Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol.

8-2 (2008)

UN ANÁLISIS CRÍTICO DEL ACTUAL SISTEMA

INTERNACIONAL DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO
BÁEZ MELIÁN, Juan Miguel *

Resumen:
El presente trabajo consiste en un análisis descriptivo del actual
sistema internacional de ayuda. Al margen del habitual apartado de
conclusiones, comprende dos partes: en la primera hacemos un
esbozo del surgimiento de dicho sistema, centrándonos en las causas
que lo originaron; y en la segunda examinamos una serie de datos
sobre los flujos públicos de ayuda exterior, comprendidos en el
periodo posterior a 1989, es decir, al derrumbe del anterior equilibrio
internacional. En las conclusiones se destacan tres aspectos del
sistema, por el lado de los donantes, que afectan negativamente a la
eficiencia del mismo.
Palabras claves: ayuda exterior, cooperación internacional,
organización internacional.
Código JEL: F35.

Abstract:
This paper consists of a descriptive analysis of the present
international system of aid. Moreover of the usual chapter of
conclusions, it includes two parts: in the first one we do an outline of
the emergence of the above mentioned system, focused on the
reasons that originated it; and in the second one we examine a data
set on the public flows of foreign aid, included in the period later to
1989, that is to say, to the precipice of the previous international
balance. In the conclusions, we stand out three issues of the system
that, for the side of the donors, concern negatively its efficiency.
Keywords: Foreign aid, international cooperation, international
organization.
JEL codes: F35

*
Juan Miguel Báez Melián, Profesor Ayudante en el Departamento de
Economía y Dirección de Empresas de la Universidad de Zaragoza, e-mail:
jmbaez@unizar.es
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

1. El Sistema Internacional de Cooperación al Desarrollo:

El nacimiento del actual sistema internacional de cooperación al

desarrollo se sitúa a finales de la Segunda Guerra Mundial. Según el
Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD, 1985), las
principales causas de este surgimiento son seis:

1. La incorporación del desarrollo como uno de los objetivos

prioritarios de las NN.UU., desde la misma Carta fundacional, en el
año 1945. Sin embargo, posteriormente el carácter democrático de
este organismo (cada país tiene un voto) ha hecho que los países
donantes canalizaran su ayuda a través de organismos en donde el
poder de voto de cada país está en función de su aportación
monetaria (por ejemplo, el Banco Mundial, BM), por lo que los
intereses de los países donantes, obviamente con mayor capacidad
para aportar recursos que los receptores, están más presentes.

2. De la Conferencia de Bretton Woods del año 1944 salieron una

serie de organizaciones que entendían que la causa fundamental del
atraso de algunos países era su falta de capital, por tanto se trataba de
transferir recursos hacia ellos y combatir así el subdesarrollo (idea
que fue generalmente compartida durante los años 50 y 60). De esta
manera surgieron, por un lado, el Fondo Monetario Internacional
(FMI), preocupado especialmente por todas las cuestiones relativas a
la liquidez internacional y, por otro lado, el Banco Mundial, más
centrado en cuestiones específicas de desarrollo. Pero esta división
de tareas se ha ido diluyendo con el paso del tiempo, asumiendo el
FMI bastante protagonismo en el ámbito de la cooperación.

3. La ayuda a las excolonias que habían adquirido la independencia

recientemente, ya que algunos países tras un largo y violento proceso
de liberación, se encontraban en una situación precaria en cuanto a
recursos humanos y financieros. Aunque también la mala situación
de los países donantes hace pensar que la misma podría responder en
varios casos más a defender sus privilegios de antiguas metrópolis
que a los intereses de los países receptores (Maestro, 1995).

22
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

4. El Plan Marshall, que servía de ejemplo de cómo la transferencia

de recursos financieros podía fomentar el desarrollo. Véase el trabajo
de Burnside y Dollar (2004). En él se utiliza el Plan Marshall como
un caso real de apoyo a la hipótesis 2: “el efecto de la ayuda sobre el
crecimiento está condicionado al entorno político e institucional”. No
obstante, hay que recordar las enormes diferencias entre los países
receptores de este tipo de ayuda (Europa Occidental) y los
pertenecientes al llamado Tercer Mundo, tanto en su propia
estructura interna como en su inserción en la economía mundial.

5. El comienzo de la asistencia técnica, que en el año 1966 provoca

la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Este organismo ha tenido como principales prioridades la
reducción de la pobreza, la conservación y mejora del medio
ambiente, la promoción de la mujer, la democratización, la reforma
del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil (Gómez Galán y
Sanahuja, 1999).

6. La estrategia de contención por parte de las dos potencias

mundiales surgidas del conflicto, dirigida a evitar la expansión del
adversario. Esto ha llevado aparejado la concesión de ayuda a
cambio de fidelidad al bloque, por lo que la ayuda ha jugado durante
más de cuatro décadas (hasta el derrumbe de la Unión Soviética) un
importante papel de cohesión en cada uno de los bloques.

Para Griffin (1991) los orígenes y objetivos de la ayuda exterior no

pueden ser considerados al margen del contexto político mundial. La
ayuda exterior es un producto de la Guerra Fría y de la consiguiente
división del mundo en tres grandes bloques: Primer, Segundo y
Tercer Mundo. Pero también destaca otros motivos, aparte de la
confrontación ideológica, que también jugaron su papel (no tanto en
el inicio de los programas de ayuda como en su sostenimiento):
razones diplomáticas para retener la influencia sobre las antiguas
colonias (Francia y Reino Unido), ventajas comerciales (seguridad
en los mercados, promoción de exportaciones, creación de un clima
favorable para la inversión extranjera), y motivos humanitarios
(especialmente los países escandinavos).

23
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

Por nuestra parte, pensamos que las motivaciones fundamentales del

surgimiento del sistema internacional de cooperación hay que
buscarlas en:

1. La ya comentada precaria situación del Tercer Mundo tras la

Segunda Guerra Mundial. Téngase en cuenta que al reciente
conflicto bélico habría que añadir el período anterior (1929-1939)
por la Gran Depresión, que disminuyó considerablemente la
capacidad de importación de estos países (el volumen de comercio se
redujo en un 25% durante estos diez años).

2. El mundo bipolar nacido en el año 1945 y el correspondiente

antagonismo EE.UU.-Unión Soviética, lo que hizo que la ayuda se
convirtiera en un mecanismo para lograr adeptos al propio bloque y
evitar la expansión del contrario.

3. Los cambios habidos en la teoría económica sobre el desarrollo.

Se rompió con la tradición clásica anterior (con el apoyo parcial de
las nuevas ideas keynesianas) y surgió lo que posteriormente se ha
denominado como economía del desarrollo, cuyo eje central de
estudio ha sido el progreso económico de los países
subdesarrollados.

Como vemos, los intereses políticos, económicos y geoestratégicos

de los países donantes han estado muy presentes desde los mismos
orígenes del sistema. Esta ha sido una de las principales causas de la
ineficacia de la ayuda concedida (Baéz, 2006).

En cuanto a la posterior consolidación del sistema queremos destacar

dos fechas. Por un lado, el año 1961, en el que tuvieron lugar dos
acontecimientos de mucha importancia para el diseño que tenemos
en la actualidad: la creación del CAD en el seno de la OCDE, que ha
tenido un papel relevante como organismo recopilador de estadísticas
referentes a la ayuda al desarrollo y por sus numerosas
recomendaciones para una ayuda eficaz (véase, por ejemplo, OCDE,
1995); y la generalización de los programas bilaterales de ayuda,
cuya presencia en el conjunto de recursos concedidos ha ido
creciendo a lo largo de los años, lo que ha aumentado el carácter
24
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

discrecional del sistema, afectando también negativamente a la

propia eficacia de la ayuda.

La otra fecha que queríamos también resaltar es el año 1974, en el

que la Asamblea General de las NN.UU. aprueba la Declaración y el
Programa de Acción sobre el establecimiento de un Nuevo Orden
Económico Internacional (NOEI). El fracaso de esta Declaración y
de las proclamaciones de los cuatro Decenios para el Desarrollo
(años sesenta, setenta, ochenta y noventa) han puesto de manifiesto
la impotencia de los países receptores para hacer valer sus intereses y
la ineficacia del actual sistema para acabar con el problema del
subdesarrollo. Precisamente en el Segundo de estos Decenios
(declarado en la Resolución 2626 del año 1970) es cuando se
instaura, por primera vez, el objetivo del 0.7% del PNB de los países
donantes como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), un objetivo que
en el año 2006 sólo lo cumplieron cinco países: Dinamarca, Noruega,
Luxemburgo, Holanda y Suecia, como veremos posteriormente. Para
ir todavía más lejos, en un alarde de optimismo, en la Resolución
35/56 del año 1980 (cuando se declara el Tercero de los Decenios),
se habla incluso del 1%.

En cuanto al entramado institucional del actual sistema lo podemos

dividir en dos grandes bloques: las organizaciones públicas y las
privadas. Entre las primeras se hallan, por un lado, las
organizaciones multilaterales. Estas, a su vez, se pueden clasificar de
la siguiente forma: las de carácter financiero (el FMI, el BM y otros
bancos regionales de desarrollo) y las no financieras (en general,
todo el grupo de organizaciones que pertenecen a las Naciones
Unidas y el ya mencionado CAD de la OCDE). Por otro lado, están
las agencias bilaterales de los gobiernos centrales, regionales y
locales de los países donantes. Dentro de las organizaciones privadas
están las que persiguen fines lucrativos (las empresas) y las que no
los persiguen (las organizaciones no gubernamentales de desarrollo:
las ONGD).

De la acción del FMI en el campo de la ayuda internacional,

queremos destacar las nefastas consecuencias que han tenido para el
mundo subdesarrollado algunas de sus líneas de crédito,
25
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

caracterizadas por unas condiciones financieras muy blandas, pero

que han ido acompañadas por una fuerte condicionalidad, que en
general ha abarcado al conjunto de la política económica del país
afectado. A partir del año 1982 y como consecuencia de la crisis de
la deuda, los flujos privados de capital se cerraron
considerablemente, por lo que la mayoría de los países con
problemas tuvieron que acudir a este tipo de créditos. Pero la fuerte
condicionalidad ya comentada ha puesto en manos del FMI un poder
sin precedentes, que en ocasiones ha sido utilizado para imponer un
neoliberalismo a ultranzas y ha llevado a algunos países
subdesarrollados a una fuerte desarticulación política y social.

Además de la condicionalidad, Alonso (2000) también critica la

imperiosidad con que se plantearon los programas de ajuste (lo que
redujo las posibilidades de adaptación de los agentes, aumentando
los costes sociales del proceso), la preferencia por una actuación
desde el lado de la demanda (que acentuó el contenido recesivo de
sus actuaciones) y la reiterada insistencia en la necesidad de
adelgazar el Estado (favoreciendo los procesos de desarticulación
social y debilitando el marco institucional preexistente).

En definitiva, son las duras consecuencias de los proceso de ajuste lo

que se critica. Algunos autores han estudiado la posibilidad de darle
un “rostro humano” a dichos procesos. Mosley (2000), por ejemplo,
resume los que él considera cuatro hallazgos más relevantes en este
campo:

• Existe una jerarquía en los instrumentos de estabilización

respecto de la pobreza: parece ser que el tipo de cambio es el
que menos daño social genera, mientras que los impuestos
indirectos son los más perjudiciales
• Es necesario priorizar ciertos gastos sociales en tiempos de
crisis: educación y sanidad primarias, ampliación e
investigación agrícolas, mantenimiento de la infraestructura
rural y de la red de seguridad social.
• Existen vínculos entre la desigualdad y la probabilidad de
conflicto y su efecto sobre la capacidad productiva.

26
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

• La importancia de la articulación social, reflejada en una

mayor participación de las diferentes organizaciones
sociales, para menguar en alguna medida el impacto de los
procesos de ajuste.

Por otra parte, Mosley afirma que las consecuencias sociales no sólo
dependen del modelo de ajuste propuesto, sino también de la
velocidad de implantación, que ha sido en muchos casos muy
elevada.

Durante los años 70 el Banco Mundial adquiere su actual papel

relevante en el sistema de cooperación internacional. Durante los
años ochenta y en colaboración con el FMI, trata de impulsar los
llamados Programas de Ajuste Estructural (PAE), que fueron muy
criticados por amplios sectores que trabajan en la cooperación
internacional. Dicha críticas, que pueden extenderse perfectamente al
FMI, las podemos resumir de la siguiente manera (Gómez Galán y
Sanahuja, 1999):

• La estricta condicionalidad impuesta a los países afectados,

que ya hemos comentado y que ha sido objeto de un fuerte
debate dentro de los estudios sobre la eficacia de la ayuda.
• Su fuerte coste social, ya que a menudo implica mayor
desempleo y pobreza.
• El elevado coste medioambiental, lo que dio lugar a que se
empezara a realizar evaluaciones de impacto ambiental
sistemáticamente.
• Los deficientes resultados de algunos de los proyectos, que
revelaban serios problemas de gestión y supervisión interna.
• EL carácter poco democrático y opaco del proceso de toma
de decisiones.
• La descoordinación existente entre el Banco Mundial y las
agencias de las Naciones Unidas.

Alonso (2000) sostiene la necesidad de una profunda reforma que

tenga como objetivos prioritarios unos mayores niveles de
coordinación entre las instituciones; el acercamiento a los objetivos

27
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

propios del desarrollo, tal como los entiende la comunidad

internacional a través de sus sucesivas cumbres, y el fomento de los
proyectos de contenido regional, que impliquen a una pluralidad de
países del área. Alonso tampoco está muy conforme con la forma
de proceder del BM, insistiendo también en la escasa transparencia
informativa, además de la falta de criterios claro de prioridad y la
tendencia hacia los megaproyectos (coincidiendo con Griffin, 1991).

Por el lado positivo del sistema internacional de cooperación,

queremos destacar el trascendental papel jugado por el grueso de la
ayuda multilateral no financiera, constituido por el grupo de
organizaciones pertenecientes a Naciones Unidas. Las principales
diferencias con respecto a las de carácter financiero son las
siguientes (Gómez Galán y Sanahuja, 1999):

- Tienen amplias competencias en materia de desarrollo

económico y social, pero su capacidad para influir en las
estrategias de desarrollo y en las políticas de cooperación es
muy reducida, dado el carácter de “recomendaciones” que
tienen sus decisiones.
- Cada país tiene derecho a un voto, por lo que ha sido el
marco propicio para las iniciativas políticas de los países
pobres. Un ejemplo de ello es la ya mencionada aprobación
de la propuesta para un NOEI, en el año 1974. Esto ha
ocasionado que hayan tenido en mayor medida en cuenta las
dimensiones sociales, ambientales y culturales de la
cooperación.
- Su política de cooperación se limita a la concesión de
asistencia técnica y pequeñas donaciones a proyectos.
- Como la mayor parte de la cooperación se realiza a través de
los Gobiernos, las ONGDs tienen también un papel
destacado en su diseño, planificación y ejecución.

No es de extrañar, por otra parte, que precisamente en las

organizaciones en las que los países subdesarrollados tienen una
mayor capacidad para hacer valer sus intereses, sean las que tienen
un menor margen para influir en las políticas de desarrollo. Esto
tiene mucho que ver con la incompetencia, que tradicionalmente ha
28
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

demostrado el sistema internacional de cooperación para ayudar a los

países más empobrecidos a salir de la situación de estancamiento en
la que se encuentran actualmente.

A pesar de ello, las NN.UU. han llevado a cabo una serie de

iniciativas que han tenido una importancia crucial, el menos en el
plano teórico, para los países del Tercer Mundo. Entre ellas, cabe
destacar la “Cumbre de la Tierra”, celebrada en Río de Janeiro, en el
año 1992, en la que se aprobó la denominada “Agenda 21”, un
ambicioso programa en materia medioambiental, que obtuvo una
amplio apoyo, dado el grado de libertad dejado a cada uno de los
países para su aplicación; la “Cumbre Social” de Copenhague,
celebrada en el año 1995 y en la que se aprobaron una serie de
compromisos relativos al desarrollo social que incluía, entre otras
propuestas, la erradicación de la pobreza extrema; y la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar en Pekín
también en el año 1995 y en la que se proponía la plena integración
del objetivo de la igualdad de género en todo los programas y
proyectos de cooperación.
Asimismo, en el año 1997, la Asamblea General de las NN. UU.
aprueba un Programa de Desarrollo”. Este documento trata de ser un
consenso entre las teorías neoliberales de los años ochenta, en las que
el mercado jugaba el papel clave en la estrategia de desarrollo, y las
necesarias medidas para paliar sus consecuencias para las capas más
pobres de la población. En el mismo se defiende un concepto
multidimensional del desarrollo, en el que no sólo se contempla el
desarrollo económico, sino también el desarrollo social, incluyendo
la protección del medio ambiente, el respeto de los derechos
humanos y la participación de la sociedad civil. El desarrollo debe
estar centrado en la persona y potenciar la participación de la mujer
en los planos económico, político y social. No cabe pensar en una
estrategia de desarrollo que disminuya los gastos sociales básicos,
como son los destinados a la salud y la formación.
Este documento advierte del peligro que supone que la comunidad
internacional no proteja a los países más vulnerables (y dentro de
estos, a la población con menores recursos), del creciente proceso de
globalización. Estos países, y una buena parte de la población del
Planeta, pueden quedar al margen de dicho proceso, aumentando las
29
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

ya inaceptables diferencias que en la actualidad existen entre el

Primer y el Tercer Mundo. Estos es lo que está ocurriendo con
bastantes países del África Subsahariana, en donde se dan las
mayores cotas de pobreza. Estos países, y en general los
denominados Países Menos Adelantados (PMA) se caracterizan por
una elevada deuda externa (que en muchos casos supone el principal
escollo para iniciar una senda de desarrollo), el deterioro de la
relación real de intercambio de sus principales productos de
exportación, la disminución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (que
tuvo lugar durante la década de los 90 y que ha remitido durante los
últimos años, como veremos más adelante) y la escasez de recursos
privados (ya que suelen ser países con poco interés para la inversión
privada, tanto interna como externa).
Otra denuncia que hace el Programa de Desarrollo se refiere a las
grandes diferencias entre los acuerdos firmados y lo que se hace en la
realidad (tanto a nivel nacional como internacional). Mucho de los
acuerdos que se obtienen en el seno de las diferentes organizaciones
que forman las NN.UU. simplemente no se cumplen. Sin embargo,
en este “Programa de Desarrollo” la Asamblea de las NN.UU. reitera
su compromiso en fortalecer la cooperación internacional. En
concreto se aboga el incremento de recursos nacionales (con la
consiguiente implicación de los agentes económicos internos) e
internacionales (con especial hincapié en el alivio de la deuda
externa y en cumplir los objetivos del 0.7% del PNB como AOD y
del 0.15% de la misma para los PMA).

La evolución de la AOD durante los últimos años:

En este apartado haremos un análisis descriptivo de la situación del
actual Sistema Internacional de Ayuda al Desarrollo, centrándonos
en el período 1990-2006, es decir, el posterior a la desaparición del
sistema bipolar, y en los países donantes que integran el CAD. Para
ello nos basaremos en los flujos de AOD, es decir, los que cumplen
las siguientes condiciones: son donados por el sector público del país
donante (gobierno central o gobiernos locales), sus principales
objetivos son el desarrollo económico y el bienestar del país
receptor, y tienen liberado al menos el 25% de lo otorgado.
Sin embargo, los flujos de AOD no son los únicos que, procedentes
del mundo desarrollado, llegan a los países en vías de desarrollo.
30
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

Además, existen otros flujos públicos, que no cumplen las otras dos
condiciones comentadas (por ejemplo, los créditos a la exportación),
y los flujos privados. En el gráfico 1 tenemos representados, además
de estos dos tipos de movimientos, la AOD y los flujos totales. El
principal aspecto que queremos destacar de este dibujo es la fuerte
correlación existente entre los flujos totales y los privados
(prácticamente siguen el mismo trazado), por lo que podemos
deducir la fuerte dependencia de los primeros con respecto a los
segundos. Una cuestión importante, a tener en cuenta a la hora de
pedir resultados a la AOD (en este gráfico, al igual que los restantes
y salvo que digamos lo contrario, la ayuda está valorada a precios
constantes del 2005, en millones de dólares y en términos netos).
En el gráfico 1 se aprecian dos tramos de la AOD durante el periodo
estudiado. El primero, decreciente, dura hasta 1997 y es conocido en
la literatura como de “fatiga” de la ayuda. A partir de 1998 comienza
una fase ascendente que parece que no ha finalizado. Estas dos fases
se aprecian con mayor nitidez en el gráfico 2, en el que hemos
dibujado para el mismo periodo, además de la AOD total, las partes
bilateral y multilateral de la misma. Hay que advertir que las cifras
exageradamente altas del año 2005 se deben a grandes operaciones
de alivio de la deuda por parte del Club de París (especialmente para
Irak y Nigeria). En culaquier caso, el carácter creciente de la fase
actual se confirma en el año 2006.

Gráfico 1

Elaboración propia con datos de la OCDE

31
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

Gráfico 2

Elaboración propia con datos de la OCDE

Por otra parte, también destaca en este gráfico que las dos etapas
comentadas se explican casi exclusivamente por los movimientos en
la ayuda bilateral, mostrando la multilateral una evolución bastante
más estable. Este hecho nos parece de gran importancia, ya que
resalta el carácter discrecional del sistema. Efectivamente, la ayuda
bilateral está sujeta, en mayor medida que la multilateral, a intereses
políticos, comerciales o geoestratégicos del país donante. Esto hace
que, por un lado, los fondos bilaterales tengan una mayor varianza y,
lo que es más importante, que las necesidades del país receptor
quedan en un segundo plano.

Estas dos etapas también se pueden observar en el gráfico 3, en

donde hemos representado la AOD para el conjunto de los países
CAD y el mismo periodo, como porcentaje del PNB de los países
donantes. De nuevo vemos que el carácter creciente de la fase actual
se confirma en el año 2006, alcanzándose el 0.31%, aunque es
todavía inferior al casi 0.35% de los primeros años de la década
pasada y, obviamente, bastante lejano al 0.7% prometido hace casi
cuatro décadas.

32
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

Gráfico 3

Elaboración propia con datos de la OCDE

Por tanto, parece ser que la denominada crisis de “fatiga” de la ayuda

ha quedado superada, aunque hay que advertir que en los datos
provisionales del año 2007, publicados recientemente, se produce
una nueva bajada de los flujos de ayuda (8.4% respecto al 2006, en
términos reales). En cualquier caso, parece que el sistema
internacional de ayuda ya se ha adaptado al nuevo contexto
internacional, caracterizado por la desaparición del anterior
enfrentamiento entre dos superpotencias. Un enfrentamiento en el
que la ayuda exterior jugaba un papel importante de cohesión en el
interior de ambos bloques.
Sin embargo, es obvio que los recursos transferidos son
insuficientes. La realidad podría ser otra si, por ejemplo, se
cumpliera el ya comentado compromiso del 0.7%. Si este fuera el
caso, y se aplicara la tasa progresiva propuesta por Maestro (1995):

Tasa progresiva = 0.7 * (PIBi/PIBp)

donde PIBi es el Producto Interior Bruto per cápita del país donante y
PIBP es el promedio de todos los países pertenecientes al CAD; cada
uno de los donantes contribuiría en función de su riqueza y la
mayoría de ellos, en mayor cuantía. Para ilustrar esta idea hemos
construido el cuadro 1, cuya segunda columna está confeccionada
según la fórmula anterior.
33
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

Cuadro 1
Tasa AOD AOD Déficit
progresiva real (0.7%)
Australia 0.63 2123 4963 2840
Austria 0.66 1498 2132 634
Bélgica 0.64 1978 2526 548
Canadá 0.66 3684 8412 4728
Dinamarca 0.86 2236 2367 131
Finlandia 0.67 834 1415 581
Francia 0.60 10601 13511 2910
Alemania 0.60 10435 17406 6971
Grecia 0.41 424 1088 664
Irlanda 0.87 1022 1905 883
Italia 0.53 3641 9821 6180
Japón 0.58 11187 25324 14137
Luxemburgo 1.57 291 672 381
Holanda 0.69 5452 4641 -811
Nueva Zelanda 0.43 259 458 199
Noruega 1.22 2954 4092 1138
Portugal 0.31 396 607 211
España 0.47 3814 5810 1996
Suecia 0.73 3955 2874 -1081
Suiza 0.87 1646 3365 1719
Reino Unido 0.67 12459 16023 3564
Estados 0.74 23532 97187 73655
Unidos
TOTAL 122179
Elaboración propia con datos de la OCDE

Vemos que algunos países donarían un porcentaje significativamente

superior al 0.7: Luxemburgo (1.57) y Noruega (1.22). Sin embargo,
otros aportarían tasas más inferiores: Grecia (0.41) y Portugal (0.31).
Aplicando esas tasas a los PIB de cada uno de los países obtenemos
la cuarta columna, que representaría el compromiso del 0.7% con el
criterio propuesto. La diferencia entre las columnas cuarta y tercera
(AOD real) nos da el déficit de ayuda de cada uno de los donantes.

34
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

Sólo hay dos países que aportan por encima de la cantidad que les
corresponde: Suecia y Holanda (déficits negativos), y, como era de
esperar, el déficit se concentra en algunos de los grandes donantes:
Alemania (5.7%), Japón (11.6%) y Estados Unidos (60.3%), así
como en otros países de renta elevada: Italia (5.1%).
Sin embargo, los compromisos, tan aireados en los eventos
internacionales, siguen sin cumplirse. Y no sólo nos referimos al
famoso 0.7%, En la cumbre de Barcelona de 2002, la UE se
comprometió en otorgar el 0.39% de su PNB a nivel global y el
0.33% para cada uno los quince países. Lo primero se ha conseguido
(0.43%), pero Grecia, Italia, Portugal y España no han alcanzado lo
segundo.
En el cuadro 2 tenemos las cifras del año 2006, para todos los países
pertenecientes al CAD. La AOD está valorada en millones de dólares
corrientes y en la última columna tenemos los cambios porcentuales
respecto al año anterior, para precios y tipos de cambio del año 2005.
Como dijimos anteriormente, sólo cinco países cumplen con el
criterio del 0.7%: Suecia (1.02), Noruega (0.89), Luxemburgo (0.89),
Holanda (0.81) y Dinamarca (0.80). Otros se han aproximada
bastante: Irlanda (0.54), que presenta el mayor crecimiento del año
(36.9); Reino Unido, cuya ayuda exterior también ha crecido
considerablemente (11.7); y Bélgica, a pesar de disminuir
ligeramente (-2.2).
En cuanto a los cinco grandes donantes (Estados Unidos, Japón,
Francia, Alemania y Reino Unido), hay que destacar los pobres
números de dos de ellos: Japón (0.25% y un descenso del 9.1%) y
Estados Unidos (0.18% y un descenso del 18.2%), aunque con
respecto a esto último debemos recordar las cifras artificialmente
altas del año anterior. La evolución de la AOD de estos cinco países
durante los últimos años, la tenemos en el gráfico 4. En él
observamos que en la actualidad existe un gran donante (Estados
Unidos), cuya AOD se sitúa por encima de los 23.000 millones de
dólares (nótese que su dibujo es muy parecido a los de la AOD total
y bilateral del gráfico 2, lo que es un buen reflejo de la fuerte
dependencia que tiene el conjunto del sistema de este gran donante).
Los otros cuatro grandes donantes se sitúan en cifras algo superior a
los 10.000 millones.

35
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

Cuadro 2
AOD(2006) AOD/PNB(%) Cambio
2005/2006(%)
Australia 2123 0.30 22.5
Austria 1498 0.47 -6.9
Bélgica 1978 0.50 -2.2
Canadá 3684 0.29 -9.9
Dinamarca 2236 0.80 3.0
Finlandia 834 0.40 -9.0
Francia 10601 0.47 2.9
Alemania 10435 0.36 1.7
Grecia 424 0.17 5.9
Irlanda 1022 0.54 36.9
Italia 3641 0.20 -30.6
Japón 11187 0.25 -9.1
Luxemburgo 291 0.89 4.8
Holanda 5452 0.81 4.2
Nueva Zelanda 259 0.27 0.5
Noruega 2954 0.89 -1.9
Portugal 396 0.21 2.0
España 3814 0.32 20.7
Suecia 3955 1.02 14.7
Suiza 1646 0.39 -7.4
Reino Unido 12459 0.51 11.7
Estados Unidos 23532 0.18 -18.2
TOTAL CAD 104421 0.31 -4.5
Elaboración propia con datos de la OCDE

Gráfico 4

Elaboración propia con datos de la OCDE

36
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

Pero situémonos ahora por el lado de los receptores. Veamos cuáles

son los destinos de la ayuda exterior. Para ello utilizaremos tres
criterios. En primer lugar, el geográfico que lo tenemos en el gráfico
5.
Vemos que, como parece razonable, la AOD tiene como destinos
fundamentales África y Asia, es decir, los dos continentes con mayor
número de países pobres. Aunque es en el primero de ellos donde la
situación es más dramática. Téngase en cuenta que de los 31 países
catalogados por el PNUD como de desarrollo humano bajo, 29 de
ellos pertenecen al África Subsahariana,

Si consideramos a los países receptores por grupos de ingreso,

gráfico 6, observamos que sorprendentemente los países de ingreso
medio bajo, con mayores ingresos que los correspondientes a los de
los menos desarrollados y al grupo de otros países de bajos ingresos,
son los que perciben una mayor proporción de ayuda exterior durante
casi todos los años del periodo estudiado. Es decir, la ayuda no se
destina hacia los países más necesitados, lo que puede ser otro
indicio de que se otorga teniendo en cuenta en mayor medida los
intereses de los países donantes, en lugar de las necesidades de los
receptores.

GRÁFICO 5

Elaboración propia con datos de la OCDE

También resulta interesante considerar los destinos sectoriales de la

ayuda. En el siguiente gráfico tenemos los que consideramos como

37
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

los tres sectores básicos para el desarrollo económico: educación,

sanidad y deuda externa. Este último, en el que se incluyen todas
aquellas operaciones destinadas a aliviar las condiciones de la deuda
externa del país receptor, es el que presenta un comportamiento más
errático. En cualquier caso, es preocupante que el único que presenta
un crecimiento continuado en los últimos años (desde el 2000) es el
de sanidad.

Gráfico 6

Elaboración propia con datos de la OCDE

Gráfico 7

Elaboración propia con datos de la OCDE

38
Báez, J.M. Un análisis crítico del actual sistema internacional de cooperación

Conclusiones:

De lo expuesto en este trabajo podemos deducir tres aspectos

negativos del actual sistema internacional de ayuda al desarrollo, que
impiden su funcionamiento eficaz. En primero de ellos, y pensamos
que el más importante, es la excesiva presencia de los intereses de
los países donantes en la distribución de la ayuda. Este punto casi
nunca es nombrado en los documentos oficiales, pero es defendido
casi por unanimidad en la literatura (véase por ejemplo, McKinlay,
R.D. y R. Little, 1979). Como vimos en la primera parte, las
principales causas que originaron el sistema actual estaban muy
relacionadas con dichos intereses.

En segundo lugar, queremos resaltar la escasez de los recursos

transferidos. Aunque parece que la anterior etapa de “fatiga” se ha
superado, los compromisos adquiridos por parte de la mayoría de los
países donantes siguen sin cumplirse. Abogamos, por tanto, por un
incremento sustancial de la ayuda, aunque no sin criterio. Este
aumento debería dirigirse hacia los países menos desarrollados
(donde más falta hace) y tramitarse mediante organismos
internacionales (donde tienen un mayor peso los países receptores).

El último aspecto negativo que queremos recordar es el carácter

discrecional del sistema actual. Esto se refleja en la fuerte
correlación existente entre los flujos privados y los totales (gráfico
1), y entre los bilaterales y los AOD totales (gráfico 2). También es
generalmente defendida en la literatura la idea de que la ayuda
bilateral tiene un peor comportamiento que la multilateral, en el
sentido de que comprende una ayuda de peor calidad (probablemente
por la mayor presencia, ya comentada, de los intereses de los países
donantes). Véase, por ejemplo, McGIllivray, M. (1989).

En línea con estas conclusiones, y con el objetivo de conseguir una

ayuda exterior más eficaz, pensamos que es necesario avanzar hacia
el multilateralismo, lo que implica el establecimiento de un marco
institucional y normativo a escala internacional que sea legítimo
(Alonso, 2003). Es la condición necesaria, aunque no suficiente, para
acabar con el carácter discrecional del actual sistema, sometido a la
39
Estudios Económicos de Desarrollo Internacional Vol. 8-2 (2008)

arbitrariedad de los gobiernos de los principales países donantes. El

desarrollo del Tercer Mundo ya es un problema que nos concierne a
todos, también al mundo desarrollado, por lo que la solución al
mismo debe diseñarse en un marco global que sea legítimo, es decir,
que abarque a todos los agentes implicados (también al mundo
subdesarrollado).

Bibliografía:

Alonso, J.A. (2000). “Instituciones multilaterales y gobernabilidad del

sistema internacional”, pags. 41-95, en “Los Organismos Multilaterales
y la Ayuda al Desarrollo” (varios autores). Cívitas Ediciones, S.L. Madrid.
Alonso, J.A. (2003). “Prólogo”, pags. 9-16, en “Financiación del desarrollo
y coherencia en las políticas de los donantes” (varios autores). Catarata.
Madrid.
Báez, J.M. (2006). “La eficacia de la Ayuda Oficial al Desarrollo”. Tesis
doctoral. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.
Burnside, C y Dollar, D. (2004). “Aid, Policies, and Growth: Revisiting the
Evidence”. World Bank Policy Research Working, nº 3251.
Gómez Galán, M. y J.A. Sanahuja (1999). “El sistema internacional de
cooperación al desarrollo”. Cideal. Madrid
Griffin, K. (1991). “Foreign Aid After The Cold War”. Development and
Change, vol. 22, pags. 645-685.
Maestro Yarza, I. (1995): “ La cooperación al desarrollo en el
contexto económico mundial actual: el caso de Filipinas”. Tesis doctoral.
Universidad de Barcelona.
McGIllivray, M. (1989). “The Allocation of Aid among Developing
Countries: A Multi-Donor Analisys Using a Per Capita Aid Index”. World
Development, vol. 17, nº 4, pags. 561-568.
McKinlay, R.D. y R. Little (1979). “The US aid relationship: a test of the
recipient need and the donor interest models”. Political Studies, vol. XXVII,
nº 2, pags. 236-250.
Mosley, P. (2000). “El FMI después de la crisis asiática”, pags. 127-171, en
“Los Organismos Multilaterales y la Ayuda al Desarrollo”. Cívitas
Ediciones, S.L. Madrid.
OCDE (1995). “Principios del CAD para una ayuda eficaz”. Ediciones
Mundi-Prensa. Madrid.

Journal published by the EAAEDS: http://www.usc.es/economet/eaa.htm

40