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El presente documento contiene el Primer Informe (de tres) elaborado por el
Centro de Regulación y Competencia (RegCom) de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Chile, respecto de la situación de las máquinas
tragamonedas a la luz dl régimen normativo del juego y las apuestas.
La segunda parte está destinada a analizar cada uno de los tipos de juegos
autorizados en nuestro país, a saber: las loterías, carreras de caballos y los
casinos de juego, incluyendo una mención sobre el tratamiento tributario de
los premios y la incidencia de la regulación de lavado de dinero (V).
4
En primer lugar, en nuestro ordenamiento positivo no se ha definido el
concepto de “juego” ni tampoco el de “apuesta”. Desde el punto de vista civil,
su tratamiento se ha hecho a raíz de la distinción entre contratos aleatorios y
conmutativos (art. 1441 y art. 2259 y siguientes del Código Civil, en adelante,
CC) y - para el caso de los juegos de azar - a propósito de los artículos que
determinan la ilicitud del objeto en los actos jurídicos (art. 1466 del CC).
Desde el punto de vista penal, se les ha tratado dentro del título relativo a las
infracciones de las leyes y reglamentos referentes a loterías, casas de juego y
de préstamo sobre prendas (art. 275 y siguientes del CP), en el título referido
a las estafas y otros engaños (art. 470 del Código Penal, en adelante, CP) y en
el título de las faltas (arts. 495, 496 y 499 del CP).
1 Avelino León Hurtado, El Objeto en los Actos Jurídicos (Santiago, Editorial Jurídica de Chile,
1983, 2ª ed.), p. 60.
2 Id., p. 61.
5
sido establecido como condición para obtener un lucro y una pérdida
correlativa pactada entre sí3.
3 Ibídem.
4 Arturo Fermandois Vöhringer, Derecho Constitucional Económico, T. I, (Santiago,
Universidad Católica, 2006, 2ª ed.), pp. 145 y 146. Para Eduardo García de Enterría “La
prohibición absoluta de un tipo de ejercicio entra más que en el ámbito de la limitación
strictu sensu en el de la delimitación objetiva del derecho, recortando su contenido, cuando
no es circunstancial (temporal o por su ordenación específica), sino permanente, estable,
definitoria de una situación dada, que queda articulada de manera completa y
normativamente con situaciones o intereses de otro carácter… Este tipo de prohibiciones
define el ámbito de lo lícito, por tanto la extensión del contenido normal del derecho, con lo
6
y que el legislador someta la actividad a diversos controles, como
autorizaciones o registros5. En este último caso, el legislador prevé una
regulación abstracta y la Administración del Estado interviene otorgando un
título de ejercicio del derecho a los privados6, es decir, títulos administrativos
habilitantes7. Esta realidad es reconocida por nuestro Tribunal Constitucional:
cual son algo más que una verdadera limitación o compresión de su ejercicio” (García de
Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, T. II,
Madrid, Civitas, 2004, 9ª ed., p. 108).
5 Fermandois, n. 4, p. 151 y ss.
6 García de Enterría y Fernández, n. 4, pp. 103-104.
7 Luis Arroyo Jiménez, Libre empresa y títulos habilitantes, (Madrid, Marcial Pons, 2003, pp. 345
y ss.
8 STC 1413, C. 8º.
7
Por lo tanto, sólo corresponde al legislador regular el funcionamiento de los
juegos y apuestas. La potestad reglamentaria puede, desde luego, intervenir
en las materias reservadas a la ley disponiendo todo aquello que sea necesaria
para llevarla a ejecución (artículo 32 Nº 6 de la Constitución), pero no puede
contradecir el mandato legal ni exceder lo que la ley dispone, imponiendo
nuevos límites a la libertad económica privada9.
9 Sobre el alcance de la potestad reglamentaria véase Fermandois, n. 4, pp. 162-163 y pp. 173-
192, quien sostiene una concepción restrictiva. Para una descripción de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional chileno véase Carlos Carmona Santander, “El artículo 93 Nº 16 de la
Constitución: estado de la cuestión y proyecciones”, Revista de Derecho Público, Nº 72,
(Santiago, 2010), pp. 52-107.
10 Este régimen coincide, en sus rasgos básicos, con el existente en España antes de la
liberalización del juego en 1977, véase Santiago Muñoz Machado “En los confines del Estado
de Derecho: La ordenación de los juegos de azar”, Revista Española de Derecho Administrativo,
Nº 49 (1986), pp. 5 y ss.
8
A continuación nos detendremos en la descripción tradicional de tales normas
de general aplicación, para luego explicar cómo son exceptuadas sus normas
por diferentes normas de apertura a la actividad económica privada.
Jurídicamente, el juego ha sido definido como “un contrato por el cual las
partes, entregadas a un juego, se obligan a pagar al ganador una determinada
suma de dinero o a realizar otra prestación”12. Por su parte, la apuesta ha sido
definida como “un contrato en que las partes, en desacuerdo acerca de un
acontecimiento cualquiera, convienen en que aquella cuya opinión resulte
13 Ibídem.
10
exigir el pago de lo adecuado, pero sí puede retener lo pagado, salvo
cuando haya ganado con dolo.
i) Apuestas que recaen sobre juegos de habilidad: son aquellas que se centran
en el resultado de un juego de destreza física o intelectual. Al no constituir
estos últimos juegos ilícitos, la apuesta que recae sobre ellos debe entenderse
que tampoco lo es. Conforme al art. 2260 del CC, no dan acción sino
solamente excepción.
ii) Apuestas que recaen sobre juegos de azar: son aquellas que dependen del
resultado de un juego de azar. Al ser estos últimos juegos ilícitos, las apuestas
de este tipo deben considerarse como ilícitas14.
14 León, n. 1, p. 62.
11
las reglas del juego, se estará frente a un juego de destreza (verbigracia, las
apuestas sobre carreras de caballo). Cuando prime la suerte por sobre la
habilidad de los jugadores en el inicio y en el devenir del juego, se estará
frente a un caso de juego de azar (verbigracia, las apuestas sobre juegos de
loterías).
Al ser una cuestión de hecho, admite variados matices. Por ejemplo, los
juegos de naipes tienen elementos de ambos. La línea divisoria que puede
situarse entre ambos es tenue y es constantemente permeada tanto por los
avances que la industria de los juegos ha realizado como por las
consideraciones de orden público - en constante cambio - existentes en la
sociedad.
Así, en virtud de dicha definición, dos son los elementos que caracterizan al
tipo en cuestión: i) tratarse de una operación ofrecida al público y, ii)
destinada a procurar una ganancia por medio de la suerte.
Por otra parte, los arts. 277 y 278 del CP penalizan los juegos de azar, en
general. Ninguno de ellos da una definición de estos últimos. El art. 277
12
señala: “Los banqueros, dueños, administradores o agentes de casas de juego
de suerte, envite o azar, serán castigados con reclusión menor en cualquiera
de sus grados y multa de once a veinte unidades tributarias mensuales”15.
Luego, el art. 278 sanciona a los jugadores de juegos de azar, en los siguientes
términos: “Los que concurrieren a jugar a las casas referidas, sufrirán la pena
de reclusión menor en su grado mínimo o multa de once a veinte unidades
tributarias mensuales”.
La unión entre la reserva legal (artículo 63 Nº 19 CPR) y los artículos 275, 277
y 278 del Código Penal, que sancionan todas sus manifestaciones, resulta en
que los juegos y apuestas que dependen del azar están prohibidos en nuestro
país y que dicha autorización sólo puede alzarse, directa o indirectamente,
por una ley.
15Aún cuando ni el artículo ni la doctrina han planteado una definición clara de este tipo
penal, se ha destacado la centralidad que asume el que estos sean realizados en “casas de
juego de suerte, envite o azar”, puesto que además el siguiente artículo castiga a los que
“concurren” a dichas casas. Labatut sostiene que no es punible el juego realizado en casas
particulares. Véase, Gustavo Labatut Glena, Derecho Penal, T. II, (Santiago, Editorial Jurídica
de Chile, 1983, 7ª ed.), p. 105.
13
legislador está siempre autorizado a eximir una determinada conducta de
sanción penal.
15
Los primeros juegos de azar que fueron autorizados por el legislador y
regulados por la autoridad fueron las loterías y las pollas. De esta manera,
corresponde revisar la evolución del régimen jurídico que ha experimentado
tanto la Lotería de Concepción como la Polla Chilena de Beneficencia.
En general, los nuevos juegos que realice Lotería de Concepción, deben ser
autorizados por un acto de autoridad. Por regla general, la autorización se
otorga mediante la dictación de un decreto supremo del Ministerio de
Hacienda, en conformidad a lo dispuesto en el art. 90 de la ley Nº 18.76819.
estos casos, los ingresos brutos de todos dichos sorteos, juegos y combinaciones, excluidos los
impuestos que pudieren afectarles, se distribuirán en un 47% destinado a premios; un 20% para
comisión de agentes y gastos de administración; y, en el caso de Polla, un 18% a rentas generales
de la Nación y un 15% para la Dirección General de Deportes y Recreación; y, en el caso de
Lotería de Concepción, un 33% para la Universidad de Concepción. En lo demás, regirán todas
las normas legales del sistema que deriva del respectivo juego, en lo que le sean aplicables.
18
Polla Chilena de Beneficencia fue creada en el año 1934, mediante la dictación
de la Ley N° 5.443, que Autoriza a la Junta Central de Beneficencia para
Establecer la “Polla Chilena de Beneficencia”. Dicha ley tan sólo autorizó la
creación de Polla Chilena de Beneficencia, y recién en el Decreto con Fuerza
de Ley N° 271, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que Fija Dependencia de
la Polla Chilena de Beneficencia, se definió su naturaleza jurídica. Así, en su
art. 1° se señala que corresponde a un organismo con personalidad jurídica y
patrimonio propio, sometido a la fiscalización de la Contraloría General de la
República. Su administración fue dejada a cargo de un gerente, el cual sería
designado por el Director General de Salud de esa época. Cabe destacar que,
hasta ese entonces, las disposiciones legales que regularon inicialmente a este
organismo fueron bastante escuetas y no se ahondó de manera particular en
la forma en que debía operar en la práctica la Polla Chilena de Beneficencia.
19
tipo económico y cuya actividad es la prestación de servicios o la producción de bienes,
para satisfacer necesidades públicas”20.
Así, Polla pasó a ser una sociedad del Estado. De acuerdo al art. 6° de la ley
N° 18.575, no es parte de la Administración del Estado y, por tanto, no puede
ejercer potestades públicas, siendo incapaz de dictar actos administrativos.
20
La doctrina ha definido a las sociedades del Estado como “órganos del Estado
con actividad empresarial, regidas por el derecho privado en su funcionamiento y
creadas por escritura pública, en virtud de una expresa disposición legal que obliga a
hacerlo, determinando: quiénes son sus socios (Corfo y Fisco), su capital social,
porcentajes de participación de dichos socios, su objeto social, etc.”23.
Existen ciertas rifas, sorteos y otros juegos análogos que deben contar - para
su realización acorde a la ley - de una autorización del Presidente de la
República. La ley que faculta al Presidente para otorgar este tipo de
autorizaciones es la Ley N° 10.262 de 1952, normativa que se mantiene
plenamente vigente. El objetivo de su regulación viene dado por el carácter
benéfico de los ingresos que se recauden por medio de este tipo de juegos.
23Ibidem.
24TDLC, Resolución N° 17/2006, “Consulta de Polla Chilena sobre Políticas de Comercialización”,
rol N° C 115-06, C. 14°.
21
“Se faculta al Presidente de la República para autorizar a las personas
jurídicas creadas para realizar obras pías o de beneficencia privada cuyo
objeto sea la educación, la caridad o la asistencia social, a las sociedades
mutualistas, a los Cuerpos de Bomberos y a las instituciones deportivas, con
personalidad jurídica, para efectuar rifas o sorteos de especies, mercaderías,
bienes muebles o inmuebles, con exclusión de premios en dinero, siempre
que las utilidades que se obtengan se apliquen estrictamente a costear las
obras para las cuales han sido fundadas”.
22
Para abordar el régimen jurídico de las apuestas en los hipódromos, primero
es necesario separarlas de lo que el art. 2263 del CC denomina “carreras a
caballo” y que reconoce como un juego de habilidad en que predomina la
fuerza o destreza física y que permite repartir los actualmente denominados
premios de carrera. Así, de acuerdo al artículo 7, inciso 2° del Decreto N°
1091, de 1944, del Ministerio de Hacienda:
25 Biblioteca Nacional de Chile, La Hípica en Chile (1889-). Memoria Chilena [En Línea]
http://www.memoriachilena.cl/602/w3-article-3517.html (Consultado el 02.12.2013)
26 En esta fecha estaban en funcionamiento el Club Hípico y el Sporting de Viña. El DL Nº 71,
de 1924, que prohibió todo tipo de juegos y apuestas, dejó sin embargo subsistente esta ley.
23
Asimismo, deben cumplir con el Reglamento de la Ley N° 5055 de 1932 27, que
determina los antecedentes específicos que deben acompañar a su solicitud
de autorización las sociedades hípicas que deseen establecer apuestas mutuas:
estatutos, plano del hipódromo y nómina de los socios y directores de la
sociedad (artículo 1°).
Éste tiene un carácter general y se aplica a todos los hipódromos del país, sin
perjuicio de contemplarse mecanismo para dictar disposiciones de aplicación
especial (artículo 9).
En las últimas dos décadas del siglo XX, los hipódromos nacionales
experimentaron una importante modernización de sus actividades orientadas
a expandir el juego a todo el territorio nacional. Clave en este proceso fue la
instauración por parte del Club Hípico y el Hipódromo Chile, de Teletrak,
una amplia red de sucursales conectadas en línea que permiten ver y apostar
en directo en los cuatro principales hipódromos del país31.
29 Idem.
30 Artículo 3°, del Decreto N° 1091, de 1944, del Ministerio de Hacienda.
31 Biblioteca Nacional de Chile, n. 25.
25
Es necesario recordar que El fundamento legal de Teletrak es, en general, la
Ley 20.662 de 2013. No sólo es posible hacer apuestas sobre competencias en
territorio nacional, sino en territorio extranjero. En efecto, el Art. 1° de la
referida ley lo permite al agregar el siguiente inciso segundo al Art. 1° de la
Ley General de Hipódromos:
26
El régimen de los Casinos de Juegos debe ser explicado atendiendo a las dos
grandes clases de éstos que existen actualmente en nuestro país. Por una
parte, antes de 2005 se crearon, por autorización directa del legislador, casinos
en las ciudades de Viña del Mar, Coquimbo, Puerto Varas, Pucón, Puerto
Natales, Arica e Iquique. Estos están directamente vinculados a las
municipalidades de dichas ciudades y deberían extinguirse después de 2016.
Después de 2005, con el establecimiento de una Superintendencia de Casinos
de Juegos, se han otorgado diversos permisos de operación a casinos en todas
las regiones del país.
Por una parte, los Casinos de Juego son los inmuebles en cuyo interior se
desarrollan los juegos de azar autorizados, se reciben las apuestas y se pagan
los premios correspondientes, que sólo pueden funcionar en la medida de que
gocen de un permiso de operación (artículo 3º letra c) Ley Nº 19.665). Dicho
permiso de operación constituye la autorización administrativa, otorgada a
29
través de la Superintendencia, para explotar un casino de juego y los juegos
de azar permitidos a cada operador. El permiso de operación incluye las
licencias de explotación de juegos de azar y los servicios anexos (artículo 3º
letra e) Ley Nº 19.665).
Por otra parte, la Ley Nº 19.665 recoge la definición que la doctrina (v. supra)
ha dado sobre los juegos de azar, entendiendo por tales aquellos juegos cuyos
resultados no dependen exclusivamente de la habilidad o destreza de los
jugadores, sino esencialmente del “acaso o de la suerte”. Agrega que deben
encontrarse señalados en el reglamento respectivo y registrados en el catálogo
de juegos (artículo 3º letra a) Ley Nº 19.665).
32
El Consejo Resolutivo de la Superintendencia tiene por función exclusiva
otorgar, denegar, renovar y revocar los permisos de operación de juego, así
como las licencias de juego y servicios anexos. Está integrado por el
Subsecretario de hacienda, el Subsecretario de Desarrollo Regional y
Administrativo, el Superintendente de Valores y Seguros, el Subsecretario de
Turismo, el Intendente Regional respectivo y dos representantes del
Presidente de la República nombrados con acuerdo del Senado (artículo 38).
Debe pronunciarse sobre la propuesta del superintendente dentro de treinta
días (artículo 25).
Para que las máquinas de juegos de azar puedan operar deben estar
incorporadas en el Registro de Homologación que debe llevar la
Superintendencia. Infringir este deber puede significar la pérdida del permiso
de operación (artículos 3º letra j), 6º, 31 letra m), y 37 Nº 8). El DS Nº 547, de
2005, del Ministerio de Hacienda, aprobó el reglamento del Sistema de
Homologación.
Una vez notificado el presunto infractor, por carta certificado, éste posee un
plazo de 10 días para contestar. Evacuado este trámite la Superintendencia
puede (i) resolver de plano o (ii) abrir término probatorio. Se admite todo
medio de prueba y ésta se aprecia en conciencia.
La resolución final debe ser fundada y debe resolver todas las cuestiones
planteadas en el expediente, pronunciándose sobre cada una de las
alegaciones y defensas del imputado, y contendrá la declaración de la sanción
que se imponga o su absolución.
La ley señala ciertas infracciones a deberes esenciales del titular del permiso
de operación que justifican su revocación (o, más técnicamente, caducidad) en
su artículo 31. Se trata de la falta a deberes esenciales o la pérdida de
condiciones de idoneidad, así como otro tipo de incumplimientos
insubsanables.
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En la etapa de instrucción, la ley otorga derecho de audiencia al afectado para
que éste haga los descargos que considere oportunos, acompañando los
antecedentes necesarios. Evacuado este trámite, el Superintendente debe
elevar los antecedentes al Consejo Resolutivo (vid supra), a fin de que éste
resuelva (artículo 33).
La ley N° 19.995 establece que los casinos, aparte del pago de los impuestos
establecidos en el art. 1° del DL N° 824 (renta) y de los impuestos establecidos
en el DL N° 825 (IVA), ambos de 1974, están además afectos al pago de ciertos
impuestos especiales, indicados en los arts. 58 a 64. La Circular N° 28 de 2005,
del Servicio de Impuestos Internos, instruye sobre esta materia.
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1. Impuesto al ingreso a las salas de juego: el artículo 58 establece un
impuesto de exclusivo beneficio fiscal de un monto equivalente al 0,07
de una unidad tributaria mensual, que se cobrará por el ingreso a las
salas de juego. Este impuesto debe ser retenido por los operadores de
los casinos de juego, pues tiene el carácter de impuesto sujeto a
retención, por lo que le son aplicables todas las normas tributarias que
corresponden a los tributos que tienen esta calidad y debe ser
ingresado en arcas fiscales dentro de los doce primeros días del mes
siguiente al de su retención.
2. Impuesto sobre los ingresos brutos que obtengan las sociedades
operadoras de casinos de juego: el artículo 59 establece un nuevo
impuesto que, con una tasa de 20%, debe aplicarse sobre los ingresos
brutos que tengan las sociedades operadoras de casinos de juegos.
Según dicha disposición legal, los ingresos brutos gravados son todos
aquellos que se obtengan en la explotación de los juegos autorizados,
sin deducción de gastos, premios u otros desembolsos de ninguna
especie. De estos ingresos brutos, para calcular el impuesto sólo puede
deducirse el impuesto al valor agregado y los pagos provisionales
mensuales, que deba pagar al fisco por el mismo período, la sociedad
operadora. El impuesto, así calculado, debe declararse y pagarse en el
mismo plazo en el que se pagan los pagos provisionales mensuales, es
decir, dentro de los primeros doce días del mes siguiente al que se
devengó.
3. Finalmente, el art. 61 de la ley N° 19.995 señala expresamente que los
impuestos especiales que establece dicha ley deben sujetarse a las
prescripciones del Código Tributario y serán fiscalizados por el
Servicio de Impuestos Internos.
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Para el caso de las loterías (como lo Loto, Kino u otras), los premios están
afectos al impuesto único establecido en el art. 20 N° 6 de la Ley de Impuesto
a la Renta (LIR):
“Artículo 20.- Establécese un impuesto de 20% que podrá ser imputado a los
impuestos global complementario y adicional de acuerdo con las normas de
los artículos 56, Nº 3 y 63. Este impuesto se determinará, recaudará y pagará
sobre:
(…)
6º.- Los premios de lotería, pagarán el impuesto, de esta categoría con una
tasa del 15% en calidad de impuesto único de esta ley. Este impuesto se
aplicará también sobre los premios correspondientes a boletos no vendidos o
no cobrados en el sorteo anterior”.
34 Respecto del impuesto que deben pagar los boletos de juego que emite Polla y Lotería, el
art. 2° de la Ley N° 18.110, que introduce ajustes al sistema tributario, señala:
“Artículo 2°.- Establécese, a contar del 15 del mes siguiente al de publicación
de esta ley en el Diario Oficial, un impuesto de exclusivo beneficio fiscal, con
una tasa de 15%, que se aplicará sobre el precio de venta al público, sin
considerar el impuesto, de los boletos de la Polla Chilena de Beneficencia y de
la Lotería de Concepción y sobre el valor, sin considerar el impuesto de las
tarjetas de apuestas del sistema de pronósticos deportivos establecido por el
decreto ley N° 1.298, de 1975.
Este tributo tendrá la calidad de impuesto sujeto a retención y deberá ser
ingresado a rentas generales de la Nación directamente por las entidades
señaladas en el inciso precedente dentro de los doce días siguientes de
efectuado el sorteo correspondiente”.
34 La Ley 18.568 (D.O. de 30 de octubre de 1986), en su Art. 9º dispone:
Para el caso de la hípica, de las normas del decreto ley N° 2.437 de 1978, se
desprende que a los apostadores se les distribuye un monto líquido, que ya
ha tributado previamente:
Artículo 1°- Los diversos hipódromos del país fijarán en un 30% del monto
bruto de las apuestas mutuas que se realicen en cada uno de ellos, el
descuento total o comisión que se distribuirá conforme a las siguientes
normas:
Respecto del caso de los premios que se pagan por los juegos existentes al
interior de los casinos, la ley N° 19.995 no contempla normas especiales sobre
este tema. Por tanto, corresponde revisar la normativa tributaria general
aplicable a este respecto.
41
fuera de él, y las personas no residentes en Chile estarán sujetas a impuesto
sobre sus rentas cuya fuente esté dentro del país.
Por lo demás, en el art. 17, que especifica los casos de ingresos que la ley no
considera rentas, no se alude en ninguno de sus casos a los premios ganados
por jugadores en casinos.
42
Se incluyó en el programa de fiscalización de la SCJ, la realización de un
diagnóstico de la aplicación del SPLAFT. Específicamente, se buscaba conocer
el grado de conocimiento y divulgación respecto de las obligaciones de la ley
N° 19.913 y del SPLAFT instruido por la circular N°3 de la SCJ35.
En tercer lugar, deben dejar sin efecto las autorizaciones que hubieren
otorgado para el funcionamiento de máquinas de esa naturaleza.
En tercer lugar, los peritajes son elementos de hecho y pueden ser realizados
por todos aquellos laboratorios que permitan que el municipio adquiera
convicción; no producen un efecto vinculante en la convicción del órgano
administrativo.
45
Estas ideas han recibido aplicación en otros dictámenes pronunciados a
petición de empresas o personas a quienes se les ha negado el respectivo
permiso municipal (Dictamen Nº 3.597, de 2010; 46.631 de 2011 y 3.366 de
2012). En el último año (2013) pueden consultarse los dictámenes 82.341 de
2013, 40.282 y 40.274.
46
son una concreción del principio organizativo de la coordinación
administrativa.
47
distintos uso de suelo en la comuna. En otra acepción, “[la] a patente
municipal es un documento que da cuenta de haberse cumplido con la
obligación del pago de la contribución denominada “patente municipal” (…)
no cabe sino concluir que jurídicamente la patente municipal no es otra cosa
que un impuesto especial y como tal está tratado en el artículo 23 del Título
IV de la L.R.M. que habla de la contribución de patente municipal”39.
Artículo 5º: Solo podrán funcionar en los locales autorizados para el comercio
de máquinas electrónicas de juegos, aquellas no calificadas como de azar.
Corresponderá al interesado, acreditar por medios fidedignos que una
máquina electrónica de juego no es de azar debiendo para estos efectos
adjuntar informes periciales de los servicios o unidades especializadas de
Carabineros de Chile o de la Policía de Investigaciones (...)
50
En cuanto al fondo, dentro de los requisitos para la habilitación de los locales
comerciales encontramos, además del pago de patente41: el informe favorable
de la Dirección de Obras Municipales (relativo a la normativa de urbanismo y
construcción) y de la Autoridad Sanitaria (relativo a las condiciones de
higiene, iluminación y ruido, entre otros factores ambientales, como el
número máximo de máquinas por metro cuadrado). Así, la Ordenanza N° 5
de 2013, de la Municipalidad de San Pedro de Atacama dispone en su artículo
5 que:
ordenanzas analizadas.
43 Se ha establecido, por ejemplo:
“Se deja expresa constancia que estos locales solamente podrán instalarse en
el área denominada seccional del entorno Pozo Tres de la comuna de San
Pedro de Atacama, quedando terminantemente prohibida la instalación de
51
Se limita igualmente la explotación conjunta de otras actividades
dependiendo de la intensidad con que se explote el giro de máquinas de
habilidad44, el horario de funcionamiento de los locales y el público que
podrán atender, excluyendo a escolares o menores de edad a dichos recintos
(verbigracia, artículos 10 y 11 de la Ordenanza N° 16 de 2007, de la
Municipalidad de Cerro Navia).
Por otro lado, las ordenanzas analizadas también se arrogan el control del
cumplimiento de las normas que contienen a través de inspectores
Por último, entre las sanciones por infringir a la regulación de marras, las
municipalidades también se reservan el derecho de no renovar (artículo 14
inciso cuarto de la Ordenanza N° 56 de la Municipalidad de Recoleta) o
revocar los permisos municipales, así como decretar la clausura temporal o
indefinida de los locales (artículos 14 y 15 de la Ordenanza N° 5 de 2013, de la
Municipalidad de San Pedro de Atacama). Entre las infracciones que dan
lugar a las sanciones más severas encontramos: el no pago de multas o de la
patente, la ausencia de patente, y la reincidencia en la infracción de las
obligaciones y prohibiciones establecidas para el funcionamiento de los
locales.
45Al respecto, el artículo 17°.- del Decreto Exento N° 3712 de 05.09.2008 de la Municipalidad
de Arica señala:
“El control del cumplimiento de las normas contenidas en esta ordenanza
corresponderá a inspectores municipales y a Carabineros de Chile, sin
perjuicio de las acciones fiscalizadoras propias y exclusivas que le competan a
la autoridad sanitaria, como fuentes fijas emisoras de ruidos y/o condiciones
sanitarias y a los inspectores fiscales, en materia tributaria.”
53
inspectores municipales conminen a los operadores de los establecimientos en
cuestión a cumplir con la ley.
55
Proyecto Fecha Etapa Autores Resumen
leves e intrascendentes. Por
otra parte, busca imponer
sanciones a los participantes o
jugadores de las loterías no
autorizadas que la actual
legislación penal no
considera, con el objetivo de
desincentivar la participación
en juegos de azar
desarrollados al margen de la
normativa legal vigente.
56
Beneficencia, los hipódromos y los casinos de juegos. Respecto de estos
últimos, hoy en día existe una institucionalidad que ordena, fiscaliza y
sanciona el cumplimiento de las normas aplicables a dicho sector. No existe,
entonces, una autorización legal para operar máquinas tragamonedas.
46 Véase el análisis de la doctrina del public choice en Chile por José Francisco García García,
“El proceso legislativo sin romance: implicancias para el diseño constitucional chileno”, Ius
et Praxis, Vol. 14, Nº 2, 2008, 489-522.
57
esparcimiento de la élite, como los Casinos de ciertos balnearios o los
Hipódromos. Del mismo modo, encontramos grupos de la sociedad civil que
obtienen ventajas a través de los juegos como la Lotería de Concepción, en
favor de la Universidad de Concepción, el reparto de utilidades de Polla
Chilena a grupos de interés, las excepciones de que goza el Casino de Arica,
etc. En contraste, modalidades de juego que son esencialmente
descentralizadas, como las máquinas tragamonedas, y abiertas a casi
cualquier persona, no cuentan con un régimen jurídico propio sino con una
regulación dispersa y diversa según localidad, inadecuada al compararla con
otros regímenes estudiados.
58
6. Los controles jurídicos están, además, dispersos en diversos órganos. La
Contraloría General de la Republica realiza un control sobre algunos casinos
municipales - pero no todos ellos. La Superintendencia de Casinos concentra
todos los controles sobre los Casinos, pero sólo respecto de los juegos que se
realizan en ellos. Los municipios controlan - con grados de eficacia muy
variables - las máquinas tragamonedas “de destreza”, pero ese control es
necesariamente descentralizado. Además, el legislador ha creado órganos de
control ad-hoc, como el Consejo de la Hípica. Los municipios tienen un control
de carácter meramente tributario: el pago de la patente municipal.
59