Sunteți pe pagina 1din 123

Gestiunea investiţiilor publice

GESTIUNEA
INVESTIŢIILOR PUBLICE

 
Gestiunea investiţiilor publice

CUPRINS

UNITATEA DE STUDIU I INVESTIŢIILE ŞI ROLUL LOR ÎN SOCIETATEA


CONTEMPORANĂ
1.1. Definirea noţiunii de investiţie
1.2. Rolul investiţiilor în societate
1.3. Strategii investiţionale

UNITATEA DE STUDIU II SPECIFICITATE IN GESTIUNEA INVESTITIILOR PUBLICE


2.1. Logica investitionala in administratia publica
2.2. Normare investitionala in administratia publica

UNITATEA DE STUDIU III PROIECTE DE INVESTIŢII


3.1. Concepte şi structuri
3.2. Caracteristicile unui proiect
3.3. Fazele şi procesele proiectului
3.4. Concepte ale unui proiect
3.5. Categorii de persoane antrenate în proiecte
3.6. Instrumente folosite în managementul proiectelor
3.7. Momente şi perioade de timp specifice procesului investiţional

UNITATEA DE STUDIU IV DOCUMENTAŢIA INVESTIŢIILOR ŞI STUDIUL DE


FEZABILITATE
4.1. Principalele etape de realizare a construcţiilor pentru investiţii
4.2. Studiul de oportunitate
4.3. Studiul de prefezabilitate
4.4. Studiul de fezabilitate
4.5. Devizul de cheltuieli pentru obiectivele de investiţii

UNITATEA DE STUDIU V EFICIENŢA ECONOMICĂ ŞI DECIZIA DE INVESTIŢII


5.1. Conceptul de eficienţă
5.2. Evaluarea şi analiza proiectelor de investiţii
5.3. Indicatori statici de evaluare a eficienţei economice a investiţiilor
5.4. Indicatori dinamici privind evaluarea proiectelor de investitii
5.5. Evaluarea metodelor de decizie în alegerea proiectelor de investiţii

UNITATEA DE STUDIU VI SURSE DE FINANŢARE A INVESTIŢIILOR PUBLICE


6.1. Surse proprii de finantare a proiectelor publice
6.2. Atragerea de surse de pe piata de capital
6.3. Institutii financiare internationale de sprijin

UNITATEA DE STUDIU VII ANALIZA COST BENEFICIU (ACB)


7.1. Cadrul legislativ şi de reglementare la nivel european şi naţional
7.2. Cadrul metodologic al ACB
7.3. Etapele Analizei cost beneficiu
7.4 Analiza structurii de finanţare a proiectelor publice in cazul ACB

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU 1
INVESTIŢIILE ŞI ROLUL LOR ÎN SOCIETATEA CONTEMPORANĂ

1.1. DEFINIREA NOŢIUNII DE INVESTIŢIE

În literatura de specialitate termenul de investiţie este privit pe două planuri: primul, mai
larg reprezentat de investiţiile financiare şi al doilea, mai restrâns, al investiţiilor de
capital.Investiţiile financiare sunt reprezentate din orice plasament de capital, cu rolul de a obţine
un anumit beneficiu (profit). Astfel, cumpărarea de acţiuni sau de alte titluri de valoare, plasarea
de sume de bani la bănci, alocarea de fonduri pentru dezvoltarea de afaceri (cu scopul de a obţine
dividende, dobânzi şi profituri) – reprezintă investiţii financiare.Pe planul al doilea, cel al
investiţiilor de capital, agenţii economici (atât cei publici cât şi cei privaţi) achiziţionează noi
mijloace fixe şi se modernizează cele existente. Investiţiile de capital au loc în economia reală
precum şi în domeniile social – culturale, constituind baza creşterii economice şi al dezvoltării
sectoarelor social – culturale.
Investiţiile au un caracter novator, schimbă situaţia economică existentă, apar noi
elemente tehnologice decât cele cunoscute anterior. Investiţiile vizează activitatea economică
viitoare, implicând astfel un însemnat factor de risc, ele reprezintă privarea de un consum cert
astăzi, în schimbul unei speranţe viitoare, pe care o certifică specialiştii.
Investiţiile publice (statului) sau ale unui agent economic pot fi făcute în propria sa ţară
sau în alte ţări. Investiţiile dintr-un stat pot avea surse interne şi/sau surse externe atrase, deci
procesul investiţional are determinări endogene şi exogene. Atunci când se combină cele două
surse de provenienţă a capitalului (internă şi externă), activitatea investiţională desfăşurată se
numeşte investiţie mixtă. Agenţii economici străini pot realiza investiţii proprii, fără participare
autohtonă.
În România se pot realiza trei categorii de investiţii:
- investiţii proprii, româneşti (autohtone);
- investiţii mixte, cu capital românesc şi străin;
- investiţii străine, cu capital extern.
Corelaţia dintre investiţii şi creşterea economică este dublă: pe de o parte, investiţiile
influenţează creşterea economică prin volumul lor; pe de altă parte creşterea economică este
influenţată de calitatea investiţiilor realizate, aspect ce se reflectă în eficienţa economică a
investiţiilor.
Desfăşurarea normală a procesului de producţie presupune contribuţia mai multor factori
(capital fix, muncă, materii prime), iar în cadrul acestora, un rol deosebit de important îl ocupă
capitalul fix. Crearea de noi utilaje, precum şi aducerea parametrilor celor existente la nivelul
impus de progresul tehnic contemporan, se realizează numai prin investiţii. În acest context,
investiţiile de capital reprezintă totalitatea cheltuielilor prin care se creează sau se achiziţionează
noi capitaluri fixe, productive sau neproductive, se dezvoltă, se modernizează şi se reutilizează
cele existente. Prin investiţii publice de capital se asigură construirea de noi unităţi economice,
dezvoltarea, modernizarea şi reutilarea celor existente, precum şi construirea, lărgirea şi
amenajarea obiectivelor cu caracter social – cultural şi de locuinţe.Sunt asimilate investiţiilor,
cheltuielile pentru explorări, prospecţiuni şi cercetări geologice referitoare la lucrările de
investiţii; cheltuielile ocazionate cu proiectarea tehnologică şi productivă a lucrărilor de
3

 
Gestiunea investiţiilor publice

investiţii; îmbunătăţiri funciare. Prin extindere, sunt considerate investiţii cheltuielile cu


supravegherea realizării viitorului obiectiv şi pentru calificarea salariaţilor care vor lucra la
unitatea nou construită; cheltuielile pentru demolări, exproprieri şi amenajări.
Investiţiile, atât publice cât şi private se pot clasifica după mai multe criterii, şi anume:
 După structura lor, se pot grupa în:
- maşini, utilaje, instalaţii şi linii tehnologice, inclusiv aparate de măsură şi control;
- lucrări de construcţii – montaj, compuse din lucrări de construcţii şi instalaţii şi lucrări de
montaj al utilajelor tehnologice realizate pe şantierele de construcţii;
- lucrări geologice pentru descoperirea de noi rezerve de substanţe minerale utile;
- alte cheltuieli de investiţii.
 După legătura pe care o au cu obiectivul proiectat, investiţiile se clasifică în:
- investiţii directe: sunt cele care se fac pentru obiectivul de bază (achiziţionarea utilajelor,
montarea acestora, executarea fundaţiilor şi a construcţiilor) Aceste investiţii se
calculează pe baza devizelor de cheltuieli care se întocmesc pe categorii de lucrări, pe
obiectiv, sau pe întreaga investiţie (devizul general).
- investiţii colaterale: se materializează în lucrări care asigură utilităţile obiectivului de
bază (căi de acces, conducte de apă, gaze, aer comprimat, reţele telefonice, precum şi cele
îndreptate spre construirea unor obiective destinate deservirii obiectivului de bază –
magazine, locuinţe în jurul obiectivului de bază). Cheltuielile care se fac cu aceste
investiţii se stabilesc prin devize special elaborate
- investiţii conexe: sunt cele finalizate în alte obiective economice (în amonte) pentru a
asigura viitorului obiectiv materiile prime necesare desfăşurării procesului de producţie.
 După sursa de finanţare, investiţiile pot fi:
- investiţii finanţate din surse proprii (se constituie din capitalul propriu (din profit, din
fondul de amortizare şi din încasările obţinute în urma vânzării unor utilaje);
- investiţii finanţate din surse atrase (în această perioadă au rol mare în finanţarea
investiţiilor şi se constituie din credite bancare interne şi externe, alocaţii de la buget sau
din alte surse).
 După modul de constituire pot fi:
- investiţii nete (sunt constituite din sumele de bani ce provin din produsul naţional net şi
au ca scop sporirea capitalului fix şi a stocurilor de materii prime şi materiale)
- investiţii brute (se obţin adăugând la investiţia netă amortizarea, care are ca scop
înlocuirea capitalului fix uzat. Investiţiile brute contribuie astfel la creşterea absolută a
capitalului fix).
 După natura obiectivului, investiţiile pot fi obiective noi sau pot fi dezvoltări,
modernizări, reutilări sau reprofilări ale unor investiţii anterioare.
 După modul de execuţie, investiţiile sunt:investiţii executate în antrepriză si investiţii
executate în regie.Acest mod de clasificare sa foloseşte cu precădere pentru lucrările de
construcţii. Modul de execuţie este impus de o serie de factori, din care pot fi precizaţi:
gradul de specializare a viitorului obiectiv, mărimea obiectivului, natura lucrărilor, etc.
Investiţiile se mai pot clasifica şi după alte criterii şi anume: sfera de activitate
(productivă, social – culturală); ramurile beneficiare (investiţii executate în industrie, agricultură,
construcţii, transporturi), etc.

 
Gestiunea investiţiilor publice

1.2. ROLUL INVESTITIILOR IN SOCIETATE

Procesul investitional este un cumul de activitati a carui finalitate are un efect


multiplicator in societate, prin noile capacitati productive, dezvoltarea sau modernizarea celor
existente, toate acestea corelate cu nevoile prezente si/sau de perspectiva ale comunitatii, cu
posibilitatile de realizare tehnica si argumentate prin, analize economico-financiare privind
avantajele derularii acestuia proces.
Colectivitatile umane, indiferent de regim sau forma de organizare, au, inteles ca procesul
investitional este forta motrice de baza a dezvoltarii, generatorul de progres pe toate planurile. El
trebuie sa fie guvernat de anumite reguli, care sa formeze cadrul metodologic reglementar unitar
necesar desfasurarii sale in conditii de eficienta si eficacitate in toate sectoarele vietii economico-
sociale. El nu trebuie sa exceada cadrul general legal al stadiului de dezvoltare al societatii,
constituindu-se ca, o parte integranta sistemului unitar al economiei de piata.
Investitiile au un rol important cu implicatii profunde asupra sigurantei alimentare si
sociale, in realizarea si consolidarea stabilitatii economice si sociale. Principalele forme de
manifestare ale contributiei activitatii investitionale la realizarea acestor deziderate, elemente
definitorii ale calitatii vietii sunt:
 potentarea ofertei de bunuri si/sau serviciiin sensul ca, prin actiunea agentilor economici
declansatori de actiuni investitionale de implementare a diverse proiecte de crestere a
capacitatilor productive, va creste oferta pusa la dispozitia consumatorilor;
 potentarea nevoilor - orice proiect de investitii va genera nevoi sau cereri suplimentare,
cu efect de antrenare/propagare in sectoare conexe; in amonte (furnizoare de materii prime,
materiale, utilitati, forta de munca etc.) sau in aval (distribuitoare sau consumatoare a bunurilor
si serviciilor oferite). Este cunoscut sloganul acestei perioade care arata ca iesirea din criza este
posibila numui prin investitii. Este corect deoarece orice proiect demarat acum va crea nevoi
sporite de resurse, materiale, tehnice, umane, potentand astfel productia din sectoarele de profil.
Astfel, constructia unei autostrazi, prin specificul ei, va solicita cantitati sporite de
echipamente, utilaje de constructii, materiale de constructii, ciment, produse de balastiera,
arocamente s.a., resurse umane semnificative, chiar daca nu de nivel IT, implicit efectul
bulgarelui de zapada determinat de interrelationarea dintre ramurile si sectoarele de activitate ale
unei economii. In cazul nostru, din pacate, efectul benefic este mult diminuat, nesemnificativ
chiar pentru ca antreprenorii, „firme straine de renume", adopta o strategie de procurement
bazata pe importuri, lucru de altfel remarcat si la marile firme de retail care au mari complexe
comerciale in Romania.
 regularizarea pietei prin sustinerea politicilor de stimulare sau inhibare
a cererii/consumului unui produs/serviciu. Printr-o politica de investitii abila actoriiscenei
economice pot educa consumatorii prin atragerea lor spre servicii/produse cu anumite atribute ce
tin de protectia mediului (produse biodegradabile, cu consumuri reduse de materiale rare),
conservarea energiei, protectia starii de sanatate a individului (produse naturale fara aditivi
nocivi) etc.;
 cresterea stocului de active fixe prin realizarea de proiecte sau programe de investitii,
constituind principala parghie de realizare a unei restructurari economice reale, prin crearea de
noi structuri, mai performante in acord cu optiunile strategice ale societati;
 obtinerea de venituri suplimentare pentru investitor, pentru alti agenti economici antrenati
prin efectul de propagare, precum si la populatie, in general;
5

 
Gestiunea investiţiilor publice

 in sectorul public, investitiile destinate serviciilor pentru populatie se caracterizeaza


printr-o larga paleta de efecte induse de ordin social, cultural etc. Orice protect de investitii din
domeniul lucrarilor publice este (trebuie sa fie) subordonat unei conceptii generale, integratoare
la nivel de colectivitate teritoriala si, ca atare, efectele sale vor avea un caracter difuz in
comunitate, dar si la nivelul individului;
 investitiile joaca rolul de regulator/compensator pe piata fortei de munca in imbunatatirea
calitatii vietii.
Implementarea unor proiecte sau programe de investitii antreneaza modificari in ocuparea
fortei de munca prin generarea nevoilor suplimentare de forta de munca in sectoare care
pregatesc si implementeaza actiuni investitionale (cercetare-proiectare, constructii, productia de
echipamente si instalatii de lucru etc.), dar mai ales la beneficiarii de proiect care exploateaza
noile capacitati de productie. Aceasta are ca efect imediat (sau intr-o perspectiva mai mult sau
mai putin indepartata), atenuarea presiuni factorilor generatori de somaj. In acest context,
investitiile pot fi privite ca liant intre generatii, prin crearea de noi locuri de munca pentru
generatia tanara, dar si prin mostenirea de capital fix pe care aceasta o primeste de la generatiile
anterioare.
Nu in ultimul rand, investitiile constituie suportul material al promovarii progresului
tehnico-stiintific in diverse sectoare de activitate. Proiectele de investitii aplicate sunt mijlocul
principal de valorificare a solutiilor tehnice si tehnologice noi oferite de cercetarea stiintifica.

1.3.STRATEGII INVESTIŢIONALE

Procesul investiţional reprezintă suportul material al dezvoltării economice, investiţiile


stau la baza diversificării sau creşterii calitative a tuturor factorilor de producţie. Fără activitatea
de investiţii nu se pot asigura sporuri de capital fix sau circulant, creşterea numărului de locuri de
muncă, creşterea randamentelor utilajelor, creşterea productivităţii muncii. Investiţiile pentru
dezvoltare, ca totalitate a cheltuielilor făcute pentru construirea de noi obiective, dezvoltarea sau
modernizarea celor existente, reprezintă un cost cert pentru un viitor ce conţine elemente de
incertitudine. Fenomenul de incertitudine poate consta în diminuarea cererii pentru produsele
finite, creşterea cantităţilor de produse finite apărute pe piaţă, creşterea costurilor materiilor
prime, apariţia altor produse mai performante, etc. De aceea, în cadrul strategiilor şi politicilor
firmei, strategia investiţională are un loc important deoarece toate celelalte activităţi ale firmei
depind de investiţii, depind de politica de investiţii adoptată.
Strategia investiţională, ca o mulţime logică de informaţii cu caracter tehnic şi economic,
stabileşte, pe baza unor studii, analize, simulări, obiectivele principale ale firmei în domeniul
investiţional, acţiunile ce urmează să se desfăşoare pentru atingerea obiectivelor, modalităţile de
atingere a acestora, sursele de finanţare şi metodele de alocare a resurselor. Strategia
investiţională, ca o strategie parţială, dar care ocupă un loc central în cadrul strategiilor şi
politicilor firmei, trebuie să aibă în vedere şi celelalte strategii ale firmei (de piaţă, de
restructurare, privatizare, informatizare, etc.), înscriindu-se în strategia globală a firmei, în
politica sa economică, asigurând suportul financiar al materializării programelor firmei.
Strategia investiţională a firmei, fie ea privată sau publică, are un puternic caracter
novator deoarece prin investiţii se asigură promovarea progresului tehnic şi a rezultatelor
cercetării ştiinţifice, perfecţionarea capitalului fix, a tehnologiilor, a metodelor de organizare a
producţiei, etc.

 
Gestiunea investiţiilor publice

În funcţie de puterea economică a firmei, de corelarea care există între ceea ce ea produce
şi cererea pieţei, strategia investiţională poate fi:
- strategie de redresare;
- strategie de consolidare;
- strategie de dezvoltare.
Strategia investiţională de redresare (aplicabilă firmelor la care cererea de produse finite a
scăzut foarte mult) presupune restructurarea producţiei, schimbarea utilajelor şi tehnologiei, etc.
Strategia de consolidare se aplică numai acolo unde se constată mici modificări în
structura pieţei, unde au apărut şi alţi furnizori de produse finite, unde se constată o creştere a
concurenţei şi există riscul pierderii vechilor pieţe de desfacere a produselor finite. Strategia
aplicată în această perioadă trebuie să fie una de adaptare la condiţiile concrete ale vieţii social –
economice, de menţinere a poziţiei câştigate, a locului deţinut în acţiunile de cooperare şi
contractele cu partenerii tradiţionali.
Strategia de dezvoltare se aplică în cazul în care există o cerere pronunţată de produse
finite sau în cazul în care piaţa reclamă apariţia de noi produse finite cu parametri, calităţi, sau
efecte sociale superioare celor existente deja pe piaţă.
Investiţiile reprezintă o economie la fondul de consum, o cheltuială făcută azi pentru
asigurarea unei dezvoltări viitoare şi, în acest caz, investitorului nu-i poate fi indiferent modul
cum se cheltuieşte această economie a lui. În cazul investiţiilor publice, investiţii care au la bază
surse bugetare, interesul este al întregii comunităţi, al tuturor contribuabililor. Ca urmare, la baza
oricărei activităţi investiţionale trebuie să stea principiul eficienţei economice, al obţinerii unui
efect cât mai mare la fiecare unitate de efort făcută.
Elaborarea unei strategii investiţionale presupune multă abilitate din partea celui ce o
elaborează, deoarece orice strategie implică riscuri, ştiindu-se că cea mai mare rată de risc poate
duce la cele mai mari profituri, dar şi la cele mai mari pierderi. De aceea, orice strategie, şi cu
atât mai mult cea investiţională, necesită multă gândire şi analize minuţioase, deoarece nu
întotdeauna strategia de a obţine cel mai mare profit este cea mai bună.
La nivel macroeconomic, în sfera de acţiune a investiţiilor publice, strategiile
guvernamentale de investiţii, trebuiesc elaborate în conformitate cu planul de dezvoltare
economică naţională pe termen mediu şi lung, ţinând cont de obiectivele strategice naţionale. În
cazul obiectivelor de investiţii foarte mari care necesită finanţări mari şi foarte mari, statul poate
coopera şi cu firme cu capital privat, atât naţionale cât şi internaţionale.
În fundamentarea strategiei investiţionale şi în general a firmei, trebuie observat ce tip de
economie de piaţă promovează guvernul. Într-un fel se va fundamenta strategia dacă economia
de piaţă se bazează pe o concurenţă perfectă sau pe una imperfectă, pe o economie de piaţă
dirijată de Stat, planificată, sau pe una modernă, liberală.
Evident că fiecare ţară îşi doreşte o economie de piaţă modernă, care se realizează prin
mecanismele economico – financiare unde statul influenţează în mod direct activitatea firmelor
prin pârghii financiare, unde economia este descentralizată şi proprietatea publică coexistă cu cea
privată (care deţine ponderea cea mai mare).
Strategia investiţională, cel puţin pentru marile firme (private sau publice), depinde de
opţiunile politice. De aceea, este foarte greu pentru o firmă mare să elaboreze o astfel de
strategie, să facă propuneri de acţiuni concrete pentru realizarea unor obiective, dacă nu există o
strategie la nivel macroeconomic sau dacă aceasta nu este cunoscută de factorii de decizie de la
nivel sectorial, regional, zonal, etc.

 
Gestiunea investiţiilor publice

Cel mai mare neajuns al unei politici economice îl reprezintă marginalizarea activităţii de
investiţii, lipsa de coordonare dintre o serie de măsuri ce vizează reforma economică şi
activitatea investiţională.
Relansare activităţii din industrie, construcţii şi agricultură, ridicarea productivităţii
muncii şi a eficienţei utilizării factorilor de producţie, creşterea accelerată a exportului faţă de
import, nu se poate face fără o politică clară în domeniul investiţiilor la nivelul guvernului, care
să constituie un element orientativ pentru fundamentarea strategiilor investiţionale ale firmelor
publice ori private.

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU II
SPECIFICITATE IN GESTIUNEA INVESTITIILOR PUBLICE

2.1. LOGICA INVESTITIONALA IN ADMINISTRATIA PUBLICA

La nivelul colectivitatii teritoriale menirea principala a autoritatilor locale, a edililor alesi


de cetateni, pe langa caracterul de reprezentare a localitatii, este de a asigura cadrul armonios de
trai la nivelul standardelor contemporane ale lumii civilizate. Respectarea acestui atribut-
angajament fata de cetateanul-elector este posibil numai prin existenta unei viziuni strategice
coerente si realiste in acord cu asteptarile acestora. Totodata, o astfel de abordare este garantia
succesului in competitia urbana dezvoltata pe cele doua axe strategice: capital imagine (identitate
in plan intern si atractivitate pe plan extern) si dezvoltare economica. Proiectele de investitii
publice (PIP) constituie apanajul autoritatilor publice locale sau centrale si sunt initiate cu scopul
de a satisface nevoi sociale de echipare si/sau amenajare teritoriala.
Proiectul public este instrumentul de punere in practica a strategiei administratiilor
publice/guvernelor, folosind resursele pe o perioadd limitata si intr-o stricta localizare la nivel
national, zonal sau local.
Un proiect bine fundamentat, daca nu asigura succesul deplin in atingerea obiectivelor
urmarite, trebuie sa asigure cel putin rezultate similare atinse pentru scopurile propuse. Proiectul
este bine facut daca pe durata de exploatare isi manifesta eficienta economica sau sociala
asteptata. Este insa un proces de durata guvemat de incertitudine, iar esenta sa este de a face
riscul acceptabil prin diminuarea efectelor nefaste.
Expresia concreta a procesului de transpunere in practica a prioritatilor strategice sub
forma proiectelor de investitii publice si a rezultatelor lor este cunoscuta in practica
investitionala sub denumirea de lucrari publice.
Suportul financial al lucrarilor publice poarta denumirea generica de investitii publice
care pot fi definite astfel: „consum de resurse investitionale cuscopul crearii cadrului normal de
desfasurare a serviciilor destinate membrilor unei colectivitati teritoriale".
Trasaturile caracteristice proiectelor publice deriva in esenta din insasispecificitatea
domeniului, a polilor de interes ce se manifesta in sfera serviciilor publice, a sferei de
competenta si a obiectivele finale ale edililor.
1. In general, la nivelul unei organizatii sau firme, resursele afectate finantarii proiectelor
de investitii au ca provenienta:
- fondul de amortizare;
- profit;
- sume din vanzarea sau casarea unor mijloace fixe;
- credite bancare;
- imprumuturi obligatare;
- imprumuturi de la institutii financiare specializate;
- subventii de la buget;
- alocatii bugetare (in cazul institutiilor publice).
Structura surselor de provenienta nu este impusa, ea poate sa difere de la caz la caz in
limitele unor restrictii de constituire legala si reflecta optiunea strategica, fiind decizia
managementului public.

 
Gestiunea investiţiilor publice

Trasatura specifica de baza a investitiilor publice, fata de cele din surse private consta in
faptul ca, din punct de vedere financiar, sunt dependente in proportie semnificativa de aceasta
finantare specifica, fondurile publice ale caror surse sunt alocari din urmatoarele bugete:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurarilor sociale de stat;
- bugetele fondurilor speciale;
- bugetul trezoreriei statului;
- b;ugetele institutiilor publice autonome;
- bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat sibugetele fondurilor speciale dupa caz;
- bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;
- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantatede stat si ale
caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Acest atu poate deveni handicap, existand riscul ca penuria de resurse bugetare sa duca
la eliminarea sau amanarea unui proiect, chiar daca sunt indeplinite celelalte criterii. Inlaturarea
acestui handicap explica preocuparea unorcolectivitati teritoriale de a accede la oporrunitatile de
finantare pe care le ofera piata de capital.
Elaborarea unor proiecte fezabile din punct de vedere tehnic si cu utilitate sieficienta
certa pentru cetateni care sa indeplineasca criteriile de eligibilitate predefinite de finantator,
deschide accesul larg la resursele financiare externe, in special resursele alocate la nivelul
Comunitatii Europene sau prin programe speciale tip USAID sau Banca Mondiala.
2. In prezent, nu exista o lege a investitiilor publice, lege care sa inglobeze intr-un tot unitar
cadrul procedural de derulare a procesului investitional, dar coexista un ansamblu de norme
reglementare care contureaza si guverneaza cadrul legal al realizarii investitiilor finantate din
fonduri publice. Aceste prevederi legale sunt intr-un continuu proces de transformare, implicit de
armonizare cu legislatia Uniunii Europene.
Atributiile si competentele actorilor programelor de investitii, la nivel de administratie
publica centrala sau locala, se stabilesc prin Legea Finantelor Publice, astfel ca Guvernul,
Ministerul Finantelor Publice, ordonatorii de credite au sarcini specifice in gestiunea Bugetului.
Ordonatorii principali de credite (conducatorii autoritatilor publice, ai organelor de specialitate
ale administratiei publice centrale, precum si cei ai unor institutii publice autonome) au
competente de aprobare a proiectelor de investitii, bine definite intre anumite limite valorice, si
de monitorizare a acestor programe, pentru care vor transmite rapoarte de monitorizare periodice
la Ministerul Finantelor Publice.
3. In conceptia moderna, specifica economiilor dezvoltate, gestiunea serviciului public se
face prin asumare de catre societati de drept privat.Cauzele fundamentale ale patrunderii
agentilor economici privati in sfera serviciilor publice sunt penuria de resurse si handicapul de
competenta tehnologica din partea administratiei. Obiectivul entitatii publice este de a atrage
parteneri de renume care au bonitate financiara si capabilitate tehnologica de executie si
exploatare.
In acest context, particularitatea fluxului procesului decizional fata de proiectele din
sectorul privat este data de existenta unui actor inedit, „entitatea publica", autoritate publica
centrala, o localitate sau un grup de localitati etc. initiatoare si proprietara a proiectului cea care
lanseaza oferta de colaborare (appel d'offres, tender offer) de consultare. Cronologic, procesul de
demarare/lansare a unei astfel de initiative poate sa fie descompus in trei faze:
10

 
Gestiunea investiţiilor publice

Faza I. Lansarea ofertei/consultatiei de catre entitatea publica.


Prin caietul de sarcini trebuie sa se precizeze: natura serviciului, data limita de raspuns ce
trebuie respectata de fiecare candidat, alte exigente specifice de forma sau de fond, cum ar fi:
tipul de montaj juridic avut in vedere; deiegarea serviciului public sub forma de concesiune sau
conventii de constructie si exploatare distincte. Pentru anumite servicii publice nu sunt
acceptabile anumite moduri de remunerare, ceea ce presupune un anumit aranjament financiar.
Delegarea unui astfel de serviciu public este un aranjament de tip: Build-Operate-Transfert
(BOT)/construieste, exploateaza si transfera cu varianta BOOT (Build-Own-Operate-
Transfert/Construieste, poseda, opereaza si transfera).Pentru a nu avea prea multe oferte de
studiu, poate sa faca o preselectie a candidatilor carora li se vor inmana caietele de sarcini si care
pot deci sa liciteze (bid).
Faza II. Candidatii isi elaboreaza/pregatesc propriile oferte care trebuie sa tina seama de
exigentele si gradul de precizie cerut prin caietul de sarcini. In general, ele trebuie sa cuprinda
un borderou de preturi si un model de contract care stabileste exigentele si relatiile dintre ofertant
si entitatea publica. Nu trebuie sa fie neglijate si eventualele exigente ale viitorilor finantatori
atat in ceea ce priveste continutul contractului de concesiune, cat si a rentabilitatii economice.
Devine inevitabil ca sa prezinte structura de finantare pe care se bazeaza candidatul la
concesiune.
Faza III. Desemnarea castigatorului ofertei care se face de catre entitatea publica care a lansat
oferta. Principalele domenii in care se pot realiza astfel de proiecte sunt de servicii comerciale:
transport in comun, alimentarea cu apa potabila si/sau de epurare, tratare a deseurilor menajere,
retele si centrale termice etc.
Proiectul de concesiune de serviciu public (BOT Project) presupune prezenta unui actor
nou si important, concedentul, care prin definitie este o entitate publica: autoritate centrala
(guvemul) pentru proiecte majore de infrastructura, cum ar fi constructia unei autostrazi cu plata
sau consiliul local al unci localitati.
Entitatea publica (concedentul) urmareste sa delege executarea serviciului public unui
operator „concesionar", o firma privata sau mixta. Relatia dintre cei doi, in urma concursului de
oferte, se legifereaza printr-uncontract de concesiune care cuprinde ansamblul de obligatii ce
revin partilor atat de natura cantitativa cat si calitativa. De exemplu, pentru o instalatie de tratare
a deseuriior menajere, contractul trebuie sa prevada cantitatea minima de deseuri pe care
colectivitatea locala se angajeaza sa o puna la dispozitie (pentru ca exploatarea sa fie rentabila),
normele ecologice ce trebuie respectate (de emisie de gaze, calitatea si continutul resturilor
solide, modul si pretul de livrare a deseurilor etc.).
Normele in domeniul executarii serviciilor publice trebuie sa fie severe si
responsabilitatea concedentului nu dispare odata cu incheierea acestui contract. Desi derularea
contractului care inseamna executarea serviciului cade in sarcina concesionarului, concedentul
nu trebuie sa devina un simplu figurant, el isi aroga dreptul de control de buna executie a
serviciului pe toata durata contracmlui. Din contra, semnatura sa poate sa aiba mare influenta
asupra repartizarii riscurilor si a structurii aranjamentului financiar propus de finantator.
Aceasta noua abordare a rezolvarii problemelor, in conditii de exigenta sporita din partea
consumatorilor de servicii publice, cunoscuta sub numele de parteneriat „public-privat" (PPP),
care presupune o evaluate complexa a avantajului concurential pentru parteneri.
Pentru agentul prestator sectorul serviciilor publice ii ofera o protectie marita in lupta de
concurentasi ii deschide accesul la o resursa financiara relativ sigura — banul public.Pentru

11

 
Gestiunea investiţiilor publice

autoritati, avantajul consta in comuniunea de interese prin care interesul public este satisfacut in
conditii de profitabilitate si eficienta.
Riscurile aferente relatiilor de tip „public-privat" (ne referim aici la cele care afecteaza in
special interesul cetateanului) conduc originea fenomenului de coruptie, deriva din accente de
birocratie manifestate prin tendinta unor functionari publici de a introduce reguli originale de
conduita intr-o logica proprie in relatiilecu partenerii. Proiectele sunt cele mai expuse la a deveni
gauri negre pentru banulpublic, daca nu este realizata o monitorizare permanenta din partea
organelor abilitate si chiar a societatii civile in general.
Evaluarea fiecarui "PIP" trebuie facuta in contextul general al conceptieide amenajare
teritoriala si/sau modemizare a serviciilor publice la nivel national sau local. Strategia de
amenajare si dezvoltare a comunitatilor teritoriale este, de regula, un program integrat al
autoritatilor publice cunoscut sub forma de schita de dezvoltare si amenajare urbana (SDAU) sau
planuri de urbanism: general (PUG)sau zonal (PUZ). Orice "PIP" trebuie sa fie o forma de
manifestare concreta a strategieioricarei primarii in competitia concurentiala urbana in care se
afla localitatile.Judecatile de valoare asupra proiectului trebuie facute in acord cu
aspiratiilecetatenilor electori avand ca fundament un sistem riguros de criterii. Este o practica
in colectivitatile urbane moderne ca proiectele, inainte de a fi aprobate sa fie supuse dezbaterii
publicedin cel putin doua motive: pentru a se verifica gradul de acceptabilitate din partea
rezidentilor si a beneficia de initiativele creatoare ale cetatenilor care se pot insera in proiect.
4. O investitie publica in sistem public-privat se deruleaza la convergentaunui sistem de
interese aparent ireconciliabile. Binomul entitate publica-cetateanse transforma in trinom, prin
inserarea unui actor nou, partenerul privat care vine dintr-o zona in care legea profitului este
cheia de bolta a intregului sistemconcurential al pietei libere. Pentru el, atractia sectorului public
se masoara in oportunitati de castig, iar un proiect devine neatractiv daca studiul de eficienta nu
evidentiaza un nivel acceptabil, in conditii de risc asumabil, al indicatorilor.
In relatia clasica entitate publica-cetateanul client, serviciile publice sunt instrumente prin
care edilii (alesi de colectivitate) asigura satisfacerea nevoilor cetatenilor. Proiectul trebuie sa
satisfaca concomitent interesul edililor, dar si asteptarile cetatenilor.
In general, cand vorbim de interesul edililor ne raportam la strategia de activitate la
nivelul colectivitatii si care contine promisiuni si ambitii ale acestora facute in faza alegerilor.
Minima decenta profesionala presupune ca toate acesteavor fi indeplinite altfel, existand riscul
sanctiunilor viitoare din partea electoratului. Si atunci cum se cuantifica obiectivele indeplinite,
daca nu prin indicatori derezultat cu trimitere la resursele disponibile alocate?
Corelatia intre rezultatul actiunilor de implementare a unui proiect si resursele alocate
reprezinta eficacitatea actiunii, a echipei care a conlucrat la realizarea proiectului. De pilda,
implementarea unui proiect de alimentare cu apa al unei localitati sau a unuia de inzestrare a unei
primarii cu un sistem informatic (softsi hard) performant are drept rezultat palpabil, sistemul
tehnic adecvat a caruioperationalizare va conduce la satisfacerea asteptarilor publicului
consumator.
Pentru edili, primordial este ca acest sistem sa prinda viata „intocmai si la timp", adica in
conditiile respectarii cu scrupulozitate a celor trei conditii obiective: performanta, durata si cost.
Orice abatere, chiar de la unul din aceste obiective, poate constitui o abatere de la promisiunea
facuta cetateanului si, ca atare, trebuie evitata. Iata de ce consideram ca eficacitatea este atributul
care se poate atasa actiunilor edililor.
In schimb, pentru cetatean importanta este utilitatea proiectului, respectiv masura
gradului de satisfacere a asteptarilor sale.Nu atat grandoarea unei lucrari publice conteaza pentru
12

 
Gestiunea investiţiilor publice

cetatean, ci masura in care aceasta, prin destinatia si dotarile pe care le are, ii satisface cerintele
ca nivel de servire exigente estetice (lucrare de arta) s.a. Revenind la exemplele de mai sus, mai
putin il intereseaza aspectele tehnice sau de design ale unui sistem tehnic, cat efectele palpabile
pe care le sesizeaza cand este in postura de client.
Luand exemplul un proiect de informatizare a activitatii unei primarii, rezultatul
demersului consta in elementele materiale (calculatoare, servere etc.) sau intelectuale - softuri.
Realizarea proiectului, asa cum am mai spus, „intocmai si la timp" este un motiv de mandrie a
edililor si o forma de manifestare a eficacitatii echipei de implementare. Dar, daca cetatenii vad
ca pierd acelasi timp cand solicita rezolvarea unei probleme si constata aceeasi birocratie sau
chiar mai mare in manipularea hartiilor etc., nu vor simti nicio satisfactie ca „primaria lor are
calculator". Din pacate, vedem multe edificii publice modeme, sedii ale unor institutii publice,
unele chiar realizari arhitectonice privite din exterior, dar cand te duci "la ghiseu" constati
aceeasi inghesuiala, aceiasi lentoare si mod de lucru primitiv al functionarului.Bine, o sa
spunem, sunt aspecte necuantificabile, inexprimabile in marimi cantitative. Este o falsa
problema, de cele mai multe ori realitatea consta in comoditatea sau insuficienta pregatire a
evaluatorului, astfel ca in faza de validare a proiectului aceste elemente ce tin de timpul si nervii
cetateanului sunt minimalizate daca nu ignorate.
Noua conceptie de dezvoltare a proiectelor publice in sistem parteneriat public-privat este
o garantie a sanselor de succes in servirea cetateanului client, tocmai pentru ca fundamentul
evaluarii sale stau, in principal, criteriile de eficienta.
In relatia clasica dintre autoritati si cetateni apare un actor inedit, pentru care mai presus
de interesul public este interesul personal - castigul.In aceste conditii, autoritatea promotoare de
proiect, daca doreste sa atraga un partener apt sa asigure performanta in operationalizarea
serviciului, trebuie sa demonstreze, inca din faza de validare, ca proiectul satisface exigentele de
castig ale partenerului privat. In caz contrar, este obligata sa ofere alte facilitati prin care sa-l
stimuleze.
Din cele prezentate, daca introducem in ecuatie si exigentele - criteriile de eligibilitate ale
potentialului finantator extern putem spune ca, spre deosebire de sectorul privat, evaluarea unui
proiect de investitii publice este mult mai complexa. Entitatea publica - initiator si administrator
al procesului - trebuie sa asigure viabilitatea proiectului cu respectarea exigentelor fiecarui actor.
Performanta proiectului public realizat in sistemul public-privat trebuie sa se sprijine pe trei
piloni:
- utilitate - gradul de satisfacere a asteptarilor cetatenilor
- eficienta - satisfacerea exigentelor partenerului privat
- eficacitate - satisfacerea interesului autoritatilor publice in care includem si relevanta
proiectului.
5. Existenta unor riscuri specifice la nivelul colectivitatilor teritoriale, care au un impact
semnificativ de natura sociala sau ecologica, la nivel de colectivitate umana este o sursa
obiectiva de influenta asupra destinului unui proiect. Datorita spontaneitatii manifestarii lor,
factorii responsabili sunt pusi in situatia de a lua decizii la cald, prin actiuni neprogramate. Or,
acest lucru este posibil, de cele mai multe ori si mai ales, in conditiile unor bugete locale sarace
prin sistarea finantarii sau chiar amanarea unor proiecte inscrise in programele de finantare.
Exemplul cel mai concludent, bazat pe realitatea zilelor noastre, sunt manifestarile tot
mai frecvente ale unor fenomene atmosferice ca: furtuni, inundatii, surpari de teren. Chiar daca
producerea lor tine in mare masura de iresponsabilitatea oamenilor, autoritatile au datoria de a
elimina efectele nefaste asupra bunurilor si persoanelor. Or, finantarea actiunilor de acest gen se
13

 
Gestiunea investiţiilor publice

va face in detrimentul altor actiuni/proiecte cu motivatie economica si/sau sociala din zona, dar
sunt intelese si acceptate, din spirit de solidaritate umana, de cetateni.
6. Sectorul public cuprinde trei domenii de activitate: intreprinderi publice, administratie
publica propriu-zisa si societati comerciale autonome. In acestcontext, proiectele demarate pot
figrupate in: proiecte economice si proiecte non-economice, care se particularizeaza, in special,
prin metodologia de formulare-evaluare cu accent pe doua aspecte fundamentale: criteriile de
evaluare si gradul de complexitate.
Avand in vedere campul de aplicatie al serviciilor publice la nivelul colectivitatilor
umane, putem face urmatoarea grupare a proiectelor de investitii publice:
- proiecte cu caracter industrial - de mare complexitate tehnica si tehnologica (centrale
electrice/termoelectrice, statii de tratare si distributie a apei potabile, instalatii de tratare si
prelucrare a deseurilor etc.);
- proiecte de infrastructura in transporturi si comunicatii urbane sau interurbane (metrou,
strazi, autostrazi, statii de sosire-plecare (gari, aerogari, autogari), sisteme de transport
urban, magistrale de telecomunicatii, transport energie etc.);
- amenajari urbane, instalatii cu caracter edilitar, servicii publice;
- proiecte in domeniul apararii si sigurantei;
- investitii cu caracter cultural-administrativ; invatamant, sanatate; petrecerea a timpului
liber, sectorul cultelor sau sportiv etc.
Dupa cum isi acopera necesitatile de finantare (investitii si operare), avem urmatoarea
structura:
- proiecte care se autofinanteaza integral - efortul investitional se recupereaza din
exploatare pe durata ciclului de viata al proiectului, exploatarea lor avand la baza
principiile de autonomie gestionara. Este cazul proiectelor pentru servicii comert,
hoteliere, prestari de servicii casnice pentra populatie, instalatiilor de infrastructura pentru
utilitati: apa, combustibili, electricitate, termoficare, comunicatii (radio, telefonie,
televiziune);
- proiecte de investitii care, desi pe durata lor de viata obtin anumite venituri, ele trebuie
sustinute financiardeoarece aceste venituri nu acopera integral costurile (investitii si
exploatare). Este cazul unor obiective cu caracter sportiv, de cultura (sali de expozitii,
teatre, cinematografe) sau constructii cu caracter administrativ;
- proiecte care prin natura domeniului si/sau destinatiei nu genereaza venituri prin
exploatarea lor. Este cazul majoritatii obiectivelor de invatamant, sanatate, ordine si
siguranta nationala, de protectie sociala a unor categorii defavorizate s.a.
Este extrem de important pentru cei interesati in realizarea proiectului pentru ca, in cazul
proiectelor din categoria a doua si mai ales a treia, analiza eficientei economice trece pe planul
secund in raport cu evaluarea pe baza de criterii sociale side mediu sau exista si opinii care sustin
ca poate sa lipseasca. Consider ca excluderea criteriilor economice este o viziune simplista
asupra conceptiei metodologice de evaluare a PIP. Un sistem de criterii complet si complex, pe
baza caruia se construieste conceptia metodologica de evaluare, nu trebuie sa fie lipsit de
componenta economica. Numai ca indicatorii-criteriu luati in considerare pot fi altii in cazul
proiectelor care produc venituri insuficiente sau nule, in loc de criterii de profitabilitate se pot
avea in vedere criterii de costuri s.a.
7. Proiectele de investitii publice sunt subordonate unui complex de obiective diferite ca
natura si chiar ca importanta relativa.Existenta mai multor obiective ce trebuie urmarite
concomitent amplifica complexitatea proiectelor publice ceea ce complica procesele
14

 
Gestiunea investiţiilor publice

manageriale. Evaluarea proiectului trebuie facuta din perspectiva interactiunii complexului de


obiective (economice, sociale, ecologice sau de alta natura) specifice colectivitatii teritoriale.
Perceptia obiectiveior sociale are doua sensuri: obligatii de serviciu datorita faptului ca
proiectul/serviciul este sub controlul entitatii publice siobiective de politica economica ale
administratiei, pe care le urmareste prin interventia asupra dezechilibrelor macroeconomice.
Aceasta caracteristica genereaza dificultati specifice.
Contradictia intre obiectivele economice si alte categorii de obiective politice, sociale,
ecologice. Din cauza campului de aplicatie al serviciilor publice,proiectele din acest sector sunt
supuse jocurilor si conflictelor nascute intre diferite poluri de interese. Astfel ca devin o miza
importanta in jocurile politice si esteimposibil ca proiectele sa fie scoase din acest context.
Soarta proiectului depinde de vointa mai mult sau mai putin subiectiva a edililor, iar sansele sale
de succescresc in functie de modul cum el se incadreaza in sistemul de ambitii politice. Nu este
exclus ca, sub masca unei griji sporite fata de cetatenii electori si eludandcriterii rezonabile din
punct de vedere economic sau ecologic, sa se manifesteingerinte in implementarea proiectului
sub forma de initiative in folosul unui grup de interese si paguboase, in ultima instanta, pentru
colectivitate.
De asemenea, sunt situatii cind lipseste o definire clara a obiectivelor sau o delimitare
intre obiectivele principale si cele secundare. Aceasta stare de suspans indomeniul obiectivelor
urmarite are ca efect o stare de confruntare intre obiective concurente. Ca urmare, evaluarea
cantitativa a obiectivelor, a tehnicilor degestiune, trebuie sa fie adaptata, fara a pierde din vedere
ca menirea proiectului estede a crea premizele satisfacerii intocmai si la timp a unei nevoi sociale
a colectivitatii teritoriale ce formeaza electoratul, indiferent daca este realizat de unagent public
sau privat.
Criteriile de evaluare,in general in cazul proiectelor publice si in specialcele initiate de
administratie, nu urmaresc neaparat latura economica bazata pe maximizarea profitului si/sau
minimizarea pierderilor. Evaluarea lor poate sa fiesubordonata unor criterii de natura sociala sau
ambientala, cum ar fi: c o r e ct a readezechilibrelor regionale/zonale, crearea de noi locuri de
munca, redistribuirearesurselor, protectia si/sau conservarea capitalului peisagistic, cresterea
surplusului social si a produsului intern brut etc. In acest context, identificarea si
cuantificareacastigurilor sociale sau ambientale, precum si a costurilor aferente este o
problemadificila care trebuie tratata cu atentie de analisti in cadrul proiectelor publice.
Eficienta sociala inseamna evaluarea contributiei proiectului la maximizarea bunastarii
sociale si, in acelasi, timp evaluarea externalitatilor sociale indirecte - efecte pozitive colaterale
(side benefits). Aceste efecte, impreuna cu veniturile provenite din vanzarea serviciilor catre
beneficiari, vorconstitui parametrii de efect opozabili parametrilor de efort (costurile
proiectului).
In cazul proiectelor private, guvernate de legile economiei pietei libere, esentiale sunt
beneficiile economice (profitul), iar aspectele sociale sau ambientale sunt abordate in subsidiar.
Cu toate acestea, in prezent se constata o schimbare de mentalitate prin evaluarea complexa a
proiectelor sub aspect economic, comercial,social, amibiental etc. Motivatia acestei noi
conceptii consta in constientizarea importantei factorilor noneconomici in viata unui proiect.
8. Analiza si sistemul de criterii ce stau la baza finalitalii evaluarii unui proiect PIP au
caracter aparte, fiind necesarapersonalizarea lor la nivel de proiectsau colectivitate datorita
diversitatii geografice si de domenii de interes public, de la proiecte complexe cu caracter
industrial (centrale termoelectrice, instalatii de iratare a deseurilor, sisteme de transport etc.) la
proiecte cu caracter, cultural, educational, de sanatate etc. Datorita diversitatii gamei de servicii
15

 
Gestiunea investiţiilor publice

publice la nivel de colectivitate teritoriala, pentru a realiza o analiza logica si completaspecialistii


sustin ideea elaborarii unei conceptii metodologice de evaluare unitara, dar care sa permita
particularizari pe domenii importante de lucrari publice.
9. Exceptand unele proiecte de servicii cu caracter industrial, proiectele din sectorul public
au un grad de complexitate tehnica redus si, implicit, solicita un efort investitional specific mai
redusin raport cu proiectele de investitii din sectorul privat de bunuri.
Orice proiect ce vizeaza un obiectiv industrial se caracterizeaza prin complexitate tehnica
si, implicit, investitie specifica mare, din care cea mai mare parte este alocata pentru
echipamente si instalatii tehnologice. Cercetarea pune la dispozitia intreprinzatorului solutii
alternative din punct de vedere tehnologic sau tehnic-constructiv, dintre care, pe baza
concluziilor studiilor de fundamentare, se va alege, solutia cea mai adecvata ce corespunde
conditiilor concrete din teren, precum si exigentelor actorilor implicati in proiect (actionari,
fmantatori etc.). Profitul fiind obiectivul general pentru oricare agent economic privat, analiza
fmanciara (profitabilitatea comerciala) are rolul principal in studiile de fundamentare a deciziei
de investitii.In schimb, un proiect din domeniul educatiei, sanatatii, culturii etc. necesita un efort
investitional relativ mai scazut, accentul in fundamentarea sa se va pune pe rezolvarea
problemelor de ordin social, ambiental si de mediu.
10. La fundamentarea socio-economica a PIP se vor avea in vedere nu numai efectele directe,
imediate si de perspective, ci si efectele propagate, de antrenare care se manifesta mai mult sau
mai putin difuz in viata colectivitatii la nivelul individului sau a grupurilor prin modificare
nivelului de instruire/scolarizare, stare de sanatate, confort, nivelul veniturilor, rata somajului.
Sinergia proiectelor de investitii publiceeste o realitate de multe ori ignorata, desi este un
mecanism important care asigura realizarea obiectivelor propuse in cadrul programelor de
amenajare si/sau dezvoltare teritoriala, initiate de autoritati sau de organisme internationale
abilitate. De altfel, sinergia, datorita efectelor sale multiplicatoare benefice, tinde sa devina
disciplina de studiu, nu numai in domeniul aplicatiilor medicale, ci si la nivelul altor sisteme
tehnico-economice, inclusiv in sectorul public.
Efectul sinergetic la nivelul colectivitatilor umane al proiectelor/actiunilor publice poate
fi definit ca „rezultatul conjugat al acestora cu efecte superioare si chiar diferite fata de cele pe
care le produc sau le-ar produce fiecare dintre acestea luate izolat”.De regula, cand vorbim de
efectul sinergetic ne gandim la impacturile pozitive induse la nivel zonal sau de program,
conform principiului „bulgarelui de zapada", si generate de atingerea unui „prag", unei mase
critice, in alocarea si repartizarea optima a resurselor. Pornind de la principiul ca orice proiect
este concomitent „consumator de resurse si generator de efecte”, chiar si intuitiv intelegem ca
prin paleta larga de efecte obtinute este posibila si o sinergie negativa, adica efectele pot fi
contrarii dorintelor si nevoilor promotorilor si beneficiarilor proiectului.
Studierea efectelor sinergetice ale proiectelor de investitii publice este necesara, in primul
rand, datorita efectelor, de cele mai multe ori benefice la nivelul colectivitatilor umane, datorita
modului specific de manifestare si, nu in ultimul rand, pentru a identifica acele impacturi
negative asupra mediului si care trebuie atenuate sau eliminate.
Cunoasterea specificitatii proiectelor din sectorul public este o conditie a calitatii
procesului de fundamentare oportunitatii, fezabilitatii si eficientei acestora. Metodologia de
elaborare a documentelor de fundamentare (studii de oportunitate, studii de fezabilitate etc.)
trebuie sa aiba la baza o conceptie unitara care sa tina cont de particularitatile sectorului public,
dar si de cele ale domeniului de aplicatie a lucrarilor publice, energie, apa, amenajare urbana etc.
De asemenea, trebuie sa satisfaca si alte exigente ce privesc urmatoarele aspecte caracteristice:
16

 
Gestiunea investiţiilor publice

- conditiile specifice sectorului public romanesc privind: organizarea spatiului, a


localitatilor, cutume, elemente de istorie, cultura, peisaj etc.;
- specificul fiecarui domeniu de aplicatie care determina varietatea lucrarilor publice;
- compatibilitate cu legislatia romaneasca si exigentele institutiilor Uniunii Europene;
- compatibilitatea, adaptabilitatea in documentele de fundamentare ce constituie fluxul
informational al procesului investitional. In acest context, sa satisfaca cele trei functii ale
studiului de fezabilitate:
- evaluarea oportunitatii, utilitatii si acceptabilitatii economice si sociale,
- evaluarea fezabilitatii tehnice si economico-sociaie,
- elaborarea strategiei de implementare si exploatare a proiectului.
Continutul studiilor de fezabilitate pentru proiectele publice respecta continutul cadru si
metodologia generala de elaborare a acestor documente astfel, ca nu vor lipsi elementele de
analiza a mediului economic si social, a pietei serviciilor si evolutia acestora pe durata ciclului de
viata proprie fiecarui proiect. Se va solicita institutiilor abilitate studii suport de amplasament, de
mediu, de alocare si/sau optimizare a folosirii resurselor, o temeinica analiza a fezabilitatii
tehnice si financiare a proiectului. Si, nu in ultimul rand, se va fundamenta eficienta proiectului,
in special prin prisma intereselor colectivitatii si a efectelor de impact in plan social, ecologic
etc.
11. Daca la evaluarea proiectelor comerciale din sectorul privat obiectivul fundamental, la
care se raporteaza existenta si succesul lor, este „profitul”, in cazul proiectelor publice ne vom
afla in fata unor obiective multiple de ordin economic, social, ecologic, dar si a unei diversitati
culturale. Aceasta specificitate necesita ca, intr-o faza preliminara, sa stabileasca din partea
specialistilor tintele strategice pe care se fundamenteaza sistemul de obiective. In acest context,
se defineste obiectivul principal unicce trebuie atins si apoi subobiective structurate pe o
anumita scala a importantei pentru autoritati sau finantatori.Bunastarea sociala a oamenilor poate
fi considerat obiectivul primordial al oricarui serviciu public, dar ea presupune optimizarea
simultana a mai multor variabile.
12. Analiza economica a proiectului are un caracter integrativ prin studierea beneficiilor
/castigurilor la nivelul grapului tinta (beneficiari directi si recomandabil si cei indirecti), dar si la
nivelul entitatii publice initiatoare/prestatoare. Beneficiilor economice la nivelul grupului-tinta,
al localitatii sau zonei se pot manifesta ca atare sau induse ca urmare a impactului in zona
socialului sau protectiei mediului. De pilda, efectul palpabil se poate manifesta sub diferite
forme: cresterea nivelului de scolarizare, a calitatii asistentei medicale, a calitatii actului cultural
etc., iar analistul va trebui sa aiba abilitatea profesionala de a converti aceste forme particulare de
efect, in efecte cu caracter economic; economii de cheltuieli, spor de venit.
In aceiasi viziune va trebui analizat proiectul din punct de vedere alefectelor directe sau
indirecte la nivelul prestatorului sau initiatorului. Atragematentia ca analiza economica nu se
reduce la sistemul de criterii de profitabilitate(componenta de valorizare), ci are si componenta
„economicitate" bazata pe sistemul de criterii de cost.
Din punct de vedere al ariei de aplicatie, evaluarea economica a proiectelorare doua
componente: analiza economica si analiza financiara.
Analiza economica, a profitabilitatii nationale, pune accentul pe rezultateleeconomice
obtinute din studii de impact socio-economic si de mediu in sanul colectivitatii. In acest caz, nu
sunt obiectii cu privire la necesitatea sa, desi este maidificila, deoarece efectele sunt mai greu de
identificat si de cuantificat numeric.

17

 
Gestiunea investiţiilor publice

Referitor la pozitia agentului economic privat (partener in cadrul unui proiect public), el
este suveran atat timp cat este vorba de capitalul sau. Dar daca are pretentia de a obtine din
partea autoritatii publice facilitati si oportunitati de natura fiscala, financiara, juridica etc. va
trebui sa trateze aceste facilitati ca investitii induse ale colectivitatii - aport la realizarea proiectul
ce face obiectul relatiei de parteneriat. In consecinta, evaluarea proiectului trebuie sa includa si
analiza pertinenta a eficientei si utilitatii acestuia pentru societate.
Subliniem inca odata ca orice facilitate pe care autoritatea publica locala sau centrala o
face agentului economic privat trebuie tratata ca o contributie implicita la realizarea si succesul
afacerii acestuia. Tot la fel trebuie privite si lucrarile publice de dotari edilitare si infrastructura
de care beneficiaza firmele private aflate in zona economica a localitatilor. De asemenea, este
relevant, acest aspect la proiectele care se fac pentru accesarea surselor de finantare ale diferitelor
programe de finantare initiate de Uniunea Europeana sau alte organisme financiare specializate
in care statul apare ca garant sau cofinantator.
In ceea ce priveste analiza financiara (profitabilitate comercială) care evidentiaza
capacitatea proiectului de a valorifica eficient resursele alocate, unii specialisti se intreaba daca
este necesara la evaluarea unui proiect public. Apreciem ca proiectele de investitii publice
trebuie sa aiba cea mai solida si completa fundamentare pentru ca este vorba de „banul public".
Cetateanul contribuie la formarea fondurilor publice suportand impozite, taxe etc., in
consecinta trebuie sa fie informat corect asupra modului de cheltuire, a utilitatii si eficientei
destinatiilor spre care se indreapta aceste fonduri. In acest context, apreciem ca nu este lipsit de
importanta sa se faca si o analiza financiara asupra proiectelor de investitii in serviciile publice
comerciale sinoncomerciale. Acest tip de analiza este mai subtila, rafinand informatia la nivel de
actor, promotor sau beneficiar de proiect, permitandu-le sa cunoasca pretul real platit pentru a
rezolva o problema de amenajare teritoriala sau a satisface o nevoie a oamenilor.Si, in sfarsit,
gradul ridicat de detaliere a informatiilor economice reduce risculevaluarilor eronate, oferind
managerilor o informatie mai completa despre proiect.

2.2. NORMARE INVESTITIONALA IN ADMINISTRATIA PUBLICA

Prin realizarea proiectelor de investitii din sectorul serviciilor publice, administratia


urmareste rezolvarea punctuala a unor probleme de utilitate generala pentru membrii
colectivitatii teritoriale locale. Aceasta tinta, vis a vis de investitiile in sectorul privat, are
influenta semnificativa asupra procesului decizional pe durata ciclului de viata a proiectului.
Sansele de succes ale proiectului depind inmod hotarator de capacitatea manageriala de
satisfacere a nevoilor sociale la nivelul colectivitatii locale. De aceea, beneficiile, in sens
financiar, sunt adesea ignorate mergandu-se pana la anularea rolului criteriilor de eficienta
economica, mai ales ca astfel de proiecte au, de regula, un ciclu lung de viata (proiecte perpetue),
ceea ce creeaza dificultati de identificare a efectelor economice ale
proiectului.
Determinarea si gestionarea efortului investitional la proiectele publice reprezinta o
coordonata majora in managementul investitiilor, fiind vorba de bani publici alocati in interesul
colectivitatii, inputul oricarui proiect public sau privat.
In prezent, nu exista o lege a investitiilor publice, care sa inglobeze intr-un lot unitar
cadrul procedural de derulare a procesului investitional, insa coexista mai multe prevederi
legislative care contureaza, cu o coerenta rezonabila cadrul legal al realizarii investitiilor
finantate din fonduri publice. Regulile care guverneaza procesul investitional se adapteaza
18

 
Gestiunea investiţiilor publice

stadiului evolutiei societatii, fiind intr-un continuu proces de transformare si armonizare cu


legislatia Uniunii Europene.
Cadrul reglementar referitor la activitatea investitionala din sectorul public local se
caracterizeaza prin numeroase constrangeri, uneori fara continuitate si scopuri bine definite.
Exista norme specifice prin care se reglementeaza atributii, competente ale factorilor decizionali,
se traseaza coordonate obligatorii privind logica derularii proceselor investitionale. Astfel,
actorul principal in plan local sau sectorial este ordonatorul de credite, persoana juridica care
are obligatia de a programa si urmari derularea cheltuielilor conform principiului respectarii
destinatiei banului public" a carui misiune principala, in plan investitional, este executia
cheltuielilor bugetare.
Dupa sfera de competenta distingem trei categorii:
- Ordonatori principali — reprezentati de ministrii, alti conducatori ai administratiei
publice centrale (agentii), iar in cazul administratiei locale: presedinti ai Consiliilor Judetene sau
primari.
- Ordonatori secundari — conducatori de institutii subordonate sau alte urgane centrale
care au in subordine institutii bugetare.
- Ordonatori tertiari — conducatorii institutiilor care utilizeaza fondurilealocate conform
destinatiei.
De exemplu, la nivel de primarie, administrarea bugetului local sau municipal este
asigurata de Consiliul local, iar ordonatorul principal este primarul. In postura de ordonatori
secundari sunt structuri intermediare, directii sau departamente, iar ordonatori tertiari sunt
conducatorii unitatilor beneficiare, de exemplu directori din scolile arondate.
Actiunile autoritatilor care au caracter de investitie (cumpararea unui bun de folosinta
indelungata, achizitia/edificarea unei constructii in sfera imobiliara sau de infrastructura de
interes public etc.) sunt guvernate prin norme reglementare specifice privind achizitiile publice.
Un obiectiv de investitii de interes public se poate realiza numai daca indeplineste
cumulativ urmatoarele cerinte:
- este o urgenta emergenta sau viitoare fundamentata printr-un raport/referat de
necesitate;
- are o tema de proiectare sau studiu de fundamentare; poate suporta o perioada relativ
lunga de implementare (minimum doi ani);
- exista suficient interes pentru finantare in toata perioada de implementare;
- poate fi usor urmarit pe parcursul executiei;
- are suficient impact (efect de antrenare) ulterior.
Plecand de la regula ca orice proiect public trebuie sa se circumscrie, ca obiectiv si arie
de aplicatie, intr-un program sau strategie, punctul de plecare este tema - intentia de proiect care
se naste in zona operationala, departamente, servicii specializate etc.
Pentru ca un proiect de investitii sa fie admis la finantare trebuie sa fie inclus in
programul/lista obiectelor de investitii anexa la buget, aprobata de ordonatorul principal de
credite. Listele se intocmesc pe categorii de cheltuieli:
a) obiective in continuare;
b) obiective noi;
c) alte cheltuieli de investitii, pozitie globala detaliata ulterior pe urmatoarele pozitii;
c.l. - achizitii de imobile;
c.2. - dotari independente - echipamente, mobilier care nu necesitamontaj;
c.3. - cheltuieli pentru studii aferente proiectelor;
19

 
Gestiunea investiţiilor publice

c.4. - alte cheltuieli - expertize, proiectare, consolidari, interventii pentru inlaturarea


efectelor produse de accidente sau calamitati naturale; cutremure, inundatii, alunecari, tasari,
prabusiri de teren, incendii, accidente tehnice etc. lucrari de foraj, cartografiere fotogrametrie,
determinari seismologice, asistenta si consultanta de speciaiitate, alte cheltuieli asimilate potrivit
legii. Unitatea de Studiu „alte cheltuieli" se detaliaza si se aproba prin liste separate de catre
ordonatorii principali de credite.
Pentru finantarile din mijloace extrabugetare, sponsorizari, donatii se intocmesc liste
separate care sunt insotite de contracte din care sa rezulte caracterul si destinatia sumelor.
Conform normelor reglementare (Legea Finantelor publice locale si Legea Bugetului de
stat) ordonatorii principali de credite au obligatia de a intocmi Programe de investitii defalcate pe
clasificatia functionala; obiective in continuare, obiective noi, alte cheltuieli de investitii, care se
anexeaza toate la bugetul propriu pentru anul urmator, si previziunea pe urmatorii trei ani. Se vor
preciza ce lucrari de investitii, studii de prefezabilitate si fezabilitate se vor executa in anul
urmator pentru care se intocmeste bugetul.
La nivelui administratiei centrale, pe baza propunerilor din programele de investitii ale
ordonatorilor principali, Ministerul Finantelor Publice va elabora Strategia in domeniul
investitiilor publice. Potrivit dispozitiilor legale, el are urmatoarele atributii:
- stabileste continutul, forma si informatiile pe care trebuie sa le contina programele de
investitii, necesare elaborarii bugetului;
- stabileste normele metodologice, criteriile de evaluare si selectie a proiectelor de
investitii incluse in programe;
- analizeaza programele de investitii din punct de vedere al incadrarii in limitele stabilite
de cheltuieli, al respectarii criteriilor stabilite de selectie si prioritizare a esalonarii creditelor
bugetare in functie de durata de executie;
- coordoneaza procesul de monitorizare a programelor de investitii.
Ministerul Finantelor Publice, potrivit dispozitiilor legii privind finantelepublice, va
analiza programul de investitii din punct de vedere al incadrarii in limitele de cheltuieli stabilite,
al respectarii criteriilor de selectie si prioritizare si al esalonarii creditelor bugetare in functie de
durata de executie a obiectivelor. Deasemenea, Ministerul Finantelor Publice coordoneaza
monitorizarea intreguluiprogram de investitii, scop in care va solicita ordonatorilor principali de
credite toate informatiile necesare.
La nivelui entitatii publice, pentru elaborarea planului de investitii si de finantare se
parcurg urmatoarele etape:
- Analiza structurii financiare a organizatiei (entitate publica) promotoare de
proiect;
- Identificarea nevoilor de finantare legate de noile proiecte;
- Previziunea mijloacelor de finantare interna;
- Cercetarea si alegerea surselor externe.
Planul de investitii se va finaliza prin obiective de interes public indeplinite in conditii de
utilizare judicioasa a fondurilor bugetare alocate, precum si a altor resurse atrase. Garantia
succesului sau consta in structura portofoliului de proiecte de interes public si in calitatea
documentatiilor de fundamentare.
Odata acceptat proiectul la finantare, pe baza documentelor de fundamentare elaborate in
faza de pregatire, se trece la planificarea implementarii sale.Ordonatorii principali de credite sunt
responsabili de utilizarea eficienta a fondurilor si de realizarea obiectivelor de investitii incluse
in program. Pe parcursul executiei bugetare, urmaresc conformitatea derularii proiectului cu
20

 
Gestiunea investiţiilor publice

dispozitiile legale, intocmind rapoarte de monitorizare pe care le transmit MFP. In raport cu


evolutia preturilor, pot sa actualizeze si sa aprobe, pe propria raspundere, valoarea fiecarui
obiectiv nou sau in continuare. Aceasta operatiune este supusa controlului fmanciar preventiv
potrivit prevederilor art.23 si 25 din Legea nr.500/2002 privind finantele publice.
In situatia in care, pe parcursul executiei bugetare din motive obiective, un proiect de
investitii nu se deruleaza conform proiectiei bugetare, ordonatoriiprincipali de credite pot sa
propuna Consiliilor locale, judetene, CGMB, pana la 31 octombrie, redistribuirea fondurilor la
celelalte proiecte cuprinse in program. Pentru a fi inclus in programul de finantare, proiectul de
investitii trebuie fundamentatpebaza urmatoarelor informatii;
1. informatii financiare
- valoarea proiectului
- creditele de angajament
- credite bugetare
- grafic de finantare (pe surse si ani) corelat cu graficul de executie
- analiza de tip cost-beneficiu
- costuri de intretinere si functionare.
2. informatii nefinanciare
- strategia investitionala - prioritatile investitionale, legaturaintre diferite proiecte,
criteriile de analiza pe baza carora s-au inclus in programproiectele noi §.a.
- descrierea proiectului
- stadiul fizic al realizarilor.
O alta cerinta este ca proiectul sa aiba aprobata documentatia tehnico-economica
respectiv, notele de fundamentare privind necesitatea si oportunitatea obiectivului proiectat.
Documentatiile tehnico-economice pentru proiectele noi de investitii ce sefinanteaza din
bugetul de stat, bugetele fondurilor speciale si din credite externe se aproba in limita unor
plafoane valorice astfel:
- cu valoare mai mare de 25 mil. lei de catre Executiv
- cu valoare intre 4 si 25 mil. lei de ordonatorii principali
- cu valoare mai mica de 4 mil. lei de ceilalti ordonatori, dar cu avizul ordonatorului
principal.
Angajamentele legale din care rezulta ca o investitie (sau alte cheltuieli asimilate
investitiei) este cofinantata de o institutie financiara internationala, se vor derula conform
acordurilor de finantare.
Documentatiile tehnico-economice ale obiectivelor de investitii noi, a caror finantare se
asigura integral sau in completare din bugetele locale, precum si ale celor finantate din
imprumuturi interne si externe, contractate direct sau garantate de autoritatile administratiei
publice locale, se aproba de catre consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului
Bucuresti, dupa caz.
Documentatiile tehnico-economice ale obiectivelor de investitii noi, care sefinanteaza din
imprumuturi externe si, in completare, din transferuri de la bugetul de stat si din alte surse,
precum si ale celor finantate integral sau in completare din imprumuturi externe, contractate ori
garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun spre aprobare Guvemului.
Documentatiile tehnico-economice pentru investitiile destinate prevenirii sau inlaturarii
efectelor produse de actiuni accidentale si de calamitati naturale, elaborate si avizate potrivit
dispozitiilor legale, precum si notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investitii

21

 
Gestiunea investiţiilor publice

cuprinse in pozitia globala „alte cheltuieli de investitii" se aproba de catre ordonatorii principali
de credite.
Cheltuielile pentru investitiile publice si alte cheltuieli de investitii finantate din fonduri
publice locale se cuprind in proiectele de buget, in baza programului de investitii publice al
fiecarei unitati administrativ-teritoriale, intocmit de ordonatorii principali de credite, care se
prezinta ca anexa la bugetul initial rectificat, se aproba de consiliul local, judetean sau Consiliul
General al Municipiului Bucuresti, dupa caz.
Dupa intocmirea studiului de fezabilitate de catre proiectant, indicatorii tehnico-
economici se inainteaza spre aprobare pe cale ierarhica la nivelul de competenta stabilit prin
lege.
Aprobarea indicatorilor tehnico-economici de catre Guvern se va face dupa primirea
avizului de Consiliul Interministerial de Avizare Lucrari Publice de Interes National si Locuinte.
Dupa obtinerea avizului respectiv, ordonatorul principal de credite va intocmi un proiect de act
normativ, respectiv: nota de fundamentare, proiect de hotarare si anexa cu indicatorii tehnico-
economici, ce va fi inaintat Guvernului pentru aprobare. Dupa avizarea de catre ministerele
interesate a proiectului de act normativ, in sedinta, Guvernul aproba, urmand ca ulterior sa fie
transmis la Monitorul Oficial spre publicare. Numai dupa publicarea actului normativ in
Monitorul Oficial, obiectivul de investitii va fi introdus in programul de investitii publice.

22

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU III


PROIECTE DE INVESTIŢII

3.1. CONCEPTE ŞI STRUCTURI

Activitatea de investiţii trebuie să se înscrie pe coordonatele unei strategiide dezvoltare


economico-socială, care sunt concretizate prin programe sau proiecte.Programele au o
identificare mai imprecisă, cu o arie de cuprindere mai largă şi, decele mai multe ori, pentru
implementare lor este nevoie să fie detaliate în unul saumai multe proiecte. În acest context
proiectul de investiţii poate fi definit ca ”unansamblu optimal de actiuni de investitii bazate pe o
planificare sectoriala,globala şi coerenta, pe baza careia,o combinatie definita de resurse
umane, materiale etc provoaca o dezvoltare economica,sociala determinata”
Din definiţie reţinem că, un proiect pentru a fi aplicat, necesită un ansamblu de mijloace,
diferite ca natura care, pentru a fi puse în operă trebuie să seintreprindă acţiuni bine coordonate.
Altfel spus, orice activitate trebuie să sedesfăşoare într-o ordine prestabilită, nici prea devreme
deoarece aceasta poateînsemna risipă de resurse, nici prea târziu deoarece poate compromite
însăşi scopulpentru care se realizează proiectul. În sfârşit, proiectul trebuie să aibă un scop
binedefinit şi cuantificat care, chiar dacă nu se identifică cu scopul programului din care deriva
proiectul, trebuie să contribuie la realizarea acestuia.
Proiectul de investitii este motivaţia concretă a unor cheltuieli prezente însperanţa unor avantaje
viitoare. Trăsăturile sale specifice care-l deosebesc, nunumai de activităţile curente, dar şi de alte
tipuri de proiecte sunt: amploare,finalitate şi structură.
Finalitatea este strâns legată de obictivul investiţiei: crearea şi punerea înexploatare a unui
echipament/serviciu, cucerirea unei pieţe, schimbarea uneitehnologii. După finalitate proiectele
de investiţii pot fi clasificate astfel:
1. Proiecte pentru crearea de produse /servicii noi a căror originalitateconstă în faptul că se
caută eficienţă, rentabilitate într-un produs sau serviciu carenu există. Este o aventură când se
face trecerea de la ideie la produs în care ratamortalităţii (pierderilor) este ridicată. Bineînţeles că
există avantaje care stimuleazăîntreprinzătorii să rişte, piaţa constituind de regulă un punct
nevralgic care impuneadaptare capacităţilor, a tehnologiilor de fabricaţie. Găsirea celor mai
bunerăspunsuri la cerinţele piaţei presupune o multitudine de ipoteze de armonizare atrinomului;
tehnologie/produs/piaţă.
2. Proiecte de creştere a productivităţii a căror finalitate dă răspunscăutărilor de oportunitate la
schimbarea echipamentelor şi tehnologiilor. Suntproiecte relativ uşoare; produsele sunt
cunoscute, piaţa de asemenea.Dificultăţile pot să apară din greşeli de evaluare, în special al
costurilorinduse de noile echipamante; costurile formării personalului, ale organizăriiproceselor,
suprasolicitării administrative etc. Toate investiţiile de înlocuire sebazează pe acest tip de
proiect.
3. Proiecte de creştere a capacităţii de producţie/desfacere presupunacţiuni de redimensionare a
pieţei şi a echipa mentelor de producţie care, în finalconduc la modificarea taliei intreprinderii.
Principalul fundament îl constituiestudiile de marketing care arată o cerere insolvabilă cronică.
La stabilireadimensiunii proiectului se corelează studiul cererii cu studii de capacitate optimăde
producţie.În cazul acestor proiecte incertitudinea derivă din particularităţilesegmentului de piaţă
vizat şi din costurilor induse de schimbările tehnologice.
4. Proiecte de investiţii sociale (colective) aici însă termenul de “social”capătă două accepţiuni:
23

 
Gestiunea investiţiilor publice

4. a) Se referă la problemele salariaţilor firmei şi în acest caz proiectul areca finalitate


modificarea condiţiilor de muncă şi de securitate în intreprindere.Aceste probleme sunt cuprinse
ca o componentă a unui proiecte mai amplu dintipurile prezentate mai sus. Uneori însă este
nevoie de proiecte specifice pentrurezolvarea unor probleme sociale – ecologice presante cum ar
fi de pildă,condiţionarea aerului în secţiile de producţie, automatizarea iluminatului artificialîn
funcţie de anumite caracteristici ale ale proceselor de muncă.
4. b) Se referă la rezolvarea unor probleme de interes general al unorcolectivităţi teritoriale cum
ar fi proiecte de amenajare teritorială, de infrastructură,şi toate proiectele administraţiei publice
care se substituie iniţiativei private.Studiul de fezabilitate care stă la baza deciziei de acceptare
sau respingere alproiectului se vor face în principal prin prisma intereselor comunităţii locale.
Decievaluarea economică, studiul de impact, dictează decizia. Durata de viaţă a acestorproiecte
este mare (30–50ani) şi punctul nevralgic al acestor proiecte îl constituiecosturile şi rentabilitatea
care se judecă pe astfel de perioade mari (pentruEurotunel calculul RIR-ului s-a făcut pentru o
perioadă de 60 de ani).
4. c) Alături de aceste două aceepţiuni putem întâlni şi o categorieintermediară şi anume
“proiectele servicii publice” - realizate de colectivităţilelocale dar care au trăsături de proiect de
intreprindere. Astfel de proiecte nu cautăneapărat rentabilitate şi profitabilitate, dar reclamă
autonomie gestionară. In trecut, aceste proeicte erau tratate cu superficialitate,decizia de realizare
a lor depinzândaproape în exclusivitate de posibilităţile de finaţare ale primăriilor. Astăzi
şisectorul serviciilor publice este tot mai mult influienţat de condiţiile mediuluiconcurenţial care
impun regândirea principiilor de gestiune. Autonomia gestionarăa colectivităţilor teritoriale,
accesul lor la piaţa financiară elimină în mare măsurăconstrângerile financiare. Ca atare linia
strategică se sprijină pe ideia că cetăţeanuleste un client exigent care plăteşte pentru a primi
servicii de calitate.
5. Proiecte de dezvoltare au legătură cu toate tipurile prezentate maiînainte, dar se detaşează prin
scopul declarat – dezvoltarea intreprinderii.Amploarea, inovarea sunt subordonate acestui scop
specific şi de aici derivă câtevaparticularităţi:
costurile adaptării tehnologice în cazul proiectelor de transfertehnologic între ţări cu niveluri
de pregătire tehnologică diferită.
riscul de respingere a mediului care este prezent, mai ales ân cazul unorimplanturi în zone
ostile, de exemplu zonele rurale,
lentoarea demarajului – adesea, plecând de la imputurile clasice,atingerea parame - trilor de
succes este amânată, şansele de reuşită fiindmai slabe la aceste proiecte.
Deseori se înregistrează unele confuzii în definirea proiectului, a planului de afaceri sau a
unui studiu de fezabilitate. Prezentăm, în continuare, câteva din definiţiile date acestor termeni.
Proiect – “ceea ce intenţionăm să facem”. (Larousse)
“scopul pe care îl urmărim, imaginea pe care ne-o formăm despre ceea ce vom
întreprinde şi mijloacele pe care le vom folosi” (Le Robert)
“un efort pe termen limitat cu scopul de a crea un produs sau un serviciu nou”
(Institutul de Managementul Proiectelor)
“un set de activităţi integrate, menite să atingă un obiectiv prestabilit, într-o perioadă
de timp determinată şi urmând un plan de acţiune stabilit” (OECD)
Proiectele sunt aşadar activităţi unice, complexe, care au anumite obiective, având un grad ridicat
de noutate, o limită de timp pentru realizarea lui şi care necesită structuri organizatorice şi
metode speciale. Obiectivul urmărit îl reprezintă crearea unui valori noi
(produs/structură/serviciu/idee etc.)
24

 
Gestiunea investiţiilor publice

Obiectiv - un rezultat scontat ce trebuie obţinut în efortul de atingere a scopului proiectului şi,
implicit, a rezolvării problemei. Este necesar ca obiectivele să fie cuantificabile şi să se
stabilească limite de timp pentru atingerea lor.
Scop – rezultatul favorabil ce se aşteaptă de la un proiect, nefiind necesar ca acesta să fie
cuantificabil.
Operaţie – o activitate primară cu caracter de rutină
Plan de afaceri
Are rolul de a scoate în evidenţă situaţia organizaţiei la un moment dat, precum şi a mediului
concurenţial în care îşi desfăşoară activitatea.
Studiu de fezabilitate
Are rolul de a justifica necesitatea/oportunitatea punerii în practică a unei idei sau a continuării
ei, luându-se în calcul o mare diversitate a formelor sale de implementare şi a mediilor
favorabile/ostile proiectului respectiv.
Program – grup de proiecte conduse coordonat, pentru a obţine beneficii care nu ar rezulta dacă
ele ar fi conduse separat.

3.2. CARACTERISTICILE UNUI PROIECT

Nu orice efort întreprins este echivalent cu un proiect. Caracteristicile unui proiect sunt
aşadar:
- Limită de timp (dată de început şi de sfârşit bine stabilite) şi localizare bine delimitată în
spaţiu
- Are anumite obiective bine definite şi un scop care trebuie îndeplinite ca răspuns la o
problemă pe care ne-am propus să o rezolvăm.
- Are prevăzut un buget aprobat în limitele căruia trebuie să se încadreze
- Trece prin mai multe faze (concepere, planificare, executare, evaluare, finalizare)
- Consumă resurse (umane, materiale, timp, bani, care sunt cunoscute de la începutul
activităţilor)
- Este o activitate complexă, care implică riscuri specifice
- Are un responsabil – leaderul de proiect, iar răspunderile fiecărui membru din echipa care
participă la proiect sunt bine definite
- Are un anumit grad de risc care trebuie bine gestionat pentru ca proiectul să se realizeze
în continuare
- Creează o valoare nouă – produs/serviciu/idee/structură – unică şi cu un grad ridicat de
noutate
- Necesită o colaborare interdisciplinară în cadrul unei structuri organizatorice speciale.
- Proiectele pot dura câteva zile/luni/ani în funcţie de complexitatea lor. În cazul
proiectelor mari, de anvergură, aceste vor fi divizate în componenete mai uşor de
coordonat, numite subproiecte.
Un obiectiv se defineşte complet prin patru componente obligatorii:
- atributul, conţinutul obiectivului: preţ, calitate, fiabilitate etc.;
- scară de măsură: obiectivul trebuie să fie raportat unui palier de valori cunoscut şi
utilizat de conducător: nivel (calitativ), grad (de absenteism) etc.;
- normă: valoarea exactă care trebuie obţinută pe scara definită anterior;

25

 
Gestiunea investiţiilor publice

- un orizont de timp: obiectivul trebuie realizat într-o perioadă de timp care trebuie
determinată şi datată. Modificând orizontul de timp obţinem un alt obiectiv care impune, la
rândul său, o altă strategie.
Stabilirea obiectivelor este o etapă de bază în elaborarea unui proiect şi cuprinde un
ansamblu de activităţi prin realizarea cărora trebuie să găsim o soluţie reală la întrebarea “unde
dorim să ajungem la sfârşitul proiectului?”. Aceasta presupune o anticipare şi o evaluare a unei
situaţii viitoare posibile. Pentru a fi viabil, un obiectiv va avea următoarele caracteristici
SMART:
Specific: claritatea obiectivului – ce, cine, cum, pentru cine, când, unde facem?
Măsurabil: în orice moment este bine să ştim nivelul la care am ajuns;
Abordabil/aprobat (attainable): se referă la posibilitatea de realizare a unui obiectiv;
Realist: proiectul poate fi realizat cu resursele de care dispunem şi cu cele care vor fi acceptate
din partea finanţatorului şi este necesar într-un anumit context, oferind o soluţie la o problemă
care trebuie rezolvată;
Încadrare în Timp (timely) – proiectul are o anumită limită de timp pentru realizarea lui.
Alături de aceste 5 caracteristici pe care trebuie să le îndeplinească un obiectiv, mai sunt
necesare încă 3 condiţii pentru ca el să poată fi realizat:
- să fie înţelese şi acceptate de toţi membrii echipei care lucrează la proiect
- să fie bine definite responsabilitatea şi autoritatea pentru realizarea lui (de obicei,
managerul de proiect)
- să corespundă misiunii şi celorlalte obiective ale instituţiei care realizează proiectul

Exemple de obiective bine definite:


depistarea precoce a cancerului în judeţul Braşov prin realizarea unui screening în toate localităţile judeţului până
la data de 31 decembrie 20.. la femeile de peste 30 de ani;
realizarea unei baze de date necesare pentru raportările provenite de la medicii de familie şi de specialitate la CAS
Cluj până la data de 1 octombrie 20..;
construirea unui centru de plasament pentru copiii orfani din judeţul Argeş pe o suprafaţă de 4 000 m2 , având un
cost total de 500 000 euro până la data de 1 februarie 20….

Obiectivele de bază pot fi clasificate în trei mari categorii: obiective de specialitate, de


cost, de termen. În funcţie de obiectivele de specialitate propuse, proiectele pot fi clasificate în
trei grupe mari:
- proiecte de investiţii: renovarea unei universităţi, construcţia unui nou sediu
- proiecte de cercetare şi dezvoltare: dezvoltarea unei tehnologii noi, elaborarea unui soft,
stabilirea morbidităţii într-un judeţ
- proiecte de organizare: introducerea unei noi forme de organizare, introducerea unui nou
sistem de distribuţie.
Obiectivele unui proiect trebuie să se integreze obiectivelor organizaţiei care îl realizează
şi abia după ce acestea au fost clar definite, să fie reajustate şi în funcţie de cerinţele programului
din care face parte proiectul respectiv şi nu invers (pornind de la instituţia din care facem parte,
cunoaştem mai bine resursele de care dispunem, problemele pe care le avem şi posibilităţile de
rezolvare a lor).
Pentru ca un proiect să aibă rezultatul dorit, sunt necesare următoarele cerinţe din partea
celor implicaţi:
- concepţie comună asupra problemei de rezolvat pentru toţi participanţii la proiect

26

 
Gestiunea investiţiilor publice

- clarificarea poziţiilor celor implicaţi şi definirea clară a temei de proiect, premisă de bază
pentru demararea proiectului (se definesc obiectivele proiectului, se elaborează strategia,
se planifică mijloacele, instrumentele şi etapele necesare)
- accesul la informaţii şi asigurarea unor informaţii de calitate şi în timp util la cei care le
folosesc în luarea unor decizii sau pentru derularea unor activităţi
- circuitul informaţional standardizat urmează de regulă structura organizaţiei, contribuind
într-o mare măsură la acceptarea sau la respingerea proiectului de către angajaţii
organizaţiei
- o evaluare realistă la începutul proiectului asupra resurselor şi tehnicilor de care dispune
organizaţia

3.3. FAZELE ŞI PROCESELE PROIECTULUI

Toate proiectele, indiferent de domeniu, parcurg un ciclu de viaţă similar, trecând prin
mai multe etape/faze, în cadrul cărora se desfăşoară mai multe procese. Derularea proiectelor
prin aceste structuri bine delimitate reduce gradul de nesiguranţă, creşte controlul modului de
desfăşurare a proiectului şi permite luarea deciziilor după fiecare fază.
În fiecare etapă se urmăreşte obţinerea unor rezultate clare (deliverables) intermediare
sau finale: specificarea cerinţelor pentru un produs, realizarea unui prototip, a unei baze de date
etc. Aceste rezultate vor fi analizate la sfârşitul etapei, prin compararea cu rezultatele propuse a
se obţine şi se va determina continuarea sau terminarea proiectului.
Fază – “cuprinde activităţile în urma cărora vom obţine rezultatele scontate”
Proces – “o serie de acţiuni întreprinse pentru a obţine anumite rezultate” (Institutul de
Managementul Proiectelor)

Fazele unui proiect

1. Iniţiere
Studiu de 
fezabilitate 2. Planificare

4. Control  3. Execuţie

5. Terminare 
Fig. 1: Fazele/procesele unui proiect

Fazele unui proiect sunt aşadar:


- conceperea proiectului
27

 
Gestiunea investiţiilor publice

- planificarea proiectului
- implementarea proiectului
- evaluarea/controlul şi revizuirea proiectului
Etapele de planificare, execuţie şi control fac parte din ciclul de viaţă al proiectului, sunt
interdependente şi succesive.

1. În faza de concepere aproiectului, managerul, membrii echipei de proiect şi deţinătorii de


intere sau afectaţi de proiect (stakeholderii) se întâlnesc pentru a confirma faptul că realizarea
unui astfel de proiect va rezolva o problemă existentă, care a fost identificată, punând bazele
procesului de planificare.
Activităţile care trebuie efectuate în această primă fază vor include următoarele:
- identificarea problemei
- analiza problemei
- identificarea soluţiilor posibile
- selectarea celei mai bune soluţii
- definirea scopului şi a obiectivelor proiectului
- definirea intereselor stakeholderi-lor
- alegerea membrilor iniţiali care vor face parte din echipa de proiect
- o analiză preliminară cost/beneficiu
2. Planificarea reprezintă faza cea mai importantă a unui proiect şi începutul ciclului de viaţă
pentru proiectul în cauză. Succesul unui proiect rezultă de fapt printr-o bună planificare, o bună
execuţie şi un control oportun. Planificarea ajută la reducerea riscului şi la anticiparea viitorului,
la îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii muncii echipei
Planificarea este faza în care trebuie găsite modalităţile prin care cerinţele specificate de
beneficiar/utilizator să poate fi puse în practică. Activităţile care se vor întreprinde sunt:
- detalierea scopului
- prezentarea jaloanelor (milestones = finalitatea unor activităţi dintr-o anumită categorie
bine definită; ex.: instruirea personalului în cazul construirii unui centru de excelenţă)
- definirea activităţilor şi descrierea secvenţei de derulare a lor
- identificarea resurselor şi a costurilor necesare
- dezvoltarea unui grafic de timp
- stabilirea ipotezelor de lucru şi realizarea unor studii de fezabilitate
Împărţirea proiectului în diverse activităţi/sarcini (activities/tasks) este necesară din mai
multe motive:
- proiectul apare ca o înşiruire logică de activităţi care ajută la determinarea graficului
optim de timp
- activităţile vor putea fi uşor de controlat şi evaluat
- se determină mai uşor necesarul de personal şi calificările acestuia

28

 
Gestiunea investiţiilor publice

Proiect

Subproiect 1 Subproiect 2 Activitate 3.1

Activitate1.1 Activitate 2.1 Activitate 3.2


Activitate1.2 Activitate 2.2
Activitate 1.3…. Activitate 2.3

Figura 2: Descompunerea proiectului în subproiecte şi activităţi

În această etapă se realizează analiza SWOT pentru instituţia care realizează proiectul,
relevând condiţiile mediului intern şi a celui extern.Planificarea înseamnă cei
“8P”:Paradigmă/Politici/Proceduri – CUM facem?
Paradigma se referă la viziune firmei, ceea ce doreşte aceasta să obţină pe viitor;
politicile au în vedere stabilirea scopurilor, ca modalităţi de atingere a strategiei, iar procedurile
reprezintă modalităţile de acţiune prin care vor fi realizate obiectivele propuse.
Personal – CINE face?
Program – CÂND facem?
Performanţe – CE facem?
Preţ –CÂT face?

3. Implementarea proiectuluiva cuprinde activităţi ca monitorizare, managementul riscurilor la


care este expus proiectul, terminarea proiectului.
4. În etapa de evaluare a proiectului, va fi concepută strategia de evaluare.

Procesele unui proiect


Procesele componente ale MP sunt:
- de iniţiere
- de planificare
- de execuţie
- de control
- de închidere,
acestea fiind la rândul lor formate din alte procese.
Procesele sunt legate între ele, prin faptul că rezultatele unora devin intrări pentru altele.
Astfel, fiecare proces poate fi descris prin 3 elemente de bază:
- intrări – elemente după care are loc execuţia
- instrumente şi tehnici – mecanisme aplicate intrărilor pentru obţinerea ieşirilor
- ieşiri – rezultatele procesului

Procesul iniţierii
Procesele planificării se împart în două mari categorii:
Fundamentale
- planificarea scopului de bază al proiectului
29

 
Gestiunea investiţiilor publice

-
descrierea scopului prin descompunerea rezultatelor principale în componente mai mici
-
definirea şi estimarea activităţilor, estimarea duratei lor
-
realizarea planificării calendaristice
-
planificarea resurselor
-
estimarea costurilor
-
întocmirea bugetelor costurilor
-
realizarea planului proiectului prin punerea laolaltă a rezultatelor planificării celorlalte
procese sub forma unui document coerent
Ajutătoare
- planificarea calităţii
- formarea echipei de proiect
- planificarea organizaţională – identificarea şi distribuirea rolurilor din proiect, a
responsabilităţilor
- identificarea riscurilor şi managementul riscurilor (riscul este determinat de totalitatea
cauzelor care conduc la întârzieri sau nerealizări în cadrul proiectelor, cauze care pot fi
cuantificate anticipat, dar nu întotdeauna cunoscute)
- planificarea modurilor de comunicare între participanţii la proiect
- planificarea achiziţiilor
- planificarea cererilor de produse/servici

Procese fundamentale
Planificarea Ordonarea Realizarea
scopului activităţilor planificării
Definirea
calendaristice Realizarea
activităţilor
planului
Estimarea duratei proiectului
activităţilor
Descrierea
scopului Planificarea Întocmirea
resurselor bugetelor
Estimarea
costurilor
costurilor

Planificarea Identificarea Cuantificarea Conceperea


Planificarea comunicaţiilor riscurilor răspunsurilor la
  calităţii riscurilor
riscuri

 
Planificarea Planificarea Planificarea
organizaţională Angajare personal
achiziţiilor cererilor
Procese ajutătoare

Fig.3: Procesele planificării

30

 
Gestiunea investiţiilor publice

Procesele execuţiei cuprind, de asemenea, un proces fundamental – execuţia planului proiectului


– şi procese ajutătoare:
- verificarea scopului
- distribuirea informaţiei la toţi cei implicaţi în proiect în timp util
- dezvoltarea echipei – prin dezvoltarea abilităţilor individuale şi de grup
- cereri/solicitări de oferte, propuneri pentru buna desfăşurare a activităţilor
- selecţia furnizorilor
- administrarea contractelor
Procesele controlului
Este necesară efectuarea controlului periodic în timpul unui proces pentru a identifica
abaterile de la plan şi corecturile care trebuie efectuate.
Procesele fundamentale se regăsesc în raportările periodice privind execuţia proiectului
(starea proiectului, prognoze pentru viitorul proiectului) şi controlul global al schimbărilor.
Procesele ajutătoare sunt:
- controlul schimbării scopului
- controlul planificării calendaristice
- controlul costurilor
- controlul calităţii
- controlul răspunsurilor la riscuri
Procesele închiderii vor fi:
- închiderea contractelor
- măsuri administrative de închidere – culegerea şi diseminarea informaţiilor pentru a da
formă legală legală operaţiunii de închidere a proiectului
Postanaliza derulării proiectelor este o componentă care capătă o importanţă din ce în ce mai
mare. Aceasta se datorează faptului că experienţa acumulată pe parcursul realizării unui proiect
va conduce la evitarea unor greşeli din trecut pentru noile proiecte.
Există şi situaţii în care proiectele se pot termina în mod anormal. Cauzele care stau la baza
acestor eşecuri sunt:
- planificarea iniţială greşită
- resursele alocate insuficiente
- schimbările survenite în strategia şi interesele instituţiei
- plecarea unor oameni cheie din proiect
- depăşirea timpului prevăzut

3.4.CONCEPTE ALE UNUI PROIECT

Proiectele utilizează o serie de concepte: activităţi (tasks), jaloane (milestones), drum


critic, diagramele PERT şi Gantt, elemente care sunt folosite în reprezentarea planului de
derulare/desfăşurare a unui proiect.
Planul este reprezentarea grafică care rezultă în urma estimării, a ordonării logice şi a
analizei temporale tuturor activităţilor într-un proiect. Programul în acest context, se obţine prin
prelucrarea suplimentară a planului iniţial, luând în considerare resursele necesare pentru
realizarea activităţilor.

31

 
Gestiunea investiţiilor publice

Activităţile

Activităţile reprezintă mijloace prin care se atinge un obiectiv.


Au o anumită durată de desfăşurare (zile/săptămâni/luni/trimestre/ani, cu corespondenţii
în limba engleză: d/w/m/q/y = days/weeks/months/quarters/years), în funcţie de complexitatea
proiectului. Momentul începutului unei activităţi se va preciza printr-o dată sau sub formă de
rapoarte m/n, în care m şi n au semnificaţii diferite (spre ex. raportul 1/1 ar putea însemna că
activitatea respectivă va începe în prima săptămână a primei luni de finanţare)
Se consideră că este bine ca orice proiect, indiferent de mărimea lui, să conţină cel mult
20 – 30 de activităţi. În cazul proiectelor de dimensiuni mari, activităţile vor fi descompuse în
subactivităţi.
Activităţile pot fi dependente între ele (fig. 3) sau independente, având o anumită dată de
început indiferent de derularea altor activităţi. Conform Institutului de Managementul
Proiectelor, relaţiile dintre activităţi sunt clasificate astfel:
- de la final la start: o activitate trebuie finalizată înainte ca a doua să înceapă
- de la final la final: o activitate trebuie finalizată înainte ca a doua să se termine
- de la start la start: o activitate trebuie începută înainte celei de-a doua
- de la start la final: o activitate trebuie începută înainte ca a doua să se fi încheiat.
(1) (1)

(2) (2)

(a) (b)

(1) (1)
(2) (2)

(c) (d)

Fig. 3: Relaţii posibile între activităţi

Atunci când se stabilesc activităţile unui proiect, trebuie să avem în vedere următoarele:
- formularea cât mai simplă a numelui activităţii, separat pentru fiecare activitate
- numele fiecărei activităţi trebuie să înceapă cu un verb de acţiune (ex. dotare cabinet,
instruire personal, achiziţionare de aparatură medicală)
- încadrarea fiecărei activităţi într-un interval de execuţie de 2 –10 zile, chiar şi pentru
activităţi foarte complexe
- numerotarea activităţilor într-un format general
- folosirea indentărilor daca o activitate se descompune în subactivităţi (1.1, 1.2, 1.3….)
- precizarea resurselor necesare şi a profesiilor cerute
- evidenţierea activităţilor care sunt expuse unor riscuri mai mari.

32

 
Gestiunea investiţiilor publice

Jaloanele (milestones)

Arată elementele obţinute sau produsele finite realizate pe parcursul proiectului. Ele nu
reprezintă sarcini, ci indică realizarea cu succes a unei etape din viaţa proiectului. Ex.: crearea de
filiale în întreaga ţară, monitorizarea activităţii.

Structura descompunerii activităţilor

Structura descompunerii activităţilor (Work Breakdone Structure = WBS) conţine prezentarea


scopului proiectului, a jaloanelor principale, a activităţilor şi subactivităţilor.

Scopul proiectului

Jalon
i i l

Activitate
Activitate

Fig. 3 Structura descompunerii activităţilor (WBS)

Ea oferă un cadru global, prin prisma căruia întregul program poate fi descris ca suma
elementelor componente

Drumul critic

În domeniul proiectelor, drumul reprezintă o succesiune de activităţi adiacente între


jaloane; este marcat printr-o serie de linii, care îşi au originea în punctul de start al proiectului şi
se finalizează în punctul de sfârşit.
Drumul critic reprezintă drumul cel mai lung (ca durată) din proiect şi orice întârziere
care apare pe acest traseu, va conduce la întârzierea proiectului. El este determinat de o serie de
activităţi critice (care trebuie terminate conform programării, astfel încât proiectul să se termine
conform datei stabilite iniţial). Necesitatea acordării unui atenţii sporite acestor activităţi prin
studierea riscurilor care pot apărea presupune un management al drumului critic.
Institutul de Managementul Proiectelor abordează drumul critic în contextul folosirii
diagramei reţelelor proiectelor, acestea fiind formate dintr-o serie de activităţi care conduc la
finalizarea cea mai rapidă a proiectului.
Metoda drumului critic (Critical Path Method, în viziunea Microsoft Project Support
Group) se foloseşte pentru:

33

 
Gestiunea investiţiilor publice

- calcularea duratei totale a unui proiect, luând în considerare data de început a proiectului,
durata fiecărei activităţi şi relaţiile între acestea
- determinarea întârzierii unei activităţi astfel încât să nu afecteze alte activităţi sau
termenul planificat de finalizare a proiectului, cât şi a datei cele mai timpurii la care poate
să înceapă/ să se termine o activitate sau se termină proiectul
- determinarea activităţilor critice.
Este o metodă deterministă care permite controlul timpului şi al costului de execuţie al
proiectului.
Conceptele acestei metode sunt:
- dependenţa unei activităţi (task dependency)
- predecesorul (predecessor) – activitate al cărei start sau final influenţează startul sau
finalul alteia
- succesorul (successor) – o activitate care nu poate să înceapă sau să se finalizeze pană
când o alta nu începe sau se finalizează
- activitate critică/drum critic (critical task/critical path)
- startul cel mai devreme al unei activităţi, ţinând cont de datele cele mai timpurii de start
ale activităţilor predecesoare şi succesoare şi de alte restricţii
- startul cel mai târziu al unei activităţi – data cea mai târzie la care poate începe o
activitate astfel încât să nu afecteze întârzierea proiectului
- finalul cel mai devreme pentru o activitate
- finalul cel mai târziu – se bazează pe data de start cel mai târziu pentru o activitate, pe
datele cele mai târziu de start şi finalizare ale activităţilor predecesoare şi succesoare
- timp devansat (lag time) exprimă întârzierea dintre activităţi între care se stabilesc
dependenţe
- stagnarea sau lucrul în gol (slack or float time) se referă la timpul cu care o activitate
poate fi stagnată sau încetinită fără a afecta datele de finalizare pentru alte activităţi sau
pentru întregul proiect
- stagnarea liberă (free slack) marchează timpul cu care o activitate poate fi stagnată
înainte de a întârzia o altă activitate
- stagnarea totală (total slack) specifică timpul cu care o activitate poate fi stagnată înainte
de a întârzia data de finalizare a proiectului

Diagramele PERT

Planul unui proiect poate fi reprezentat prin diverse tehnici, a căror dezvoltare a luat
amploare după 1950. Cele mai cunoscute tehnici de reprezentare şi descriere a unui plan sunt:
tehnica diagramelor de tip Gantt sau cu bare
- tehnica reţelelor de tip: PERT (Program Evaluation and Review Technique), tehnica
evaluării repetate a programului, CPM (Critical Path Method), PDM (Precedence
Diagram Method), metoda diagramelor de precedenţă.
Metodele PERT şi CPM au apărut în perioada 1958 – 1959, când, datorită programelor complexe
care se doreau a fi realizate, tehnica de planificare Gantt (apărută la începutul secolului al XX-
lea) nu mai corespundea.
O reţea de activităţi este o dispunere orizontală a fluxului activităţilor unui proiect.

34

 
Gestiunea investiţiilor publice

O diagramă PERT reprezintă modelarea grafică a unui proiect, de la stânga la drepta,


prin intermediul relaţiilor logice şi cronologice dintre activităţile componente. Constituie
totodată un element de planificare şi control al conducerii proiectului.
Diagrama PERT poate fi reprezentată în mod diferit, în funcţie de ceea ce se doreşte a se
evidenţia: activităţile sau jaloanele. Cea mai utilizată diagramă este cea orientată pe activităţi.
Aceasta stă la baza metodelor de planificare PERT şi CPM.
Reţeaua este formată din activităţi şi jaloane (nodurile sau evenimentele reţelei în această
situaţie). Evenimentul reprezintă terminarea uneia sau mai multor activităţi la un anumit moment
de timp. Componentele de bază ale unei activităţi sunt:
- denumirea activităţii şi codul acesteia
- durata, startul/finalul cel mai devreme/târziu
- resursele implicate (umane, materiale, echipamente)
- costurile asociate.
Reprezentarea lor se face de regulă prin litere (a, b, c…) sau prin cifre. Dacă se utilizează
soft specializat pentru managementul proiectelor , se pot crea foarte uşor diverse reţele ale
activităţilor. Nodurile pot conţine multe informaţii: numele activităţii, codul din structura
descompunerii activităţilor, durata, startul/finalul cel mai devreme/târziu, persoana responsabilă.
Mărimea unei reţele depinde de realizatorii proiectului şi de mărimea acestuia.
Există şi activităţi fictive, care se introduc în mod artificial în construirea reţelei pentru a
asigura o relaţie de precedenţă/secvenţialitate firească a activităţilor anterioare şi următoare. Nu
au durată şi nu necesită resurse. Sunt reprezentate grafic printr-o săgeată punctată între două
evenimente care altfel nu ar fi fost unite de o activitate reală.

2
a d 4
1 c

b e
3

Fig. 4 Activitate fictivă (c) arată că activităţile d şi e nu pot începe decât după terminarea
activităţilor a şi b

Jaloanele se notează în general prin cifre, nu au durată în sine, ci doar delimitează


activităţile. Ele pot fi considerate scopuri atinse, iar activităţile vor fi mijloacele de atingere a
acestor scopuri.
Construirea unei reţele începe cu jalonul 1 (începutul proiectului), iar activităţile sunt
reprezentate prin litere. Durata activităţii se notează fie sus, lângă denumire, fie sub săgeată.
Lungimea săgeţii nu are legătură cu durata de timp a activităţii.

e 4
a b c g
1  2  3  6 7

d f
5 35

 
Gestiunea investiţiilor publice

Fig.5 Diagrama PERT orientată pe jaloane (a, b, c, d, e, f, g – activităţi)

Metoda PERT ia în considerare riscul şi foloseşte trei durate de timp asociate fiecărei activităţi:
- timpul cel mai optimist, To
- timpul cel mai probabil, Tp
- timpul cel mai pesimist, Tr.
Durata PERT va fi media ponderată a variabilelor introduse mai sus, după formula:

Durata PERT = (To + 4 *Tp + Tr) / 6.

Metoda PERT este aşadar o metodă probabilistică.

Metodele PERT şi CPM sunt asemănătoare şi oferă soluţii la întrebări de genul: Cum va
fi afectată terminarea proiectului de o întârziere la unele activităţi? Care sunt activităţile critice?
Care sunt relaţiile între activităţi? Ce se întâmplă dacă…? Datorită asemănărilor, varianta
combinată dintre ele este PERT/CPM.
Există însă şi deosebiri între ele, după cum se observă în tabelul 1.

Criterii Metoda PERT Metoda CPM


1. tipul metodei (în funcţie de Probabilistică deterministă
estimarea timpului)
2. studierea riscurilor Permite calcularea riscurilor nu permite calcularea
riscurilor
3. utilitatea metodei Proiecte de cercetare – proiecte de construcţii
dezvoltare
Tabelul 1: Deosebiri dintre metodele PERT şi CPM

Avantajele utilizării acestor metode sunt:


- controlul şi monitorizarea eficiente prin depistarea activităţilor critice şi acordarea unei
atenţii sporite acestora
- utilizarea adecvată a resurselor prin redistribuirea unora acolo unde pot apărea probleme
- replanificare prin depistarea şi corectarea abaterilor de la planificarea iniţială
- existenţa unei viziuni de ansamblu asupra întregului proiect
- posibilitatea implementării pe calculator
- comunicarea eficientă între participanţii la proiect, delegarea clară a responsabilităţilor
Dintre dezavantajele metodelor PERT şi CPM, amintim:
- efort mare pentru aplicarea lor
- lipsa datelor istorice pentru estimarea costurilor
- reducerea posibilităţii de a lua decizii la nivelul conducerii superioare.

Metoda PDM este asemănătoare metodei PERT (sistem de tip activitate pe săgeată), cu
deosebirea că timpul necesar derulării unei activităţi se reprezintă pe nod, nu pe linie. Sistemul
este cunoscut şi sub denumirea de activitate pe nod.
36

 
Gestiunea investiţiilor publice

Pentru analiza dependenţelor între activităţi şi pentru identificarea activităţilor predecesoare şi


succesoare, se folosesc următoarele tehnici de lucru:
- soft specializat pentru managementul proiectelor
- bileţele adezive cu participarea membrilor echipei de proiect care aranjează activităţile
pe o suprafaţă plană (tablă, masă, perete)
- tabele de calcul pentru analiza dependenţelor, care se vor utiliza ulterior într-un soft de
managementul proiectelor

Diagramele Gantt

Diagramele Gantt, cunoscute şi sub denumirea de diagrame bară, se folosesc în special


pentru proiecte mici, concomitent cu diagramele reţelelor, cu structura descompunerii
activităţilor. Ele reprezintă reţele în care activităţile sunt transpuse calendaristic pe o axă
orizontală a timpului. Unei activităţi i se va asocia o bară de lungime direct proporţională cu
durata estimată.
Graficele Gantt au dezavantajul că nu arată interdependenţele între activităţi. Cu ajutorul
unui program (ex. Microsoft Project) se vor putea identifica însă şi aceste relaţii între activităţi.
În această situaţie, vom obţine următoarele informaţii:
- relaţiile între activităţi
- timpul de terminare a proiectului
- consecinţele derulării precoce/târzii a unei activităţi
- evaluarea performanţelor.

Săptămâna 1 2 3 4 5 6 7
Activitate
1
2
3
4
Tabelul 2 Diagramă Gantt
Activităţi critice
Timp de stagnare

Instrumentele de planificare a unui proiect (diagrame logice, diagramele Gantt, structura


descompunerii activităţilor) sunt foarte utile, dar ele nu pot fi întotdeauna adecvate realităţii, pe
care adesea o simplifică. De aceea, se impune utilizarea lor cu anumite limite.

Schema logică de construire a programului proiectului

Pentru construirea schemei logice a programului unui proiect, vom parcurge următoarele etape:
- listarea activităţilor pe care dorim să le realizăm
- ordonarea activităţilor
- estimarea duratei pentru fiecare activitate
- construirea diagramei logice
37

 
Gestiunea investiţiilor publice

- calculul drumului critic


După parcurgerea acestor etape, va trebui să analizăm dacă metoda aleasă pentru
îndeplinirea proiectului, respectă constrângerile impuse de cele 4 elemente de bază ale unui
proiect:
- timp
- buget
- calitate
- acceptul participanţilor la proiect.
Dacă în urma analizei efectuate, nu respectăm toate aceste criterii, trebuie să căutăm alte
variante şi de asemenea, să analizăm dacă putem găsi şi alte metode de realizare a proiectului,
dar care să se termine mai repede, să aibă o eficacitate sporită sau să consume resurse mai puţine.

3.5. CATEGORII DE PERSOANE ANTRENATE ÎN PROIECTE

Un proiect presupune folosirea unor concepte specifice managementului proiectelor


(diagrame reţea, WBS, timp, resurse, calitate etc.), a unor tehnici şi instrumente proprii fiecărei
faze, dar implică şi participarea unor persoane individuale, cât şi a unor organizaţii, care
formează structura organizatorică internă a proiectului. (totalitatea persoanelor implicate direct,
care au rol decizional, operaţional sau consultativ într-un proiect). Cunoaşterea tuturor
persoanelor implicate este foarte importantă, deoarece acestea pot influenţa în mod pozitiv sau
negativ derularea proiectului.
Numărul şi componenţa personalului implicat într-un proiect va depinde de următorii factori:
- mărimea proiectului
- termenul de proiect (dacă proiectul trebuie finalizat într-un timp scurt, numărul
persoanelor implicate va fi mare)
- importanţa proiectului (cu cât proiectul are un rol mai mare, cu atât va creşte numărul
participanţilor la proiecte, iar recrutarea se va face de la nivele ierarhice mai înalte)
- necesităţile proiectului, ceea ce presupune existenţa unui personal de o anumită
specialitate
Principalele categorii de persoane care iau parte la derularea unui proiect sunt:

Beneficiarii proiectului sau grupul ţintă(target – group)


Din grupul ţintă fac parte cei care vor beneficia de rezultatele pe care proiectul şi le-a
propus, în mod direct sau indirect. Beneficiarii direcţi reprezintă grupul ţintă respectiv, iar
beneficiarii indirecţi se referă la comunitatea sau comunităţile cărora le aparţin.Beneficiarii
reprezintă un grup de persoane bine definit: persoane cu handicap, copii orfani, organizaţii
nonguvernamentale care doresc sa realizeze proiecte finanţate de Uniunea Europeană, persoane
care suferă de tuberculoză etc. Cu cât un proiect reuşeşte să ofere soluţii/alternative unui număr
cât mai mare de beneficiari, cu atât şansele de a fi realizat şi de a atrage resurse
rambursabile/nerambursabile vor fi mai mari. De asemenea, participarea mai multor grupuri din
categorii diferite (economice, politice, culturale) în cadrul unor consorţii pentru realizarea unui
proiect care exprimă interesul unei comunităţi va avea mai multe şanse de realizare. În cazul
găsiri unor parteneri cu experienţă în managementul proiectelor, aceasta va constitui un element
în plus de realizare a obiectivelor propuse în proiect.

Sponsorii/finanţatorii
38

 
Gestiunea investiţiilor publice

Sponsorii reprezintă susţinătorii financiari ai unui proiect/programului din care face parte
proiectul respectiv. Pot fi instituţii (Uniunea Europeană, Banca Mondială, Guvernul, diverse
ONG-uri) sau persoane fizice. Sponsorul poate fi chiar beneficiarul proiectului sau, în cazul
finanţărilor nerambursabile primite de la organismele internaţionale şi instituţiile de stat, acesta
va stabili în mod clar cu realizatorul proiectului obiectivele care trebuie atinse.

Promotorii
Promotorul proiectului este fie o persoană care aparţine unui nivel ierarhic superior, fie
unei instituţii care va asigura proiectului o imagine pozitivă (ex. promovarea realizată în
depistarea cancerului).Participarea acestuia este necesară mai ales în proiecte complexe, care au
un impact social deosebit sau cu un puternic efect de raţionalizare (promovarea unei alimentaţii
sănătoase).

Stakeholder-ii
Cei care au rol în realizarea cu succes a unui proiect sunt denumiţi stakeholder-i. Aceştia
pot fi:
- interni:angajaţii instituţiei care realizează proiectul; angajaţii firmelor aflate în parteneriat
cu instituţia respectivă; acţionarii
- externi: organisme de interes public (ex. sindicatele, grupuri de protecţia
mediului);organisme guvernamentale.

Echipa de proiect
Membrii echipei de proiect vor fi selecţionaţi în funcţie de sarcinile cerute de proiect, iar
numărul acestora va depinde de mărimea şi complexitatea proiectului. Pe lângă competenţele de
specialitate, este important ca aceştia să aibă aptitudini pentru munca în echipă, pentru o bună
comunicare, să fie creativi. Fiecare membru trebuie să cunoască care sunt atribuţiile şi să-şi
asume responsabilitatea. Întrebările la care membrii trebuie să cunoască răspunsurile sunt:
- ce se aşteaptă de la mine?
- care este rolul meu în cadrul echipei?
- care este nivelul de autoritate? dar cel de responsabilitate?
- cine va face evaluarea? care sunt colegii mei?
- la ce îmi va folosi participarea la acest proiect?
- care sunt obiectivele pentru atingerea cărora răspund direct?
- având în vedere că nu am mai făcut niciodată această muncă, cum mă voi descurca?

Realizatorul sau project designer


Realizatorul proiectului este cel care concepe proiectul, putând fi o persoană fizică sau
juridică, un grup de persoane din interiorul sau exteriorul organizaţiei. Se poate apela la
organizaţii specializate în conceperea proiectelor, cum ar fi centrele de consultanţă. Uneori,
numărul organizaţiilor implicate în conceperea unui proiect este mare, dintre acestea doar una
având rolul de coordonator al proiectului. Participarea acestora presupune şi încheierea de
contracte între organizaţii, cu stabilirea clară a rolului şi obligaţiilor pe care fiecare organizaţie le
vor avea. De asemenea, vor fi prezentate CV-urile, activităţile efectuate în trecut şi pe cele din
prezent care au legătură cu scopul proiectului care se doreşte realizat, intenţia de participare.

Comitetul de coordonare a proiectului


39

 
Gestiunea investiţiilor publice

Comitetul de coordonare va decide asupra structurii organizatorice, a personalului,


supervizează îndeplinirea obiectivelor şi planul propus. Este reprezentat de toţi factorii implicaţi
în proiect: stakeholder-i, conducerea organizaţiei care realizează proiectul, beneficiari, toţi cu
putere decizională.

Directorul/managerul de proiect (Project Manager)


Coordonatorul de proiect este persoana care răspunde de modul de derulare a proiectului,
de îndeplinirea obiectivelor, calităţii cerute şi a termenelor de proiect. De personalitatea acestuia,
de calificările si capacitatea de a coordona în mod eficient membrii echipei, va depinde în mare
parte succesul unui proiect. Uneori, el este acelaşi cu cel care concepe proiectul.Acesta trebuie să
planifice proiectul, să-l organizeze, să-l coordoneze şi să-l controleze. Lui îi revine funcţia de
moderator şi de motivator al echipei de proiect şi trebuie să asigure, în plus, o comunicare
eficientă între toţi membrii. Stilul de conducere pe care şi-l va alege va depinde de
caracteristicile sale şi de procesele sociale care au loc în cadrul echipei de proiect.
Competenţele necesare unui bun coordonator de proiecte sunt aşadar:
- competenţe de specialitate (în domeniul de bază, în managementul proiectelor,
multidisciplinaritate, cunoştinţe de management general)
- competenţe metodice (aptitudini organizatorice, concentrare pe obiectiv – gândire
strategică, experienţă în activitatea pe bază de proiecte, aptitudini didactice)
- competenţe sociale (capacităţi de conducere, motivare, delegare de competenţe)
- competenţe comunicaţionale (aptitudini de comunicare şi negociere, siguranţă în
exprimare, soluţionarea conflictelor)
- competenţe ale personalităţii (autocontrol, creativitate, dorinţă de schimbare, rezistenţă la
stres, iniţiativă şi răspundere, adaptabilitate, disciplină, gestiunea riscului, integritate,
atitudine pozitivă faţă de oameni: eu sunt ok, tu eşti ok, concept întâlnit în analiza
tranzacţională, leadership).
Acestea nu trebuie să fie neapărat native, ele putând fi dobândite. Alegerea unui director
de proiect se va face prin selectarea acestuia dintre cei posibili, prin prezentarea calităţilor care se
cer astfel încât riscurile la care este expus proiectul să fie minime.Datorită faptului că membrii
echipei de proiect sunt specialişti în domeniile lor, ei pot fi superiori din acest punct de vedere
coordonatorului de proiect, ceea ce poate genera conflicte, care trebuie însă gestionate în mod
eficient pentru derularea cu succes a proiectului. Managerul de proiect are la dispoziţie
următoarele resurse: bani; personal; echipamente; materiale; tehnologii; informaţii.
Fiecare dintre participanţii la proiect (v. fig.4) trebuie să îşi cunoască bine sarcinile pe
care trebuie să le realizeze şi pentru ca proiectul să îşi îndeplinească obiectivele, este necesar un
consens în ceea ce priveşte rezultatele (calitate, cantitate, eficacitate), metodele şi tehnicile
utilizate, ca şi termenele până la care trebuie finalizat proiectul.

40

 
Gestiunea investiţiilor publice

Sponsori Comitet de
coordonare

Stakeholder-i Managerul/realizatorul de proiect Grupul ţintă


(beneficiari)

Promotori Echipa de proiect

Fig.4 Structura organizatorică internă a proiectului

3.6. INSTRUMENTE FOLOSITE ÎN MANAGEMENTUL PROIECTELOR

Managementul proiectelor utilizează diferite instrumente (tools), specifice fiecăruia


dintre cele 5 procese ale oricărui proiect (iniţiere, planificare, execuţie, control şi închidere).
Folosirea acestora poate fi opţională, însă ele pot oferi soluţii viabile la problemele care pot
apărea pe parcursul derulării proiectului.
Instrumentele utilizate (conform Institutului de Managementul Proiectelor) sunt:
 în procesul de iniţiere
- demonstrarea necesităţii şi fezabilităţii proiectului. Va fi necesară abordarea
următoarelor probleme:
- descrierea scopului proiectului – trebuie făcută în termeni clari
- prezentarea rezultatelor pe care dorim să le obţinem
- metodele care se vor aplica în vederea obţinerii rezultatelor dorite
- o estimare iniţială a resurselor necesare
- beneficiile care se vor obţine la terminarea proiectului
- lista posibililor sponsori şi stakeholder-i
- capacitatea de finanţare din partea celor implicaţi în proiect
- găsirea momentului, a locului şi a celor interesaţi pentru prezentarea propunerii de
proiect
- obţinerea aprobării proiectului din partea finanţatorului
Va fi ales managerul de proiect, care va primi autorizaţia din partea finanţatorilor pentru
utilizarea resurselor (financiare, materiale) necesare în desfăşurarea activităţilor.
Datele obţinute vor fi reprezentate în figura urmatoare.

Titlul proiectului:_____________
Data:_______________
41

 
Gestiunea investiţiilor publice

Justificarea proiectului: _____________________________


Rezultate estimate a se obţine:_________________________
Principalii stakeholder-i şi rolul acestora:_________________

 în procesul de planificare
- descrierea scopului proiectului. Vor fi prezentate:
- scopul proiectului şi justificarea acestuia
- principalele rezultate dorite
- obiectivele proiectului (în care vor fi incluse criterii de cost, de timp şi de calitate)
- WBS – care va defini scopul final al proiectului
- definirea şi ordonarea activităţilor
Rezultatele obţinute în urma utilizării acestui instrument sunt:
- lista cu activităţile care se vor realiza pe parcursul proiectului
- diagrama de reţea care prezintă şi relaţiile dintre activităţi
- estimarea duratei pentru fiecare activitate şi a resurselor necesare
Care sunt resursele necesare pentru fiecare activitate?
Evaluarea duratei pentru fiecare activitate se va face în funcţie de duratele pentru activităţi
similare sau în funcţie de estimările specialiştilor din echipa de proiect.

Fază şi activitate Durata Resursele necesare

Durata totală

- prezentarea programului proiectului (diagrame Gantt, diagrame PERT)


- estimarea costurilor
Există trei metode de estimare a costurilor:
- estimarea costurilor pentru fiecare activitate şi determinarea costurilor totale ale
proiectului (bottom up)
- prin utilizarea costurilor dintr-un proiect similar (top down)
- printr-un buget fix (se porneşte de la suma totală care a fost acordată proiectului şi
în funcţie de aceasta, se distribuie pe activităţi)
- prezentarea bugetului
- atingerea unui anumit grad al calităţii
Atingerea anumitor standarde de calitate depinde de politica de calitate a organizaţiei, de
scopul proiectului, de anumite standarde.
- specificarea anumitor metode de comunicare
Se vor discuta modurilor de diseminare a informaţiei, tehnologiile disponibile pentru
comunicare, metode de îmbunătăţire a comunicării. Astfel: vom răspunde la întrebările: ce
comunicăm? cum comunicăm? când şi cui comunicăm?
- formarea şi coordonarea echipei de proiect
Se va pleca de la descrierea activităţilor care vor fi realizate în proiect, stabilirea
ulterioară a cerinţelor pentru îndeplinirea activităţilor, alegerea membrilor din echipă
- identificarea riscurilor
Se vor analiza:
- sursele de risc

42

 
Gestiunea investiţiilor publice

- riscurile potenţiale
- consecinţele riscurilor prevăzute
- modalităţile de eliminare sau diminuare a riscurilor
- realizarea unui plan de management al riscului
- prezentarea resurselor suplimentare necesare în cazul manifestării riscurilor
- obţinerea unor resurse (bunuri/servicii) suplimentare – prin identificarea unor potenţiali
contractori
- realizarea planului proiectului
Reprezintă o sinteză a tuturor datelor prezentate până la acest moment. Planul proiectului
va cuprinde: scopul, WBS, milestones, echipa de proiect, riscurile, costurile.
- terminarea etapei de planificare
Presupune aprobarea planului proiectului de către finanţator şi principalii stakeholder-i.
- reanalizarea planului proiectului şi modificarea lui ulterioară dacă aceasta este
necesară
Se va verifica dacă planul realizat conduce la atingerea scopului propus de proiect, dacă
respectă criteriile de cost, de calitate şi aşteptările celor implicaţi în proiect.
 în procesul de execuţie
- execuţia activităţilor proiectului
Pe parcursul execuţiei proiectului, se vor realiza raportări periodice asupra activităţilor
care s-au efectuat.
 în procesul de control
- controlul activităţilor proiectului
Efectuarea periodică a controlului proiectului va permite verificarea modului în care se
vor atinge scopul propus de proiect, deliverables, a respectării termenelor prevăzute, care sunt
modificările care apar şi activităţile care trebuie întreprinse ulterior astfel încât să obţinem
rezultatele propuse la timpul la care acestea au fost prevăzute.
 în procesul de închidere
- terminarea activităţilor din proiect
Conform autorilor Lientz şi Rea, realizarea planului unui proiect va fi făcută în mai multe
etape:
- fixarea obiectivelor şi a ariei de întindere a proiectului
Stabilirea obiectivelor este etapa cea mai importantă într-un proiect, deoarece ele
constituie măsuri/tactici de realizare a unor strategii organizaţionale, locale, naţionale sau
internaţionale. Îndeplinirea acestora trebuie să corespundă rezolvării unor probleme identificate
în prealabil.
- descrierea sumară a condiţiilor în care se va implementa proiectul pentru a justifica
necesitatea acestuia
Autorii au alcătuit o listă cu factorii care au impact asupra unui proiect: tehnologiile
existente la momentul respectiv, concurenţa, anumite reglemetări guvernamentale, politici.
- conceperea strategiei proiectului
Presupune abordarea modului în care va fi organizat proiectul, gestionarea riscurilor,
selecţia echipei de proiect şi a coordonatorului.
- prezentarea jaloanelor esenţiale ale proiectului, planificarea calendaristică a acestora
Dacă se lucrează pe subproiecte, se recomandă utilizarea a 10-20 de jaloane pentru
fiecare subproiect, urmând să fie evidenţiate ulterior legăturile dintre jaloane ce aparţin unor
subproiecte diferite.
43

 
Gestiunea investiţiilor publice

- definirea bugetului iniţial, etapă în care se va pune din nou problema fezabilităţii
obiectivelor
Pentru fiecare jalon, se stabilesc resursele necesare; în proiectele cu un grad mare de
incertitudine, se va aloca 5-10 % din valoarea totală a proiectului pentru cheltuieli neprevăzute.
identificarea principalilor actori implicaţi în realizarea proiectului şi rolul acestora
- stabilirea metodelor şi a instrumentelor de lucru
Indiferent de metodele de lucru alese, este necesar ca acestea să aibă următoarele
caracteristici:
- scalabilitate (posibilitatea aplicării acestuia în orice proiect)
- colaborarea – pentru stimularea lucrului în echipă
- modernismul
- măsurabilitatea – posibilitatea evaluării metodelor
- popularizarea lecţiilor învăţate pe parcursul proiectului pentru îmbunătăţirea
managementului proiectelor viitoare
- identificarea domeniilor de risc la care este expus proiectul
- reanalizarea planului calendaristic şi a bugetului
- identificarea coordonatorului de proiect
- identificarea şi stabilirea echipei de proiect
- realizarea planului detaliat al proiectului (stabilirea jaloanelor, realizarea WBS,
stabilirea dependenţelor între activităţi, alocarea resurselor pentru fiecare activitate,
estimarea duratei).

3.7. MOMENTE şi PERIOADE DE TIMP SPECIFICE PROCESULUI INVESTIŢIONAL

Procesul investiţional este divizat în mai multe perioade de timp prezentat alăturat:

Fig. Momentele si duratele implicate in realizarea procesului investiţional unde:

Momentele specifice procesului investiţional sunt:


m = momentul adoptării deciziei de investiţii;
n = momentul începerii execuţiei investiţiei;
p = momentul când se pune obiectivul de investiţie în funcţiune;
v = momentul scoaterii din funcţiune a obiectivului;
u = momentul când începe rambursarea creditelor.

Perioadele de timp specifice procesului investiţional sunt:


44

 
Gestiunea investiţiilor publice

g = durata de realizare a documentaţiilor tehnico-economice şi de obţinere a avizelor necesare


realizării investiţiei;
d = durata de execuţie;
Dc = durata de rambursare a creditelor;
D = durata de funcţionare eficientă a investiţiei;
T = durata de recuperare a investiţiei (termenul de recuperare);
f = perioada de graţie privind rambursarea creditelor.

OBSERVAŢIE!
Metoda de execuţie a investiţiei pe etape. Execuţia lucrărilor de construcţii-montaj se
desfăşoară pe parcursul unei perioade stabilite în funcţie de condiţiile tehnice existente şi de
modul de organizare a activităţii pe şantier. Durata normală de execuţie poate fi scurtată doar
cu o serie de cheltuieli suplimentare. Se poate calcula şi o durată de execuţie optimă economică,
care se va situa între perioada normală şi cea mai scurtă perioadă. Pentru reducerea perioadei
de timp dintre momentul începerii execuţiei investiţiei şi cel al obţinerii rezultatelor, se poate
utiliza metoda execuţiei în etape. Unele din avantajele date de folosirea metodei de execuţie a
investiţiei pe etape sunt:
- reducerea duratei de imobilizări ale cheltuielilor de investiţii;
- realizarea unei producţii suplimentare;
- adaptarea capacităţii de producţie la cerinţele pieţei.

45

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU IV
DOCUMENTAŢIA INVESTIŢIILOR ŞI STUDIUL DE FEZABILITATE

O lucrare de investiţii, cu precădere din zona productivă, necesită fonduri financiare


importante, angajate pe o perioadă relativ mare de timp; execuţia lucrării se face în 1 – 3 ani, în
timp ce efectele (profiturile) sunt obţinute într-o perioadă îndelungată de 10 – 20 ani; iar în cazul
clădirilor acestea produc efecte pozitive 70 – 80 ani.
Trebuie avut în vedere şi faptul că adeseori, obiectivele de investiţii sunt, în mod practic,
unicate, că şi în cazul celor care se aseamănă există operaţii şi activităţi care le diferenţiază.De
aceea, înainte de realizarea investiţiei este necesară întocmirea unui ansamblu de studii, proiecte,
documentaţii pentru o fundamentare temeinică a eficienţei viitorului obiectiv.

4.1. PRINCIPALELE ETAPE DE REALIZARE A CONSTRUCŢIILOR PENTRU


INVESTIŢII

Realizarea unei construcţii pentru un obiectiv de investiţii presupune parcurgerea mai multor
etape şi întocmirea unor documente. Principalele etape de realizare a construcţiei de obiective de
investiţii sunt:
- Elemente de sistematizare a teritoriului;
- Proiectarea, avizarea şi aprobarea lucrărilor de construcţii;
- Executarea lucrărilor de construcţii;
- Recepţia şi darea în folosinţă a obiectivului.

 Elemente de sistematizare a teritoriului


Dezvoltarea economico-socială optimă a localităţilor necesită stabilirea unor criterii de
zonare macro şi microeconomice, zonare care trebuie să aibă la bază valorificarea resurselor de
materii prime, materiale şi umane, creşterea eficienţei economice şi de protecţie a mediului
înconjurător, etc.Zonarea macroeconomică a teritoriului cuprinde echiparea tehnică a teritoriului
cu mijloace necesare dezvoltării fiecărei ramuri economice şi fiecărei localităţi. Structura
complexă şi specifică localităţilor determină la rândul său, o zonare microeconomică, ce
presupune delimitarea zonei industriale de zona locuibilă şi de zona construcţiilor socio-
culturale, etc. Sunt necesare studii ştiinţifice privind realizarea infrastructurii tehnico-edilitare
(alimentarea cu gaze, apă, energie electrică, canalizare, reţele de drumuri, telecomunicaţii, etc.).

 Proiectarea, avizarea şi aprobarea lucrărilor de construcţii.


Proiectarea unei construcţii reprezentată de planuri scrise şi desenate care să reflecte
caracteristicile funcţionale şi structurale ale acesteia pe baza cerinţelor utilizatorilor respectiv
beneficiarilor.Proiectul pentru investiţii este un proces complex, prin care specialiştii determină
soluţii optime funcţionale, constructive şi economice ce definesc construcţia, rezultând în esenţă
un proiect de execuţie şi un deviz, pe baza cărora se realizează obiectivul de investiţii.
Ansamblul de lucrări scrise şi proiectate (desenate) pe baza cărora se execută obiectivul
de investiţii poartă denumirea de documentaţie tehnico-economică.Documentaţia tehnico-
economică prezintă cinci faze de realizare:

46

 
Gestiunea investiţiilor publice

- studiul de oportunitate (întocmit de investitor sau la comanda acestuia de către


consultant);
- studiul de prefezabilitate (întocmit de investitor, cu ajutorul proiectantului);
- studiul de fezabilitate (întocmit de investitor, cu ajutorul proiectantului);
- proiect tehnic (realizat de proiectant);
- detalii de execuţie (elaborate de proiectant).
Din enumerarea celor cinci faze se observă rolul important al proiectantului în elaborarea
documentaţiei tehnico-economice necesare realizării unui obiectiv de investiţii.Pentru realizarea
investiţiei, în afara documentelor enumerate mai sus, sunt necesare şi alte documentaţii:
- graficul de eşalonare a investiţiei;
- graficele de livrare a utilajelor şi instalaţiilor;
- graficul de asigurare cu forţa de muncă;
- programul de urmărire în timp a obiectivului;
- proiecte de organizare a şantierului.

 Executarea lucrărilor de construcţii.


Executarea construcţiei obiectivului de investiţii reprezintă punerea în practică a
proiectului tehnic şi a detaliilor de execuţie aprobate. Pentru deschiderea şantierului şi începerea
lucrărilor de execuţie, constructorul trebuie să aibă la dispoziţie următoarele documente:
- proiectele şi detaliile de execuţie a lucrării;
- proiectul de organizare a şantierului;
- autorizaţia de construire.

 Recepţia şi darea în folosinţă a obiectivului.


Prin recepţia construcţiei se realizează actul final care atestă executarea lucrării, în
concordanţă cu proiectul de execuţie, respectarea normelor tehnice, a capacităţii şi calităţii
lucrărilor de construcţii.Procesul de recepţie a obiectivului de construcţii se realizează de către
comisii de specialişti delegaţi de beneficiarul lucrării. Acestea verifică scriptic şi faptic
executarea construcţiei conform proiectului, confruntându-se documentele cu realităţile din
teren, precum şi prin măsurători cantitative şi calitative directe ale elementelor de rezistenţă, de
instalaţii, etc.

4.2. STUDIUL DE OPORTUNITATE

Studiul de oportunitate identifică posibilităţile de investiţii şi are ca scop evaluarea


generală a cererii de bunuri şi servicii concomitent cu punerea în evidenţă a unor caracteristici,
avantaje, trăsături dominante ale ramurii economice, zonei geografice, domeniului de activitate,
etc., vizate de studiul respectiv. Prin acest studiu se urmăreşte atragerea potenţialilor investitori,
acţionari, antreprenori, etc., precum şi formularea de formule de proiect cu scopul de a trezi
interesul părţilor interesate. De regulă, studiul de oportunitate este schematic, prezintă estimări
generale şi are un cost redus.Studiile de oportunitate pot fi: regionale, sectoriale şi studii de
oportunitate speciale.

Studiile regionale identifică posibilităţile de investire într-o anumită regiune, zonă


administrativă, cu un anumit potenţial economic, dar cu un excedent de forţă de muncă, cu piaţă
de desfacere asigurată, potenţial al cumpărătorilor, posibilităţi de aprovizionare cu materii prime,
47

 
Gestiunea investiţiilor publice

în funcţie de tradiţiile din zonă, gradul de atractivitate a zonei, etc. În general, studiul regional de
oportunitate cuprinde referiri la:
- caracteristicile esenţiale ale regiunii: suprafaţa şi aspectele fizice naturale definitorii;
- populaţia, structura profesională, venitul mediu, situaţia economico-socială a regiunii,
particularităţi;
- situaţia exporturilor şi importurilor regiunii din ultimii ani;
- situaţia factorilor de producţie existenţi, puşi în valoare sau a potenţialilor factori de
producţie în viitor;
- prezentarea infrastructurii existente şi perspectivele de dezvoltare a acesteia;
- strategiile de dezvoltare regională viitoare, cu referire expresă la:
- activităţile pentru care cererea actuală locală este ridicată;
- sectoarele economico-sociale fără o concurenţă puternică în regiunile învecinate.
- studii estimative privind cererea actuală şi perspectivele de dezvoltare viitoare;
- identificarea capacităţii aproximative a unităţilor ce pot face obiectul unor construcţii
iniţiale sau al unor extinderi;
- costul estimat al lucrării de investiţii, luând în calcul şi costul terenului aferent, al
tehnologiei şi echipamentului folosit;
- identificarea surselor de finanţare potenţiale, examinate şi recomandate;
- analiza preliminară a avantajelor economice globale, în special pentru obiectivele
economice naţionale cu caracter public (repartizarea echilibrată a activităţii economice,
estimarea economiilor de valută, crearea locurilor de muncă, diversificarea economică a
regiunii, etc.).
Toate aceste informaţii privind regiunea considerată pot conţine valori orientative, de
regulă estimări medii ale costurilor.
Studiile de oportunitate sectoriale urmăresc posibilităţile de a investi într-un sector de
activitate cum ar fi: industria alimentară, uşoară, activitatea de turism, industria materialelor de
construcţii, etc. De regulă, acest studiu cuprinde informaţii ca:
- Locul şi importanţa sectorului în economia naţională, în contextul politicii economice
promovate de administraţia centrală.
- Dimensiunea, structura şi rata medie de creştere a sectorului respectiv.
- Volumul actual şi rata de creştere a cererii producţiei în sectorul prezentat.
- Planificări aproximative ale cererii de produse.
- Estimări privind sursele potenţiale de finanţare.
- Estimări privind încasările şi necesarul de valută.
- Analize preliminare privind impactul global.
Studiile de oportunitate speciale cuprind referiri prioritare la resursele necesare (umane,
materiale, financiare). Această prezentare se face din punct de vedere calitativ, cantitativ şi
structural. Prin acest studiu se prezintă potenţialilor investitori şi / sau acţionari, informaţii cu
privire la resursele necesare investiţiei. Un studiu de oportunitate special cuprinde:
- Principalele caracteristici ale resurselor, rezervele verificate, rata anterioară de creştere
economică, perspective de dezvoltare.
- Rolul resurselor în economia naţională, utilizarea acestora, cererea internă şi exporturile.
- Principalele activităţi prezente bazate pe resursele specificate, structura şi dezvoltarea lor,
capitalul şi forţa de muncă utilizate, productivitatea şi criteriile de eficienţă, planurile de
viitor şi perspectivele de creştere economică durabilă.
- Restricţii şi condiţii de creştere a ramurilor economice bazate pe resursele respective.
48

 
Gestiunea investiţiilor publice

- Creşteri estimate ale cererii şi perspective de export pentru sortimentele a căror fabricaţie
se bazează pe resursele prezentate de studiu.
- Identificarea perspectivelor privind investiţiile potenţiale în zonă.
Studiile de oportunitate sunt cu atât mai apreciate cu cât se află în concordanţă cu politica
economică globală promovată la nivel macroeconomic de guvern, în domeniul de activitate
vizat; măsură în care propunerile elaborate se înscriu în strategia de dezvoltare generală
economico – socială a ţării pe termen mediu şi lung.

4.3. STUDIUL DE PREFEZABILITATE

Prin studiul de prefezabilitate se asigură soluţia preliminară şi definirea proiectului.


Deoarece elaborarea uni studiu de fezabilitate necesită cheltuieli financiare mari, este de preferat
realizarea anterioară a unui studiu detaliat dar care angrenează resurse financiare reduse.
Acest studiu preliminar este studiul de prefezabilitate, studiu care urmăreşte următoarele
obiective:
- determinarea capacităţii pieţei şi agentului economic; studiul pieţei; programul şi
capacitatea de producţie;
- determinarea factorilor materiali de producţie;
- determinarea amplasamentului viitorului obiectiv;
- aspecte tehnice relevante ale proiectului: determinarea tehnologiei şi echipamentelor
necesare; lucrările de construcţii necesare;
- determinarea termenelor generale de fabricaţie, de administrare şi vânzare;
- determinarea forţei de muncă necesare, a personalului de execuţie şi de conducere;
- realizarea analizei financiare privind costurile de investiţii, finanţarea proiectului,
costurile de producţie estimate şi rentabilitatea obiectivului.
Analiza financiară efectuată asupra investitorului se bazează pe estimarea indicatorilor
menţionaţi de obiectivele studiului de prefezabilitate, făcând referire la perioada de rambursare a
creditelor angajate de investitor şi mărimea dobânzilor, raportul venituri – costuri din punct de
vedere actual, pragul de rentabilitate, rata internă de rentabilitate financiară, cursul de revenire la
export net actualizat, venitul net actualizat, analiza cash – flow, etc.Analiza economică se
realizează în context naţional şi cuprinde precizarea economiilor sau cheltuielilor în valută,
gradul de diversificare a producţiei, estimarea numărului de locuri de muncă nou create, gradul
de protecţie a mediului, venitul net actualizat, rata internă de rentabilitate, etc.

4.4. STUDIUL DE FEZABILITATE

Strategia de concepere şi realizare a obiectivelor de investiţii, în conexiune cu rezultatele


economico-financiare preconizate, este cuprinsă prin studiul de fezabilitate, studiul elaborat
pentru fiecare obiectiv de investiţii.
Prin studiul de fezabilitate se înţelege ansamblul documentaţiei elaborate – cuprinzând
calcule tehnico-economice, desene, memorii de fundamentare, măsuri concrete de acţiuni
manageriale – privind necesitatea realizării viitorului obiectiv de investiţii, ţinând cont de sursele
de aprovizionare de materii prime, pieţele de desfacere aferente, posibilităţile de asigurare a
capitalului (lichidităţi şi credite), rezultatele scontate, amplasamentul obiectivului, etc.
În ultimii ani, în România studiile de fezabilitate sunt întocmite în conformitate cu
metodologia internaţională, metodologia elaborată de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie
49

 
Gestiunea investiţiilor publice

şi Dezvoltare (B.I.R.D.).Pentru sprijinirea şi stimularea economică a ţărilor în curs de dezvoltare,


Fondul Monetar Internaţional a creat un organism specializat în investiţii denumit Banca
Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (B.I.R.D.). La nivel european, acest rol este
jucat de Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (B.E.R.D.). Atragerea resurselor
necesare finanţării ajutorului economic destinat ţărilor în curs de dezvoltare se face pe diferite
căi, specifice activităţii financiare, iar orientarea fondurilor disponibile către cele mai eficiente
proiecte de dezvoltare economică se face pe baza unor calcule riguros elaborate, denumite
metodologia BIRD. Studiile de fezabilitate realizate conform metodologiei BIRD servesc drept
bază (tehnică, economică sau comercială) deciziei de investiţii. Prin studiul de fezabilitate se
analizează elementele esenţiale ale investiţiei şi ale procesului de producţie, se evaluează
eficienţa economică a proiectului de investiţii. Structura de bază a studiului de fezabilitate este
identică cu cea a studiului de prefezabilitate, dar mult mai detaliată.
Studiul de fezabilitate standard cuprinde următoarele capitole:
- Date privind identitatea agentului economic (societate comercială, instituţie publică)
- Analiza diagnostic privind situaţia actuală a societăţii comerciale.
- Prognoza produselor, tehnologiilor, factorilor de producţie.
- Variante optime de dezvoltare şi de restructurare.
- Calcule de eficienţă economică pentru variantele analizate.
- Analize privind incertitudinea, riscul şi sensibilitatea variantei alese.
- Formularea deciziei de investiţie.

Fiecare capitol cuprinde unele elemente obligatorii:

Datele de identificare se referă în principal la:


- Denumire, adresă, telefon, fax, cod fiscal;
- Anul înfiinţării;
- Numărul şi data înregistrării în Registrul Comercial şi numărul contului în bancă;
- Forma juridică (S.R.L., S.C., etc.);
- Domeniul de activitate de bază şi auxiliare;
- Principalele produse şi servicii conţinute în profilul de bază şi în cel auxiliar;
- Segmentul de piaţă acoperit;
- Capitalul social (subscris şi vărsat);
- Forma de proprietate (publică, privată sau mixtă);
- Suprafaţa de teren aferentă societăţii (schiţă);
- Istoricul şi evoluţia societăţii sau instituţiei.

Analiza diagnostic.
Prin analiza diagnostic se realizează evaluarea la zi a agentului economic, evoluţia
acestuia în ultima perioada şi identificarea măsurilor manageriale de urmat pentru asigurarea
creşterii eficienţei economice.
Această evaluare se realizează din punct de vedere calitativ, cantitativ şi structural şi
vizează toate compartimentele organizaţiei analizate (total societate şi pe fiecare secţie sau
atelier, etc.).
De regulă, analiza diagnostic cuprinde următoarele capitole:
Generalităţi şi aspecte specifice – prezintă o caracterizare generală a organizaţiei economice (ce
a produs forma de proprietate, evoluţie, conducere, metode de management).
50

 
Gestiunea investiţiilor publice

Rezultate economico-financiare obţinute.


Rezultatele economico-financiare se prezintă în unităţi valorice curente şi comparabile. Stabilirea
acestora se va face numai pe baza datelor din bilanţul contabil al ultimului an, precum şi din
documentele oficiale.Rezultatele economico-financiare se referă la:
- capitalul social, în evoluţie pe ultimii 4 – 7 ani;
- cifra de afaceri a firmei, defalcată pe activităţi de bază şi auxiliare;
- ponderea secţiilor şi filialelor în cifra de afaceri;
- producţia realizată şi producţia vândută, în unităţi fizice total şi pe sortimente;
- principalii clienţi; principalii furnizori;
- venituri din exploatare; cheltuieli aferente; profitul brut şi net;
- preţuri şi tarife practicate;
- cheltuieli totale şi structura lor – materii prime şi materiale, combustibil, energie
(electrică, termică), salarii, amortizări, cheltuieli ale secţiilor, cheltuieli generale;
- stocuri, exprimate fizic şi valoric, ponderi faţă de producţia totală, dinamica lor,
nominalizarea celor greu vandabile;
- producţia neterminată.
Producţia realizată. Calitatea acesteia.
Se prezintă producţia realizată în ultimii 4 – 7 ani, fizic şi valoric, pe total şi sortimente,
în preţuri curente şi comparabile, iar producţia efectivă se va compara cu capacitatea de
producţie.Calitatea şi performanţele produselor vor fi evidenţiate precizând:
- caracteristicile tehnice şi funcţionale ale produselor comparativ cu standardele
internaţionale;
- durata de folosinţă şi perioada de garanţie acordată;
- calculul principalilor indicatori de calitate şi non calitate;
- evidenţierea metodelor de conducere a calităţii;
- punctele forte şi slabe ale produselor.
Dotarea tehnică. Tehnologii de producţie. Fluxuri tehnologice.
Acest capitol cuprinde aspecte privind dotarea tehnică:
- evaluarea şi reevaluarea mijloacelor fixe;
- clasificarea şi structura mijloacelor fixe;
- regimul juridic şi contabilitatea mijloacelor fixe,
- capacitatea de producţie: mărime, factori de influenţă, relaţii de calcul, balanţa
capacităţilor de producţie;
- indicatori ai utilizării capacităţilor de producţie;
- aspecte referitoare la uzura mijloacelor fixe;
- aspecte referitoare la întreţinerea şi reparaţia mijloacelor fixe (politici de achiziţie,
repartiţie, întreţinere şi înlocuire, modalităţi de asigurare cu piese de schimb, volumul şi
dinamica cheltuielilor de întreţinere şi reparaţii, etc.);
- politici de amortizare şi de utilizare a fondului de amortizare.
Tehnologia de producţie şi fluxurile tehnologice fac referiri la:
- descrierea tehnologiilor, a fluxurilor tehnologice, a metodelor de organizare;
- procedee şi tehnici de lansare a producţiei;
- posibilităţi de adaptare a tehnologiei la nou;
- identificarea tehnologiilor ce necesită schimbare, eşalonarea înlocuirii acestora,
posibilităţi de modernizare;

51

 
Gestiunea investiţiilor publice

- modul de organizare a tehnologiei cu utilităţi şi impactul înlocuirii unor tehnologii asupra


investiţiilor colaterale.
Personal, salarizare, indicatori de evaluare.
Unitatea de Studiu prezintă evoluţia numărului de salariaţi pe total şi pe structură. Se
stabilesc formele de recrutare, selecţie şi angajare a forţei de muncă, modalităţi de formare,
perfecţionare şi conversie a forţei de muncă, formele de salarizare, stimulentele acordate. Se
calculează indicatorii de evaluare a folosirii forţei de muncă: productivitatea muncii, înzestrarea
tehnică a muncii, salariul mediu, corelaţia dintre ele.
Preţuri şi tarife practicate.
Sunt prezentate preţurile şi tarifele practicate în comparaţie cu ale concurenţei şi se
stabilesc cauzele modificării preţurilor (politica economică guvernamentală, raportul cerere –
ofertă, calitatea produselor).
Investiţii.
În acest capitol se analizează investiţiile în curs sau cele prevăzute a se realiza în viitor,
modul cum ele au influenţat rezultatele economice ale societăţii comerciale. Sunt prezentate
obiectivele care s-au realizat, structura fondurilor alocate, posibilităţile de dezvoltare viitoare.
Sunt analizate sursele de finanţare folosite, metodele de conducere şi organizare a lucrărilor de
construcţii, se fac aprecieri asupra lor şi se formulează un set de propuneri pentru acţiunile
viitoare.
Managementul societăţii.
Se prezintă sistemul de management al organizaţiei, pe subsisteme de management
(subsistemul informaţional, decizional, organizatoric şi metodologic) prin metoda “punctelor
forte şi a punctelor slabe”, cu scopul corectării aspectelor negative şi perpetuării şi îmbunătăţirii
aspectelor pozitive.
Activitatea proprie de cercetare – proiectare.
Se prezintă activitatea departamentului cercetare – proiectare, sub aspectul numărului de
produse şi al tehnologiilor realizate din activitatea de cercetare şi modul în care au fost asimilate
în producţie, numărul de brevete şi licenţe realizate şi care au fost valorificate în societate; fie au
fost vândute terţilor, posibilităţile de colaborare cu institutele de cercetare specializate, etc.
Utilităţi şi servicii.
Sunt enumerate utilităţile de care beneficiază societatea comercială, sub raportul calităţii,
al gradului de accesibilitate şi al costului lor: drumuri de acces, gaze naturale, reţele de
canalizare, reţele telefonice, apă, aer comprimat, etc.
Poluarea şi protecţia mediului.
Sunt analizate implicaţiile ecologice pe care le are activitatea de producţie, eventualele
litigii cu terţi în acest domeniu, posibilităţile de diminuare sau eliminare a poluării, etc.
Informatizarea gestiunii şi conducerea societăţii.
Se studiază posibilitatea introducerii unui sistem informatic (reţele de calculatoare şi soft
– ware – ul aferent) capabil să prelucreze automat în timp real, volumul de informaţii şi să
furnizeze managementului de nivel superior datele necesare adoptării deciziilor.
Estimarea patrimoniului societăţii.
Este evaluată valoarea societăţii prin diferite metode de evaluare: patrimoniale, bazate pe
randament, combinate, etc.
Produse unicate, deşeuri, refolosiri.
Sunt evidenţiate produsele unicate obţinute, numărul, tipul şi cantitatea de deşeuri
rezultate şi posibilităţile de valorificare a acestora.
52

 
Gestiunea investiţiilor publice

Publicitate, reclamă, promovarea produselor.


Sunt analizate posibilităţile de realizare a reclamei (în ziar, posturi TV, radio, etc.), costul
acesteia, efectele obţinute. Se studiază modalitatea de promovare şi desfacere a produselor prin
reţele proprii de magazine; prin intermediari, etc.
Prognoza produselor, tehnologiilor, factorilor de producţie.
Este o etapă de bază în elaborarea studiului de fezabilitate, deoarece orice prognoză
greşită sau nerealistă conduce la rezultate eronate, cu implicaţii negative directe asupra eficienţei
activităţii economice.
În această etapă se previzionează veniturile, costurile de producţie şi profiturile pe întreaga
durată de funcţionare eficientă a obiectivului de investiţii.

Variante de dezvoltare şi de restructurare.


Acest capitol prezintă variantele de investiţii, precizând avantajele şi dezavantajele
fiecăreia, prin prisma creşterii de profit, a sporirii calităţii, creşterii cotei de piaţă, etc., dar şi prin
prisma cheltuielilor investiţionale şi de producţie aferente.

Calculul eficienţei economice a variantelor studiate.


Acest capitol reprezintă esenţa studiului de fezabilitate deoarece în cadrul său este
studiată eficienţa economică a fiecărei variante în parte prin intermediul unui sistem de indicatori
de eficienţă economică (statistici, dinamici, specifici diverselor ramuri, specifici metodologiei
BIRD).

Analiza incertitudinii, riscului şi sensibilităţii variantei alese.


După alegerea variantei optime, este necesară cuantificarea sensibilităţii acesteia la
influenţa factorilor perturbatori. Această etapă a studiului de fezabilitate presupune reluarea
calculelor realizate în Unitatea de Studiu anterior, în condiţii presupuse nefavorabile (ex.:
scăderea vânzărilor, creşterea cheltuielilor salariale, creşterea taxelor, creşterea preţului la o
anumită materie primă, etc.). Dacă prin aceste calcule se demonstrează că indicatorii respectivi
nu diferă valoric foarte mult (prezintă o toleranţă acceptabilă) faţă de valorile normale, atunci se
trage concluzia că varianta aleasă este stabilă şi deci poate reprezenta temelia obiectivului de
investiţii.

Formularea deciziei de investiţii.


Conducerea unităţii formulează decizia de investiţii, sub raportul furnizorului de utilaje,
numărului acestora, etc.

Proiectul tehnic şi autorizaţia de construcţie


Proiectul tehnic, conform legislaţiei actuale trebuie să cuprindă două părţi distincte – o
parte scrisă care cuprinde mai multe elemente obligatorii de evidenţiat şi partea de desen, care
este elaborată pe baza documentaţiei tehnice a proiectului (schiţe, desene, etc.).

Partea scrisă cuprinde următoarele capitole:

Descrierea generală a lucrărilor – face referiri amănunţite la:


- amplasament; topografie; clima şi elemente specifice;
- geologia şi seismicitatea zonei;
53

 
Gestiunea investiţiilor publice

- prezentarea proiectului pe volume, broşuri, capitole;


- organizarea de şantier;
- căile de acces provizorii;
- sursele de apă, energie, gaze, telefon (pentru organizarea şantierului şi definitive);
- programul de execuţie a lucrărilor;
- trasarea, protejarea lucrărilor executate;
- relaţiile dintre contractant (ofertant), consultant şi persoana juridică achizitoare
(investitor);
- memorii tehnice, etc.
Proiectul tehnic trebuie să respecte cerinţele:
- să fie redactat clar cu toate informaţiile corecte;
- pe baza proiectului tehnic, contractantul să poată emite oferta, iar pe baza analizei tehnice
şi tehnologice, să stabilească preţul ofertei.
Caietul de sarcini – este elaborat de proiectant şi face parte din proiectul tehnic şi din
documentele de licitaţie, reprezentând descrierea scrisă a lucrărilor care fac obiectul licitaţiei.
Caietele de sarcini sunt de mai multe categorii:
- în funcţie de destinaţie, caietele de sarcini sunt: caiete de sarcini pentru execuţia
lucrărilor, caiete de sarcini pentru recepţii, probe, teste, etc., caiete de sarcini pentru
furnizorii de materiale, utilaje, etc.;
- în funcţie de domeniul la care se referă, caietele de sarcini sunt: caiete de sarcini generale
(pentru lucrări curente în construcţii) şi caiete de sarcini speciale (pentru lucrări specifice,
care sunt elaborate independent pe fiecare lucrare în parte).
Toate tipurile de caiete de sarcini cuprind:
- breviarele de calcul pentru dimensionarea elementelor de construcţii şi instalaţii;
- nominalizarea planşelor care guvernează lucrarea;
- dimensiunea, forma, aspectul şi descrierea execuţiei lucrării;
- ordinea de execuţie, probe, teste ale lucrării;
- standardele, normativele şi alte prescripţii care trebuie respectate la materiale, utilaje,
instalaţii, etc.;
- condiţiile de recepţie, măsurători, aspect, toleranţe, etc.
Listele cantitative de lucrări – cuprind toate elementele necesare măsurării valorice şi
de durată a execuţiei investiţiei, astfel:
- centralizatorul lucrărilor pe obiective;
- centralizatorul categoriilor de lucrări pe obiective;
- listele cu cantităţile de lucrări pe capitole de lucrări, cu descrierea în detaliu a acestora;
- listele cu cantităţile de utilaje şi echipamente tehnologice;
- specificaţiile tehnice.

Graficul general de realizare a obiectivului de investiţii – este prezentată eşalonarea per


ansamblul activităţilor pentru realizarea obiectivului economic.

Părţile desenate.
Constituie documentele principale ale proiectului tehnic, pe baza cărora se realizează
părţile scrise. Principalele documente ale părţii desenate sunt:

Planurile generale – cuprind:


54

 
Gestiunea investiţiilor publice

- planurile de amplasament a reperelor de nivelment şi planimetrice;


- principalele planuri topografice;
- planurile de amplasament a forajelor, profilelor geotehnice;
- cele mai importante planuri de amplasare a obiectivelor, a cotelor de nivel, a distanţelor
de amplasare, a orientărilor, a coordonatelor, etc.;
- planurile de sistematizare pe verticală a terenului;
- principalele planuri privind construcţiile subterane (amplasarea acestora, secţiuni,
profiluri longitudinale, dimensiuni, cote de nivel, cofraj şi armare, etc.);
- planurile de amplasare a reperelor fixe şi mobile de trasare.

Principalele planşe ale obiectivelor de investiţie – fiecare obiectiv subteran sau de suprafaţă
este numerotat pe baza unui cod şi a denumirii proprii, iar planşele sunt organizate într-un volum
propriu, pe fiecare obiectiv.

Arhitectura cuprinde planşele principale privind arhitectura fiecărui obiectiv, astfel:


- planul individual de amplasare;
- secţiuni, faţade, detalii importante;
- tablouri de prefabricate;
- tablouri de tâmplării şi tablouri de finisaje interioare şi exterioare.

Structura – cuprinde planşele principale privind alcătuirea şi execuţia structurii de rezistenţă şi


anume:
- planurile infrastructurii;
- planurile suprastructurii;
- descrierea soluţiilor constructive, descrierea ordinii tehnologice de execuţie şi montaj,
recomandări privind transportul, manipularea, depozitarea şi montajul.

Instalaţiile – cuprind planşele generale privind execuţia instalaţiilor:


- planul general de amplasare a utilajelor;
- schemele principale ale instalaţiilor;
- secţiuni, vederi, detalii principale.
Aceste planuri trebuie să conţină cote, dimensiuni, calităţile materialelor, verificările şi
probele necesare, izolaţii termice, acustice, protecţii anticorozive.

Dotări şi instalaţii tehnologice – această parte conţine planurile principale de tehnologie şi


montaj (secţiuni, dimensiuni, toleranţe admise, etc.), astfel:
- desenele de ansamblu;
- schemele tehnologice privind fluxul tehnologic;
- schemele cinematice, cu indicarea principalilor parametri;
- schemele instalaţiilor hidraulice, pneumatice, electrice, de automatizare, comunicaţiile,
reţele de combustibil, apă, iluminat, etc.;
- planurile de montaj.

Dotări mobilier, inventar gospodăresc – cuprinde planurile principale de amplasare şi montaj,


inclusiv cote, dimensiuni, secţiuni, vederi, tablouri de dotări.

55

 
Gestiunea investiţiilor publice

Autorizarea lucrărilor de construcţie

În baza legislaţiei în vigoare, edificarea de construcţii civile, industriale, agricole, sau de


orice natură, presupune cel puţin două documente importante şi anume:
certificatul de urbanism;
autorizaţia de construcţie.

Certificatul de urbanism.
Act prin care se fac cunoscute solicitantului, elementele care caracterizează regimul
juridic, economic sau tehnic al unui imobil. Solicitantul certificatului de urbanism poate fi orice
persoană fizică sau juridică. Autoritatea care poate elibera certificatul de urbanism, este:
- Consiliul judeţean, pentru construcţii care se aprobă de Guvern, pentru lucrări publice
(construcţii pentru industrie, comerţ, prestări servicii, construcţii social – culturale, etc.);
- Consiliul local municipal pentru construcţii de orice fel din localităţi, cu excepţia celor
care se aprobă de Guvern;
- Consiliul local comunal, pentru construcţii de locuinţe şi anexe gospodăreşti ale acestora.
În vederea eliberării certificatului de urbanism, solicitantul trebuie să depună o cerere-tip
completată, dovada titlului de proprietate în cazul imobilelor situate pe terenuri cu destinaţie
specială precum şi taxa pentru certificatul de urbanism. Baza legală de eliberare a acestuia o
constituie documentaţiile de urbanism şi amenajarea teritoriului aprobate. Durata eliberării este
de până la 30 de zile, iar valabilitatea este cuprinsă între 3 şi 24 de luni, stabilită de emitent.
Certificatul de urbanism cuprinde:
- regimul juridic al imobilelor (situarea în intravilan sau în afara acestuia; dreptul de
proprietate asupra imobilului);
- regimul economic al imobilelor (folosinţă actuală; destinaţia stabilită; reglementări
fiscale specifice localităţii respective);
- regimul tehnic al imobilelor (procentul de ocupare a terenului; coeficientul de utilizare a
terenului; dimensiunile şi suprafeţele minime sau maxime ale parcelelor; echiparea cu
utilităţi; circulaţia pietonilor şi autovehiculelor; alinierea clădirilor şi terenurilor faţă de
străzile adiacente; înălţimea construcţiilor; modul de executare a construcţiilor, etc.).
Finalitatea eliberării certificatului de urbanism o constituie înscrierea în Registrul
Certificatelor de Urbanism.

Autorizaţia de construire reprezintă actul de autoritate al administraţiei locale pe baza căruia se


asigură aplicarea măsurilor prevăzute de lege, referitoare la amplasament, proiectarea, executarea
şi funcţionarea construcţiilor. Solicitantul autorizaţiei de construire poate fi orice persoană fizică
sau juridică, deţinătoare a unui titlu care îi conferă dreptul de construire.
Autorizaţia de construire se eliberează pentru:
- lucrări de construire, reconstituire, modificare a clădirilor;
- lucrări de reparare, restaurare, protejare sau conservare a monumentelor istorice;
- foraje şi excavări pentru lucrări geologice;
- construcţii provizorii de şantier;
- organizare de tabere de corturi, camping;
- lucrări cu caracter provizoriu: chioşcuri, tonete, cabine, spaţii de expunere pe căile
publice, etc.

56

 
Gestiunea investiţiilor publice

Autorităţile care eliberează acest document sunt: delegaţia permanentă a Consiliului


judeţean, primarul general (pentru Bucureşti) sau primarii (pentru celelalte oraşe). Solicitantul
trebuie să depună o cerere-tip completată, dovada titlului de proprietate asupra imobilului,
certificatul de urbanism, proiectul pentru autorizaţia de construire şi taxa pentru autorizaţie.
Durata eliberării este de până la 30 de zile, valabilitatea este de 12 luni, iar prelungirea
valabilităţii se face o singură dată, cu cel mult un an. Finalitatea eliberării autorizaţiei de
construire o constituie înscrierea în Registrul autorizaţiilor de construire.
În afara celor două documente prezentate, mai există (conform legislaţiei în vigoare) o
serie de aprobări, avize şi autorizaţii necesare pentru autorizarea construirii şi funcţionării
obiectivelor de investiţii, după cum urmează:
- Ministerul Apărării Naţionale (va menţiona că pe amplasament nu există obiective
militare);
- Ministerul Transporturilor (ia în considerare proximitatea drumurilor publice);
- Inspecţia de Stat pentru Resurse Minerale (va menţiona că subsolul amplasamentului nu
conţine resurse minerale);
- Ministerul Telecomunicaţiilor (eliberează aprobarea pentru legăturile telefonice);
- Departamentul Aviaţiei Civile (precizează că obiectivul nu permite zborurile aeriene);
- Centrul de Medicină Preventivă (precizează că funcţionarea obiectivului nu afectează
sănătatea populaţiei);
- Administraţia Naţională a Drumurilor (eliberează aprobarea pentru construirea căilor de
acces proprii ale obiectivului cu drumurile publice);
- Academia Română (precizează că pe amplasamentul respectiv nu există monumente
istorice);
- Compania Naţională a Apelor Române (stabileşte sursa de apă branşată la debitul necesar
disponibil);
- Regia Generală a Apei (asigură alimentarea cu apă potabilă şi reţeaua de canalizare);
- Romgaz R, A. (asigură livrarea de gaze naturale pentru viitorul obiectiv);
- Departamentul Chimie şi Petrochimie (asigură alimentarea cu combustibil lichid);
- Societatea de Căi Ferate;
- Brigada de Pompieri;
- Oficiul de Administrare a Teritoriului;
- Agenţia pentru Protecţia Mediului;
- Poliţia Sanitară;
- Inspecţia de Stat pentru Calitatea în Construcţii;
- Consiliul Local al Primăriei.

4.5. DEVIZUL DE CHELTUIELI PENTRU OBIECTIVELE DE INVESTIŢII

Devizul general este documentaţia economică prin care se stabileşte valoarea totală
estimativă a obiectivelor de investiţii în faza de proiectare, studiu de fezabilitate şi proiect tehnic.
Devizul general se structurează pe capitole de cheltuieli, precizându-se valoarea totală, din care
partea supusă licitaţiei.

Partea I.
Unitatea de Studiu 1.

57

 
Gestiunea investiţiilor publice

- obţinerea terenului (cheltuieli pentru obţinerea terenului, plata concesionării pe durata


realizării lucrărilor, etc.);
- amenajarea terenului (cheltuieli pentru demolări, defrişări, demontări, nivelări, devieri
cursuri de apă, drenaje, etc.);
- amenajări pentru protecţia mediului.
Unitatea de Studiu 2.
- cheltuieli pentru realizarea infrastructurii obiectivului (reţele de canalizare, gaze, energie
electrică, telefoane, radio TV, drumuri, etc.).
Unitatea de Studiu 3.
- studii de teren (cheltuieli pentru studii geo, topo, hidro);
- avize, acorduri, autorizaţii (cheltuieli pentru certificatul de urbanism, autorizaţia de
construire, autorizaţia de foraj, autorizaţia pentru racorduri şi branşamente energie
electrică, apă, gaze, telecomunicaţii, etc.);
- proiectare şi engineering (cheltuieli de proiectare în toate fazele);
- organizarea licitaţiilor
Unitatea de Studiu 4.
- clădiri şi construcţii speciale;
- montaj utilaje tehnologice;
- utilaje şi echipamente de transport;
- utilaje, echipamente tehnologice şi funcţionale de montaj;
- utilaje şi echipamente cu durată mare de serviciu.
Unitatea de Studiu 5.
- organizarea şantierului (cuprinde cheltuielile necesare contractului în vederea creării
condiţiilor de desfăşurare a activităţilor de construcţii – montaj);
- comisioane şi taxe (cuprind comisionul băncii finanţatoare, taxa aferentă inspecţiei pentru
controlul calităţii lucrărilor, etc.);
- cheltuieli diverse şi neprevăzute (maximum 5% din cele prevăzute la Unitatea de Studiu
1).
Unitatea de Studiu 6.
- pregătirea personalului de exploatare;
- probe tehnologice, încercări, rodaje, expertize la recepţie.

Partea a II – a.
Cuprinde valoarea rămasă actualizată a mijloacelor fixe existente în cazul obiectivului ce
se construieşte. Această valoare nu se finanţează şi serveşte la stabilirea indicatorilor de eficienţă
din cadrul studiului de fezabilitate.

Partea a III – a.
Cuprinde fondul de rulment necesar începerii producţiei (cheltuieli pentru asigurarea
stocurilor de materii prime, energie, transporturi, salarii personal direct productiv, piese de
schimb de mare uzură, etc., necesare pentru ciclul de producţie).

58

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU V
EFICIENŢA ECONOMICĂ ŞI DECIZIA DE INVESTIŢII

5.1. CONCEPTUL DE EFICIENŢĂ

Orice activitate umană este, în acelaşi timp, consumatoare de resurse şi producătoare de


efecte. Dezvoltarea economico-socială s-a bazat, mult timp, pe concepţia că omenirea dispune de
resurse naturale în cantităţi mai mult decât suficiente. Dar, şocurile produse de crizele de energie
şi de materii prime, precum şi degradarea tot mai evidentă a mediului natural, datorită exploatării
sale neraţionale, au condus la conturarea unei concepţii realiste cu privire la disponibilităţile de
resurse la nivel mondial, cât şi la nivelul fiecărei ţări în parte.
Nivelul limitat al resurselor materiale şi de muncă generează cerinţa economicităţii
folosirii lor, în sensul asigurării unor randamente maxime sau unor consumuri cât mai reduse.
Pornind de la sensul lingvistic al noţiunii de eficienţă, se poate afirma că eficienţa este atributul
oricărei activităţi umane de a produce efectul util dorit.
Studiul eficienţei unei activităţi are la bază următoarele tipuri de corelaţii:
a) comparaţie între nivelul resurselor;
b) comparaţie între nivelul efectelor;
c) comparaţie de tipul efort/efect şi efect/efort;
d) comparaţie între nivelurile de eficienţă.
Una din accepţiunile noţiunii de eficienţă este: efecte cât mai mari în raport cu resursele
alocate sau consumate. Aceasta arată efectul util pe unitatea de resursă alocată (E/R) sau invers,
efortul depus pentru obţinerea unei unităţi de efect (R/E).
Privită din punct de vedere aplicativ, eficienţa se poate defini ca un raport obiectiv,
cantitativ, între efectele şi eforturile depuse în vederea obţinerii lor.
e = E/R – maxim, adică, maximizarea efectelor obţinute pe unitatea de resursă alocată /
consumată;
e = R/E – minim, adică, minimizarea consumului de resurse pe unitatea de efect obţinut.
Natura şi caracterul eforturilor şi efectelor se reflectă asupra caracterului eficienţei. Din
punctul de vedere al resurselor, acestea trebuie să fie cât mai riguros structurate ca să răspundă
cerinţelor de analiză (cum se folosesc, cât se consumă, gradul de valorificare, economisirea lor).
Structurarea presupune următoarele criterii:
- după criteriul regenerărilor în timp.
▪ resurse regenerabile;
▪ resurse neregenerabile.
- după natura lor:
▪ umane, tehnice;
▪ materiale, financiare.
Din punctul de vedere al efectelor, de asemenea, eficienţa necesită structurarea acestora.
Efectele pot fi:
√ directe: identificabile la locul unde se desfăşoară activitatea;
√ indirecte: identificabile în alte sectoare de activitate.
59

 
Gestiunea investiţiilor publice

- După momentul la care se produc:


√ efecte imediate;
√ efecte posibile, viitoare.
- După natura lor:
√ efecte economice;
√ efecte ecologice;
√ efecte sociale;
√ efecte tehnice etc.
O analiză completă şi complexă impune luarea în considerare, într-o exprimare unitară, a
tuturor categoriilor de efecte. În practică acest lucru este inaplicabil şi, de aceea, în multe cazuri
se procedează la abordarea parţială a studiului de eficienţă, pe tipuri de efecte (în principal,
studiul de eficienţă economică).
Din punct de vedere cantitativ, corelaţia dintre eforturi şi efecte se exprimă prin indicatori
de eficienţă care, de regulă, îmbracă forma unor raporturi matematice. Pentru a caracteriza
eficienţa unei activităţi, în toată complexitatea sa, este necesar să se folosească un sistem de
indicatori care să pună în evidenţă toate corelaţiile posibile între eforturi şi efecte.

5.2. EVALUAREA ŞI ANALIZA PROIECTELOR DE INVESTIŢII

Decizia de investiţie într-o firmă presupune parcurgerea anumitor etape logice, prezentate
cronologic.

Diagnosticarea problemelor
1. Identificarea oportunităţilor de investire
Obţinerea informaţiilor despre proiect
2. Culegerea datelor relevante
Identificarea alternativelor de proiect
3. Considerarea căilor alternative pentru atingerea obiectivelor
Analiza financiară a proiectului
4. Lucrul la proiecte specifice fără detalii
5. Identificarea cheltuielilor financiare şi a veniturilor
Luarea deciziei
6. Evaluarea financiară a proiectului
7. Considerarea aspectelor nonfinanciare şi necuantificabile
8. Luarea deciziei
Implementarea şi controlul
9. Implementarea deciziei şi controlul proiectului
Analiza
10. Analiza rezultatelor

Procedura de selecţie este o problemă specifică fiecărei organizaţii. De maximă


importanţă este analiza impactului firmă – mediu economic. Deşi necuantificabilă, această
analiză este utilizată pentru stabilirea strategiei de dezvoltare a firmei şi conţine trei momente
importante:
- determinarea obiectivelor firmei;
- analiza diagnostic a firmei care urmăreşte să determine punctele forte şi slabe ale firmei;
60

 
Gestiunea investiţiilor publice

- evaluarea mediului economic în care firma îşi desfăşoară activitatea.


Analiza şi diagnosticarea mediului sunt componente deosebit de importante ale
procesului strategic managerial care asigură succesul firmei pe piaţa concurenţială, de obicei
introduse în studiile de fezabilitate.
Este cunoscut faptul că toate unităţile identifică punctele forte şi slăbiciunile lor şi
posibilităţile şi ameninţările mediului concurenţial. Dar ceea ce este pierdut adesea din vedere
este faptul că o combinare între aceşti factori poate duce la obţinerea şi alegerea anumitor
strategii. Astăzi proiectanţii de strategii utilizează un număr de matrice care arată relaţiile dintre
variabilele critice (de exemplu, matricea TOWS).
Principalele stadii în alegerea proiectelor de investiţii sunt următoarele:
I. generarea propunerilor de investiţii (etapele 1-3);
II. selecţia proiectelor de investiţii (etapele 4-8);
III. implementarea, controlul şi analiza rezultatelor (etapele 9-10).
I. Generarea propunerilor de investiţii este, de obicei, o problemă descentralizată care permite să
fie elaborate propuneri de investiţii la toate nivelurile întreprinderii. În general, nivelurile
inferioare propun investiţii de înlocuire, de modernizare sau de expansiune, iar nivelurilor
superioare le revine responsabilitatea de a propune proiecte de dezvoltare strategică. În acest
stadiu, fiecare proiect trebuie să fie însoţit de un studiu comercial, tehnic şi financiar, care să
justifice oportunitatea investiţiei.
II. Selecţia proiectelor de investiţii se efectuează pe criterii financiare, dar ţinând cont de
priorităţile directe de politică investiţională. Ea se referă la alegerea investiţiilor rentabile în
funcţie de resursele ce pot fi alocate pentru acestea.
Teoria financiară indică faptul că în luarea deciziei de investiţie pot fi întâlnite anumite
criterii care duc la folosirea unor metode sau a altora, cum ar fi maximizarea profitului firmei,
minimizarea termenului de recuperare, reducerea riscului asociat proiectului de investiţii sau
ordonarea optimală a proiectelor mutual exclusive. În general, este acceptat că abordarea
dinamică este o tehnică mult mai bună decât abordarea statică în ceea ce priveşte considerarea
acestor criterii.
În prezent, cele mai utilizate metode sunt cele care impun o analiză bazată pe influenţa
factorului timp asupra valorii profitabilităţii. Între acestea, tehnica venitului net total actualizat
(VNA) are cea mai bună fundamentare teoretică. Însă unii manageri preferă rata internă de
rentabilitate (RIR).
În marile întreprinderi şi puterea de decizie poate fi descentralizată. De exemplu, un şef
de departament dispune de un buget care să fie folosit pentru finanţarea unor investiţii de mică
amploare (înlocuiri etc.). Din contra, marile proiecte fac obiectul unor lungi dezbateri în cadrul
conducerii firmei, ţinând cont de diversele obiective ale întreprinderii (strategia de dezvoltare,
prestigiu etc.). De asemenea, managerii şi iniţiatorii de proiecte sunt implicaţi în activitatea de
luare a deciziilor din punctul de vedere al modului în care sunt cheltuite fondurile. De exemplu,
şeful unui serviciu funcţional identifică posibilităţi profitabile de investiţii, managerul general
investighează această problemă şi împreună găsesc un mod de abordare al afacerii.
Cunoaşterea factorilor care influenţează profitabilitatea ajută managerii în canalizarea
resurselor firmei spre cele mai profitabile investiţii. În multe firme s-a renunţat la ideea că
directorul economic dă un verdict despre viabilitatea proiectelor de investiţii propuse, dar acest
lucru nu înseamnă că nu sunt folosite tehnicile de evaluare şi că nu se au în vedere aspectele de
marketing, producţie şi resurse umane ale tuturor proiectelor.

61

 
Gestiunea investiţiilor publice

Rezultatul acestui stadiu constă în elaborarea unui plan de investiţii şi de finanţare. Acest
document prezintă sinteza investiţiilor selecţionate şi finanţarea acestora.
Toate procedurile de planificare sunt asociate cu o procedură de control asupra
realizărilor. Controlul permite o bună execuţie a planului şi eventuale acţiuni corective. De
exemplu, compararea previziune – realizare permite ameliorarea tehnicilor de previziune
utilizate şi de asemenea, a tehnicilor de alegere a proiectelor de investiţie.
Decizia de investiţie este o decizie de politică generală a întreprinderii. Ea necesită în
întreprinderi un sistem de organizare care permite o bună circulaţie a informaţiei şi asigură
coerenţa deciziilor.
Decizia de investiţie angajează firma pe perioade lungi şi cere realizarea unei politici de
finanţare în vederea obţinerii fondurilor necesare. Se are în vedere alocarea capitalurilor
disponibile sau a celor colectate. Această prevedere este cunoscută în literatura de specialitate
anglo-saxonă sub denumirea de „capital budgeting”.
Decizia rezultă din confruntarea nevoi/resurse. Această confruntare poate fi analizată în
două maniere diferite (figura nr.1) după cum vom considera totalul resurselor ca un dat sau ca un
rezultat al alegerii efectuate.

62

 
Gestiunea investiţiilor publice

Strategia întreprinderii şi
obiectivele generale

Decizia de investiţii

Inventarierea surselor de Gruparea proiectelor de investiţii 


finanţare disponibile

Determinarea structurii Evaluarea individuală a


capitalului proiectelor de investiţii

Gruparea proiectelor de Analiza riscului


investiţii

Evaluarea individuală a Selecţia proiectelor de investiţii


proiectelor de investiţii

Selectarea proiectelor de Inventarierea surselor de finanţare


investiţii şi a programelor de
finanţare
Determinarea structurii capitalului

Alegerea definitivă a proiectelor


de investiţii şi a programelor de
finanţare
Figura nr.1 – Proceduri de împărţire a capitalurilor

În realitate, procedurile sunt de obicei iterative şi fac apel la ambele moduri de abordare:
♦ Procedura numită „capital rationing” constă în a determina totalul resurselor care pot fi
folosite pentru investiţii. Acest total rezultă din alegerea prealabilă a unei politici de finanţare.
Cunoaşterea aproximativă a previziunii de autofinanţare şi a ratei îndatorării firmei permite
fixarea unei sume globale de fonduri care pot fi disponibile. Problema constă în alocarea acestor
resurse într-o manieră eficientă.
♦ A doua procedură constă în clasificarea tuturor posibilităţilor de a investi în corespondenţă cu
obiectivele firmei şi care corespund criteriilor care sunt fixate. Vom obţine astfel totalul

63

 
Gestiunea investiţiilor publice

resurselor în vederea realizării politicii industriale şi comerciale a firmei. Se impune examinarea


condiţiilor finanţării şi posibilitatea de realizare a proiectelor considerate oportune.
Unele firme condiţionează realizarea fiecărui proiect de investiţii de existenţa unei
singure surse de fonduri, dar, în general, la realizarea diferitelor proiecte de investiţii pot să
contribuie diferite surse. De aceea, se impune o analiză atentă a surselor de finanţare.
Firmele, în general, au resurse limitate şi nu dispun de fonduri pentru a investi în toate
proiectele posibile (sau recunoscute sau imaginate ca posibile). Dacă un set de proiecte de
investiţii este identificat şi evaluat ca fiind promiţător, atunci este necesar să respingem alte
câteva proiecte de investiţii sau seturi de proiecte de investiţii de la finanţare. Acest proces de
evaluare serveşte la concretizarea strategiei întreprinderii şi există o mare varietate de metode
care asistă managrii în activitatea de planificare şi evaluare a proiectelor de investiţii (figura nr.
2).

Metodele de evaluare a
proiectelor de investiţii

Metode contabile Metode financiare Metode


multicriteriale
 Rata de rentabilitate  Venitul net actualizat
 Termenul de  Indicele de profitabilitate
recuperare  Rata internă de rentabilitate
 Termenul de recuperare

Figura nr.2 – Metode care asistă managerii în activitatea de planificare şi evaluare a


proiectelor de investiţii

Deşi, considerentele economice pot fi determinate în decizia de investiţie, totuşi opiniile


individuale şi preferinţele decidenţilor pot deveni factori care afectează selecţia.

5.3. INDICATORI STATICI DE EVALUARE A EFICIENŢEI ECONOMICE A


INVESTIŢIILOR

Termenul indicator are în vedere un instrument cu ajutorul căruia să se poată reda starea
unui sistem la un moment dat. Eficienţa economică este o categorie economică complexă ce nu
poate fi măsurată prin intermediul unui singur indicator. Un fenomen, un proces economic va fi
caracterizat de un număr mai mare sau mai mic de indicatori, în funcţie de gradul său de
complexitate, nefiind exclusă posibilitatea ca, în cadrul aceleiaşi variante, unii dintre indicatori
să fie favorabili, iar alţii nefavorabili. În aceste situaţii se impune dublarea calculelor economice
de o analiză economică corespunzătoare.
În evaluarea eficienţei economice a investiţiilor se utilizează sistemul de indicatori de
eficienţă economică a investiţiilor. Acesta cuprinde patru mari grupe de indicatori, după cum
urmează:
a) Indicatori cu caracter general;
64

 
Gestiunea investiţiilor publice

b) Indicatori de bază;
c) Indicatori specifici diferitelor obiective şi ramuri;
d) Indicatori suplimentari.

Indicatori cu caracter general

Prima grupă de indicatori contribuie la formarea unei imagini globale asupra condiţiilor
concrete de eficienţă economică în care se va realiza şi va funcţiona obiectivul de investiţii. În
cadrul acestei grupe putem enumera următorii indicatori:
1. Capacitatea de producţie – exprimă producţia maximă ce poate fi obţinută într-o perioadă de
timp, în condiţii normale de funcţionare a capitalului fix, de utilizare a resurselor umane şi
materiale şi a unui anumit coeficient de schimburi. Notată prin Q capacitatea de producţie se
poate exprima în unităţi fizice (m, m2, tone, bucăţi etc.) şi în unităţi valorice (când producţia este
eterogenă).
n
Q  q p , unde:
j j
j1
Q – capacitatea de producţie valorică;
qj – capacitatea fizică de producţie a sortimentului;
pj – preţul sortimentului j de producţie.

2. Numărul de salariaţi. Acest indicator trebuie cunoscut din faza de proiectare, el stabilindu-se
în corelaţie cu producţia, productivitatea muncii şi coeficientul de schimburi.
Totodată, indicatorul amintit trebuie cunoscut în structură, pe categorii de personal.
3. Costul de producţie trebuie cunoscut atât la nivelul întregii producţii realizate,cât şi la nivelul
fiecărui sortiment de producţie în parte, ca şi pe unitatea de produs.
4. Profitul – efectul net urmărit de oricare întreprinzător. Prin intermediul profitului,
întreprinzătorul asigură premisele necesare pentru creşterea capitalului fix. De asemenea, firmele
au posibilitatea să calculeze unul dintre cei mai importanţi indicatori, rata profitului, care arată
ce capacitate are acesta de a produce profit.
5. Productivitatea muncii – care arată producţia ce poate fi realizată pe un lucrător sau pe oră.
Poate fi calculată în unităţi fizice sau în unităţi valorice. Formula de calcul este:
w = Q / L, unde:
w – productivitatea muncii;
Q – producţia exprimată fizic sau valoric;
L – numărul de lucrători sau unităţi de timp pe muncă.

6. În economia de piaţă, cel mai important indicator de eficienţă economică este rentabilitatea,
profitabilitatea, dată de rata rentabilităţii. Există mai multe formule de calcul:
r = (P / C) x 100, unde:
r – rentabilitatea;
P – profitul obţinut;
C – costul de producţie.
De asemenea, rata profitului poate fi calculată şi astfel:
R = (P / CA) x 100, unde:
65

 
Gestiunea investiţiilor publice

r - rata profitului;
P – profitul obţinut;
CA – cifra de afaceri;
sau
r = (P / Cu) x 100, în care:
r – rata profitului;
P – profitul obţinut;
Cu – capitalul utilizat.

Indicatori de bază
Aceştia sunt proprii analizei eficienţei economice a investiţiilor şi constituie cea mai
importantă grupă de indicatori pentru adoptarea unei judicioase decizii de investiţii.

Volumul capitalului investit (It)


Acest indicator economic reflectă efortul economic total pentru realizarea unui anumit
obiectiv de investiţii.
Indicatorul amintit se calculează astfel:
It = Id + Ic + Mo + Cs, în care:
It – volumul total al capitalului investit;
Id – volumul capitalului destinat investiţiilor directe;
Ic - volumul capitalului destinat investiţiilor colaterale;
Mo – necesarul de mijloace circulante;
Cs – cheltuieli suplimentare (legate de pregătirea cadrelor, supravegherea lucrărilor etc.).
În efortul investiţional total al unui întreprinzător intră valoarea investiţiei directe,
reflectată prin devizul general, investiţiile colaterale (de natura căilor de acces rutiere, feroviare,
asigurarea cu abur tehnologic din zonă, energie electrică etc.) cheltuieli referitoare la dotarea
iniţială cu mijloace circulante precum şi cheltuieli suplimentare efectuate de întreprinzător. În
ceea ce priveşte materializarea propriu-zisă a investiţiilor, aceasta se concretizează în capitalul
fix activ, cât şi în capitalul fix pasiv.

Durata de realizare a lucrărilor de investiţii (d)


În cadrul acestei perioade de timp are loc materializarea eforturilor investiţionale în
capital fix. Specific acestei perioade este faptul că fonduri de valori însemnate sunt dislocate din
circuitul economic fără ca acestea să producă nimic până la finalizarea obiectivului.
Constructorul şi beneficiarul trebuie să colaboreze în această perioadă şi să identifice toate căile
posibile ce au ca numitor comun reducerea duratei de execuţie a obiectivului. Două probleme
reţin atenţia:
- modul de eşalonare a cheltuielilor de capital pe fiecare an în parte, din cadrul duratei de
realizare; se va urmări ca cea mai mare parte a fondurilor să fie alocate către sfârşitul perioadei
de execuţie;
- eventualitatea punerii parţiale în funcţiune a unei capacităţi de producţie.
Acest raţionament va influenţa favorabil eficienţa economică prin faptul că fondurile de investiţii
din anii în care o parte din capacităţi vor funcţiona, şi deci vor produce, se vor diminua cu
profitul obţinut pe aceste capacităţi în anii respectivi, aspect ce va influenţa pozitiv eficienţa
economică.

66

 
Gestiunea investiţiilor publice

Durata de funcţionare a obiectivului începe în momentul punerii în funcţiune a acestuia şi se


sfârşeşte odată cu scoaterea sa din funcţiune (dezafectarea sa). În cadrul duratei de funcţionare a
obiectivului distingem trei perioade de timp mai importante:
- perioada de atingere a parametrilor proiectaţi;
- perioada de funcţionare normală;
- perioada de declin.
Durata de atingere a parametrilor proiectaţi trebuie redusă, pe cât posibil, deoarece
profitul în această perioadă va fi mai mic decât cel proiectat. Durata de funcţionare normală
trebuie prelungită cât mai mult cu putinţă, deoarece efectele nete de profit vor fi mai mari.

Investiţia specifică
Acest indicator sintetizează corelaţia dintre efortul investiţional, pe de o parte, şi efectul
obţinut sub forma capacităţii de producţie, pe de altă parte; se poate calcula atât pentru
construcţii noi, cât şi pentru modernizări, dezvoltări, retehnologizări de capacităţi de producţie, la
care se mai adaugă cazul în care se compară mai multe variante.
a) În cazul obiectivelor noi:
s = II / qh, unde:
s – investiţia specifică;
II – volumul investiţiei;
qh – capacitatea de producţie exprimată în unităţi fizice (bucăţi, tone, m2).
În acest caz, indicatorul se exprimă în lei investiţii ce revin pe unitatea fizică de capacitate.
Calculând acest indicator din mai multe variante posibile de investiţii, va fi preferată varianta în
care indicatorul amintit înregistrează valoarea cea mai mică.
În practică, uneori, când producţia viitorului obiectiv este eterogenă, se impune calcularea
acestui indicator în funcţie de capacitatea de producţie exprimată valoric:
s = II / Qh, unde;
Qh – capacitatea de producţie exprimată valoric.
În acest caz, indicatorul respectiv arată câţi lei-efort de capital investit revin la un leu-producţie
obţinută.
b) În cazul modernizării, dezvoltării sau retehnologizării unor obiective:
sm = Im / (qmi – qo), unde:
sm – investiţia specifică pentru modernizare;
qmi – capacitatea de producţie exprimată în unităţi fizice după modernizare, dezvoltare,
retehnologizare;
qo – capacitatea de producţie existentă înainte de modernizare, dezvoltare sau retehnologizare.
Sub această formă, indicatorul în cauză reflectă câţi lei-efort de capital investit revin pe unitatea
fizică-spor de capacitate rezultată în urma modernizării, dezvoltării sau retehnologizării.
Se poate calcula şi în funcţie de sporul valoric de capacitate:
sm – Im / (Qmi – Qo).
Indicatorul exprimă câţi lei capital investit revin la un leu spor de capacitate exprimat valoric.
c) pentru compararea mai multor variante:
sc = (Ii – Ij) / (qi – qj), unde:
sc – investiţia specifică pentru compararea variantelor;
Ii – investiţia totală în varianta i;
Ij – investiţia totală în varianta j;
qi – capacitatea de producţie în varianta i;
67

 
Gestiunea investiţiilor publice

qj – capacitatea de producţie în varianta j.


În toate aceste cazuri trebuie respectate restricţiile Ii> Ij şi qi > qj, adică, întotdeauna investiţia
totală în varianta i trebuie să fie mai mare decât investiţia totală în varianta j şi producţia în
varianta i trebuie să fie mai mare decât producţia în varianta j.
Poate fi calculată şi prin exprimarea valorică a capacităţii de producţie:
Sc = (Ii – Ij) / (Qi – Qj).
Acest indicator are o sferă largă de aplicabilitate şi un grad ridicat de relevanţă, ceea ce face ca
acesta să fie prezent în toate calculele de fundamentare a eficienţei economice a investiţiilor
pentru un obiectiv ce urmează a se realiza. El are şi anumite limite dictate de faptul că se
corelează efortul total de capital investit cu efectul de capacitate obţinut numai la nivelul unui an,
fapt pentru care indicatorul trebuie completat cu alţii.

Termenul de recuperare a investiţiei


Este un alt indicator sintetic de eficienţă economică a investiţiilor care exprimă corelaţia
dintre efortul de capital investit, pe de o parte, şi efectul obţinut sub forma profitului anual, pe de
altă parte.
Se poate calcula pentru mai multe situaţii:
a) Pentru construcţia unor obiective noi:
T = II / Ph, unde:
T – termenul de recuperare a capitalului investit;
II – valoarea capitalului investit;
Ph – profitul anual.
Indicatorul reflectă care este perioada de timp în care se va recupera capitalul investit din profitul
anual obţinut.
b) Pentru modernizarea, dezvoltarea şi retehnologizarea unor obiective existente:
T = Im / (Phmi – Pho), unde:
Phmi – profitul anual obţinut de obiectivul existent în urma modernizării, dezvoltării sau
retehnologizării;
Pho – profitul anual obţinut de obiectivul existent înainte de modernizare, dezvoltare sau
retehnologizare.
c) Pentru compararea variantelor de investiţii
T = (Ii – Ij) / (Phi – Phj), unde:
T – termenul de recuperare a investiţiei de modernizare dezvoltare;
Ii, Ij – valoarea capitalului investit în varianta i, respectiv j;
Phi, Phj – profitul anual obţinut în varianta i, respectiv j.

Coeficientul de eficienţă economică a investiţiilor, reprezintă inversul termenului de recuperare a


investiţiei. Poate fi calculat tot în trei variante:
a) Pentru obiective noi:
e = Ph / It, unde:
e – coeficientul de eficienţă economică a investiţiilor;
Ph – profitul anual,
It – investiţia totală.
Acest indicator arată câţi lei profit anual se vor obţine la un leu capital investit. Nivelul său
trebuie să fie cât mai mare.
b) Pentru modernizarea, dezvoltarea sau retehnologizarea unui obiectiv existent:
68

 
Gestiunea investiţiilor publice

e = (Phm – Pho) / Im, unde:


Phm, Pho – profitul obţinut după şi respectiv înainte de modernizare-dezvoltare;
Im – investiţia de modernizare-dezvoltare.
Indicatorul exprimă sporul de profit obţinut în urma modernizării, dezvoltării sau a
retehnologizării la valoarea capitalului investit pentru modernizare, dezvoltare sau
retehnologizare.
c) Pentru compararea variantelor
Phi  Ph j
e , unde:
Ii  Ij
Phi, Phj – profitul anual obţinut în varianta i, respectiv j;
Ii, Ij – valoarea capitalului investit în varianta i, respectiv j.

Cheltuieli echivalente sau recalculate


Atunci când evaluăm eficienţa economică a investiţiilor pentru diverse variante posibile
de urmat, ne întâlnim cu situaţii în care o variantă presupune în faza investiţională un efort de
capital mai mare comparativ cu alte variante, însă, după punerea în funcţiune costurile de
exploatare se află în relaţie inversă. În acest caz putem calcula indicatorul cheltuieli echivalente,
care cuantifică efortul total, atât pentru investiţii, cât şi pentru exploatare:
K = II + Ch · De, în care:
K – cheltuieli echivalente;
Ch – costuri anuale de producţie;
De – durata eficientă de funcţionare a obiectivului.
În unele cazuri, acest indicator se calculează cu formula.
K = II + Ch ·T, în care:
T – termenul de recuperare.
Această formulă este recomandată atunci când duratele de funcţionare (D) ale obiectivului
analizat sunt mai mari, ceea ce ar denatura analiza economică.
Indicatorul asigură comparabilitatea datelor numai dacă, în toate variantele, capacităţile de
producţie sunt egale; în situaţia în care capacităţile de producţie diferă, pe variante, indicatorul va
trebui calculat în forma sa specifică, astfel:
k = K / (q · De), unde:
k – cheltuieli echivalente specifice;
K – cheltuieli echivalente;
De - durata eficientă de funcţionare a obiectivului.
Nivelul acestui indicator trebuie să fie cât mai scăzut.

Randamentul economic al investiţiei


Scopul oricărui întreprinzător este de a obţine cât mai mult profit. Astfel, distingem mai
multe categorii de profit ce se regăsesc în calculele de eficienţă economică a investiţiilor. Asfel,
avem:
a) Profitul anual (Ph) – care se calculează ca diferenţă între valoarea producţiei şi costul
producţiei:
Ph = Qh – Ch, unde:
Ph – profitul anual;
69

 
Gestiunea investiţiilor publice

Ch – costul anual al producţiei;


Qh – valoarea anuală a producţiei.
b) Profitul total (Pt) a cărui semnificaţie este profitul realizat din momentul punerii în funcţiune a
obiectivului şi până la expirarea duratei de funcţionare:
Pt = Ph· De, unde:
Pt – profit total;
Ph – profit anual;
De – durata eficientă de funcţionare.
c) Profit de recuperare (Pr) care reprezintă partea din profitul total destinată recuperării
fondurilor de investiţii cheltuite. Profitul de recuperare reprezintă profitul obţinut până la
expirarea termenului de recuperare a investiţiei. Aşadar:
Pr = It
d) Profitul final (Pf) reprezintă partea din profitul total obţinută după expirarea termenului de
recuperare a investiţiilor. Deci:
Pf = Pt – Pr sau Pf = Pt - It
Randamentul economic al investiţiei se calculează ca raport între profitul final prezentat anterior
şi capitalul investit:
R = Pf / It, unde:
R – randamentul economic al investiţiei;
Pf – profitul final;
It – investiţia totală.
Acest indicator exprimă câţi lei-profit final se vor obţine la un leu-capital investit sau câţi lei-
profit se obţin după recuperarea investiţiei la fiecare leu-investit.
În practică, randamentul economic al investiţiei se calculează nu în funcţie de profitul net, ci în
funcţie de profitul total, astfel:
R = (Pt – It) / It => R = (Pt / It) – 1.
Indicatorul reflectă o situaţie cu atât mai convenabilă, cu cât nivelul său va fi mai ridicat.
Principalele căi de sporire a randamentului economic al investiţiilor sunt, de fapt, căile de
creştere a profitului final, după cum urmează:
- reducerea timpului de recuperare a investiţiei;
- reducerea cheltuielilor de producţie;
- prelungirea duratei de funcţionare a obiectivului;
- creşterea valorii producţiei prin sporirea producţiei fizice, ridicarea calităţii producţiei,
îmbunătăţirea structurii sortimentale a acesteia etc.

5.4. INDICATORI DINAMICI PRIVIND EVALUAREA PROIECTELOR DE


INVESTITII

Decizia de investire se fundamentează pe evaluarea financiară a proiectelor de investiţii.


Evaluarea financiară a proiectelor de investiţii asigură posibilitatea realizării de comparaţii
între proiectele concurente, şi pe baza acestora, a definirii unei ordini de prioritate, absolut
necesară în procedura selectării / alegerii proiectului. Totodată, evaluarea financiară a proiectelor
de investiţii vizează şi formularea de aprecieri asupra valorii intrinseci a acestora.

70

 
Gestiunea investiţiilor publice

OBSERVAŢIE! Decizia alegerii proiectului pe baza unui ordin de prioritate este o decizie de
clasament. Decizia de investire pe baza aprecierii pertinente a valorii intrinseci a proiectului
este o decizie de acceptare-respingere!

Literatura de specialitate consideră mai importante un număr de patru, din multitudinea


existentă, metode / criterii financiare de evaluare a rentabilităţii proiectelor de investiţii:
- termenul de recuperare al investiţiei (durata în care cheltuielile iniţiale cu investiţia sunt
recuperate din fluxurile pozitive);
- valoarea actualizată netă (sporul de valoare adus de investiţie în viitor, actualizat la momentul
prezent);
- rata internă de rentabilitate (gradul de rentabilitate asigurat de noul obiectiv de investiţii);
- indicele de profitabilitate (raportul efecte / eforturi determinate de investiţie).
Uneori, aplicarea concretă a acestor criterii / metode poate conduce la decizii
contradictorii, deoarece, proiectele supuse evaluării sunt de multe ori incompatibile sau
incomparabile. În practică există situaţii când proiectele de investiţii se exclud reciproc,
condiţiile fiind dificile pentru adoptarea deciziei:
- atunci când investiţia iniţială a unui proiect este mai mare decât a celorlalte;
- atunci când realizarea în timp a fluxurilor de numerar aferente proiectelor de investiţii este
diferită;
- atunci când durata de viaţă a investiţiilor este diferită.

 VENITUL NET ACTUALIZAT (VAN)


Acest indicator se mai numeşte şi valoarea actualizată netă totală sau cumulată (VAN).
VAN constituie un indicator fundamental pentru evaluarea economică şi financiară a oricărui
proiect de investiţii.
Indicatorul valoarea actualizata netă totală VAN, prin conţinutul său, caracterizează
în valoare absolută, aportul de avantaj economic al unui proiect dat de investiţii (câştigul,
răsplata sau recompensa investitorului pentru capitalul investit în proiectul respectiv) exprimate,
sub formă de cash-flow în valoare actuală, sau ca valoare netă actualizată:
- definit în raport de cash-flow (CF) - indicatorul VAN realizează compararea între cash-flow-
ul total actualizat (CFta), degajat pe durata de viaţă economică a unui proiect sau variante de
proiecte de investiţii şi efortul investiţional total generat de acel proiect, exprimat tot în valoare
actualizată (Ita). Momentul de referinţă pentru calculul valorii actualizate a investiţiilor şi cash
flow-ului este considerat momentul începerii lucrărilor; deci, VAN este un indicator de
eficienţă a investiţiilor care evidenţiază surplusul total de cash-flow în raport cu costul de
investiţii necesar, toate exprimate în valori actualizate.

Când durata de realizare a proiectului de investiţii (d), este scurtă, mai mică de un an,
dar exploatarea instalaţiilor, utilajelor, a capacităţilor de producţie şi servicii începe imediat, în
acelaşi an, relaţia de calcul este:
D
1
VAN   I t   CFh 
h 1 (1  a ) h
Dacă durata de execuţie este mai mare de un an, d >1 an,
D D
1 1 1
VAN   I h   d 
 CFh  .
h 1 (1  a ) h
(1  a ) h1 (1  a ) h
71

 
Gestiunea investiţiilor publice

Prin semnificaţia sa, VAN, determină valoarea economică a unui proiect de investiţii,
urmărindu-se creşterea acestei valori prin optimizarea deciziei de investiţii după criteriul
maximizării VAN (se preferă proiectele care se caracterizează prin VAN maxim). De asemenea,
sunt acceptateproiectele sau variantele de proiecte caracterizate prin VAN>0.
În plan economic şi financiar un proiect de investiţii cu VAN pozitiv semnifică faptul că
acel proiect are capacitatea de a rambursa pe perioada duratei de viaţă economică (D) capitalul
investit. Cu cât VAN este mai mare, cu atât şi rentabilitatea investiţiei este mai mare. Dacă
VAN are valoare nulă sau negativă, proiectul este inacceptabil, rentabilitatea sa fiind
inferioară ratei de actualizare (dacă e <a capitalul respectiv ar putea fi reinvestit cu o
rentabilitate egală cu rata de actualizare şi ar aduce avantaje corespunzătoare mai mari –
minimizarea pierderilor).

OBSERVAŢIE!
- Rata de actualizare (a) folosită în calculele VAN îndeplineşte rolul de criteriu de testare a
eficienţei (rentabilităţii) unui proiect de investiţii, de acceptare sau de respingere!
- VAN la un proiect poate deveni negativ dacă se alege pentru calcule o rată de actualizare (a)
prea mare, iar proiectul respectiv devine inoportun şi se respinge!
- Cel mai eficient şi oportun proiect de investiţii este acela care asigură un excedent maxim
între CFta şi Ita ; VAN îndeplineşte funcţia de criteriu de decizie de investiţie!

Literatura de specialitate scoate în evidenţă următoarele puncte slabe ale indicatorului


VAN:
- VAN nu permite soluţionarea problemelor de decizie de investiţii pentru proiecte cu durată
de viaţă economică diferită.
Pot să apară în practică variante sau proiecte care au un volum de VAN egal, dar D nu este
acelaşi. Dacă volumele de investiţii sunt identice pe proiecte, au prioritate variantele cu durată
de viaţă economică mai scurtă, dar care degajă volume anuale mai mari de VAN;
- VAN nu ţine seama de mărimea termenului de recuperare T, Ta;
- VAN depinde de mărimea ratei de actualizare (a) folosită în calcule – necesită atenţie
deosebită în fundamentarea deciziei de alegere a ratei de actualizare şi a componentelor acesteia
(costul capitalului, rata inflaţiei, rata de risc) etc.
Cu toate acestea indicatorul VAN este considerat un bun criteriu de selecţie al proiectelor
de investiţii. Pentru fundamentarea corectă a deciziilor el trebuie analizat în corelaţie cu alţi
indicatori cum ar fi: termenul de actualizare, indicele de profitabilitate, rata internă de
rentabilitate etc.

 INDICELE DE PROFITABILITATE (Ip)


Caracterizează nivelul raportului dintre VAN şi fondurile de investiţii care stau la baza
proiectului şi generează acel volum de VAN. Indicele de profitabilitate se exprimă în procente:
VAN
Ip  100[%]
I ta
Pentru a exprima acest raport sub formă de indice actualizat, Ip se calculează cu formula:
CFta VAN
Ip   1
I ta I ta

72

 
Gestiunea investiţiilor publice

La calculul şi analiza indicelui de profitabilitate trebuie apelat ori de câte ori proiectele se
diferenţiază între ele prin efortul investiţional necesar (Iti), deoarece el ne permite să luăm în
consideraţie amploarea investiţiilor, costurile necesare de investiţii, ceea ce nu realizează VAN.
Varianta optimă de proiect este aceea care răspunde criteriului: Ip→ maxim.
Indicele de profitabilitate Ip, prin ordonarea proiectelor eficiente, permite elaborarea strategiei
cele mai avantajoase de investiţii, prin alegerea unui set de proiecte, în concordanţă cu restricţiile
bugetelor de capital (în limitele fondurilor disponibile pentru finanţarea investiţiilor) şi prin
utilizarea în calitate de criteriu de optimizare a setului de proiecte maxim de VAN pentru
ansamblul proiectelor selectate.

OBSERVAŢIE! Dacă avem mai multe proiecte şi se solicită să se elaboreze strategia cea mai
avantajoasă de investiţii, respectiv câte şi care anume din proiecte trebuie să fie realizate, se vor
parcurge următoarele etape teoretice:
- calcularea indicelui de profitabilitate (Ip);
- stabilirea ordinii de prioritate a proiectelor după valoarea descrescătoare a lui IP;
- alcătuirea de seturi de proiecte de investiţii în limitele capitalului alocat, ţinând seama de
ordinea de prioritate a proiectelor;
- se calculează VAN pe seturile de proiecte alcătuite;
- neavând fonduri suficiente pentru a realiza toate proiectele propuse iniţial, se alege strategia
cea mai avantajoasă după criteriul: maxim VAN cumulat pentru proiectele setului respectiv.

 RATA INTERNĂ DE RENTABILITATE A UNUI PROIECT DE INVESTIŢII


(RIR)
Rata internă de rentabilitate (RIR) reprezintă acea rată a dobânzii compuse care atunci
când se foloseşte ca rată de actualizare (a) pentru calculul valorii actualizate a fluxurilor de cash
flow şi de investiţii ale proiectelor face ca suma valorii actualizate a cash flow-uluisă fie egală
cu suma valorii actualizate a costurilor de investiţii şi deci, valoarea netă actualizată totală să
fie nulă:
RIR = a,pentru care VAN(a) = 0
La RIR a unui proiect se ajunge atunci când VAN a acelui proiect tinde să devină nul!

Prin urmare, pentru un proiect de investiţii dat, RIR reprezintă rata limită de actualizare,
pentru care se anulează realizarea de VAN:
V
VAN(a = RIR) = 0, iar ta  1
K ta
Altfel spus, RIR se defineşte ca acea rată de actualizare (a) care face ca pe perioada (d +
D) valoarea actualizată totală a veniturilor din vânzarea produselor să fie egală cu suma
costurilor totale de investiţii şi de exploatare actualizate Kta sau Cta.
Reprezentarea grafică, în sistemul de coordonate VAN şi rata de actualizare (a) pentru
un proiect dat, indică poziţia, nivelul şi momentul când se obţine valoarea RIR:

73

 
Gestiunea investiţiilor publice

Fig. Evoluţia VAN în funcţie de (a)

La nivelul RIR se ajunge atunci când VAN(a) = 0 şi deci RIR = a.


- pentru a >RIR proiectul de investiţii nu este eficient (Ita devine mai mare ca volumul CFta deci
VAN va avea valoare negativă VAN <0);
- pentru a <RIR, proiectul de investiţii devine acceptabil după condiţia VAN >0 (VAN este
pozitiv).

OBSERVAŢIE!
- stabilirea RIR derivă direct din calculul valorii nete actualizate totale (VAN!!
- nivelul RIR se identifică prin tatonare, prin încercări succesive!
Analitic pentru determinarea RIR se pleacă de la egalitatea:
Ita=CFta, respectiv de la ecuaţia: VAN =−I ta+CFta = 0.

În vederea determinării RIR se calculează VAN corespunzătoare la diferite rate de actualizare,


alese întâmplător. Din aproape în aproape, se poate stabili care este acea rată de actualizare care
anulează VAN (VAN(aj) = 0). În final, pentru determinarea cu exactitate a ratei interne de
rentabilitate se foloseşte relaţia:
VAN 
RIR  a min  (a max  a min ) 
VAN   VAN 
în care: amin şi amax – reprezintă rata mai mică, respectiv rata mai mare de actualizare folosite
pentru calculul VAN; diferenţa admisă între ele poate să fie de maxim 5 puncte procentuale.
Semnificaţii ale RIR
Literatura de specialitate pune în evidenţă diferitele semnificaţii ale RIR. Astfel, avem:
- RIR are semnificaţia şi funcţia de criteriu fundamental pentru acceptarea proiectelor de
investiţii şi formularea opţiunilor. La proiectele de investiţii care se caracterizează prin VAN
apropiate, aproximativ egale, se dă prioritate proiectului cu RIR maxim;
- RIR exprimă avantajul economic ce se obţine pe orizontul de timp (d+D) pentru fiecare unitate
monetară (U.M.) a costurilor în procesul de realizare şi funcţionare a capacităţilor de producţie.

74

 
Gestiunea investiţiilor publice

Totodată RIR pune în evidenţă şi capacitatea acelui proiect de a produce în excedent, cash-flow,
profit, peste cel necesar recuperării simple a volumului de investiţii;
- RIR poate fi interpretată ca nivel al dobânzii pe care investitorul o primeşte la fondurile
investite într-un proiect;
- RIR este un indicator de eficienţă cu o capacitate de informare mai mare comparativ cu:
termenul de recuperare, randamentul economic, dar pentru exprimarea dezirabilităţii unui proiect
trebuie utilizat în combinaţie cu alţi indicatori: ca VAN, Ta, Ip, etc.
Selectarea unui proiect după criteriul max RIR presupune că la toate proiectele
trebuie avută în vedere analiza pe perioada de viaţă economică de aceeaşi mărime, altfel RIR nu
va ordona în mod corect proiectele. Rata internă de rentabilitate RIR permite compararea
diferitelor variante şi alternative de investiţii, luând în consideraţie eşalonarea în timp a
investiţiilor, fluxul monetar şi profitul.
Ordonarea proiectelor după RIR şi VAN conduce spre rezultate diferite; rezultate
apropiate însă de ordonare a proiectelor se obţin după RIR şi indicele de profitabilitate. De aceea,
în analiza proiectelor vom folosi simultan aceşti trei indicatori RIR, VAN şi Ip. Cu toate că RIR
poate conduce la rezultate incoerente în analiza proiectelor, acest indicator rămâne un criteriu
semnificativ de selectare.
Literatura de specialitate pune la dispoziţia celor interesaţi o analiză comparativă a celor
patru criterii de evaluare a rentabilităţii proiectelor de investiţii mai sus amintite:

Criteriul / Condiţia de
Puncte ”tari” Puncte ”slabe”
Metoda acceptare a proiectului
- acceptarea proiectului
- nu este un criteriu
dacă termenul de - facil şi necostisitor de
obiectiv de decizie
recuperare este mai mic utilizat
Termenul de - nu oferă o măsură a
decât durata de viaţă a - oferă o măsură globală a
recuperare profitabilităţii
investiţiei sau decât un riscului proiectului
(T) - nu ia în considerare
standard impus ca - oferă o măsură a
fluxurile de lichidităţi
termen de recuperare lichidităţii proiectului
în totalitate
maximal
- alege proiectul care
maximizează valoarea
firmei
- ia în considerare
conceptul de valoare în timp - dificultăţi în
Valoarea - acceptarea proiectului
a banilor interpretarea
actualizată dacă are valoarea
- ia în considerare toate semnificaţiei
netă (VAN) actualizată netă pozitivă
fluxurile de lichidităţi pe calculului VAN
întreaga viaţă economică a
proiectului
- oferă un criteriu obiectiv
bazat pe randament pentru
acceptare sau refuz

75

 
Gestiunea investiţiilor publice

- ia în considerare
- acceptarea proiectului conceptul de valoare - uneori duce la reguli
Rata internă
dacă RIR este mai mare în timp a banilor de decizie contrare
de
sau egală cu costul - ia în considerare toate celor determinate de
rentabilitate
capitalului (rata de fluxurile de lichidităţi pe valoarea actualizată
(RIR)
actualizare) întreaga viaţă economică a netă
proiectului
- util pentru ghidarea
deciziilor în condiţii de
raţionalizare a capitalului - uneori duce la reguli
Indicele de - acceptarea proiectului
- ia în considerare conceptul de decizie care intră în
profitabilitate dacă Ip este mai mare
de valoare în timp a banilor conflict cu cele
(Ip) sau egal cu 1
- ia în considerare toate determinate de VAN
fluxurile de lichidităţi pe
întreaga viaţă economică a
proiectului
Criterii de evaluare a proiectelor de investiţii

După cum se poate uşor constata, nici o metodă nu are doar avantaje sau doar
dezavantaje. Se pare însă că valoarea actualizată netă (VAN) întruneşte mai multe avantaje decât
celelalte metode.

5.5. EVALUAREA METODELOR DE DECIZIE ÎN ALEGEREA PROIECTELOR DE


INVESTIŢII

După ce s-au prezentat câteva din cele mai utilizate metode de alegere a proiectelor de
investiţii, se pune în mod firesc întrebarea: care metodă este mai bună? În acest context, „cea mai
bună” se defineşte ca fiind metoda care selectează, din toate proiectele disponibile, pe acela care
maximizează valoarea firmei şi implicit veniturile acţionarilor.
În acest sens există trei condiţii care trebuie îndeplinite de metoda de alegere pentru ca
aceasta să conducă în final la decizii corecte de alocare a capitalului:
- metoda trebuie să ia în considerare toate fluxurile de numerar de-a lungul întregii vieţi a
proiectului;
- metoda trebuie să ia în considerare conceptul de valoare în timp a banilor. Acesta trebuie să
reflecte faptul că un leu primit mai devreme este mai valoros ca un leu care este primit mai târziu
în timp;
- când metoda este utilizată pentru alegerea dintr-un set de proiecte ce se exclud reciproc, aceasta
trebuie să aleagă proiectul care maximizează valoarea capitalului firmei.

OBSERVAŢIE! Dintre metodele expuse mai înainte, doar metoda VAN satisface a treia
condiţie sub toate aspectele. Acesta este motivul pentru care se consideră că metoda VAN este
primul criteriu de selecţie a proiectelor de investiţii, celelalte metode venind să complecteze
condiţiile ce trebuie luate în considerare la alegerea proiectelor de investiţii.

76

 
Gestiunea investiţiilor publice

Pe de o parte, criteriile enumerate au în vedere obiective diferite ale întreprinderii. Pe de


altă parte, între criterii apar conflicte de decizie (de ex. VAN cu RIR, VAN cu T etc.). În plus,
decizia de investiţie trebuie să fie compatibilă atât cu obiectivele generale ale firmei, cât şi cu
obiectivele specifice urmărite prin execuţia unui anumit proiect de investiţie. Toate acestea
confirmă astfel necesitatea adoptării unei decizii de investiţie multicriterială.
La fundamentarea deciziei de investiţii trebuie avut de asemenea în vedere criteriul
riscului implicat. Se pot identifica trei tipuri de risc:
- riscul de insolvabilitate sau de faliment - în urma afectării trezoreriei întreprinderii, prin
cheltuielile făcute pentru finanţarea investiţiei;
- riscul de exploatare - datorat caracterului incert al activităţii şi rezultatelor viitoare (în caz de
eşec în ce priveşte investiţia, întreprinderea va fi dublu afectă întrucât noile investiţii sporesc
dispersia posibilă a rezultatelor);
- riscul financiar - determinat de raportul dintre rata de randament a activelor investite şi costul
resurselor utilizate (în principiu dobânzile).
La fundamentarea deciziei de investiţii, trebuie avut în vedere şi modul de gestionare
a resurselor de finanţare a investiţiilor. Se poate aprecia că într-o abordare obiectivăresursele
afectate finanţării se pot constitui din:
- fondul de amortizare;
- profit;
- sume din vânzarea sau casarea unor mijloace fixe;
- credite bancare;
- împrumuturi obligatare;
- împrumuturi de la instituţii financiare specializate;
- subvenţii de la buget;
- alocaţii bugetare (în cazul instituţiilor publice).
Structura resurselor de finanţare a investiţilor după sursa de provenienţă nu este impusă.
Apelul la o resursă sau alta, în limitele unor restricţii de constituire legală, reflectă opţiunea şi
chiar decizia întreprinzătorului.
Concluzie: investiţia reprezintă o alocare permanentă de capitaluri în achiziţia de active
fixe şi / sau financiare, care să permită desfăşurarea unor activităţi rentabile, cu o rată de
rentabilitate superioară ratei actuale de rentabilitate a întreprinderii şi acoperitoare pentru
riscurile asumate. Principalul risc asumat este alocarea azi a unui capital economisit, în
speranţa obţinerii unor venituri viitoare, pe durata de viaţă a investiţiei. În ipoteza unui mediu
economic cert, fluxurile viitoare sunt presupuse a fi cunoscute şi stabile. Întrucât costurile cu
investiţia se fac în prezent, însă veniturile se vor obţine într-o perioadă viitoare şi lungă de timp,
apare necesitatea actualizării acestor venituri.

77

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU VI
SURSE DE FINANŢARE A INVESTIŢIILOR PUBLICE

Investiţiile presupun o imobilizare însemnată de capital. Investitorii nu trebuie să dispună


neapărat, încă de la început, de întreaga sumă ce urmează să acopere cheltuielile de investiţii.
Este oportun ca resursele financiare să se formeze în paralel şi corelat cu procesul efectuării
cheltuielilor. (denotă utilizarea eficientă a resurselor dacă se respectă obligaţia formării lor la
timp). Orice întârziere a formării resurselor în raport cu apariţia obligaţiilor de plată poate
conduce la: întreruperea realizării investiţiilor; prelungirea termenului de dare în folosinţă;
pierderi efective concretizate în imobilizări de capital în investiţii începute şi neterminate.

6.1. SURSE PROPRII DE FINANTARE A PROIECTELOR PUBLICE

Sursele de finantare a proiectelor de investitii publice sunt diferite fata de cele ale
sectorului privat astfel:
- surse proprii ale bugetului local si subventii de la bugetul central;
- disponibilitati din fondurile de dezvoltare ale agentilor economici
- prestatori de servicii: regii autonome, societati comerciale locale;
- sponsorizari de la persoane publice sau fizice, autohtone sau straine;
- alte fonduri disponibile la nivelul colectivitatilor locale, organizatiilorfilantropice sau
umanitare, autohtone sau straine;
- accesarea fondurilor alocate programelor europene,
- imprumuturi pe piata financiara interna sau externa;
- accesarea de fonduri prin proiecte/programe agreate de institutii financiare sau alte
organizatii internationale: Banca Mondiala, BERD, BEI etc.
Prin definitie, sursele proprii de finantare a cheltuielilor de investitii ale administratiei
locale sunt bugetele locale si/sau ale institutiilor publice subordonate, ale caror venituri sunt
constituie „din banul public". In Romania, conform legii finantelor publice locale, veniturile
bugetelor locale se formeaza din:
- venituri curente - impozite si taxe, alte venituri;
- venituri din capital si venituri cu destinatie speciala (taxe speciale, venituri din vanzarea
unor bunuri apartinand domeniului privat, venituri din fondul de investitii, fondul de
locuinte, fondul pentru drumuri publice);
- cotele si sumele defalcate din venituri ale bugetului de stat, cotele aditionale la unele
venituri ale bugetului de stat si veniturile cu destinatie speciala.
Transferurile consolidate de la bugetul de stat se fac pentru:
- proiecte finantate din imprumuturi externe cu garantii guvernamentale (sumele se aproba
anual in pozitie globala prin legea bugetului de stat);
- finantarea unor programe de dezvoltare sau sociale de interes national, zonal sau local (se
acorda prin bugetele ordonatorilor principali de credite - ministere, agentii
guvemamentale etc.).
Gradul de colectare a veniturilor bugetare din taxe si impozite este un factor de
incertitudine in finantarea proiectelor deoarece nivelul sau este aleatoriu. De asemenea, migrarea
contribuabililor spre regiuni cu fiscalitate mai redusa, fenomen rezultat din diferentele de rate
78

 
Gestiunea investiţiilor publice

fiscale intre comunitatile locale, determina distorsiuni in finantarea investitiilor cu efecte


negative asupra programelor de dezvoltare teritoriala. Efectul social este mai profund, fuga
populatiei spre regiunile cu fiscalitate mai scazuta, in special a persoanelor defavorizate care
profita de ajutoarele acordate peste medie, va genera o scadere a venitului mediu pe locuitor in
comunitatile respective.
In ceea ce priveste veniturile din valorificarea sau concesionarea unor active, ele pot fi
folosite exclusiv pentru finantarea investitiilor, insa cuantumul lor este nesemnificativ in raport
cu nevoile si exista riscul sa nu se realizeze. De aceea, de multe ori autoritatile nu le iau in
considerare in cazul unor proiecte de amploare.
La Unitatea de Studiu „surse proprii" se inscriu si veniturile extrabugetare provenind din
sponsorizari, donatii, taxe speciale/locale impuse temporar de autoritati pentru a servi ca surse
de finantare a proiectelor.
Sponsorizarile si donatiile sunt valori materiale sau banesti primite de la persoane fizice
sau juridice rezidente sau nerezidente pentru a realiza un obiectiv de interes public. Si in acest
caz, cuantumul este deseori nesemnificativ, iar utilizarea trebuie sa se faca conform dorintei
donatorului. Daca insa valoarea lor este semnificativa in raport cu importanta proiectului, trebuie
sa se analizeze motivele sponsorului sau donatorului pentru ca este posibil ca acesta sa aiba
interese ce exced cadrul legal vis a vis de proiect. Nu trebuie sa neglijam dictonul actual din
lumea afacerilor, „cele mai profitabile afaceri la faci cu statul".
Taxele speciale instituite la nivel local pot servi, de asemenea, la finantarea unor proiecte
de investitii. Ele se stabilesc in limitele si conditiile legilor in vigoare si trebuie sa fie aprobate de
consiliile judetene, locale, iar folosirea lor este numai pentru scopul pentru care au fost instituite.
Excesul de taxe locale si nivelurile lor provoaca fenomenul de migrare prezentat anterior. Pentru
autoritatea publica, de multe ori, ele au un caracter aleatoriu datorita dificultatilor de colectare,
fie din punct de vedere al gradului de colectare, fie al nerespectarii termenelor de colectare. Din
cauza acestor disfunctionalitati, este posibil sa nu se respecte termenele de finalizare a
proiectelor sau sa se apeleze la surse complementare.
O sursa externa potentiala de care poate beneficia temporar o colectivitate deriva din
programele speciale ale autoritatilor centrale. Fundamentarea proiectelor pentru care se
intentioneaza accesarea resurselor financiare ale acestor programe trebuie sa demonstreze ca
sumele obtinute vor fi folosite cu respectarea regulilor si normelor generale si specifice stabilite
prin program, aprobate la nivel central. De regula, sunt proiecte de anvergura cu ciclu lung
(proiecte perpetue) ce vizeaza axe strategice de dezvoltare la nivel zonal sau sectorial.
In concluzie, tratarea din punct de vedere financiar a proiectelor de investitii din serviciile
publice are ca principala caracteristica faptul ca, spre deosebire de cele din sectorul privat,
finantarea lor dispune de o sursa specifica: banul public sub forma bugetului local/central. De
multe ori, penuria de surse bugetare de finantare poate elimina sau amana un proiect chiar daca
sunt indeplinite celelalte criterii. Astazi, cu anumite conditii, autoritatile publice locale romanesti
au acces la resursele financiare externe din sectorul privat sau financiar bancar.
Este demn de semnalat de altfel preocuparea unor colectivitati teritoriale de a accede la
oportunitatile de finantare pe care le ofera sectorul privat sau piata de capital. Penuria de resurse
si handicapul de competenta tehnologica din partea administratiei constituie premisele
fundamentale ale patrunderii agentilor cconomici privati in sfera serviciilor publice.
Parteneriatul public-privat (PPP) este o formula agreata de autoritati de ,,delegare" a
rezolvarii unor probleme publice de interes general prin atragerea intreprinzatorilor din sectorul

79

 
Gestiunea investiţiilor publice

privat. Principalele forme de parteneriat sunt: concesiunea si asocierea in participatiune sub


forma de firme mixte.
Caracteristica formelor de parteneriat consta in aceea ca ambele parti conlucreaza pe
principiul reciprocitatii, fiecare urmarindu-si propriile obiective; satisfacerea unei nevoi generale
a colectivitatii teritoriale locale de catre edili si obtinerea profitului de catre partenerul privat.
Chiar daca investitia este de utilitate publica, institutia publica partenera trebuie sa respecte
principiile de gestiune care guverneaza piata libera. Asistam astfel la o comuniune de interese
diametral opuse, in care interesul public este satisfacut in conditii de eficienta si profitabilitate.
Intr-o asociere de tip parteneriat, de regula, autoritatea publica contribuie cu „aport in
natura" (baza materiala, terenuri, constructii, eventual o mica contributie baneasca), iar sectorul
privat vine cu pachetul de cunostinte, logistica, experienta manageriala si cu suportul financiar al
afacerii. Riscurile atasate proiectului sunt negociate si impartite.
Concesiunea este o asociere tentanta pentru intreprinzatorii din sectorul privat, mai ales la
serviciile publice cu caracter comercial, generatoare sigure de profit din aria utilitatilor si
infrastructurii. Pentru autoritatile locale, asocierea prezinta o serie de avantaje:
- degrevarea bugetului local de povara costurilor cu organizarea si gestionarea prestarii
serviciului public;
- imbunatatirea raportului calitate-cost la prestarea serviciului;
- asigurarea unor servicii la nivelul exigentelor cetateanului consumator cu costuri minime;
- realizarea unor programe de reabilitare sau dezvoltare a bazei materiale pe cheltuiala
prestatorului concesionar;
- posibilitatea concedentului - autoritatea publica - de a cere garantii de buna executie,
control ulterior si de a abroga unilateral contractul, daca prestatorul nu respecta
obligatiile de calitate/continuitate fata de beneficiarii serviciului.
Posibilele dezavantaje pentru autoritati ar fi:
- prestatorul exploateaza excesiv baza materiala existenta fara a face niciun fel de
investitie;
- nu trebuie neglijat faptul ca din suprapunerea interesului public cu interesul privat pot
aparea anumite disfunctii in detrimentul interesului public. Practic, are loc un transfer de
competente decizionale catre actori care nu au girul alegerii din partea cetatenilor
electori. Prestatorui privat nu are nicio obligatie fata de cetateanul consumator si, ca
atare, poate sa ignore exigentele acestuia daca nu ii sunt impuse de concedent. Mai mult,
nu trebuie ignorata miza strategica reprezentata de serviciile publice si rolul lor in cadrul
jocurilor politice, putand deveni o arma politica in mainile celui care le gestioneaza.

6.2. ATRAGEREA DE SURSE DE PE PIATA DE CAPITAL

Accesarea resurselor financiare pe piata financiar-bancara (creditul municipal) incepe sa


devina o practica curenta a autoritatilor locale in eforturile lor de implementare a strategiilor de
dezvoltare locala durabila. Instrumentele datoriei publice locale consacrate deja sunt:
- emisiunea de titluri de valoare (obligatiuni municipale);
- imprumuturile clasice cu sau fara garantii guvernamentale.

Finantarea proiectelor prin emisiune de obligatiuni


Principiile autonomiei locale permit autoritatilor publice sa-si completeze nevoia de
resurse financiare prin accesarea pietelor de capital nationale sau internationale prin emisiuni de
80

 
Gestiunea investiţiilor publice

titluri de valoare sau contractarea de imprumuturi la bancile comerciale sau alte institutii de
credit. Hotararea de contractare a unui imprumut de pe piata obligatara apartine numai organelor
locale de decizie (consiliul local, municipal sau judetean) care, cu votul a cel putin doua treimi
din numarul consilierilor in functie, pot aproba emisiunea de titluri de valoare. Creditele obtinute
prin emisiunea de obligatiuni sunt o componenta a datoriei publice locale.
Obligatiunile municipale (comunale) sunt titluri de valoare emise de autoritati ale
administratiei publice locale (judete, orase, comune) in scopul atragerii de resurse financiare
pentru realizarea unor proiecte de investitii urbane sau economice.
Obligatiunile sunt instrumente de credit pe termen mediu si lung prin care se certifica
detinatorului (cumparatorului) dreptul de a incasa o dobanda si de a-si recupera suma investita in
transe pe durata de viata a imprumutului sau o singura data la scadenta. Obligatiunile sunt emise
de autoritati ale administratiei publice centrale si locale sau de societati comerciale (emitenti)
care isi procura (imprumuta) in acest fel resursele financiare, renuntand la creditul traditional sau
complementar cu acesta. Cumparatorii, investitorii pe piata obligatiunilor, sunt persoanele fizice
si juridice din tara si strainatate, care detin capitaluri banesti temporar libere, astfel ca emisiunea
de obligatiuni are la baza un proces preexistent de economisire.
etapele lansarii emisiunii de obligatiuni
A. Eligibilitatea emitentului
Prima conditie de eligibilitate a accesarii pietei de capital este identificarea nevoii de
resurse financiare la nivel local, ce nu poate fi acoperita din surse clasice, pentru dezvoltare
(realizarea unor proiecte de investitii) sau pentru finantarea deficitului bugetului local, astfel
incat sa nu se afecteze asigurarea functionalitatii normale a serviciilor publice locale.
Din punct de vedere financiar, principalele conditii de eligibilitate se refera la plafonul
maxim al indatorarii si garantiile pe care administratia publica locala trebuie sa le ofere.
Regula este ca totalul datoriilor anuale (rate scadente la creditele deja contractate, dobanzile si
comisioanele aferente acestora, inclusiv ale imprumutului ce urmeaza a fi angajat in anul
respectiv) sa nu depaseasca limita de 20% din totalul veniturilor curente ale bugetului local,
inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit, si transferurile de la bugetul statului.
B. Stabilirea elementelor tehnice ale imprumutului obligatar — definite, in principiu, prin
caracteristici administrative, juridice si financiare ale imprumutului obligatar.
B.l Caracteristici administrative:
a. Denumirea emitentului cu precizarea intermediarilor emisiunii. Acest lucru este important
pentru ca subscriitorul doreste si trebuie sa cunoasca pe cine crediteaza, dar si cine este garantul
plasamentului;
b. Forma titlurilor: se precizeaza daca titlurile sunt in forma nominativa sau la purtator;
c. Modalitatea de rambursare: se precizeaza conditiile rambursarii si regimul cupoanelor
care nu au ajuns la scadenta;
d. Tragerea: se precizeaza conditiile tragerii titlurilor de rambursat si perioada de timp cand
are loc aceasta; fata de data rambursarii, tragerea se poate materializa prin tragerea la sorti a unor
numere, a unor serii de numere, a unei scrisori care desemneaza titlurile trase;
e. Publicarea: emitentul este obligat sa publice titlurile iesite la sorti la tragerile precedente
si care nu au fost rambursate, rezultatele tragerii la sorti si data rambursarii;
f. Cotatia: emitentul trebuie sa precizeze cand va fi cotat la bursa imprumutul.
Obligatiunile emise de catre autoritatile locale sunt cotate in Romania imediat dupa emisiune,
fara indeplinirea unor formalitati suplimentare, la Bursa de Valori Bucuresti, in sectorul

81

 
Gestiunea investiţiilor publice

obligatiunilor si al altor valori mobiliare emise de catre stat fi alte autoritati ale administratiei
publice centrale sau locale;
g. Serviciul financiar al platii: emitentul trebuie sa informeze subscriitorii care este numele
societatilor financiare la care acestia pot sa se prezinte pentru a obtine plata cupoanelor fi
rambursarea titlurilor.
B.2 Caracteristici Juridice ale contractului de emisiune sunt:
a. Data la care consiliul local respectiv judetean a decis emisiunea obligatara;
b. Drepturile generale ale subscriitorilor;
c. Garantarea drepturilor prioritare ale creditorilor – angajamentul emitentului ca nu
avantajeaza detinatorii altor titluri obligatare fata de detinatorii titlurilor obligatare ale emisiunii
in discutie;
d. Clauza de asimilare prin care ce permite fuzionarea operatiunilor administrative care
privesc doua imprumuturi obligatare ce au caracteristici identice;
e. Regimul fiscal al veniturilor obligatare si angajamentul emitentului ca nu li va face pe
detinatorii titlurilor sa suporte mai mult decat impozitele si taxele retinute la sursa, la care legea
li obliga.
B.3 Caracteristici financiare:
a. Valoarea nominala - valoarea teoretica stabilita in momentul initial prin divizarea sumei
ce se doreste a fi imprumutata la numarul de obligatiuni ce se va emite;
b. Valoarea totala a imprumutului - produsul dintre numarul titlurilor obligatare emise fi
valoarea nominala a unui titlu;
c. Valoarea divizionara - valoarea unei obligatiuni care reflecta evolutiile de pe piata
bursiera;
d. Pretul de emisiune - suma care se plateste de catre subscriitorii pentru achizitia unui titlu,
in momentul emisiunii, pretul de emisiune poate fi mai mic decat valoarea nominala in cazul in
care se doreste stimularea cererii de titluri, egal cu valoarea nominala, sau mai mare decat
valoarea nominala, in cazul in care oferta de capital a pietei este mai mare decat cererea;
e. Prima de emisiune - ecartul dintre valoarea nominala a titlului emis si pretul de emisiune;
f. Venitul brut - produsul dintre numarul titlurilor emise si pretul de emisiune;
g. Venitul net - se obtine prin scaderea din venitul brut al cheltuielilor si comisioanele
platite, legate de emisiunea titlurilor;
h. Dobanda - se specifica daca dobanda este fixa sau variabila, in ce valoare si care este
modalitatea de plata a cuponului;
i. Durata - reprezinta intervalul de timp de la data de emisiune si pana la data rambursarii
ultimei obligatiuni din imprumut;
j. Pretul de rambursare - reprezinta suma totala ce va fi primita la scadenta de detinatorul
obligatiunii pentru obligatiunile pe care le detine;
k. Prima de rambursare - abaterea dintre pretul de emisiune si pretul de rambursare;
l. Amortizarea imprumutului - consta in recuperarea treptata sau la o anumita data a
capitalului banesc investit; modalitatea de restituire a sumei imprumutate si ritmul de realizare a
acesteia trebuie precizate in prospectul initial,
m. modalitatea de restituire a sumei imprumutate poate fi:
- prin tragere la sorti la anumite intervale a unui numar de titluri intr-o proportie
prestabilita in contractul de emisiune;

82

 
Gestiunea investiţiilor publice

- prin rascumparare - cand emitentul cumpara periodic titluri de o anumita valoare


retragandu-le astfel de pe piata; amortizare anticipata a titlurilor inainte ca ele sa ajunga la
scadenta.
C. Pregatirea si lansarea emisiunii este un proces care se deruleaza de catre emitent
impreuna cu organismele financiare care intermediaza plasamentul (in aceasta postura se poate
situa orice societate de valori mobiliare care are autorizarea Comisiei Nationale de Valori
Mobiliare pentru derularea unor operatiuni de acest tip) format din operatiuni legate de obtinerea
aprobarii CNVM pentru realizarea emisiunii si stabilirea datei emisiunii. Acest ultim element
este important deoarece data lansarii imprumutului obligatar trebuie astfel aleasa incat sa se evite
o supraaglomerare a pietei de capital, care ar putea duce la o blocare a plasamentului. Lansarea
emisiunii are loc prin publicarea prospectului de emisiune insotita in general, de o analiza
succinta a pietei de capital. De asemenea, in c a dru l operatiunilor de lansare se includ si
eventualele campanii de publicitate p rin intermediul presei, radioului, televiziunii sau a unor
agentii specializate in activitati.
D. Plasamentul titlurilor implica plasarea si derularea operatiunilor de
plasare precum si stabilirea rolului organismelor financiare in proces. Metodele de
intermediere care pot fi utilizate in cadrul plasamentului titlurilor sunt:
 Plasamentul garantat: consta in preluarea in baza „Contractului de garantare a
plasamentului" de catre intermediar a tuturor titlurilor si plasarea catre public. Societatea
de valori mobiliare cumpara valorile mobiliare de la ofertant la un pret stabilit de comun
acord cu acesta (pret de emisiune sau de subscriere) si le revinde ulterior publicului la un
alt pret mai mare (pret de vanzare).
 Metoda celei mai bune executii: in baza unui contract de plasament intermediat,
intermediarul se angajeaza sa distribuie catre public maximum posibil de titluri din cele
primite, dar nu le preia in nume propriu. Aceasta metoda se recomanda in cazul in care se
urmareste plasarea intregii oferte pe piata cat si in cazul in care o parte a ofertei a fost
deja distribuita si ofertantul are nevoie de asistenta pentru plasarea partii ramase
nesubscrise. In cazul utilizarii acestei metode, ofertantul de titluri ii va plati
intermediarului o suma fixa, stabilita de comun acord in momentul semnarii contractului.
 Metoda „totul sau nimic": presupune angajamentul intermediarului de a vinde integral
partea din oferta care i-a fost incredintata prin contract. Daca reuseste sa respecte aceasta
conditie, intermediarul are dreptul de a incasa marja de intermediere; in caz contrar, el
trebuie sa inapoieze valorile mobiliare ofertantului si nu primeste nicio compensatie
pentru cheltuielile efectuate.
 Metoda stand-by: o parte din titluri sunt emise catre actionarii existenti in baza dreptului
de preemtiune, iar pentru cealalta parte se plateste societatii de intermediere un comision
in contul caruia aceasta se obliga sa cumpere toate actiunile ramase nesubscrise dupa
expirarea termenului de exercitare a dreptului de preemtiune.
 Metoda plasamentului asigurat: este practicata in cazul emisiunii de obligatiuni si
presupune existenta in prealabil a unei cereri ferme de titluri din partea investitorilor
institutionali adresata societatii de intermediere. Metoda se recomanda in plasamentul de
obligatiuni, cand emitentul solicita obtinerea de fonduri intr-un interval scurt si
managerul nu are la dispozitie destul timp pentru a constitui un sindicat de garantie.
 Metoda licitatiei olandeze: se bazeaza pe reducerea succesiva a pretului titlurilor pana in
momentul in care sunt identificati investitori pentru intreaga oferta. In acel moment se

83

 
Gestiunea investiţiilor publice

vand toate titlurile la acelasi pret pentru toti subscriitorii care au solicitat sa cumpere
titlurile la pret egal sau mai mare.
 Metoda licitatiei competitive: este utilizata, in special, pentru emisiunile de obligatiuni si
presupune inaintarea de catre societatile de intermediere a unor oferte in plic inchis care
cuprind conditiile in care doresc sa preia titlurile (pret, dobanda). Societatea emitenta va
analiza ofertele si va alege cea mai buna oferta (cel mai mare pret si cea mai mica
dobanda).

Imprumuturile bancare
Imprumuturile bancare se contracteaza direct sau sunt contractate si garantate de
autoritatile guvernamentale in contextul existentei unor acorduri bilaterale cu autoritati sau
institutii internationale. Consiliile locale, judetene, CGMB au competenta de aprobare a unor
imprumuturi, pe piata financiara interna sau internationala, care nu presupun garantii
guvernamentale pentru finantarea unor proiecte de investitii publice de interes local. De pilda,
Banca Mondiala acorda astfel de imprumuturi guvernelor sau institutiilor publice care prezinta
garantii guvernamentale pentru finantarea unor programe sau proiecte pentru care nu s-a
identificat posibilitatea de finantare in conditii onorabile din surse private.
Ca dezavantaj al acestei forme de atragere de resurse financiare pentru proiect, se poate
sesiza o anumita influenta politica care poate stanjeni sectorul privat.
Intrarea pe piata financiara, sector eminamente guvernat de regulile concurentiale ale
pietei libere de capital si in baza principiului prudentialitatii aplicat ad-literam de orice institutie
de credit, impune solicitantilor indeplinirea anumitor conditii si exigente, numite generic criterii
de eligibilitate. Ratingul autoritatilor locale romane, la nivel de municipii, orase, comune, face ca
multe dintre acestea sa nu poata nici macar sa viseze la accesul acestor surse.

6.3. INSTITUTII FINANCIARE INTERNATIONALE DE SPRIJIN

Creditul international are o structura diversa in ceea ce priveste partenerii care


relationeaza, categorii de credit, tehnici si mecanisme de functionare si asigurare a creditului etc.
Comunitatea internationala a creat mecanisme si institutii de credit apte sa sustina financiar
nevoile tarilor in dificultate in procesul de dezvoltare a structurilor economice si sociale.
In acest sens, vom face o succinta prezentare a celor trei institutii financiare cu rol major
in dezvoltarea si reabilitarea sectorului public din tara noastra: Banca Europeana pentru
Reconstructie si Dezvoltare (BERD), Banca Europeana de Investitii (BEI) si Banca
Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare (BIRD). Subliniem ca mai exista si alte
institutii financiare cu caracter universal sau zonal (USAID) care se implica in sustinerea
financiara a eforturilor de dezvoltare si modernizare a structurilor societatii romanesti.

Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare (BERD)


Banca Europeana pentm Reconstructie si Dezvoltare (BERD) este o institutie financiara
internationala unica in felul ei prin felul cum s-a constituie si prin obiectivul declarat al existentei
sale. Chiar in primul articol al statutului Bancii este stipulat ca „finalitatea bancii va trebui sa fie
incurajarea procesului de tranzitie spre economia de piata si incurajarea sectorului privat in tarile
din Europa centrala si de est", in consecinta, obiectivele Bancii constau in promovarea
investitiilor in aceasta parte a Europei, facilitand tranzitia spre o economie de piata, accelerarea
transformarilor structurale, precum si reducerea riscurilor de finantare in aceasta zona. Sediul
84

 
Gestiunea investiţiilor publice

BERD a fost stabilit la Londra, presedintele este ales pe o perioada de 4 ani cu majoritate simpla,
limbile de lucra: engleza, franceza, germana si rusa, moneda de lucru in operatiuni bancare este
Euro.
Principala conditie de eligibiiitate a proiectului este faptul ca imprumuturile se acorda
tarilor din partea central-estica a Europei, iar pentru fosta URSS s-au stabilit conditii specifice de
creditare.
Activitatea principala a BERD este orientata spre finantarea de proiecte, acceptand o cota
de participatie de maxim 35% din nevoia de finantare a unui proiect. In functie de dimensiunea
proiectului, Banca poate oferi participare directa la capitalul social; imprumuturi, direct sau
indirect prin intermediari.
Finantarea directa sub forma de imprumut, participare la capitalul social sau alte facilitati,
pentru proiecte cu o valoare mai mare de 5 mil. euro se bazeaza pe principii comerciale solide si
un angajament financiar puternic din partea sponsorului, iar pentru proiecte sub 5 mil. Euro,
acesta este indrumat spre intermediari financiari. Acordarea creditelor se face pe baza de cash
flow - capacitatea proiectului de a genera fluxuri pozitive de numerar, si abiiitatea clientului
debitor de a-si onora obligatiile de plata in limita perioadelor agreate. Termeni de acordare a
imprumuturilor sunt negociabili ca dobanda sau termen de rambursare. Conform principiului
prudentialitatii bancare, BERD agreaza oportunitati de cofinantare in scopul eficientizarii actului
de sustinere financiara.
Potentialii cofinantatori sunt: banci comerciale, institutii financiare, alte surse oficiale
(programe ale unor agentii guvernamentale). Pentru client, accesul la cofinantare de la o
institutie financiara internationala este un atu pentru accesul la pietele financiare comerciale.
Tipuri de cofinantare practicate de BERD:
- Finantare comuna - imprumuturile de la BERD si ceilalti cofinantatori sunt folosite
pentru finantare, in proportii prestabilite a acelorasi bunuri, lucrari, servicii necesare
realizarii proiectului;
- Finantare paralela - creditul oferit de fiecare cofinantator se adreseaza unui pachet definit
de bunuri, lucrari, servicii necesare realizarii proiectului;
- Sindicalizare - proces in care BERD identifica alti potentiali finantatori care sunt de
acord sa acorde cote parti din credit pe baza documentatiei intocmite de Banca fie in
termeni aproximativ similari stabiliti de Banca;
- Participare sindicalizata - BERD se angajeaza sa ofere intreaga suma solicitata iar, la
incheiere sau ulterior va vinde unor institutii financiare cote parti din imprumutul sau.
BERD ramane responsabila pentru intreaga suma angajata, dar va finanta doar o parte din
angajamentul sau sau prin cumparatorii participanti.

Banca Europeana de Investitii (BEI)


Este o institutie fmanciara autonoma in cadrul UE, infiintata in anul 1958 prin tratatul de
la Roma cu scopul de a finanta proiecte de investitii care favorizeaza realizarea obiectivelor
Uniunii. Actionarii bancii sunt statele membre UE care subscriu capitalul acesteia, iar ministrii
lor de finante formeaza Consiliul guvernatorilor BEI. Aria de activitate a BEI cuprinde, in
principal, tarile membre UE, dar, in acord cu strategia UE de dezvoltare si cooperare, Banca se
implica in tarile candidate si in tari din regiunile mediteraneene, Asia, America latina, ACP
(Africa, Caraibe, Pacific) etc.
In indeplinirea misiunii sale BEI finanteaza si cofinanteaza programe si proiecte de
investitii initiate prin intermediul instrumentelor financiare ale UE care sunt axate pe prioritati:
85

 
Gestiunea investiţiilor publice

dezvoltarea economica regionala si coeziune sociala in tarile membre UE, protectia mediului si
imbunatatirea calitatii vietii, dezvoltarea ajutorului comunitar si a politicii de cooperare cu tarile
partenere. Banca are o reputatie solida pe piata financiara internationala bazata pe logica
economica si angajamentul actionarilor, a competentei profesionale a angajatilor sai si, nu in
ultimul rand, datorita conditiilor excelente de imprumut in favoarea beneficiarilor.
Imprumutul BEI este o sursa complementara care nu depaseste 75% din valoarea
proiectului, putand fi corelat cu subventii nationale sau alte surse. Sunt finantate prin
imprumuturi acordate direct promotorilor, prin intermediul autoritatilor publice sau a unei banci
autohtone, proiecte de anvergura, de peste 25 mil. euro. Proiecte sub 25 mil. euro sunt finantate
prin linii de credit (imprumut global) acordate unor banci partenere din tarile candidate care, la
randul lor, directioneaza fondurile spre autoritati ale administratiei locale sau IMM-uri (conditiile
de acordarea a fondurilor sunt fixate de aceste banci, dar nu sunt incalcate principiile generale de
creditare fixate de BEI).
Perioada de rambursare a creditelor BEI se negociaza in raport cu durata ciclului de viata
al proiectului, amploare, importanta strategica etc. Pentru proiecte industriale, durata de
rambursare este de 10-12 ani, pentru proiecte de infrastructura si amenajare de 12-15 ani pentru
cazuri speciale ajungand la cca. 20 ani. Creditul se acorda in Euro, dar se poate negocia orice alta
moneda convertibila ceruta de client pentru a elimina riscul ratei de schimb. Rambursarea se
negociaza, dar de obicei se face in anuitati anuale constante (amortizare + dobanda), iar perioada
de gratie se acorda numai pentru credit nu si pentru dobanda. Rata dobanzii nu depinde de
natura, localizarea, nationalitatea sau tipul clientului si are o orientare nonprofit, reflectand doar
costul procurarii fondurilor.
Un proiect propus spre finantare va fi evaluat foarte atent de o echipa multidisciplinara a
Bancii Europene de Investitii, formata dintr-un analist financiar, un economist si un inginer. Se
analizeaza fezabilitatea tehnica si financiara, viabilitatea si eficienta economica a fiecarui
proiect, se asigura asupra ecologiei proiectului respectiv conformitatea cu politicile nationale, cu
programele prioritare de dezvoltare si politicile de mediu. Se analizeaza daca sunt respectate
angajamentele statului fata de UE pe linia pregatirii pentru aderare.

86

 
Gestiunea investiţiilor publice

UNITATEA DE STUDIU VII


ANALIZA COST BENEFICIU (ACB)
Analiza cost beneficiu (ACB) reprezintă un instrument economico – matematic, menit să
faciliteze luarea unor decizii de finanţare, şi implicit de alocare a unor resurse economice în
prezent, în speranţa obţinerii unor beneficii economice şi sociale viitoare, în contextul
incertitudinilor asociate unui orizont de timp lung, asociat perioadelor de implementare şi
producere de efecte ce caracterizează proiectele de investiţii de mare amploare. În acest cadru
complex, un dialog serios între toţi factorii implicaţi, care împărtăşesc seturi diferite de
informaţii şi obiective politice, ar trebui să fie completat de mecanisme solide de stimulare,
pentru evaluarea proiectelor, cu scopul de a depăşi asimetria informaţiei structurale.
Proiectele de investiții reprezintă în fapt ansambluri optimale de acţiuni de investiţii
bazate pe o planificare sectorială, globală şi coerentă, în baza căreia, o combinaţie definită de
resurse umane, materiale, etc. provoacă o dezvoltare economică, sociala determinată. Specific
perioadei recente este faptul că sumele implicate în proiecte, indiferent de provenienţa lor sunt
mari şi foarte mari, iar procesele de atragere, gestionare, utilizare, raportare, monitorizare etc.
devin din ce în ce mai dificil de administrat, ceea ce impune inclusiv existenţa unor resurse
umane specializate.
Datorită creșterii complexităţii metodologiilor de elaborare şi implementare a proiectelor,
respectiv a costurilor ce decurg din aceasta, proiectele trec din ce în ce mai mult în sfera
organizaţiilor puternice cu disponibilităţi semnificative de resurse, pe termen scurt si mediu. În
același context trebuie evidențiat și faptul că nevoile societății civile sunt din ce în ce mai mari,
respectiv dezastrele naturale şi antropice, conflictele internaţionale etc. consumă din ce în ce mai
multe resurse financiare, toate acestea alimentându-se dintr-un fond comun, care automat atrage
după sine diminuarea resurselor pentru alte necesităţi, fapt ce impune adoptarea unor modele de
alocare si utilizare a resurselor, bazate pe sustenabilitate si performanță.

7.1. CADRUL LEGISLATIV ŞI DE REGLEMENTARE LA NIVEL EUROPEAN ŞI


NAŢIONAL
Etapele realizării ACB sunt strâns legate de cadrul legislativ la nivel european şi naţional.
Prin cadru de reglementare al ACB înţelegem:
a) actele juridice emise la nivelul Uniunii Europene şi orice alt tip de document emis de o
instituţie a Uniunii Europene, cu dispoziţii obligatorii pentru Statele Membre
b) actele juridice emise de către Parlamentul României şi de către Guvernul României, care
impun cerinţe obligatorii în ceea ce priveşte ACB, aplicabile la nivel naţional.
Menţionăm, în acest sens, Regulamentul Consiliului (CE) 1083/2006 din 11 iulie 2006, care
stabileşte prevederile generale privind programele şi proiectele finanţate din Fondul European
pentru Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul de Coeziune (FC) şi Fondul European Social
(FSE), respectiv HG 28 din 2008 ca și reglementare națională de bază. Pentru perioada de
programare 2007-2013, Comisia Europeană a prezentat un set de reguli de lucru care
promovează consecvenţa în realizarea ACB.

7.2. CADRUL METODOLOGIC AL ACB. CORELAŢII CU ALTE DOCUMENTAŢII


UTILIZATE ÎN MANAGEMENTUL INVESTIŢIILOR

87

 
Gestiunea investiţiilor publice

ACB este un instrument analitic, utilizat pentru a estima, din punct de vedere al
beneficiilor şi costurilor, impactul socio-economic datorat implementării anumitor acţiuni şi/sau
proiecte. O altă definiţie a ACB stabileşte că aceasta este un cadru conceptual aplicat oricărei
evaluări cantitative, sistematice, a unui proiect public sau privat pentru a stabili dacă, sau în ce
măsură este valoros dintr-o perspectivă socială. Din punct de vedere al particularităţilor ACB,
aceasta diferă de o simplă evaluare financiară, deoarece sunt luate în considerare toate câştigurile
şi pierderile. De asemenea, trebuie menţionat că impactul evaluat printr-o analiză de tipul ACB
trebuie să fie considerat în comparaţie cu obiective predeterminate, analiza realizându-se în mod
uzual prin luarea în considerare a tuturor indivizilor afectaţi de acţiune, în mod direct sau
indirect. De asemenea, ACB trebuie să stabilească dacă analiza se realizează adoptând o
perspectivă locală, regională, naţională, la nivelul UE sau globală.
ACB este un instrument analitic, utilizat pentru a estima (din punct de vedere al
beneficiilor și costurilor) impactul socio-economic datorat implementării anumitor acțiuni și/sau
proiecte. De asemenea, prin intermediul ei se poate exprima dezirabilitatea unui proiect sau a
unei politici guvernamentale pe baza calculului raportului dintre costurile şi beneficiile viitoare.
Obiectivele principale ale ACB sunt:
- de a stabili măsura în care proiectul contribuie la politica de coeziune economică și socială;
- de a evalua gradul în care sunt respectate obiectivele finanțatorului căruia îi sunt solicitate
fondurile pentru investiții;
- de a stabili măsura în care proiectul are nevoie de co–finanțare din surse atrase pentru a fi viabil
financiar (dacă beneficiile nete ale proiectului, ca diferență între beneficii și costuri, sunt pozitive
pentru societate, atunci societatea înregistrează un avantaj în urma implementării proiectului).
Utilitatea evaluării prin metoda ACB face referire la faptul ca aceasta:
1. evidențiază viabilitatea de natură economico – financiară a unui proiect;
2. poate să contribuie la depistarea unor erori din faza de proiectare sau implementare
(informaţii incorecte, ipoteze de lucru nerealiste etc.);
3. poate să identifice erori și să aducă corecţiile necesare pentru buna desfăşurare a
proiectului;
4. realizează o selecţie a proiectelor, în funcţie de anumite criterii.
Aşadar, ACB este necesară pentru a oferi dovada că un proiect, care se încadrează în obiectivele
politicii economice generale stabilite de către finanțator, este dezirabil din perspectivă economic
dar are şi nevoie de contribuţia din fonduri publice, pentru a fi fezabil financiar.
În acelaşi timp, există alte două cerinţe secundare pe care analiza cost-beneficiu le îndeplineşte:
Să determine Sustenabilitatea financiară a proiectului şi a companiei/instituţiei care va primi
cofinanţarea din fonduri publice
Să determine profitabilitatea proiectului. Profitabilitatea proiectului va fi măsurată prin
indicatorii FRIR/C şi FRIR/K, determinați înainte şi după cofinanţarea din fonduri publice.
Prevederile Regulamentului CE 1083/2006 privind realizarea ACB au în vedere proiectele de
investiții majore finanțate din fonduri europene a căror valoare depășește 50 milioane Euro. Pe
plan național în cadrul reglementării privind evaluarea proiectelor de investiții finanțate din
fonduri publice (HG 28/2008, versiune consolidată la data de 1 martie 2013), investiția public
majoră este definită ca “investiţia publică al cărei cost total depăşeşte echivalentul a 25 milioane
euro, în cazul investiţiilor promovate în domeniul protecţiei mediului, sau echivalentul a 50
milioane euro, în cazul investiţiilor promovate în alte domenii”.
Practica națională însă demonstrează că ACB se utilizează pentru diverse tipuri de
investiţii socio-culturale (de exemplu: muzee, şcoli, spitale, centre sociale etc.), chiar dacă
88

 
Gestiunea investiţiilor publice

valoarea acestor proiecte nu depășește plafonul de 50 milioane de euro impus de legislație.


Utilizarea ACB în aceste cazuri reprezintă o sarcină suplimentară pentru solicitanții care trebuie
să consume resurse pentru un studiu ACB care are prea puţină relevanţă. În practică o astfel de
condiție își dovedește inutilitatea, reprezentând chiar un cost, evaluat ulterior ca o pierdere, cel
puțin în situația solicitanţilor care nu primesc finanţare (în sensul că aceste costuri cu realizarea
ACB sunt asimilate unui cost irecuperabil). De aceea, experții în domeniu recomandă
dezvoltarea unei abordări standardizate în cazul investițiilor considerate proiecte non-majore.
Așadar, utilizarea ACB pentru evaluarea proiectelor non-majore trebuie să se facă ţinând
cont de experienţa acumulată în urma finanţării proiectelor majore. Practica utilizării ACB
pentru proiecte non-majore nu este unitară, aşadar este nevoie de o abordare standardizată pentru
diverse tipuri de investiții finanțate din fonduri publice, ceea ce reprezintă o sarcină deloc ușoară,
datorită diversităţii mari a domeniilor în care sunt realizate aceste proiecte.

7.3. ETAPELE ANALIZEI COST – BENEFICIU

ACB are menirea de a identifica opţiunile în cazul cărora beneficiile sunt mai mari decât
costurile. În conformitate cu teoria care stă la baza ACB, o opţiune nu trebuie în mod normal
adoptată dacă beneficiile sunt mai mici decât costurile. Cu toate acestea, adesea costurile şi
beneficiile nu sunt cunoscute cu certitudine.
ACB analizează şi evaluează, din perspectiva costurilor, soluţiile posibile care
îndeplinesc cerinţa declarată. De asemenea, descrie alternativele fezabile care conduc la
dezvolarea durabilă în societate, toate beneficiile tangibile şi intangibile şi rezultatele analizei.
ACB detaliază sistemele de cost, prezintă costurile totale aferente tuturor anilor de analiză
acoperiţi şi realizează o comparaţie între costurile şi beneficiile tangibile ale fiecărei alternative.
Realizarea unei analize ACB reprezintă un demers economico – matematic complex,
completat cu numeroase aspecte de ordin tehnic, legislativ, de mediu etc. În acest context,
diversitatea informațiilor a necesitat o abordare etapizată, centrată pe elemente concrete,
responsabilități și corelații cu alte documente. În cazul proiectelor de investiții realizate cu
finanțare publică, dat fiind și numărul mare de „stakeholderi” implicați, precum și
particularitățile surselor de finanțare, rolul etapizării corespunzătoare a întregului ansamblu a
crescut semnificativ.

 Identificarea investiţiei, definirea obiectivelor şi specificarea scenariilor tehnico –


economice

Realizarea unei Analize Cost Beneficiu de calitate presupune ca analistul să urmeze o


serie de pași secvențiali. În primul rând, trebuie obținute răspunsuri relevante la întrebări
precum: ce politică sau proiect din domeniul public este evaluat? Ce alternative de realizare a
acestuia există și ce contribuție aduce proiectul sau politica vizată la creșterea bunăstării sociale?
Primul pas în cadrul ACB este identificarea proiectului. În termeni generali, un proiect
poate fi definit ca o activitate în care se combină resurse (umane, de capital, know-how, naturale
etc.) pentru a obține unul sau mai multe obiective în cadrul unei perioade de timp specificate.
În această secțiune, solicitantul trebuie să definească cadrul general al proiectului, cu accent pe:
definiriea cu claritate a obiectivelor principale ale investiției;
identificarea rezultatelor aşteptate în urma realizării acesteia.

89

 
Gestiunea investiţiilor publice

Analiza Cost Beneficiu trebuie să includă, pe lângă obiectivele proiectului, şi alte


informații care să descrie situația actuală, astfel încât proiectul să fie înțeles de către experții care
îl vor evalua, respectiv de către echipa de management care îl va implementa. Definirea clară și
transparentă a obiectivelor proiectului devine astfel o etapă esențială în procesul de stabilire și
analiză a unor scenarii privind realizarea proiectului.
Pentru obiectivele de investiții finanțate din fonduri publice, trebuie avut în vedere gradul
în care obiectivele specifice ale proiectului sunt compatibile cu cadrul general național la nivelul
publice (pe componentele de politici şi de legislație). Trebuie justificat faptul că proiectul va
contribui la obiectivele largi ale politicilor naționale și regionale şi se raportează în mod logic la
obiectivele principale ale fondurilor publice implicate. De asemenea, proiectul trebuie să fie
coerent cu legislația specifică în domeniul în care se încadrează, dar și cu legislația relevantă
generală în materie de achiziții publice, concurență etc.
Descrierea unui scenariu reprezintă o prognoză privind viitorul unei activități.
Scenariile tehnico – economice reprezintă aşa-numitele ”alternative ale proiectului”, care
îndeplinesc integral obiectivele cerute. Aceste scenarii tehnico – economice sunt, de obicei,
analizate în cadrul studiului de prefezabilitate. În contextul menționat anterior, subliniem faptul
că toate scenariile trebuie să fie conforme cu obiectivele proiectului. Descrierea și analiza unuia
sau mai multor scenarii care, deși sunt fezabile în sine, nu sunt conforme cu cerințele generale
descrise mai sus și nu răspund la obiectivele proiectului propus, reprezintă un consum inutil de
timp și resurse publice. În acelați timp, precizăm faptul că schimbarea unei soluții strict tehnice
sau a unei componente dintr-o soluție tehnică mai complexă nu reprezintă alternative posibil de
analizat în cadrul ACB.
Descrierea scenariilor și a alternativelor posibil de urmat, trebuie sa aibă în vedere strict
obiectivul definit pentru proiectul analizat și analiza de nevoi în baza căruia a fost stability
obiectivul proiectului. De exemplu, în cazul unui teren, considerând drept obiectiv cea mai bună
utilizare a acestuia, scenariile care se pot construi în acest caz pot fi: parc de distracţii, parc
pentru relaxare/plimbare (spațiu verde), parc de afaceri, cultivarea terenului (agricultură).
În cazul în care obiectivul constă în reducerea pierderilor unui sistem de furnizare a apei,
acesta poate fi atins prin utilizarea unor alternative diferite: schimbarea pompei şi rezervorului
sau înlocuirea unei părți cât mai importante a reţelei de distribuție, în special în segmentele unde
se identifică cele mai importante pierderi. Dacă obiectivul constă în educarea tuturor copiilor de
vârstă şcolară dintr-o zonă, scenariile includ: extinderea şcolilor existente, construirea unor noi
şcoli (identificarea, în acest sens, a spațiilor unde pot fi realizate aceste construcții), redistribuirea
copiilor în şcolile deja existente, concomitent cu achiziţionarea de autobuze şcolare (care să
permită deplasarea acestora în noile locații), reabilitarea clădirilor improprii din școli, în scopul
reintroducerii acestora în sistemul educațional la nivel național.
În domeniul dezvoltării mediului de afaceri regional şi local, proiectele sunt gândite
pentru dezvoltarea structurilor de afaceri, reabilitarea locaţiilor industriale, asistenţă pentru
microîntreprinderi etc. Dacă analizăm cazul proiectelor în infrastructură de sprijinire a afacerilor,
obiectivele pot fi: atragerea de noi investiţii, crearea condiţiilor de dezvoltare, bunăstare socială,
un standard de viaţă ridicat, diminuarea șomajului în zona în care se implementează proiectul,
prin crearea de noi locuri de muncă și altele.
O etapă decisivã în definirea scenariilor o reprezintã construirea scenariului de bază,
care constituie cea mai bună alternativă pentru proiect. Nu trebuie confundat scenariul de bază cu
situația în care nu se întreprinde nimic și nu trebuie înțeles ca fiind aplicarea politicii existente.
Se poate utiliza un reper drept cea mai bună alternativă privind cheltuirea resurselor investiției
90

 
Gestiunea investiţiilor publice

(de exemplu, ne putem raporta la utilizarea resurselor publice la o rată de rentabilitate egală cu
rata dobânzii fără risc din economie).
În cazul investițiilor finanțate din fonduri publice, de la caz la caz, trebuie determinată
cea mai bună alternativă pentru proiect. Într-o anumită situație, implementarea unui proiect la o
scară mai mică poate fi cea mai bună alternativă, în timp ce în alte situații poate fi mai avantajos
aplicarea unei alternative care să reducă efectul negativ asupra societății sau asupra
stakeholderilor implicați. O altă opțiune relevantă poate fi amânarea proiectului, dacã se constatã
a fi cea mai bunã soluție la un moment dat. În funcție de entitățile implicate, mediul unui
scenariu al proiectului poate să arate diferit de mediul cazului de bază.
Implementarea unui proiect trebuie să conducă la obținerea de rezultate de ordin
economic şi social care nu apar în absența implementării proiectului. Procesul social de luare a
deciziilor înseamnă a alege între una dintre aceste căi de dezvoltare: una dintre opțiunile
proiectului sau cazul de bază (în acest context, cazul de bază este un scenariu, dar el se confundă
şi cu o opțiune, întrucât în majoritatea situațiilor nu sunt definite mai multe opțiuni pentru
scenariul de bază).
Efectele proiectului pot fi definite drept diferențe între o alternativă de proiect şi cazul de
bază. De aceea, insistăm asupra importanței construirii adecvate a scenariul de bază, care devine,
în unele situații, la fel de important precum o alternativă de proiect. Există riscul unei
supraestimări a eficienței proiectului în situația în care scenariul (cazul) de bază nu este dezvoltat
corespunzător.
În cadrul analizei unui proiect, toate costurile şi beneficiile trebuie să poată fi atribuite
exclusive proiectului. Aceasta înseamnă că, în contextul ACB, situația „cu proiect” trebuie
comparată cu situația „fără proiect”, care nu este identică cu situația „înainte de proiect” şi
situația „după proiect”! Situația „fără proiect” constituie următoarea cea mai bună alternativă față
de proiect. Beneficiile nete ale următoarei celei mai bune alternative trebuie scăzute din
beneficiile nete ale proiectului. În absența proiectului, se vor manifesta probabil unele probleme
de ordin social sau economic, astfel încât dezvoltările în cazul de bază nu trebuie să fie o
extrapolare a tendințelor istorice. Experiența trecută este relevantă doar pentru a ajuta la
estimarea valorii beneficiilor şi costurilor viitoare. De aceea, costurile irecuperabile şi beneficiile
anterior realizate trebuie ignorate în evaluarea noului proiect.
Scenariul „fără proiect” trebuie definit ca fiind un scenariu de operațiuni eficiente, ca o
continuare a situației existente, eventual considerând şi unele modificări minore, dacă acestea
sunt considerate necesare, fără a se referi evident la investițiile propuse în scenariului „cu
proiect”. În definirea scenarii utilizate în cadrul ACB, cu precădere cel “fără proiect” trebuie
ținut seama și de cadrul legal în care trebuie desfășurată orice activitate, respectiv necesitatea
respectiv asigurarea condițiilor minimale privind sănătatea și securitatea în muncă. Nicio
variantă practic nu trebuie fundamentată și implicit analizată în ACB fără aceste respectarea
minimală a prevederilor legale.
Definirea scenariilor poate fi diferitã, în funcție de obiectivele proiectului: fie construirea
unei noi infrastructuri, fie reabilitarea uneia deja existentă. În a doua speță, metoda marginală
(sau incrementală) poate fi aplicată într-o manieră diferită, astfel că scenariul „cu proiect” ia în
considerare atât costul investiției în dezvoltarea infrastructurii existente, cât şi valoarea reziduală
a infrastructurii curente, în timp ce beneficiile considerate sunt cele generate de întreaga
infrastructură în urma realizării proiectului, într-un scenariu de exploatare eficientă. În plus,
repartizarea costurilor de exploatare şi a fluxurilor financiare marginale trebuie să se facă
întotdeauna tot în maniera tehnicii incrementale, prin compararea scenariilor „cu” şi „fără”
91

 
Gestiunea investiţiilor publice

proiect, având în vedere că modalitatea de distribuire a fluxurilor incrementale între vechea şi


noua capacitate pe baza regulilor simple de alocare contabilă (de ex., veniturile „vechi” şi „noi”
sunt alocate în mod proporţional cheltuielilor „vechi” şi „noi”).
În mod specific, metoda incrementală constă în următoarele etape:
Definirea scenariului „fără proiect” – se estimează beneficiile şi costurile de operare ale
entității deja existente (prin ajustarea tendințelor istorice şi luarea în considerare, după cum am
menționat anterior, a unor mici investiții considerate necesare pentru continuarea în manieră
eficientă și legală a exploatării); pentru proiecte care propun construirea unei infrastructuri noi,
scenariul „fără proiect” presupune implicit inexistența unor operațiuni anterioare.
Definirea scenariul „cu proiect”, prin previzionarea beneficiilor şi costurilor de exploatare,
luând în considerare proiectul propus şi impactul său din punct de vedere economic şi social.
Aplicarea propriu-zisă a tehnicii incrementale, prin determinarea fluxului de numerar al
investiției, ca diferență dintre fluxurile de numerar ale scenariului „cu proiect” şi cele ale
scenariului „fără proiect”, dacă acesta din urmă există efectiv.
Vom considera în continuare scurte exemple privind definirea scenariilor pentru câteva
tipuri de investiții finanțate din surse publice.
În cazul unei investiții constând în infrastructură de transport (națională, regională sau
locală), scenariul fără proiect presupune că proiectul nu a fost implementat, astfel că se iau în
considerare numai costurile de întreţinere ale infrastructurii actuale, care va presupune lucrări de
întreţinere importante în vederea păstrării drumului respectiv în bună stare de exploatare.
Scenariul cu proiect presupune implementarea pe deplin a proiectului, ceea ce va antrena o
diminuare a costurilor de întreţinere față de scenariul fără proiect, dar corelat cu un efort
investițional mult mai mare.
În domeniul mediului, investiţiile pot consta în dezvoltarea infrastructurii (infrastructura
de apă şi canalizare, management al deşeurilor etc.). De exemplu, în cazul unui proiect care
presupune implementarea serviciilor de apă şi ape reziduale, scenariul fără proiect nu va
constitui, de cele mai multe ori, o alternativă strategică fezabilă. Cu toate acestea, pentru
utilizarea fluxurilor de numerar incrementale generate de proiect, proiectul este evaluat în baza
diferenţelor dintre scenariul „cu proiect” şi un scenariu alternativ „fără proiect”. În cadrul
scenariului fără proiect, se poate considera că ratele de racordare și ratele de contorizare sunt
menținute constante, pierderile fizice de apă pe rețeaua nereabilitată rămân la același nivel,
consumul de apă se ajustează ca urmare a flexibilității la nivelul tarifelor, precum și al nivelului
bunăstării individuale etc. În cadrul scenariului cu proiect, ratele de racordare la reţelele de
furnizare a apei şi canalizare, precum și ratele de contorizare cresc proporţional cu gradul de
extindere a reţelelor, consumul de apă se ajustează ca urmare a flexibilității la nivelul tarifelor,
precum și la nivelul bunăstării individuale, pierderile pe rețeaua de distribuție scad.
Proiectele din domeniul social pot cuprinde investiții în infrastructură de servicii sociale,
sănătate şi siguranţă publică, infrastructură educaţională etc. Spre exemplu, în cazul
infrastructurii de servicii sociale, obiectivele specifice ale acestuia pot fi: prevenirea şi limitarea
situaţiilor de dificultate sau vulnerabilitate ce pot conduce la marginalizarea şi excluderea unor
categorii sociale defavorizate, dezvoltarea de servicii de calitate oferite persoanelor în vârstă,
copiilor, femeilor abuzate sau altor categorii expuse riscurilor sociale, creşterea calităţii vieţii
beneficiarilor acestor servicii. Pornind de la aceste obiective, scenariul fără proiect, de cele mai
multe ori, nu prezintă relevanță în analiză.
În domeniul construcțiilor realizate din fonduri publice, putem discuta despre construcții
de clădiri noi, precum și de proiecte care constau în reabilitarea construcțiilor deja existente.
92

 
Gestiunea investiţiilor publice

Dacă ne referim la investițiile pentru reabilitarea unor clădiri din patrimoniul public, scenariul
de bază poate fi reprezentat de situația în care clădirea funcționează în aceleași condiții ca și până
în prezent, fără niciun fel de intervenții care să genereze investiții. Această alternativă nu poate fi
una acceptabilă în situația în care clădirea se află într-un stadiu avansat de degradare, astfel încât
se pune în pericol buna desfășurare a activității și integritatea persoanelor care desfășoară aceste
activități.

 Analiza opțiunilor

Analiza Cost Beneficiu permite compararea diverselor alternative (ale proiectului) şi


furnizarea de informații în scopul evaluării eficienței fiecăreia dintre acestea. Termenul de
opțiune este utilizat pentru a defini modalitățile alternative de realizare a obiectivelor proiectului,
în cadrul definit pentru un scenariu. Construirea de alternative în cadrul unui proiect trebuie să
țină cont de avantajele și dezavantajele realizării imediate sau amânării proiectului, amploarea
acestuia, etapele de implementare etc.
În analiza opțiunilor trebuie inclusă fiecare abordare tehnică, dacă aceasta este viabilă din
punct de vedere operațional și în măsura în care răspunde obiectivelor proiectului și este
compatibilă cu cadrul general la nivel regional sau național. Alternativele care nu sunt fezabile
din acest punct de vedere sunt respinse din start și nu mai sunt supuse în continuare analizei.
Procesul decizional va fi realizat în funcție de tipul de investiție finanțată din fonduri
publice și alternativele posibile în fiecare caz. De exemplu, se poate decide între utilizarea (atât
în implementare, cât și în etapa operațională a proiectului) de personal intern sau de personal din
afara entității vizate de proiect (în situația în care există disponibile resurse interne, altfel prima
alternativă nu este fezabilă). O altă decizie poate viza alegerea între mai multe alternative de
finanțare în cazul unor bunuri de capital achiziționate în cadrul unui proiect: fie cumpărarea
bunului și imobilizarea întregii sume de la început, fie utilizarea leasingului, ca alternativă ce se
poate dovedi eficientă, mai ales în situația unor modificări tehnologice rapide.
Legislația în vigoare în România impune luarea în considerare a cel puțin trei opțiuni: o
„opțiune zero” (fără investiție sau „fără schimbare”) o „opțiune de investiție maximă” şi o
„opțiune de investiție minimă”. Aceste cerințe sunt minimale, iar în funcție de caracteristicile
proiectului, se pot considera în analiză și mai mult de trei opțiuni, atât timp cât acestea sunt
fezabile în sine, înainte de compararea cu celelalte alternative.
În consecință, conformarea cu cerința legislativă menționată anterior, presupune
includerea, în cadrul Analizei Cost Beneficiu a cel puțin trei alternative. Totuși, așa după cum
am menționat anterior, este recomandabil ca legislația și normele specifice la nivel de sector sau
tip de investiție finanțată din fonduri publice, să delimiteze clar cerințele pentru proiectele
majore față de cele pentru investițiile de mică amploare, prin includerea unui prag valoric pentru
clasificarea acestora. În cazul proiectelor încadrate, în funcție de valoare, ca investiții de mică
amploare, se pot introduce simplificări ale procedurii de realizare a ACB (de exemplu, se pot
solicita doar două opțiuni în loc de trei). Această recomandare se pretează în special în cazul în
care proiectul propus nu este afectat de evoluția unor variabile cu grad ridicat de incertitudine. La
polul opus, pentru anumite tipuri de investiţii, opţiunile sunt foarte dificil de definit, fiind
marcate de o incertitudine ridicată în ceea ce privește evoluția lor viitoare (de ex., în cazul
proiectelor de cercetare această variabilă este reprezentată de nivelul de reuşită a activităţii de
cercetare). În aceste cazuri, numărul minim de opţiuni necesare ar putea fi, de asemenea, redus.

93

 
Gestiunea investiţiilor publice

După cum am precizat anterior, analiza opțiunilor este strâns legată de construirea și
analiza scenariilor, în unele cazuri un scenariu (și ne referim aici scenariul de bază) poate
coincide cu o opțiune. Prima opțiune considerată poate fi așadar alternativa continuării
exploatării în maniera obişnuită, fără schimbări esențiale (business as usual – BAU sau scenariul
do-nothing), care nu trebuie confundat cu oprirea activității, ci cu o continuare fără investiții
majore, dar generând evident costuri de exploatare / mentenanță a infrastructurii existente,
precum și beneficii, dacă este cazul. Estimarea acestor costuri operaționale și a celor cu
reînnoirea bunurilor de capital uzate, precum și a veniturilor generate de continuarea ca atare a
activității entității, trebuie realizată într-o manieră prudentă, având în vedere că incertitudinea se
manifestă chiar dacă nu se realizează proiectul, fiind vorba despre o perioadă viitoare. Dacă
alternativa „fără proiect” generează costuri și beneficii care nu o fac fezabilă, includerea acestei
opțiuni în analiză trebuie să dovedească faptul că aceasta este inacceptabilă și nu constituie cea
mai bună alternativă.
O a doua opțiune posibil de construit este cea a unui proiect „cu intervenție minimă”
(dominimum), care presupune anumite costuri pentru îmbunătățiri necesare, pentru evitarea unor
evoluții nefavorabile din punct de vedere economic sau social sau pentru evitarea unor sancțiuni
în cazul nerespectării unor standarde impuse de cadrul legislativ național sau european. Poate fi
cazul unor investiții publice, absolut necesare pentru respectarea unor reglementări, caz în care
se consideră costurile strict la nivelul investiției care asigură conformitatea cu standardele
impuse.
După identificarea alternativei cu investiție minimă, se caută și cel puțin una (sau mai
multe, dacă este posibil) alternative de proiect cu realizarea unei investiții semnificative (opțiune
numită do-something), care să se circumscrie obiectivelor proiectului și să țină cont de
constrângerile de ordin tehnic, social, legislativ, managerial și de resurse posibil de implicat.
Pentru fiecare opțiune identificată, se realizează o analiză simplificată, axată pe aspecte
financiare și economice cheie, în vederea departajării acestora. După cum am discutat și în
secțiunea anterioară, dacă opțiunea BAU nu poate fi considerată acceptabilă, întrucât produce
efecte nefavorabile, scenariul de referință devine alternativa de proiect cu intervenție minimă.
În identificarea și elaborarea alternativelor unui proiect, trebuie avute în vedere o serie
de variabile, cum ar fi: combinaţia de locaţii, cheltuieli de investiţii, costuri de exploatare,
politici tarifare etc., a căror combinație poate genera un număr mare de alternative fezabile.
Pentru a realiza însă o analiză eficientă, care să conducă la indicatori de performanță relevanți în
adoptarea deciziilor, trebuie selectate doar câteva dintre aceste alternative, care merită o evaluare
detaliată (analiza tuturor alternativelor posibile înseamnă risipă nejustificată de timp și resurse
financiare). De aceea, în practică, ACB trebuie să se axeze, în mod obişnuit, pe scenariul BAU,
opţiunea „cu intervenţie minimă” şi un număr redus de opţiuni „cu realizarea unei intervenţii”.
Selectarea opțiunilor constă în alegerea variantei optime care conduce la realizarea
obiectivelor proiectului. Acest tip de analiză presupune luarea în considerare a eficienței unui
proiect în raport cu modalitățile alternative de valorificare a resurselor investite din fonduri
publice, în folosul comunității. Această etapă se realizează în cadrul studiului de fezabilitate
tehnică, caz în care nu se mai justifică introducerea în cadrul ACB. Toate ipotezele avute în
vedere în etapa de analiză și selectare a opțiunilor trebuie atent explicate și justificate, în limita
informațiilor istorice și a previziunilor disponibile despre perioada viitoare. De aceea, este foarte
posibil ca în etapele ulterioare ale ACB să nu mai fie incluse în analiză acele alternative
considerate încă de la început (în baza analizei simplificate) ca fiind nefezabile.

94

 
Gestiunea investiţiilor publice

Concret, selectarea alternativei optime trebuie efectuată în în urma parcurgerii


următoarelor etape:
A. Verificarea tuturor opțiunilor identificate, din punct de vedere al respectării restricțiilor
tehnologice și a obiectivelor propuse în cadrul proiectului; pentru fiecare opțiune în parte sunt
identificate avantajele și dezavantajele de ordin tehnic, dar nu numai, luând în considerare și
acele variabile care asigură o evaluare complexă, strategică a proiectelor.
B. În lista de alternative acceptabile rezultată după aplicarea primei etape, se aplică criteria
calitative, în scopul eliminării opțiunilor nefezabile. Dacă această analiză calitativă este aplicată
corect și corespunzător, va rezulta, în urma procesului de selecție, o listă scurtă de alternative
considerate a corespunde obiectivelor și restricțiilor date, alternative ce vor intra efectiv în etapa
următoare, de analiză din punct de vedere financiar și economic.
C. Alternativele reținute ca fiind acceptabile sunt evaluate în cadrul analizei financiare și a celei
economice din punct de vedere al eficienței; sunt identificate și cuantificate costurile
investiționale necesare, costurile de exploatare și de mentenanță, precum și beneficiile generate
în fiecare alternativă de realizare a proiectului, pentru fiecare an al perioadei de referință
identificate. După ce costurile şi beneficiile sunt actualizate, indicatorul valoarea netă actualizată
(VNA), determinat ca diferență între intrările de numerar actualizate (inclusiv valoarea reziduală
a activelor la sfârşitul perioadei de referință) și ieşirile de numerar actualizate, este utilizat în
vederea comparării şi departajării alternativelor competitive (toate aceste etape vor fi detaliate în
secțiunile următoare). Alternativa optimă, care va fi considerată cea mai bună cale de urmat în
realizarea proiectului, este aceea care furnizează cele mai mari beneficii actualizate, în raport cu
costurile actualizate.
D. Această analiză strict financiară, care oferă ca soluție optimă alternativa cu cel mai mic cost
actualizat pe unitatea de beneficiu actualizat obținut, poate fi aplicată dacă impactul (de exemplu
de ordin social), al diferitelor opțiuni în realizarea proiectului este același.
Dacă se identifică diferențe între impactul diferitelor alternative, analiza financiară nu
mai poate surprinde aceste elemente și ea trebuie ajustată, în cadrul analizei economice, pentru a
lua în considerare externalitățile identificate. Dacă beneficiile care nu pot fi cuantificate monetar
reprezintă factori cheie ai proiectului, evaluarea este una complexă, fiind necesară o convertire a
acestora în valori numerice. Abia după această cuantificare monetară a impactului pozitiv sau
negativ al costurilor sau beneficiilor, se poate realiza o ierarhie finală a alternativelor proiectului.
În concluzie, analiza opțiunilor urmăreşte să identifice alternativa care realizează
obiectivele propuse cu un cost global minim pentru societate, opțiunea respectivă urmând să fie
evaluată în contextul Analizei Cost Beneficiu.
În cele ce urmează, vom ilustra aspectele teoretice prezentate, utilizând scurte exemple
pentru câteva categorii de investiții finanțate din fonduri publice.
Pentru domeniul mediu, în cazul unui proiect constând într-o infrastructură de furnizare a
apei, alternativele pot fi următoarele: derularea activităților în aceleași condiții ca și până în
present (scenariul BAU), alternative posibile în cadrul aceleiaşi infrastructuri (spre exemplu,
locaţie diferită a puţurilor, barajelor, a magistralelor de distribuție etc.), alternative posibile
privind canalele colectoare și altele, în funcție de caracteristicile tehnice ale acestor tipuri de
investiții.
În cazul proiectelor în infrastructură de sănătate, construirea opțiunilor posibile va ține
cont de datele privind numărul de îmbolnăviri, a tendințelor epidemiologice etc și se referă la
diferitele soluţii medicale și tehnologice, construirea unei noi infrastructuri versus
extinderea/reabilitarea celei deja existente, metode noi de prevenție, terapie sau tratratament.
95

 
Gestiunea investiţiilor publice

În cazul proiectelor în infrastructură pentru învăţământ, factorii primordiali în stabilirea


alternativelor posibile sunt legați de factori demografici, dinamica pieței muncii, cererea concretă
pe tipuri de specializări/profesii, sectoare economice ţintă (şomeri, tineri, persoane cu handicap
etc.) implicate în programele de instruire, conexiuni cu mediul economic local și altele.
În cazul investițiilor în reabilitarea clădirilor din patrimoniul public, scenariul cu
investiție minimă poate lua în considerare, de exemplu, doar placarea pereților exteriori ai
clădirii cu plăci de polistiren expandat de 5 cm grosime, precum și aplicarea de tencuială și
vopsea decorativă, ceea ce conduce la creșterea confortului termic, dar nu la nivelul maxim ce
poate fi atins. Se poate construi însă și o opțiune care să îndeplinească la nivelul cel mai ridicat
obiectivele proiectului și care să constea în investiții în: înlocuirea tâmplăriei existente cu alta
nouă cu profile din PVC și geam tip termopan, placarea pereților exteriori cu plăci din polistiren
expandat de 10 cm grosime, aplicarea de tencuială și vopsea decorativă, înlocuirea instalațiilor
de încălzire și a centralei termice cu una mai performantă, instalarea unor aparate de aer
condiționat, care să sporească confortul, și implicit creșterea eficienței activităților desfășurate în
interiorul clădirii etc.

 Stabilirea perioadei de referință specifice proiectelor de investiții

Stabilirea perioadei de referință trebuie să țină seama de faptul că activele iniţiale pot
avea în vedere mai multe categorii: pregătirea terenului, clădiri şi construcţii, echipamente etc.
Fiecare asemenea componentă a costului investițional inițial are o perioadă de înlocuire,
exprimată în ani, care indică momentul în care activele respective trebuie să fie înlocuite,
implicând investiții noi ce trebuie finanțate la acel moment.
Perioada de referință a unui proiect, pe care se realizează fundamentarea financiară a
acestuia, se determină prin însumarea numărului de ani de implementare (pentru investițiile
majore, cu implementare multianuală) și a numărului de ani de exploatare, care poate fi stabilit în
funcție de: perioada pentru care se vor înregistra beneficii, durata de viață tehnică a activelor de
investiții majore, durata de viață economică a respectivelor active. Pentru proiectele cu durate de
viață lungi pentru unul / mai multe active (de exemplu cele de infrastructură complexă),
indiferent la ce nivel ar fi fixată valoarea perioadei de referință, la sfârșitul acesteia nu toate
activele vor fi uzate, pentru că unele dintre ele au fost deja înlocuite o dată sau de mai multe ori,
cu o ritmicitate diferită. Cu alte cuvinte, indiferent de perioada de referință aleasă, la sfârșitul
acesteia se va înregistra o valoare a activelor care compun investiția, ceea ce se include în
valoarea reziduală.
Teoria financiară recomandă fixarea perioadei de referință la primii n ani de evaluare a
proiectului. Începând cu anul n+1, din care putem considera că acele caracteristici specific
proiectului analizat, fundamentale pentru activitatea desfăşurată, sunt stabile (ceea ce înseamnă
că rata de creştere a cash flow–ului anual devine constantă), încetăm să mai facem estimări
specifice pentru fluxurile de numerar. Realizăm deci estimări privind cash flow–urile degajate de
un proiect atâta timp cât avem ceva unic de exprimat pentru fiecare an al perioadei de analiză în
parte (o caracteristică, o rată de creştere). Atunci când putem considera că proiectul intră într–o
perioadă de m ani de stabilitate privind ratele de creştere, valoarea cash flow–urilor degajate
după acest moment se integrează în valoarea reziduală. Perioada de referință reprezintă așadar
numărul maxim de ani pentru care se realizează previziuni.
Previziunile referitoare la viitorul proiectului trebuie să fie făcute pentru o perioadă
apropiată de durata vieții economice a acestuia şi destul de îndelungată pentru a cuprinde
96

 
Gestiunea investiţiilor publice

impactul pe termen mediu şi lung. Alegerea orizontului de timp pe care se fac previziuni poate
avea un effect important asupra rezultatelor procesului de evaluare, în sensul că influențează
valorile indicatorilor din cadrul determinați în cadrul ACB.
În stabilirea concretă a acestei perioade, trebuie să se țină seama de recomandările UE
asupra perioadei de referință pe diferite domenii de activitate, care sunt prezentate în tabelul
următor:

Domeniul de referință orizontul de timp mediu


1. Energie 15 - 25 ani
2. Apa si mediu 30 ani
3. Căi ferate 30 ani
4. Drumuri 25 - 30 ani
5. Porturi şi aeroporturi 30 ani
6. Telecomunicații 15 ani
7. Industrie 10 ani
8. Alte servicii 15 ani
Dacă se propun alte valori, analiza trebuie să justifice în mod corespunzător alegerea unei
perioade de referință diferite față de recomandările U.E.

 Identificarea entităților şi a grupurilor influențate de proiectele de investiții

Prioritar în această etapă este stabilirea perspectivei din care se face analiza: locală,
regională, națională sau internațională (în funcție de aceasta se identifică subiecții). În anumite
situații, perspectiva nu este decisă de analist, ci de autoritățile superioare: guvern, patronate etc.
Identificarea subiecților presupune și gruparea pe categorii grup țintă, beneficiarii direcții,
indirecți, respectiv cei generatori de costuri sau cei care vor suporta costurile.
Nivelul de analiză potrivit trebuie determinat în relație cu mărimea şi scopul proiectului,
adică în relație cu grupul / zona în care proiectul are un impact relevant. De exemplu, o
perspectivă globală este recomandată pentru problemele de mediu legate de emisiile de CO2, în
scopul de a capta efectele asupra schimbărilor climatice, care sunt intrinsec non-locale. Spre
deosebire de acestea, proiectele de alimentare cu apă şi gestionare a deşeurilor sunt în cea mai
mare parte (dar nu întotdeauna) de interes local.
Beneficiarii unui proiect sunt considerati toți cei care resimt efectele pozitive ale
implementării unui proiect / program. În ansamblul acestora, distingem: grupul țintă definit ca
grup / entitate afectată de proiect / program în mod direct şi pozitiv, la nivel de scop și
beneficiari finali respectiv toți cei care beneficiază de pe urma proiectului pe termen lung, la
nivel de societate sau sector.
Partenerii sunt reprezentați de cei ce implementează proiectul / programul, aceştia sunt cu
siguranță părți interesate şi pot constitui un grup țintă al proiectului.
Pentru fiecare categorie interesată de proiect este necesar a fi definită lista impacturilor,
care de fapt presupune o listă pe fiecare proiect a beneficiilor şi costurilor precum şi unitățile de
măsură necesare pentru cuantificare. Impactul defineşte în general: intrările (resursele necesare)
şi ieşirile (rezultatele produse) la nivelul fiecărei categorii interesate. Specificarea indicatorilor
de măsură este obligatoriu a se face odată cu specificarea categoriilor de efecte sau eforturi.
Există în practică situații în care impacturile identificate pot fi evaluate corespunzător cu un grad

97

 
Gestiunea investiţiilor publice

de acuratețe acceptabil dar și categorii de impacturi a căror cuantificare fie este imposibilă în
termeni monetari din lipsă de informații, fie costurile asimilate sunt mult prea mari, în raport cu
potențialul impact generat. În astfel de situații experiența decidentului trebuie valorificată
corespunzator în sensul selecției acelor impacturi ce pot fi cuantificate, într-o manieră credibilă,
și ulterior utilizate în elaborarea ACB, în dauna celor care vor fi prezentate doar din perspective
existenței lor și cel mult pot fi evaluate calitativ.
În general, în ACB analiza se concentrează doar asupra efectelor unui proiect care
influențează indivizii vizați de proiect, aşa numitele efecte fără importanță pentru alte categorii
nu sunt luate în calcul.

 Analiza financiară

Obiectivul analizei financiare este de a calcula performanța financiară a proiectului


propus pe parcursul perioadei de referință, cu scopul de a stabili cele mai potrivite surse de
finanțare pentru acesta. Această analiză se referă la susținerea financiară şi sustenabilitatea pe
termen lung, indicatorii de performanță financiară, precum şi justificarea pentru volumul
asistenței financiare necesare.
Scopul analizei este de a utiliza previziunile fluxului de numerar al proiectului pentru a
calcula o serie de rate de randament adecvate:
- rata financiară internă a investiției FRR/C;
- rata financiară internă a capitalului FRR/K;
- valoarea netă financiară actuală FNPV.
Analiza financiară constituie un set de tabele în care se colectează fluxurile financiare ale
investiției, descompuse la nivelul investiției totale, costurile şi veniturile aferente exploatării,
sursele de finanțare şi analiza fluxului de numerar pentru sustenabilitatea financiară.
Un proiect este considerat sustenabil din punct de vedere financiar atunci când acesta nu
prezintă riscul de a rămâne fără numerar în viitor. Un element important îl reprezintă planificarea
intrărilor şi ieşirilor de numerar. Analiza trebuie să demonstreze capacitatea de a acoperi plățile
an de an prin sursele de finanțare (inclusiv veniturile, precum şi orice fel de transferuri de
numerar), pentru întreaga perioadă de referință a proiectului. Sustenabilitatea are loc în cazul în
care fluxul de numerar net cumulat este pozitiv pentru toți anii de analiză.

Determinarea costurilor specifice analizei cost – beneficiu


Adoptarea deciziei privind cea mai bună alternativă de urmat are la bază o comparație
între ieşirile de numerar (costuri) şi intrările de numerar (beneficii) generate de un proiect. În
această privință, costurile constituie o variabilă cheie inclusă în estimarea fluxului de numerar.
Într-o abordare generală, costurile pot fi descrise drept efectele negative, intenționate sau
neintenționate, ale unui proiect. În contextul ACB, costurile trebuie interpretate drept toate
ieşirile de numerar care afectează negativ rezultatele unui proiect. Aceste ieşiri de numerar
includ costuri directe privind implementarea şi funcționarea proiectului (costuri de elaborare,
costuri de investiții în perioada de construcție, costuri de dezvoltare pe durata proiectului
ş.a.m.d.), dar și costurile analizei proiectului şi costurile privind finanțarea proiectului.
Deși se pare că estimarea costurilor este mult mai puțin complexă decât cea a
beneficiilor, în multe situații se poate dovedi contrariul. Este cazul proiectelor majore de
infrastructură, unde costurile investiționale, derulate în general pe o perioadă de mai mulți ani,
pot fi serios subestimate la momentul analizei inițiale. De aceea, în cadrul analizei de
98

 
Gestiunea investiţiilor publice

senzitivitate, se va lua în considerare în ce măsură modificarea costurilor (de investiție sau de


exploatare) va genera modificarea valorilor indicatorilor proiectului. Această incertitudine
privind modificarea costurilor (în special în sensul majorării acestora) trebuie luată în
considerare în evaluarea proiectului și prin intermediul analizei riscurilor.
Analiza efectuată în cadrul ACB se concentrează asupra viitorului, iar deciziile trebuie să
aibă la bază costurile şi beneficiile alternativelor propuse. Experiența trecută este relevantă doar
ca un standard de referință pentru estimarea valorii beneficiilor şi costurilor viitoare. Având în
vedere acest principiu, costurile efectuate în trecut şi care nu mai pot fi recuperate (sunk costs) şi
economiile sau beneficiile deja înregistrate) nu trebuie luate în considerare în cadrul ACB.

Evaluarea costurilor cu investiția


Costurile cu investiția se referă la resursele economice și tehnice implicate în faza de
implementare a proiectului, cuantificate în formă monetară. Estimarea riguroasă a costului
investiției este esențială, deoarece, în etapa de determinare a indicatorilor de performanță, acesta
va fi comparat cu fluxurile financiare generate pe întregul orizont de previziune, urmând a se
decide dacă proiectul merită să fie realizat sau nu.
Costul cu investiția este definit drept costul de capital suportat în legătură cu construirea
proiectului şi care include toate cheltuielile aferente achiziționării sau producerii imobilizărilor
corporale sau necorporale, precum și investiția inițială în capital de lucru, dacă aceasta este
necesară (numai în cazul investițiilor productive, care necesită capital de lucru).
Detaliind, în funcție de tipul proiectului, costul inițial al investiției poate cuprinde
următoarele componente:
- mijloace fixe (precum teren, clădiri, echipamente etc.) – este componenta cu cea mai mare
pondere în costul investiției și reprezintă ieșirile de numerar generate de achiziționarea tuturor
activelor fixe necesare implementării proiectului. În ultimul an al perioadei de realizare a
previziunilor privind fluxurile de numerar ale proiectului, valoarea acestora la acel moment este
inclusă în valoarea reziduală, care reprezintă o intrare de numerar.
- costurile de punere în funcțiune (start-up) (de exemplu cheltuieli pre-producție, amenajare de
șantier, licențe, studii preliminare, planificare şi alte studii tehnice, studii de fezabilitate şi alte
studii pregătitoare, costuri apărute în faza de implementare, servicii de consultanță, costuri de
angajare şi instruire a personalului implicat în implementare etc.)
– aceste costuri sunt asimilate investițiilor și trebuie incluse în costurile totale cu investiția.
- investiția inițială în capital de lucru (sau activele curente nete) – determinată ca diferență între
activele curente (stocuri, creanțe și disponibilități) și datoriile curente (datorii pe termen scurt
către furnizori, salariați sau alți creditori), trebuie avută în vedere în cazul investițiilor
productive. Dacă pe parcursul exploatării proiectului este necesară o creștere a investiției în
capital de lucru față de anul anterior, această diferență pozitivă se va asimila unui cost (flux
financiar negativ) în anul în care apare. În cazul diminuării investiției realizate în active curente
nete, diferența negativă înregistrată în această situație este considerată o dezinvestire și se adaugă
la fluxul financiar de intrare al anului în care intervine.
Atragem aici atenția asupra unui principiu important, și anume: cuantificarea costului
investițional este realizatã independent de sursele de finanțare sau criteriile de eligibilitate
impuse și se referă la resursele economice și tehnice implicate de realizarea proiectului.
În cazul proiectelor de dimensiuni mici, costul de investiție este uşor de estimat, fiind
aproape o variabilă deterministă, ceea ce înseamnă că nu există un impact serios al incertitudinii
în estimarea acestuia. În cazul proiectelor majore (de exemplu cele de infrastructură), costul
99

 
Gestiunea investiţiilor publice

inițial are o structură complexă şi se poate întinde pe mai mulți ani, caz în care acesta este
calculate drept suma tuturor costurilor anuale actualizate ale proiectului. Un indicator
suplimentar ce poate fi cuantificat și utilizat în evaluare costurilor de investiție aferente
proiectelor complexe, este și indicatorul denumit: investiției specifică, ce desemnează efortul
investițional necesar pentru realizare unei unutăți de capacitate de producție (ex. în proiectele de
infrastructură rutieră se poate utiliza investiția specifică: cost investițional/km infrastructură etc.)
Deși nu sunt realizate în faza de implementare a proiectului, costurile de reinvestiție
(achiziționarea de noi echipamente, în vederea înlocuirii activelor vechi, în perioada de operare),
reprezintă o categorie specială de costuri. În aceeași categorie putem include şi costurile
extraordinare de întreținere, ivite periodic în perioada de referință, la un interval de câțiva ani
(ele nu sunt asimilate costurilor de operare, nefiind costuri anuale, fiind rezultate mai ales ca
urmare a specificațiilor tehnologice ale producatorilor sau rezultate în urma unor condiții
speciale de utilizare a echipamentelor). În practică ele mai sunt cunoscute și sub denumirea de
costuri necesare pentru înlocuirea echipamentelor de scurtă durată. Fiind înregistrate la moment
de timp diferite în cadrul perioadei de referință, regula privind actualizarea acestora în vederea
cumulării cu celelalte costuri ale investiției rãmâne valabilã.
De exemplu, pe cazul unei investiții care are o perioadă de referință de 20 de ani, dacă în
acest orizont de timp este necesară înlocuirea unor echipamente sau efectuarea unor cheltuieli
extraordinare de întreținere după 10 ani, costul de înlocuire achitat în anul 10 trebuie, de
asemenea, actualizat pentru această perioadã de 10 ani. În Figura 1 este ilustrată această situație
în care costul investiției este realizat într-o perioadă de n ani.

Pornind de la componentele importante ale costului investiției prezentate anterior,


concretizarea acestora pe categorii (capitole) de cheltuieli se face în cadrul Devizului general, a
cărui structură este stabilită prin legislația națională în vigoare10. În cadrul acestuia, cheltuielile
sunt grupate pe 6 capitole principale, precum și un total general al cheltuielilor necesare cu

100

 
Gestiunea investiţiilor publice

investiția, care se va prelua în cadrul analizei financiare efectuate în ACB. Valoarea cheltuielilor
trebuie prezentată atât în lei, cât și în euro (valori fără TVA, respectiv cu TVA).
În continuare vom exemplifica pe scurt componentele costului cu investiția pe exemplul
unor investiții finanțate din fonduri publice. În funcție de domeniul în care se realizează
investiția (transport, mediu, infrastructură socială, sprijinirea afacerilor etc.), costul inițial al
investiției poate include: costuri privind achiziţionarea şi amenajarea terenului (toate cheltuielile
necesare în vederea pregătirii terenului pentru lucrările de construcţie, cheltuielile de
monitorizare şi diminuare a impactului proiectului asupra mediului, aducerea terenului în starea
iniţială, inclusiv refacerea peisajului după finalizarea lucrărilor); costuri privind elaborarea
proiectelor, de inginerie (costuri privind studiile de trafic, testele, studiile de prefezabilitate şi
fezabilitate, proiectele şi specificaţiile tehnice, evaluarea impactului asupra mediului, studii
privind utilităţile existente şi cele necesare, cheltuieli de aprobare a proiectului tehnic în
conformitate cu legislaţia privind calitatea în construcţii şi legislaţia privind siguranţa traficului,
elaborarea tuturor documentelor necesare în vederea obţinerii tuturor autorizaţiilor şi
certificatelor, studii privind siturile arheologice, monumentele istorice şi obiectele de moştenire
culturală); costuri constând în taxe şi tarife pentru obţinerea tuturor aprobărilor şi certificatelor
legale necesare; costuri privind organizarea procedurilor de achiziţii publice (costuri privind
elaborarea/revizuirea documentaţiilor, angajarea experţilor externi, organizarea procedurilor de
atribuire); costuri aferente serviciilor de consultanţă şi asistenţei tehnice (costuri privind
serviciile de management, serviciile de monitorizare şi evaluare a proiectului, servicii de
supraveghere, verificarea şi aprobarea calităţii lucrărilor, servicii de mediere, elaborarea planului
de afaceri şi cercetarea de piaţă, definirea, proiectarea şi supravegherea măsurilor privind
minimalizarea efectelor negative ale transporturilor asupra mediului, elaborarea planului,
manuale şi proceduri privind întreţinerea şi exploatarea infrastructurii); costuri privind serviciile
de auditare şi arhivare a documentelor proiectului; costul investiţiei de bază (costuri privind
lucrările, materiile prime, echipamentele şi acţiunile în legătură cu infrastructura, întreţinerea
infrastructurii existente pe durata lucrărilor, testarea proiectului, instruirea personalului şi
utilizatorilor infrastructurii, organizarea locaţiei şi alte servicii în legătură cu aceste articole);
comisioane, taxe şi onorarii juridice în legătură cu proiectul; costuri privind publicitatea
proiectului, în conformitate cu Regulamentele UE; costuri privind asigurarea şi dezvoltarea
capacităţii instituţionale a beneficiarului proiectului (costuri privind achiziţionarea de
echipamente IT, de comunicaţii şi periferice, mobilier de birou şi consumabile, licenţe software,
instruire şi stimulente financiare pentru personalul care conduce activităţile proiectului; costuri
privind vizitarea şantierelor de construcţii, întâlnirile în scopul proiectului; costuri privind
reinvestiţiile/înlocuirea activelor.

Determinarea costurilor de exploatare


Costurile de operare constau în ieșirile de numerar previzionate pentru achiziția de
servicii sau bunuri cu o durată de viață mai mică de un an. Acestea sunt costurile suportate în
decursul exploatării unei investiții, inclusiv costul întreținerii/mentenanței realizate pe parcursul
exploatării proiectului, dar exclud costurile de amortizare sau costul capitalului. Categoriile
principale de costuri de operare sunt:
costurile de producție directe (materiale şi servicii, personal, întreținere, costuri de producție
generale);
costuri administrative şi generale;
costuri de vânzare şi distribuție.
101

 
Gestiunea investiţiilor publice

Estimarea costurilor de operare include toate fluxurile financiare de ieșire de numerar,


generate pe întreaga perioadă de exploatare a proiectului. Din categoria costurilor de exploatare
se exclude acele cheltuieli care nu au caracter monetar, în sensul că nu genereazã fluxuri
financiare negative: deprecierea şi amortizarea, rezerve pentru costuri de înlocuire viitoare, orice
reserve pentru cheltuieli neprevăzute, întrucât incertitudinea fluxurilor viitoare este luată în
considerare în analiza riscurilor, nu prin intermediul costurilor estimate în cadrul analizei
financiare.
Trebuie să subliniem, de asemenea, diferența dintre costurile variabile şi costurile fixe.
Costurile variabile sunt acele costuri a căror valoare se modifică în funcție de volumul
producției / servicilor sau de intensitatea cu care este utilizată infrastructura. În cazul în care
activitatea încetează, aceste cheltuieli nu mai sunt înregistrate. Această categorie include:
costurile privind materialele, salariile aferente personalului direct productiv, energie, combusibil
şi servicii pentru activitatea de producție, costurile periodice de mentenanță, generate de
intensitatea utilizării echipamentelor sau infrastructurii.
Costurile fixe sunt cele care trebuie acoperite chiar dacă bunurile sau serviciile nu mai sunt
produse și putem include în aceastã categorie: costurile de întreținere suportate chiar și atunci
când infrastructura nu este exploatată, costurile de natură salarială pentru personalul
administrativ şi cel indirect, materialele şi serviciile necesare chiar și în situația în care nu se
desfăşoară nicio activitate, chiriile, cheltuielile cu publicitatea, taxele, utilitățile, asigurările.
Noțiunea de costuri fixe trebuie înțeleasă la nivel de principiu şi se referă în principal la faptul că
valoarea acestora este previzibilă şi nu este influențată de incertitudine, precum în cazul
costurilor variabile. Pe termen lung, chiar dacă cheltuielile sut exprimate în prețuri constante, din
punct de vedere strict matematic toate costurile sunt variabile, întrucât suma acestora poate varia
de la an la altul în perioada de referință.
Costurile de operare pot fi, de asemenea, împărțite în costuri directe şi indirecte. Costurile
directe, precum munca directă şi materialele directe sunt costuri suportate în cadrul unui process
care conduce în mod direct la un rezultat. Costurile indirecte (de exemplu, cheltuielile generale
administrative) sunt generate de activitățile suport ale activităților curente, directe.
Spre exemplu, în cazul proiectelor în infrastructură rutieră de transport, costurile de
exploatare includ: costuri de întreţinere curente, costuri privind reparaţiile capitale, în funcţie de
tipul infrastructurii, realizate cu o periodicitate stabilită de la începutul perioadei de
implementare, costuri speciale privind reparaţiile curente şi periodice, în conformitate cu
legislaţia română în vigoare.
În ceea ce privește investițiile de mediu, costurile de exploatare se referă la costuri
privind personalul tehnic şi administrativ, costuri de întreţinere, costuri de management şi
administrative, costuri privind materialele, costuri privind combustibilul, energia şi electricitatea,
servicii şi bunuri, mărfuri etc.
În cazul proiectelor în infrastructură socială, costurile de exploatare pot fi diferite în
funcție de tipul de infrastructură implementată prin intermediul proiectului (servicii sociale,
sănătate, învăţământ etc.): costuri de personal; costuri de management şi administrative, costuri
privind electricitate şi alte utilităţi necesare; alte costuri speciale, în funcţie de tipul investiţiei (de
exemplu, medicamente şi materiale speciale, servicii medicale externalizate necesare în vederea
exploatării unei infrastructuri de sănătate) și altele.
Pe exemplul proiectelor în infrastructură de sprijinire a afacerilor de interes local sau
regional, în funcţie de tipul investiţiei, costurile operaționale constau în: materii prime şi alte

102

 
Gestiunea investiţiilor publice

materiale, salarii privind personalul de producţie direct, costuri administrative, costuri privind
utilităţile, reabilitarea locaţiilor industriale neutilizate etc.

Identificarea şi cuantificarea beneficiilor generate de proiectele de investiții


Implementarea unui proiect de investiții generează o serie de beneficii care au impact
pozitiv asupra:
celor care vor fi implicați în exploatarea şi/sau utilizarea investițiilor respective;
societății, în ansamblul său, prin faptul că reprezintă un obiectiv de valoare adăugată.
Din perspectiva fluxurilor financiare, beneficiile operaționale sunt de natură bănească
deoarece rezultă din valorificarea eventualelor bunuri vândute, închirierilor de spații etc. Aceste
beneficii sunt luate în calcul în cadrul analizei financiare.
Spre deosebire de beneficiile operaționale, beneficiile sociale sunt externe celui care
implementează obiectivul de investiție. Beneficiile sociale nu pot fi evaluate pe baza pârghiilor
oferite de piață, deoarece nu sunt bunuri sau servicii care să facă obiectul unor tranzacții
comerciale. Aceste beneficii sunt estimate în formă bănească (pe baza unor algoritmi de calcul)
în vederea definitivării analizei economice.
Identificarea beneficiilor se face prin inventarierea tuturor efectelor pozitive care sunt
generate de existența proiectului de investiție şi care nu ar fi existat în lipsa acestuia. Astfel,
identificarea beneficiilor se face prin compararea alternativei “business as usual” (BAU) cu
scenariul care include proiectul de investiție.
Beneficiile identificate trebuie să parcurgă şi o etapă de selecție, ce are în vedere:
- reținerea acelor beneficii care au un impact important;
- excluderea acelor beneficii care ar duce la dubla înregistrare a acestora.
În cazul investițiilor din fonduri publice, se pot obține beneficii ce corespund unei palete
largi de spețe. Câteva dintre acestea ar putea fi:
- reducerea numărului de zile de spitalizare şi/sau concediu medical în cazul accidentelor
rutiere;
- îmbunătățirea calității vieții prin ameliorarea condițiilor din spitale, cămine pentru
vârstnici etc.
- creşterea speranței de viață sănătoasă a populației, ca urmare a unor servicii medicale mai
performante;
- reducerea şomajului prin crearea de noi locuri de muncă;
- îmbunătățirea calității aerului prin reducerea poluării ca urmare a creării de rute mai
scurte;
- reducerea timpului petrecut în trafic şi fructificarea acestui timp cu alte activități cu
valoare adăugată;reducerea timpului de zbor în aşteptarea eliberării pistei;
- reducerea incidenței bolilor ca urmare a disponibilității apei potabile curente;
- reducerea pagubelor potențiale în urma unor inundații;
- menținerea suprafeței de plajă care se poate folosi în scop turistic etc.
- protejarea mediului, în particular a calităţii apei râurilor naturale şi pânzei freatice;
- maximizarea numărului de locuitori racordaţi la apa potabilă;
- sporirea gradului de colectare a apelor reziduale;
- îmbunătăţirea standardelor de servicii şi sporirea fiabilităţii sistemului de furnizare a apei
şi ape reziduale;
- realizarea de economii de energie şi reducerea costurilor de exploatare în general.

103

 
Gestiunea investiţiilor publice

Previziunea cantitativa si valorica a beneficiilor si costurilor


În cadrul acestui subcapitol vom aduce în discuție elemente generale aplicabile în
realizarea unei previziuni, indiferent că ne referim la costuri sau la beneficii. Finalitatea unui
proces de previziune trebuie să fie cuantificarea monetară, sub formă de fluxuri financiare, a
intrărilor (regăsite sub forma beneficiilor), respectiv ieșirilor (reprezentate de costuri), în vederea
asigurării comparabilității acestora. Având în vedere faptul că proiectele finanțate din fonduri
publice au, pentru marea majoritate a categoriilor de investiții, perioade de referință lungi,
trebuie definit conceptul de valoare în timp a banilor și trebuie clarificată maniera în care acesta
trebuie utilizat în acest context. Vom aduce în discuție conceptele de prețuri constante (analiză
efectuată în termeni reali), respectiv prețuri curente (analiză efectuată în termeni nominali). De
asemenea, vom surprinde regulile care trebuie obligatoriu respectate, precum şi recomandări
privind utilizarea corectă a uneia dintre cele două abordări.
Estimarea costurilor trebuie efectuată în prețuri constante (analiză efectuată în termeni
reali), respective prețuri curente (analiză efectuată în termeni nominali). Prețurile curente
reprezintă valoarea monetară astfel cum este efectiv observată într-un anumit moment sau
estimată pentru o variabilă de-a lungul perioadei de referință a proiectului se referă la prețuri care
includ și efectul inflației (termeni nominali). Prețurile constante nu iau în considerare impactul
inflației, valorile fiind exprimate în termeni reali (ceea ce înseamnă prețurile unui an de bază).
Valorile aferente fiecărei perioade de timp sunt exprimate în termeni de preț dintr-o anumită
perioadă de bază.
Utilizarea unei categorii de prețuri, așa cum sunt ele definite are la baza un raționament
ce ține de metoda de actualizare utilizată pentru fluxurile de numerat. Astfel dacă în conținutul
ratei de actualizare se include și componenta legată de inflația preconizată atunci se recomandă
utilizarea prețurilor curente, iar dacă impactul inflației viitoare este eliminat se recomandă
preturile constante. Minimalizarea impactului inflaţiei în momentul evaluării unui proiect de
investiții poate schimba decizia de investiţie, cu drept consecință directă o aloacare suboptimă de
capital. Cu toate acestea în cazul în care opțiunea analistului este aceea de estimare a costurilor
în preţuri curente, trebuie utilizată rata inflaţiei viitoare, anticipată, și nu cea istorică, curentă,
asupra calculelor fluxurilor de numerar în moneda utilizată.
În scopul utilizării în cadrul ACB, informarea privind costurile este furnizată în principal
de persoanele responsabile cu aspectele tehnice ale proiectului. În vederea estimării acestora,
sursele de date ce pot fi utilizate sunt diverse, în funcție de tipul de investiție: experiența istorică
a organizației ce va implementa proiectul, costurile curente aferente exploatării sistemului,
cercetarea de piață, publicații de specialitate, judecata analistului, studii speciale, dar și standarde
impuse prin cadrul legislativ în vigoare.
Acestea sunt surse generale de date, însă cum se pot obține concret referințe privind
prețurile de piață pentru bunuri, servicii sau lucrări, ca și componente ale investiției de bază? Ce
standard de referință se poate utiliza cu ocazia estimării costurilor de investiție ale unui proiect?
În cazul investițiilor finanțate din fonduri publice, trebuie în mod obligatoriu să avem în
vedere un mod de cheltuire prudent, care să respecte principiile generale de transparență,
eficiență și eficacitate. De aceea, standardele de referință privind costurile trebuie să fie stabilite
de autoritățile publice responsabile pentru fiecare domeniu. Acestea trebuie să elaboreze şi să
publice standarde de costuri, cel puțin cu privire la cheltuielile pentru investiția de bază.
Standardele de costuri trebuie să constituie un document de referință, care oferă îndrumare
privind promovarea investițiilor finanțate din fonduri publice. După cum am menționat, HG
363/2010 introduce astfel de standarde de costuri pentru câteva tipuri de investiții, și anume:
104

 
Gestiunea investiţiilor publice

- Sală de sport şcolară nivel competiţional;


- Centru cultural;
- Bloc de locuinţe pentru tineri;
- Reabilitare termică anvelopă bloc de locuinţe;
- Modernizare drum comunal clasa tehnică V;
- Reabilitare drum judeţean clasa tehnică III ÷ V;
- Modernizare drum judeţean clasa tehnică III ÷ V;
- Sistem centralizat de alimentare cu apă în mediul rural;
- Modernizare drum comunal clasa tehnică IV;
- Reabilitare drum forestier principal;
- Reabilitare drum forestier secundar;
- Reabilitare drum forestier magistral;
- Drum forestier secundar;
- Şcoală cu 8 săli de clasă;
- Grădiniţă cu 4 săli de grupă;
- Cămin studenţesc;
- Spital regional de urgenţă;
- Spital judeţean de urgenţă;
- Canale de irigaţii impermeabilizare;
- Modernizare drum de exploatare agricolă - categoria I îmbrăcăminte asfaltică.

Costurile de investiție
• se estimează costul cu proiectarea și asistența tehnică, de obicei ca procent din valoarea
investiției de bază;
• se estimează necesarul cantitativ de mijloace fixe pentru implementarea proiectului, iar valorile
se preiau din standardele de cost (dacă acestea există) sau din alte surse; dacă este cazul, în
aceeași manieră se estimează și costurile de înlocuire sau investițiile suplimentare necesare pe
întreaga perioadă de referință
• costurile cu organizarea de șantier sunt determinate, de obicei, ca procent din valoarea
investiției de bază;
• costurile materiale necesare implementării proiectului se determină astfel: cantitatea necesară /
unitatea de măsură specifică × nr. de unități × prețul de referință unitar;
• costurile cu personalul implicat în implementarea proiectului sunt determinate ca: nr. de
angajați × nr. de ore lucrate / angajat × tarif (în sumă brută) / angajat / oră; în estimarea salariului
tarifar trebuie să se țină seama ca acesta să nu coboare sub nivelul salariului minim pe economie
prevăzut pentru perioada de previziune; la această sumă (fondul de salarii), se adaugă asigurările
sociale suportate de angajator, care se determină după cum urmează:
→ contribuția de asigurări sociale (Legea 273/2010 privind sistemul unitar de pensii publice și
Legea 573/2003 privind Codul Fiscal): cotele sunt de 15,8% (condiții normale de muncă), 20,8%
(condiții deosebite), respectiv 25,8% (condiții speciale) – aceste procente includ modificările
privind diminuarea cotei de CAS cu 5 p.p., în vigoare de la 1 octombrie 2014, conform Legii
123/2014);
→ contribuția la asigurările pentru șomaj (Legea 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru
şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă și Legea 571/2003 privind Codul Fiscal): cota este
de 0,5%;

105

 
Gestiunea investiţiilor publice

→ contribuția la asigurările sociale de sănătate (Legea 95/2006 privind reforma în domeniul


sănătăţii și Legea 571/2003 privind Codul Fiscal): cota este de 5,2%
→ contribuţia pentru concedii şi indemnizaţii de asigurări sociale de sănătate (OUG 158/2005
privind concediile şi indemnizaţiile de asigurări sociale de sănătate și Legea 571/2003 privind
Codul Fiscal): cota este de 0,85%
→ Contribuţia la Fondul de garantare pentru plata creanţelor salariale (Legea 200/2006 privind
constituirea şi utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanţelor salariale și Legea
571/2003 privind Codul Fiscal): cota este de 0,25%
→ Contribuţia la asigurările de accidente de muncă şi boli profesionale (Legea 346/2002
republicată privind asigurarea pentru accidente de muncă şi boli profesionale și Legea 571/2003
privind Codul Fiscal): cota este cuprinsă între 0,15% și 0,85% și este diferențiată în funcție de
clasa și tarife de risc
• în cazul investițiilor productive, capitalul de lucru necesar se determină astfel: nivelul
previzionat al veniturilor (cifra de afaceri) × durata de rotație a activului curent net (zile) /360;
durata de rotație reprezintă numărul de zile în care activele (stocuri, creanțe etc.) sunt recuperate
sau datoriile (către furnizori, către salariați, creditele de trezorerie etc.) sunt achitate prin
intermediul cifrei de afaceri realizate.

Costuri de operare
- consumuri de utilitãți: cantitatea consumatã (unitãți de mãsurã specifice) × tariful de
furnizare unitar (pentru care se poate estima o rată de creștere în termeni reali);
- costurile privind materialele sunt prognozate pornind de la consumul actual şi luând în
considerare creşterea în termeni reali a costurilor pentru materiale, prezumată în cadrul
scenariului macroeconomic şi proporțional cu evoluția producției
- cheltuielile de personal sunt estimate începând cu numărul de personal efectiv şi luând în
considerare impactul implementării proiectului de investiții asupra numărului de angajați
(creştere sau diminuare) şi salariul de bază prognozat pornind de la salariile actuale,
luând în considerare rata de creştere în termeni reali pentru salariul mediu prezumată în
cadrul scenariului macroeconomic; la această sumă se adaugă asigurările sociale
suportate de angajator, determinate asupra fondului de salarii prin utilizarea cotelor de
contribuții datorate de angajator, menționate anterior
- costurile cu mentenanța sunt estimate pornind de la cantitatea necesară de astfel de
servicii × tariful / unitatea de măsură specifică, luând în considerare o rată de creștere în
termeni reali a acestor costuri

Metode de previziune utilizate in cazul beneficiilor


Pentru a putea oferi o cuantificare monetară a beneficiilor trebuie parcurse două etape
succesive:
realizarea previziunii cantitative a efectului pozitiv generat de investiție;
estimarea valorii monetare a beneficiului pentru cantitatea efectului pozitiv determinat în
etapa precedentă.
Pornind de la exemplificările anterioare referitoare la beneficii, vom prezenta pe scurt
modalitatea de cuantificare a acestora, inclusiv sursele de date propuse pentru fundamentarea
efectivă.
Reducerea numărului de zile de spitalizare se stabileşte în funcție de numărul mediu de
zile de spitalizare raportate de spitale în cazul accidentelor rutiere. Beneficiul se poate calcula ca
106

 
Gestiunea investiţiilor publice

produs între numărul de zile de viață sănătoasă câştigate şi valoarea unei zile de spitalizare.
Aceste date se pot obține din statistici medicale gestionate de spitale, case de asigurări de
sănătate, asigurători etc.
Reducerea numărului de zile de concediu medical în cazul accidentelor rutiere se
determină doar pentru persoanele adulte care sunt apte pentru piața muncii. Valoarea beneficiului
se determină ca produs între numărul de zile de viață sănătoasă câştigate şi valoarea unei zile de
muncă. Valoarea unei zile de muncă se stabileşte în funcție de statisticile realizate în relație cu
salarizarea în economie.
Îmbunătățirea calității vieții se face prin creşterea speranței de viață sănătoasă. Valoarea
monetizată a beneficiului se obține prin înmulțirea numărului de ani de viață sănătoasă câştigate
cu valoarea statistică a vieții. Valoarea statistică a vieții este furnizată de firmele de asigurări de
viață. Pentru rafinarea rezultatelor se pot folosi şi date statistice furnizate de Organizația
Mondială a Sănătății şi de autoritățile naționale de statistică (în special se folosesc date detaliate
privind speranța de viață, speranța de viață sănătoasă, structura pe grupe de vârstă a populației.
Reducerea şomajului se face prin crearea de noi locuri de muncă permanente şi/sau
temporare. Noile locuri de muncă generează încasări suplimentare la bugetele publice: bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj şi bugetul Fondului
național unic de asigurări de sănătate. Valoarea beneficiilor în cazul contribuțiilor se determină
înmulțind numărul de locuri de muncă cu salariul mediu cu numărul de luni şi cu cota de
contribuție (cumulat contribuția angajatului şi angajatorului). Valoarea beneficiilor în cazul
impozitului pe venit se determină înmulțind numărul de locuri de muncă cu salariul mediu cu
numărul de luni cu diferența dintre unu şi cotele agregate de contribuții suportate de angajator şi
cu cota de contribuție (cumulat contribuția angajatului şi angajatorului). Datele se obțin din
legislația fiscală în vigoare şi statisticile privind nivelul salariilor practicate în economie.
Îmbunătățirea calității aerului prin reducerea poluării se poate determina în relație cu
diverse substanțe chimice care dăunează calității aerului (dioxid de carbon, dioxid de sulf, oxizi
de azot, emisii de praf, emisii de metale grele etc). Valoarea beneficiilor se poate determina ca
produs între cantitatea de substanțe dăunătoare care nu se mai propagă în atmosferă și valoarea
unitară a prejudiciului. Datele folosite pentru fundamentarea valorii beneficiului se obțin cel mai
adesea din cercetări realizate pentru diverse sectoare de activitate.
Reducerea timpului petrecut în trafic apare în cazul investițiilor ce vizează dezvoltarea
rețelei rutiere. Valoarea beneficiului se determină prin înmulțirea costului marginal de operare al
transportatorilor cu numărul de ore economisite. În costul marginal trebuie incluse costurile cu
carburantul, serviciile de întreținere şi cu forța de muncă. O alternativă o reprezintă înmulțirea
valorii unei ore de muncă cu numărul de ore economisite. Datele se obțin de la firmele de
transport rutier.
Reducerea timpului de zbor în aşteptarea eliberării pistei apare în cazul investițiilor ce
vizează dezvoltarea aeroporturilor. Valoarea beneficiului se determină prin înmulțirea costului
marginal de operare al avionului cu numărul de ore de zbor realizate. În costul marginal trebuie
incluse costurile cu carburantul, serviciile de întreținere şi cu forța de muncă. Datele se obțin de
la firmele de transport aerian şi de la aeroporturi.
Reducerea incidenței bolilor poate fi un beneficiu al disponibilității apei potabile.
Valoarea beneficiului se determină ca produs între numărul de zile de viață sănătoasă câştigate şi
valoarea unei zile de muncă. Valoarea unei zile de muncă se stabileşte în funcție de statisticile
realizate în relație cu salarizarea în economie.

107

 
Gestiunea investiţiilor publice

Reducerea pagubelor potențiale în urma unor inundații se poate obține prin efectuarea
unor investiții publice privind îndiguirile şi managementul cursurilor de râuri. Valoarea
beneficiului se poate calcula prin înmulțirea suprafețelor afectate cu valoarea medie a pagubelor
calculate pentru fiecare tip de teren/clădire în parte. Datele pentru fundamentarea valorii
beneficiilor se pot obține din statistici privind dezastrele naturale şi datele privind despăgubirile
plătite de societățile de asigurări.
Spre deosebire de costuri, unde am indicat actul normativ care cuprinde standarde de cost
pe tipuri (domenii) de investiții, în ceea ce privește beneficiile nu există astfel de repere, chiar și
generale. În plus, lipsesc precizările cu privire la maniera de estimare a costurilor sau beneficiilor
externe ale unui proiect (în sensul de externalități negative sau pozitive), care trebuie folosite de
toți inițiatorii de proiecte finanțate din fonduri publice.
În cazul beneficiilor, astfel de valori unitare sunt necesare pentru cuantificarea unor
beneficii, aflate în strânsă legătură cu: emisiile de dioxid de carbon, praf, particule în suspensie,
răniri şi accidentări, boli, pierderea vieţii, pierderea salariului, degradarea clădirilor,
deteriorarea/ameliorarea peisajului, pierderea biodiversităţii, eroziunea solului etc. În lipsa
reperelor clare în acest sens, investitorul poate estima propriile valori pentru costurile/beneficiile
economice menţionate, astfel încât să se încadreze în valorile recomandate pentru indicatorii de
performanță ai proiectului. Ar putea fi utilizate în acest sens drept reper (care să capete statut de
standard aplicabil pentru toate proiectele dintr-un domeniu, similar cu standardele de cost)
diverse documente sau rapoarte la nivel european, care recomandă valori minime-maxime pentru
costurile şi beneficiile externe ale diverselor intervenţii.

Analiza de sustenabilitate a proiectului


După estimarea costului inițial al investiției, precum şi a veniturilor, respectiv costurilor
operaționale, un obiectiv important urmărit în cadrul Analizei Cost Beneficiu constă în
determinarea sustenabilității financiare a proiectului ce urmează a fi finanțat din fonduri publice.
Demonstrarea sustenabilității financiare înseamnă în fapt elaborarea unei situații de trezorerie, în
care sunt puse în balanță intrările de numerar cu ieşirile de numerar, pe întreaga perioadă de
referință a proiectului. Asigurarea sustenabilității reprezintă un criteriu de conformitate.
Situația fluxurilor de numerar elaborată trebuie să demonstreze, pentru fiecare an al
perioadei de referință, că nu există riscul de lipsă de lichiditate. Din acest punct de vedere, este
foarte importantă corelarea în timp a încasărilor generate de proiect (rezultate din venituri sau
orice alte tipuri de intrări/transferuri de numerar) cu plățile angajate în cadrul proiectului
(rezultând din obligații de plată către furnizori, angajați, creditori, stat etc.). Nivelul acestora
depinde de două variabile importante: pe de o parte, nivelul venitului / cheltuielii, iar pe de altă
parte duratele de încasare / plată negociate cu clienții / furnizorii. În unele situații, termenele de
plată sunt fixe și nu fac obiectul unei negocieri, ci trebuie respectate ca atare, altfel intervin
sancțiuni (de exemplu, termenele de plată pentru impozite și contribuții, care sunt reglementate
prin legislația fiscală în vigoare).
Cei ce implementează proiecte de investiții finanțate din fonduri publice trebuie să
dovedească, prin intermediul analizei de sustenabilitate, faptul că pentru fiecare an, pe întregul
orizont de timp al proiectului, intrările de numerar acoperă ieșirile de numerar.
Ca metodologie ce trebuie parcursă, după estimarea costurilor și a veniturilor, se
determină fluxurile actualizate de costuri și de venituri pe întreaga periodă de referință a
proiectului, utilizâd în acest sens rata de actualizare. Sustenabilitatea intervine dacă se poate
demonstra că proiectul generează un flux net de numerar (ca diferență între fluxul de intrări și cel
108

 
Gestiunea investiţiilor publice

de ieșiri de numerar) cumulate pozitiv pentru fiecare an al proiecției financiare. De menționat că


în cadrul analizei de sustenabilitate se includ și intrările de numerar generate de contractarea
unor surse de finanțare (împrumuturi), respectiv ieșirile de numerar rezultând din finanțarea
proiectului (de exemplu, rambursarea împrumuturilor și plățile de dobânzi). Din perspectiva
diferenței între cost/venit și flux de numerar, doar dobânzile achitate pentru utilizarea capitalului
împrumutat constituie costuri, în timp ce rambursările nu reprezintă costuri, ci ieşiri de numerar
care diminuează fluxul de numerar total al anului.
Din acest punct de vedere, ieşirile de numerar totale (generate de cele 3 funcțiuni ale
gestiunii financiare ale unui proiect: investiții, exploatare, respectiv finanțare) sunt acoperite de
toate fluxurile de intrare ale proiectului (venituri şi resurse financiare).
Diferența dintre fluxurile de intrare şi cele de ieşire poate genera un deficit (dacă este
negativă) sau un excedent (dacă este pozitivă). Fluxul net de numerar cumulat se determină
însumând, în fiecare an, fluxul net acumulat în anul precedent și deficitul sau excedentul anului
curent. Dacă din analiză vor rezulta excedente, acestea se vor acumula şi vor fi utilizate pentru
acoperirea deficitelor din perioadele următoare. Analiza de sustenabilitate prezintă și maniera de
acoperire a deficitelor, atunci când acestea apar, prin împrumuturi, în ipoteza că aceste
împrumuturi sunt obținute în condiții rezonabile în raport cu piețele financiare locale. Atunci
când structura de finanţare a proiectului include un împrumut pe termen lung care trebuie plătit
cu veniturile previzionate în cadrul perioadei de referință, se va impune un nivel minim al ratei
de acoperire a serviciului împrumutului.

Analiza economica a proiectelor de investiţii


Conform cadrului legislatativ actual aceasta este obligatorie doar în cazul unor proiecte
de investiţii majore. Utilitatea acestei analize pentru proiectele de investiții nonmajore a fost
menționată în cadrul prezentei lucrări.
Influenţa pe care o poate avea proiectul de investiţii asupra bunăstării economice a
regiunii sau a ţării poate fi estimată în cadrul analizei economice. Dacă analiza financiară este
realizată pentru proprietarii de infrastructură (indiferent dacă aceștia sunt publici sau privați), cea
economică abordează acceptabilitatea proiectului la nivel de întreaga societate. Conceptul ce stă
la baza acestui tip de analiză are la bază utilizarea preţurilor umbră (contabile), evaluate în
termeni de costul de oportunitate social, în locul preţurilor distorsionate ce pot fi observate pe
piaţă.
Unele pieţe sunt ori ineficiente la nivel social, ori nu există deloc şi de aceea preţurile
observate pentru intrările şi ieşirile de numerar luate în calcul nu reprezintă mereu valoarea lor
socială (ex., costul lor de oportunitate socială). Un exemplu în acest sens sunt pieţele de monopol
sau oligopol, deoarece preţul include o marjă peste costurile marginale; barierele comerciale,
unde consumatorul plăteşte mai mult decât în altă parte. Analiza pieţelor imperfecte şi a unor
politici de stabilire a preţurilor sau raţionalizare din sectorul public ne conduc la observaţia că
preţurile ar putea să nu reflecte costul de oportunitate al intrărilor, aspect important atunci când
se are în vedere evaluarea proiectelor. Din punct de vedere bugetar, datele financiare sunt
importante, însă ele pot induce în eroare ca indicatori de bunăstare.
În momentul în care preţurile de piaţă nu reprezintă costul social de oportunitate al
intrărilor şi ieşirilor, tratarea obişnuită constă în modificarea acestora în preţuri contabile
folosind factori de conversie corespunzători, dacă sunt disponibili de la autoritatea de planificare.
Sunt însă şi situaţii în care ar putea fi costuri şi beneficii ale proiectului pentru care
valorile de piaţă nu sunt disponibile. Se poate lua drept exemplu faptul că ar putea apărea efecte,
109

 
Gestiunea investiţiilor publice

cum ar fi cele asupra mediului, sociale sau asupra sănătăţii care nu au un preţ ușor de estimat de
piaţă, dar care sunt încă importante pentru ca obiectivele proiectului sa fie îndeplinite şi, tocmai
de aceea, ele trebuie să fie evaluate şi încadrate atunci când proiectele sunt analizate.
Atunci când valorile de piaţă sunt indisponibile, există diverse metode, în mare parte
ţinând de natura efectului considerat prin care se pot evalua efectele în bani. Resursele financiare
în ACB reprezintă doar un mod de a măsura bunăstarea, astfel orice monetizare se poate utiliza.
Practica proiectelor complexe, dar și impactul acestora, în condițiile unor eforturi
semnificative în plan investițional, indică necesitatea de a trece, centrului suport al deciziei de
investiții de la analiza financiară la cea economică, Pentru ca acest lucru sa fie posibil,
metodologia de trecere trebuie să fie corect aplicată pentru fiecare element de intrare sau ieşire,
astfel încât să un nou model de calcul care să ia în considerare, de asemenea, beneficii sociale şi
costuri sociale.
Metodologia poate fi prezentată pe scurt, în cinci paşi:
- transformarea preţurilor de piaţă în preţuri contabile;
- monetizarea efectelor necomercializabile;
- includerea efectelor indirecte suplimentare (în cazul în care prezintă relevanţă);
- actualizarea costurilor şi beneficiilor estimate;
- calcularea indicatorilor de performanţă economică (Valoarea Economică Netă Actualizată, Rata
de Rentabilitate Economică şi raportul Beneficiu/Cost).
În continuare, aceşti cinci paşi i-am explicat şi am evidențiat următoarele teme de interes:
- factorul de conversie standard;
- rata de schimb umbră;
- costul marginal al fondurilor publice;
- salariul umbră;
- rata de actualizare socială .
Chiar dacă manualul „Ghidul pentru analiza cost-beneficiu a proiectelor de investiţii”,
elaborat de Comisia Europeană are echivalent în practica internaţională bine stabilită, liniile
directoare naţionale privind ACB emise de statele membre ale UE pot fi mai detaliate în ceea ce
priveşte unele aspecte. Astfel, în anumite sectoare, mai ales în cel de transport, poate fi mai
eficace să se realizeze mai întâi analiza economică şi apoi analiza financiară. În realitate, în
multe proiecte de transport economia durabilă oferă cele mai multe dintre beneficiile economice.
Beneficiile generate de fluxurile financiare de numerar (în principal, rezultate din
diferenţa de costuri operare şi întreţinere între opţiunea de bază şi cea de investiţie) ar putea fi
cauza pentru care se generează o mică parte din beneficiile totale ale proiectului. În acest caz, nu
ar fi necesar să se calculeze un factor de conversie pentru a transforma avantajele financiare în
beneficii economice. De fapt, succesiunea de analize (de la financiar la economic sau invers) în
realitate nu este relevantă, deoarece multe aspecte prezintă legături între ele (de exemplu,
previziunea cererii, costurile de investiţie, costurile forţei de muncă), iar procesul de evaluare
este iterativ şi ar trebui să ajungă la o perspectivă completă asupra performanţei proiectului.

Monetizarea impacturilor neeconomice


Considerarea în evaluare a acelor impacturi ale proiectului, relevante pentru societate, dar
pentru care o valoare de piaţă nu este disponibilă reprezintă al doilea pas al analizei economice.
Evaluatorul proiectului are obligaţia de a verifica dacă aceste efecte (pozitive sau negative) au
fost identificate, cuantificate şi li s-a atribuit în mod real o valoare monetară.

110

 
Gestiunea investiţiilor publice

Factorii de conversie corespunzători aplicaţi la valorile financiare ale veniturilor din


operare ar trebui să fie deja cele mai relevante beneficii necomerciale pe care un proiect le poate
genera. Or, în cazul în care factorii de conversie nu au fost estimaţi sau proiectul nu generează
venituri, se poate recurge la abordări alternative pentru a evalua beneficiile necomerciale. Una
dintre cele mai frecvent utilizate metode este abordarea „disponibilitatea de a plăti”, permiţând
estimarea unei valori monetare prin preferinţele descoperite sau declarate ale utilizatorilor. Altfel
spus, preferinţele consumatorilor pot fi luate în calcul, fie indirect, prin observarea
comportamentului consumatorilor într-o piaţă similară sau direct, prin administrarea de
chestionare ad-hoc (dar acest lucru este adesea mai puţin credibil). Atunci când abordarea de tip
„disponibilitatea de a plăti” nu este posibilă sau este irelevantă, pentru evaluarea unor ieşiri,
costul marginal pe termen lung (CMTL) se poate calcula ca şi regulă implicită de contabilizare.
În multe situaţii, „disponibilitatea de a plăti” este mai mare decât în estimările empirice ale
CMTL şi, uneori este necesară calcularea mediei celor două.
Folosirea „disponibilităţii de a plăti” sau a costului marginal pe termen lung (CMTL) ca
preţuri umbră sunt reciproc exclusive pentru aplicarea factorilor de conversie la veniturile
financiare din operare ale proiectului. Atunci când nu apar impacturi neeconomice în tranzacţiile
dintre producător şi utilizatorii direcţi / beneficiarii serviciilor proiectului, însă afectează fără
compensare terţe părţi, aceste efecte se pot numi externalităţi. Altfel spus, o externalitate
reprezintă orice cost sau beneficiu al proiectului care merg către celelalte părţi fără compensaţie
monetară.
Sintetizând în altă ordine de idei cele anterior menţionate despre analiza economică, se
înţelege că ofertantul ar trebui să pună proiectul în interiorul unui cadru general care este destinat
să arate că investițiile planificate vor avea efectul (scopul principal) de a îmbunătăți calitatea,
eficacitatea și eficiența serviciului, în altă ordinee de idei, investiţia este oportună.
Este necesar totodată să se prevadă o cuantificare ante a parametrilor semnificativi ai
unui astfel de obiectiv, ca de exemplu:
extinderea sistemelor de alimentare și de livrare sau de canalizare și de purificare a serviciului
(număr de utilizatori serviţi)
volumele de apă salvate în rețelele civile sau de irigare, ca urmare a reducerii de scurgeri de
apă și / sau raționalizarea sistemelor de livrare;
cantitatea mai mică (m3 / an), luată din surse poluate sau accidentate (de exemplu, râuri sau
lacuri naturale, care au fost puternic sărăcite de întreprinderi de resurse sau straturi de coastă
sărate, etc)
continuitatea serviciului (frecvența și durata întreruperilor);
îmbunătățirea sistemului de livrare a apei în condiții de vreme uscată;
întinderea sarcinii poluante care a fost eliminată;
îmbunătățirea parametrilor de mediu;
reducerea costurilor de operare.
Este necesar totodată să se stabilească obiectivele specifice. Investițiile în acest sector pot
fi grupate în două categorii de proiecte din acest punct de vedere:
proiecte destinat să promoveze dezvoltarea locală. În acest caz, este necesar să se stabilească
obiectivele specifice investiției, adică populația să fi alimentată și disponibilitatea medie a
resurselor (litri / locuitor * zi) sau numărul de hectare să fie irigate, tipurile de culturi, producția
medie așteptata, disponibilitatea de resurse (litri / hectar * an), timpul și periodicitatea de irigare,
proiectele pot avea obiective non-locale, de exemplu, la nivel regional sau interregional.
Acesta este cazul de reţele de apă pentru transportul pe distanțe lungi de apă din zonele relativ
111

 
Gestiunea investiţiilor publice

bogate în zone aride sau construirea de baraje destinate să aprovizioneze regiuni întinse, care pot
fi, de asemenea, departe de locația lor.
Analiza de senzitivitate a proiectelor de investiţii
În cadrul analizei unui proiect de investiţii, riscul poate fi definit ca „distribuţia de
probabilitate a consecinţelor fiecărei alternative posibile”, în timp ce incertitudinea apare atunci
când „consecinţele fiecărei alternative aparţin unei mulţimi a tuturor consecinţelor posibile, dar
investitorul nu poate aloca anumite probabilităţi pentru apariţia anumitor câştiguri”. Cu alte
cuvinte, riscul presupune existenţa unei baze de pornire pentru adoptarea unei decizii (valorile
variabilelor previzionate în cadrul unui mediu determinist), dar şi asumarea posibilităţii ca aceste
variabile să înregistreze valori diferite substanţial de cele previzionate anterior cu certitudine. Cu
cât variabilitatea acestora (măsurată prin intermediul abaterii medii pătratice – σ) este mai mare,
cu atât riscul asumat este mai mare.
Incertitudinea descrie situaţia în care adoptarea deciziei nu are nici un punct de pornire.
Făcând o analogie cu o competiţie atletică, putem spune că în mediu incert investitorii se
„aliniază” la linia de start şi aşteaptă să vadă cum evoluează lucrurile. Spre deosebire de regulile
sportive, în cazul investiţiilor este chiar recomandabil „să furi startul”, adică să o iei înaintea
celorlalţi competitori şi mai mult decât atât să fii primul care ajunge la linia de sosire (finalizarea
şi exploatarea proiectului), pentru că altfel efortul depus pe parcurs a fost în zadar. Incertitudinea
se rezolvă deci odată cu trecerea timpului.
Concluzionând această discuție privind deosebirea dintre cele două concepte, putem
afirma că riscul poate fi modelat, în timp ce incertitudinea nu. Aceste definiţii sugerează că
elementele cuantificabile, cantitative, care ţin de un proiect se referă la risc, în timp ce factorii de
natură calitativă care afectează decizia reprezintă incertitudinea. De aceea investitorii utilizează
metode analitice, cantitative, atunci când au de–a face cu riscul unui proiect, dar pe măsura
creşterii incertitudinii, ei trebuie să se bazeze mai mult pe judecată şi experienţă, acordând o mai
mare atenţie abordărilor calitative în adoptarea deciziei.
Estimările realizate până în acest punct sunt deterministe. În realitate, exploatarea unui
proiect de investiţii este o activitate viitoare supusă incertitudinii, așa după cum am precizat
anterior.
Analiza de senzitivitate este primul pas în analiza unui proiect realizată în mediul incert,
deoarece consideră toate variabilele care pot afecta un proiect şi care care trebuie luate în
considerare de toate părţile implicate (beneficiari, finanţatori, grupuri ţintă). În esență, finalitatea
aplicării acestei tehnici de analiză constă în determinarea măsurii în care rezultatele proiectului
(cuantificate prin intermediul modificării indicatorilor VNA sau RIR) sunt sensibile la
modificarea uneia dintre variabilele de intrare în model.
Analiza de senzitivitate permite a.adar determinarea variabilelor critice ale modelului.
Variabilele respective sunt acele variatii, pozitive sau negative, care au cel mai mare impact
asupra performantei financiare si/sau economice finale a unui proiect. Analiza este elaborata prin
varierea unui singur element la un moment dat si determinarea efectului modificarii respective
asupra RIR sau VNA. Criteriile de adoptat în vederea alegerii variabilelor critice variaza în
functie de proiectul specific si trebuie stabilite cu exactitate, de la caz la caz. Drept criteriu
general, se recomanda luarea în considerare a acelor variabile a caror modificare relativa de 1%
fata valoarea din scenariul de baza genereaza o modificare corespunzatoare de cel putin 1% a
VNA, ceea ce este echivalent cu o elasticitate supraunitara.

Analiza de risc a proiectelor de investiţii publice


112

 
Gestiunea investiţiilor publice

Riscul reprezinta unul din fenomenele ce influenteaza in mod direct performanţa


proiectului de investiţii. Riscul reprezintă probabilitatea de a apărea un anumit eveniment care va
avea impact asupra proiectului de investiţii şi care va face ca progonzele (cu precădere cele ale
costurilor şi beneficiilor) să se dovedească inexacte. Riscul este o probabilitate care poate afecta
oameni, bunuri sau mediul; efectele apariţiei riscului sunt de ordin social, economic sau de
mediu (Reinhard Mechler şi colectiv, 2008).
Analiza de risc are în vedere stabilirea efectelor produse de apariţia oricărui risc şi de
măsurarea amplorii acestor efecte asupra întregului proiect de investiţii. Analiza de risc
presupune asocierea unei distribuţii probabilistice pentru fiecare risc identificat în vederea
stabilirii mărimii impactului care poate fi înregistrat ca urmare a apariţiei riscului.
Necunoasterea, insuficienta pregatire de specialitate, sau lipsa de reacţie constituie doar o
parte din motivele adesea expuse de către proprietarii proiectelor de investiţii, în cazul apariţiei
unor abateri faţă de obiectivele stabilite.
Analiza de risc este vitală deoarece poate evidenţia factorii care au un impact major
asupra investiţiei publice chiar la o foarte mică abatere faţă de valoarea fundamentată. Astfel, un
proiect apreciat iniţial ca fiind de un real succes poate devineni, în fapt, un eşec demn de a fi
prezentate în literatura de specialitate ca urmare a manifestării unuia dintre factorii de risc.

Riscurile în cazul proiectelor de investiţii


Cercetările efectuate în diferitele proiecte de investiții au permis identificarea
principalelor riscuri ale proiectelor din sectorul public, după cum urmează:
- costuri ale construcţiilor care diferă de cele prognozate ca urmare a modificărilor la preţurile
materiilor prime sau forţei de muncă ca urmare a grevelor, vremii sau factorilor tehnici
neprevăzuţi;
- costuri de operare care diferă de cele aşteptate ca urmare a modificării preţului materiilor prime
sa a factorilor tehnici neprevăzuţi;
- modificarea cererii (şi implicit a beneficiilor şi costurilor fundamentate);
- modificări ce ţin de factori naturali;
- efectal de reţea, când un activ este parte a unei reţele şi deciziile luate pentru o altă componentă
a aceleiaşi reţele are impact direct asupra acestui activ.
Categoriile generale prezentate mai sus pot fi individualizate mai detaliat şi completate,
ţinând cont şi de particularităţile României, astfel:
- schimbările ce apar pe piaţă cu privire la materiile prime, materialele, servicii şi lucrări care vor
trebui procurate de pe piaţă pentru a putea implementa investiţia şi pentru a asigura buna stare
operaţională pe perioada de funcţionare;
- schimbări apărute pe piaţa muncii cu privire la forţa de muncă care este implicată în
implementarea anumitor proiecte de investiţii publice;
- schimbări în ceea ce priveşte numărul, structura, calitatea beneficiarilor investiţiilor publice;
- posibolităţile de obţinere a finanţării şi costurile la care această finanţare este accesibilă
instituţiei /autorităţii publice care implementează învestiţia;
- factori naturali, în special din perspectiva dezastrelor naturale de orice fel (cutremure, fulgere,
ploi torenţiale, furtuni, grindină);
- factori tehnici care pot duce la sitarea producerii anumitor tehnologii şi înlocuirea acestora cu
altele mai noi şi posibil mai costisitoare;
- factori ce ţin de alte active cu care investiţia este în strânsă intercorelaţie;
- numărul şi tipologia entităţilor implicate în implementarea investiţiei publice;
113

 
Gestiunea investiţiilor publice

- „natura” proprietarului, respectiv forma juridică sub care este organizată entitatea care
implementează proiectul de investiţii;
- factori politici care pot inflenţa stabilitatea generală şi incertitudinea privind modul şi/sau
forma de guvernământ, legislaţia aplicabilă, volabilitatea strategiilor şi programelor propuse,
prioritizarea investiţiilor etc.
Piaţa este locul unde se întâlneşte cererea cu oferta şi unde moment de moment se fixează
un preţ de echilibru. Preţurile din trecut sunt cunoscute, dar nu reprezintă decât un reper pentru
preţurile viitoare care se vor obţine de pe piaţă. Astfel, fundamentarea preţurilor care se
estimează că vor fi accesibile în momentul implementării proiectului de investiţii pornesc de la
datele statistice privind preţurile practicate pe piaţă, evoluţia şi osciliaţia acestora în timp (în
special ca efect al inflaţiei, cursului de schimb, sezonalităţii şi ambientului economic). În plan
secund trebuie amintit şi impactul avut de politicile comerciale practicate de operatorii
economici de pe piaţă (acordarea de diverse reduceri, remize, promoţii, bonusuri etc). Orice
abatere de la preţurile fundamentate în analiza cost-beneficiu vor avea impact, în primul rând,
supra costurilor şi implicit asupra valorii indicatorilor ecoomico-financiar folosiţi la validarea
proiectului de investiţie. Gradul de impact al acestor riscuri este foarte mare.
Piaţa muncii şi evoluţia acesteia este vitală în numeroase proiecte de investiţii publice,
mai ales în cazul celor care implică şi activităţi de construcţii-montaj. Modificări în rata
şomajului, legislaţiei muncii, legislaţiei fiscale privind contribuţiile sociale obligatorii şi în
ambientul general (frecvenţa grevelor, practicarea la scară de masă a unor activităţi de team-
building etc) contribuie la modificarea semnificativă a parametrilor de costuri. Gradul de impact
al acestor riscuri este foarte mare.
Modificarea grupului ţintă (modificări ale numărului şcolarilor, renunţarea la
obligativitatea stagiului militar, schimbarea structurii populaţiei pe grupe de vârstă, modificarea
speranţei de viaţă etc.) are efect major asupra investiţiilor publice, mai ales din perspectiva
beneficiilor care pot fi generate de o investiţie publică. De regulă aceste modificări nu intervin
brusc, dar având în vedere că investiţiile vizează perioade lungi de timp, impactul agregat poate
fi semnificativ.
Evoluţia încasărilor bugetare care pot fi disponibilizate pentru implemnetarea de investiţii
publice şi evoluţia ofertei de lichidităţi pe piaţa financiară influenţează posibilităţile de
implementare a investitţiilor prin prisma costurilor suplimentare care trebuie acoperite. Gradul de
impact al acestor riscuri este semnificativ.
Importanţa protejării mediului înconjurător şi standardele minimale din ce în ce mai
exigente din această perspectivă influenţează invetiţiile publice. Având în vedere că analiza cost-
beneficiu are în prim plan corespondentul monetar al costurilor şi beneficiilor, considerăm că
gradul de impact al acestor riscuri este moderat.
Apariţia de noi tehnologii şi progresul continuu al tehnicii generează soluţii noi şi mai
performante, însă la costuri care nu sut întodeauna mai mici decât cele ale soluţiilor mai vechi.
Totuşi, piaţa validează într-o măsură mai mică soluţii mult mai costisitoare decât cele utilizate în
mod cuent. Astfel, considerăm că gradul de impact al acestor riscuri este moderat. Având în
vedere strânsa intercorelare între diferite obiective de investiţii şi includerea acestora în diverse
reţele sau ansambluri, orice decizie luată pentru un element al reţelei sau grupului are impact un
direct asupra fiecărei componente din reţea sau grup. Totuşui, având în vedere că decizia de
investiţie se ia rareori simultan şi independent pentru mai multe componente ale aceleiaşi reţele
sau grup, considerăm că gradul de impact al acestor riscuri este moderat.

114

 
Gestiunea investiţiilor publice

Organizarea instituţională a entităţii sau entităţilor care implementează proiecte de


investiţii şi organizarea juridică a acestora poate avea un impact direct asupra proeictului prin
prisma limitărilor legislative sau a categoriilor de beneficiari pentru anumite proiecte cu finanţare
europeană. Aceste criterii generează riscuri cu un impact redus.
Stabilitatea mediului politic şi instituţional public este o condiţie sine qua non pentru a
implementa în bune condiţii un proiect de investiţii publice. Această stabilitate vizează mai multe
componente cum ar fi: modul şi/sau forma de guvernământ, legislaţia aplicabilă, volabilitatea
strategiilor şi programelor propuse, prioritizarea investiţiilor. Având în vedere situaţia concretă a
României, există un anumit grad de instabilitate şi din perspectiva acestui criteriu de analiză, dar
impactul lor asupra proiectelor de investiţii este totuşi redus.

7.4. ANALIZA STRUCTURII DE FINANŢARE A PROIECTELOR PUBLICE (SURSE


DE FINANŢARE) IN CAZUL ACB

Finanţarea proiectelor de investiţii publice reprezintă o problema de maximă actualitate


în contextul analizei cost-benficiu, aceasta deoarece structura propusă pentru un proiect de
investiţii influentează modul de calcul a indicatorilor şi implicit rezultatele indicatorilor. În cele
mai frecvente situaţii, structura de finanţare este impusă de cadrul legistativ, ce stabileşte regulile
şi variantele de finanţare, în funcţie de proprietarul investiţiei şi obiectivul acesteia. Cu toate
acestea, pe diferite tipuri de proiecte există şi variante combinate, ce trebuie exploarate şi
valorificate în funcţie de context.
Daca iniţial singurele variante de finanţare a proiectelor de investiţii publice erau cele
legate de buget, în prezent autorităţile şi instituţiile publice au la dispoziţie o paleta mult mai
largă de oportunităţi de finanţare, inclusv instrumente cu caracter rambursabil sau nerambursabil.
Finanţarea proiectelor de investiţii publice presupune identificarea lichidităţilor pentru
plata tuturor cheltuielilor care sunt în relaţie cu obiectivul de investiţii pentru termenele de plată
agreate cu furnizorii. O caracteristică a proiectelor de investiţii o reprezintă necesitatea asigurării
resurselor de finanţare în prima parte a implementării proiectului, amortizarea acesteia
realizându-se pe termen mediu şi lung.
Implicaţiile utilizării de surse de finanţare diferite rezidă din costul asociat fiecărei surse
de finanţare. Deoarece nu toate sursele de finanţare sunt gratuite, costurile cu dobânzile şi
comisioanele se adaugă la costurile proiectului.
Finanţarea proiectelor de investiţii publice depinde atât de nivelul cheltuielilor necesare
investiţiei, cât şi termenele la care trebuie onorate facturile sosite pe proiect. Astfel, finanţarea
proiectelor de investiţii depinde de:
- termenele de plată stabilite cu furnizorii;
- avansurile acordate furnizorilor.
Regula de finanţare a proiectelor este: plata se face după recepţionarea (chiar şi în etape)
a lucrărilor, bunurilor sau serviciilor. Această regulă rezidă din respectarea etapelor cheltuielilor
publice care presupune efectuarea lichidării cheltuielilor (vizarea pentru „Bun de plată“ de
ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste atribuţii, prin care se confirmă că
bunurile furnizate au fost recepţionate, lucrările au fost executate şi serviciile prestate) înaintea
efectuării plăţii.
Avansurile aferente unor proiecte de investiţii publice se pot acorda în condiţiile HG
264/2003 privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi

115

 
Gestiunea investiţiilor publice

limitelor pentru efectuarea de plăţi în avans din fonduri publice. Plăţile în avans nu pot depăşi
30% din valoarea contractului, fiind diferenţiate de obiectul contractului.
În cazul lucrărilor de investiţii se acceptă acordarea de avans:
- pentru proiectarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate a proiectului tehnic,
inclusiv a caietelor de sarcini, precum şi a detaliilor de execuţie;
- la deschiderea finanţării şi începerii execuţiei lucrărilor;
- după deschiderea finanţării, pe durata execuţiei lucrărilor de investiţii şi până la finalizarea
acestora, cu respectarea duratelor de execuţie aprobate.
Avansul se poate acorda în condiţiile existenţei unor contracte ferme. Proiectanţii pot
primi până la 15% din valoarea contractelor de proiectare. Executanţii pot primi până la 15% din
valoarea prevăzută în contract pentru primul an de execuţie al lucrărilor, apoi lunar se pot acorda
până la 30% din valoarea programului lunar de execuție, conform graficului anexat la contract.
În bugete, ordonatorii de credite vor prezenta programul de investiţii publice pe capitole
din clasificaţia funcţională, pe grupe de investiţii, pe surse de finanţare şi pe toate naturile de
cheltuieli (respectiv titlurile 51 ”Transferuri între unităţi ale administraţiei publice”, 55 „Alte
transferuri”, 56 „Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare”, 65
„Cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă”, 71 „Active nefinanciare”).
Ministerul Finanţelor Publice, prin scrisoarea-cadru din anul 2012, recomandă
ordonatorilor de credite să acorde prioritate proiectelor de investiţii a căror finanţare poate fi
asigurată integral într-un orizont mediu de timp (3-5 ani) şi să întrerupă pe cele cu prioritate
redusă şi cele neperformante ce nu pot fi integral finanţate în acest orizont de timp. De asemenea,
se încurajează reorientarea cheltuielilor publice de capital în vederea realizării unei treceri
treptate de la investiţiile finanţate integral din surse naţionale, la investiţii cofinanţate din fonduri
ale Uniunii Europene.
Ministerul Finanţelor Publice impune ca la dimensionarea creditelor de angajament şi a
creditelor bugetare aferente cheltuielilor de investiţii, se vor avea în vedere următoarele:
- Pentru investiţiile publice multianuale se înscriu distinct în buget creditele de angajament şi
creditele bugetare, cu respectarea prevederilor stipulate în Legea privind finanţele publice,
nr.500/2002;
- Sumele care se prevăd a se solicita de la buget pentru realizarea unor investiţii ale regiilor
autonome, societăţilor şi companiilor naţionale şi societăţilor comerciale cu capital majoritar de
stat vor respecta angajamentele asumate faţă de Uniunea Europeană în cadrul Unitatea de
Studiuui „Concurenţă” şi se vor stabili după luarea în calcul a tuturor posibilităţilor de finanţare
din sursele lor proprii, creditele interne sau externe ce urmează a se contracta şi posibilitatea
atragerii, în condiţiile legii, a unor investitori străini interesaţi să participe la retehnologizarea,
modernizarea sau finalizarea unor obiective începute din fonduri publice, precum şi din fondurile
externe nerambursabile;
- Toate angajamentele legale din care rezultă o cheltuială pentru investiţii publice sau alte
cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, se vor efectua în
conformitate cu prevederile acordului de finanţare;
- Este interzisă introducerea în programele de investiţii publice a investiţiilor ale căror
documentaţii tehnico-economice, respectiv note de fundamentare privind necesitatea şi
oportunitatea unor cheltuieli de investiţii nu au fost, în prealabil, elaborate şi aprobate potrivit
Legii privind finanţele publice nr.500/2002.
Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiţii publice, pe
clasificaţia funcţională. Astfel, programul de investiţii publice va cuprinde secţiuni distincte dupa
116

 
Gestiunea investiţiilor publice

domeniul în care vor fi implementate investiţiile. Clasificaţia funcţională a fost aprobată prin
OMFP nr. 1954 din 16 decembrie 2005 pentru aprobarea Clasificaţiei indicatorilor privind
finanţele publice. Principalele capitole ale clasificaţiei funcţionale sunt:
- autorităţi publice şi acţiuni externe
- cercetare fundamentală şi cercetare dezvoltare
- apărare
- ordine publică şi siguranţă naţională
- învăţământ
- sănătate
- cultură, recreere şi religie
- asigurări şi asistenţă socială
- locuinţe, servicii şi dezvoltare publică
- protecţia mediului
- combustibili şi energie
- industria extractivă, prelucrătoare şi construcţii
- agricultură
- transporturi
- comunicaţii.
Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiţii inclus
în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare. Rolul acestor informaţii este acela
de a putea evalua oportunitatea, prioritatea şi eficienţa obiectivului de investiţie. Aceste
informaţii cuprind şi analiza cost-beneficiu.
Conform Legii finanţelor publice nr.500/2002, informaţiile financiare vor include
obligatoriu:
- valoarea totală a proiectului;
- creditele de angajament;
- creditele bugetare;
- graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie;
- analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare;
- costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune.
Acelaşi act normativ enunţat mai sus stabileşte componenţa informaţiilor nefinanciare
obligatorii:
- strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde în mod obligatoriu priorităţile investiţionale
şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză care determină introducerea în programul
de investiţii a obiectivelor noi în detrimentul celor în derulare;
- descrierea proiectului;
- stadiul fizic al obiectivelor.
Din punct de vedere metodologic, rolul primordial îl are Ministerul Finanţelor Publice.
Acesta are următoarele responsabilităţi:
- stabileaşte conţinutul, forma şi informaţiile referitoare la programele de investiţii necesare în
procesul de elaborare a bugetului.
- Stabileşte, prin norme metodologice, criteriile de evaluare şi selecţie a obiectivelor de investiţii
publice.
- analizează programul de investiţii din punct de vedere al încadrării în limitele de cheltuieli
stabilite, al respectării criteriilor de selecţie şi prioritizare şi a eşalonării creditelor bugetare în
funcţie de durata de execuţie a obiectivelor.
117

 
Gestiunea investiţiilor publice

- coordonează monitorizarea întregului program de investiţii, scop în care va solicita


ordonatorilor principali de credite toate informaţiile necesare.
Documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii noi care se
finanţează, potrivit legii, din fonduri publice se aprobă de către:
- Guvernul, pentru valori mai mari de 20 de milioane lei;
- ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 3 milioane lei şi 20 de milioane
lei;
- ceilalţi ordonatori de credite, pentru valori până la 3 milioane lei, cu avizul prealabil al
ordonatorului principal de credite.
Documentaţiile tehnico-economice aferente investiţiilor publice ce se realizează pe bază
de credite externe contractate sau garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun
aprobării Guvernului.
Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în
programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile
tehnicoeconomice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea
efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor
legale. Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea
fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri.
Pe parcursul execuţiei bugetare, ordonatorii principali de credite trebuie să urmărească
derularea procesului investiţional şi trebuie să întocmească rapoarte trimestriale de monitorizare,
pe care le vor transmite Ministerului Finanţelor Publice. În cazul în care, pe parcursul derulării
procesului investiţional, apar probleme în implementarea unui obiectiv, ordonatorul principal de
credite va consemna în raportul de monitorizare cauza şi măsurile ce se impun pentru remedierea
acestui lucru. În situaţia în care, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiţii nu
se poate realiza conform proiecţiei bugetare, ordonatorii principali de credite pot solicita
Ministerului Finanţelor Publice, până la data de 31 octombrie, redistribuirea fondurilor între
proiectele înscrise în programul de investiţii anexă la buget. Ordonatorii principali de credite sunt
responsabili de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii.
În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate astfel:
. investiţii în continuare - cuprinde acele investiţii multianuale care au fost demarate în anii
bugetari precedenţi şi a căror implementare continuă;
. investiţii noi - cuprinde acele investiţii multianuale care sunt demarate în anul bugetar
respectiv;
. alte cheltuieli de investiţii - cuprinde următoarele categorii de investiţii:
o achiziţii de imobile;
o dotări independente;
o cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate şi a altor
studii aferente obiectivelor de investiţii;
o cheltuielile de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru
prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale –
cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi
cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii;
o lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă,
asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor.

 Surse de finanţare pentru investiţiile publice


118

 
Gestiunea investiţiilor publice

Acest subcapitol prezintă posibilităţile clasice de asigurare a lichidităţilor pentru


implementarea proiectelor de investiţii din resurse publice. Gruparea acestor surse se poate face
după diverse criterii în funcţie de diferiţi factori. Din punct de vedere al aplicabilităţii practice
considerăm că prezintă importanţă următoarele taxonomii:
- din punct de vedere al bugetelor din care se asigură finanţarea
- din punct de vedere al nivelului la care se constituie fondurile
- din punct de vedere al provenienţei fondurilor
- din punct de vedere al naturii fondurilor
- din punct de vedere al proprietăţii obiectivului de investiţie
- din punct de vedere al calităţii celui care implementează investiţia
- din punct de vedere al conturilor unde din care se gestionează finanţarea.
Din perspectiva bugetelor din care se asigură finanţarea, acestea trebuie stabilite în
strânsă corelaţie cu sistemul bugetar definit de Legea finanţelor publice nr.500/2002 şi Legea
finanţelor publice locale nr.273/2006. Astfel putem avea următoarele situaţii:
- bugetul de stat
- bugetul local
- bugetul asigurărilor sociale de stat
- bugetul asigurărilor pentru şomaj
- bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate
- bugetul fondurilor externe nerambursabile
- bugetul creditelor externe
- bugetul creditelor interne
- bugetul trezoreriei statului
- bugetul instituţiilor publice sau acţiunilor finanţate integral din venituri proprii
- bugetul instituţiilor publice sau acţiunilor finanţate parţial din venituri proprii.
Din punct de vedere al nivelului la care se constituie fondurile putem distinge în cazul
României două situaţii: nivel naţional si nivel local.
Din punct de vedere al provenienţei fondurilor, trebuie realizată o corelaţie cu natura
veniturilor publice din care se finanţează investiţiile publice. Principalele categorii de prelevări
din care se pot finanţa investiţiile publice sunt:
- resurse bugetare ordinare (constituite în principal din impozite şi taxe)
- fonduri externe nerambursabile (prin diverse axe prioritare de finanţare asigurate de Uniunea
Europeană şi completate cu resurse naţionale sub forma cofinanţării)
- resurse împrumutate (pe bază de acorduri interguvernamentale, împrumuturi comerciale de la
bănci comerciale sau alte instituţii financiare nebancare)
- resurse cu destinaţie specială
- resurse private (parteneriate public-privat).
Proprietatea obiectivelor de investiţii se stabileşte în raport cu Legea nr. nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Astfel putem avea următoarele situaţii:
- proprietate publică a statului
- proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale
- proprietate privată a statului
- proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale.
Din punct de vedere al naturii fondurilor, putem distinge categoriile în funcţie de
eventualele costuri viitoare care pot apărea. Astfel, avem:
- fonduri proprii (care nu generează costuri ulterioare cu dobânzile)
119

 
Gestiunea investiţiilor publice

- fonduri împrumutate (care generează costuri ulterioare cu dobânzile).


Din perspectiva calităţii celui care implementează investiţia distingem cele trei categorii
de ordonatori de credite enunţaţi de Legea finanţelor publice nr.500/2002 şi care va fi redată mai
jos. Acest criteriu de lasificare prezintă importanţă deoarece legislaţia a prevăzut drpeturi şi
obligaţii diferenţiate în funcţie de categoriile de ordonatori de credite bugetare. De regulă, la
nivelul ordonatorilor de credite principali există o flexibilitate mai mare, aceştia fiind pusi în
situaţia de a obşine avize/aprobări din afara instituţiei în cazuri foarte rare. Revenind la această
clasificare, distingem următoarele categorii de ordonatori de credite care implementează proiecte
de investiţii publice:
- ordonatori principali
- ordonatori secundari (aflaţi în subordinea celor principali şi având în subordine ordonatori
terţiari)
- ordonatori terţiari (aflaţi în subordinea celor principali sau secundari şi neavând în subordine
alţi ordonatori).
Din punct de vedere al conturilor unde din care se gestionează finanţarea trebuie avute în
vedere restricţiile stabilite instituţiilor publice prin OUG nr.146/2002 privind formarea şi
utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului. Astfel putem distinge:
- conturi de cheltuieli (specifice instituţiilor publice care beneficiază de alocaţii bugetare)
- conturi de disponibilităţi (specifice mai mult instituţiilor publice autofinanţate şi instituţiilor
publice subvenţionate)
- conturi bancare (accesibile într-un număr limitat de cazuri).

 Finanţarea din bugetul de stat, local sau al fondurilor speciale

Conform actelor normative în vigoare (în special prevederilor Legii finanţelor publice
nr.500/2002 – art.38-46 şi Legii finanţelor publice locale nr.273/2006 – art.41-48), regimul
financiar al investiţiilor publice trebuie să respecte exigenţele specifice.
Cheltuielile pentru investiţiile publice se cuprind în proiectele de buget, în baza
programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal
de credite. Programul de investiţii publice trebuie să asigure evaluarea eficienţei cheltuielilor
publice prin prisma eforturilor şi a efectelor acestora.
Anexa ordonatorilor principali de credite privind programele de investiţii publice se
fundamentează anual pe baza instrucţiunilor Ministerului Finanţelor Publice cuprinse în
Scrisoarea-cadru (prevăzută de Legea finanţelor publice nr.500/2002) şi anexele acesteia. În
funcţie de tipul proiectului de investiţie şi de sursa de finanţare se folosesc documente de
fundamentare şi evidenţă adaptate specificului.
În cazul proiectelor de investiţii finanţate în cadrul acordurilor de împrumut preluate de
Ministerul Finanţelor Publice (în baza OUG nr. 64/2007 privind datoria publică şi OUG
nr.157/2008 pentru reglementarea unor măsuri privind datoria publică în scopul aplicării art. 14
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică) în bugetul de stat se
vor evidenţia sumele necesare implementării la titlul de cheltuială 65 „Cheltuieli aferente
programelor cu finanţare rambursabilă”. Dacă proiectul de investiţii este implementat în cadrul
unui program ce cuprinde şi alte acţiuni, documentele de fundamentare bugetară se întocmesc
agregat la nivel de program. Pentru fundamentarea resurselor bugetare solicitate pentru fiecare
an în parte se folosesc fişe auale distincte în care se evidenţiază, printre altele:
- denumirea programului
120

 
Gestiunea investiţiilor publice

- creditele de angajament şi creditele bugetare


- valoarea totală a programului
- cheltuielile efectuate până la finele anului precedent întocmirii fişei
- execuţie preliminară pentru anul întocmirii fişei
- valoarea finanţării propusă pentru anii următori (separat pentru următorii patru ani şi agregat
pentru perioada ce începe cu al cincilea an).
Pentru proiectele de investiţii publice care vor fi finanţate în baza OUG
nr.111/2006privind finanţarea unor proiecte de investiţii care necesită o perioadă mai lungă de un
an până la finalizare ordonatorii principali de credite vor prezenta fundamentări distincte
conform formularelor prezentate potrivit normelor de aplicare cuprinse în Anexa la HG
nr.1211/2007.

 Finanţarea din fonduri externe

Pentru investiţiile publice realizate în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe
nerambursabile postaderare în cadrul programelor aferente Politicii de Coeziune a U.E.,
Politicilor Comune Agricolă şi de Pescuit, precum şi altor facilităţi şi instrumente postaderare
care funcţionează pe principiul rambursării cheltuielilor se vor întocmi „Fişa proiectului
finanţat/propus la finanţare în cadrul programelor aferente Politicii de Coeziune a U.E.,
Politicilor Comune Agricolă şi de Pescuit şi altor facilităţi şi instrumente postaderare”. Această
fişă va oferi detalii, printre altele, despre:
- denumirea programului, facilităţii sau instrumentului
- creditele de angajament şi creditele bugetare
- denumire proiect şi/sau nr. data contract / decizie / ordin de finanţare
- valoarea totală a finanţării
- realizări pe ultimii doi ani (separta pentru fiecare an în parte)
- execuţie preliminară pentru anul întocmirii fişei
- valoarea finanţării propusă pentru anii următori (separat pentru următorii patru ani şi agregat
pentru perioada ce începe cu al cincilea an)
- valoarea cheltuielior curente şi a celor de capital.
Pentru investiţiile publice finanţate din fondurile de preaderare, precum şi pentru celelalte
programe/facilităţi/instrumente postaderare pentru care plăţile se fac direct din fondurile
europene se vor întocmi file de buget distincte afrente sursei de finanţare 08 „Fonduri externe
nerambursabile”, 01 „Bugetul de stat”, 02 „Bugete locale”, 03 „Bugetul asigurărilor sociale de
stat”, 04 „Bugtul asigurărilor pentru şomaj”, 05 „Bugetul fondului naţional unic de asigurări
sociale de sănătate” şi/sau 09 „Bugetul trezoreriei statului”. Pentru fundamentarea resurselor
bugetare solicitate pentru fiecare an în parte se întocmeşte o singură filă de buget pentru fiecare
ordonator de credite şi sursă de finanţare. Aceste file vor evidenţia, printre altele:
. cheltuielile efectuate în anul precedent întocmirii filei de buget
. execuţie preliminară pentru anul întocmirii filei de buget
. valoarea finanţării propusă pentru următorii patru ani (separat pentru fiecare an în parte)
. modificarea procentuală a alocării.
Pentru împrumuturile care nu intră sub incidenţa prevederilor art.14 din OUG nr.64/2007
privind datoria publică sau pentru care nu s-a obţinut acordul finanţatorului pentru preluarea de
către Ministerul Finanţelor Publice a acestora în vederea efectuării tragerilor şi/sau a plăţii
serviciului datoriei se vor întocmi bugete distincte afrente sursei de finanţare 06 „Credite extrne”.
121

 
Gestiunea investiţiilor publice

Pentru fundamentarea resurselor bugetare solicitate pentru fiecare an în parte se


întocmeşte o singură filă de buget pentru fiecare ordonator de credite, filă ce va evidenţia, printre
altele:
- cheltuielile efectuate în anul precedent întocmirii filei de buget
- execuţie preliminară pentru anul întocmirii filei de buget
- valoarea finanţării propusă pentru următorii patru ani (separat pentru fiecare an în parte)
- modificarea procentuală a alocării.
În cazul proiectelor de investiţii finanţate în cadrul acordurilor de împrumut preluate de
Ministerul Finanţelor Publice (în baza OUG nr.64/2007 privind datoria publică şi OUG
nr.157/2008 pentru reglementarea unor măsuri privind datoria publică în scopul aplicării art.14
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.64/2007 privind datoria publică) acestea sunt
evidenţiate în bugetul de stat.

 Finanţarea din credit bancar

Investiţiile publice pot fi finanţate şi prin împrumuturi contractate de pe piaţa fnanciară


(în special de la instituţii bancare), însă această modalitate de atragere de lichidităţi este supusă
unor restricţii suplimentare din următoarele motive:
- împrumuturile generează costuri suplimentare cu dobânzi, comisioane, speze etc.;
- împrumuturile generează datorie publică;
- împrumuturile afectează resursele financiare viitoare;
- nominalizarea băncii se face, de regulă, după o procedură specială care să asigure selectarea în
condiţii cât mai transparente a creditorului şi la o marjă comercială/de profit cât mai avantajoasă
pentu creditor.
Fiind vorba despre un contractarea unui împrumut de pe piaţă, aceasta trebuie făcută în
formatul cel mai avantajos pentru stat. Acest lucru se poate obţine când toate principiile unei
economii de piaţă sunt respectate, în special:
- existenţa unei pieţe deschise cu numeroşi ofertanţi
- existenţa unei concurenţe reale între societăţile bancare ofertante.
Accesul mai frecvent la credite bancare din partea autorităţilor publice se înregistrază la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Articolul nr. 62 din Legea nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale stabilesc ca instrument al datoriei publice locale împrumuturile de la
băncile comerciale sau de la alte instituţii de credit. După contractarea de credite bancare,
autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a transmite Ministerului Finanţelor
Publice, în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a contractului respectiv, copii de pe
fiecare document primar, care atestă, după caz:
- contractarea împrumutului;
- actul adiţional la contractul/acordul de împrumut (dacă au fost aduse modificări la acesta, cu
respectarea clauzelor contractuale).
Pe perioada utilizării şi rambursării împrumutului contractat/garantat, raportarea la
Ministerul Finanţelor Publice a datelor privind datoria publică locală se efectuează lunar, în
termen de 15 zile de la sfârşitul perioadei de raportare.

122

 
Gestiunea investiţiilor publice

 Structura de finanţare

Implementarea proiectelor de investiţii poate fi realizată şi prin utilizarea unui mix de


surse de finanţare. De regula la proiectele europene, fondurile de la Uniunea Europeană acoperă
doar o parte din cheltuielile eligibile (în sectorul public de cele mai multe ori procentul este de
98), din resurse bugetare ordinare sau credite bancare fiind acoperite cofinanţarea, cheltuielile
neeligibile, corecţiile financiare etc.
Soluţiile de finanţare care includ şi credite bancare sau obligaţiuni municipale trebuie
astfel gândite încât să se apeleze într-o măsură cât mai mică la acestea deoarece sunt asociate
costuri suplimentare cu dobânzile.
Ţinând cont de caracterul multianual de implementare a majorităţii obiectivelor de
investiţii la care se cere analiză cost-beneficiu, resursele bugetare pot fi defalcate pe două
componente:
- credite de angajament (având valori mai mari în prima parte; acestea sunt plafoane de
autorizare a valorii contractelor ce se pot semna)
- credite bugetare (eşalonate în timp în funcţie de graficul de plăţi).
Având în vedere durata mare de implementare a unor proiecte de investiţii, este posibiliă
necesitatea reproiectării mecanismului financiar ca urmare a unor factori de risc precum:
- modificarea costurilor
- reconsiderarea anumitor parametrii de proiectare
- schimbarea planului iniţial de lucru
- modificarea graficului de execuţie
- modificarea graficului de plăţi
- modificarea legislaţiei
- reprioritizarea investiţiilor
- invalidarea anumitor ipoteze de lucru
- constrângeri financiare
- apariţiei de noi tehnologii.
Reproiectarea mecanismului financiar presupune redefinirea tuturor parametrilor cu
impact financiar pentru partea din proiectul de investiţie care urmează să fie implementat după
data reproiectării.

123