5 (GRAAL) FORMAS DE INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE.

Sobre o direito de propriedade:

Direito de propriedade é o direito de usar, usufruir, gozar, dispor e reaver um

bem de quem o detenha. Esse direito é exercido em caráter: a) absoluto: proprietário
tem liberdade sobre o bem; b) exclusivo: só o proprietário exerce o direito; e c)
perpétuo: enquanto perdurar a vontade do proprietário, ele terá a propriedade do bem.
O direito de propriedade está previsto na CF, no art. 5º, XXII e XXIII. A intervenção na
propriedade vai alterar cada um desses aspectos (absoluto, exclusivo e perpétuo).

O poder de polícia e a intervenção:

polêmica: A) parte da doutrina (CABM, MSZDP) entende que a intervenção na

propriedade representa exercício do poder de polícia em sentido amplo (obrigação de
não fazer e de fazer). Ele estaria presente em todas as modalidades de intervenção,
exceto na desapropriação. B) Todavia, há quem não admita essa noção ampla de poder
de polícia, tomando-o apenas em sentido estrito (só obrigação de não fazer). Nesse caso,
o poder de polícia não estaria presente em todas as modalidades de intervenção, mas
apenas na hipótese de limitação administrativa – essa era a aposição de Hely Lopes
Meireles.

Fundamentos para a intervenção:

A) Supremacia do interesse público: é a hipótese mais comum.

B) Prática de ilegalidade: ex.: desapropriação-sanção pelo cultivo de psicotrópico
(pessoa que planta maconha em casa), desatendimento à função social (trabalho
escravo; desrespeito às regras ambientais).
C) Função social da propriedade. Em regra, o Estado não intervirá na
propriedade. Contudo, excepcionalmente essa intervenção é possível.

Formas de intervenção:

A) Restritiva: o dono continua dono. Restringe-se o poder exercido pelo dono

sobre o bem, mas a propriedade subsiste com ele. Exs.: limitação administrativa,

1
requisição, servidão administrativa, ocupação temporária.
B) Supressiva: o dono perde o bem, deixando de ser dono. O Estado adquire o
bem. Fala-se, aqui, no sacrifício de direito. Ex.: desapropriação. Por vezes, o Estado
simula uma forma restritiva quando na verdade está utilizando forma supressiva.
Chama, p.e., de tombamento e segue o respectivo procedimento, mas, na verdade, está
desapropriando; com isso, pretende escapar à indenização. Tem-se, nesse caso, a
chamada desapropriação indireta.
Rol de intervenções (6):
a) limitação administrativa;
b) servidão administrativa;
c) requisição;
d) ocupação temporária;
e) tombamento;
f) desapropriação.
Competência:
A competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e
requisição é da União Federal (art. 22, I, II e III). Todavia, a competência para legislar
sobre restrições e condicionamentos ao uso da propriedade é concorrente. No que
tange à competência administrativa/material, em princípio quem tem a legislativa
também tem a administrativa e vice-versa; afinal, a atividade administrativa depende
de lei, então o natural é que quem tem a competência legislativa também tenha a
administrativa. Contudo, há casos (na desapropriação e na requisição) em que quem
tem a administrativa não tem a legislativa.

5.1 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS, TOMBAMENTO, REQUISIÇÃO, SERVIDÃO E

DESAPROPRIAÇÃO.

Limitações administrativas

Conceito:

são medidas de caráter geral, previstas em lei com fundamento do poder de

polícia do Estado, gerando para os proprietários obrigações positivas ou negativas, com
o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social. É uma

2
imposição pela administração, de caráter geral, abstrato, gratuito e unilateral. Restringe
o caráter absoluto da propriedade. É geral porque aplicada indistintamente a todos os
que estão na mesma situação descrita na lei. Possui, portanto, natureza jurídica de
direito pessoal: o poder de polícia manifesta-se, como regra, por meio de obrigações de
não fazer (ex. limite de altura de prédio) impostas ao proprietário, e não sobre o bem
em si mesmo considerado. Mas também pode ter conteúdo de obrigação de fazer (ex.
instalação de extintores).

Características:

a) atos legislativos ou administrativos de natureza geral (as demais formas

interventivas são atos singulares com indivíduos determinados); b) tem caráter de
definitividade; c) tem como motivos interesses públicos abstratos; d) ausência de
indenização; e) incide preferencialmente na propriedade imóvel; f) obriga os
particulares, o próprio ente que a instituiu e as demais pessoas políticas.

Limitação x servidão:

Diferencia-se da servidão administrativa, pois está é imposta em favor de

determinado bem afetado a fim de utilidade pública, ao passo que a limitação é imposta
de forma geral. A servidão é ônus real e será indenizável quando implicar real declínio
do valor do bem ou lhe retirar uma utilidade fruída por seu titular. Na limitação
administrativa não há ônus real, vez que decorre da lei ou ato geral e, em regra, não
obriga a indenizar os proprietários.

Indenização:

Como todos estarão dividindo a imposição, não há que se falar em indenização

(como regra). "A regra é que a área 'non aedificandi', situada as margens das rodovias
públicas, não é indenizável, porquanto decorre de limitação administrativa ao direito de
propriedade, estabelecida por lei ou regulamento administrativo (C. Civ, art. 572)”.
(REsp 760498/SC, DJ 12/02/). É devida indenização por limitação administrativa à
propriedade quando caracterizar uma verdadeira desapropriação indireta, já que
obstativa do direito de construir do proprietário (esvaziamento do conteúdo econômico

3
da propriedade) (TRF5. AC 00115505920114058300, Desembargador Federal José Maria
Lucena, DJE - Data::12/06/2014). “A pretensão reparatória do esvaziamento do
conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações administrativas
prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n.
3.365/1941 (“Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização
por restrições decorrentes de atos do Poder Público).Os danos eventualmente causados
pela limitação administrativa devem ser objeto de ação de direito pessoal, cujo prazo
prescricional é de cinco anos, e não de direito real, que seria o caso da desapropriação
indireta. A limitação administrativa distingue-se da desapropriação: nesta, há
transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral
indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta
genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização”. (STJ, AgRg no REsp
1.317.806-MG, Inf. 508).

Estatuto da Cidade:

o Estatuto da Cidade (lei 10.257/01) fixa diversas novas limitações

administrativas: i) parcelamento e edificação compulsórios (art. 5º); ii) direito de
preempção municipal (art. 25); iii) estudo de impacto de vizinhança (art. 36).

Tombamento

Conceito: É a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico,

paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais (bens móveis ou imóveis)
que, por essa razão, devem ser preservados, de acordo com inscrição em livro próprio
(Livro do Tombo). É um procedimento administrativo (Di Pietro) ou um ato
administrativo (Carvalho Filho) pelo qual o Poder Público sujeita a restrições parciais os
bens de qualquer natureza cuja conservação seja de interesse público, por sua
vinculação a fatos memoráveis da história ou por seu excepcional valor arqueológico ou
etnológico, bibliográfico ou artístico. O tombamento implica restrição parcial. Se
acarretar a impossibilidade total de exercício dos poderes inerentes ao domínio, será
ilegal e implicará desapropriação indireta, dando direito à indenização integral dos
prejuízos sofridos. Trata-se de intervenção restritiva, que atinge o caráter absoluto da
propriedade, pois o proprietário deixa de ter liberdade total sobre o bem. Trata-se de
4
intervenção perpétua na propriedade, pois tende à permanência. Todavia, é possível o
desfazimento/destombamento se desapareceu o fundamento que deu suporte ao ato.
Esse desfazimento, contudo, para JSCF, não fica a cargo da discricionariedade da
Administração: deve haver alguma razão para o desfazimento. Para outros (Cretella Jr.
p.e.), trata-se de avaliação discricionária.
Natureza jurídica: Espécie de servidão administrativa (Celso Antônio) ou
limitação administrativa (Cretella Junior e Themistocles Cavalcanti). Di Pietro e Carvalho
Filho o consideram uma categoria própria, que não se confunde com a servidão porque
não há uma coisa dominante, tampouco com a limitação administrativa, uma vez que
esta se reveste de caráter geral, sendo que o tombamento possui caráter específico,
incidindo sobre determinados bens (mesmo quando o tombamento abrange uma
determinada área, um bairro ou até uma cidade, os imóveis tombados são apenas
aqueles inseridos no local mencionado no ato. Significa dizer que cada um deles,
especificamente, sofre a restrição).
Previsão normativa: a CF o prevê no art. 216, par. 1º. O Decreto-lei 25/1937
regulamenta o tombamento. § 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade,
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários,
registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de
acautelamento e preservação.
Ato vinculado x discricionário: Carvalho Filho entende que é preciso haver uma
distinção quanto ao motivo do ato. Sob o aspecto de que o tombamento há de ter por
pressuposto a defesa do patrimônio cultural, o ato é vinculado. O ato é discricionário no
que concerne à valoração da qualificação do bem como de natureza histórica, artística
etc. e da necessidade de sua proteção.
Objeto: Pode recair sobre bens móveis ou imóveis; materiais ou imateriais;
públicos ou privados. Divergência: Carvalho Filho entende que, para o tombamento de
bem público, se deve seguir a ordem prevista para a desapropriação: União desapropria
bens de Estados e de Municípios e Estado pode desapropriar bens dos seus Municípios
e o Município não pode desapropriar bens dos Estados e da União. Isso, contudo, é
posição minoritária; a maioria entende que essa regra não se aplica no tombamento.
Há precedentes do STJ no sentido de que essa regra não se aplica; logo, o STJ segue a
doutrina majoritária (RMS 18952, 2005). Além disso, o art. 3º do DL 25/37 elenca bens

5
insuscetíveis de tombamento. Art. 3º Excluem-se do patrimônio histórico e artístico
nacional as obras de origem estrangeira: 1) que pertençam às representações
diplomáticas ou consulares acreditadas no país; 2) que adornem quaisquer veículos
pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; 3) que se incluam
entre os bens referidos no art. 10 da Lei de Introdução ao Código Civil, e que continuam
sujeitas à lei pessoal do proprietário; 4) que pertençam a casas de comércio de objetos
históricos ou artísticos; 5) que sejam trazidas para exposições comemorativas,
educativas ou comerciais: 6) que sejam importadas por empresas estrangeiras
expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos.
Competência: a competência legislativa é concorrente (art. 24, VII). A
competência para tombar, por sua vez, será definida de acordo com o interesse:
NACIONAL (União), REGIONAL (Estado) e LOCAL (Município). O mesmo bem pode ser
tombado nas três ordens jurídicas. Se o patrimônio for tombado pelos 03 entes políticos,
há preferência da União, depois Estados e dos Municípios. Ou seja, haverá uma gradação
de poder sobre o bem
Espécies:
recai sobre bem público. Processa-se mediante
DE OFÍCIO simples notificação à entidade a quem pertencer ou sob
cuja guarda estiver a coisa tombada
VOLUNTÁR não há resistência por parte do proprietário. Há
Quanto à
IO anuência ou pedido do proprietário
constituição ou
há resistência por parte do proprietário, que se
procedimento
opõe à pretensão de tombar do poder público. A oposição
COMPULS
ocorrerá no prazo de 15 dias da notificação de interesse de
ÓRIO
tombamento do bem. A notificação gera efeitos de um
tombamento provisório

6
 é gerado pela simples notificação, quando ainda
está em curso o processo administrativo instaurado pela
notificação. Produz os mesmos efeitos do definitivo,
PROVISÓRI apenas dispensando a transcrição no registro de imóveis .
Quanto à O O STJ já proferiu decisão considerando que o tombamento
eficácia provisório NÃO É FASE procedimental, mas sim MEDIDA
ASSECURATÓRIA de preservação do bem até a conclusão
do procedimento (RMS 8.252-SP, julg. em 22/10/2002).
DEFINITIV
ocorre com o efetivo registro no livro do tombo
O
que atinge todos os bens situados em um bairro ou
Quanto GERAL
em uma cidade
aos
INDIVIDUA
destinatários que atinge um bem determinado
L
Procedimento: Varia de acordo com a modalidade de tombamento.
Procedimento iniciado pelo Poder Público: 1) manifestação do órgão técnico (na esfera
federal, é o Instituto do Patrimônio Histórico Artístico Nacional - IPHAN); 2) notificação
do proprietário para anuir ao tombamento dentro de 15 dias; 3) caso haja anuência do
proprietário à notificação ou ele não impugne, tem-se o tombamento voluntário, com a
inscrição no Livro do Tombo; 4) havendo impugnação, caberá ao órgão que tomou
iniciativa do tombamento sustentar suas razões em 15 dias; 5) o IPHAN terá 60 dias para
decidir a respeito; 6) se a decisão for contrária ao proprietário, será determinada a
inscrição no Livro do Tombo; se for favorável, o processo será arquivado; 7) a decisão
do Conselho Consultivo terá que ser apreciada pelo Ministro da Cultura, que examinará
o procedimento, anulando-o se houver ilegalidade ou revogando a decisão do órgão
técnico, se contrária ao interesse público, ou, finalmente, homologando.Tombamento
voluntário, requerido pelo proprietário: será ouvido o órgão técnico e, em caso de
preencher os requisitos, será determinada a inscrição no Livro do Tombo.O
tombamento se torna definitivo com a inscrição em um dos Livros do Tombo. Em se
tratando de imóveis, exige a lei que se faça a transcrição no Registro de Imóveis. Essa
transcrição não integra o procedimento do tombamento. A sua falta, contudo, impede
as entidades públicas de exercerem o direito de preferência para aquisição do bem
7
tombado (art. 22, DL 25).Obs: O direito de preferência geral previsto no art. 22 do DL 25
foi revogado pelo NCPC., que tratou do tema nos arts. 889 e 893, §3º, mantendo apenas
a preferência nas hipóteses de alienação judicial. Logo: o NCPC restringiu o direito de
preferência, que passa a existir apenas nas hipóteses de alienação judicial. Cabimento
de recurso - Decreto-Lei nº 3.866/41 – O Presidente da República, atendendo a motivos
de interesse público, poderá determinar, de ofício ou em grau de recurso, interposto
por qualquer legítimo interessado, que seja cancelado o tombamento.
Modo de instituição: Parte da doutrina tem o entendimento de que a instituição
tanto pode ser fixada por ato administrativo como por lei. STF: tombamento é da
competência do Poder Executivo. Excepcionalmente é possível que o tombamento se
origine da própria Constituição (ex.: art. 216, § 5º, CF: “ficam tombados todos os
documentos e os sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos”).
Efeitos: 1) Se recaiu sobre bem imóvel, há a necessidade de averbação no RGI,
para garantir publicidade e assegurar ao poder público o direito de preferência. 2)
Inalterabilidade do bem, sem anuência do Poder Público; 3) Restrições à alienação do
bem: se público, será inalienável e se privado e a alienação for judicial, o Poder Público
tem preferência na aquisição (União, Estado, Município); 4) sujeita-se a fiscalização pelo
Poder Público; 5) Se imóvel, haverá restrição para os vizinhos em relação à visibilidade
do bem tombado, nos termos do artigo 18, DL 25/37. Trata-se de servidão administrativa
em favor do bem tombado. Impõe aos proprietários dos prédios servientes a obrigação
de não fazer construções que impeçam ou reduzam a visibilidade da coisa tombada e de
não colocar cartazes ou anúncios. A esse encargo não corresponde qualquer
indenização.
Obrigações:

8
 Conservação do patrimônio, que deve ser acompanhada pelo poder
público. Assim, qualquer conserto deve ser comunicado ao poder público,
para obtenção de uma autorização (artigo 17, DL 25/37). Art. 19: quando o
proprietário não tiver condições de arcar com a conservação ou reparação, o
poder público deve arcar com os custos ou promover a desapropriação. Se
não o faz, o particular pode requerer o cancelamento do tombamento.
STJ: I. A obrigação de conservação e restauração imposta ao
proprietário pelo DL 25/37 parte da premissa implícita e óbvia de que o bem
tombado existia em sua forma original no momento da aquisição, ainda que
deteriorado ou descaracterizado em certa medida, mas sem perder sua
OBRIGAÇ
essência. II. Não é possível impor ao proprietário atual que recrie prédio
ÕES POSITIVAS
histórico destruído ou totalmente descaracterizado por obras feitas por
terceiro décadas antes da aquisição, dando origem a novo prédio com
características distintas. (REsp 1047082/MG, DJe 15/09/2008)

Bem público tombado é inalienável, ressalvada a possibilidade de

transferência entre os entes federados.

Bem particular tombado pode ser alienado. Mas, se a alienação for

judicial, deve-se dar preferência ao ente político que tombou o bem;
somente depois o bem pode ser alienado (artigo 22, DL 25). Se for feita a
alienação sem a autorização, será o negócio considerado NULO (§ 2o.)

Obrigação de não danificar e não mutilar ou destruir a coisa (artigo 17,

DL 25). Danificar o patrimônio é crime previsto no artigo 165, CP.

OBRIGAÇ Não retirar a coisa do país, exceto por curto espaço de tempo, sem
ÕES NEGATIVAS transferência de domínio ou propriedade (artigo 14). Em caso de roubo ou

furto, o proprietário deve comunicar ao poder público em 05 dias, sob pena

de multa.

OBRIGAÇ
O proprietário tem que suportar a fiscalização do poder público (artigo
ÃO DE
20, DL 25/37).
SUPORTAR
Indenização: é preciso distinguir: A) Tombamento geral: não é um bem

9
específico, mas todos que estiverem na mesma situação. Não enseja indenização,
porque todos suportam as consequências do ato. Ex. Ouro Preto. B) Tombamento
específico. Via de regra não gera indenização. Excepcionalmente haverá indenização em
2 situações: a) quando o tombamento esvazia o direito de propriedade (deixa de ser
tombamento e passa a ser desapropriação) e b) caso o proprietário prove o dano
decorrente das restrições impostas pelo poder público (ex: desvalorização do bem) - se
houver comprovação efetiva de prejuízo, o proprietário deverá formular seu pedido
indenizatório no prazo de cinco anos, sob pena de prescrição.
Requisição
Conceito: Utilização coativa de bens ou serviços particulares pelo Poder Público,
por ato de execução imediata e direta da autoridade requisitante e indenização ulterior,
para atendimento das necessidades coletivas urgentes e transitórias. É o uso
compulsório do bem particular pelo poder público. Seu fundamento constitucional está
no art. 5º, XXV, CF/88: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente
poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior,
se houver dano”.
Competência: 1) para legislar: União, art. 22, III, CF; 2) para aplicar a requisição:
competência comum.
Fundamento: Necessidade pública inadiável e urgente.
Características: 1) Recai sobre bens móveis, imóveis ou serviços; 2) Transitória;
3) Indenização, se houver, é posterior; 4) Pressuposto é o perigo público iminente
Espécies: 1) MILITAR (guerra – tem lugar quando da constatação de perigo à
segurança nacional); 2) CIVIL (iminente perigo público – objetiva evitar danos à vida, à
saúde ou aos bens da coletividade). Instituem-se mediante ato administrativo auto-
executório e poderá gerar direito à indenização, se houver dano. Não possui prazo
determinado. Dura enquanto durar o perigo público.
Controle judicial: é possível quanto ao aspecto da legalidade. Todavia, é certo
que existe certa discricionariedade na avaliação do administrador sobre a configuração
da situação de perigo. Só há requisição de bens móveis fungíveis, pois o administrador
poderá devolver outro, da mesma qualidade e na mesma quantidade. No caso de bens
móveis infungíveis, ter-se-á desapropriação.
Servidão administrativa

10
 Conceito: A servidão civil é um direito real instituído sobre um prédio
estabelecido (dominante) em favor de outro subserviente (Ex. servidão de passagem).
Na servidão administrativa, há apenas o prédio serviente; o dominante é o serviço
público, que incide sobre a área privada. A servidão administrativa é direito real de uso
estabelecido sobre a propriedade privada alheia, de modo a garantir a execução de um
serviço público. A relação de dominação não é de um bem em relação a outro, mas de
uma finalidade sobre um bem (finalidade pública sobre a finalidade privada do bem):
serviço dominante e bem serviente. É uma obrigação de deixar fazer; não há perda da
propriedade; incide sobre o caráter de exclusividade da propriedade. O fundamento
legal genérico do instituto está no art. 40 do Decreto-lei 3.365/41, que dispõe que “o
expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.”
Características: 1) Natureza de direito real na coisa alheia; 2) Situação de
sujeição da coisa serviente em relação à coisa (ou serviço) dominante; 3) O conteúdo da
servidão é uma utilidade inerente à coisa. Dá ao titular do direito real a possibilidade de
usar, gozar ou extrair determinados produtos; 4) Incide sobre imóvel (no caso de bem
público, deve ser observado o princípio da hierarquia federativa e deve contar com
autorização legislativa); 5) Perpetuidade; 6) Indenização em razão de prejuízos (dano
efetivo). A indenização não deve corresponder ao valor total do bem, mas apenas
compensar as restrições impostas - para Di Pietro, não cabe indenização se a servidão
decorrer de lei, exceto existência de prejuízo maior que os demais afetados.
Princípios informadores da servidão (civil e administrativa): 1) Perpetuidade; 2)
Não se presume; 3) Uso moderado; 4) Não se institui sobre coisa própria.
Constituição: 1) Por lei, independentemente de qualquer ato jurídico, unilateral
ou bilateral. É a regra. Ex: servidão sobre as margens dos rios navegáveis e servidão ao
redor de aeroportos. Servidão administrativa decorrente de fato: nasce de ato
administrativo para colocá-la em execução, apesar de já prevista em lei. Ex.: servidão
em virtude de serviços de energia elétrica. Obs.: alguns autores não admitem essa forma
de constituição, entendendo que, nesses casos, ter-se-á limitação administrativa
(Carvalho Filho). 2) Por acordo, precedido de ato declaratório de utilidade pública (art.
40, DL 3365/41 – Súmula 56 STJ). Ex.: servidão de aqueduto, oleoduto, gasoduto 3) Por
sentença judicial (art. 40, DL 3365/41 – Súmula 56 STJ - Na desapropriação para instituir
servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso da

11
propriedade)
Jurisprudência: […] 2. Não observadas as formalidades necessárias à
implementação da servidão administrativa (decreto de declaração de utilidade pública),
em atenção ao princípio da eficiência e da continuidade do serviço público, deve ser
mantida a servidão, com a indenização correspondente à justa reparação dos prejuízos
e das restrições ao uso do imóvel, como ocorre com a desapropriação indireta. (REsp
857.596/RN, DJe 19/05/2008)
Registro: Quando for estabelecida por lei: não precisa. Nas demais hipóteses: o
registro é necessário para que se torne oponível erga omnes.
Extinção: hipóteses: a) desaparecimento da coisa gravada; b) cessação da
necessidade pública ou da utilidade do prédio serviente; c) incorporação do imóvel
serviente ao patrimônio público. Notar: as servidões administrativas não se extinguem
pelo não uso (prescrição).
Hipóteses de servidões administrativas: 1) Servidão De Terrenos Marginais: Há
muitos autores que falam que se trata de uma limitação. Essa é uma questão polêmica.
2) Servidão ao lado do Aeroporto: quem mora próximo ao aeroporto sofre limitação de
suas atividades e direito de construir. Ex.: altura e utilização de rádio-amador. 3)
Servidão de Patrimônio Tombado: as propriedades próximas ao patrimônio tombado
ficam obrigadas a respeitar a visibilidade do patrimônio tombado. 4) Servidão De
Fortificações Militares: proteção da segurança nacional. 5) Servidão de aqueduto: para
aproveitamento de águas no interesse público.
Ocupação temporária
Conceito: É intervenção supressiva temporária, através da qual se dará a
utilização provisória de imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras ou
serviços públicos. Art. 36, DL 3365: “É permitida a ocupação temporária, que será
indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e
necessários à sua realização”.
Características: 1) Recai apenas sobre bens imóveis (no que se distingue da
requisição); 2) Transitória; 3) Pressuposto é a necessidade de realização de obras e
serviços públicos normais (ao contrário da requisição, que exige situação de perigo
público) e 4) Indenização a depender da modalidade: se instituto complementar à
desapropriação, há dever indenizatório (v. art. 36, DL 3365/41); nas demais hipóteses,

12
só há direito à indenização se houver prejuízos para o proprietário.
Hipóteses: a) terreno não edificado vizinho à obra pública: a indenização é
possível, se houver dano. b) ocupar para realizar pesquisa de minério ou a pesquisa
arqueológica: inicialmente, o Estado desapropriava a área porque imaginava haver ali
minério ou parque arqueológico, mas muitas vezes depois descobria que não havia nada
disso naquele local e a desapropriação, assim, fora desnecessária. O propósito da
ocupação nesse caso, desse modo, é evitar a desapropriação desnecessária: se
encontrar o que procurava, desapropria. A indenização é possível, se houver dano.
Desapropriação
Conceito: Procedimento por meio do qual o Estado, compulsoriamente, retira de
alguém certo bem, por necessidade, utilidade pública ou interesse social e o adquire,
originariamente, para si ou para outrem, de regra, mediante prévia e justa indenização,
paga em dinheiro, salvos os casos nos quais a Constituição enumera que o pagamento
deve ser feito em títulos da dívida pública (art. 182, parágrafo 4º, III) ou da dívida agrária
(art. 184). ) É um procedimento, já que conta com uma série ordenada de atos, dentro
de uma lógica determinada em lei, com fases específicas. Geralmente tem duas fases:
uma administrativa e uma judicial.
Natureza jurídica: forma de aquisição originária da propriedade. Dá início a uma
nova cadeia causal para futuras transferências do bem. Em consequência, consideram-
se extintos os direitos reais de terceiros sobre a coisa. É a única modalidade de limitação
administrativa que irá importar na perda da propriedade - é a forma mais drástica de
intervenção do Estado na propriedade privada. Intervenção supressiva , afeta o caráter
perpétuo da propriedade.
Objeto: é a aquisição de bem móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, público
ou privado. Notar: bem público pode ser desapropriado, mas o art. 2, par. 2º do
Decreto-lei 3.365/41 exige que seja respeitada a seguinte ordem: a União pode
desapropriar bens dos Estados, do DF e dos Municípios, os Estados só podem
desapropriar bens dos seus Municípios, e os Municípios só podem desapropriar
patrimônio privado, exigindo-se, ainda, lei específica que o autorize (salvo se houver
acordo). Na doutrina, há quem aponte a inconstitucionalidade da norma por criar uma
hierarquia entre os entes federativos, mas tese ainda não encampada pelo Judiciário
(nem por parte da doutrina – Di Pietro e Carvalho Filho, p.e.). Em relação à

13
desapropriação de bens de entes da Ad. Indireta, aplica-se o § 3º do art. 2º, que proíbe
a desapropriação, pelos Estados, DF e Municípios de ações, cotas e direitos
representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de
autorização do Governo Federal, SALVO mediante prévia autorização, por decreto do
Presidente da República. Nessa linha, há precedente do STF no sentido de que o
Município e o Estado podem desapropriar bens de pessoa jurídica vinculada à União,
desde que haja prévia autorização do Presidente da República, por decreto (RE 115.665
– analogia com o §3º do art. 2º). Nesse sentido também decidiu o STJ, ao afirmar que “A
ECT é uma empresa pública federal, com capital total da União, e não pode ter os seus
bens desapropriados por um Município, sem prévia autorização, por decreto, do
Presidente da República.” (REsp 214878/SP, DJ 17/12/1999).
Não são desapropriáveis direitos de personalidade, direitos autorais, vida,
imagem, alimentos e dinheiro (moeda corrente). Pessoas jurídicas não podem ser
desapropriadas, pois são sujeitos de direitos; o que se pode desapropriar são seus bens
ou direitos – inclusive ações e cotas. Nesse sentido, a súmula 476 do STF. A
insuscetibilidade de alguns bens à desapropriação pode decorrer de impossibilidade
jurídica (decorrente da lei/constituição, como a propriedade produtiva para fins de
reforma agrária) ou de impossibilidade material (moeda corrente, direitos
personalíssimos).
Bens inalienáveis: conforme Carvalho Filho,“nada obsta a que sejam
desapropriados, porque a inviabilidade de alienação não pode prevalecer diante do ius
imperii do Estado. O que se exige, é claro, é que o motivo seja um daqueles previstos na
lei expropriatória”.
Bens particulares tombados: para Carvalho Filho, a entidade maior pode
desapropriar bem tombado pela entidade menor, desde que comprovado que o
interesse público a ser atendido pela desapropriação tem prevalência sobre o que gerou
o tombamento. Contudo, não pode a entidade menor desapropriar bem tombado pela
entidade maior.
Margens dos rios navegáveis: Súmula nº 479 do STF: As margens dos rios
navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo,
excluídas de indenização.
Competência legislativa: privativa da União (art. 22, II), mas os Estados podem

14
ser autorizados por meio de lei complementar para legislar sobre questões específicas
da matéria (parágrafo único do art. 22).
Competência material: a desapropriação exige procedimento que envolve duas
fases: i) declaratória: declarar a utilidade pública ou o interesse social do bem; ii)
executiva: promover a desapropriação propriamente dita (desde a negociação até o
deslinde de processo judicial, se houver). Isso posto, alguns entes são competentes para
ambas e outros o são apenas para a fase executiva. Desse modo:
1) Para todo o procedimento (fase declaratória e fase executiva): competência
concorrente dos entes políticos, da Ad. Direta (União, Estados, Municípios, DF – e
territórios, para Carvalho Filho), em regra. Contudo, em alguns casos específicos só um
ente pode – desapropriação-sanção para fins de reforma agrária, p.e., só a União pode
realizar; desapropriação para fins urbanísticos só o Município pode realizar
(diferentemente da exclusividade no caso da União, aqui não precisa ser desapropriação
sancionatória; pode ser também a desapropriação urbanística comum). Além disso, há
exceções em que autarquias possuem competência declaratória: DNIT para
desapropriação visando à implementação do Sistema Nacional de Viação, e ANEEL, para
instalação de concessionários e permissionários de energia elétrica.
2) Só para a fase executiva: trata-se aqui dos delegados, previstos no art. 3º do
Decreto-lei 3.365/41. Adaptando-se a lei aos dias correntes, tem-se que são delegados:
entes da Ad. Indireta, as concessionárias e permissionárias; são os que recebem outorga
ou delegação – a ideia antiga de delegação hoje significa descentralização. A delegação
é feita por lei ou contrato, o que leva Carvalho Filho e mencionar que seria uma
competência condicionada, diferentemente dos entes políticos, que possuem
competência executória incondicionada.
Indenização: varia conforme a espécie de desapropriação, conforme exposto
abaixo.
Demais aspectos envolvendo a desapropriação são abordados abaixo.

5.2 PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO. ARTÍSTICO E CULTURAL.

Conceito: Constituição Federal, Art. 216. Constituem patrimônio cultural

brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes

15
grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de
expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e
tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços
destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor
histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. O
Decreto-Lei 25/1937, por sua vez, traz um conceito próprio: Art. 1º Constitue o
patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis
existentes no país e cuja conservação seja de interêsse público, quer por sua vinculação
a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico
ou etnográfico, bibliográfico ou artístico. O MPF ajuizou ADPF para conferir
interpretação conforme a Constituição Federal ao art. 1º do Decreto-Lei 25/1937, pois
o conceito fornecido por esse dispositivo não contempla os bens imateriais, que são
mencionados na CF; a ADPF pende de julgamento. Note-se que o Brasil ratificou a
Convenção para a Salvaguarda do Patrimônio Cultural Imaterial (Paris, 2003), o que
reforça a tese do MPF.
Competência legislativa:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico,
turístico e paisagístico;
Competência material:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios: III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de
arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
ADI: é inconstitucional lei estadual que transfere competência de proteção ao
patrimônio cultural aos municípios, por se tratar de dever irrenunciável por parte do
estado. ADI: é inconstitucional lei estadual que declara integrantes do patrimônio
científico-cultural do Estado os sítios arqueológicos e paleontológicos localizados em
seus municípios, pois as cavidades naturais subterrâneas e os sítios pré-históricos são
bens da União, sendo de sua competência a gestão.
Formas de proteção:

16
 CF, Art. 216, § 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá
e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e
preservação. Trata-se de rol exemplificativo.
Para articular uma política pública de proteção do patrimônio histórico e artístico
nacional, foi constituído o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN)
– Lei 8.113/90 e Decretos 99.492/90 e 9.238/17.
Inventário:
Lista de bens culturais, materiais ou imateriais, em que se descreve e identifica
de maneira pormenorizada o bem, que poderá ser alvo posteriormente de registro,
tombamento ou desapropriação. Ainda não foi regulamentado em lei federal, mas é de
ampla utilização pelo IPHAN.
Registro:
Instrumento de tutela de bens imateriais. Sua intangibilidade faz com que a
tutela por meio do tombamento não seja compatível com sua morfologia. Ao contrário
do tombamento, não afeta diretamente a propriedade privada, o que serve como mais
uma razão para a validade de sua regulamentação por decreto (Decreto 3.551/01).
Autores criticam o fato de o decreto 3.551 não tratar da questão do uso exclusivo e do
licenciamento do uso de práticas tradicionais, tema que se liga também à propriedade
intelectual.
APA: atenção, pois constitui espaço de proteção especial vocacionado não só à
proteção natural, mas também à tutela cultural.
Tombamento e desapropriação já foram examinados noutro tópico.
Leis específicas:
Lei 13.123/16, Art. 8º, Ficam protegidos por esta Lei os conhecimentos
tradicionais associados ao patrimônio genético de populações indígenas, de
comunidade tradicional ou de agricultor tradicional contra a utilização e exploração
ilícita. § 2º O conhecimento tradicional associado ao patrimônio genético de que trata
esta Lei integra o patrimônio cultural brasileiro e poderá ser depositado em banco de
dados, conforme dispuser o CGen ou legislação específica. Lei 13.364/16, Art. 1º Esta Lei
eleva o Rodeio, a Vaquejada, bem como as respectivas expressões artístico-culturais, à
condição de manifestações da cultura nacional e de patrimônio cultural imaterial.

17
Lembrar: o STF declarou inconstitucional lei estadual que regulamentava a atividade da
vaquejada, por submeter os animais a tratamento cruel (art. 225, §1º, VII, CF) – STF.
Plenário. ADI 4983/CE, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 06/10/2016 (Info 842). Essa
lei federal foi editada em momento posterior ao julgamento do STF, já numa reação ao
julgado. Posteriormente, ainda, foi editada a Emenda Constitucional nº 96/2017, com o
propósito de conferir respaldo constitucional à vaquejada; inseriu-se, então, o § 7º no
art. 225 da CF - § 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo,
não se consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam
manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal,
registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural
brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos
animais envolvidos.
Demais dispositivos constitucionais:
Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e
acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão
das manifestações culturais. § 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas
populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatório nacional. 2º A lei disporá sobre a fixação de datas comemorativas de alta
significação para os diferentes segmentos étnicos nacionais. 3º A lei estabelecerá o
Plano Nacional de Cultura, de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural
do País e à integração das ações do poder público que conduzem à: (Incluído pela EC nº
48/2005) I defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro; II produção, promoção
e difusão de bens culturais; III formação de pessoal qualificado para a gestão da cultura
em suas múltiplas dimensões; IV democratização do acesso aos bens de cultura; V
valorização da diversidade étnica e regional. O Plano Nacional de Cultura foi aprovado
pela Lei 12.343/2010.
Art. 216, § 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da
documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos
dela necessitem. § 3º A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento
de bens e valores culturais. § 4º Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão
punidos, na forma da lei. § 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios
detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos. § 6º É facultado aos

18
Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco
décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas
e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Incluído pela
EC nº 42/2003) I - despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço da dívida; III -
qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações
apoiados.
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de
colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e
promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes,
pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o
desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos
culturais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 71, de 2012)

5.3 FUNDAMENTOS E REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA AS DESAPROPRIAÇÕES.

ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÕES. DESAPROPRIAÇÕES POR UTILIDADE OU
NECESSIDADE PÚBLICA OU POR INTERESSE SOCIAL, DESAPROPRIAÇÕES POR
INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA. O ART. 243 DA CF/88.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA.

Nota: os fundamentos e requisitos constitucionais variam conforme a espécie de

desapropriação, então foram tratados conjuntamente. Além disso, algumas espécies
constavam em itens separados do ponto de Administrativo e foram agrupadas aqui, pois
me pareceu mais didático.

5.3.1.1 1) Desapropriação Comum Ou Desapropriação Ordinária Ou Desapropriação

Regular

Observações gerais: Todos os entes políticos podem realizar. Quaisquer bens

podem ser desapropriados, exceto os proibidos. A indenização é prévia, justa e em
dinheiro. A necessidade de socorro ao Judiciário decorre, na maioria das vezes, do
descumprimento das exigências referentes à indenização.
Fundamento normativo: Prevista no art. 5º, XXIV, CF/88 - XXIV - a lei
estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública,
ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os
casos previstos nesta Constituição. Disciplinada pelo DL 3.365/41 (utilidade e

19
necessidade pública) e Lei 4.132/62 (interesse social).
Utilidade pública x interesse social x necessidade pública: o DL 3.365 e a Lei
4.132 não fazem uma distinção conceitual entre essas categorias. Todavia, é possível
apontar o seguinte: a) UTILIDADE PÚBLICA (DL 3365): reside na conveniência e na
oportunidade, ou seja, o uso do bem será conveniente para a própria Administração
Pública. Sem urgência. b) INTERESSE SOCIAL: interesse da sociedade. Geralmente, são
instrumentos de incremento social, vão beneficiar de alguma forma as camadas mais
baixas da sociedade. O uso não é da Administração Pública. Geralmente não permanece
no patrimônio do ente expropriante. c) NECESSIDADE PÚBLICA: era um pressuposto que
estava previsto no CC/16 e consistia em uma necessidade urgente. O DL 3.365 absorveu
a necessidade pública dentro das hipóteses de utilidade pública. O D.L. não diferencia
necessidade e utilidade pública. MARINELA: a distinção entre a utilidade e necessidade
pública é feita em decorrência do caráter de urgência. A doutrina tradicional, no
entanto, assim se posiciona, quanto à diferença entre utilidade e necessidade pública:
Utilidade pública: expressão utilizada para designar as situações em que a
desapropriação evidencia-se ÚTIL ou VANTAJOSA para o interesse público, sem que se
afigure indispensável. Já a necessidade pública contempla as situações em que a
desapropriação mostra-se INDISPENSÁVEL ao alcance do interesse público.
Reforma agrária: notar – imóvel rural pode ser desapropriado com base no
interesse social, com vistas à implantação de colônias ou cooperativas de povoamento
e trabalho agrícola, mediante o pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro,
nos termos do art. 5º, XXIV, da Constituição Federal c/c o art. 2º da Lei n. 4.132/1962.
(RMS 13.959/RS, DJ 03/10/2005). Nesse caso, qualquer ente político pode efetuá-la.
Logo, a desapropriação para esse fim não precisa, necessariamente, ter como base o
descumprimento da função social da propriedade; no entanto, se se fundamentar no
interesse social, a indenização é prévia e em dinheiro.

5.3.1.2 2) Desapropriação sancionatória para reforma agrária

Observações gerais: Competência exclusiva da União. Só pode recair sobre

imóvel rural. A indenização é feita em títulos da dívida agrária (TAD), com cláusula de
preservação do valor real, resgatáveis em até 20 anos, a partir do 2o ano de sua emissão;
as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. O valor das
20
voluptuárias integra o TDA.
Fundamento normativo: art. 184 da CF (Art. 184. Compete à União desapropriar
por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida
agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte
anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei); na
lei 8.629/93 (aspectos de direito material) e na LC 76/93 (procedimento). Além disso, o
art. 2º, §1º do Estatuto da Terra prevê quando o imóvel rural desempenha integralmente
sua função social (favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores, assim como
de suas famílias; mantém níveis satisfatórios de produtividade; assegura a conservação
dos recursos naturais; observa as disposições legais que regulam as justas relações de
trabalho entre os que a possuem e a cultivem).
Restrição do objeto: São insuscetíveis à desapropriação para reforma agrária: 1)
pequena e média propriedade, desde que o dono não possua outra; 2) propriedade
produtiva. Para definir o tamanho da propriedade, analisa-se a totalidade da área do
imóvel (e não apenas a parte que possui exploração econômica) – MS 25.066, 2011, Fux.
Para definir a produtividade, não se consideram as áreas em que não se pode produzir.
Assim, a área de reserva legal pode ser excluída da área total para examinar a
produtividade do imóvel, mas apenas se estiver averbada no registro imobiliário antes
da vistoria (STJ, Info 539).
Critério para definir se o bem é urbano ou rural: para diferenciar propriedade
urbana e rural o direito administrativo emprega o critério da destinação predominante.
Cuidado, pois o CTN (art. 32) sugere que o direito tributário utiliza o critério da
localização, embora haja precedentes em sentido contrário, com base no art. 15 do DL
57/66 (REsp 1.112.646/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 28/08/2009,
submetido ao art. 543-C do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ).

5.3.1.3 3) Desapropriação sancionatória para política urbana

Observações gerais: Competência exclusiva dos municípios. Só pode recair sobre

imóvel urbano. A indenização será feita por títulos da dívida pública resgatáveis em no
máximo 10 anos, a partir do segundo ano.
Fundamento normativo: Está prevista no art. 182, par. 4º, III, da CF (§ 4º É

21
facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (...) III - desapropriação com
pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais) e na lei 10.257/01
(Estatuto da Cidade).
Cumprimento da função social: A propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade
de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Pressupostos: Município somente poderá promovê-la após 3 providências
sucessivas e infrutíferas na tentativa de forçar o uso adequado do imóvel: 1) exigência
de promoção do adequado aproveitamento; 2) ordem de parcelamento, utilização ou
edificação compulsória e 3) cobrança do IPTU progressivo no tempo, durante 5 anos,
observada a alíquota máxima de 15%.

5.3.1.4 4) Desapropriação confiscatória (art. 243, CF)

Observações gerais: a competência é exclusiva da União (logo, a competência é

da J. Federal). Está prevista no art. 243, que foi modificado pela EC 81/2014. Contempla
duas hipóteses – a do caput e a do parágrafo único.
Caput: Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País
onde forem localizadas (a) culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou (b) a exploração
de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária
e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no
art. 5º.
Observações: 1) O trabalho escravo foi acrescentado pela EC 81/2014 e precisa
ser definido por lei (ainda inexistente); por isso, para parte da doutrina, trata-se de
norma de eficácia limitada; 2) abrange propriedades rurais e urbanas; 3) A destinação a
ser conferida ao bem foi modificada pela EC 81; antes, era para o assentamento de
22
colonos para a plantação de produtos alimentícios ou medicamentosos. 4) Só cabe para
bens imóveis; 5) Mesmo que haja cultura de planta psicotrópica sobre apenas uma parte
da propriedade, toda a propriedade será confiscada (STF, RE 543.947). 6) Como não há
indenização, não se trata propriamente de desapropriação, mas de modalidade de confisco
ou perdimento de bens. 7) Procedimento fixado na Lei 8.257/91 e pelo Decreto nº
577/92. 8) Cabe imissão provisória na posse. 9) Haverá expropriação mesmo que o
imóvel esteja em garantia. A expropriação prevalece sobre direitos reais de garantia,
não se admitindo embargos de terceiro fundados em dívida hipotecária, anticrética ou
pignoratícia.
Parágrafo único: Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em
decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de
trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica,
na forma da lei.
Antes da EC 81/2014, destinava-se a: i) instituições e pessoal especializados no
tratamento e recuperação de viciados; e ii) aparelhamento e custeio de atividades de
fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico. Agora, a destinação
deve ser fixada em lei.
Responsabilidade objetiva ou subjetiva: conforme definiu o STF, “A
expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde que
o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in
elegendo”. STF. Plenário. RE 635336/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em
14/12/2016 (repercussão geral) (Info 851). Ele pode provar, por exemplo, que foi
esbulhado ou até enganado pelo possuidor ou pelo detentor. A responsabilidade do
proprietário é subjetiva, no entanto bastante próxima da objetiva. Se o imóvel pertencer
a dois ou mais proprietários (condomínio), haverá a expropriação mesmo que apenas
um deles tenha participação ou culpa. Restará apenas ao proprietário inocente buscar
reparação daquele que participou ou teve culpa.

5.3.1.5 5) Desapropriação indireta

Conceito: ocorre quando o Estado desapropria sem adotar o procedimento

próprio para tanto. É uma “desapropriação de fato.” Ocorre quando Estado invade área
privada sem o contraditório e o pagamento de prévia indenização, hipótese em que se

23
equipara ao esbulho, e quando não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe
restrições que impedem totalmente o proprietário de exercer os poderes inerentes ao
domínio (simula intervenção restritiva para, em verdade, realizar intervenção
supressiva).
Requisitos: é difícil, por vezes, distinguir a intervenção supressiva da restritiva. A
jurisprudência estabelece critérios para identificar cada hipótese – o STJ, nos Emb em
REsp 922.786, afirma que são requisitos para caracterizar a desapropriação indireta: a)
Apossamento do bem pelo Estado sem o devido processo legal. b) Afetação do bem:
destinação a uma finalidade pública. c) Irreversibilidade fática: a tutela judicial, por isso,
será ineficaz; “o Estado já tomou conta, não há como voltar atrás”. Também se
reconhece a desapropriação indireta quando há total desvalorização do bem.
Medidas judiciais: são necessárias para o proprietário se proteger. São as
medidas cabíveis: a) Se há ameaça na posse: cabe ação de interdito proibitório. b) Se há
turbação da posse: cabe ação de manutenção de posse. c) Se há esbulho da posse: mas
ainda não foi dada destinação pública ao bem: cabe ação de reintegração de posse. d)
Se há esbulho e foi dada destinação pública (houve afetação): cabe ação de
desapropriação indireta. Nessa hipótese, o bem não pode mais ser devolvido ao
particular, conforme o art. 35 do Decreto-lei 3.365/41. Assim, a medida judicial visa
apenas à indenização.
Ação judicial:
a) Natureza jurídica: há muita divergência. A maioria dos administrativistas
segue a posição do STJ (CC 46.771) no sentido de que a ação tem natureza de direito
real. Outros entendem que possui natureza de direito pessoal, já que se resolve em
indenização. Isso tem repercussões na prescrição e na competência, p.e.
b) Competência territorial: se se entende que a natureza é de direito real, a
competência é a da situação do imóvel (art. 95, CPC).
c) Indenização: como acontece após a perda da posse, a indenização não é
prévia, justa e em dinheiro. Como a indenização é fixada judicialmente, ela será paga
pelo regime de precatório.
d) Prazo prescricional: há muita divergência. O decreto-lei 3.365/41
estabelece (art. 10, p. ún. – introduzido pela MP2183 e alterado diversas vezes) prazo
de 5 anos. Esse dispositivo é objeto de muitas críticas, no sentido de que seria

24
inconstitucional por reduzir o prazo. Na ADI 2260, em sede cautelar, o STF suspendeu a
eficácia, mas depois a ação foi extinta por perda de objeto, pois o dispositivo foi alterado
diversas vezes e a inicial não foi aditada. O STJ, inicialmente, adotou posição distinta da
do decreto: súmula 119 – prazo é de 20 anos, que era o prazo da usucapião
extraordinária do CC1916. A maioria da doutrina afirma que, hoje, com o novo CC, o
prazo é de 10 anos. Para Alexandre Mazza e Carvalho Filho, seria no prazo de 15 anos
(mesmo prazo previsto para a ação de usucapião extraordinária . O STJ, por meio da 2°
Turma, decidiu em 18.06.2013 (Informativo 523), que o prazo prescricional da
desapropriação indireta na vigência do CC/16 é de 20 anos, e de 10 (dez) anos na
vigência do CC/2002, aplicando a regra de transição prevista no art. 2.028 do CC (prazo
da usucapião extraordinária com destinação de interesse público).

5.3.1.6 6) Desapropriação por zona

Art. 4º, DL 3.365/41. É aquela que recai sobre área maior do que a necessária, a
fim de absorver a futura valorização dos imóveis vizinhos em decorrência da obra
realizada. Ex.: construção de grande avenida, que valoriza imóveis do entorno – o Estado
pode instituir contribuição de melhoria, mas seus requisitos são rigorosos, então com
frequência recorre à desapropriação: desapropria pelo valor anterior à obra e vende
pelo novo valor. Assim, o bem é destinado a terceiro. Alguns autores (minoria)
entendem que o instituto da contribuição de melhoria (art. 145, III, CR/88) atingiria o
mesmo objetivo da desapropriação por zona, mas de modo menos gravoso para o
particular, de forma que a figura da desapropriação por zona teria sido revogada pela
CR/88. O STJ tem aceitado a desapropriação por zona quando há valorização
extraordinária (REsp 1092010, 04/2011).

5.3.1.7 7) Desapropriação judicial (posse-trabalho)

Base legal: art. 1.228, §4º do CC. Art. 1228, §4º, CCB. O proprietário também
pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse
ininterrupta e de boa-fé, por mais de 5 anos, de considerável número de pessoas, e estas
nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços
considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante. §5º. No caso do
parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o
25
preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos
possuidores.
Natureza jurídica: É uma espécie de “desapropriação” promovida por
particulares, tendo por fundamento a posse-trabalho (função social). Não é uma espécie
de usucapião, porque seu §5º prevê pagamento de indenização.
Meio processual: Pela redação legal, a desapropriação só pode ser postulada
pelos réus de ação reivindicatória. Contudo, a doutrina entende que também pode ser
postulada pelos réus de ação possessória e em ação própria (ação de desapropriação
judicial privada). Nesse sentido, enunciados 310 e 496 das Jornadas de D. Civil.
Indenização: De acordo com o CC, a indenização deve ser paga pelos próprios
ocupantes. Contudo, parte da doutrina defende a possibilidade de o proprietário cobrar
o valor do Estado quando a área revindicada é ocupada por possuidores de baixa renda
e desde que o Estado tenha intervindo no feito. Fundamento: reforma urbana e agrária
e direito à moradia devem ser garantidos pelo Estado. Enunciado 308. Todavia, não
sendo os possuidores de baixa renda, a indenização deve ser paga pelos próprios
particulares (Enucniado 84). Além disso: Enunciado 240: A justa indenização a que alude
o parágrafo 5º do art. 1.228 não tem como critério valorativo, necessariamente, a
avaliação técnica lastreada no mercado imobiliário, sendo indevidos os juros
compensatórios. - a exigência existe para a desapropriação ordinária (art. 14, Decreto-
lei 3.365/41), de modo que a ideia do enunciado é criar uma distinção. Enunciado 241:
O registro da sentença em ação reivindicatória, que opera a transferência da
propriedade para o nome dos possuidores, com fundamento no interesse social (art.
1.228, § 5o), é condicionada ao pagamento da respectiva indenização, cujo prazo será
fixado pelo juiz. Enunciado 311: Caso não seja pago o preço fixado para a
desapropriação judicial, e ultrapassado o prazo prescricional para se exigir o crédito
correspondente, estará autorizada a expedição de mandado para registro da
propriedade em favor dos possuidores. - i.e., se os possuidores não pagam e o
proprietário não cobra no prazo prescricional, o Direito ampara os possuidores.
Imóveis públicos: A desapropriação judicial privada não se aplica, a princípio, a
bens públicos, já que não são usucapíveis. Todavia, corrente minoritária defende que
pode se aplicar aos bens públicos dominicais; segue-se aí a tese de que esses bens
seriam usucapíveis. Nesse sentido, inclusive, os enunciados abaixo: Enunciado 83: Nas

26
ações reivindicatórias propostas pelo Poder Público, não são aplicáveis as disposições
constantes dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 do novo Código Civil. Enunciado 304: São
aplicáveis as disposições dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 do Código Civil às ações
reivindicatórias relativas a bens públicos dominicais, mantido, parcialmente, o
Enunciado 83 da I Jornada de Direito Civil, no que concerne às demais classificações dos
bens públicos. Notar: de qualquer modo, para imóveis públicos cabe concessão de uso
especial para fins de moradia.

5.3.1.8 8) Desapropriação florística

É a desapropriação que ocorre para a proteção ambiental, ou seja, é feita para

formação de reserva ambiental. A jurisprudência ultimamente vem dizendo que a
restrição do patrimônio para proteção ambiental não caracteriza desapropriação, mas
simplesmente um ato abstrato, geral, de limitação administrativa, não consistindo em
uma desapropriação porque não há mudança de propriedade. Entretanto, quando o
Poder Público vai entrar no bem ou tomar o bem há a desapropriação florística, mas em
caso contrário o proprietário terá que suportar a limitação administrativa, sem a
configuração de desapropriação. Conclusão: não é qualquer reserva que configura a
desapropriação. Se o proprietário não é tolhido de sua propriedade, há mera limitação
administrativa, sem a obrigatoriedade de indenização.

5.4 RETROCESSÃO.

Conceito: A retrocessão é direito que assiste ao ex-proprietário de exigir, da

Administração (expropriante), a devolução do bem expropriado, caso não tenha sido
conferida ao mesmo a finalidade pública indicada quando da desapropriação. Ela se
associa, assim, à tredestinação ilícita.
Tredestinação: é o desvio de finalidade ocorrido na desapropriação em virtude
do não-uso do bem ou do descompasso existente entre a destinação posterior conferida
ao bem e aquela indicada no ato expropriatório, de modo que não reste configurada
hipótese de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Se for preservado
o interesse público, a tredestinação é lícita.
Adestinação: é a não destinação do bem à finalidade que se previu como
fundamento do decreto expropriatório.

27
 Desdestinação: é a desafetação do bem desapropriado, que é despojado do
caráter público. É o ato jurídico stricto sensu, administrativo ou constante da lei, pelo
que se desveste de sua destinação pública o bem, para fazê-lo volver à categoria de
propriedade privada.
Natureza jurídica: Antes do Código Civil de 2002, havia três correntes: uma
entendendo pela existência de um direito real, outra como direito pessoal e uma
terceira como direito de natureza mista (cabia ao proprietário a ação de preempção ou,
se preferisse, perdas e danos). O STF vinha entendendo como direito real. Com o
advento do NCC (art. 519), é possível que volte a prevalecer a tese da retrocessão como
direito pessoal, já que o Código não mais manda que o poder público ofereça o imóvel
ao desapropriado, apenas lhe assegura o direito de preferência, pelo preço atual da
coisa. Art. 519 : Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou
por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada
em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço
atual da coisa. Di Pietro, em que pese a redação do NCC, insiste no entendimento de
que se trata de direito de natureza real e pessoal (misto). Afirma que “a norma da
Constituição só permite a desapropriação por motivo de necessidade pública, utilidade
pública ou interesse social. Demonstrado que o imóvel não foi utilizado nessa
conformidade, o direito de propriedade do expropriado se restabelece em sua
totalidade, com o direito à reivindicação do imóvel”.
Há precedente do STJ, de 2008, afirmando que se trata de direito real: 1. A
retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito pleitear as
conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no
decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada
do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-
lo (ad impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e
danos sofridos. 2. A RETROCESSÃO constitui-se DIREITO REAL do ex-proprietário de
reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública (Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784). 13. Não há
falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao
interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório.
(REsp 868.120/SP, DJ 21/02/2008)

28
 Prazo para a retrocessão: Di Pietro: 10 anos (CC/02). Para Carvalho Filho, prazo
é de 5 anos (Decreto nº 20.910/32). Observe-se que as leis prevêem prazo para que se
dê ao bem expropriado a destinação pública. Nesses casos, quando findo esse prazo,
tem início o prazo prescricional para a retrocessão: A) Desapropriação por interesse
social da Lei 4132: 2 anos a contar do decreto expropriatório. B) Desapropriação para
reforma agrária: 3 anos da data do registro do título translativo do domínio. C)
Desapropriação do Estatuto da Cidade: 5 anos, a contar da incorporação ao patrimônio
público.
Incidência tributária: Súmula 111 - É legítima a incidência do imposto de
transmissão "inter vivos" sobre a restituição, ao antigo proprietário, de imóvel que
deixou de servir a finalidade da sua desapropriação.

5.5 PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO.

Fases do procedimento expropriatório:

O procedimento da desapropriação comporta duas fases: declaratória e
executória.

Fase declaratória.

Abre o procedimento expropriatório e se inicia com a publicação do ato de

declaração da expropriação (declaração de utilidade pública ou de interesse social),
que estabelece todos os requisitos e exigências que devem ser cumpridos durante todo
o procedimento expropriatório.
Este ato pode se consubstanciar em: a) DECRETO expropriatório do chefe do
Executivo ou b) LEI de efeitos concretos pelo Poder Legislativo, nos termos do DL 3.365.
Alguns doutrinadores afirmam que o ideal seria um decreto legislativo, porque seria
dispensada a sanção do chefe do Executivo. Pode-se cogitar ainda de um terceiro meio
de formalização: ato administrativo de autarquia (DNIT e ANEEL, que possuem
competência para tanto, em casos específicos).
Requisitos do ato declaratório:
1) sujeito ativo de expropriação;
2) o fundamento legal da expropriação;
3) a finalidade da expropriação;

29
 4) a descrição do bem;
5) a fonte orçamentária;
6) a destinação a ser dada ao bem. Esses requisitos do ato podem ser objeto de
controle pelo Poder Judiciário, mas não o mérito. Ao final, se a finalidade constante no
ato declaratório não for atendida, gerará o direito à retrocessão pela tredestinação.
Efeitos imediatos do ato declaratório:
1) Fixar o estado em que o bem se encontra, inclusive benfeitorias (objeto da
desapropriação). As benfeitorias que forem acrescentadas após o ato somente serão
indenizadas se necessárias ou, no caso das úteis, se forem autorizadas; as voluptuárias
posesteriores nunca serão indenizadas.
Súmula 23 do STF: Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da
obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel,
mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for
efetivada.
2) Submeter o bem à força expropriatória estatal;
3) Conferir ao Poder Público o direito de penetrar no bem a fim de fazer
verificações e medições, desde que as autoridades atuem com moderação e sem
excesso de poder;
4) Iniciar o prazo de caducidade para que a administração realize
administrativamente a desapropriação ou ajuíze ação para esse fim. A declaração de
desapropriação ficará sem efeito, caso não sejam respeitados os prazos de caducidade.
Utilidade ou necessidade pública: prazo de 05 anos. Esse prazo pode ser renovado por
mais 05 anos. Interesse social: prazo de 02 anos, sem possibilidade de renovação, por
falta de previsão legal. Somente depois do decurso de 01 ano é que poderá ser feita
nova decretação de desapropriação. Não há previsão legal de caducidade do decreto
expropriatório no caso da desapropriação por descumprimento da função social da
propriedade urbana, nem das terras usadas para o cultivo de plantas psicotrópicas e
exploração do trabalho escravo.

Fase executiva.

Pode dividir-se em outras duas possibilidade:

A) Administrativa: após a publicação do ato de desapropriação, a administração
30
propõe amigavelmente o valor da desapropriação. Caso haja anuência do
desapropriado, não é necessária a fase judicial. Caso não haja anuência do
desapropriado ou a Administração não saiba quem é o proprietário, será necessária a
fase judicial.
B) Judicial: uma vez que o ato expropriatório não é auto-executório, é necessário
o ajuizamento da ação de desapropriação quando não houver anuência do
desapropriado.
Requisitos específicos da petição inicial: pedido de produção de prova pericial e
de imissão provisória na posse.
Antecipação da prova pericial: Há um deslocamento do momento de realização
da prova pericial, pois esta é feita na fase de postulação. O juiz, de plano, quando recebe
a inicial, já determina a realização da prova pericial para conhecer o local, a situação e
todo o mais.
Imissão provisória na posse: A imissão provisória na posse pode ser pedida logo
de início, porque o Poder Público tem um interesse público latente de ingressar
imediatamente na posse do bem. Nesse caso deve aludir à urgência e depositar o valor
incontroverso.
Defesa limitada: A contestação na ação de desapropriação somente pode versar
sobre dois assuntos: 1) valor da indenização e 2) vícios da ação de desapropriação. Não
são cabíveis alegações de vícios de procedimento administrativo, que devem ser
questionados por ações próprias no momento de realização do procedimento
administrativo. Não cabe discussão sobre o mérito da desapropriação. Se houver
alguma ilegalidade no ato declaratório de utilidade pública ou interesse social, quanto à
competência, finalidade, forma ou fundamentos, o expropriado terá que propor outra
ação.
Procedimento: O procedimento é o do DL 3365, para as desapropriações por
utilidade, necessidade pública ou interesse social. O procedimento da desapropriação
para fins de reforma agrária está previsto no LC 76. Possui peculiaridade no que se refere
à defesa do expropriado, pois prevê o direito de extensão, ou seja, que a desapropriação
seja ampliada para todo o imóvel, quando a área remanescente a) for inferior à pequena
propriedade rural ou b) ficar prejudicada em suas condições de exploração econômica,
sendo o seu valor inferior ao da parte desapropriada. O reconhecimento desse direito

31
se justifica porque, do contrário, ter-se-ia verdadeira desapropriação total, só que sem
o pagamento de indenização referente à parte remanescente. O objetivo do instituto é
também impedir o abuso de direito por parte do expropriante.
Competência:

STF, 218 - É competente o Juízo da Fazenda Nacional da capital do Estado, e não

o da situação da coisa, para a desapropriação promovida por empresa de energia
elétrica, se a União Federal intervém como assistente.

Quando a União for autora, a ação será proposta no DF ou no Foro da Capital do

Estado onde domiciliado o réu; sendo outro o autor, a ação será proposta no foro da
situação dos bens (Matheus Carvalho p. 1020, 2016).
Imissão provisória na posse
É a possibilidade (decisão interlocutória) de transferência initio litis da posse por
autorização judicial ao Poder Público expropriante, desde que haja o preenchimento de
dois requisitos:
1) Declaração de urgência: que pode ser feita em qualquer momento após a
publicação do ato de desapropriação (até na fase judicial). Depois de declarada a
urgência, o poder público tem até 120 dias (prazo decadencial) para encerrar a fase
administrativa e ingressar judicialmente com o pedido de desapropriação e com o
pedido de imissão na posse. Depois do prazo, o Poder Público não poderá mais formular
o pedido de imissão provisória na posse;
2) Depósito do valor conforme critério definido em lei. De regra, deposita-se o
valor venal. Algumas decisões reconhecem a possibilidade de o juiz fixar outro valor mais
adequado, quando o valor venal for irrisório. Cálculo do valor do depósito:
2.1. Desapropriação por utilidade pública de imóveis residenciais urbanos – DL
1.075/70: após efetivação do depósito prévio, antes de autorizar a imissão provisória na
posse, o juiz vai intimar o proprietário para aceitar ou não o valor. Em caso de não
aceitação, o juiz nomeará um perito para fazer uma avaliação provisória, depois da qual
arbitrará o valor provisório do bem, determinando ao Poder Público, se for o caso, a
complementação do depósito. Se o valor arbitrado for superior ao dobro do valor
oferecido pelo poder público, o juiz determinará a complementação até a metade do
valor arbitrado, desde que a complementação não seja superior a 2.300 salários
32
mínimos. Feita a complementação, nesses termos, o réu poderá levantar todo o valor e
mesmo assim continuar discutindo na ação, porque não terá atingido o limite da
avaliação provisória; Se o valor arbitrado for igual ou inferior ao dobro do valor oferecido
pelo poder público, o réu terá a opção do que for mais vantajoso: Levantar 80% do valor
oferecido ou metade do valor arbitrado.
2.2. Demais hipóteses - DL 3.365, art. 15, §1º: Súmula 652 STF: Não contraria a
constituição o art. 15, § 1º, do DL 3365/41. Valor do depósito: Art. 15, § 1º A imissão
provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito: a) do
preço oferecido, se este for superior a 20 (vinte) vezes o valor locativo, caso o imóvel
esteja sujeito ao imposto predial; b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vezes o valor
locativo, estando o imóvel sujeito ao imposto predial e sendo menor o preço oferecido;
c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do imposto territorial, urbano
ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente
anterior; d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará
independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que
houver sido fixado originalmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização
posterior do imóvel.
O réu tem as seguintes alternativas em relação ao prosseguimento da ação para
discussão do valor justo da indenização: a) Levantar todo o valor: não pode prosseguir
na discussão, deu quitação. b) Levantar até 80% do valor (mediante prova de domínio e
quitação de débitos fiscais): pode prosseguir na discussão sobre o valor).
Não cabem embargos de terceiro em imissão provisória na posse; o prejudicado
terá que ingressar com uma ação de desapropriação indireta.
A diferença entre a oferta do Poder Público e o que o juiz condenou na sentença,
como se trata de débito judicial, terá o seu pagamento feito por meio de precatório.
Na desapropriação para reforma agrária, a imissão provisória integra o
procedimento normal da desapropriação. O levantamento também está limitado a 80%
do valor e condicionado à prova do domínio.
Indenização
Indenização = valor principal + lucros cessantes/danos emergentes + juros +
correção monetária + honorários advocatícios + custas/despesas judiciais + despesa com
desmonte e transporte de mecanismos instalados e em funcionamento.

33
 1) Valor principal = valor do bem (valor de mercado do bem, sendo utilizado o
valor venal de cadastro) + benfeitorias já existentes antes do ato expropriatório. As
posteriores só serão indenizadas se necessárias ou úteis e, nesse último caso, se feitas
com autorização. Considera-se o valor do bem da época em que foi feita a avaliação
judicial (perícia oficial); é o princípio da contemporaneidade. Cuidado: não importa a
época da imissão na posse. Fundamento: art. 26 DL 3365, art. 12 lei 8629, art. 12, § 2º
LC 76. Exceção – desapropriação indireta: nesse caso, considera-se a época da imissão
na posse. Fundamento: evitar o enriquecimento sem causa do particular; se o Estado se
apossa do bem e constrói uma estrada ali, o particular deve ser indenizado pelo Estado
sem considerar a valorização que o bem teve pela construção da estrada. Também se
cogita da mitigação do princípio da contemporaneidade na desapropriação direta
quando decorre muito tempo entre a avaliação administrativa e a perícia judicial e o
perito consegue fixar o valor do bem à época da avaliação administrativa, adotando-se,
então, o valor fixado pela perícia para a época da avaliação administrativa (AgRg no Resp
475928; Resp 1.355.641). Se há divergência entre o valor indicado pela perícia do
expropriante e pela perícia oficial do juízo, a princípio se opta pela do juízo. Exceção: se
a perícia do juízo não segue os parâmetros do art. 12 da lei 8.629 (na para reforma
agrária). O STF já decidiu que não é possível o juiz fazer uma média aritmética entre os
dois laudos.
2) Lucros cessantes e danos emergentes
3) Juros compensatórios e moratórios: o STJ não mais admite a cumulação dos
juros moratórios e compensatórios (decisão proferida na sistemática dos recursos
repetitivos – RESP 1.118.103). STJ: não é mais possível a cumulação dos juros
compensatórios e moratórios, pois os primeiros apenas incidem até a data da expedição
do precatório e os segundos somente depois de esgotado o prazo constitucional para
seu pagamento. Não há cumulação, pois se tratam de encargos que incidem em
períodos diferentes. Restam prejudicadas, assim, as Súmulas nºs 12 e 102 do STJ.
Todavia, parte da doutrina aponta que a questão é definir se os juros moratórios incidem
também sobre os compensatórios: a súmula 12 do STJ (anterior ao art. 15-A) diz que
sim. O art. 15-A do DL3365 veda juros compostos, mas JSCF entende que isso só vale
para juros da mesma natureza, de modo que os moratórios poderiam incidir sobre os
compensatórios.

34
 JUROS COMPENSATÓRIOS JUROS MORATÓRIOS
Incidem no caso de ter havido imissão
Decorrem da demora no pagamento
provisória na posse (Art. 15-A DL 3365).
Incidem a partir do primeiro dia do
Súmula 164 STF: No processo de
exercício financeiro seguinte àquele que o
desapropriação, são devidos juros
Poder Público deveria pagar, nos termos do
compensatórios desde a antecipada imissão de
art. 100 da CF (Art. 15-B DL 3365)
posse, ordenada pelo juiz, por motivo de
Antigamente, era do trânsito em
urgência. Súmula 69 STJ: Na desapropriação
julgado da sentença (Súmula 70 STJ). Segundo
direta, os juros compensatórios são devidos
Carvalho Filho, esse entendimento ainda se
desde a antecipada imissão na posse e, na
aplica no caso das pessoas jurídicas que não
desapropriação indireta, a partir da efetiva
se submetem ao regime de precatórios.
ocupação do imóvel.
Índice: 6%, conforme o julgamento
definitivo da ADI 2332. O DL 3365 (art. 15-A,
caput) fala “até 6%”, mas o STF reputou
inconstitucional o “até”; é fixo de 6%. Notar: A
incidência desses juros foi criação
jurisprudencial do STF que remonta a 1963. À
época, não havia um percentual previsto em lei,
então o STF determinou a utilização da taxa de
6% ao ano, com base no CC1916 (Súmula 164).
Em 1984, esse entendimento foi alterado, tendo Índice: 6% ao ano.
em vista a elevada inflação da época e a demora
dos processos de desapropriação. Foi
considerado, então, o dobro da taxa legal, limite
fixado pela Lei da Usura. Assim, a Súmula 618
fixou o índice de 12%. Em 1997, foi editada a
referida MP, reduzindo os juros para 6%. Foi
ajuizada ADI e, em 2001, o STF concedeu a
medida liminar restabelecendo o percentual de
12%. Logo, de 1997 a 2001 foi observada a taxa

35
de 6%. Agora, julgando o mérito da ADI, o STF
fixou a taxa em 6%, pois considerou
constitucional a MP. Falta saber se os efeitos
serão modulados; se forem, de 2001 a 2018, será
observada a taxa de 12%. Na hipótese de ser
feita a modulação, o critério para definir o índice
aplicável é a data da imissão provisória na posse.
Base de cálculo: diferença entre 80% da
oferta inicial do Poder Público levantados e o
valor da indenização fixada pelo juiz
(interpretação conforme dada pelo STF na ADI
2332)
Modificando a interpretação que havia
conferido ao apreciar a medida liminar, o STF, ao
julgar o mérito da ADI 2332, reputou
constitucionais os §§ 1º e 2º do art. 15-A do DL
3365, que condicionam o pagamento dos juros
compensatórios à comprovação da “perda da
renda comprovadamente sofrida pelo
proprietário” e afastam o pagamento de juros
compensatórios quando o imóvel possuir graus
de utilização da terra e de eficiência iguais a
zero. Fundamento: os juros compensatórios não
têm a função de indenizar o valor da
propriedade em si, senão o de compensar a
perda da renda decorrente da privação da posse
e da exploração econômica do bem entre a data
da imissão na posse pelo poder público e
transferência compulsória ao patrimônio
público, que ocorre com o pagamento do preço
fixado na sentença.

36
 Ademais, já se entendia serem indevidos
juros compensatórios quando a propriedade
mostrar-se impassível de qualquer espécie de
exploração econômica seja atual ou futura, em
decorrência de limitações legais ou da situação
geográfica ou topográfica do local onde se situa.
O STF declarou a constitucionalidade do
§ 3º do art. 15-A, estendendo as regras e
restrições de pagamento dos juros
compensatórios à desapropriação indireta.
Além disso, declarou a
inconstitucionalidade do § 4º do art. 15-A
(afastava a incidência de juros compensatórios,
na desapropriação indireta, no período anterior
à aquisição da propriedade ou posse titular pelo
autor da ação). Isso porque ele exclui
indevidamente o direito aos juros
compensatórios, violando a exigência
constitucional de justa indenização (art. 5º,
XXIV) e o direito fundamental de propriedade
(art. 5º, XXII).
4) Correção monetária: passará a incidir a partir do laudo definitivo de avaliação.
Revogado o dispositivo do DL 3665 que determinava só incidir correção monetária
quando decorrido prazo superior a um ano da avaliação.
5) Honorários advocatícios: Calculados sobre a diferença entre a oferta inicial e
a indenização, corrigida monetariamente e acrescida dos juros moratórios e
compensatórios (súmulas 617 do STF e 141 do STJ). Na ADI 2332, o STF reputou
constitucional a estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a
concessão de honorários advocatícios e inconstitucional a fixação de teto em valor fixo
(R$ 151.000,00).
6) Custas e despesas judiciais
7) Despesa com desmonte e transporte de mecanismos instalados e em
37
funcionamento (DL 3665, art. 25, parágrafo único).
Questões diversas:
Fundo de comércio: O fundo de comércio deve ser incluído na indenização se o
expropriado for o seu proprietário. Se for terceiro, deve ser pleiteada a indenização em
ação autônoma.
Dívidas fiscais: Dívidas fiscais do proprietário, quando já inscritas e ajuizadas,
serão deduzidas do quantum indenizatório. O mesmo vale para multas oriundas de
obrigações fiscais. Havendo discussão sobre essa dívida, ela deve ser resolvida em ação
própria.
Área registrada x área real: Se houver divergência entre a área registrada e a
área real do imóvel, prevalece a registrada, a fim de evitar o enriquecimento sem causa
do particular (afinal, não há como provar que a área excedente é dele). Para cobrar a
diferença, o particular precisaria ajuizar ação de retificação de registro. Todavia,
julgados recentes do STJ têm considerado que o expropriante deve fazer o depósito da
diferença, que ficaria retido em juízo até alguém provar a propriedade (por ação de
retificação de registro – art. 34, p.ún, DL 3365).
Cobertura vegetal: Se o imóvel possui área dotada de cobertura vegetal, ela é
indenizada em valor próprio, diverso do atribuído à terra nua, mas para isso o
expropriado deve provar que realmente efetua exploração econômica de recursos
vegetais nessa área e que essa exploração é lícita. Se não provar, a área é indenizada
como parte da terra nua – e não em valor próprio. (STJ. RESP 955226, DJE:
29/10/2009). Além disso, o cálculo do valor da cobertura vegetal em separado é possível
desde que não importe em indenização do imóvel superior ao valor de mercado (a partir
da MP 2.183-56/2001, há vedação expressa em relação ao cálculo em separado).
APP: se no imóvel houver área de preservação permanente, discute-se se essa
área deve ser avaliada em valor próprio (como cobertura vegetal) ou pelo valor da terra
nua. STJ: pelo valor da terra nua, pois a área é insuscetível de exploração econômica
(Resp 935.888/2008). STF: valor da cobertura vegetal, pois a limitação legal não elimina
o valor econômico das matas protegidas (AI 677.647/2008; RE 189.779/2008).
Reserva legal: a área é indenizável se houver plano de manejo confirmado pela
autoridade competente, mas em valor inferior ao da área de utilização irrestrita (STJ,
REsp 867.085/2007).

38
 Reforma agrária – critérios próprios: Lei 8.629, Art. 12. Considera-se justa a
indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí
incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis,
observados os seguintes aspectos: I - localização do imóvel; II - aptidão agrícola; III -
dimensão do imóvel; IV - área ocupada e ancianidade das posses; V - funcionalidade,
tempo de uso e estado de conservação das benfeitorias.
Reforma agrária – benfeitorias: O artigo 14 da LC 76/93 determina que o
depósito do valor da indenização fixada na sentença seja feito em dinheiro para as
benfeitorias úteis e necessárias e em Títulos da Dívida Agrária, para a terra nua. No
entanto, o STF já entendeu que o dispositivo é inconstitucional porque ofende o artigo
100 da cf, que estabelece que os pagamentos devidos pela fazenda pública far-se-ão por
meio de precatórios. ADI 1187. A MP 759, convertida na lei 13.465/2017, revogou o art.
14 da LC 76, justamente para reforçar que o pagamento debe ser feito por precatório.
Temas diversos
Desapropriação para reforma agrária e invasão do imóvel: Súmula 354 STJ - A
invasão do imóvel é causa de suspensão do processo expropriatório para fins de reforma
agrária. Só haverá suspensão se a invasão ocorrer em momento anterior à vistoria do
Incra. Se a invasão ocorrer posteriormente, não haverá suspensão. A partir do
julgamento do MS 24.764, o Plenário do STF passou a entender que a ocupação de
extensão ínfima da propriedade, por parte de movimentos sociais, se representativa
para a sua administração, é justificativa para a improdutividade do imóvel.
Intervenção do ministério público: A LGD e a Lei 4.132/62 não trazem previsão.
Há correntes a favor e contra. As contrárias entendem que a causa discute apenas
preço, não sendo de interesse público (art. 82, III, CPC), nem interesse individual
indisponível (art. 127, CF). A ação de desapropriação INDIRETA é ação de indenização,
de cunho patrimonial, não havendo interesse público que justifique a intervenção do
Ministério Público. (REsp 827.322/PA, DJe 28/11/2008). Esta Corte Superior de Justiça
pacificou o entendimento segundo o qual, "nas ações expropriatórias - também
denominadas ações de desapropriação direta - ajuizadas por Estado-membro com fulcro
no Decreto-lei nº 3.365/41, não é necessária a intervenção do Ministério Público" (REsp
162.457/ES, DJ de 01.02.99). A atuação do Ministério Público, como custos legis,
legitima-se na ação de desapropriação direta de imóvel rural para fins de reforma

39
agrária, conforme estabelecido pelo art. 18, § 2º, da Lei Complementar nº 76/93, além
das hipóteses abrangidas pelo art. 82 do CPC. (AgRg no REsp 724.702/CE, DJ
26/09/2005)
Desistência Da Desapropriação: é possível a desistência da desapropriação a
qualquer tempo, mesmo após o trânsito em julgado, desde que: a) ainda não tenha
havido o pagamento integral do preço (pois nessa hipótese já terá se consolidado a
transferência da propriedade do expropriado para o expropriante); e b) o imóvel possa
ser devolvido sem que ele tenha sido alterado de forma substancial (que impeça sua
utilização como antes era possível). É ônus do expropriado provar a existência de fato
impeditivo do direito de desistência da desapropriação. STJ. 2ª Turma. REsp 1.368.773-
MS, Rel. Min. Og Fernandes, Rel. para acórdão Min. Herman Benjamin, julgado em
6/12/2016 (Info 596).
Destinação dos bens desapropriados: Passam a integrar o patrimônio das
pessoas jurídicas políticas que fizeram a desapropriação ou das pessoas jurídicas
públicas ou privadas que desempenhem serviços públicos por delegação do Poder
Público. Pode ocorrer, também, que os bens se destinem a serem transferidos a
terceiros, nas hipóteses de desapropriação: 1) por zona; 2) Para fins de urbanização; 3)
Para fins de formação de distritos industriais; 4) Por interesse social, 5) Para assegurar
o abastecimento da população e 6) na desapropriação-confisco (serão destinadas à
reforma agrária e a programas de habitação popular).
Dispensa de citação do cônjuge: Na ação de desapropriação por utilidade
pública, a citação do proprietário do imóvel desapropriado dispensa a do respectivo
cônjuge. Isto é, não se aplica a regra do art. 10, par. 1º do CPC, que afirma que, nas ações
que versam sobre direitos reais imobiliários, tanto o réu como o seu cônjuge devem ser
citados. Fundamento: há regra específica no DC 3.365/41 (art. 16), que prevê que a
citação do marido (proprietário) dispensa a da mulher. STJ, Info 547.
Desapropriação de jazida: Tratando-se de desapropriação por utilidade pública,
não cabe indenização por jazidas de minério existentes no subsolo do imóvel, SALVO se
a autorização de lavra já houver sido concedida, já que o título de concessão de lavra é
um bem suscetível de apreciação econômica, não o sendo a lavra em si, que é um bem
de domínio da União. Precedentes citados: RE 70.132-SP (RTJ 54/500); RE 189.964-SP
(DJU de 21.6.96) e RE (AgRg) 140.254-SP (DJU de 6.6.97).

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 Reforma agrária e notificação prévia: Na desapropriação para fins de reforma
agrária, ofende os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla
defesa (CF, art. 5º, LIV e LV) a falta de prévia notificação do proprietário do imóvel da
realização da vistoria para levantamento de dados e informações. Precedente citado:
MS 23.562-TO (DJU de 17.11.2000).
Tributos anteriores: O ente desapropriante não responde por tributos incidentes
sobre o imóvel desapropriado nas hipóteses em que o período de ocorrência dos fatos
geradores é anterior ao ato de aquisição originária da propriedade. STJ. 2ª Turma. REsp
1.668.058-ES, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 8/6/2017 (Info 606).
Sucumbência do expropriado e honorários periciais a assistente técnico do
INCRA e do MPF: Nas ações de desapropriação por interesse social para fins de reforma
agrária descabe a restituição, pelo expropriado sucumbente, de honorários periciais aos
assistentes técnicos do INCRA e do MPF. STJ. 1ª Turma. REsp 1.306.051-MA, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 08/05/2018 (Info 626).
Desapropriação de domínio útil de imóvel em terreno de marinha: A
transferência, para fins de desapropriação, do domínio útil de imóvel aforado
(aforamento=enfiteuse) da União ao patrimônio do Estado-Membro constitui operação
apta a gerar o recolhimento de laudêmio perante a União (STJ, Informativo 528).
Dano moral (TRF5): “Nas situações desapropriação, o dano moral para ser
indenizável tem que exprimir real violação à afeição ao imóvel expropriado, ou seja, têm
que estar presentes circunstâncias fáticas especiais - como, por exemplo, tempo
considerável de moradia, trata-se de construção antiga ou de lugar onde se formou a
família, criou-se os filhos - capazes de ocasionar, de fato, um sofrimento íntimo ou
importante abalo emocional. Na espécie, a análise das circunstâncias fáticas que
envolvem o presente caso revela que o abalo emocional experimentado pela autora na
desocupação do imóvel não pode ser considerado como dano moral efetivo,
indenizável, já que ela residiu no imóvel expropriado pouco mais de três anos, trata-se
de pessoa jovem e natural de outro Estado.” (PROCESSO: 08025781220164058100,
AC/CE, DESEMBARGADOR FEDERAL EDÍLSON NOBRE, 4ª Turma, JULGAMENTO:
19/04/2018).

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