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MONOGRAFÍA
TEMA DE INVESTIGACION:
“LA RESERVA DE LEY EN LA CONSTITUCIÓN SALVADOREÑA”
PRESENTADO POR:
CONCEPCIÓN DE MARIA ESCOBAR LOBO
ASESOR:
LICDO. FRANCISCO JAVIER ARGUETA
JUNIO DE 2004
SAN SALVADOR, EL SALVADOR, CENTROAMÉRICA
INDICE
# Págs.
INTRODUCCION .........................................................................................................1
CAPITULO l
GENERALIDADES
CAPITULO II
LA POTESTAD REGLAMENTARIA
CAPITULO lV
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1 CONCLUSIONES.................................................................................................73
4.2 RECOMENDACIONES. .......................................................................................73
BIBLIOGRAFIA ..........................................................................................................74
INTRODUCCION
1.1 ANTECEDENTES.
El concepto reserva de ley surge en el siglo XIX en Alemania y perdura hoy en día en
el modelo salvadoreño, aunque no opera de la misma forma en los distintos
ordenamientos jurídicos. Sin embargo se puede afirmar que la reserva de ley es la
garantía de que en determinado ámbito de la realidad dependa exclusivamente de la
voluntad de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en dicho
ámbito los ciudadanos.
1.2 NATURALEZA.
1
Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo Tomo I
editorial civitac, 1997, Pág. 232).
1.3 CONCEPTO DE RESERVA DE LEY.
EXPLICACION.
Cuando exista conflicto entre los intereses de una persona o grupo y los intereses de
la mayoría de la población, tendrán preferencia estos últimos, es decir, los intereses
mayoritarios.
Anteriormente no existía una ley especial de tránsito que regulará las multas que se
le imponían a los malos conductores, éstas multas eran exigibles vía reglamento por
lo cual se les consideraba ilegales, pues un reglamento no tiene la potestad de
sancionar sólo la ley tiene ese derecho.
Ahora bien, el Art. 131 Cn., Ord. 5º, manifiesta que a la Asamblea Legislativa le
corresponde: Decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes
secundarias. Entonces es en éste ordinal en el que se encuentra verdaderamente
reflejada en términos generales la reserva legal, pues la reserva de ley es exclusiva
de éste órgano; se dice en términos generales porque el ordinal 6º de éste mismo
artículo es específico al decir que a la Asamblea Legislativa le corresponde: Decretar
impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e
ingresos, este ordinal hace referencia a la reserva de ley, pero en materia tributaria y,
el Art. 231 expresa que no pueden imponerse contribuciones sino es en virtud de una
ley, este artículo está relacionado con el 131 Ord. 6º de la Constitución, ya que
ambos se refieren a los impuestos.
El punto de partida es la idea que la reserva de ley no esta constituida sobre un único
objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo,
alcanzando aspectos relacionados básicamente según el modelo liberal, de
aplicación todavía actual con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa.
Con relación al patrimonio, están reservados hacer establecidos por ley los
impuestos y la expropiación forzosa, ya que no se concibe que los impuestos puedan
ser establecidos por el Ejecutivo, si dicho órgano, es el que va hacer uso de esos
fondos.
Este punto será retomado en el Capítulo IV pues, es el centro del presente trabajo de
investigación.
La preferencia hacia la ley, como instrumento normativo que imponga limitantes a los
derechos fundamentales, proviene de la carga de legitimación democrática de los
parlamentos o asambleas.
Son los que la Administración puede emitir en ejercicio de potestades propias que la
Constitución le asigna, con presidencia de si existe o no ley al respecto.
Son aquellos que dicta el Ejecutivo con carácter de urgencia y en casos extremos por
graves causas naturales (epidemias, inundaciones, etc.), o sociales (guerra,
trastornos internos), y que suspende la aplicación de una ley (contra Legem) o
imponen especiales obligaciones a los administradores (riquezas).
Son aquellos en los cuales no se observa una serie de límites materiales y formales
de cuyo respeto depende su validez, si cualquiera de estos límites legales es
rebasado, el reglamento en cuestión resultará viciado.
Ley Reglamento
1ª La Ley tiene absoluta prioridad por ser 1ª El Reglamento es la expresión
expresión de la voluntad del pueblo. subalterna de la Administración.
Se dice que los “tributos” aparecieron con el advenimiento del Estado Moderno,
como manifestaciones del Poder de Imperio Estatal.
A los reyes en algunas épocas, se les permitía cobrar impuestos sobre la tierra
conforme a la extensión de ésta, o impuestos personales debidos por los habitantes
desde la edad de 15 años, o impuestos sobre los consumos y su introducción (sal,
granos, etc.). Las palabras “tributo e impuesto” implicaban un signo de servidumbre o
vasallaje que se pagaba a cambio de protección; en las primeras épocas medievales,
los hombres libres prestaban servicios personales en las armas.
A los pueblos conquistados se les imponían tributos, algunas veces se los pagaba
para gozar de cierta autonomía (esto se dio con los judíos en tiempos de Cristo). Los
bárbaros, en los últimos años del imperio romano, cobraban tributos de los
ciudadanos, que eran pagados, primero para apaciguarlos, y luego, en virtud de la
conquista.2
2
José Maria Martín, Ciencias de las Finanzas Públicas, Contabilidad Moderna, Buenos Aires, 1976,
pág. 42
Gran cantidad de alzamientos, revoluciones, guerras, han tenido por una de sus
causas más importantes la tributación injusta. Por ejemplo hoy en la actualidad el
Impuesto sobre el valor agregado (IVA) que es el 13%, para los salvadoreños es un
porcentaje injusto porque el salario mínimo no alcanza a cubrir lo que son los gastos
de la canasta básica, los precios de los productos son demasiado elevados y, para
rematar se tiene que pagar por cada artículo adquirido el impuesto del IVA. Y todo
esto gracias a la guerra civil de los años 80’s con el FMLN y la Fuerza Armada que
dejaron más pobre de lo que estaba al país, pues la deuda externa con los Estados
Unidos de Norteamérica creció de sobre manera y desgraciadamente el perjudicado
siempre ha sido y será el pueblo.
En razón de que el Estado moderno nació bajo el signo del absolutismo, los
monarcas fueron cada vez más propensos a establecer tributos, lo cual dio origen a
fuentes rebeliones, como las que concluyeron con la Declaración de Derechos de
1969 en Inglaterra, la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos en
1776 y la Revolución Francesa de 1789.
El Modelo de Código Tributario para América Latina establece: “Tributos son las
prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con
el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”.
3
Guilline Fonrouge, Ob. Cit. Vol. I, pág. 259/60.
Este autor, Giuliani Fonrouge conceptúa al tributo como “una prestación obligatoria,
comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que
da lugar a relaciones jurídicas de derecho público.
Villegas considera a los tributos como “las prestaciones en dinero que el Estado
exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos
que le demanda el cumplimiento de sus fines”.4
El Art. 3 del Código Brasileño conceptúa al tributo como “toda prestación secundaria
compulsoria, en moneda o cuyo valor se pueda expresar en ella, que no constituya
sanción e acto ilícito, instituida en Ley o cobrada mediante actividad administrativa
plenamente vinculada”.
3.3 NATURALEZA.
Los tributos eran considerados por las teorías privatistas como derechos o cargas
reales, o se asemejaban a la obligatio ob rem de los romanos, específicamente al
referirse a los gravámenes inmobiliarios, la doctrina contractual, los asimilaba a los
precios derivados del cumplimiento de un contrato contra el Estado y los particulares,
o a las primas de seguro que los particulares pagaban al Estado por la seguridad de
sus personas y bienes.
4
Villegas, Ob. Cit., págs. 68 y 281/3.
3.4 FINALIDAD.
Los tributos financieros tienen por finalidad aportar medios al tesoro público, esta es
vista como una finalidad fiscal.
El Art. 231 Cn., manifiesta que no pueden establecerse contribuciones, sino en virtud
de una ley. Esto confirma lo expuesto en las consideraciones generales de que
únicamente la ley es la que puede establecer las contribuciones o impuestos. Es
prudente señalar que la doctrina no es unánime en cuanto al problema de que si la
expresión ley se refiere a la norma de carácter formal que se produce en los poderes
judiciales y como producto formal.
El Art. 131 No. 6 Cn., establece el principio de equidad, el cual se vincula con la
capacidad contributiva. La equidad es una forma de justicia. Sin embargo, la
Constitución vista en esta disposición es en el sentido aristotélico, es una especie de
principio de igualdad, Art. 3 Cn.
El impuesto debe ser estructurado de forma que grave a cada uno según su
capacidad económica.
Definición.
Impuesto.
El Art. 13 del Código Tributario conceptúa el impuesto así: “es el tributo exigido sin
contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o
hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad
contributiva del sujeto pasivo”.
Por medio del impuesto son retribuidos servicios indivisibles prestados por el Estado,
es decir aquellos que si bien son útiles a toda la comunidad, resulta imposible, en la
práctica, efectuar su particularización en lo referente a personas determinadas.
Tasa.
Un ejemplo de tasa puede ser el servicio de agua potable, el cual es prestado por
ANDA, al contribuyente y éste deberá pagar por ese servicio al Estado.
Contribución especial.
No sucede así con las tasas, respecto a las cuales no es aplicable el principio de
reserva de ley, pues éstas pueden ser creadas no sólo en virtud de ley, sino también
vía ordenanza, emitida por los consejos municipales; esto de conformidad a los Art.
204 Ord. 1º de la Constitución, 30 numeral 21 del Código Municipal y 129 de la Ley
General Tributaria Municipal.
Para desarrollar el apartado 4.7 es necesario mencionar cuales son las fuentes del
ordenamiento tributario, pues en dicho apartado se aportará jurisprudencia la cual es
considerada como fuente del derecho tributario.
El Art. 5 del Código Tributario manifiesta que las fuentes del ordenamiento tributario
son:
Por otro lado, afirmaron que si partimos de que “el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano no es organismo facultado para decretar o modificar los aranceles
a la importación en nuestro país de conformidad al Art. 86 Inc. 1º y 131 Ord. 6° Cn.,
de igual forma toda resolución emitida por el Órgano Ejecutivo amparado al Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, atenta contra el mismo
Art. 86 Inc. 2º Cn., que establece la indelegabilidad de las atribuciones de los
órganos de Gobierno, pues al emitir dichas resoluciones el Órgano Ejecutivo se está
arrogando atribuciones que no son de su competencia, lo cual sólo le compete a la
Asamblea Legislativa de conformidad al Art. 131 Ord. 6°”.
“El problema se presenta con la aplicación del Art. 26 que se denomina cláusula de
salvaguardia, a la explicamos a continuación: De conformidad al Art. 26 del Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, los Estados Parte del
tratado, pueden establecer o modificar unilateralmente la tasa de los aranceles a las
importaciones cuando se presente los supuestos siguientes: (I) desequilibrio de la
balanza de pagos; (II) deficiencias repentinas y generalizadas en el abastecimiento
de materias primas y bienes finales básicos; (III) desorganización de mercado; y (IV)
cualquier otra circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia
nacional. Las modificaciones arancelarias adoptadas unilateralmente por los Estados
partes, tendrá una vigencia máxima de 30 días, plazo dentro del cual el Consejo
deberá calificar la situación, calificar su gravedad y disponer las medidas que deban
tomarse, incluyendo la posibilidad de resolver sobre la suspensión o modificación de
las disposiciones adoptadas”.
Por otro lado, que dentro de los “preceptos constitucionales que fundamentan la
emisión de las resoluciones impugnadas, está el contenido en el Art. 89 Cn., que
establece que El Salvador alentará y fomentará la integración económica de las
Repúblicas Americanas y especialmente con las del Istmo Centroamericano, lo cual
podrá efectuarse por medio de tratados o convenios con las Repúblicas interesadas,
los cuales podrán regular la creación de organismo de funciones supranacionales”.
“Todas las medidas que han sido mencionadas por los demandantes han sido
sometidas al Consejo, y es el caso que las decisiones que unilateralmente tome un
Estado sobre las modificaciones a los derechos arancelarios a la importación deben
ser puestas en vigencia de la misma forma como que si tales decisiones fuesen
tomadas por el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; es decir, a través
de un Acuerdo o Decreto del Poder u Organismo Ejecutivo”.
Consideró finalmente que “las resoluciones impugnadas cumplen con los principios
de legalidad y transparencia, al haber sido emitidas de conformidad a la legislación
pertinente, y por estar vigentes al ser publicadas en el Diario Oficial y notificadas a su
vez a la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica
Centroamericana (SIECA), a la Dirección General de la Renta de Aduanas y a la
Corte de Cuentas de la República”.
Dijeron además que los solicitantes establecen que la única autoridad competente
para dar existencia legal a cualquier tributo es la Asamblea Legislativa, pero que
atendiendo al Art. 131 Ord. 7º Cn., el “Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano, que contiene entre otras, las funciones del Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano, fue debidamente ratificado por la
Asamblea Legislativa, estableciéndose que el Consejo debe adoptar decisiones para
el funcionamiento del Régimen arancelario, aprobar los derechos arancelarios y sus
modificaciones, conforme ese instrumento, etc., cuyo desarrollo se encuentra en los
Arts. 22 y siguientes”.
Por lo expuesto, sostienen que dichos Ministerios han cumplido “con la obligación
constitucional y legal de modificación arancelaria, tomando en consideración los
procedimientos contenidos en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, que para el caso de El Salvador, constituye ley de la República”.
Por ello, sostuvieron que “los peticionarios se quedan cortos en su afirmación, ya que
solamente han hecho referencia a la regla general; sin embargo no han tomado en
consideración la excepción contenida en el Art. 26 del Convenio, la cual se refiere a
la posibilidad de modificar unilateralmente los aranceles siempre y cuando se den las
condiciones que se regulan en ese artículo y que posteriormente, cuando el Consejo
se reúna, sean conocidas por ellos. Este artículo establece la obligación que el
Consejo se reúna dentro de los treinta días para considerar las medidas adoptadas
de forma unilateral, sin embargo, si no pueden reunirse dentro de ese plazo, por
situaciones diversas, y por consiguiente la medida no puede ser discutida en el
Consejo; no significa que la misma deba ser eliminada, tal como lo sostienen los
demandantes, sino, como lo regula este artículo, se entiende prorrogada la vigencia
de la medida hasta que se reúna el Consejo y conozca de la misma. De lo anterior,
puede notarse que existe una discrepancia con el criterio de los solicitantes, ya que
el plazo de treinta días a que se hace referencia y que está contenida en el párrafo 1
del Art. 26, se prorroga expresamente de conformidad con lo establecido en el
párrafo 2 del mismo artículo, cuando por cualquier razón el Consejo no haya podido
conocerlo. Esta prórroga, no es por un plazo igual a treinta días, sino que se extiende
hasta la fecha en que el Consejo conozca y se pronuncie al respecto. En ese sentido,
y aclarada la situación referente a que es legal dictar resoluciones por parte del
Ejecutivo modificando aranceles de forma unilateral, dentro del sistema de
integración económica de conformidad con lo estipulado en los instrumentos de la
integración, se entiende que tales resoluciones nacen a la vida jurídica y sus efectos
tienen validez desde el momento que son emitidas, y aunque ésta es una facultad
que otorga el Convenio, también existe la obligatoriedad de ser sometidas a
conocimiento del Consejo”.
Finalmente, dijeron que es el caso que “las decisiones que unilateralmente tome un
Estado sobre las modificaciones a los derechos arancelarios a la importación deben
ser puestas en vigencia de la misma forma que si tales decisiones fuesen tomadas
por el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; es decir, a través de un
acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo, y en el caso de El Salvador,
esta decisión se plasma en una Resolución del Ministerio de Economía la cual se
publica en el Diario Oficial. Con relación a las resoluciones impugnadas mediante el
proceso de inconstitucionalidad, muchas de ellas son resoluciones biministeriales o
triministeriales, en atención a la labor de coordinación que se señalara anteriormente
entre las diversas Secretarías de Estado que constituyen el Órgano Ejecutivo, y es el
caso que cuando la modificación atañe a productos del sector agropecuario se ha
visto involucrado el Ministerio de Agricultura y Ganadería; y en todo los casos el
Ministerio de Hacienda en cuanto compete a esta Secretaría la política aduanera y la
recaudación de tales derechos arancelarios a la importación. Atendiendo a lo anterior
las resoluciones impugnadas cumplen con los principios de transparencia y legalidad
al ser publicadas en el Diario Oficial y notificado a su vez a la SIECA, a la Dirección
General de la Renta de Aduanas y a la Corte de Cuentas de la República”.
Sostuvo el Fiscal que “lo fundamental sostenido por los impetrantes consiste en que
la modificación arancelaria es un impuesto, consecuentemente según la
Constitución, esto debería ser decretado por la Asamblea Legislativa y, en segundo
término, sostiene que esas modificaciones arancelarias, sobrepasaron el tiempo que
se señala en el Convenio que es de treinta días para que lo conozca y apruebe el
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano. Los demandantes solo han
tomado en cuenta las reglas generales establecidas en el Art. 24 del Convenio en
cuanto a las decisiones tomadas por el Consejo; pero no tomaron en cuenta lo que
se establece en el Art. 26 del Convenio, en cual se hace referencia a una excepción
a la regla general; en estos casos se permite unilateralmente aplicar las
disposiciones contenidas en el Capítulo VI del Convenio en lo referente a la
modificación de los derechos arancelarios a la importación, sin necesidad de pasarlo
al Consejo para su entrada en vigor; estas son medidas provisionales y
posteriormente deben ser conocidas por el Consejo”.
Finalmente, afirmó que “no existe ninguna inconstitucionalidad por defecto de fondo y
contenido en las resoluciones del Órgano Ejecutivo en los Ramos de Economía,
Hacienda y Agricultura y Ganadería”.
Asimismo, que “la inconstitucionalidad alegada no está ni puede estar dirigida hacia
las normas comunitarias sino a la inconstitucional actuación de los funcionarios
demandados, que se ha visto reflejada en las Resoluciones antes citadas,
consistente en arrogarse para sí y ejercitar la facultad de modificar aranceles en
abierta violación tanto del Derecho Comunitario como de la Constitución de la
República”.
También argumentaron que, de acuerdo con los Arts. 22 y 23 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, “el Consejo Arancelario
Aduanero Centroamericano podrá acordar modificaciones de los Derechos
Arancelarios a la Importación dentro de un rango del cero por ciento (0 %) a cien por
ciento (100 %) de la tarifa nominal ad-valorem”.
“Lo atinente a la modificación unilateral que los Estado Parte quedaron facultados a
implementar a través de medidas nacionales conocidas como cláusulas de
salvaguardia, están reguladas por el Capítulo VIII del Convenio, en su Art. 26.
Nótese, Honorable Sala, cómo en la disposición legal antes transcrita, el Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, al no establecer un
procedimiento específico de modificación unilateral por parte de un Estado
Contratante del Convenio, respeta los procedimientos legales nacionales de cada
Parte Contratante para la modificación de aranceles, previstos en sus respectivas
Constituciones; lo cual haría suponer que la aprobación y puesta en vigencia de una
cláusula de salvaguardia tendría que efectuarse mediante los procedimientos
previstos por la legislación interna de cada Estado Parte, que para nuestro caso,
tendría que apegarse al proceso de formación de ley, en atención a lo establecido
por el Art. 231 y 131 Ord. 6° Cn. La remisión que el Art. 26 del Convenio antes
relacionado hace del procedimiento establecido por el Capítulo VI de ese mismo
cuerpo legal para modificar unilateralmente las tarifas arancelarias no puede ser
entendido en el sentido que dicha modificación pueda hacerse mediante la emisión
de un acuerdo o decreto del Ejecutivo, ya que la función que se le asigna al Órgano
Ejecutivo en el último párrafo del Art. 24 del citado Convenio, no está en modo
alguno relacionada con la decisión de modificar el arancel, sino única y
exclusivamente de ratificar y poner en vigencia las decisiones del Consejo en materia
arancelaria”.
“De acuerdo a lo antes expuesto, y en conformidad con los Arts. 131 Ord. 6° y 231
Cn., es la Asamblea Legislativa el órgano del Gobierno legalmente facultado para
crear, modificar o suprimir tributos mediante una ley formal y materialmente válida.
Es evidente que no existe una tan sola disposición constitucional que otorgue
atribuciones legislativas de carácter tributario a los funcionarios del Ejecutivo, y es
que de hecho no podría haberla, puesto que de existir atentaría contre al principio de
división de poderes adoptado por nuestra Carta Magna. Tampoco existe ni podría
existir disposición legal alguna dentro de la legislación secundaria salvadoreña, que
le otorgue tales funciones al Ejecutivo, puesto que tal legislación tendría vicios de
inconstitucionalidad, puesto que la misma Constitución prohíbe la delegación de
funciones entre órganos del Estado, al manifestar en su Art. 86 Inc. 1º que las
funciones de tales órganos son indelegables, obligándoles en consecuencia al
ejercicio de sus atribuciones y competencia dentro del marco que la misma
Constitución les señala”.
Afirmaron también que “la jurisprudencia antes señalada establecida por la Corte
Centroamericana de Justicia confirma lo expuesto a lo largo de la presente demanda,
respecto de la legitimidad de la facultad del Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano de modificar aranceles y de la posibilidad, que de manera
excepcional y mediante la cláusula de salvaguardia regulada por el Art. 26 del citado
Convenio, los Estados puedan modificar aranceles de manera unilateral y mediante
la intervención de las Asambleas legislativas o Congresos Nacionales”. En relación,
adujeron que “no existe disposición legal comunitaria alguna que reconozca facultad
para modificar aranceles a la importación a los funcionarios que emitieron los actos
cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita”.
Luego, afirmaron que del análisis de los Arts. 231, 133 y 131 Ord. 6° Cn. y de los
Arts. 20 y 12 del Código Civil, “resulta evidente que la creación de impuestos
constituye una atribución específica de la Asamblea Legislativa y, considerando lo
previsto por el Art. 231 de nuestra Ley Primaria, dicha atribución es exclusiva de éste
órgano, puesto que solamente la Asamblea Legislativa puede emitir leyes formales y
materialmente válidas, a través de las cuales, deben crearse, modificarse o
derogarse los impuestos y demás contribuciones fiscales. En tal sentido, es
indudable que las resoluciones cuya declaratoria de inconstitucionalidad hemos
solicitado, violenta lo previsto por los Arts. 86, 131 Ord. 6° y 231 Cn., y en esa
medida, deben ser declaradas inconstitucionales en su forma y contenido, de un
modo general y obligatorio”.
En este sentido, afirmó que “los peticionarios sólo han hecho referencia a la regla
general, sin tomar en consideración la excepción contenida en el Art. 26 del
Convenio, la cual se refiere a la posibilidad de modificar unilateralmente los
aranceles, siempre y cuando se den las condiciones especiales en uno de los
Estados suscriptores del Convenio. Es criterio de los señores demandantes afirmar
que la decisiones tomadas por el Ramo de Economía, Hacienda, y Agricultura y
Ganadería, a través de los instrumentos emitidos han excedido los treinta días que
concede el Art. 26 de dicho Convenio, sin ser conocidos por el Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, para su aprobación y prórroga y al no contar con ella
tendrían que dejarse de aplicar; además sostienen que por no poseer aprobación del
Consejo, el Ejecutivo tiene la obligación de someterlos al conocimiento de la
Asamblea Legislativa para que los apruebe o no, según el caso, y que de
conformidad con el Convenio, las modificaciones de los aranceles requieren de un
Acuerdo o Decreto del Poder u Organismos Ejecutivo, sólo en aquellos casos que
son Acuerdos emitidos por el Consejo, y no cuando se trata de medidas unilaterales
acordadas por uno de los Estados, como en la aplicación de la cláusula de
salvaguardia. Es evidente que el Art. 26 relacionado hace referencia a una excepción
a la regla general, por lo cual, el Estado contratante que se encuentre en las
circunstancias especiales a que se refiere, está facultado unilateralmente para aplicar
las disposiciones del capítulo VI del Convenio, por medio del cual concede
competencia para modificar los derechos arancelarios a la importación, sin necesidad
de someterlos a conocimientos del Consejo para su entrada en vigencia”.
Asimismo, que “los impetrantes sostienen que no es posible que en los Tratados o
Convenios se permitan disposiciones que transfieran las funciones, por la
indelegabilidad de funciones, entre los órganos del Estado previstas por el Art. 86
Cn. Manifiestan que la Asamblea Legislativa no podría haber ratificado un Convenio
que regulara una delegación en el Ejecutivo. En ese sentido, un mismo Título de la
Constitución establece una excepción a la aplicación del Art. 86, y esta se refiere a la
integración económica, puesto que el interés ya no es de carácter nacional, sino que
sobrepasa ese nivel y se vuelve interés de carácter comunitario. En ese sentido, la
Asamblea Legislativa no se ha restringido su función establecida en el Ord. 6º del Art.
131 Cn., sino más bien al contrario, esta función está vigente; lo que debe
comprenderse es que la misma Asamblea Legislativa, en su oportunidad, estudió y
analizó que el contenido del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, sus Protocolos, así como toda la legislación relacionada al tema
de integración económica centroamericana, lo que permiten es trascender el interés
nacional y buscar una real integración humana, económica, social y cultural”.
Además dijeron que los peticionaron alegan que “la prórroga o las aprobaciones por
parte del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), de las tarifas
arancelarias contenidos en las citadas resoluciones y acuerdos, violan lo dispuesto
en el Art. 89 Cn.; lo anterior, según ello, debido a que las autoridades encargadas de
diligenciar el proceso de prórroga de las cláusulas de salvaguardia, desconocieron la
competencia que se depositó en manos del Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano, en vista que se sometió a un órgano que no era el competente
para desarrollar el control de salvaguardias, y que adicionalmente no estaba
constituido con la participación del cuerpo colegiado completo, de conformidad con el
Art. 38 del Protocolo de Guatemala. Al respecto es menester enfatizar que los
Ministros responsables de la Integración Económica Centroamericana en cada país,
son a la vez integrantes del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, el
Consejo de los Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo
Regional (COMRIEDRE) y el Consejo de Ministros de Integración Económica
Centroamericana (COMIECO); constituyéndose en cada caso, en el Consejo
competente para adoptar las decisiones en la materia que corresponde”.
Asimismo, que “en el caso de la Resolución No. 253, es conveniente dejar en claro
que ésta se dejó sin efecto por medio de la Resolución No. 257 emitida por los
Ministerios de Economía y de Hacienda, el día 8-IX-1999 lo que significa que nunca
surtieron los efectos de imposición de los derechos arancelarios a la importación
para los productos allí consignados. La Resolución nº 73-2001 del Concejo de
Ministros de Integración Centroamericana prorrogó hasta el 31-III-2001 el plazo para
la aplicación de las Cláusulas de Salvaguardia para las posiciones arancelarias
comprendidas en las Resoluciones números 53 y 70 del año 2000 a las cuales se
refiere en este recurso de inconstitucionalidad presentado por los impetrantes”.
III. Expuesto el contenido básico de las demandas; así como los informes
justificativos de todas las autoridades demandadas, y la opinión del Fiscal General de
la República, corresponde identificar los argumentos de inconstitucionalidad sobre
los que habrá de decidirse en esta sentencia, así como el orden lógico que llevará la
misma.
C. Que las resoluciones anteriormente expuestas violan los Arts. 86, 89, 131 Ord. 6º
y 231 Cn., ya que modifican aranceles sin haber respetado el procedimiento
establecido para tal efecto en los Arts. 24 y 26 del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano.
Este es un sector del ordenamiento jurídico que tiene su génesis en los llamados
“tratados de integración”, los que, igual que cualquier otro, son –como se dijo–
acuerdos de voluntad celebrados entre sujetos de Derecho Internacional, pero que
por su contenido, son considerados como un ordenamiento jurídico sui generis, que
los diferencia de los tratados internacionales clásicos.
Estos tratados de integración son convenios multilaterales por medio de los cuales se
crea un nuevo ordenamiento jurídico, con carácter autónomo, distinto al Derecho
Internacional Público y al derecho interno de cada Estado, al que la doctrina ha
denominado derecho de integración o derecho comunitario. Es a través de éstos
tratados que surgen los llamados órganos u organismos supranacionales, por medio
de los cuales la comunidad de Estados integrada busca alcanzar los objetivos
propuestos.
A. Este nuevo ordenamiento jurídico está conformado, en primer lugar, por los
tratados constitutivos de las comunidades de Estados, es decir, los sistemas de
integración creados por los Estados, sus protocolos y anexos, así como los tratados
que los modifican; todos los cuales constituyen el Derecho comunitario o de
integración originario, ya que sirven de parámetro legal con carácter fundamental
para los órganos supranacionales creados por ellos; por lo que, a partir de su
vigencia, deja de ser Derecho Internacional común, para pasar a configurar un nuevo
derecho, caracterizado por su autonomía.
B. En segundo lugar, está conformado por todo el ordenamiento jurídico que surja
como producto de las competencias o atribuciones ejecutivas, legislativas y judiciales
otorgadas a los órganos creados dentro del mismo sistema de integración normas
que no tienen su origen en el tratado internacional común, que es al que se
denomina Derecho comunitario o de integración derivado.
Este derecho, por medio del cual los Estados de ciertas regiones buscan integrarse,
se concreta de la misma forma que cualquier tratado internacional; sin embargo, es
por su contenido que se diferencian de los demás, pues con los tratados de
integración los Estados constituyen una nueva estructura jurídico-institucional
órganos con competencias ejecutivas, legislativas y judiciales que creará, a través de
sus órganos, disposiciones jurídicas que pasan a formar parte del sistema de fuentes
de cada Estado y que, además, son vinculantes en el ámbito internacional.
Este derecho derivado está constituido por los actos normativos de los órganos de
integración, v. gr. el reglamento, la directiva, la decisión, las recomendaciones etc.,
derecho que, igual que el primario, se caracteriza por su autonomía porque, en la
mayoría de los casos, no es necesaria la aceptación, transformación o adaptación
alguna de parte de los Estados signatarios, pues el mismo es directamente aplicable
tanto a los Estados parte como a los ciudadanos de éstos.
1. Para analizar en qué consiste la reserva de ley, se tendrá que hacer referencia a la
naturaleza jurídica de la Asamblea Legislativa, como depositaria de aquélla. Esto
coadyuvará al mejor entendimiento de la problemática constitucional al respecto, así
como al establecimiento de los criterios generales para poder determinar, en nuestro
ordenamiento constitucional, cuándo hay reserva de ley y cuándo no.
Por todo lo dicho, puede sostenerse válidamente que estos principios, que el
constituyente reconoció como orientadores de la actividad legislativa, deben
garantizarse por medio del procedimiento de formación de leyes; por cuanto, en
definitiva, éstos legitiman toda creación legislativa.
Por ello, debe concluirse en este punto, antes que nada, que el vocablo “ley” o “ley
especial” no es igual a decreto legislativo o decreto legislativo especial, sino a
disposición jurídica emanada de los órganos estatales o entes públicos investidos de
potestades normativas reconocidas por la Constitución, y que, en esa connotación, el
concepto desempeña una importante función en cuanto implica la exigencia que toda
actuación de los poderes públicos esté basada en una disposición jurídica
previamente promulgada.
Entonces, se tiene que, de acuerdo con la Constitución Salvadoreña, hay que
entender que existe reserva de ley expresa, únicamente cuando aquélla habla de
materias reguladas por “decreto legislativo” o simplemente “decreto” pero en claro
contexto legislativo, pues ésta es una expresión inequívoca en cualquier apartado
constitucional, que alude a la actividad emanada de la Asamblea Legislativa, es
decir, es un término que califica únicamente a la potestad legislativa de dicho órgano
estatal. En otras palabras, es evidente que, en tales casos, el término “decreto
legislativo” no puede haber sido empleado inespecíficamente.
El artículo 231 Inc. 1° Cn. prescribe que “No pueden imponerse contribuciones sino
en virtud de una ley y para el servicio público”. Por su lado, según el Art. 131 Ord. 6:
“corresponde a la Asamblea Legislativa: Decretar impuestos, tasas y demás
contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación
equitativa...”
En efecto, no puede dejarse de lado que la misma Constitución, en su Art. 204 Ord.
1°, le otorga a los municipios competencia para “crear, modificar y suprimir tasas y
contribuciones públicas para la realización de obras determinadas dentro de los
límites que una ley general establezca”; por ello, resulta que la reserva de ley en
materia tributaria que emana del Art. 131 Ord. 6º -en relación con el Art. 231 Cn. no
se extiende a todos los tipos de tributos que reconoce la normativa constitucional,
sino únicamente a los impuestos, ya que los municipios al igual que la Asamblea
pueden emitir tasas y contribuciones especiales que, por el hecho ser locales,
coadyuven a la realización de los fines del municipio.
Es decir, existe reserva de ley en el caso de los impuestos, aunque no para las tasas
y demás contribuciones, ya que en estos casos –como se expuso– la competencia
es tanto de la Asamblea Legislativa como de los Municipios. Por lo anterior, todo
impuesto de aplicación nacional tiene que ser aprobado forzosamente mediante
decreto legislativo; de modo inverso, se estaría vulnerando los Arts. 131 Ord. 6º y
231 Cn.
A veces se define al impuesto como “el tributo exigido sin contraprestación”; esto
significa que la nota distintiva del impuesto se identifica en el elemento objetivo del
hecho imponible, en el que, a diferencia de las otras especies tributarias, no aparece
contemplada ninguna actividad administrativa. Así pues, se dice que el impuesto es
un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con actividad estatal
alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie. Por ello, el hecho
imponible consiste en una situación que, según la valoración del legislador, tiene
idoneidad abstracta como índice o indicio de capacidad contributiva v. gr. percibir una
renta, poseer un patrimonio, realizar un gasto o una transacción, etc. En tal caso, la
obligación tributaria es cuantitativamente graduada conforme a los criterios que se
cree más adecuados para expresar en cifras concretas, cuál será la dimensión
adecuada de su obligación.
1. Los demandantes, en primer lugar, señalan que el Art. 7 letra c) del Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano viola los Arts. 131 Ord.
6º y 86 Cn., porque le da funciones al Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano que le corresponden a la Asamblea Legislativa, como la es la de
aprobar aranceles. La disposición impugnada del citado Convenio prescribe
textualmente que “Corresponde al Consejo: c) Aprobar los derechos arancelarios y
sus modificaciones conforme a este Convenio”.
2. También argumentaron los demandantes que los Arts. 26 y 24 del Convenio sobre
el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano son inconstitucionales por
supuesta violación a los Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., ya que dichas disposiciones son
las que otorgan competencia material al Órgano Ejecutivo para poner en vigencia y
modificar aranceles.
Por otro lado, que la reserva de ley en materia tributaria que emana del Art. 131 Ord.
6º, en relación con el Art. 231 Cn., no se extiende a todo los tipos de tributos que
reconoce la normativa constitucional, sino únicamente a los impuestos, ya que los
municipios al igual que la Asamblea pueden emitir tasas y contribuciones especiales
que, por el hecho ser locales, coadyuven a la realización de los fines del municipio.
Por último, que los aranceles a la importación son verdaderos impuestos a los
efectos de la clasificación tripartita que establece nuestra Constitución en su Art. 131
Ord. 6º; por ello, su emisión, de acuerdo a la misma, es una materia que forma parte
del ámbito material exclusivo de la Asamblea Legislativa, es decir, que la creación de
aranceles a la importación debe provenir forzosamente de un decreto legislativo para
que esté acorde a nuestro derecho constitucional.
FALLA:
1. Sobreséese en el presente proceso respecto del motivo consistente en la supuesta
inconstitucionalidad de las Resoluciones: No. 90, de los Ministerios de Economía y
Hacienda emitida a las diez horas del 25-III-1999; No. 134, de los Ministerios de
Economía y de Hacienda emitida a las once horas del día 21-V-1999; No. 139, de los
Ministerios de Economía, de Agricultura y Ganadería y de Hacienda, emitida el 14-III-
2000; y No. 253, de los Ministerios de Economía y de Hacienda del 7-IX-1999, así
como el Acuerdo No. 63 de los Ministerios de Economía, de Hacienda y de
Agricultura y Ganadería emitida el 4-II-2000, por violar los Arts. 86, 89, 131 Ord. 6º y
231 Cn., ya que la normativa contenida en tratados internacionales no puede
constituir por sí parámetro de la decisión en el proceso de inconstitucionalidad, en el
cual el exclusivo basamento jurídico debe ser el derecho constitucional salvadoreño.
4.1 CONCLUSIONES.
Para concluir que el trabajo de investigación sobre el tema “La Reserva de Ley en la
Constitución Salvadoreña”, cabe hacer mención que dicha reserva de ley debe ser
siempre vista como aquellas normas de ley, debe ser siempre vista como aquellas
normas o disposiciones emanadas de la voluntad popular y, por consiguiente deben
ser para beneficios de la sociedad en su totalidad y no para unos pocos sin perder de
vista cada uno de los principios constitucionales que la rigen, siendo el más
importante el principio de legalidad.
4.2 RECOMENDACIONES.
¾ Manuel Osorio
Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales
LEYES CONSULTADAS
¾ Constitución de la República
¾ Código Tributario
¾ Código Municipal
FUENTE DE JURISPRUDENCIA
Sala de lo Constitucional de la Coste Suprema de Justicia