului, sunt garantate, conţinutul şi limitele acestor drepturi fiind stabilite de lege.
În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială, Constituţia României,
republicată, instituie principiul răspunderii patrimoniale a statului pentru prejudiciile cauzate
particularilor prin erori judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea
statului pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în procesele
penale, art.52 alin.(3) dispunând că statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare, răspunderea statului fiind stabilită în condiţiile legii şi neînlăturând
răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.
De asemenea, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept subiectiv ori
într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, posibilitatea ca instanţa judecătorească
competentă să-i recunoască dreptul pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea
cauzei.
Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate putem conchide că
legea fundamentală consacră responsabilitatea autorităţilor faţă de particular, după cum
urmează:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare,
indiferent de natura procesului;
b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile publice, după caz,
printr-un act administrativ respectiv, prin nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei
cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului, indiferent de provenienţa
acestora.
Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate „printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,
orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de
către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi recuperarea
pagubei ce i-a fost cauzată.

163
 Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de legiuitor în
competenţa tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale
curţilor de apel şi Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie.
Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate din nelegalitatea
actelor administrative, precum şi cele rezultate din neconstituţionalitatea acestora, mai precis
doar a ordonanţelor de guvern, astfel cum rezultă din art.11 al Legii nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004 rezultă că
reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz:
a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;
b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice (funcţionar public sau
personal contractual) care a elaborat actul, a emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se
face vinovată de refuzul nejustificat;
c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii publice şi a persoanei
fizice (funcţionar public sau personal contractual).
Evident că este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a alteia dintre variantele
menţionate.
Este însă necesar să subliniem că legiuitorul organic a instituit principiul răspunderii
solidare dintre autoritatea publică şi persoana fizică, art.16 alin.(1) teza a II-a stabilind ca în
cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata
despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe superiorul său
ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi răspunderea
administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor administraţiei publice pentru limitele
serviciului public, mai concret, pentru funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii
publice.
În concluzie, Constituţia României, republicată, şi legislaţia specifică prevăd
următoarele principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale pentru daunele cauzate
particularilor:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile
judiciare;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte
administrative sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea
introducerii în cauză şi a persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate de
încălcarea legii;

164
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor
publici pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a
serviciilor publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele
serviciului public.
Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii administrativ-patrimoniale
în funcţie de două principale criterii:
a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de Constituţia României,
republicată, şi de Legea contenciosului administrativ, în vigoare;
b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate prin doctrină, jurisprudenţă,
precum şi din unele reglementări speciale implicite.
Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii subiective, doctrina a
identificat:
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:
• răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare;
• răspunderea autorităţilor publice pentru limitele serviciului public sau funcţionarea
necorespunzătoare a serviciului public;
b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se manifestă ca:
• răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele
materiale şi/sau morale cauzate prin acte administrative ori prin nesoluţionarea în
termenul legal a unor cereri;
• răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a
funcţionarului public pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri.
Doctrina contemporană consideră că răspunderea administrativ-patrimonială a statului
poate fi antrenată dacă se întrunesc în mod cumulativ următoarele patru condiţii:
a) Actul administrativ atacat să fie un act ilegal
Este necesar a preciza că noţiunea de act administrativ trebuie percepută astfel cum
este definită în art. 2 lit.c) din Legea nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum
şi cel asimilat.
În al doilea rând, subliniem că răspunderea patrimonială a statului poate fi antrenată
numai dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu a fost declarat nelegal de
autorităţile competente.
b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu
În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18 alin.(3) din Legea nr.
554/2004, în cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele

165
materiale şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită acest
lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi prejudiciu
Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă răspunderea juridică
şi îşi găseşte motivaţia în teza conform căreia: pentru ca răspunderea să se declanşeze şi un
subiect să poată fi tras la răspundere pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale,
este necesar ca rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.
d) Culpa autorităţii publice întrucât această formă a răspunderii este, de regulă, o răspundere
subiectivă.

Să ne reamintim...
Nu trebuie confundata raspunderea administrativa cu constrangerea administrativa,
diferenta principala dintre acestea constand in aceea ca daca raspunderea este atrasa
de savarsirea unei fapte ilicite, constrangerea intervine chiar si in absenta comiterii
unei astfel de fapte.
Formele raspunderii administrative sunt: raspunderea administrativ-disciplinara ce
intervine atunci s-a comis o abatere disciplinara; raspunderea administrativ-
contraventionala ce intervine atunci cand se comit contraventii; si raspunderea
administrativ-patrimoniala ce intervine atunci cand autoritatile publice produc
prejudicii materiale si/sau morale prin activitatea lor nelegala, pe care vor fi obligate
a le repara prin plata unor despagubiri.
Raspunderea administrativ-disciplinara nu trebuie confundata cu raspunderea
disciplinara din dreptul muncii, specifica salariatului si reglementata de Codul
Muncii.
In cazul in care fapta functionarului public a fost sesizata ca abatere disciplinara si
ca infractiune, procedura angajarii raspunderii disciplinare se suspenda pana la
dispunerea neinceperii urmaririi penale, scoaterii de sub urmarire penala ori incetarii
urmaririi penale sau pana la data la care isntanta de judecata dispune achitarea sau
incetarea procesului penal.
Sub aspectul laturii subiective, raspunderea administrativ-patrimoniala poate fi
clasificata in:
a) raspundere obiectiva – este independenta de existenta unei forme de vinovatie,
astfel precum sunt raspunderea patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erori judiciare sau raspunderea patrimoniala exclusiva a administratiei

166
publice pentru limitele serviciului public.
b) raspunderea subiectiva – intervine numai in ipoteza existentei vinovatiei, astfel
precum sunt: raspunderea solidara a autoritatilor publice si a functionarului pentru
prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale sau raspunderea patrimoniala a
autoritatilor administratiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte
administrative.

Rezumat
Constrangerea administrativa poate fi definita ca fiind totalitatea masurilor dispuse
de organele administratiei publice, in temeiul legii si cu folosirea puterii publice, in
scopul de a realiza prevenirea savarsirii de fapte antisociale, sanctionarea comiterii
unor asemenea fapte, apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor, executarea
obligatiilor acestota sau punerea in executare a unor obligatii dispuse de autoritati
publice din sfera celor trei puteri clasice sau din afara acestei sfere.
Raspunderea administrativ-disciplinara reprezinta situatia juridica prin care se
concretizeaza raportul sanctionator, fara caracter contraventional, stabilit intre
subiectul activ al faptei (autorul abaterii disciplinare) si subiectul activ al raspunderii
(autoritatea care aplica sanctiunea), in cazul savarsirii cu vinovatie de catre primul a
unei abateri disciplinare.
Procedura angajarii raspunderii discipinare presupune instituirea unei proceduri
prealabile obligatorii constand in cercetarea prealabila a faptei savarsite si audierea
functionarului public, consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii.
Formele de raspundere obiectiva si subiectiva a raspunderii administrativ-
patrimoniale sunt: raspunderea patrimoniala exclusiva a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erori judiciare (temei constitutional – art.52 alin.3); raspunderea
patrimoniala a administratiei publice pentru limitele serviciului public (nu cunoaste
o reglementare expresa, dar putem identifica un temei constitutional, spre exemplu
– art.16 alin.1 si 2, art.22) ce presupune existenta unor carente de organizare si
functionare a unui serviciu public, de natura sa aduca prejudicii particularilor;
raspunderea solidara a autoritatilor publice si a functionarului pentru prejudiciile
cauzate prin acte administrative tipice sau asimilate (tacerea sau tardivitatea
administratiei) nelegale (este consacrata in mdo expres de Legea nr. 554/2004) ce
este conditionata de existenta unor acte administrative nelegale, tipice sau asimilate,
dar si de culpa autoritatilor publice; raspunderea patrimoniala a autoritatilor
administratiei publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative (este
consacrata in mdo expres de Legea nr. 554/2004) si poate avea ca obiect contracte de

167
punere in valoare a bunurilor proprietate publica, de executare a lucrarilor de interes
public, de prestare de servicii publice, de achizitii publice, etc.
Actiunile in angajarea raspunderii administrativ-patrimoniala ce pot fi introduse,
conform Legii nr.554/2004, sunt: actiunile impotriva autoritatii publice; actiunile
impotriva functionarului public; actiunile indreptate impotriva autoritatii publice si a
functionarului public, oricare dintre aceste actiuni fiind de competenta instantei de
contencios administrativ.
Atat potrivit prevederilor constitutionale, cat si a celor legale in vigoare, prejudiciul
ce urmeaza a fi reparat urmare a admiterii unei actiuni in raspunderea administrativ-
patrimoniala, poate fi material sau/si moral.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Prezentati diferentele dintre raspundrea in dreptul administrativ si
constrangerea administrativa.
2. Care sunt sanctiunile specifice raspunderii administrativ-disciplinare?
3. Care sunt diferentele dintre raspunderea disciplinara din dreptul administrativ
si raspunderea disciplinara din dreptul muncii?
4. In ce consta principiul individualizarii sanctiunilor administrativ-disciplinare?
5. Cine are dreptul de a aplica sanctiunile administrativ-disciplinare prevazute de
Statutul functionarilor publici?
6. Ce reprezinta cazierul administrativ?
7. Raspunderea administrativ-patrimoniala caracterizeaza numai administratia
publica sau si alte autoritati publice, din afara sferei Executivului?
8. Cine are competenta de a decide acordarea despagubirilor in cazul admiterii
unei actiuni in raspundere administrativ-patrimoniala?
9. In cazul raspunderii pentru emiterea de acte administrative nelegale, cine va
plati despagubirile?
10. In urma cercetarilor efectuate, comisia de disciplina din cadrul Ministerului X
constata ca functionarul public A.B. se face vinovat de savarsirea anumitor
abateri disciplinare, constand in neglijenta repetata in efectuarea lucrarilor si
absente nemotivate de la serviciu. In aceste conditii, comisia propune ministrului
aplicarea sanctiunii trecerii intr-o functie inferioara pe o perioada de 1 an de zile.
Ministrul emite un ordin prin care dispune sanctionarea lui A.B. cu diminuarea
drepturilor salariale cu 10% pe o perioada de 3 luni de zile, cu motivarea ca
sanctiunea propusa de comisie este mult prea dura, comparativ cu gravitatea
abaterilor comise si cu inexistenta unor consecinte negative in activitatea
departamentului din care facea parte functionarul public. Este legal ordinul
ministrului?

168
Unitatea de învăţare IV.2. Răspunderea contravenţională

Cuprins
IV.2.1. Introducere .................................................................................................. 169
IV.2.2. Competenţe ................................................................................................. 169
IV.2.3. Aspecte generale privind răspunderea contravenţională în dreptul
administrativ. .......................................................................................................... 170
IV.2.4. Răspunderea administrativ-contravenţională. Contravenţia – definiţie şi
trăsături............. ..................................................................................................... 171
IV.2.5. Sancţiunile contravenţionale ...................................................................... 175
IV.2.6. Subiectele răspunderii contravenţionale şi cauzele care o înlătură ........... 179
IV.2.7. Procedura aplicării sancţiunilor contravenţionale .................................... 183

IV.2.1. Introducere
Domeniul contravenţiilor constituie fără îndoială un domeniu cu implicaţii din
cele mai profunde şi mai complexe în viaţa de zi cu zi a cetăţenilor şi, implicit, în
practica administrativă a autorităţilor cu atribuţii în materie. De la debutul
instituţiei contravenţiei şi până în prezent, reglementările în materie
contravenţională au fost constante în menţinerea ilicitului contravenţional în
sistemul normativ al faptelor care lezează valorile sociale şi relaţiile sociale
protejate de lege. În pofida semnificaţiei sociale evidente, legislaţia românească în
domeniul contravenţiilor, înţelegând prin aceasta o reglementare cadru, alte acte
normative speciale precum şi acte normative care conţin unele dispoziţii în
materie este departe de a fi cristalizată, sistematizată şi de a fi conturat un punct
de vedere unitar în problema fundamentală a clarificării naturii juridice a
contravenţiei şi răspunderii contravenţionale. Astfel, deşi materia contravenţiilor
are o vechime considerabilă, ceea ce s-a schimbat de-a lungul timpului a fost
natura juridică a regimului contravenţional.
Contravenţia este acea faptă săvârşită cu vinovaţie, stabilită şi sancţionată prin
lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, a consiliului localal
comunei, oraşului, municipiului sau a sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

169
 IV.1.2. Competenţele unităţii de învăţare
Unitatea devoltă aspectele privind bazele constituţionale şi legale ale răspunderii
administrativ-contravenţionale; elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile
contravenţiei; sancţiunile contravenţionale; cauzele care înlătură răspunderea
administrativ-contravenţională; procedura contravenţională. Parcugerea acestei
unităţi de învăţare va permite studentului să identifice natura juridică a
contravenţiei, să definească conceptele de bază din materia răspunderii
contravenţionale, să descrie procedura contravenţională, să distingă această
formă a răspunderii administrative de celelalte forme ale acestei forme de
răspundere recunocută şi de sistemul nostru de drept.

Durata medie de parcurgere a primei unităţi de învăţare este de 4 ore.

IV.2.3. Aspecte generale privind răspunderea contravenţională în dreptul

administrativ

La origine, în România, ca şi în majoritatea statelor occidentale, materia

contravenţiilor a avut o natură penală, ilicitul contravenţional fiind consacrat de legislaţia
penală în cadrul împărţirii tripartite a ilicitului penal în: crime, delicte şi contravenţii.
În România, contravenţiile sunt scoase din câmpul faptelor penale şi trecute în cel al
abaterilor administrative, ştiinţa dreptului administrative a preluat instituţia răspunderii
contravenţionale din sfera dreptului penal, calificând-o expres ca fiind o răspundere
administrativă. În timp însă, sancţiunea contravenţională, fără a înceta să fie o sancţiune
specifică dreptului administrativ, a evoluat şi ca o garanţie a respectării altor categorii de
norme juridice, cu excepţia celor penale. De aici, două mari situaţii ale prezenţei normei
contravenţionale într-un act normativ: alături de norme de drept administrativ care
reglementează relaţii sociale într-un domeniu, sector sau ramură de activitate a administraţiei
publice (ca norme de construcţie) şi alături de norme aparţinând altor ramuri de drept decât
dreptul administrativ (sau dreptul penal), având faţă de acestea, care sunt norme de
construcţie, rol de sancţiune.
În ce priveşte reglementarea constituţională a contravenţiei, în doctrină s-a subliniat,
pornindu-se de la prevederile art. 44 alin. (8) în care se face referire expresă la aceasta, că
este vorba despre o instituţie de natură constituţională, o formă a ilicitului care trebuie în mod
obligatoriu să existe, neputând fi desfiinţată prin lege sau alt act inferior Constituţiei. Fiind
menţionate însă separat de infracţiuni, contravenţiile au o natură extrapenală, urmând ca

170
legiuitorul ordinar să determine în concret natura lor juridică, fie incluzând-o într-o categorie
de ilicit juridic existentă, fie atribuindu-i o natură distinctă, autonomă.
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, adoptată în
baza art. 1 pct. IV.9 din Legea nr. 324/2001 privind abilitarea Guvernului de a emite
ordonanţe, reprezintă la ora actuală, dreptul comun în materie, ea abrogând expres Legea nr.
32/1968 cu modificările şi completările ultedoare. Ulterior, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
a fost aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, precum şi de alte acte
normative ulterioare.

IV.2.4. Răspunderea administrativ-contravenţională. Contravenţia – definiţie şi

trăsături

Majoritatea doctrinarilor consideră contravenţia o instituţie a dreptului administrativ cu

trăsături specifice, unii dintre ei formulând chiar propuneri de instituire a unui sistem juridic
contravenţional şi implicit de creare a unei noi ramuri de drept, Dreptul contravenţional.
Astfel, contravenţia şi răspunderea contravenţională, se specifică în doctrina actuală,
sunt instituţii ale dreptului administrativ care privesc atât activitatea persoanelor fizice, cât şi
activitatea pe care o desfăşoară autorităţile administraţiei publice, celelalte autorităţi publice,
agenţii economici şi instituţiile publice, indiferent dacă au caracter statal sau nestatal. Tot în
doctrina actuală, contravenţia este privită atât ca fenomen social, cât şi ca fenomen juridic.
Ca fenomen juridic, contravenţia este o faptă, constând într-o acţiune sau inacţiune,
imputabilă autorului ei, prevăzută de norma de drept administrativ şi pentru a cărei săvârşire
se aplică o sancţiune.
Astfel, în art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, (denumită în continuare ordonanţă)
se stipulează: ,,Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea
penală. Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti."
Apreciem că, din definiţia actuală a contravenţiei, rezultă două trăsături ale acesteia, pe
care le vom analiza în detaliu în cele ce urmează.
În primul rând, contravenţia este o faptă săvârşită cu vinovăţie, având deci un
caracter ilicit, în sensul că ea atacă anumite valori sociale ocrotite de lege, altele decât cele
ocrotite de legea penală. Cu alte cuvinte, ne aflăm în prezenţa unei contravenţii când subiectul
alege o conduită care este contrară normelor de drept şi ordinii de drept.

171
 Prin vinovăţie se înţelege starea subiectivă a autorului faptei ilicite, în momentul
încălcării ordinii de drept, exprimând atitudinea psihică, negativă a acestuia faţă de interesele
şi valorile sociale ocrotite de normele juridice.
Contravenţia, ca orice faptă contrară ordinii de drept, constituie o manifestare a
conduitei umane exteriorizată în societate, adică un ansamblu de acte ale omului sub controlul
voinţei şi raţiunii sale. Cu alte cuvinte, vinovăţia implică în primul rând, un act de conştiinţă,
care presupune înţelegerea consecinţelor săvârşirii unei fapte sancţionate de lege şi, în al
doilea rând, acceptarea sau chiar urmărirea producerii consecinţelor negative, deci actul de
voinţă.
În consecinţă, ilicitatea faptei contravenţionale va fi realizată numai atunci cînd
subiectul acţiunii sociale a avut, în mod obiectiv, libertatea de a alege o conduită ce se
înfăţişează ca o acţiune socială negativă în raport cu ordinea de drept.
Ilicitul contravenţional se raportează la atitudinea psihică a făptuitorului faţă de
consecinţele negative ale faptelor săvârşite. Doar o persoană responsabilă care are aptitudinea
de a-şi da seama de semnificaţia acţiunilor sau inacţiunilor sale, capabilă să le stăpânească şi
să le dirijeze, poate acţiona cu vinovăţie. Ilicitul contravenţional poate consta într-o acţiune,
într-o inacţiune sau în fapte comisiv-omisive, legate indisolubil de o anumită atitudine psihică
a autorului acestor fapte faţă de consecinţele lor negative.
Ca şi în dreptul penal, vinovăţia în cazul răspunderii contravenţionale îmbracă două
forme: intenţia şi culpa.
Fapta se consideră săvârşită cu intenţie atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul
faptei sale, urmărind producerea lui prin comiterea faptei respective (intenţia directă), precum
şi atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul faptei sale şi, deşi nu îl urmărea, a acceptat
producerea lui (intenţia indirectă).
Fapta este săvârşită din culpă atunci când făptuitorul a prevăzut rezultatul faptei sale,
dar nu l-a acceptat, socotind fără temei că el nu se va produce precum şi atunci când
făptuitorul nu a prevăzut rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l prevadă.
În materie contravenţională, spre deosebire de ilicitul penal, contravenţia se
sancţionează indiferent de forma vinovăţiei, excepţia de nesancţionare a faptelor săvârşite din
culpă trebuind să fie expres prevăzută în actul normativ care stabileşte şi sancţionează
contravenţia respectivă. Astfel, trebuie admis faptul că, în situaţia în care actele normative
prevăd intenţia ca element constitutiv al contravenţiei, săvârşirea acesteia din culpă nu poate
fi calificată contravenţie.
În al doilea rând, o a doua trăsătură dedusă din definiţia actuală a contravenţiei, se
referă la actele normative prin care pot fi stabilite şi sancţionate contravenţii şi implicit la
autorităţile publice competente să le emită.

172
 Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din ordonanţă, contravenţiile pot fi stabilite şi sancţionate
prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului în toate domeniile de activitate, fiind vorba
deci despre o competenţă materială generală.
În principiu, Parlamentul stabileşte contravenţii în legile prin care, de regulă, se
statuează asupra regimului juridic al unor activităţi economico-sociale, pentru a da demersului
legislativ un caracter complet şi unitar. Mai puţin utilizată este calea adoptării unor legi cu
caracter exclusiv contravenţional. În cele mai multe cazuri, Parlamentul deleagă Guvernului
atribuţia emiterii actului normativ privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor într-un
domeniu sau altul, printr-o hotărâre adoptată în aplicarea legii.
Guvernul dispune, de asemenea, de o competenţă generală în stabilirea şi sancţionarea
contravenţiilor, materie în care poate adopta ordonanţe de urgenţă, ordonanţe şi hotărâri.
Nu au însă dreptul de a adopta reglementări în materie contravenţională, ministerele şi
celelalte autorităţi publice centrale (inclusiv serviciile publice deconcentrate sau structurile
acestora din teritoriu) cu excepţia celor cărora li se conferă acest drept prin legi speciale.
Potrivit art. 2 alin. (2) din ordonanţă, prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei
publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în
domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau prin hotărâri ale
Guvernului.
Prin urmare, competenţa acestor autorităţi ale administraţiei publice în materia
contravenţiilor este condiţionată de două limitări: să fie vorba de domenii şi probleme care
intră în sfera lor de atribuţii, iar în acestea să nu fie deja stabilite contravenţii prin acte cu forţă
juridică superioară, adică prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.
În general, din ansamblul prevederilor mai sus menţionate privind actele normative
prin care pot fi stabilite şi sancţionate contravenţii rezultă că doar faptele considerate ca atare
prin legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, precum şi prin acte ale autorităţilor
administraţiei publice locale reprezintă contravenţii, fiind vorba despre principiul consacrat în
doctrină sub denumirea de principiul legalităţii contravenţionalizării.
Spre deosebire de reglementarea anterioară în materie, ordonanţa a introdus dispoziţii
speciale privind administraţia publică a municipiului Bucureşti.
La aceste dispoziţii iniţiale ale ordonanţei, printr-o modificare a acesteia s-a introdus
un nou alineat la art.2 având următorul cuprins: "Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori,
după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii cu
nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2)-(4), sunt nule de drept. Nulitatea se constată de
instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate."
Acesta este remediul faţă de situaţia în care dispoziţii conţinute în acte ale autorităţilor
administraţiei publice locale încalcă dispoziţii conţinute în acte ale autorităţilor administraţiei

173
publice centrale, sau, mai mult, în legi ale Parlamentului, în această materie a stabilirii şi
sancţionării contravenţiilor.
În plus, este pentru prima dată când, într-o reglementare consacrată regimului juridic
aplicabil contravenţiilor, este prevăzută expres competenţa instanţei de contencios
administrativ, de a constata nulitatea unor acte normative de competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii cu încălcarea
dispoziţiilor conţinute de reglementarea cadru în materie.
În doctrina actuală, unii autori se referă şi la un conţinut juridic al contravenţiei, privit
ca ansamblul condiţiilor cerute de lege peutru ca aceasta să existe.
Din această perspectivă, structura conţinutului contravenţiei se compune din:
obiectul acesteia; subiecţii, latura obiectivă şi latura subiectivă a contravenţiei.
Potrivit art. 3 din ordonanţă, actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor
cuprinde obligatoriu descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să
se aplice pentru fiecare dintre acestea.
Descrierea contravenţiei în actul normativ trebuie să cuprindă elementele proprii şi
suficiente care să-i asigure autonomia legislativă.
Din punct de vedere al prevederii faptelor ilicite în acte normative există deosebiri
între între infracţiune, contravenţie şi abatere disciplinară.
Astfel, în timp ce infracţiunea, datorită caracterului ei deosebit de grav, este prevăzută
numai de lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) litera h) din Constituţia, republicată,
contravenţia, având în vedere gradul de pericol social mai redus precum şi diversitatea
domeniilor în care este reglementată, poate fi prevăzută şi în alte acte normative. Deosebirea
între contravenţie şi abatere disciplinară apare şi mai evidentă, deoarece nu toate abaterile
disciplinare trebuie să fie stabilite în mod expres şi obligatoriu în acte normative. Decurgând
din raporturile de subordonare ierarhică şi fiind legată de desfăşurarea unei relaţii de serviciu,
abaterea disciplinară poate fi calificată ca atare şi de autoritatea ierarhică.
În cazul sancţiunii cu amendă, se precizează expres în ordonanţă, se vor stabili limita
minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din amunite valori. Se pot stabili
şi tarife de determinare a desbăgubirilorr pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea
contravenţiilor.
Potrivit art. 4 din ordonanţă:
,,Dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul
hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face şi cu respectarea
condiţiilor prevăzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
[actualmente art. 49 alin. (2) potrivit cărora aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu
caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect,
s.n.]."

174
 Asemenea reglementării anterioare, se menţionează expres posibilitatea ca, în cazuri
urgente, să poată fi prevăzută intrarea în vigoare a acestor acte într-un termen mai scurt,
adăugându-se însă precizarea, că acesta nu poate fi mai mic de 10 zile.
Ordonanţa mai precizează că aducerea la cunoştinţă publică a hotârârilor autorităţilor
administraţiei publice locale sau judeţene [şi unele şi altele sunt însă autorităţi ale
administraţiei publice locale, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, subl. ns.] prin
care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii se face prin afişare sau prin orice altă formă
de publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001.
Însă, în raport cu dispoziţia consacrată în Legea contenciosului administrativ, este
stabilit un termen general de 6 luni pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ,
termen care pentru motive temeinice poate ajunge la maxim un an de la data emiterii actului,
pentru actele administrative individuale şi, respectiv, nu prevede nici un termen, precizând că
acţiunea poate fi introdusă oricând, pentru actele administrative normative.
Pentru prefect, ca şi pentru alte subiecte de sezină ce acţionează în numele interesului
public, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal.

IV.2.5. Sancţiunile contravenţionale

Sancţiunea reprezintă un element structural al normelor juridice, rolul său fiind acela
de a asigura respectarea conduitei prescrise în dispoziţia normei. Sancţiunea este "preţul"
plătit de o persoană în cazul încălcării normelor juridice. Prin aplicarea sancţiunii se
urmăreşte restabilirea ordinii de drept şi repararea prejudiciului cauzat prin nesocotirea unei
valori sociale ocrotită de norma juridică.
Spre deosebire de sancţiunile civile, care se caracterizează printr-o mare stabilitate,
sancţiunile contravenţionale sunt în continuă transformare în funcţie de specificul abaterilor
care se săvârşesc, caracteristică ce face dificilă codificarea lor.
Sancţiunile contravenţionale sunt prevăzute atât în reglementarea cadru în materie, cât
şi în legi speciale contravenţionale.
Sintetic, dar edificator, sancţiunile contraventionale sunt definite în doctrina actuală ca
reprezentând o grupă a sancţiunilor juridice care se aplică persoanelor fizice şi juridice care au
săvârşit contravenţii.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioară care prevedea trei tipuri de sancţiuni
(avertismentul, amenda şi confiscarea administrativă), Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 are o
concepţie modernă, stabilind în art. 5 alin. (1) că, sancţiunile contravenţionale sunt principale
şi complementare.
Sancţiunile contravenţionale principale sunt: avertismentul; amenda contravenţională
şi prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

175
 Se impune precizat în acest context că sancţiunea închisorii contravenţionale, deşi
prevăzută iniţial în O.G. nr. 2/2001 şi menţinută prin Legea de aprobare nr. 180/2002, a fost
desfiinţată, ca urmare a revizuirii constituţionale din octombrie 2003.
Sancţiunile contravenţionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate,
folosite sau rezultate din contravenţii; suspendarea sau anularea, după caz, a avizului,
acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; închiderea unităţii; blocarea
contului bancar; suspendarea activităţii agentului economic; retragerea licenţei sau a avizului
pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Deşi din modalitatea de redactare a textului s-ar părea că aceste enumerări au un
caracter limitativ, este evident că ele nu pot epuiza lista sancţiunilor contravenţionale
prevăzute în alte acte normative, deja în vigoare. Este motivul pentru care, în alin. (4) al
aceluiaşi articol, este stipulată expres posibilitatea ca prin legi speciale să fie stabilite şi alte
sancţiuni principale sau complementare.
În art. 5 alin. (5) şi (6) din ordonanţă, este prevăzut principiul proporţionalităţii
sancţiunii stabilite cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. "Sancţiunea stabilită trebuie
să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite. Sancţiunile complementare
se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei."
Avertismentul, ca sancţiune contravenţională principală, constă în atenţionarea
verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Avertismentul se aplică în cazul în care fapta
este de gravitate redusă. El poate fi aplicat chiar şi în cazul în care actul normativ de stabilire
şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.
Pe baza acestor dispoziţii, care păstrează în esenţă substanţa reglementării anterioare,
în doctrină s-a apreciat că avertismentul are mai degrabă un caracter moral intervenind în
cazul în care fapta săvârşită este de mai mică importanţă, iar agentul constatator apreciază că
autorul faptei contravenţionale nu o va mai repeta chiar fără aplicarea unei amenzi
contravenţionale.
Spre deosebire de textul similar al fostei reglementări, este prevăzută nu doar forma
verbală, ci şi cea scrisă, pe care o poate lua avertismentul.
Amenda contravenţională ca sancţiune contravenţională principală are caracter
administrativ potrivit art. 8 alin. (1) din ordonanţă, precizare care exclude astfel orice dubiu cu
privire la natura sa juridică, fiind evident vorba despre o sancţiune administrativă.
Amenda contravenţională se diferenţiază de amenda penală prin natura sa juridică, prin
autoritatea care o aplică (administraţia, în primul caz, instanţa de judecată, în cel de-al doilea
caz), etc. În plus, după cum doctrina a sesizat corect chiar înainte de revizuirea Constituţiei
care a tranşat problema, amenda penală poate fi înlocuită cu pedeapsa privativă de libertate

176
atunci când cel condamnat se sustrage cu rea-credinţă de la plata amenzii, în timp ce în cazul
amenzilor administrative o asemenea posibilitate, în principiu, este exclusă.
Amenda este o sancţiune pecuniară principală, ce constă în micşorarea silită a
patrimoniului celui sancţionat, acesta fiind obligat să plătească statului suma de bani fixată
drept sancţiune.
Prima dintre problemele specifice acestei sancţiuni se referă la dimensionarea ei
corespunzătoare stării sociale şi culturale a societăţii româneşti, perspectivă din care, s-a
susţinut in doctrină, că limitele generale ale amenzii contravenţionale ar trebui să fie corelate
cu cele ale amenzii penale şi cu nivelul mediu pe economie al veniturilor realizate de o
persoană prin mijloace licite.
În ce priveşte actualul cadru legislativ, spre deosebire de textul iniţial care a prevăzut
limite minime şi maxime pentru amenzile contravenţionale în funcţie de autoritatea emitentă a
actului normativ prin care acestea erau stabilite, art 8 din O.G. nr. 2/2001, introduce un minim
general şi un plafon pentru fiecare categorie de act.
Pe planul efectelor juridice, amenda contravenţională nu atrage decăderi sau interdicţii
pentru persoanele sancţionate şi nu constituie un antecedent care să influenţeze o eventuală
sancţiune viitoare.
În general, după cum doctrina administrativă precizează, sancţiunea amenzii prezintă
multiple avantaje, printre care sunt enumerate: existenţa unor criterii mai precise de stabilire a
răspunderii, o mai corectă proporţionalizare a sancţiunii între limita minimă şi cea maximă,
conform vinovăţiei şi persoanei contravenientului ori a împrejurărilor în care s-a comis
abaterea, o procedură mai lesnicioasă de punere în executare a ei.
Recidiva ca atare nu este reglementată în materie contravenţională. Cu alte cuvinte,
săvârşirea unei contravenţii nu atrage mărirea sancţiunii în cazul în care aceeaşi persoană
săvârşeşte ulterior şi alte contravenţii. Inexistenţa recidivei în materia răspunderii
contravenţionale - s-a apreciat în doctrina administrativă - poate constitui o tentaţie pentru
unele persoane de a săvârşi noi contravenţii. De aici, propunerea ca pentru unele domenii,
cum ar fi poluarea mediului ambiant, ocrotirea sănătăţii, circulaţia pe drumurile publice,
ordinea publică etc., să fie prevăzută aplicarea unei sancţiuni care să reprezinte dublul
maximului prevăzut pentru acea contravenţie, în cazul săvârşirii unei noi contravenţii.
Şi totuşi, există cazuri, în unele reglementări speciale, în care se prevede majorarea
amenzii sau dublarea acesteia în cazul în care se constată o a doua încălcare a legii sau se
dispune aplicarea unei măsuri mai severe.
Actuala reglementare în materie stabileşte şi destinaţia sumelor provenite din aplicarea
amenzilor contravenţionale. Potrivit art. 8 alin. (3) din ordonanţa în actuala formulare,
"Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice în conformitate cu legislaţia în
vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de
autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile publice,

177
care se fac venit integral la bugetele locale. Sumele provenite din amenzile aplicate
persoanelor fizice în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit integral la bugetele
locale."
Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii ca sancţiune contravenţională
principală a fost introdusă relativ recent, pe fondul procesului de armonizare a legislaţiei
României cu legislaţia ţărilor Uniunii Europene. Introducerea unei asemenea sancţiuni - s-a
subliniat în doctrină - lărgeşte paleta reacţiilor sociale la inconduitele individuale şi sociale de
natură contravenţională.
Astfel, prin Legea nr. 82/1999 a fost reglementată pentru prima dată în România
procedura de înlocuire a sancţiunii închisorii contravenţionale cu sancţiunea obligării
contravenientului la prestarea unei activităţi in folosul comunităţii, condiţionată firesc, pentru
a nu se încălca principiul constituţional al interdicţiei muncii forţate, de acordul
contravenientului. La scurt timp, datorită imperfecţiunilor sale de redactare dar şi multiplelor
probleme apărute în practică, Legea nr. 82/1999 a fost abrogată şi înlocuită cu Ordonanţa
Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în
folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale, aprobată în forma iniţială prin Legea nr.
641/2002. Prin noul act normativ s-a urmărit rezolvarea divergenţelor apărute în instanţe în
aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 82/1999 vizând procedura aplicării sancţiunii obligării
contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii şi, respectiv, a dispoziţiilor
din Legea nr. 61/1991 republicată în 2000 privind procedura aplicării sancţiunii închisorii
contravenţionale, dispoziţii expres abrogate.
În prezent, cadrul legal în materia aplicării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii îl reprezintă această ordonanţă, modificată în egală măsură prin O.U.G. nr.
108/2003 în ce priveşte toate dispoziţiile referitoare la sancţiunea închisorii contravenţionale,
desfiinţată o dată cu intrarea în vigoare a legii de revizuire a Constituţiei, precum şi alte acte
normative. În urma modificărilor aduse O.G. nr. 55/2002, prin O.U.G. nr. 108/2003, care i-a
schimbat adecvat inclusiv titlul, ea referindu-se în prezent doar la regimul juridic al sancţiunii
prestălrii unei activităţi în folosul comunităţii (şi nu la regimul juridic al sancţiunilor prestării
unei activitliţi în folosul comunităţii şi închisorii contravenţionale - subl ns.), precum şi prin
acte normative ulterioare, s-a stabilit chiar din noul conţinut al art. 1 că sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii poate fi prevăzută numai în legi sau ordonanţe ale
Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii.
Totodată, această reglementare mai prevede expres că această sancţiune
contravenţională se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de
instanţa de judecată.
Ori de câte ori o lege sau o ordonanţă prevede că o contravenţie se sancţionează cu
închisoarea contravenţională alternativ cu amenda - se mai precizează în art. III alin. (1) din

178
O.U.G. nr. 108/2003, referirea la sancţiunea închisorii contravenţionale se consideră făcută la
sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii.
În sfârşit, în ce priveşte sancţiunile contravenţionale complementare stabilite de
O.G. nr. 2/2001 ce reprezintă dreptul comun în materia răspunderi contravenţionale, cel puţin
două aspecte trebuie subliniate în raport cu vechea reglementare.
În primul rând, sfera acestora a fost mult extinsă faţă de dispoziţiile Legii nr. 32/1968
care se rezuma doar la confiscare, privită ca sancţiune contravenţională specială, lista lor
neputând fi epuizată.
În al doilea rând, dispoziţia referitoare la confiscare a fost pusă în consonanţă cu
prevederea art. 41 alin. (8) din Constituţie [devenit art. 44 alin. (9) după revizuire], fiind vorba
despre bunuri destinate, folosite sau rezultate din contravenţii, doctrina pronunţându-se în
acest sens încă înainte de adoptarea actualei reglementări.
Dispunerea acestei măsuri este condiţionată de săvârşirea unei contravenţii, având ca
scop înlăturarea stării de pericol care ar rezulta din păstrarea lucrurilor supuse confiscării de
către posesorul lor sau lipsirea contravenientului de lucrurile dobândite ilicit prin săvârşirea
abaterii.
Confiscarea are caracter obligatoriu, nu facultativ, atunci când actul normativ o
prevede în mod expres. Astfel, agentul constatator, aplicând sancţiunea principală, este obligat
să dispună şi confiscarea, făcând menţiunile de rigoare în procesul verbal pe care îl încheie.
Prin însăşi natura şi denumirea lor, sancţiunile contravenţionale complementare nu se
pot aplica decât împreună cu o sancţiune contravenţională principală şi numai dacă actul
normativ prin care este stabilită contravenţia prevede acest lucru, precizând şi care este
sancţiunea contravenţională complementară ce se poate aplica. Din analiza lor, rezultă că
majoritatea sunt aplicabile în cazul în care contravenientul este o persoană juridică.

IV.2.6. Subiectele răspunderii contravenţionale şi cauzele care o înlătură

În teoria răspunderii juridice distingem subiectul activ, adică autoritatea publică ce

trage la răspundere, aplicând sancţiunea juridică şi subiectul pasiv, adică subiectul de drept
căruia i se aplică sancţiunea juridică.
Pe cale de consecinţă, în cazul contravenţiei, subiectul activ este contravenientul,
autorul faptei ilicite, iar subiectul pasiv poate fi o persoană fizică, o structură organizatorică,
un funcţionar public, o autoritate publică etc., în funcţie de obiectul special şi nemijlocit al
unei contravenţii sau alteia.
În cazul răspunderii contravenţionale, contravenientul va deveni subiect pasiv, iar
subiectul activ va fi reprezentat de o autoritate publică centrală sau locală sau chiar de o
structură nestatală (persoană juridică de drept privat) autorizată de o autoritate publică să
presteze un serviciu public.

179
 Potrivit regimului juridic actual aplicabil contravenţiilor, subiecte ale răspunderii
contravenţionale pot fi persoanele fizice şi persoanele juridice.
În ce priveşte persoana fizică, subiect al răspunderii contravenţionale, faţă de
dispoziţiile legale în vigoare, în doctrină, s-a susţinut constant, aplicarea principiului
generalităţii, contravenţia fiind de esenţa fiinţei umane.
Faţă de prevederile actualei ordonanţe în materie, se poate sublinia în continuare că
răspunderea contravenţională revine oricărei persoane fizice care a săvârşit o contravenţie pe
teritoriul ţării noastre, indiferent dacă este cetăţean român, cetăţean român cu domiciliul in
străinătate, cetăţean străin sau apatrid.
Aceste considerente - se sublinia în doctrina posteblică - fac să nu mai aibă relevanţă
dacă contravenientul are domiciliul în ţara noastră sau în străinătate, în raza teritorială pentru
care este competent organul local să stabilească contravenţii, respectiv agentul constatator să
încheie procesul verbal, ori în altă parte.
De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale este exceptat minorul care
nu a împlinit 14 ani, potrivit art. 1l alin. (2) din O.G. nr. 2/2001.
În plus, ca şi în reglementarea anterioară, este menţinută soluţia răspunderii limitare a
minorilor care au împlinit 14 ani (până la împlinirea vârstei de 18 ani subl. ns.) fiind prevăzut
un regim juridic special constând în faptul că minimul şi maximul amenzii stabilite în actul
normativ pentru fapta săvârşită sunt reduse la jumătate.
La întrebarea firească referitoare la gradul de aplicabilitate a celorlalte sancţiuni
principale prevăzute de ordonanţă, în această situaţie, se face precizarea că minorul care nu a
împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii.
De la principiul generalităţii răspunderii contravenţionale mai fac excepţie, conform
art. 44 din ordonanţă, şi militarii în termen, în cazul cărora, procesul-verbal de constatare a
contravenţiei se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i
se aplica măsuri disciplinare, dacă se constată că acesta este întemeiat.
Dacă prin contravenţia sâvârşită de un militar în termen s-a produs o pagubă sau dacă
sunt bunuri supuse confiscării, se mai prevede în ordonanţă, preluându-se de fapt dispoziţia
din vechea reglementare, organul competent potrivit legii va stabili despăgubirea pe bază de
tarif şi va dispune asupra confiscării. Câte o copie de pe procesul-verbal se comunică
contravenientului, pârţii vătămate şi celui căruia îi aparţin bunurile confiscate.
Potrivit art. 46 din O.G. nr. 2/2001, Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de
Interne, precum şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice care au structuri militare vor
stabili prin regulamentele interne organele competente să constate şi să aplice sancţiunile în
cazul contravenţiilor săvârşite de cadrele militare şi de angajaţii civili în legătură cu serviciul.

180
 În ce priveşte persoana juridică, subiect al răspunderii contravenţionale, actuala
reglementare aduce o modificare de substanţă, transformând sancţionarea persoanei juridice
din excepţie în regulă, aspect criticat deja de unii specialişti.
Astfel, pornind de la calificarea răspunderii pentru contravenţii ca fiind o răspundere
individuală şi personală, în principiu - s-a afirmat în doctrină - persoana care este subiect activ
al contravenţiei urmează să răspundă în nume propriu. Numai în mod excepţional, când
răspunderea în nume propriu nu poate fi angajată, ar putea fi evocată problema răspunderii
altei persoane fizice sau juridice.
Actuala reglementare stabileşte o egalitate de tratament cu sancţionarea persoanei
fizice şi în ce priveşte sancţionarea persoanei juridiee.
Astfel, potrivit art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, persoana juridică răspunde
contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc
şi se sancţionează contravenţii.
În premieră în dreptul românesc, s-a apreciat în doctrina recentă, a fost deci instituită
răspunderea contravenţională a persoanei juridice, în nume propriu şi în mod direct.
În cazul răspunderi juridice chiar dacă persoana fizică vinovată ar fi identificată,
sancţionarea contravenţională a acesteia va trebui să fie de competenţa unor organe sau agenţi
constatatori din afara sistemului administrativ implicat şi numai conform unor norme care se
înscriu obligatoriu în principiile, dispoziţiile şi soluţiile impuse de regimul juridic al
contravenţiilor.
În absenţa oricărei precizări privind posibilitatea recuperării sumei plătită cu titlu de
amendă contravenţională, pe cale de consecinţă, trebuie concluzionat că posibila relaţie
subsecventă între persoana juridică sancţionată şi persoana fizică eventual "vinovată" rămâne
exterioară raportului juridic de drept contravenţional.
În ce priveşte cauzele care inlătură caracterul contravenţional al faptei şi,
respectiv, răspunderea contravenţională, după cum se arată în doctrină, acestea se
datorează unor situaţii obiective ce ţin fie de aspectele materiale ale faptei ilicite, fie de cele
subiective.
Astfel, potrivit art. 11 alin. (1) din ordonanţă, caracterul contravenţional al faptei este
înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului
fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii,
dacă are legătură cu fapta săvârşită. Faptele comise în oricare din condiţiile menţionate nu vor
constitui contravenţii deoarece le lipseşte un element esenţial, şi anume vinovăţia.
La aceste cauze se adaugă şi minoritatea, deja menţionată, ce se bazează pe premisa că
minorii sub 14 ani nu au capacitatea de a înţelege şi aprecia gravitatea faptelor săvârşite,
această capacitate dobândindu-se treptat, ulterior.
În plus, ordonanţa prevede expres obligativitatea constatării cauzelor care înlătură
caracterul contravenţional al faptei doar de către instanţa de judecată.

181
 În cazul contravenţiilor pentru care este necesară plângerea părţii vătămate, retragerea
acesteia sau împăcarea părţilor înlătură răspunderea făptuitorului.
Pentru definirea acestor cauze, în absenţa unor dispoziţii speciale în dreptul comun al
contravenţiei, s-a recurs în mod obişnuit la definiţiile din Codul penal, fiind vorba despre
aceleaşi cauze care înlătură şi răspunderea penală, mai exact de cauzele de neimputabilitate,
astfel precum le defineşte în prezent acest act normativ şi faţă de care este necesară realizarea
corelaţiilor necesare.
Potrivit art. 12 alin. (1) din ordonanţă, dacă printr-un act normativ fapta nu mai este
considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data
intrării în vigoare a noului act normativ, printr-o decizie a Curţii Constituţionale (nr.
228/2007) stabilindu-se că aceste dispoziţii sunt neconstituţionale în măsura în care prin
sintagma "nu se mai sancţionează" prevăzută în text se înţelege doar aplicarea sancţiunii
contravenţionale, nu şi executarea acesteia.
Problematica retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională a suscitat
controverse între practica judiciară şi doctrina juridică.
Astfel, pornind de la principiul constituţional al neretroactivităţii legii precum şi de la
stricta interpretare a excepţiei derogatorii a legii penale mai favorabile [art.l5 alin. (2) din
Constituţie, în varianta iniţială] şi sub imperiul Legii nr. 32/1968, în practica judecătorească s-
a statuat că nu mai sunt posibile legi care să prevadă că au caracter retroactiv. Totuşi, o
interpretare logică conduce la raţionamentul potrivit căruia, dacă în materie penală - unde
abaterea are cel mai ridicat grad de pericol social şi, implicit, în funcţie de această gravitate şi
severitatea sancţiunii este mai mare - este posibilă retroactivitatea, totuşi, în cazul altor fapte,
mai reduse ca periculozitate, inclusiv contravenţiile, cu atât mai mult trebuie să admitem
caracterul retroactiv al legii noi mai favorabile, ca de altfel al oricărei legi din această
categorie, indiferent de ramura de drept aparţinătoare.
Problema a fost ulterior tranşată - după cum pe deplin întemeiat se remarcă în doctrina
recentă - prin noul text al art 15 alin. (2) al Constituţiei, republicate, potrivit căruia "legea
dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
Potrivit art. 12 alin. (2) din ordonanţă, dacă sancţiune a prevăzută în noul act normativ
este mai uşoară se va aplica aceasta, iar în cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune
mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului
normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia.
Cauzelor enumerate de actuala reglementare ce exclud vinovăţia ca trăsătură esenţială
a contravenţiei, ducând la înlăturarea caracterului ilicit al faptei, li se adaugă şi prescripţia,
cauză ce înlătură răspunderea contravenţională, noua reglementare, ca şi vechea lege în
materie, făcând distincţie între prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale şi prescripţia
executării sancţiunii contravenţionale.

182
 Astfel, prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale reprezintă o cauză ce înlătură
aplicarea sancţiunii contravenţionale, pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte prevăzute de
norma contravenţională, datorită trecerii în anumite condiţii a unui interval de timp prevăzut
de lege, de la data săvârşirii faptei. Prescripţia aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale
intervine, potrivit art. 13 din O.G. nr. 2/2001, în termen de 6 luni de la data sâvârşirii faptei.
Cum se poate constata, reglementarea prescripţiei aplicării sanctiunii contravenţionale
are în vedere doar sanctiunea amenzii contravenţionale. În plus, sintagma utilizată în
conţinutul ordonantei pentru fixarea momentului de la care începe să curgă prescripţia, data
"săvârşirii faptei", este criticată în doctrină, apreciindu-se că formularea corectă ar fi trebuit să
fie data "constatării faptei '" sintagmă utilizată, în cazul contravenţiilor continue.
În art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 se precizează că, în cazul contravenţiilor
continue, termenul de 6 luni curge de la data încetării săvârşirii faptei, fiind vorba despre
contravenţie continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp.
Faţă de noile dispoziţii, s-a apreciat că termenul de 6 luni reprezintă regula pentru
prescripţia aplicării sancţiunii amenzii contravenţionale, iar de la această regulă s-a stabilit o
derogare în cazul contravenţiilor continue, când termenul de 6 luni curge de la data constatării
faptei, fiind vorba de fapt, în această situaţie, de prescripţia executării sancţiunii amenzii
contravenţionale, reglementată în art. 14 din O.G. nr. 2/2001.
Potrivit art. 13 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, când fapta a fost iniţial urmărită ca
infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii
nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de cercetare sau de urmărire
penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului general
de prescripţie. Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an
de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei dacă prin lege nu se dispune altfel.
În art. 13 alin. (4) se prevede posibilitatea ca prin legi speciale să se prevadă şi alte
termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale.
Totuşi, doctrina apreciază că prescripţia aplicării sancţiunii contravenţionale se aplică
tuturor contravenţiilor prevăzute de dreptul administrativ român, neexistând contravenţii
imprescriptibile.
După împlinirea termenului de prescripţie, nici o sancţiune contravenţională nu mai
poate fi aplicată contravenientului pentru contravenţia în cauză.
Prescripţia executării sancţiunii contravenţionale a fost prevăzută în art. 14 din O.G.
nr. 2/2001 atât cu privire la sancţiunea amenzii contravenţionale, cât şi cu privire la
sancţiunea închisorii contravenţionale. Ca urmare a desfiinţării sancţiunii închisorii
contravenţionale prin O.U.G. nr. l08/2003, dispoziţiile referitoare la prescripţia executării
acestei sancţiuni au fost înlăturate.
Astfel, potrivit art. 14 din O.G. nr. 2/2001, executarea sancţiunilor contravenţionale se
prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat

183
contravenientului în termen de cel mult două luni de la data aplicării sancţiunii. Prescripţia
executării sancţiunilor contravenţionale poate fi constatată chiar şi de instanţa învestită cu
soluţionarea plângerii contravenţionale.

IV.2.7. Procedura aplicării sancţiunilor contravenţionale

Din perspectiva teoriei generale a răspunderii juridice, în doctrina administrativă,

normele contravenţionale procesuale au fost calificate, de lege lata, ca norme ale dreptului
administrativ procesual.
În mod tradiţional, analiza procedurii contravenţionale potrivit dreptului comun în
materie a fost divizată în patru etape principale, şi anume: constatarea contravenţiei,
aplicarea sancţiunii contravenţionale, exercitarea căilor de atac şi executarea sanctiunilor
contraventionale.
I. Constatarea contravenţiei este reglementată în capitolul al II-lea al Ordonanţei
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
Astfel, conform art. 15 alin. (1) din ordonanţă, contravenţia se constată printr-un
proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi
sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori.
Prin urmare, o primă condiţie în ceea ce priveşte constatarea contravenţiei este ca
aceasta să fie realizată numai de persoane abilitate în acest scop. După cum s-a apreciat în
doctrină, problemele legate de calitatea de agent constatator al contravenţiei sunt multiple.
Prima dintre acestea se referă la statutul professional al agentului constatator. Sub acest
aspect, agentul constatator, fie că are această calitate în mod exclusiv, fie ca o deţine în mod
special alăturat alteia, exercită în această funcţie o parte a autorităţii publice, în numele căreia
îşi desfăşoară activitatea.
De asemenea, agentul de constatare a contravenţiei trebuie să aibă un rol preventiv în
scena posibilă a unei încălcări contravenţionale a legii. Condiţiile esenţiale pentru exercitarea
atribuţiilor unui agent constatator al contravenţiei, s-a mai apreciat în doctrină, trebuie să fie
moralitatea şi profesionalismul.
Potrivit actualei reglementări, pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii
din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de
miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi,
preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti,
precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
Ofiţerii şi agenţii de poliţie constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice;
circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul
produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de
activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.

184
 Potrivit art. 10 din ordonanţă, dacă aceeaşi persoană a săvârşit multe contravenţii,
sancţiunea se aplică pentru fiecare contravenţie. În cazul în care la săvârşirea unei contravenţii
au participat mai multe persoane, sancţiunea se va aplica fiecăreia separate.
Problema stabilirii naturii juridice a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a
contravenţiei s-a aflat în mod constant în atenţia doctrinei şi a jurisprudenţei.
Astfel, într-o opinie, acesta a fost calificat ca un act administrativ cu caracter
jurisdicţional urmând ca, în perspectiva unui drept contravenţional, să constituie un act
procesual contravenţional.
Reprezentanţii Şcolii de la Cluj consideră dimpotrivă că procesul-verbal de constatare
a contravenţiei este un simplu act administrativ prin care se individualizează fapta ilicită şi
contravenientul.
În doctrina administrativă întâlnim şi opinia potrivit căreia procesul-verbal de
constatare a contravenţiei reprezintă o operaţiune tehnico-materială, realizată în formă scrisă,
constatatoare a faptului illicit.
Articolul 16 din ordonanţă enumeră elementele pe care procesul-verbal de constatare a
contravenţiei trebuie să le conţină în mod obligatoriu, şi anume: data şi locul unde este
încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de
muncă ale contravenientului, descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi
locului în care a fost, săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la
aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului
normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de
asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie;
posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de
actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de
atac şi organul la care se depune plângerea.
În cazul în care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde şi numele,
prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.
În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal se vor face
menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi
codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare ale persoanei care o reprezintă.
În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să aducă la
cunoştinţă contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de
constatare, obiecţiuni ce vor fi consemnate distinct la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea
nulităţii procesului-verbal.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de
contravenient. În cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sau nu poate să-l
semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie

185
confirmate de cel puţin un martor. În acest caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele
personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea
de martor un alt agent constatator. În lipsa unui martor, agentul constatator va preciza
motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod.
Practica judiciară s-a axat pe ideea că nu este valabil procesul-verbal de constatare a
contravenţiei încheiat de agentul competent la o dată ulterioară săvârşirii faptei pe baza unor
probe sau informaţii culese mai târziu.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei marchează existenţa raportului juridic
contravenţional, ce se va afla la baza derulării întregii activităţi procesuale contravenţionale
până la stingerea acesteia, fiind actul prin care se declanşează şi la care se raportează
activitatea de tragere la răspundere a celor care au săvârşit contravenţii. El reprezintă unicul
act probator al contravenţiei săvârşite în faţa organului sancţionator, a instanţei de judecată ori
a organului de executare şi, de asemenea, reprezintă actul supus controlului judiciar.
Ca şi în vechea Lege nr. 32/1968, şi actuala reglementare menţionează expres o serie
de elemente a căror absenţă din procesul-verbal atrage automat nulitatea acestuia, înţeleasă ca
sancţiune care loveşte actele de procedură încheiate rară respectarea unor condiţii de fond şi
de formă impuse de lege.
Este vorba despre lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa
denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator care va atrage nulitatea procesului-verbal, nulitate ce se constată şi din
oficiu.
Ultimul articol din capitolul consacrat dispoziţiilor privind constatarea contravenţiei se
referă la situaţia în care o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi
timp de acelaşi agent constatator, urmând a se încheia un singur proces-verbal.

II. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale este prevăzută în capitolul al III-lea al

ordonanţei.
Reglementarea actuală privind regimul juridic al contravenţiilor menţine principiul
deja consacrat conform căruia aplicarea sancţiunii contravenţionale revine tot agentului
constatator al contravenţiei, în cazul în care prin actul normativ de stabilire şi sancţionare a
contravenţiilor nu se prevede altfel.
Dacă însă, potrivit actului normativ în cauză, agentul constatator nu are dreptul să
aplice şi sanctiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei
competente să aplice sancţiunea, ce va fi aplicată prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie
proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările
în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit,

186
de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de
celelalte date înscrise în procesul-verbal. Este vorba, cu alte cuvinte, de obligaţia de
individualizare a sancţiunii ce revine persoanei sau autorităţii competente să o aplice.
O altă obligaţie importantă a autorităţii care aplică sancţiunea este aceea de a
comunica procesul-verbal persoanelor interesate, pentru a deschide posibilitatea căii de atac a
plângerii.
Potrivit art. 25 din ordonanţă, procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va
comunica, în copie contravenientului şi, dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului
bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în
termen de cel mult două luni de la data aplicării acesteia. Nerespectarea acestui termen va
atrage prescripţia executării sancţiunii.
În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost
obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal i se va comunica înştiinţarea de plată, în care
se va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii, după caz, a despăgubirii, în
termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită.
Potrivit art. 28 din ordonanţă, contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48
de ore de la data încheierii procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia,
jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul constatator făcând
menţiune despre această posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a
contravenţiilor această posibilitate trebuie menţionată în mod expres. Termenele statornicite
pe ore încep să curgă de la miezul nopţii zilei următoare, iar termenul care se sfârşeşte într-o
zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat se va prelungi până la sfârşitul primei
zile de lucru următoare.
Plata amenzii se face la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe chitanţă se
predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă la organul din care
acesta face parte, în maxim 48 de ore. În cazul în care contravenientul a achitat jumătate din
minimul amenzii prevăzute în actul normativ pentru fapta săvârşită, orice urmărire încetează.
Dacă persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în
astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune, sesizează organul de
urmărire penală competent.
Dimpotrivă, când fapta a fost iniţial urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de
către procuror sau de către instanţă că ea ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau
de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia, ordonanţa sau, după caz, de pe
hotărârea judecătoreascâ, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia,
pentru a lua măsurile ce se impun conform legii. În acest caz, termenul de prescripţie de 6 luni
va curge de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

187
III. Căile de atac în materia răspunderii contravenţionale sunt reglementate în capitolul
al IV -lea al ordonanţei, soluţiile aduse de aceasta în domeniu fiind calificate ulterior în
doctrină ca cele mai realizate din punctul de vedere al principiilor juridice şi ale exigenţelor
privind democratismul înfăptuirii actului de justiţie contravenţională.
În cazul contravenţiilor, ne aflăm în prezenţa unor norme de drept administrativ care
reglementează, ca şi în cazul contenciosului administrativ, dreptul celui ce se consideră
nemulţumit de efectele unui act administrativ de autoritate (procesul-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei) de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente cu
o plângere, o contestaţie sau o cerere.
Potrivit art. 31 din ordonanţă, împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea însoţită de copia de pe procesul-verbal de
constatare a contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta
fiind obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. Plângerea
împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost
săvârşită contravenţia, iar introducerea ei suspendă executarea.
Judecătoria va fixa termen de judecată, ce nu va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea
contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat
sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, a oricăror alte persoane în
măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei.
Deoarece reglementarea actuală, asemeni celei anterioare, nu conţine prevederi
speciale privind cuprinsul plângerii, se impune în continuare aplicarea dreptului comun în
materie, adică a dispoziţiilor Codului de procedură civilă.
În legătură cu persoana contravenientului, legea nu face nici o precizare. Tocmai de
aceea, în practică şi în doctrina administrativă, de-a lungul vremii, a apărut o problemă
controversată, aceea de a şti dacă plângerea împotriva sancţiunii contravenţionale mai poate fi
făcută şi de contravenientul care a achitat pe loc sau în 48 de ore, jumătate din minimul
amenzii şi nu s-a întocmit proces-verbal de constatare a contravenţiei. Într-o opinie,
majoritară, s-a susţinut că, într-un asemenea caz, contravenientul poate depune plângerea
întrucât legea nu prevede în mod explicit, printr-o dispoziţie expresă, că raportul de drept
contravenţional e soluţionat definitiv şi că împotriva soluţiei nu se poate face plângere. În
plus, lipsirea contravenientului de dreptul de a uza de calea de atac ar fi o încălcare a
principiului bunei administrări a justiţiei precum şi a principiului privind parcurgerea a cel
puţin două grade de jurisdicţie în soluţionarea cauzelor şi aflarea adevărului.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost
introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-
au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării

188
legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, hotărâşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite,
precum şi asupra măsurii confiscării.
Dacă, deşi legal citate, părţile nu se prezintă la termenul de judecată, nu se suspendă
judecata, ci dimpotrivă, plângerea se soluţionează în lipsă, pe baza actelor de la dosar.
Dacă prin lege nu se prevede altfel, conform art. 34 alin. (2) din OG.2/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi
atacată numai cu apel. Apelul se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susţinute şi oral în
faţa instanţei. Apelul suspendă executarea hotărârii.
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor
se soluţionează cu precădere. Ele sunt scutite de taxa de timbru.
Deoarece potrivit unei prevederi exprese dispoziţiile ordonanţei se completează cu
dispoziţiile Codului de procedură civilă, în doctrină s-a apreciat în mod constant că, în materia
contravenţiilor, pot fi exercitate şi căile extraordinare de atac.

IV. Executarea sancţiunilor contravenţionale constituie obiect de reglementare al

capitolului al V -lea din ordonanţă, reprezentând ultimul moment procedural în materia
răspunderii contravenţionale.
Executarea sancţiunii contravenţionale diferă în funcţie de sancţiunea aplicată, de
caracterul şi finalitatea fiecăreia dintre ele.
Astfel, potrivit art. 37 din ordonanţă, procesul-verbal neatacat în termen de 15 zile
precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie
titlu executoriu fără vreo altă formalitate.
Avertismentul se adresează oral atunci când contravenientul este prezent la
constatarea contravenţiei şi sancţiunea este aplicată de agentul constatator. În celelalte cazuri,
avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a
contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă, prin
înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
încunoştinţare scrisă.
Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face astfel:
a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea
de atac împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei în termenul prevăzut de lege;
b) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea
silită a creanţelor bugetare.
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile legii.
În ce priveşte procedura aplicării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării

189
unei activităţi în folosul comunităţii, cu modificările şi completările ulterioare, enumeră
expres domeniile în care poate fi prestată această sancţiune, care se execută după programul
de muncă, ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50
de ore şi 300 de ore, de maximum 3 ore pe zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi.
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se aplică numai
contravenienţilor persoane fizice.
Potrivit art. 6 din O.G. nr. 55/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul
contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării
unei activităţi în folosul comunităţii, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii
este îndestulătoare, aplică amenda procedând potrivit dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr.
2/2001 privitnd regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr.
180/2002, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă în raport cu gravitate a faptei se apreciază că amenda este neîndestulătoare,
agentul constatator încheie procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi îl înaintează, în cel
mult 48 de ore instanţei competente, adică judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost
săvârşită contravenţia.
Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a
agentului constatator. Completul de judecată este format dintr-un singur judecător,
contravenientul poate fi asistat de apărător, iar în cazul în care acesta este minor, participarea
procurorului la judecată este obligatorie, ca şi asistenţa juridică, în condiţiile legii.
Instanţa apreciază asupra legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal şi pronunţă una
din următoarele soluţii:
a) aplică sancţiunea amenzii;
b) aplică sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, cu consimţământul
contravenientului, dacă apreciază că aplicarea amenzii nu este îndestulătoare ori
contravenientul nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia;
c) anulează procesul-verbal.
Dacă o persoană a săvârşit mai multe contravenţii, constatate prin acelaşi proces-
verbal, în cazul în care pentru toate faptele sale sau numai pentru unele dintre ele se prevede
sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii, sancţiunile se cumulează fără a putea
depăşi maximul general stabilit de lege.
Hotărârea judecătorească prin care s-a aplicat sancţiunea este irevocabilă.
În toate situaţiile, instanţa, prin hotărâre, stabileşte natura activităţilor ce vor fi prestate
de acesta în folosul comunităţii, pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care
contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de aptitudinile sale fizice sau
psihice, precum şi de nivelul pregătirii profesionale.
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către
instanţă prin emiterea unui mandate de executare. Ea se va executa în raza unităţii

190
administrative-teritoriale în care contravenientului îşi are domiciliul sau reşedinţa. Primarul
are obligaţia să aducă la îndeplinire mandatul de executare, prin O.G. nr. 55/2002 fiind
stabilite în detaliu condiţiile de executare.
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage ulterior de la executare sau nu îşi îndelineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de
poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să
presteze activitatea în folosul comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea
amenzii. Amenda se va executa potrivit dispoziţiilor legale privind executarea creanţelor
bugetare.

Să ne reamintim...
Prevederile constitutionale trateaza distinct institutia infractiunii de cea a
contraventiei, ceea ce duce la concluzia rangului constitutional al institutiei
contraventiei si la consecinta imposibilitatii desfiintarii sale prin lege sau alt act
normativ subsecvent, precum si la interdictia absorbirii sale in sfera ilicitului penal.
Pentru ca actul normativ – O.G. nr.2/2001 – cadru general al raspunderii
contraventionale nu identifica alte forme ale vinovatiei, specifice acesteia, au
alicabilitate, prin analogie, formele de vinovatie din dreptul penal.
Principiul legalitatii in materie contraventionala presupune, pe de o parte legalitatea
contravetionalizarii ceea ce inseamna ca reprezinta contraventii doar faptele
calificate ca atare prin legi, ordonante, hotarari ale Guvernului si alte acte normative
prevazute de lege; iar pe de alta parte legalitatea sanctionarii contraventionale ce
presupune atat posbilitatea aplicarii numai a acelor sanctiuni stabilite de organele
competente in materie contraventionala, cat si redactarea si emiterea actelor
normative contraventionale cu respecatrea dispozitiilor impuse de legiuitor.
Caracterul contraventional al faptei este inlaturat in cazul legitimei aparari, starii de
necesitate, constrangerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitatii, betiei
involuntare complete, erorii de fapt, infirmitatii, daca are legatura cu fapta savarsita.

Rezumat
Elementele constitutive ale contraventiei sunt: obiectul – valorile sociale aparate de
normele dreptului pozitiv, cu exceptia celor aparate de dreptul penal; latura obiectiva
– actiunea sau inactiunea sau faptele comisiv-omisive ale faptuitorului prin care se
incalca norme de drept imperative, punandu-se in pericol valori sociale care nu sunt
aparate de normele de drept penal; latura subiectiva – atitudinea psihica a

191
faptuitorului fata de fapta savarsita si de urmarile acesteia.
Contravenient poate fi orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, care are
discernamant, are o stare de responsabilitate, are libertate de decizie si de actiune.
Exceptie de la aceasta regula sunt: minorii de pana la 14 ani care nu raspund
contraventional; minorii intre 14-16 ani care raspund contraventional, insa limitele
amenzii aplicabile se reduc la jumatate si nu pot fi obligati la prestarea muncii in
folosul comunitatii; minorii intre 16-18 ani care raspund contraventional, insa
limitele amenzii aplicabile se reduc la jumatate si pot fi obligati la prestarea muncii
in folosul comunitatii; militarii in termen.
Contraventia are urmatoarele trasaturi: reprezinta o fapta savarsita cu vinovatie;
fapta si sanctiunile aplicabile trebuie sa fie expres prevazute in actele normative
enumerate de O.G. nr. 2/2001.
Sanctiunile contraventionale principale prevazute de O.G. nr.2/2001 sunt:
avertismentul, amenda contraventionala si prestarea unei activitati in folosul
comunitatii.
Procedura contraventionala consacrata de O.G. nr.2/2001 cuprinde urmatorii pasi
importanti: constatarea contraventiei; aplicarea sanctiunii contraventionale;
executarea sanctiunilor contraventionale.

Test de evaluare a cunoştinţelor

1. Contravenţia reprezintă:
a) o specie a infracţiunii, reglementată de legi speciale fără caracter penal;
b) o formă a ilicitului administrativ;
c) sancţiunea corespunzătoare aplicabilă contravenientului.
2. Nu pot fi reglementate contravenţii prin:
a) hotărâri ale Guvernului;
b) hotărâri ale consiliului judeţean;
c) dispoziţii ale primarului.
3. Pericolul social al contravenţiei:
a) este inferior celui al infracţiunilor;
b) este identic cu cel al infracţiunilor;
c) nu are relevanţă sub aspectul incriminării contravenţionale.
4. Sancţiunea prestării muncii în folosul comunităţii:
a) poate fi stabilită numai prin lege organică;
b) poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea amenzii;
c) poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea avertismentului.
5. Legea contravenţională:
a) poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai aspră decât cea

192
prevăzută la momentul săvârşirii faptei;
b) poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai blândă decât
cea prevăzută la momentul săvârşirii faptei;
c) se aplică întotdeauna retroactiv.
6. Precizaţi trăsăturile contravenţiei.
7. Identificaţi formele vinovăţiei în cazul răspunderii contravenţionale.
8. Menţionaţi dacă în caz de sustragere cu rea-credinţă de la plata amenzii
contravenţionale, această amendă poate fi înlocuită cu o pedeapsă privativă de
libertate. Argumentaţi răspunsul formulat.
9. Menţionaţi cine poate aplica sancţiunea contravenţională a prestării unei
activităţi în folosul comunităţii.
10. Precizaţi care este data intrării în vigoare a actelor normative prin care se
stabilesc şi se sancţionează contravenţiile, conform legislaţiei în vigoare.

193
Bibliografie selectiva:

 Alexandru I., Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003;
 Alexandru I., Politică, justiţie, administraţie, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;
 Apostol Tofan D., Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2006;
 Apostol Tofan D., Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice,
Editura All Beck, Bucureşti, 1999;
 Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2004,
2008;
 Apostol Tofan D., Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004,
2010;
 Bîrsan G.B., Georgescu B., Excepţia de nelegalitate. Jurisprudenţa Secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţii de Casaţie şi Justiţie, Editura
Hamangiu, Bucureşti, 2006;
 Brezoianu D., Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;
 Carp R., Responsabilitatea ministerială, Editura All Beck, Bucureşti, 2003;
 Ciobanu A.S., Coman-Kund F., „Drept administrativ. Sinteze teoretice si exercitii
practice pentru activitatea de seminar”, partea a II –a, Editura Universul Juridic,
Bucureşti, 2008
 Ciobanu A.S., Coman-Kund F., „Drept administrativ. Sinteze teoretice si exercitii
practice pentru activitatea de seminar”, partea a I, Editura Universul Juridic, Bucureşti,
2009
 Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Muraru I., Vasilescu F., Vida I.,
Constituţia României – comentată şi adnotată, Editura Regia Autonomă „Monitorul
Oficial”, Bucureşti, 1992;
 Constantinescu M., Iorgovan A., Muraru I., Tănăsescu S. E., “Constituţia României
revizuită – comentarii şi explicaţii”, Editura All Beck, Bucureşti, 2004;
 Delvolvé P., Le droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 2002;
 Dragoş D.C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All
Beck, Bucureşti, 2005;
 Drăganu T., Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959;

194
 Duverger M., Les constitutions de la France, Editura P.U.F., Paris, 1944;
 Fischer L, Constitutional conflicts between Congress and the President, Editura
Princeton University Press, Princeton, 1978;
 Gilescu V., Drept administrativ. Partea introductivă, C.M.U.B., 1974;
 Guţan M, Istoria administraţiei publice româneşti, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006;
 Ionescu C., Constituţia României. Legea de revizuire comentată şi adnotată cu
dezbateri parlamentare, Editura All Beck, Bucureşti, 2003;
 Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970;
 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
 Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura
Roata, Bucureşti, 2004;
 Laubadere (de) A. Venezia J.C., Gaudement Y., Traite de droit administratif, Tome.I,
L.G.D.J., Paris, 1996;
 Laubadere (de) A, Traité de droit administratif, Editura L.G.D.J., Paris, 1973, 1980;
 Lazăr R.A., Legalitatea actului administrativ. Drept românesc şi drept comparat,
Editura All Beck, Bucureşti, 2004;
 Manda C., Drept administrativ. Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002;
 Manda C., Drept administrativ. Tratat elementar, vol.II, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002;
 Muraru I., Constantinescu M., Ordonanţa guvernamentală. Doctrină şi jurisprudenţă",
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000;
 Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol.I, Principii generale, ed. a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934;
 Negulescu P., Alexianu P., Tratat de drept public, Tomul I, Casa Şcoalelor, 1942;
 Parini Ph., Institutions et droit administratifs, Editura A. Colin, Paris, 1984;
 Petrescu R.N., Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004;
 Rarincescu C.G., Contenciosul administrativ român, Editura "Universala" Alcalay &
Co, Bucureşti, 1936;
 Rivero J., Droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 1987;
 Rivero J, Waline J., Droit administratif, Editura Precis Dalloz, Paris, 1992;
 Rouault M.C., Dutieux D., Hedin B., Leclerco F., Droit administratif, Editura Gualino,
Paris, 2003;
 Sanchez Morón M., Derecho administrativo. Parte general, Editura Tecnos, Madrid,
2006;
 Santai I., Drept administrativ şi ştiinţă administrativă, vol.I, ediţie nerevizuită, pentru
uzul studenţilor, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998;

195
  Santai I., Drept administrativ şi ştiinţă administraţiei, vol.II, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 2000;
 Sauron J.L., L΄administration française et l΄Union européenne, Institut International
d΄Administration Publique, 1999;
 Selejan-Guţan B, Excepţia de neconstituţionalitate, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
 Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Institutul de Arte
Grafice Eminescu, S.A., Bucureşti, 1929;
 Tănăsescu S.E., coordonator, Studii juridice. Răspunderea în dreptul constituţional,
Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2007
 Văraru M., Tratat de drept administrativ, Editura Socec, Bucureşti, 1929;
 Vedel G., Delvolve P., Droit administratif, P.U.F., Paris, 1984;
 Vedinaş V., Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2002;
 Vida I., Puterea executivă şi administraţia publică, Editura Regia Autonomă
„Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994;
 Wilson J.Q., American Government. Institutions and Policies, D.C. Heath and
Company, Lexington , Massachusetts. Toronto, third edition, 1986;

Constitutii ale altor state:

Colecţia „Constituţiile Statelor Lumii”:

• Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, Editura All Beck, Bucureşti,
1998
• Constituţia Statelor Unite ale Americii, Editura All Beck, Bucureşti,
• Actele constituţionale ale Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Editura
All Beck, Bucureşti, 2003
• Constituţia Republicii Italiene, Editura All Beck, Bucureşti, 1998
• Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, Editura All Beck, Bucureşti,
1998
• Constituţia Spaniei, Editura All Educational, Bucureşti, 1998
• Constituţia Republicii Franceze, Editura All Educational; Bucureşti, 1998
• Constituţia Statelor Unite ale Americii, Editura All Beck, Bucureşti, 2002
• Consituţia Statelor Unite ale Americii – broşură pusă la dispoziţie de Ambasada
S.U.A.
• The Constitution of the United States of America with explanatory notes, Applewood
Books, Bedford, S.U.A

196
• The Constitution of Greece 1975/86/2001 – Comparative approach of the
constitutional revision, Centre for European Constitutional Law – Themistocles and Dimitris
Tsatsos Foundation, ant.N. Sakkoulas Publishers; Athens, 2001

♦ Pentru celelalte constituţii folosite în lucrare au fost folosite următoarele site-uri:

*http/dir.yahoo.com/Government/Law/Constitutional/Constitutions
*http/www.georgetown.edu – Georgetown University, Political Database of the America
*http/lib.umich.edu – The University of Michigan – Library – Documents Center
*confinder.richmond.edu – University of Richmond
*http/www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html
*http/www.constitution.ru/eu

Dicţionare

• Dictionnaire de droit administratif, Editura Dalloz, Paris, 2002

• Dictionnaire du droit constitutionnel, Editura Dalloz, Paris, 2001
• Villiers M.de, Dictionnaire du droit constitutionnel, Editura Dalloz. Armand Colin,
Paris, 1998
• Marcu F., Noul dicţionar de neologisme, Editura Academiei Române, Bucureşti, 1997
• Săulescu L., Rădescu S., Dicţionar de expresii juridice latine, Editura Europa, Craiova,
1996

197