Evaluación de la política pública para el habitante de calle.

Caso municipio de Cúcuta

(Colombia)
Evaluation of public policy for the street dweller. Case municipality of Cúcuta (Colombia)

Belky Johana García Lizcano

Gustavo León Celis
Edison Orlando Urbina Galavis

Resumen
El objetivo de este artículo es evaluar la implementación y alcance de la política pública o acciones
de política pública para el habitante de calle en el municipio de San José de Cúcuta durante el
periodo 2016-2018. Se trata de un estudio sustentado en el paradigma emergente sistémico de la
investigación, el enfoque cualitativo integrado y el diseño hermenéutico; así mismo, corresponde
a un estudio documental de naturaleza dogmática jurídica en el que se implementaron como
principales técnicas el análisis documental sobre normatividad y jurisprudencia, y la entrevista
semiestructurada sobre diferentes actores claves responsables de la aplicación de la política pública
para el habitante de calle en el contexto seleccionado. Los resultados muestran varios aspectos
relevantes, entre estos: 1. Una tardía política pública nacional en favor de los habitantes de calle
considerando que desde el 2013 surge la Ley 1641 pero que sólo en el 2018 se plantea la política
como tal, y 2. Escasas acciones de política pública a nivel territorial que se han limitado al
diagnóstico y al desarrollo de algunas estrategias que no permiten dar cuenta de la transformación
social y la mejora de la calidad de vida de los habitantes de calle, y que obedece a la falta de
articulación institucional e interés político, la ausencia de una política pública perfectamente

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Artículo producto de la investigación titulada “Evaluación de la implementación y alcances de las acciones de política
pública para el habitante de calle en el municipio de San José de Cúcuta 2016-2018” presentada en el marco de la
Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Simón Bolívar, Cúcuta, Colombia.
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Abogada (Universidad Simón Bolívar Ext. Cúcuta), Especialista en Seguridad Social (Universidad Libre Seccional
Cúcuta), Candidata al título de Magíster en Derecho Administrativo (Universidad Simón Bolívar Ext. Cúcuta).
Asesora Jurídica, ESE-IMSALUD. E mail: garcializcano.belky@gmail.com
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Abogado (Universidad Libre Seccional Cúcuta), Especialista en Derecho Público (Universidad Libre Seccional
Cúcuta), Especialista en Contratación Estatal (Universidad Externado de Colombia), Especialista en Seguridad Social
(Universidad Libre Seccional Cúcuta), Candidato al título de Magíster en Derecho Administrativo (Universidad Simón
Bolívar Ext. Cúcuta). Profesional Universitario, Procuraduría Provincial de Cúcuta. E mail:
leoncelis.gustavo@gmail.com
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Abogado (Universidad Libre Seccional Cúcuta), Especialista en Derecho Público (Universidad Libre Seccional
Cúcuta), Especialista en Contratación Estatal (Universidad Libre Seccional Cúcuta), Especialista en Seguridad Social
(Universidad Libre Seccional Cúcuta), Candidato al título de Magíster en Derecho Administrativo (Universidad Simón
Bolívar Ext. Cúcuta). Defensor de familia, ICBF Cúcuta Zonal 3. E mail: edissonurbina@hotmail.com
estructurada, limitaciones en el diagnóstico y la información, y escases en los recursos públicos o
inadecuada implementación de los mismos.

Palabras clave: política pública, acciones de política pública, habitante de calle, derechos
fundamentales.

Abstract
The objective of this article is to evaluate the implementation and scope of public policy or public
policy actions for the street dweller in the municipality of San José de Cúcuta during the 2016-
2018 period. Corresponds to a study based on the emerging systemic paradigm of research, the
integrated qualitative approach and the hermeneutical design; Likewise, it corresponds to a
documentary study of legal dogmatic nature in which the documentary analysis on normativity
and jurisprudence was implemented as main techniques, and the semi-structured interview on
different key actors responsible for the application of public policy for the street dweller in the
selected context. The results show several relevant aspects, among them: 1. A delayed national
public policy in favor of the inhabitants of street considering that since 2013, Law 1641 arises but
only in 2018 the policy as such is considered, and 2. Scarce actions of public policy at territorial
level that have been limited to the diagnosis and development of some strategies that do not allow
to account for the social transformation and the improvement of the quality of life of the inhabitants
of the street, and that obeys to the lack of articulation institutional and political interest, the absence
of a perfectly structured public policy, limitations in diagnosis and information, and scarce public
resources or inadequate implementation of them.

Keywords: public policy, public policy actions, street dweller, fundamental rights.

Introducción
Aunque no se tienen cifras específicas, se estima que en el mundo hay alrededor de 250 millones
de personas que viven en la calle, lo cual representa más del 3% de la población del globo, y de
estos, 150 millones corresponden a niños, niñas y adolescentes (Plan International, 2008) y en
Colombia se calcula que cerca de 4.5 millones de personas se encuentran en situación de calle
(CEPAL, 2010; Gómez, 2014). Como se logra observar, se trata de un fenómeno de especial
importancia considerando el marco internacional de los Derechos Humanos que conlleva a
obligaciones específicas de los Estados para su debida atención y superación.

Como se ha indicado, y desde la perspectiva jurídica, el habitante de calle -en adelante HC- se
relaciona directamente con los Derechos Humanos, y particularmente, los derechos consignados
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC,
1966). Esta categoría describe una situación de vulnerabilidad de millones de personas, y hasta
familias completas, que no distingue de factores sociodemográficos como la edad, la raza, el sexo
o el origen, que se traduce en la habitabilidad permanente o transitoria de aquel espacio que se
denomina calle por parte de un sujeto y que conlleva al establecimiento de relaciones entre estos
dos elementos –calle y sujeto- (Herrera, 2008). Las razones por las cuales las personas llegan a
esta condición son muy variadas, v.g. la extrema pobreza, los desplazamientos forzados, las crisis
personales y familiares, estados de enfermedad por dependencia psicoactiva, entre otros (Tirado y
Correa, 2015), y como resultado de este fenómeno hay una “pérdida del potencial humano, el cual
se está desperdiciando en la calles de todas las naciones del mundo” (Thompson, 1993).

En todo caso, el HC tiende a ser estigmatizado, y variados estudios sobre representaciones sociales
muestran que estos sujetos son relacionados con otros fenómenos, problemas o situaciones
negativas como drogas/drogadicción, inseguridad, estilo de vida inadecuado/mal vivencia, locura,
mendicidad, peligro, entre otros (Navarro y Gaviria, 2009; Suárez, 2017). El hábitat de la calle
configura un espacio salvaje y agresivo para los individuos en situación de indigencia, y esta
misma naturaleza conlleva a adaptaciones rápidas por parte de estos sujetos a fin de sobrevivir y
defenderse, v.g. actitud y lenguaje hostil y temerario, uso de drogas, palabras soeces, etcétera
(Rozo y Cadena, 2006; Suárez, 2017). Sin embargo, poco se observa una interpretación por parte
de la ciudadanía en general en la que se considere al HC como un sujeto de derecho, un sujeto
provisto de dignidad humana. Y es que en efecto, el HC es también ciudadano, y por ello, se
plantea en la literatura la mención “ciudadano habitante de calle” como una forma de exaltar el
carácter humano de estos sujetos y los derechos fundamentales que le asisten (Báez, González y
Fernández, 2013).
Las normas internacionales sobre Derechos Humanos obligan a los Estados a desarrollar las
políticas públicas necesarias para reducir los niveles de pobreza en cada territorio y garantizar el
goce de los derechos económicos, sociales y culturales (Declaración Universal de los Derechos
Humanos, 1949; PIDESC, 1966; los Objetivos del Desarrollo del Milenio, 2000, entre otros). Por
tanto, las políticas públicas representan el medio más idóneo para dar respuesta al problema
representado en la figura/fenómeno del HC, y ello se debe a que las políticas públicas son medios
de los que gozan los Estados para enfrentar problemas sociales específicos de la sociedad civil, y
sin duda, la habitabilidad en la calle de cerca de 4.6 millones de personas en Colombia configura
un desajuste social de interés político y jurídico. A través de las políticas públicas los Estados
planifican e implementan estrategias, programas y acciones en función de dar respuesta a
situaciones donde se encuentran inmersas violaciones a los Derechos Humanos, especialmente,
los de corte económico y social como sucede en el caso de los HC.
En Colombia se introdujo en el año 2010 el Proyecto de Ley 06/10 Cámara con el objetivo de
expedir normas que permitieran garantizar la rehabilitación e inclusión social de los HC mediante
el aseguramiento de condiciones básicas de salud, higiene, alimentación, actividades de recreación
y resocialización, y capacitación para el trabajo. Sólo hasta el año 2013 de expidió la Ley que daba
origen a los lineamientos para la formulación de la política pública para el HC, su atención integral,
rehabilitación e inclusión social: Ley 1641 (Congreso de la República, 2013, 12 de julio). Desde
este momento, se brindaron algunos lineamientos para adelantar acciones de política pública en
favor de los HC por parte de las entidades territoriales, pues la inexistencia de una política pública
en sí no podía ser pretexto para la exclusión de esta población dentro de los planes de desarrollo
territorial.
En el marco de la Ley 1641 de 2013, el HC era interpretado como la “persona sin distinción de
sexo, raza o edad, que hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o
transitoria y, que ha roto vínculos con su entorno familiar” (art. 2º). Sin embargo, la Corte
Constitucional consideró que la expresión que ha roto vínculos con su entorno familiar resultaba
inconstitucional por lo que la declaró inexequible a través de la Sentencia C-385 de 2014 (Corte
Constitucional, 2014, 25 de junio). En consecuencia, la definición jurídica para HC se centra en la
aprehensión que hace el individuo de la calle como habitación ya sea de manera permanente o
transitoria, y dicha interpretación no depende del estado o las condiciones de los vínculos con los
familiares del sujeto.

Como toda política pública, la política para el HC integra la actuación de diferentes sectores. En
este caso en particular, se han otorgado funciones iniciales al Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas (DANE), el Ministerio de Salud y de la Protección Social, el
Departamento Nacional de Planificación (DNP), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), Personerías Municipales y Distritales, Ministerio del Interior, de Justicia y del Derecho,
Ministerio de Educación, Ministerio de Vivienda, Trabajo y Territorio, Registraduría Nacional del
Estado Civil, Departamento de la Prosperidad Social (DPS), y a los entes territoriales.

Ahora bien, en el contexto del municipio de San José de Cúcuta, el problema de la indigencia se
ha incrementado en los últimos dos años. A pesar de no existir un diagnóstico serio y profundo, se
estimaba en el 2016 una cifra aproximada de 600 personas en situación de calle (Diario La
Opinión, 2018, 18 de agosto), aunque se advierte que dicho número ha aumentado como producto
de la crisis humanitaria en Venezuela. Sí se atiende a la definición dada por la Ley 1641 de 2013
sobre el HC -sin distinción de origen, edad, raza/ hacer de la calle su habitación/de manera
permanente o transitoria- se infiere desde la misma observación de la realidad que otros cientos de
personas han entrado a conformar esta categoría en el municipio de San José de Cúcuta. Siendo
un problema visible en el contexto municipal, y considerando las normatividad legal internacional
y nacional, y a la reciente expedición de la Política Pública Social para el Habitante de Calle por
parte del Ministerio de Salud, se busca en este artículo evidenciar la implementación de las
acciones de política pública en el municipio en favor de los HC y sus derechos en el periodo 2016-
2018.

La pregunta de investigación que guío el estudio fue: ¿Cómo ha sido la implementación de la

política pública social para el HC en el Municipio de San José de Cúcuta en el periodo 2016-2018?,
y con ello, el objetivo general de la investigación correspondió a evaluar la implementación y
alcance de la política pública o acciones de política pública para el HC en el municipio de San José
de Cúcuta durante el periodo 2016-2018. En un primer apartado, se describe, grosso modo, la
revisión de la literatura, luego se expone la metodología implementada, y por último, los resultados
y las conclusiones del estudio.

Revisión de la literatura
En el ámbito internacional, es común encontrar un bagaje científico amplio y significativo en torno
al fenómeno del HC y se pueden encontrar estudios variados a través de las denominaciones street
dweller y homeless people (habitantes de la calle, personas sin hogar), y que tienden a la revisión
del tema partiendo de diferentes aristas. De esta manera, se encuentran los estudios relacionados
con los servicios asistenciales o de apoyo para los HC, por ejemplo, espirituales y sociales
(Lancione, 2014), problemas en la salud de los HC (Mekonnen, Erko y Legesse, 2014; Fazel,
Geddes y Rushel, 2014), el análisis de políticas para los HC (Szeintuch, 2017), la identificación
de argumentos destinados a la explicación del fenómeno del HC (Phiri, 2014), los proyectos de
vida y aspiraciones de los HC (Sughrue, 2013), entre otros. Los estudios internacionales
evidencian que el fenómeno del habitante de calle es un problema extendido a nivel mundial con
mayor acentuación en países menos desarrollados. Así mismo, muestra que sobre el tema se cuenta
con una amplia literatura enfocada en el análisis de las vivencias y experiencias de los habitantes
de calle, los programas sociales y las políticas públicas destinadas en favor de las personas sin
hogar, los factores de riesgo y de salud inmersos en los estilos de vida de estas personas, y las
condiciones estructurales que dan lugar a la condición de habitante de calle. En resumen, se trata
de un campo académico amplio y enriquecido durante los últimos 20 años.

Ahora bien, en América Latina y en Colombia el HC también representa un fenómeno de interés

para diferentes ciencias y disciplinas como la psicología, el trabajo social, la antropología, la
sociología, la política, y claro está, el Derecho. En la literatura se pueden encontrar múltiples temas
de análisis relacionados con la figura del HC, por ejemplo, acceso a programas sociales (Tirado y
Correa, 2015; Arango, 2007; Correa, 2007), Derechos Humanos y exclusión social (Herrera, 2008;
Pacheco y Vólmar, 2008), representaciones sociales e imaginarios (Navarro y Gaviria, 2009),
experiencias de vida (Moreno, Espinosa y Zapata, 2017); desempeño ocupacional y trabajo
(Moreno, 2003), enfermedades de transmisión sexual (Berbesi, et al, 2012), entre otros tanto que
ofrecen miradas múltiples al tema objeto de esta investigación. Ahora bien, considerando el objeto
de estudio de esta investigación, se explora a continuación dos categorías fundamentales: el HC y
la evaluación de políticas públicas.

El habitante de calle: evolución y construcción de una noción basada en derechos

La noción HC encuentra su origen en otros conceptos como mendicidad o indigencia. Este último,
proviene del latín indĭgens que significa carecer de los mínimos recursos económicos para poder
vivir (Diccionario de la Real Academia Española, 2014). Sin embargo, si bien puede encajar dentro
de esta denominación todas aquellas personas sin hogar y vivienda con escasos recursos
económicos, resulta más apropiado el concepto HC toda vez que esta noción enfatiza la relación o
vínculo que crea el individuo respecto de ese territorio llamado calle. En efecto, el habitante de la
calle no sólo asume la calle como espacio de habitación, además crea todas unas dinámicas sociales
e interrelaciones que le generan una identidad. Por ello, se logran ubicar contribuciones
conceptuales como la de Tirado y Correa (2009): “personas que desarrollan en este espacio sus
vínculos interpersonales, mediaciones socioculturales y necesidades de supervivencia” (p. 26), o
la de Alexander, Gutiérrez y Villamil (2012): “es aquel que se encuentra en condición de calle, es
decir que su día a día se desenvuelve en las calles, es su espacio físico donde busca solventar
necesidades básicas vitales como un alimento y obtener sustancias psicoactivas, así como
relaciones afectivas y mediaciones socioculturales estructurando un estilo de vida”.

Ahora bien, Jaramillo, Fernández y Bedoya (2017) ofrecen un breve análisis del surgimiento de la
figura objeto de estudio en esta investigación y algunos conceptos asociados. En primer lugar,
describe que el HC surge como una acumulación de factores y condiciones entre los que se
encuentran la lógica del modelo económico, la distribución de capital y algunos aspectos
subjetivos que conllevan a la marginalidad, exclusión y pobreza de un número significativo de
personas. A nivel de América Latina, encuentra que el HC se forma desde los mismos procesos de
conquista y colonización, pues eran reclutados los marginados y enviados al territorio americano
como primera fila para la avanzada de la conquista. Allí surgen los primeros vagabundos que
sobrevivían de las limosnas de los cristianos y en los que mediaba la idea de salvación espiritual
eterna.

Tres siglos más tarde aún se mantenía el fenómeno de los vagabundos, aunque se incorpora en el
siglo XVIII el término mendicidad superando el contenido sacralizado de la pobreza. En otras
palabras, la pobreza se observaba como un asunto de interés religioso, objeto de posible salvación
e indulgencia, pero en el siglo XVIII se empieza a interpretar como un fenómeno contrario al
progreso y problema de orden público. En este periodo en Colombia se crean las mismas normas
que sirven como formas de control respecto del fenómeno.

Ya en el siglo XIX se evidenciaba que había un crecimiento exponencial de mendigos en Colombia

y la respuesta a dicho fenómeno era el control y la intervención policial. En este periodo, el asunto
era tratado desde una perspectiva criminal o de salud mental, y por ello, estos individuos eran
enviados bien a comisarias para su juzgamiento o bien a hospitales mentales. Como se observa, ya
desde esta época la indigencia era adoptada como antiestructura sobre la cual se construían muros
divisorios que conllevaban a la exclusión. Posteriormente, las ciudades fueron creciendo y su
infraestructura modificándose considerablemente, y por ello, los mendigos se iban expulsando
gradualmente de los espacios hasta llegar a lugares específicos pero que acentuaban la evidencia
del fenómeno, v.g. los centros de las ciudades.

Dada la larga tradición del fenómeno en la historia, resulta lógico y razonable que múltiples
denominaciones aún se mantengan dentro de los discursos relacionados con el HC como mendigo
o indigente. La literatura sobre el tema se encuentra enmarcada en los términos HC, persona sin
hogar, indigente, persona sin techo o sin domicilio fijo, entre otras, y en inglés se encuentran los
conceptos shelters, homeless, roofles, marginals, entre otros, siendo homeless la más acertada y
pertinente (Nieto y Koller, 2015), lo que permite concluir, por un lado, que el fenómeno del HC
parece ser un asunto trasnacional y transcultural porque ha sido objeto de análisis alrededor del
mundo, y por otro, la inexistencia de una definición homogénea por parte de los expertos.

En el marco de las Naciones Unidas, el HC ha sido conceptualizado de diferentes maneras desde

mediados de la década de los 80 del siglo XX. En aquel momento, se introdujeron dos perspectivas
o niveles de interpretación al respecto: la primera enmarcada en una condición de habitabilidad
absoluta en la calle indicaba que se trataba de aquellas personas que no tenían ningún tipo de
vivienda, y la segunda enmarcada una habitabilidad relativa en la calle expresaba que eran también
HC las personas que poseían vivienda pero sin estándares de seguridad y salubridad (Nieto y
Koller, 2015). Estas concepciones parecen oportunas porque muchas personas cuentan con un
lugar para resguardarse pero estos espacios no cuentan con las condiciones necesarias para llevar
una vida digna y la satisfacción de las necesidades básicas.

Ahora bien, en la década de los 90 del siglo XX se adoptó una clasificación para el HC a partir de
los aportes del European Observatory on Homelessness. Dicha clasificación divide a la población
objeto de estudio en cuatro categorías: 1. Los que no tienen techo y viven a la intemperie, 2. Los
que viven en la calle aunque tienen moradas donde alojan por corto tiempo, 3. Los que tienen
acomodaciones inseguras, y 4. Los que cuentan con vivienda pero estas se encuentran por debajo
de los estándares. Y para comienzos del siglo XXI, las Naciones Unidas indican en su Informe
Mundial Sobre Asentamientos Humanos de 2001 que el HC es la persona que duerme a la
intemperie o en espacio no habilitado para dicho fin, o bien en lugar condicionado para ello pero
de manera temporal, lo que permitiría incluir dentro de esta categoría a aquellos que tienen
alojamiento donde familiares y amigos pero que en ausencia de dicha ayuda serían HC absolutos
(Nieto y Koller, 2015).

Las definiciones en torno al objeto de estudio permiten concluir que no hay una aproximación
conceptual unificada para el HC. Las contribuciones conceptuales tienden a definir al HC bien
desde una perspectiva amplia o bien desde una perspectiva estricta. En la primera opción se
encuentran los que viven a la intemperie así como aquellos que se encuentran en lugares de paso
o que habitan lugares no aptos para los seres humanos, y desde la segunda opción el HC es aquel
que no cuenta con techo. En todo caso, se requiere avanzar en la definición de HC porque ello
implica la inclusión o exclusión de personas de esta categoría, y por tanto, de las políticas públicas
diseñadas.

Ahora bien, la Corte Constitucional (2004, 5 de marzo) a través de la Sentencia T-211 ha señalado
que los HC corresponden a “un grupo de personas que carecen de capacidad económica para
sobrellevar una congrua subsistencia, y por razones físicas o de salud les resulta imposible
procurarse tales medios”. De acuerdo a lo expresado por el Tribunal Constitucional respecto al
HC, se puede afirmar que su definición corresponde a una perspectiva o noción amplia del
concepto. En efecto, no se habla de personas sin hogar, sin techo o que duermen a la intemperie,
sino de individuos que dada su escasa capacidad económica no pueden llevar una subsistencia
congrua y digna.

Los HC son personas excluidas porque tras esta figura se tejen prácticas de discriminación,
xenofobia y maltrato. Por lo general, son marginados y estigmatizados como bien lo describe
Young-Bruehl (2006) o Valencia (2003) al compararlos con parias o intocables de la India, y sobre
quienes no existe protección del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Al parecer reina
una percepción en la que se trata de sujetos que no tienen derecho a tener derechos. Sin importar
dicha condición, los HC, son ciudadanos con deberes y derechos constitucionales y legales, como
cualquier otro ciudadano, pero existe todavía una percepción discriminatoria por algunos
funcionarios públicos y la sociedad en general, conllevando una desigualdad sin que se les
reconozcan como sujetos de derechos (Alexander, Gutiérrez y Villamil, 2012).
La evaluación de políticas públicas: múltiples formas de valoración de las políticas públicas

Roth (2009) distingue cuatro elementos centrales para la existencia de una política pública:
“implicación del gobierno, percepción de problemas, definición de objetivos y proceso” (p. 27).
De esta manera, una política pública surge del gobierno y sus instituciones a partir de problemas
que surgen dentro de la sociedad, y sobre los cuales se plantean una línea de acción o proceso
conforme a objetivos específicos trazados. Por ello, una política pública “existe siempre y cuando
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como
deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas
percibido como problemático” (p. 27). Este autor citado, concibe la política pública como el
conjunto articulado de objetivos colectivos que se consideran necesarios y que tratados a través de
los medios y las acciones institucionales/gubernamentales con el fin de orientar el comportamiento
de los actores y modificar la realidad que se percibe como problemática.

Ahora bien, la evaluación de las políticas públicas busca determinar el éxito de la misma. Esto sólo
es posible en la medida que se consideran cada uno de los aspectos ya señalados y resaltados por
Roth (2009). Lo primero que se debe señalar es que la evaluación es un proceso de adecuada
argumentación objetiva basado en información valida porque su finalidad es mejorar las acciones
que se adelantan y las prácticas que se desarrollan. De acuerdo al momento de la evaluación, la
misma se clasifica en ex ante, concomitante y ex post. La primera es a priori y tiende a revisar y
estimar los posibles resultados de la política pública como medio de determinar su factibilidad y
viabilidad: “es un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisión y consiste en pronosticar cuáles
serán los impactos futuros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones diseñadas
[…]” (p. 143). La evaluación concomitante es aquella que se realiza sobre la marcha de la
ejecución de las acciones, los programas y las estrategias, y sus objetivos son “controlar el buen
desarrollo de los procedimientos previstos, [y] permitir la detección de problemas para poder
realizar los ajustes necesarios a tiempo” (p. 149). Y por último, la evaluación ex post es a posteriori
y tiene por finalidad “analizar los efectos de un programa o de una política pública luego de
efectuada su implementación” (p. 150). En esta evaluación se entiende que la política pública se
ha implementado con todas sus acciones, programas y estrategias, y por ello, exige de herramientas
e instrumentos cualitativos y cuantitativos, y en donde se resaltan “la estadística, las entrevistas,
los sondeos, los análisis de informes y de textos, etc.” (p. 150).
La evaluación de las políticas públicas se puede hacer sobre niveles (medios, resultados, impactos,
eficiencia y satisfacción). La evaluación a nivel de medios es la forma más básica y elemental de
evaluación de políticas públicas, y se traduce en “verificar si los medios previstos para la
implementación de una decisión han sido efectivamente puestos a disposición en el espacio y en
el tiempo indicados” (p. 155). En este caso, se puede revisar presupuesto asignado y presupuesto
ejecutado. La evaluación de resultados busca señalar sí se ha cumplido o no los objetivos trazados,
y para ello, se comparan los resultados que se han obtenido con los objetivos que se habían
definido: “mide los efectos inmediatos alcanzados por la entidad de ejecución a través de
indicadores generalmente cuantitativos que dan cuenta de su actividad productiva”, v.g. personas
capacitadas, intervenciones realizadas, expedientes tratados, casos resueltos, etcétera (p. 156). La
evaluación a nivel de impactos se encuentra basada en datos más cualitativos que permitan
identificar efectos previstos y no previstos de la política pública, aunque no consideran las
dificultades que se presentaron al momento de la implementación. La evaluación a nivel de
eficiencia relaciona los resultados obtenidos con los medios dispuestos para el logro de los
objetivos, y su finalidad es “determinar el grado de eficiencia del dispositivo creado para el
programa” (p. 158). Y la evaluación de satisfacción tiende a revisar sí se ha satisfecho las
necesidades fundamentales, es decir, la resolución a los problemas esenciales detectados y que
dieron origen a la política pública.

Metodología

Se trata de un estudio sustentado en el paradigma emergente sistémico de la investigación, el

enfoque cualitativo integrado y el diseño hermenéutico; así mismo, corresponde a un estudio
documental de naturaleza dogmática jurídica en el que se implementaron como principales
técnicas el análisis documental sobre normatividad, la jurisprudencia, los planes de desarrollo
territorial e informes de avance, y la entrevista semiestructurada sobre diferentes actores claves
responsables de la aplicación de la política pública para el habitante de calle en el contexto
seleccionado. Los participantes claves correspondieron a servidores públicos representantes de
múltiples entidades con competencias frente a la política pública social para el HC, por ejemplo,
Personería Municipal, Directora del Departamento Administrativo de Bienestar Social, Director
de Planeación, Secretario de Hacienda Municipal, Directora del Sisben, Secretaria de Salud,
Secretario de la Oficina de Seguridad Ciudadana, Registradora Municipal, Policía Nacional,
Registraduría, Director del IDS, Directora Regional de ICBF, entre otros.

Ahora bien, la información recolectada fue procesada a través de dos mecanismos: la

categorización y la triangulación. La primera, implicó un proceso de codificación de las unidades
de análisis que permiten identificar códigos axiales que son reagrupados en categorías cada vez
más amplias y que permiten explicar e interpretar el fenómeno objeto de análisis. La categorización
se utiliza como procesamiento de datos para el análisis documental y las entrevistas. Y la
triangulación se hizo a través del análisis de los resultados desde la óptica del marco teórico del
estudio y los antecedentes relacionados con el objeto de investigación.

Resultados

Resultados del análisis documental-legal

El análisis documental sobre normatividad jurídica -Ley 1641 de 2013, Código Nacional de Policía
y Convivencia, y Decreto 2083 de 2016- permitió reconocer las exigencias/obligaciones impuestas
a las entidades territoriales en el marco de la política pública social para el HC, pero así mismo,
una interpretación global del marco normativo que direcciona la política pública con posturas,
nociones y significados relevantes. Como bien lo señala Álvarez (2015), las políticas públicas no
son neutras porque guardan en si concepciones filosóficas y sociales, y de allí la importancia de
identificar dichas concepciones para una mejor comprensión de la política objeto de análisis. De
manera general, se identificaron tres categorías selectivas tras el análisis de la normatividad y
denominadas de la siguiente manera: nivel axiológico/estratégico de la política, nivel táctico de la
política y nivel operativo de la política.

En cada una de estas categorías selectivas, se introducen un conjunto de códigos axiales con sus
respectivos códigos abiertos, y estos ofrecen elementos sobre las características esenciales de esta
política pública. Los códigos de la categoría nivel axiológico/estratégico de la política se
relacionan con la visión, misión, principios, valores y objetivos de la política. Corresponde a la
visión más amplia del Estado sobre el problema social que desea intervenir, y dentro de ello teje
un conjunto de sentidos y significados respecto del fenómeno del HC y sus factores o elementos
asociados. Por otro lado, los códigos del nivel táctico de la política corresponde a las normas de
organización y estructuración de la política, lo cual conlleva a la delimitación de los actores que
participan. Y por último, los códigos del nivel operativo se traduce en las actividades, acciones y
estrategias en particular de la política pública objeto de análisis. En la tabla 1 se identifican por
categorías los diversos códigos encontrados con su descripción:

Tabla 1. Categorías selectivas, códigos axiales y códigos abiertos localizados del análisis
documental legal
Nivel axiológico/estratégico de la política
Códigos axiales Códigos abiertos
1. Tipo de política 1. Política pública social
2. Noción de política pública 2. Principios, lineamientos, estrategias, mecanismos y herramientas que
orientan acciones
3. Noción de habitante de calle 3. Principio de no discriminación
4. Factor tiempo: permanente/transitorio
5. Factor espacial: calle
6. Relación sujeto-objeto: habitación/residencia
4. Noción de habitabilidad en 7. Sinergias relacionales habitante de calle-ciudadanía en general
calle 8. Factores causales, estructurales e individuales
5. Noción de calle 9. Lugar que no provee los elementos para la satisfacción de necesidades
básicas humanas
6. Objeto de la política 10. Garantizar derechos
11. Promocionar derechos
12. Proteger derechos
13. Restablecer derechos
7. Finalidad de la política 14. Atención integral
15. Rehabilitación
16. Inclusión social
8. Principios constitucionales 17. Garantía de derechos y libertades constitucionales
de la política 18. Enfoque diferencial por ciclo vital
19. Supremacía de los derechos de los niños
20. Dignidad humana
21. Autonomía personal
22. Participación social
9. Principios de gestión 23. Coordinación
pública de la política 24. Concurrencia
25. Subsidiariedad
26. Solidaridad
27. Corresponsabilidad
10. Alcance público- 28. Obligatorio cumplimiento a todas las instituciones
institucional de la política 29. Conforme a las competencias constitucionales y legales
30. Diversos niveles de la Administración Pública
31. Nacional, departamental, municipal
11. Componentes de la política 32. Atención integral en salud
33. Desarrollo humano integral
34. Movilización ciudadana y redes de apoyo social
35. Responsabilidad social empresarial
36. Formación para el trabajo y la generación de ingresos
37. Convivencia ciudadana
12. Dimensiones de los 38. Salud
servicios sociales 39. Educación
40. Saneamiento ambiental
 41. Agua potable
13. Fases del proceso de política 42. Formulación de la política
pública 43. Implementación de la política
44. Seguimiento de la política
45. Evaluación del impacto de la política
14. Origen de los recursos 46. Plan Obligatorio de Salud
47. Presupuesto de la Nación
48. Presupuesto de las entidades territoriales
15. Reglas frente a los recursos 49. Focalización del gasto público
Nivel táctico de la política
1. Actores vinculados 1. Gobierno Nacional
2. Ministerio de Salud
3. Ministerio de Educación Nacional
4. Policía Nacional
5. DNP
6. DANE
7. ICBF
8. Entidades territoriales
9. Personerías
10. Defensoría del Pueblo
11. Procuraduría General de la Nación
2. Actores vinculados 12. Sectores de la sociedad
indirectamente 13. Sector privado-empresas
14. Representantes de habitantes de calle
3. Acciones iniciales 15. Caracterización socio-demográfica y socioeconómica
16. Línea base
4. Información base de la 17. Habitabilidad
política 18. Caracterización socio-demográfica y socioeconómica
19. Periódica
5. Herramientas e 20. Instrumentos cuantitativos y cualitativos: caracterización
instrumentos de la política
6. Acciones en la fase de 21. Línea base
formulación 22. Caracterización socio-demográfica y socioeconómica
23. Delimitación por áreas en cada ciudad
24. Identificación de actores sociales e institucionales intervinientes
25. Creación de espacios de reflexión sobre la situación con participación de
actores
26. Definición de prioridades y lineamientos estratégicos
27. Definición del Plan Nacional de Atención Integral para los Habitantes de
la Calle
7. Limitaciones 28. Supeditado al presupuesto: caracterización
Nivel operativo de la política
1. Acciones de la fase 1. Puesta en marcha de proyectos y programas
implementación
2. Acciones de la fase de 2. Definir sistema de seguimiento y evaluación de impacto
seguimiento y evaluación
3. Características de actores 3. Personal capacitado
operativos
4. Funciones de los actores 4. DANE
4.1. Caracterización
5. DNP
5.1. Definir criterios, instrumentos y metodologías de focalización de los
servicios sociales
 5.2. Cruce, depuración y actualización de la información sobre
focalización de servicios sociales
6. ICBF
6.1. Priorizar la atención de niños y adolescentes
6.2. Rehabilitación y reinserción de niños y adolescentes
6.3. Capacitación y vinculación al sistema productivo
6.4. Presentar informe anual al Congreso
7. Policía Nacional
7.1. Desarrollo del componente convivencia ciudadana
8. Entidades territoriales
8.1. Identificar la habitabilidad de calle
8.2. Implementación de los servicios sociales
8.3. Disponer recursos mediante planes y presupuesto para servicios
sociales
8.4. Asignación de subsidios de los servicios sociales
8.5. Garantizar que población vulnerable tenga acceso a los servicios
sociales
9. Gobierno Nacional
9.1. Identificar la habitabilidad de calle
9.2. Disponer recursos mediante planes y presupuesto para servicios
sociales
9.3. Reglamentar la Ley
10. Sectores de la sociedad
10.1. Participación en identificación de la habitabilidad
11. Representantes de habitantes de calle
11.1. Participación en identificación de la habitabilidad
12. Ministerio de salud
12.1. Desarrollo del componente de atención integral en salud
12.2. Implementación de los servicios sociales
12.3. Reglamentar la Ley
13. Ministerio de Educación Nacional
13.1. Desarrollo del componente formación para el trabajo y
generación de ingresos
14. Personería
14.1. Ejercer la vigilancia
15. Defensoría del Pueblo
15.1. Ejercer la vigilancia
16. Procuraduría General de la Nación
16.1. Presentar informe anual al Congreso
17. Sector privado-empresas
17.1. Responsabilidad Social Empresarial
Fuente: Autores

Ahora bien, la reciente Política Pública Social para el Habitante de Calle -PPSHC- expedida en el
2018 por el Ministerio de Salud, ofrece elementos particulares sobre funciones/obligaciones
impuestas a las entidades territoriales. Tres ejes guían la política: prevención de la habitanza de
calle, atención para el restablecimiento de derechos e inclusión social, y articulación
interinstitucional y fortalecimiento de capacidades y competencias de las entidades del Estado para
la implementación de la política. Desde los dos primeros ejes se desprenden funciones particulares
y específicas para las entidades territoriales, como se detalla en la tabla 2:
 Tabla 2. Funciones de las entidades territoriales que se desprenden de la PPSHC del 2018
Eje Componente Funciones/obligaciones
Desarrollo humano Caracterización, sistematización de información y producción de indicadores.
Prevención de la habitanza de calle

integral Incluir en la agenda el tema de habitanza de calle en el Consejo de Política

Social.
Acciones tendientes a la sensibilización institucional y social sobre los
derechos de los habitantes de calle.
Flexibilizar oferta de servicios sociales (culturales, deportivos y otros).
Programas flexibles para el acceso a vivienda (tenencia, propiedad,
arrendamiento u otro).
Promocionar bienes y servicios a los que pueden acceder los habitantes de
calle considerando su condición de vulnerabilidad.
Flexibilizar la oferta educativa formal y no formal.
Desarrollar estrategias educativas en medio abierto o extramural.
Generar incentivos para la inserción escolar de la población.
Desarrollo de actividades para el uso óptimo del tiempo libre de los habitantes
de calle.
Atención integral en Asegurar la salud de la población habitante de calle.
salud Identificar a la población en riesgo y focalizarla.
Garantizar la participación de la población habitante de calle en actividades
de promoción de la salud y prevención de riesgos y enfermedades.
Visibilizar y priorizar a la población en planes del sector salud en lo
relacionado con salud mental y prevención y atención al consumo de SPA.
Formación para el Implementar acciones para la participación de los habitantes de calle en
trabajo y generación esquemas de aseo y recolección de residuos.
de ingresos y Implementar acciones que promuevan la generación de empleo.
responsabilidad Desarrollo de programas para el fortalecimiento de capacidades técnicas,
social empresarial educativas, artes y oficios.
Movilización Implementar programas para prevenir el embarazo adolescente, la violencia
ciudadana y redes de intrafamiliar y las violencias de género.
apoyo social Implementación de lineamiento de la Política Pública de Familia.
Convivencia Desarrollo e implementación de programas, estrategias y/o acciones de
prevención para disminuir delitos relacionados con expendio de
estupefacientes, lesiones personales, violencia intrafamiliar y abuso sexual.
Niños, niñas y Priorizar acciones de protección integral.
adolescentes en Atender factores de riesgo prevalentes en el entorno como violencia sexual,
situación de calle o violencia escolar, delincuencia juvenil, maltrato, consumo de sustancias
alta permanencia en psicoactivas.
la calle Promoción de acciones para prevención, detección y tratamiento al consumo
de sustancias psicoactivas.
Definir e implementar rutas interinstitucionales de carácter preventivo.
Desarrollo humano Identificar y caracterizar población.
Atención para el restablecimiento

integral Sistematizar información y producir indicadores.

de derechos e inclusión social

Articular con la Registraduría Nacional del Estado Civil estrategias para su

identificación, expedición de documento y registro de esta en los servicios
sociales.
Realizar y coordinar planes, programas y proyectos sectoriales e
intersectoriales para la atención de la población.
Realizar jornadas de socialización y capacitación sobre sus derechos.
Realizar acciones de sensibilización institucional y social sobre los habitantes
de calle como sujetos de derecho.
Focalizar y priorizar a los habitantes de calle para su atención integral.
Diseñar, modificar y/o ajustar e implementar servicios sociales conforme a las
características de la población.
 Implementar modelo Social de Atención Integral para los habitantes de Calle.
Flexibilizar oferta educativa formal y no formal.
Desarrollar estrategias educativas en medio abierto o extramural.
Desarrollar talleres en artes y oficios en entornos cerrados y extramurales.
Desarrollar incentivos para inserción escolar como material escolar,
transporte, alimentos, entre otros.
Implementar acciones tendientes a la recreación, la cultura, el deporto y so del
tiempo libre.
Atención integral en Desarrollo e implementación de estrategias para formación ciudadana para la
salud promoción de entornos saludables y hábitos de autocuidado entre personas
habitantes de la calle.
Implementar estrategias para lograr meta de cobertura universal en salud.
Desarrollo de estrategias para acceso de servicios de promoción y prevención.
Desarrollo de estrategias para identificación, manejo y mitigación de riesgos
en la salud.
Caracterizar en salud a la población habitante de calle.
Aplicar herramientas y estrategias de captura de información sobre población.
Aplicar instrumento de identificación de la población habitante de calle y
cargar información en el sistema.
Formación para el Implementar programas que permitan generación y fortalecimiento de
trabajo y generación capacidades técnicas, educativas y en artes y oficios.
de ingresos y Implementar acciones de inclusión productiva con empresas públicas
responsabilidad municipales.
social empresarial Promocionar la participación de los habitantes de calle en los esquemas de
aseo y recolección de residuos.
Capacitar habitantes de calle sobre hábitos de trabajo y ahorro.
Acompañar al habitante de calle en elaboración de proyectos técnicos y
productivos.
Acompañar al habitante de calle en proceso de inclusión productiva social.
Generar alianzas público-privadas con el objetivo de generar oferta de
servicios para habitantes de calle.
Implementar acciones afirmativas desde el sector empresarial.
Garantizar acompañamiento por parte del sector privado en los procesos de
inclusión productiva.
Diseñar programas de inclusión productiva con participación de población
habitante de calle.
Movilización Desarrollar acciones tendientes a la recuperación de vínculos familiares y
ciudadana y redes de sociales.
apoyo social Implementar acciones de retorno a lugares de origen si así lo desean.
Promocionar acciones tendientes al cuidado y protección de las mascotas de
los habitantes de calle para fortalecimiento de redes afectivas y estímulo.
Implementar acciones para generar vínculos de reconocimiento, solidaridad y
respeto entre comunidad y habitantes de calle.
Implementar acciones y/o estrategias de atención psicosocial.
Convivencia Implementar estrategias que involucren comunidad y habitantes de calle para
facilitar condiciones dignas de habitanza en calles y sanidad pública.
Implementar estrategias para el cuidado del entorno y el respeto de los
espacios públicos entre habitantes de calle.
Desarrollo de jornadas lúdico-pedagógicas y deportivas para habitantes de
calle.
Realizar jornadas con la Policía para capacitarlos e ilustrarlos sobre cómo
mejorar interacción con esta población.
Prestar atención jurídica para el acceso a la justicia.
Implementar mecanismos de denuncia de delitos.
 Implementar estrategias para fortalecer relaciones entre Policía y habitantes
de calle,
Desarrollar instancias de resolución de conflictos para que puedan dirimir
conflictos entre esta población.
Niños, niñas y Acciones de protección.
adolescentes en Acciones de garantía.
situación de calle o Acciones de restablecimiento de derechos.
alta permanencia en
la calle
Fuente: Autores a partir de la PPSHC de 2018

Resultados de los planes de desarrollo y las entrevistas

El Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019 denominado “Sí se puede progresar” se divide en

cuatro dimensiones de acción y un conjunto de proyectos especiales y estratégicos. Las cuatro
dimensiones son: social, económica, institucional y ambiental. El rastreo del término habitante de
calle ubica a esta población dentro de la dimensión social del Plan de Desarrollo Municipal. Allí
se consigna un breve diagnóstico y en el cual se describe la adopción de la Ley 1641 de 2013.
Señala como antecedentes la elaboración de una línea base, el diagnóstico y caracterización de esta
población en la anterior administración municipal -periodo 2012-2015-. Destacan los resultados
de este proceso de caracterización en el que participaron 230 personas:

1. Sexo: 12% mujeres y 88% hombres.

2. Escolaridad: 45% primaria, 39% secundaria, 2% formación técnica y/o profesional, y 14%
sin información. Sólo 38% con algún tipo de formación culminaron sus estudios.
3. Salud: El 64% no cuenta con Sisben y de estos solo el 36% tienen carnet de Sisben.
4. Construcción de habitabilidad: Las causas se ubican principalmente en la drogadicción
(50%) y otros factores generadores son el desempleo (14%), el abandono familiar (13%),
alcoholismo (12%), rechazo familiar (9%) y tabaquismo/desplazamiento forzado (2%). El
95% de los participantes alguna vez han trabajo. Principales necesidades representativas:
documentación, vinculación y atención en salud, educación, atención psicosocial, y otros.
5. Recomendaciones: Fortalecimiento de instituciones y fundaciones -equipos psicosociales,
de salud, mejoramiento de infraestructura, construcción de espacios Centro Noche-.

Ahora bien, el plan de Desarrollo Municipal incluye a la población HC en el programa de

Sexualidad, Derechos Sexuales y Reproductivos, el cual tiene por objetivo la promoción,
generación y desarrollo de medios y mecanismos que garanticen condiciones -sociales,
económicas, políticas y culturales- para el ejercicio pleno y autónomo de los derechos de las
personas con enfoque de género y diferencial, y la reducción de condiciones de vulnerabilidad y
su atención integral (p. 59). Dentro de este programa se incluye un indicador que relaciona a los
HC, y se busca a través del mismo el aumento del uso del condón en poblaciones de mayor
vulnerabilidad, entre estos, los HC. Dentro del Plan de Desarrollo no hay menciones adicionales a
los habitantes de calle y no se refleja su inclusión en programas específicos.

Ahora bien, en el desarrollo de las entrevistas participaron representantes de las siguientes

entidades: Departamento Administrativo de Bienestar Social, Policía Nacional, Secretaria de
Hacienda y Tesorería Municipal, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y Defensoría
del Pueblo. Para lo anterior, se tramitaron derechos de petición frente a estas entidades. Los
resultados de la entrevista muestran que durante el periodo 2017-2018 la Alcaldía del Municipio
ha desarrollado las siguientes acciones:

1. Caracterización de población en condición de calle. Sobre este primer conjunto de

acciones se indica que se han caracterizado un total de 864 personas con cumplimiento del
100% del proceso. Sobre el informe de censo y caracterización se expresan los siguientes
resultados:
a. Género: 149 mujeres, 714 hombres, 1 transgénero y 8 no responden.
b. Edad: 40 adolescentes (13-18 años), 537 adultos (19 a 58 años), 242 adultos mayores
(59 o más años).
c. Orientación sexual: 846 heterosexuales, 12 homosexuales, 3 bisexuales y 3 no
responden.
d. Procedencia: Venezuela (100), Norte de Santander (523), Santander (46), Quindío (42)
Cundinamarca (21), Valle del cauca (19), Antioquia (16), Cesar (11), Boyada (10),
Caldas (8), Arauca (5), otros (50), no responde (42), entre otros.
e. Documentación: 204 cuentan con documento y 660 no tienen documento.
f. Duermen en calle: 519 duermen en calle, 191 no duermen en calle y 154
ocasionalmente duermen en calle.
g. Afiliación a salud: 11 se encuentran en el régimen contributivo, 342 en el régimen
subsidiado, 3 en régimen especial, 477 sin afiliación, 49 no responden.
h. Factores de causa de la habitabilidad en calle: Consumo de sustancia psicoactivas
(225), relaciones familiares conflictivas (199), consumo de alcohol (133), problemas
 económicos (128), decisión voluntaria (52), desplazamiento forzado (50), influencia
de compañeros (25), entre otros.
i. Diagnóstico de salud mental: Depresión (40), ansiedad (31) y estrés (19). Respecto de
sustancias psicoactivas en orden se encuentran marihuana (30), bazuco (21), heroína
(19), alcohol (13) y no consume (7)1.
j. Apoyo socio-familiar: 31 indicó que si y 59 indicó que no2.

Ahora bien, en el informe señalado y que fue entregado junto con la entrevista, se indica
un conjunto de propuestas para la atención integral. Dentro de estas se encuentra el
Centro Hogar cuyas funciones son la atención de necesidades básicas (comedor, banco
de ropas, banco de alimentos con proyección de donaciones, primeros auxilios en salud,
servicio de baño, lavado de ropa y descanso de la calle), actividades para el
restablecimiento de derechos (educación mediante convenios para formación en primaria
y secundaria, formación básica en sistemas con tecnológico-SENA y centro de lectura),
atención en salud (programas de educación en salud, capacitación en riesgos y daños del
consumo de drogas, atención en salud por enfermedades de transmisión sexual y
programas de salud ocupacional), laboral (talleres SENA y formación para el trabajo,
manualidades, gestión en la vinculación laboral y formación de emprendimiento con Sena
y Tecnológico), psicosocial (Valoración psicológica, tratamiento y seguimiento, manejo
de habilidades sociales, competencias y actitudes), cultura y didáctica (actividades
artísticas y recreativas, formación para la cultura con lectura, cine y baile), deporte y
recreación (actividades deportivas y actividades recreativas y aprovechamiento del
tiempo libre), espiritual (actividades religiosas y espirituales con respeto a la diferencia
del credo). Sin embargo, se trata de un proyecto sobre el cual sólo hay una disponibilidad
presupuestal de mil millones de pesos, y el cual para su construcción, dotación y puesta
en marcha implica un conjunto de recursos que superan los 2.774 millones de pesos
anuales, y de los cuales no son subsidiables cerca de 1.770 millones de pesos.

1
Estos resultados fueron obtenidos a partir de una muestra de 90 personas de las 864 que participaron en el proceso
de caracterización mediante valoración inicial por psicología para los eventos de interés de salud mental (ansiedad,
depresión, estrés y consumo de sustancias psicoactivas).
2
Estos resultados se obtuvieron de la muestra de 90 personas de las 864 caracterizadas.
 Además del Centro Hogar, se dispone como propuesta la Oficina de Asesoría Jurídica
y Acompañamiento Psicosocial y que tiene por función “actuar en el restablecimiento
de derechos en todos los aspectos de la población habitante de calle y de manera articulada
desde el Centro Hogar”. Dentro de sus funciones se encuentran apoyar y acompañar en el
sistema de registro y documentación, apoyo para la atención en urgencias en salud
mediante traslado y seguimiento, acompañamiento en los procesos de desintoxicación
que brinda la EPS-S, el desarrollo de programas para el restablecimiento familiar y/o
construcción de redes de apoyo, la asesoría jurídica en casos de adultos mayores con su
familia, víctimas del conflicto, pensionados y casos especiales, atención en los casos de
retorno, apoyo a la capacitación y formación, y apoyo a procesos de resocialización socio-
familiar. Al igual que el Centro Hogar corresponde a una propuesta aún sin formación.

Una tercera propuesta es la Estrategia Lideres Incluyentes, la cual busca la construcción

de dispositivos para el fortalecimiento y formación de líderes dentro de esta misma
población, y que trabajen de manera articulada con la institucionalidad. La finalidad es
que estos líderes sirvan de vehículo para la sensibilización, la concertación y el desarrollo
adecuado de acciones y programas. Al igual que las dos anteriores, corresponde a una
propuesta aún sin formación como acción de política pública.

2. Ruta de atención integral para el habitante en condición de calle. Se han adelantado

acciones en el diseñado y puesta en marcha de una ruta de atención integral que al
momento se ha cumplido en un 60%. Una vez finalizada, se entregará al Comité
Municipal para su revisión y aprobación.
3. Creación y dotación del Centro de atención integral para el habitante en condición de calle.
Sobre esta iniciativa se indica el cumplimiento de un 100% con la creación y dotación del
Centro de Atención Integral para el Habitante de Calle, el cual es producto de acciones
adelantadas entre el 2016 y el 2018 a través de contratos con diferentes Fundaciones. Se
debe aclarar que esta acción corresponde a la contratación de fundaciones para que en un
periodo de tres meses por año se haga una atención a un promedio de 100 HC. Para
reconocer el alcance de esta gestión se ha consultado el sistema de contratación pública
Secop a fin de determinar los objetos contractuales, el alcance de la atención y los recursos
 invertidos. En el 2017 se contrató con la Fundación Raíces del Oriente3 para que en el
término de tres meses preste servicios para “brindar acompañamiento, asistencia y
atención integral a la población habitante y en situación de calle del municipio […] con el
objeto de prevenir la incidencia y el riesgo de esta población promoviendo el
mejoramiento de su calidad de vida y los elementos para propiciar la inclusión social”.
Dicho contrato tuvo un costo de 260 millones de pesos y dentro del alcance se menciona
la atención de 120 habitantes de calle focalizados en una casa dispuesta por el contratista
para ello, y en la que se debe socializar el proyecto, mejorar las condiciones de higiene
personal, ofrecer alimentación, salud integral, hacer valoraciones completas psicosociales
y prevenir riesgos de la población. En el tema de valoraciones en salud y psicosocial se
indica que este se hace en una única jornada con diversos actores profesionales. Incluye
este contrato además la entrega de una dotación de vestir y actividades de promoción,
prevención y recreativas, bailoterapia, talleres de emociones. En el 2018 se suscribió con
la misma Fundación Raíces del Oriente contrato similar4 por un valor de 309 millones de
pesos con similar alcance pero con un tope máximo de población atendida de 100
habitantes de calle.
4. Formulación de Política Pública para la Atención Integral del Habitante en condición de
Calle. Se indica un avance de la formulación de la política pública en un 60%, y se entrega
como evidencia el documento hasta ahora adelantado. En este último se hace referencia a
la caracterización adelantada y a los objetivos y componentes de la política.
5. Acciones de sensibilización a comunidades, líderes y población habitante de calle. Se
indica el desarrollo de 50 actividades de formación, información y sensibilización e
instituciones como Policía Nacional, secretarías, líderes comunitarios, comerciantes y
población habitante de calle en temas sobre lineamientos nacionales, atención del
fenómenos, formas de participación, experiencias exitosas en el país, entre otras.
6. Atención a necesidades básicas y de acompañamiento. Se indica el desarrollo de 60
acciones relacionadas con la atención humanitaria, la atención de necesidades básicas
insatisfechas y emergencias con población habitante de calle. Dentro de estas se
encuentran gestión para la obtención de la documentación, gestión para la atención en

3
Contrato 1423 de 2017 entre la Alcaldía del Municipio de San José de Cúcuta y la Fundación Raíces del Oriente.
4
Contrato 1585 de 2018 entre la Alcaldía del Municipio de San José de Cúcuta y la Fundación Raíces del Oriente.
 salud, gestión ante fallecimientos, casos de emergencia extrema, necesidades básicas de
vestuario, ropa, baño y comida, ubicación en fundaciones y ONGs para manutención,
asistencia psicológica, psocisocial y psicofamiliar, y asistencia y orientación a los diversos
sectores de consumo.
7. Conformación del Grupo GRAPSIHC. Se ha conformado un grupo de trabajo donde se
participan Secretaria de seguridad Ciudadana, Policía Nacional y DABS. Dentro de las
acciones y/o estrategias implementadas por este grupo se encuentran “Guardianes de mi
parque”, en el que participan 15 personas habitantes de calle que se ubican en el parque
lineal y que ha permitido “procesos de inclusión social, disminución de efectos negativos
del fenómeno y mejora del ambiente”.
8. Apoyo al liderazgo y representación de población habitante de calle en el Comité
Municipal. Se ha centrado esta acción en los sectores donde hacen mayor presencia la
población habitante de calle a fin de informar y socializar avances, y registrar líderes y
representantes de estos en el Comité Municipal.

Desde el escenario del componente de atención integral en salud, la Alcaldía del Municipio delegó
al Director del Departamento Administrativo de Bienestar Social mediante Decreto 0729 del 27
de julio de 2018 la facultad “relacionada con la generación, consolidación y reporte de los listados
censales para el ingreso de la población Habitante de Calle al régimen subsidiado en salud”. Pero
sobre este elemento, no se han adelantado acciones específicas. El resumen de acciones
adelantadas por parte del Departamento Administrativo de Bienestar Social durante el 2017 y 2018
se sintetiza en la tabla 3, y sirve de base esencial considerando que esta entidad es la encargada de
la formulación e implementación de la política para el habitante de calle:

Tabla 3. Nivel de cumplimiento de acciones/estrategias implementadas por el Departamento

Administrativo de Bienestar Social (informado por Bienestar Social)
Entidad Nivel de cumplimiento informado
1. Caracterización de la población 100%

2. Ruta de atención integral para el habitante de calle 60%

3. Creación del Centro de Atención Integral para el Habitante de Calle 100%

4. Política Pública para la Atención Integral del Habitante de Calle 60%

5. Generación, consolidación y reporte de los listados censales para el 0% -Sin informar-

ingreso de la población Habitante de Calle al régimen subsidiado en salud
 6. Sensibilización a comunidades, líderes y población habitante en situación 50 actividades de formación,
de calle información y sensibilización

7. Atención a necesidades básicas y de acompañamiento 60 acciones relacionadas con

atención humanitaria, atención
a necesidades básicas
insatisfechas y emergencias
Equipo de trabajo del DABS
integrado por un psicólogo, un
trabajador social, dos técnicos y
un operador comunitario
contratados mediante OPS.

8. Conformación del grupo GRAPSIHC Conformado por funcionarios

de la Secretaría de Seguridad
Ciudadana, Policía Nacional y
DABS

9. Apoyo al liderazgo y representación de población habitante de calle en el Se han incluido lideres

Comité Municipal habitantes de calle y
representación de estos en el
Comité Municipal

Fuente: Autores a partir de información entregada por parte del Departamento Administrativo de
Bienestar Social (2018)

Respecto de los recursos dispuestos desde el año 2016 hasta el 2018, la Secretaría de Hacienda y
Tesorería Municipal informó mediante la entrevista realizada que se han destinado un total de
$907.995.000 (novecientos siete millones novecientos noventa y cinco mil pesos) de los cuales: 1.
Según tiempo de ejecución $607.995.000 corresponden al 2016 (66.96%) y $300.000.000 al 2017
(33.04%) y 2. Según origen de los recursos $799.000.000 (87.99%) corresponden al Sistema
General de Participaciones y $108.995.000 corresponden a recursos propios del municipio
(10.01%). Del total de recursos disponibles, se ha ejecutado el 77.98% (cerca de $700.000.000) y
falta por ejecutar el 22.02% (cerca de $200.000.000).

La Policía Nacional respondió a la entrevista y sobre ello se destaca: 1. No hay registro sobre el
número de HC en el municipio, 2. No hay sitio específico de atención para el HC, 3. No hay ruta
establecida para el desarrollo de acciones con HC, 3. Se dispone de planes operativos, disuasivo y
de control para prevenir que los HC permanezcan a duerman en espacios públicos como iglesias,
parques, instituciones educativas, terminal de transporte, y otros. Ahora bien, la Registraduría
Nacional del Estado Civil señala que en el periodo 2016-2018 tan sólo se ha brindado
documentación de identificación tan sólo a 39 HC. Por su parte, el ICBF informa sobre la cantidad
de niños, niñas y adolescentes en la modalidad internado situación vida en calle: en el 2016 se
atendió un total de 116 menores, en el 2017 un total de 90 menores y en el primer semestre de
2018 un total de 25 menores.

Discusión

Desde el nivel nacional a partir del año 2013 se reconoció como un problema social de especial
atención el fenómeno del HC. Se puede señalar que de forma tardía el Estado colombiano ha
incorporado en el debate político y jurídico este tema, pese a que múltiples instrumentos
internacionales ya se habían referido de manera anticipada a la obligación de los Estados frente a
este tipo de población, y a que desde la misma Constitución Política ya desde 1991 había
introducido la figura del Estado Social de Derecho, y la cual generaba compromisos de las
instituciones del Estado para el desarrollo de acciones -la mayoría de estas en el marco de políticas
públicas- que permitieran disminuir las desigualdades sociales. Sin duda, los avances legislativos
del 2013 y el desarrollo de la Política Pública Social para el Habitante de Calle corresponden a una
deuda social histórica y a una respuesta demorada por parte del Estado.

Ahora bien, desde la normatividad nacional se genera con la política pública una concepción del
HC como ciudadano y sujeto de derechos con autonomía y facultad de decisión, hasta el punto que
se objetivo es garantizar un conjunto de condiciones dignas tanto para el individuo que desea dejar
la calle como para aquel que decide permanecer en ella. Se encontraron en el análisis de la
normatividad, además de las funciones/obligaciones impuestas a los entes territoriales, todo un
conjunto de elementos que informan sobre la postura filosófica incorporada a la política pública,
y que se desarrolla en tres niveles: axiológico-estratégico, táctico y operativo. Y es precisamente
en este último nivel donde se encuentran las funciones otorgadas a las entidades territoriales en el
marco de la Política Pública Social para el Habitante de Calle.

Las exigencias desde el legislativo para la formulación de una política pública para la atención
integral de los HC se enmarcan en normas jurídicas expedidas en el año 2013, pero sólo a abril de
2018 es que el responsable del diseño, formulación e implementación de la política pública, es
decir, Gobierno Nacional y Ministerio de Salud y la Protección Social, generan la PPSHC el cual
da origen a lineamientos y estrategias que comprometen de manera particular a los entes
territoriales. Dentro de estas funciones se encuentra el desarrollo de la caracterización socio-
demográfica y socio-económica, la construcción de la habitabilidad y la definición de la línea base.
Sin duda, la formulación de la política pública desde los niveles territoriales debe partir de procesos
profundos y serios de caracterización que permitan dar cuenta sobre las situación y las condiciones
de los habitantes de calle, las sinergias creadas entre estos y la sociedad en general, y los factores
causales estructurales e individuales que reproducen el fenómeno de la habitabilidad en calle.

En el contexto del municipio de San José de Cúcuta, este proceso comenzó desde el año 2017,
cuando aún no se tenía desde el nivel nacional una política pública definida que informará a los
territoriales sobre la forma de adelantar la caracterización y la construcción de la habitabilidad. En
este escenario, el municipio adelantó acciones con 864 personas HC, -y que tiende a contradecirse
con otros informes en los que se señalan 500 personas caracterizadas-, a quienes se les aplicó un
instrumento con fines de caracterización. Entre otras variables, el instrumento permitió reconocen
el sexo/género, la edad, el origen, las causas particulares del fenómeno, el estado de las relaciones
y redes familiares, el nivel de escolaridad, las dependencias a sustancias psicoactivas, la presencia
de trastornos o problemas de salud mental, la habitabilidad en calle absoluta o relativa, y la
experiencia laboral reducida a “si he trabajado” o “no he trabajado”. Desde esta perspectiva,
corresponde a una caracterización incompleta en la medida que no se cumplió con el marco
normativo nacional que se desprende de las redes semánticas elaboradas. En efecto, cuando el
legislativo indica hacer la caracterización socio-demográfica y socio-económica como la
construcción de habitabilidad, se hace hincapié en el reconocimiento de todas las posibles
características de esta población y las sinergias construidas con la sociedad y los factores causales
del fenómeno, lo cual sólo es posible mediante el desarrollo complementario de otras técnicas
como los grupos focales y las entrevistas en profundidad. Por ejemplo, se debió reconocer los
oficios o artes en los que se destacaban los HC, los principales problemas que surgen desde el
fenómeno y en la relaciones con la comunidad y las autoridades públicas, el conjunto de derechos
que se vulneran y que tienen un mayor riesgo como parte del fenómeno, entre otros, y que permiten
centrar los planes de acción en elementos reales para potencializar capacidades y oportunidades
como lo informa la PPSHC.

Aunque el municipio ha adelantado algunas acciones en cuanto a su función de caracterización y

construcción de la habitabilidad, resulta incompleta esta actividad por la tardía expedición de la
PPSHC. Así mismo, el débil diagnóstico y la escasa caracterización desde el Plan de Desarrollo
Municipal 2016-2019 debió servir de antecedente para que la actual Administración Municipal
incorporará lineamientos, estrategias y programas más completos desde la misma planificación
territorial, considerando que al menos los lineamientos generales ya habían sido expedidos a partir
de la Ley 1461 de 2013. No obstante, en el camino, y aún sin contar con una política del nivel
nacional, el ente territorial municipal ha adelantado algunas acciones aunque con ellas no logra
satisfacer la totalidad de funciones y obligaciones que desde el ordenamiento jurídico colombiano
se le impone. Hasta el momento, se ha logrado poner en marcha tres acciones específicas para la
atención integral mediante contratos con fundaciones en los periodos 2016, 2017 y 2018 con
atención en promedio durante tres meses por cada vigencia de 120 habitantes de calle. Sin duda,
resultan escasas estas acciones porque sólo se ha adelantado una atención fragmentada:
alimentación (desayuno, almuerzo, refrigerio), higiene personal, una única jornada de valoración
en salud y psicosocial, todo durante un periodo de tres meses. Del resto, las acciones de política
pública se reflejan en meras propuestas que aún no logran concretarse.

En síntesis, hay un adelanto precario de la política pública para el HC en el municipio de San José
de Cúcuta con falencias desde los mismos insumos -caracterización y habitabilidad- que limitan
su definición y construcción. Por otro lado, los recursos que se han dispuesto para ello son escasos
sí se comparan con la totalidad de estrategias y acciones que se deben desarrollar, y de los cuales
ya se han ejecutado cerca del 90%.

Conclusiones

La investigación adelantada muestra que el municipio de San José de Cúcuta ha venido

adelantando un conjunto de acciones y estrategias en beneficio de los HC, aunque incompletas y
poco estructuradas debido a la no destinación de recursos suficientes, la inexistencia de una política
pública perfectamente diseñada y un diagnóstico aún débil. A nivel municipal ya se ha definido un
conjunto de entidades e instituciones corresponsables de la política, sin embargo, como no se tiene
un documento definido y aprobado sobre política pública, se observa una desarticulación de estas
instituciones, las funciones que deben cumplir y la manera en que se encuentran obligadas en el
cumplimiento de la política pública. Preocupa que desde el nivel territorial no hay información
precisa sobre el alcance y los logros alcanzados en la implementación de las acciones de política
pública. En efecto, no hay información discriminada de personas atendidas y del impacto de las
acciones esporádicas adelantadas.
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