Direito Administrativo

Por Irene Patrícia Nohara

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Conceito
Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de
princípios e regras que disciplinam a função administrativa e que
abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela
Administração Pública na consecução do interesse público 1.

Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento

aos comandos normativos para realização dos fins públicos, sob
regime jurídico administrativo (em regra), e por atos passíveis de
controle.

A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo,

mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em
caráter atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo,
não obstante suas funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória)
típicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeações de
servidores, fazem suas licitações e celebram contratos
administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão de
seus quadros e atividades.

Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo

consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que
“administrar é aplicar a lei de ofício”. A expressão administração
pública possui, segundo Di Pietro 2, no entanto, dois sentidos:

 o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com

letras maiúsculas, isto é, Administração Pública, e que indica o
conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado; e

 o sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas

(administração pública), sendo usado no contexto de atividade
 desempenhada sob regime de direito público para consecução
dos interesses coletivos (sinônimo de função administrativa).

Fontes
São fontes do Direito Administrativo:

 os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles

decorrentes de regras ou princípios, contidos na Constituição,
nas leis e em atos normativos editados pelo Poder Executivo
para a fiel execução da lei;

 a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num

mesmo sentido. Se houver Súmula Vinculante, a jurisprudência
será fonte primária e vinculante da Administração Pública;

 a doutrina: produção científica da área expressa em artigos,

pareceres e livros, que são utilizados como fontes para
elaboração de enunciados normativos, atos administrativos ou
sentenças judiciais;

 os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos

normativos do Direito são considerados fontes primárias. Os demais
expedientes: doutrina, costumes e jurisprudência são geralmente
fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no
caso da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda
Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto
ao Poder Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta,
em todos os níveis federativos.

Princípios
Segundo Alexy 3, princípios são mandamentos de otimização, que se
caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes
graus. A medida imposta para o cumprimento do princípio depende:
(a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias
concretas; e (b) das possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às

Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior
hierarquia. Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do
ordenamento, conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica
jurídica sabe-se que eles não são só sugestões interpretativas, pois
eles têm caráter vinculante, cogente ou obrigatório 4.
São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37
da Constituição:

 legalidade;

 impessoalidade;

 moralidade;

 publicidade; e

 eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda

Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só

pode o que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de
suas atividades, atuar de acordo com a lei e com as finalidades
previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os

requisitos previstos no ordenamento possuem o direito público
subjetivo de exigir igual tratamento perante o Estado. Do ponto de
vista da Administração, a atuação do agente público deve ser feita de
forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são
imputados ao órgão, pela teoria do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a

credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade
geral, para atos de efeitos externos, que demandam, como regra,
publicação oficial; de publicidade restrita, para defesa de direitos e
esclarecimentos de informações nos órgãos públicos.

Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos

comportamentos compatíveis com o interesse público que cumpre
atingir, que são voltados para os ideais e valores coletivos segundo a
ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma

5
Administrativa veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que
exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades públicas.

Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram

positivados por lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também
se extraem do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica e interesse público.
Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém
prerrogativas ou poderes. Conforme clássica exposição de Celso
Antônio Bandeira de Mello 6, tais poderes são poderes-deveres, ou
seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de
satisfação dos interesses públicos ou da coletividade.

São poderes administrativos:

 o discricionário;

 os decorrentes da hierarquia;

 o disciplinar;

 o normativo; e

 o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de

optar, dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo
critérios de conveniência e oportunidade, melhor atenda ao interesse
público no caso concreto. Entende-se, no geral, que vinculação 7 não
é propriamente um poder, mas uma sujeição da Administração ao
império da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades,

controlar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as
decisões, com a possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os
inconvenientes e inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir
ou aplicar sanções disciplinares, avocar ou chamar para si
atribuições, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar

supostas infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções
administrativas. Ele abrange tanto as relações funcionais com os
servidores públicos, como às demais pessoas sujeitas à disciplina da
Administração Pública 8.

Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos

com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares,
instruções normativas, regimentos, resoluções e deliberações. Poder
regulamentar é, portanto, uma espécie de poder normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o

exercício dos direitos individuais, tais como propriedade e a
liberdade, em benefício do interesse público” 9. São atributos do
poder de polícia: discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade.

Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural
entre entes da Administração Direta e entes da Administração
Indireta. Os entes da Administração Direta compreendem as pessoas
jurídicas políticas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e
órgãos que integram tais pessoas pelo fenômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a

repartição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de
uma mesma administração, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de

desconcentração são:

 em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para

tratar de assuntos determinados, como, no âmbito federal, os
Ministérios da Justiça, da Saúde, da Educação etc.

 em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de

autoridade, como, por exemplo, diretoria, chefias etc.

 pelo critério territorial: que toma por base a divisão de

atividades pela localização da repartição, como nas
administrações regionais das Prefeituras.

Já os entes da Administração Indireta são constituídos por

descentralização por serviços, em que o Poder Público cria ou
autoriza a criação por meio de lei de pessoa jurídica de direito público
ou privado e a ele atribui a titularidade e a execução de determinado
serviço público, conforme sistemática do art. 37, XIX, da
Constituição.

Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as

sociedades de economia mista, as empresas públicas e mais
recentemente as associações públicas constituídas pelos consórcios
públicos, conforme tratamento dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

Ato administrativo
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do
Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância de lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeita a controle do Poder Judiciário 11.
Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos
administrativos possuem os seguintes atributos:

 presunção de legitimidade e veracidade;

 imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários,

independentemente de sua concordância;

 autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra

executar suas decisões, sem a necessidade de submetê-las
previamente ao Poder Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato

administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles
correspondam a figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara
do Direito Administrativo a presença de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo conhecida

classificação de Hely Lopes Meirelles 12:

 negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos

públicos ou de atribuição de certos direitos e vantagens aos
particulares, como as licenças e autorizações;

 normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter

geral para a atuação administrativa, como ocorre nos
regimentos e deliberações;

 enunciativos, que atestam uma situação existente, por

exemplo, nos atestados, certidões, pareceres e votos;

 ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna.

Por exemplo: em instruções, circulares e ordens de serviço;

 punitivos, que contém sanção imposta pela Administração,

como: imposição de multa administrativa, interdição de
atividade e punição de servidores públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos

dos atos administrativos: sujeito (associado à competência, conforme
classificação extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo
e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser

válido deve obedecer a requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito
deve ser capaz e competente; (2) o objeto deve ser lícito, possível,
determinado ou determinável e de acordo com a moralidade; (3) se
houver exigência específica de determinada forma, sua observância é
obrigatória; (4) o motivo deve ser existente e adequado 13; e (5) a
finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse
público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser

anulados, ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da
Administração Pública, a convalidação. Se não for mais conveniente e
oportuna a manutenção do ato que não contempla direito ao
particular, é possível a sua revogação.

Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:

a administração pública pode anular seus próprios atos, quando

eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade,
respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial.

Processo administrativo
A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O
termo processo advém do latim procedere, que significa curso ou
marcha para frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações
que objetivam alcançar determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos

coordenados para a obtenção de um provimento individualizado,
procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito
processual 14, sendo os conceitos de processo e procedimento inter-
relacionados.

No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por

meio de processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência
constitucional que sejam recheados de oportunidade de defesa e de
contraditório antes da edição da decisão final, isto é, do ato
administrativo final do procedimento.

Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal

há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o
processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e
indireta”. A Lei de Processo Administrativo 15 aplica-se
subsidiariamente às regras contidas em leis que preveem
procedimentos específicos, a exemplo da lei de licitações, ao estatuto
dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei de defesa da
concorrência, ao tombamento e à desapropriação.

Referências bibliográficas e notas:

1. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São
Paulo: Atlas, 2014. p. 6.

2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São

Paulo: Atlas, 2010. p. 49.

3. ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução

de Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, 2002. p. 83.

4. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São

Paulo: Atlas, 2014. p. 54.

5. Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver.

NOHARA, Irene Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia:
impacto da eficiência na configuração do Direito Administrativo
brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim.

6. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito

Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71.

7. Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder

vinculado. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo
brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 120.

8. Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São

Paulo: Atlas, 2010. p. 94.

9. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São

Paulo: Atlas, 2014. p. 137.

10. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.

São Paulo: Malheiros, 2009. p. 752.

11. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.

São Paulo: Atlas, 2010. p. 196.

12. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro.

São Paulo: Malheiros, 2009. p. 181.

13. NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo.

São Paulo: Atlas, 2004. p. 49.

14. Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito

Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 691.
 15. NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo
Administrativo: Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas,
2009. p. 20.

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