Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar Enero – Junio 2015, Volumen 11, Número 1

POLÍTICAS INTEGRADAS DE SALUD Y EDUCACIÓN: PROPUESTAS Y

DESAFÍOS ACTUALES
Integrated Policies in Health and Education: Proposals and Current Challenges

Leandro Luciani Conde

Universidad Nacional de Lanús

Resumen
El fortalecimiento de la política de salud y educación
representa un desafío de gran relevancia en el mundo actual,
reconocido en diversos ámbitos y por diferentes autoridades.
Uno de los principales retos de este propósito tiene que ver
con la permeabilidad de cualquier propuesta, lo que lleva a
un desafío aun más complejo y es la construcción de una
propuesta que articule el deber ser y el saber con lo que se
puede hacer.
En este sentido, el propósito del presente escrito es
esclarecer algunos ejes de análisis indispensables para
construir la discusión en torno al concepto de política
pública en salud y educación; presentando un panorama que
esclarezca los desafíos implícitos en este emprendimiento y
el cómo hacerles frente.
Palabras claves: Política, política pública, salud, educación,
políticas integradas.
Abstract
The strengthening of policy in health and education poses a
challenge of big relevance in our current world,
acknowledged in a number of areas and by different
authorities. One of the main challenges in this purpose has
to do with the permeability of any proposal, which leads to
an even more complex challenge, namely, the construction
of a proposal which articulates obligation and knowledge
with what can be done. In this sense, the goal of this paper is
to elucidate some analysis axes which are indispensable to
the construction of a discussion around the concept of public
policy in health and education, presenting an overview that
disentangle the implicit challenges of this Enterprise, and
how to deal with them.
Key words: Policy, public policy, health, education,
integrated policies.

Contacto: llucianiconde@gmail.com
Recibido: 2015-02-02, Enviado a evaluadores: 2015-02-02, Aceptado: 2015-03-01

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INTRODUCCIÓN de salud y educación, tanto las de naturaleza privada

lucrativa como aquellas que forman parte de la esfera
Es muy alentador participar de una convocatoria
de organizaciones de la sociedad civil (asociaciones
cuya visión objetivo es elaborar sugerencias para
civiles, organizaciones de base comunitaria,
fortalecer la política de salud y educación en
asociativas, fundaciones, de desarrollo social, entre
Colombia.
otras). También por supuesto instituciones públicas no
Esto implica que algunos actores sociales de este
estatales supra nacionales que a través de la
campo de acción han logrado poner en la agenda de
elaboración de documentos y de diversos apoyos
asuntos a tener en cuenta un tema tan relevante como
(tales como la Organización Mundial de la Salud, la
este. Particularmente, se trata de la Universidad
Organización Panamericana de la Salud o UNICEF)
nacional de Colombia, que a través del Grupo de
constituyen referentes esenciales en el tema.
Investigación “Estilo de vida y desarrollo humano”
En este sentido, y este es uno de los puntos que
lleva adelante el Proyecto “Salud, educación y
considero centrales para armar propuestas, que la
Desarrollo Humano - Reflexiones, aprendizajes y
elaboración y formulación de políticas integradas de
nuevas perspectivas de la promoción de la salud en
salud y educación desde un enfoque de promoción
Colombia”.
pueda ser parte de la agenda de la mayoría de los
Por supuesto, uno de los desafíos que uno puede
protagonistas en juego constituye el principal desafío
anticipar de antemano, es el de la capacidad que este
a alcanzar.
emprendimiento tendrá para lograr que el conjunto de
Nos encontramos en un momento en el cual la
actores involucrados directamente en el escenario de
necesidad de contar con una buena política pública en
transformación (así nos referiremos inicialmente al
este campo es ampliamente aceptado por casi todos
campo de reflexión –acción de la salud y la educación
los actores sociales que hemos mencionado
en Colombia), sean permeables a incluir las
precedentemente.
propuestas y directrices que puedan surgir de
De lo que se trata entonces, según mi perspectiva,
iniciativas como esta.
es de generar interfaces creativas entre “lo que
¿A quién deberían estar dirigidas las sugerencias,
sabemos que tenemos que hacer”, y la práctica
orientaciones de actividades como ésta? Como se dice
cotidiana que muchas veces se encuentra rigidizada
coloquialmente en mi país (Argentina), estamos en
por el “hacemos lo que podemos”, y para esto es
una cancha de juego donde “nadie es el dueño de la
imprescindible tensar al máximo la capacidad de
pelota”, es decir, abordamos una problemática en la
sinergia y articulación de instituciones creadas bajo
cual la diversidad y heterogeneidad de los jugadores
distintas lógicas que deben poder actuar cooperando y
es múltiple, y todos somos (con más o menos
promoviendo una real posibilidad de participación
acumulaciones de poder respecto de la política de
socio comunitaria en clave de promoción de la salud
salud y educación del país) un poco “dueños de la
en educación.
pelota”.
En lo que sigue tomaremos algunos ejes de
Todos somos protagonistas si de fortalecer
análisis que considero relevantes para establecer un
políticas articuladas de salud y educación en el país se
piso común en la discusión.
trata: el Estado en sus diversas jurisdicciones (nación,
provincia/estado, municipio) y a través de sus
diferentes instituciones educativas (ministerios,
La política y las políticas públicas
secretarías, distritos escolares, escuelas,
universidades) y de salud (ministerios, secretarías, Al referirnos a políticas de salud y educación
direcciones, hospitales, centros de salud).Pero también damos por sentado que todos estamos entendiendo lo
aquellas instituciones no estatales (privadas o de mismo por la idea de “política”, pero justamente uno
seguro social) que se incluyan en una política nacional

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de los aspectos que a la hora de tomar decisiones
resulta problemático es la opacidad de esta noción 1.
Se trata de un concepto que posee una larga
tradición en el campo de la teoría social, con múltiples
interpretaciones y desarrollos. Plantearemos en lo que
sigue el esquema sobre el cual venimos trabajando al
respecto (Luciani Conde; 2008).
Partamos de la base que la política no es buena ni
mala, es necesaria, e inherente a la condición humana.
La política es la actividad práctica que tiene
como principal efecto la organización de la sociedad,
en la medida en que permite la tramitación o
resolución de los conflictos que surgen en la vida
social (Vilas; 2013: 57 – 68). Las construcciones
políticas suponen contraposiciones y conflictos entre
actores sociales que, por medio de enfrentamientos y
acuerdos, van generando diferentes configuraciones
socio-históricas que se objetivan en las concepciones
y sentidos de época, instituciones, acciones
individuales y de conjunto.
El conflicto y el poder (o mejor dicho la lucha
por acumulaciones de poder) son inherentes a la
práctica política, y son los que determinan en última
instancia lo que usualmente denominamos las reglas
de juego.
Política en este sentido no se limita a la
existencia de “UN” actor social (por ejemplo el
Estado), sino que se refiere a una acción de conjunto
que deviene de la participación concreta de actores
institucionales o individuales en un sector específico
de la vida social, con capacidad para incidir en la
forma de organización de la sociedad (es decir, de
tener efecto en las reglas de juego en un momento
histórico particular). Sintetizando, “es política” toda
1
Cuando decimos tomar decisiones nos referimos a todo aquél
actor que se encuentra involucrado con un área específica de
práctica social (en este caso la salud y la educación) que requiere
su intervención. Sin desconocer las diferencias existentes en los
grados de libertad y acumulaciones de poder que las posiciones
tienen en el juego, la toma de decisiones no es potestad exclusiva
de ningún actor institucional, todos tomamos decisiones que
reproducen o modifican el curso de acción en aquello que estamos
trabajando. Ejemplo de esto es que pueden haberse contraído a
nivel nacional compromisos internacionales que son plasmados en
constituciones y leyes (es decir, decididos al nivel del estado
nacional), pero que no se implementan si los protagonistas no
“deciden” llevarlos adelante en los espacios de trabajo cotidianos.
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actividad que tenga efectos concretos en el modo en el
que vivimos como sociedad.
Ya sea desde instancias estatales, desde
organizaciones de la sociedad civil, u organizaciones
privadas lucrativas; ya sea desde esferas con amplia
capacidad de acumulación, organización y
administración de recursos de poder tales como los
Estados, los gobiernos o los organismos
internacionales (“la gran política”), o bien desde
aquellas esferas con menor capacidad de injerencia
directa en los resortes del poder institucionalizado
(“micropolítica”); el carácter político de una acción lo
da el estar directamente destinado a aquellos asuntos
que afectan el “orden público”.
Los asuntos públicos, por su parte, son aquellos
que han sido socialmente problematizados, que han
generado la suficiente movilización de actores de
manera de haber sido visibilizados socialmente, y
ubicados en consecuencia como temas a resolver
(Thwaites Rey; 2005). No hay asuntos más o menos
importantes para la política, sino que hay algunos que
han sido puestos en agenda, y otros que no.
A diferencia de la idea de política que hemos
desarrollado, hablaremos de políticas públicas para
referirnos a aquellas acciones organizadas que se
implementan para dar respuesta a los temas
socialmente problematizados en un momento histórico
particular. Una vez que un problema ha sido colocado
en la agenda pública por los actores sociales
involucrados, son susceptibles de generar cursos de
acción específicos destinados a su resolución.
En este sentido, políticas sociales como las de
salud o las de educación pueden originarse tanto en
organizaciones públicas estatales como en
organizaciones de bien público no estatal2 2. Cabe
2
Según la teoría del interés general (Pereira; Grau; 1998),
la lógica de bien público es aquella destinada a los
problemas colectivos, a situaciones que afectan al conjunto
de una sociedad como puede ser la educación o el cuidado
del medio ambiente entre otros. A diferencia de la lógica
corporativa que se dirige a la defensa de los intereses
particulares de un determinado sector social, como puede
ser un sindicato o una asociación de afinidad, que se ocupa
principalmente del cuidado de sus beneficiarios o afiliados
por ejemplo. Por último, difiere también de la lógica
mercantil o lucrativa, destinada esencialmente al logro del
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mencionar que las políticas que alcanzan a ser
colocadas en la agenda del Estado Nacional, en
muchas oportunidades toman fuerza y se visibilizan
públicamente a partir de movimientos sociales
fuertemente comprometidos con una causa, y que
ulteriormente son tomados por el Estado como un
tema a resolver generando leyes, o planes y programas
específicos. En el caso de Argentina por ejemplo,
movimientos sociales y de derechos humanos
comprometidos con la reforma del sector de salud
mental en un caso, y asociaciones de defensa de los
derechos de personas gays y lesbianas en otro, han
sido los pilares esenciales para la posterior sanción de
la Ley Nacional de Salud Mental (Ley 26.657/2010) y
la Ley de Matrimonio igualitario (Ley 26618/10)
respectivamente.
Otro tanto corresponde a las cuestiones que se
instalan como temas a ser resueltos por los Estados a
partir de la sanción de convenciones y/o acuerdos
internacionales, tales como la Convención de los
Derechos del Niño (1989), o la Convención de las
personas con Discapacidad (2006) para mencionar
sólo algunas, donde organismos internacionales como
la Organización Mundial de la Salud generan
estándares a ser suscriptos por los países firmantes.
Cuando hacemos referencia a que un tema o
problema se ha convertido en una política de Estado,
decimos entonces que el Estado a través de sus
poderes e instancias lo ha incluido entre los temas a
ser considerados como para destinarle esfuerzos
organizados y recursos de cara a su resolución.
La generación de políticas estatales supone la
puesta en acción de los resortes estatales como
respuesta a un área específica de problemas sociales, a
través de la multiplicidad de instituciones que
configuran el Estado. Cabe recordar que las
instituciones son una de las dimensiones esenciales
rédito económico como principal objetivo de su accionar.
Consideramos esencial esta diferenciación entre lógicas
para entender el interjuego de lógicas y actores, porque por
ejemplo, se espera que la acción de los actores estatales esté
motorizada primordialmente por la lógica del bien público;
no obstante en ciertos momentos históricos dichos actores
pueden ser cooptados por lógicas corporativas o mercantiles
que direccionen el accionar del Estado.
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del Estado, objetivaciones a través de las cuales el
Estado se hace concreto para las personas (O´Donell;
1984), es decir, son las que mediatizan esa relación
social que es el Estado en sentido abstracto con las
organizaciones y formas institucionales que lo hacen
presente y palpable para las personas en su vida
cotidiana.
Pero así como existen estas objetivaciones del
Estado a través de las cuales el mismo se hace
concreto, consideramos que también existen sus
subjetivaciones. Nos referiremos de esta manera a los
procesos de subjetivación e intersubjetividad que
atraviesan y producen a los actores sociales que
pueblan al Estado.
La tradición bibliográfica ha hecho énfasis en la
dimensión institucional a la hora de analizar las
respuestas estatales, poniendo el acento en la
producción de distintos objetos de análisis. Categorías
como la de “aparato estatal”, “sistema” estatal o
“estructura” del Estado han sido ampliamente
utilizadas a partir de los setenta como ejes centrales en
el estudio del Estado (Bourdieu; 1995). No obstante,
consideramos que es necesario incluir la dimensión
subjetivante del Estado a través del estudio de lo que
llamaremos subjetivaciones de análisis, las cuales a
través de las prácticas discursivas, de las formas
imaginarias instituidas e instituyentes, nos permiten
comprender una dimensión relevante de las lógicas y
operaciones de los procesos institucionales.
Como síntesis de lo dicho hasta aquí, rescatamos
para el abordaje la necesidad de diferenciar la noción
de política en sentido amplio, de la noción de políticas
como respuestas concretas a temas específicos.
También hicimos hincapié en las condiciones que
tiene que cumplir un problema para convertirse en un
asunto público; y que existen distintos actores sociales
capaces de visibilizar un tema. Resaltamos
posteriormente la diferencia entre las lógicas y los
actores que las vehiculizan; y por último,
mencionamos la importancia que tiene que el Estado
asuma un tema como un problema a resolver,
diferenciando dos niveles de análisis para el estudio
de la dimensión institucional estatal, sus
objetivaciones y sus subjetivaciones.
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En los próximos apartados, abordaremos las teoría de la historia natural de la enfermedad, los
propuestas de salud y educación, con la finalidad de niveles de prevención de Hugh Leavell y Gurney
definir algunos ejes para la construcción de una Clark (Leavell & Clark; 1965) instalaron fuertemente
propuesta que pueda convertirse en insumo de la idea de un momento preventivo previo a la
acciones colectivas relacionadas con este campo. emergencia de un trastorno, el ya conocido período
pre-patogénico que denominaron “prevención
primaria”, y que incluía acciones de promoción y de
La alianza salud – educación en la agenda sanitaria protección.
Cierto es que se trató de una propuesta que ha
En el discurso de la salud pública existen
sido criticada por su esencia causalista, biologicista e
referencias tempranas sobre la importancia de la
individualista en la conceptualización de la
educación en el mejoramiento de las condiciones de
enfermedad. Tanto por producir una “metáfora
salud de una población, ya en 1920 la tradicional
gradualista” (Almeida; Paim; op. cit.) del proceso que
definición de Charles Winslow sobre promoción de la
no contempla la complejidad inherente a los
salud argumentaba que la misma requería de la unión
fenómenos de salud enfermedad; como por basarse en
organizada de esfuerzos destinados a mejorar las
una teoría naturalista de la enfermedad que desconocía
condiciones de salud y de programas educativos
las determinaciones sociales de la misma. Respecto de
(Winslow; 1920: 23). Se anticipaba de esta manera
esta última crítica, cabe recordar el concepto de
que salud y educación constituyen campos separados
“biohistoria” propuesto por Michel Foucault con el
solo artificialmente si de mejorar las condiciones de
cual ejemplifica en qué medida la acción social del ser
vida se trata.
humano es parte constitutiva del proceso de salud –
Pero llevó décadas para que el pensamiento
enfermedad y no solo externo a él (Foucault; 1990)
sanitario volviera sobre esta necesidad de hacer de la
Otros autores, por su parte, criticaron el discurso
salud y de la educación su eje de transformación, de
de la medicina preventiva introducido por Leavell &
hecho, al decir de algunos autores, paradójicamente la
Clark, señalando la consonancia entre sus propuestas
salud ha sido el punto ciego de la salud pública
y una medicina descontextualizada de los problemas
(Almeida; Paim; 1999). Es decir, la producción de
sociales, políticos y económicos que en definitiva
conocimiento científico y de técnicas para su
contribuían a continuar con una medicina liberal,
aplicación hizo de la enfermedad su único objeto;
privada y mercantilizada (Arouca; 2008).
ciencia y técnica al servicio de conocer mejor las
Lo cierto es que la idea de promoción ha ido
causas de las enfermedades y avanzar en el logro de
ganando fuerza desde estas formulaciones iniciales
buenos tratamientos para combatirlas. Además, con un
hasta la conceptualización del actual “enfoque de
fuerte énfasis en el nivel individual o sub individual
promoción de la salud”.
de análisis privilegiando la identificación de
En lo que sigue repasaremos algunos hitos
determinantes biológicos (investigación clínica) para
fundamentales en el desarrollo de este enfoque,
el desarrollo de tratamientos. Cabe aclarar que gracias
haciendo un recorte de las referencias que en los
a los resultados logrados por estas “ciencias de la
distintos momentos se han hecho sobre la relación
salud” de la modernidad positivista (Samaja; 2004), la
salud-educación en estas propuestas.
humanidad alcanzó evidentes avances en el
Esto nos servirá para proponer la hipótesis según
tratamiento de las enfermedades.
la cual en los antecedentes relevantes en la
Con la instalación del modelo preventivista en el
construcción del enfoque de promoción de la salud
discurso médico el concepto de promoción de la salud
han existido referencias constantes a la integración
empieza a ocupar un lugar en las reflexiones sobre el
con educación; haciendo visible un hilvanado
proceso de salud - enfermedad. Originalmente
pensado como un modelo descriptivo basado en la

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permanente en el derrotero de este enfoque entre salud
y educación.
En la cronología del desarrollo del enfoque de
promoción de la salud que realiza Paulo Buss, se
destaca la importancia que ha tenido el “Informe
Lalonde” del año 1974 en la reformulación de los
sistemas de salud; iniciándose con este informe en
Canadá el moderno movimiento de promoción de la
salud al introducir por primera vez este término en un
documento oficial (Buss; 2006: 26).
Se trató de un documento trascendente en la
transformación de los sistemas sanitarios, que
introdujo el esquema de los cuatro componentes del
campo de la salud (biología humana, ambiente, estilo
de vida y organización de la asistencia para la salud).
Resulta sumamente significativo para nuestro análisis
que el informe en cuestión, haya sido originalmente
creado en el marco de las actividades de educación
para la salud que el Gobierno Federal de Canadá había
diseñado décadas antes (Buss; ídem).
Vemos así que desde un inicio promoción de la
salud y educación han estado en diálogo, imbricadas,
siendo su separación más un artificio propio de lo que
hemos denominado anteriormente las lógicas propias
de las instituciones (de su inercia burocratizante en
realidad) que algo constitutivo a su objeto de
transformación.
Otro de los hitos claves que ha tenido la salud
pública a nivel internacional ha sido sin duda la I°
Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de
la Salud, que con la Declaración de Alma Ata (1978)
sentó muchas de las bases que aún hoy siguen
constituyendo directrices esenciales en necesaria
reformulación de los sistemas de salud. La educación
dirigida hacia los problemas de salud constituía uno
de los elementos esenciales contemplados en dicha
conferencia (Buss, ídem: 29).
Mención aparte merece el hecho de que han
existido diversas transformaciones en el sentido y
alcance de la APS (Rovere; 2012), no obstante
muchos de sus componentes aún hoy (37 años
después) siguen siendo estratégicos para la
transformación de las políticas y sistemas de salud,
tales como la participación social, la reorientación del
Especial Salud, Educación y Desarrollo Humano
Luciani Conde 96
financiamiento sectorial, la intersectorialidad o el
logro de cobertura total, para mencionar solo algunos.
Fue sin embargo con las Conferencias
Internacionales sobre Promoción de la Salud que el
tema cobra relevancia mundial, generándose
recomendaciones por medio de documentos
internacionales que paulatinamente van instalando al
enfoque de promoción de la salud como un área a ser
desarrollada por las políticas públicas de salud.
Definida como “(…) el proceso de capacitación
de la colectividad para actuar en la mejora de su
calidad de vida y salud, incluyendo una mayor
participación en el control de ese proceso” en la
Carta de Otawa de 1986 (I° Conferencia realizada en
Canadá ese año), la promoción de la salud se centra en
la equidad, la intersectorialidad y la educación, como
requisitos ineludibles para su logro. De hecho uno de
los cinco campos centrales de acción propuestos por la
Carta de Otawa incluye a la escuela como uno de los
contextos que deben formar parte de la agenda de la
salud, al hacer referencia a la “creación de ambientes
favorecedores para la salud” (Buss, ídem: 32)
De igual manera, la II° Conferencia Internacional
realizada en Adelaide, Australia, en 1988 centró la
atención en las políticas públicas saludables,
enfatizando nuevamente a la intersectorialidad como
componente clave para el logro de las acciones
prioritarias propuestas, entre las cuales la “creación de
ambientes saludables” era una de ellas, que
involucraba explícitamente a las instituciones
educativas como unos de los escenarios necesarios en
la construcción de las “alianzas en salud”.
La III° Conferencia, realizada en Sundsval,
Suecia (1991) tomó exclusivamente el tema de los
ambientes favorables para la salud o ambientes
saludables ampliando el concepto de ambiente a las
dimensiones no solamente físicas y naturales sino a
aquellas sociales, culturales, económicas y políticas.
La educación, entre otros, constituye uno de los
escenarios propuestos en la “pirámide para la acción
de Sundsval” (Buss; ídem: 37).
Por su parte, la Declaración de Yakarta,
Indonesia, en el año 1997, con la IV° Conferencia
tomó como eje a los nuevos actores de la salud en un
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mundo con nuevos determinantes (la
trasnacionalización y desestatización de la economía
entre otros), ubicando el acceso a la educación y a la
información como uno de componentes centrales para
el logro de la participación social. De esta conferencia
surgieron como ideas fuerza la necesariedad de
integralidad de acciones para la promoción de la salud
(es decir la conjunción de las distintas estrategias
previstas en la Carta de Otawa), y de integración de
escenarios (escuela, hogares, asociaciones vecinales
entre otros).
Seguidamente, el programa técnico de la V°
Conferencia realizada en Ciudad de México en 2000,
se estructuró en base a las líneas prioritarias definidas
en Yakarta realizando un fuerte llamamiento al
compromiso de los países para que incorporen en sus
respectivas agendas estos lineamientos para la acción.
Y en la VI° Conferencia realizada en Bangkok,
Tailandia, en 2005 se enfatizó la necesidad de
resignificar la promoción de la salud en el contexto de
un mundo globalizado, con los desafíos y
oportunidades que esto conlleva, realizando un nuevo
llamamiento al compromiso con las áreas de acción
propuestas en la Carta de Otawa.
Posteriormente, en la VII° Conferencia realizada
en Nairobi, Kenya, en 2009 se consolidó el
compromiso de integrar los principios de promoción
de la salud en la agenda política y de desarrollo;
promoviendo la construcción de alianzas y acciones
intersectoriales para el desarrollo del enfoque de
promoción de la salud.
Por último, la VIII° Conferencia realizada en
Helsinki, Finlandia, en 2013, lanzó a la consigna
“Salud en todas las políticas” como un enfoque
novedoso para las políticas públicas que realiza un
fuerte llamamiento a todos los países a que
contribuyan con el logro de los “Objetivos de
Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas” en el
marco de la elaboración de una “Agenda de
Desarrollo post-2015”. Cabe señalar que entre las
distintas acciones propuestas, se insta al
fortalecimiento de la capacidad de los ministerios de
salud para comprometer a los demás sectores
involucrados en el mejoramiento de la salud, entre los
Especial Salud, Educación y Desarrollo Humano
Políticas Integradas 97
cuales se incluyen los ministerios de educación, de
desarrollo social, de trabajo.
Vemos a través del recorrido realizado por
algunos de los antecedentes relevantes del discurso de
la salud, que la articulación y mutua determinación
entre salud y educación son permanentes e
ineludibles, constituyendo la promoción un enfoque
puente entre ambas.
Un último aspecto a clarificar, se refiere a la
diferencia entre el enfoque de promoción de la salud y
el de prevención de enfermedades. Si bien muchas
veces damos por supuesto en el ámbito de las
prácticas en salud que sabemos a qué refiere cada uno,
sigue constituyendo un aspecto crítico a desanudar
incluso para los profesionales del área.
Cabe señalar que en programas nacionales,
provinciales y/o municipales de salud escolar,
frecuentemente se encubre bajo una propuesta
discursiva que recoge muchas de las propuestas de la
promoción de la salud, prácticas esencialmente
destinadas exclusivamente a la prevención,
diagnóstico y tratamiento de enfermedades.
Por esto es que vale recordar algunas de las
características de ambos enfoques. Ninguno es mejor
que el otro, son distintos, complementarios y
necesariamente integrables.
No hay duda que la tradición positivista,
biologicista, individualista, ahistórica, causalista de
las categorías explicativas primarias de la salud han
provocado (y provocan) un centramiento en la
enfermedad, sus causas, sus factores de riesgo, y los
modos de evitarlas, curarlas o mitigarlas. Incluso los
aportes de la medicina preventiva que hemos
mencionado han reforzado este afán de mantener a la
población exenta de enfermedades; de ahí la
importancia que tienen en las respectivas currículas
disciplinaria de la salud (enfermería, psicología,
medicina, nutrición entre otras) los componentes de
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, con la
consecuente conformación de disposiciones prácticas
hacia estos componentes en el ejercicio profesional.
El enfoque de la promoción de la salud, por su
parte, tiene a la salud como su objeto y no a la
enfermedad; siendo en este sentido un concepto más
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amplio, que no se reduce exclusivamente a enfermedades, dado que persisten los equívocos en los
conocimientos y explicaciones propias del campo de distintos planes y programas del área.
la salud sino que requiere necesariamente de saberes y
conocimientos de otros campos, asignándole un
carácter interdisciplinario e intersectorial por Políticas integradas de salud y educación:
definición en la medida en que implica también propuestas y desafíos
categorías explicativas del proceso de salud-
Como hemos visto existe una vasta lista de
enfermedad-atención-cuidado que abrevan en los
referencias internacionales a lo largo del siglo XX que
determinantes sociales, económicos, culturales y
integran propuestas de salud y educación para lograr
políticos de este proceso.
el mejoramiento de las condiciones de vida de las
La promoción de la salud se orienta hacia
poblaciones. No obstante, es a finales del mencionado
procesos sociales a través de los cuales la población
siglo que emerge una propuesta específica que
puede mejorar por medio de acciones y decisiones
constituye un antecedente insoslayable al respecto: se
(individuales y colectivas) sus condiciones de salud y
trata del “Movimiento internacional de Escuelas
bienestar. Noción esta última que descentra la acción
Promotoras de Salud” impulsado por la OMS en 1995
sobre la enfermedad como categoría unívoca, puesto
(WHO; 1996).
que la misma implica una dimensión subjetiva
Dicho marco de acción estaba destinado a
relacionada con el sentirse bien o mal que excede la
impulsar “(…) acciones de promoción y protección de
mera existencia de un trastorno. También descentra el
la salud en el ámbito escolar a través de una agenda
protagonismo de los profesionales de la salud sobre la
básica que incluya la educación para la salud, la
responsabilidad en la promoción de la salud, dado que
promoción de ambientes saludables y la provisión de
los diferentes actores sociales son protagonistas en su
servicios preventivos y curativos básicos a la
logro, requiriéndose de la participación concreta de
población escolar” (WHO, 1997; citado en
todos en las decisiones a tomar.
Meresman; 2014: 300).
El planteamiento del “vivir bien o buen vivir”
Las guías de recomendaciones inicialmente
actualmente impulsado en países como Bolivia nos
desarrolladas en el marco de la Red Europea de
muestra en qué medida esta idea tan vieja proveniente
Escuelas Promotoras de la Salud, cobran impulso en
de culturas originarias es sumamente nueva en el
América Latina con la creación de la Red
pensamiento en salud ya que pone en el eje del
Latinoamericana de Escuelas Promotoras de Salud (en
proceso a la vida y a cómo las personas la viven, es
adelante EPS) a finales de la década del ´90 (De
decir, qué consideran qué es bueno y qué no a la hora
Lellis; Mozobancyk; Cimmino; 2011).
de cuidar su salud.
No nos detendremos en revisar los diferentes
A lo largo de este apartado argumentamos que la
puntos que constituyen la propuesta de EPS ya que se
alianza entre salud y educación ha sido una constante
trata de lineamientos ampliamente conocidos por los
desde las formulaciones iniciales del discurso
protagonistas involucrados en este campo.
sanitario, pasando por importantes movimientos
Basta afirmar que en esta propuesta muchos de
paradigmáticos de la salud como han sido la medicina
los lineamientos ya mencionados en los documentos
preventiva y la salud comunitaria; consolidándose
de salud (tales como articulación con red de servicios
dicha alianza en el actual enfoque de promoción de la
de APS, promoción de la salud, intersectorialidad,
salud que se ha promovido a través de las distintas
interdisciplinariedad, desarrollo de redes,
conferencias internacionales dedicadas.
participación socio comunitaria para mencionar solo
Finalmente, insistimos en la necesidad de
algunos) se integran a ejes específicos del campo
clarificar las diferencias entre el enfoque de
educativo (tales como epistemología constructivista,
promoción de la salud y el de prevención de
nuevos modelos pedagógicos de enseñanza –

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aprendizaje, desarrollo de currículas innovadas
fundadas en el aprendizaje basado en problemas,
conceptualización de aprendizaje significativo,
planificación estratégica y educación permanente
entre muchos otros).
A su vez, dichos lineamientos propositivos se
articulan con las actuales conceptualizaciones sobre el
desarrollo integral de la niña y el niño, y las
estrategias de Municipios saludables (Meresman;
2014: 291).
Las recomendaciones actuales sobre EPS
destacan que las mismas requieren de los siguientes
componentes: “(…) educación basada para la salud,
desarrollo de entornos y ambientes saludables, enlace
a redes de servicios colaborativos de salud y
protección social y participación” (Meresman; op.
cit: 297-298).
Otras sostienen que la promoción de la salud en
las escuelas prevé: “un ambiente escolar seguro y
saludable, prácticas de nutrición adecuadas, buenos
servicios en y para la escuela (incluyendo a la
evaluación y respaldo mental y emocional), educación
sanitaria eficaz tanto para los niños y sus familias,
como para los maestros, acción conjunta entre la
escuela y la comunidad incluyendo al equipo de
salud” (FUNDASAP; 2005: 18).
Existe consenso en los documentos citados sobre
la necesidad de que haya una política nacional sobre el
tema, que articule las diferentes jurisdicciones
(nacional, provincial, municipal) y los diferentes
sectores (salud, educación, desarrollo social, trabajo,
medio ambiente) de manera de generar condiciones de
posibilidad para el desarrollo concreto de esta
propuesta.
También que las políticas integren los diferentes
subsectores (estatal, privado y de la sociedad civil) y
que los temas de salud no sean visualizados como
contenidos externos a la currícula sino que atraviesen
e integren los programas educativos de manera de no
generar competencia entre contenidos sino
imbricación e integración curricular.
Asimismo, que los programas de trabajo aborden
las currículas explícitas tanto como los currículums
ocultos, de manera de disminuir las brechas entre las
Especial Salud, Educación y Desarrollo Humano
Políticas Integradas 99
pautas y contenidos formales y las disposiciones y
representaciones de los actores involucrados que
aunque no se explicitan moldean el proceso de
enseñanza aprendizaje.
Existen pasos para construir una EPS y
condiciones mínimas para acreditar que una escuela
los es, con indicadores y metas al respecto (WHO;
2006). También recomendaciones destinadas a
quienes reglamentan las políticas públicas, a los que
diseñan programas, a los planificadores,
administradores y formadores locales, y a los
directores, maestros, miembros de la comunidad y de
los equipos locales de salud (FUNDASAM; op. cit.).
Contamos en la actualidad con los resultados de
la Primera Encuesta Regional de Escuelas Promotoras
de la salud en América Latina (OPS, 2005) y
evidencias investigativas (WHO; 2006) que señalan
que si bien la implementación de distintas propuestas
de EPS han demostrado ser efectivas, sobre todo en
áreas y componentes específicos, hace falta precisar
aún más respecto de los aspectos que contribuyen al
logro de la efectividad de estos programas, indicando
que se requiere mayor cantidad de evaluaciones como
así también del diseño de mejores instrumentos de
estudio (De Lellis; Mozobancyk; Cimmino; op. Cit.).
Por su parte, contamos con análisis de la marcha
de esta propuesta en Argentina que afirman que se han
desarrollado en nuestro país experiencias de EPS a
partir de los años ´90s, las cuales no han logrado “(…)
predominar sobre el enfoque tradicional de salud
escolar, que continúa respondiendo al modelo
tradicional hegemónico, en el que predomina la
lógica bio-médica centrada en la prevención y
asistencia de la enfermedad, con un énfasis en los
factores biológicos y una concepción netamente
individualista de la intervención. Una de las
consecuencias que se desprende de lo anterior es el
bajo grado de involucramiento de los distintos actores
de la comunidad educativa en las actividades de
promoción de la salud, pues se la concibe como un
escenario para la realización de acciones de salud
por parte de profesionales o equipos externos a la
institución” (de Lellis, Cimmino, Mozobancyk, 2011:
320).
Enero – Junio 2015 © Tipica
Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar
En definitiva, el logro de la estrategia de EPS
como estrategia de promoción de la salud supone que
se convierta en un proyecto explícito y formalizado
institucionalmente por los diversos actores, niveles,
sectores y subsectores involucrados. A su vez, es
indispensable contar con instrumentos confiables de
análisis que permitan evaluar la marcha de tales
propuestas y dimensionar sus logros y resultados
alcanzados.
Cabe preguntarnos entonces si ¿es posible
implementar la estrategia de EPS realmente? ¿Puede
esta propuesta constituirse en un objetivo a alcanzar
por políticas integradas de salud y educación? ¿O
queda esta propuesta reducida a desarrollos locales
implementados “a pulmón” por actores de la
comunidad que no llegan a plasmarse en políticas
sociales?
Por supuesto que somos optimistas y sostenemos
que sí.
Como otras ideas fuerzas que han sido y son
esenciales para dar sentido a nuestro trabajo, tales
como la estrategia de APS, el movimiento de la
promoción de la salud, la reforma del sistema de salud
mental o el movimiento de educación popular, para
citar solo algunos de los más relevantes en el campo
de la salud, las EPS constituyen una imagen objetivo a
alcanzar que le da sentido a nuestra práctica y
potencia nuestros esfuerzos. Estemos en el nivel de
intervención y en el ámbito de trabajo que estemos.
¿Lograremos resultados globales, nacionales o
locales? La “glocalización” (Tejerina; 2002) de estas
propuestas constituye justamente uno de sus más
significativos desafíos.
Para concluir este apartado destacaremos algunos
de los principales desafíos que identificamos en el
logro de estrategias como ésta (lo decimos en plural
porque son desafíos compartidos para este campo de
problemas como para otros en los cuales participamos
tales como la “renovación de la APS” o la
“desmanicomialización de efectores de salud mental”
para mencionar solo algunas).
Plantearemos los desafíos en términos de
deconstrucción dado que no se trata de cambiar viejos
“deber ser” por otros nuevos más aggiornados a las
Especial Salud, Educación y Desarrollo Humano
Luciani Conde 100
recomendaciones expertas, sino que se trata
justamente de recuperar las tradiciones que forjaron
nuestras prácticas dejando caer aquellos sentidos que
ya no nos permiten abordar la complejidad de los
problemas con los que lidiamos en la cotidianeidad de
nuestro quehacer (Derrida; Roudinesco; 2009); siendo
capaces de generar nuevos sentidos para los nuevos
escenarios de práctica.
Desafío 1: la capacidad de promover estrategias
efectivas de EPS implica dejar caer las propuestas de
salud escolar.
La relación asimétrica, asistencialista,
exteriorizante, acrítica del contexto sociopolítico y
cultural, biologicista y esencialmente preventivista de
la enfermedad sigue vigente en las políticas y
programas del campo. Aún disfrazadas con
recomendaciones acordes a los últimos estándares
sobre promoción de la salud, si repasamos muchos de
los programas nacionales de salud escolar
encontramos intactos los mandatos de la medicina
comunitaria y sus niveles preventivos, en donde el
único fin es elaborar recomendaciones para que las
niñas y los niños no se enfermen, un pronto
diagnóstico y tratamiento y una eficaz rehabilitación.
Casualmente, una de las noticias del día de uno
de los diarios de circulación nacional de mi país
señala los avances y logros del Programa Nacional de
Salud Escolar obtenidos en el año 20143. Por supuesto
que es esencial la labor realizada, y que contar con un
buen sistema de vigilancia epidemiológica para esta
franja etaria constituye un insumo imprescindible para
la toma de decisiones y formulación de políticas
sectoriales específicas. Pero la estrategia de
promoción de la salud en las escuelas no es esto, no es
una estrategia destinada solamente al “control del niño
sano”, tampoco es generar acciones exclusivamente
destinadas a la prevención de enfermedades, tampoco
constituye esfuerzos de los técnicos correspondientes
destinados a trasmitir información sobre las
enfermedades y sus modos de prevención/contagio.
3
Diario Página 12, extraído fecha 17-02-2015
[http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-266285-2015-02-
17.html]
Enero – Junio 2015 © Tipica
Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar
Integrar salud y educación no es convencer, no es
disciplinar y no es colonizar el pensamiento de otros
que no saben o saben distinto.
Desafío 2: sustituir el enfoque de salud escolar
por el de promoción de la salud en la escuela requiere
deconstruir los modelos formativos con los cuales son
forjados los actores profesionales del campo de la
salud y la educación (médicos, nutricionistas,
psicólogos, enfermeros, maestros, directores de
escuela, inspectores de escuela).
Desafío formal que requiere de la transformación
de los modelos pedagógicos y contenidos curriculares
de las carreras de estos actores profesionales: avanzar
en la implementación de currículas integradas
fundadas en el aprendizaje basado en problemas, en
metodologías de estudio – trabajo, y la necesariedad
de tramos curriculares compartidos entre las distintas
disciplinas son solo algunas de las propuestas a
desarrollar por las universidades de los países de la
región que quieran emprender estas propuestas.
Desafío 3: democratizar las relaciones sociales
del campo. La posibilidad de instalar iniciativas que
apuntan a mejorar las condiciones de salud requiere
no solo de profesionales que puedan instrumentar
competencias acordes a este enfoque, sino también del
grado de democratización de las relaciones sociales en
cada contexto. No alcanza que conste en proyectos
educativos que los familiares pueden participar si no
existe la capacidad real y concreta de participación
ciudadana que permita que las personas se sientan
habilitadas a participar, confiando en que su voz (con
más o menos conocimiento técnico) será escuchada y
en que poseen saberes sobre el tema.
La trasmisión de la información es sustituida por
la problematización de situaciones en las cuales
(desde la posición en la que cada actor se encuentre)
el saber técnico es un saber más, no el único ni el
hegemónico. Entendemos que esto es posible si se
encara el desafío de deconstruir las tradiciones de
planificación tecnocrática normativas que operan en
las representaciones imaginarias de los protagonistas
del campo. Si bien existe una cuantiosa lista
Especial Salud, Educación y Desarrollo Humano
Políticas Integradas 101
bibliográfica sobre formas de planificación, gestión y
programación que superan al tradicional modelo tecno
burocrático, nuestra experiencia nos enfrenta
diariamente a prácticas cristalizadas en rutinas
irreflexivas, jerarquizadas administrativamente sin
posibilidades democráticas de intercambio en función
de los diversos saberes y poderes en juego, con
escasísima participación socio comunitaria efectiva.
Desafío 4: integrar la estrategia de EPS al
enfoque de derechos humanos para la niñez. Así como
la integración de salud y educación es uno de los
desafíos que la estrategia de EPS ha permitido
enfrentar creativamente, consideramos que uno de los
desafíos actuales consiste en articular la estrategia de
EPS con la doctrina internacional de derechos de la
niñez.
Entendemos que la adhesión e incorporación
legislativa paulatina que ha tenido lugar en los
distintos países de la región de esta doctrina (Luciani
Conde; 2008) plantea el desafío de generar puentes de
diálogo e integración entre las políticas públicas
destinadas a salud y educación con los diferentes
derechos que los Estados se han comprometido a
garantizar para las niñas, niños y adolescentes.
El cumplimiento de la Convención Internacional
de los Derechos del Niño nos obliga a incluir el tema
de salud y educación en clave de la efectivización de
derechos, lo cual no se agota en el acceso a la
educación en términos de inclusión educativa, sino
también en términos alimentación, recreación,
identidad, juego, participación real por mencionar solo
algunos.
Desafío 5: integrar la propuesta de EPS con el
enfoque de interculturalidad. Otro de los desafíos que
consideramos relevantes, es el relativo a la
permeabilidad que la propuesta pueda generar
respecto de un enfoque intercultural, que incluya
como elemento constitutivo de la propuesta misma el
conocimiento de los pueblos originarios de acuerdo a
cada contexto de implementación.
Si bien son constantes las referencias a incluir a
las familias y a la comunidad en las propuestas de
Enero – Junio 2015 © Tipica
Tipica, Boletín Electrónico de Salud Escolar
salud y educación, no ocurre lo mismo con las
culturas en las cuales se producen, viven y sienten. La
inclusión de los aspectos propios de cada cultura,
tanto como de las sinergias generadas en los
encuentros inter culturales constituye un elemento
esencial a ser colocado como indicador del grado de
participación efectiva de los actores sociales en el
campo de la salud y la educación. Saberes originarios
referidos al cuidado, a la salud – enfermedad, como
así también al aprendizaje, y la aprehensión del
conocimiento son contenidos explícitos a ser incluidos
en currículos formales destinadas a temas de salud –
educación de acuerdo a cada contexto territorial.
Experiencias como la boliviana a partir de la
Constitución del Estado Plurinacional del 2009, en la
cual se instala la idea de un Estado plurinacional,
asociado a las diferentes culturas que constituyen la
identidad de un país, marca un promisorio sendero de
trabajo para resignificar desde el territorio la
posibilidad y capacidad de producir en salud y
educación.
Como cierre del documento, y a manera de
síntesis de los desafíos planteados para el desarrollo
de propuestas de salud y educación sostenemos que se
trata de sustituir las políticas públicas, planes y
programas de salud escolar por otras de salud y
educación integradas, desde un enfoque de derechos
humanos para la niñez, con inclusión de los
conocimientos y de las culturas originarias
particulares.
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