Pontifica Universidad Javeriana

Maestría Gobierno del Territorio y Gestión Pública

Modelos de Gestión Pública Territorial
Luis Camilo Mamián Benavides
Bogotá D.C
05.11.2018.

Mecanismo de Consulta Previa, a propósito del Servicio Público

Introducción

En 1967 Colombia se adscribe al Convenio 107 de 1957 de la OIT sobre el Derechos de Minorías
Tribales dando un enorme paso en el campo del pluralismo político y democrático, pues aunque no
lo hace explícito y sin considerar especificidades culturales reconoce y diferencia otros pueblos. Este
soporte jurídico iluminó a las comunidades étnicas en su organización, canalizando sus esfuerzos en
puntos comunes entre los pueblos.

Las organizaciones étnicas se involucraron en las dinámicas que les eran impuestas desde la
institucionalidad estatal (como la constante concertación y la formulación de políticas públicas) y la
lógica del gobierno indirecto, se puede ver como cada vez más, ciertos, espacios organizativos
indígenas destinados a la elaboración de la política pública, la prestación de los servicios públicos
y/o el control territorial; como por ejemplo, los nuevos trabajos de gestión y gasto de recursos
públicos que tenían y tienen que hacer los cabildos indígenas. La lógica de gobierno indirecto es la
manera como el Estado despliega su quehacer de manera indirecta a partir de actores o sujetos
intermedios. En este caso el Estado pretende ahondar en la legitimidad estatal y desarrollar su
control territorial a partir de las organizaciones indígenas.

La capacidad organizadora del Estado moderno se centró en el desarrollo de políticas de

desregulación, liberalización y fluidez que fueron minando su propio poder decisorio, en el que el
Estado había reducido su radio de funcionamiento, el interés privado de las transnacionales, había
acabado con el romance de siglos entre la nación y el Estado: Lo anterior configuró por un lado, el
papel protagónico de las empresas en la gobernabilidad de la nación y por otro, un movimiento social
que iba cobrando jerarquía, representación y autoridad de diálogo frente al Estado colombiano, pero
que la participación de lo que se ha denominado la Nueva Gestión Pública, es decir el enfoque de
gerencia privada en el aparato institucional del Estado, tenía las siguientes contradicciones:
 “Los nuevos promotores de la gestión pública, fascinados por sus propuestas, encontraron un
obstáculo en la conducta del personal público, ya que éste asumía pautas distintas a las
deseadas. Se esperaba que los servidores públicos actuaran o reaccionaran de igual forma
que el personal de la administración privada. Los teóricos de la Nueva Gestión Pública
olvidaron tomar en cuenta que los objetivos de ambas administraciones son diferentes, que un
ministerio no se administra como un centro comercial. Tampoco pudieron percibir que la
cultura administrativa es particular en cada país y región.” (BAUTISTA, 2009).

La representación política y ciudadana transitó entre dos formas de asumirse: como parte y ser de
un pueblo (en sentido diferencial), y como parte y ser de una nación (en el sentido de integración).

En ese sentido, este documento indaga sobre las tensiones entre los intereses privados y la función
de lo público en el marco de la Consulta Previa; primero, analizar si el mecanismo de CP genera
espacios reflexivos, que permitan la construcción de capacidades y habilidades propias de gestión
en relación a sus derechos como sujetos étnicos; segundo, indagar sobre la Consulta Previa como
instrumento de gestión pública entre las comunidades étnicas, el sector privado y el Estado como
regulador, a partir de la Directiva Presidencial No. 10 de 2013, en donde se recogen los actores que
participan, los criterios, y las situaciones que ameritan o no, el desarrollo de una Consulta Previa,
hoy en manos de la Dirección de Consulta Previa, del Ministerio del Interior.

Enfoque Diferencial.

Desde la configuración colonial del poder, la idea de raza, permitió establecer una correspondencia
casi que natural entre lo que una “raza” podía ejercer y administrar sobre otra. El orden colonial se
erigió sobre la segregación racial y la eliminación del pluralismo cultural y religioso, o mejor, de las
bases espirituales de los pueblos. Este tratamiento se sustentó a través de un discurso que definió
prácticas y tecnologías y soportó la configuración colonial del poder, es decir, esa jerarquía que se
legitimaba -y lo es hasta hoy- sobre la idea de raza. Sin embargo, pese a su relación colonial con el
Estado, los pueblos étnicos apostaron por fortalecerse dentro de su sistema jurídico, político y
económico, para el pleno ejercicio y fortalecimiento de sus prácticas y pensamientos.

El reconocimiento de modelos de vida propia para entender y percibir el mundo, parte de un proceso
histórico de sobrevivencia ante los contextos de discriminación, tanto en la Colonia, en la formación
de la Republica y casi en toda la centena del siglo XX. Esto significaba, para dichos pueblos que su
derecho a pervivir y convivir entre sujetos distintos, en tanto que su condición no los revela como
vestigios de una cultura, sino como constructores del Estado Colombiano desde sus modelos de vida
propia. Como movimiento social cobró jerarquía, representación y autoridad de diálogo frente al
Estado colombiano. La representación política y ciudadana transitó entre dos formas de asumirse:
como parte y ser de un pueblo (en sentido diferencial), y como parte y ser de una nación (en el
sentido de integración). En ese sentido la cuestión étnica tiene un carácter múltiple e intercultural, ya
que las organizaciones son una compleja rama de redes interétnicas que no parten de especializar
su identidad étnica, sino del desarrollo de múltiples identidades, generando procesos reflexivos de
una diversidad de planteamientos políticos inter-conectados

los pueblos étnicos apostaron por fortalecerse dentro de su sistema jurídico, político y económico,
con pleno ejercicio y fortalecimiento de sus prácticas y pensamientos, más que la imposición de
ciertos planteamientos o la implantación de un accionar asistencial, ha sido el esfuerzo por acoplarse
a las dinámicas comunitarias propias.

La capacidad organizadora del Estado moderno se centró en el desarrollo de políticas de

desregulación, liberalización y fluidez que fueron minando su propio poder decisorio, en el que el
Estado había reducido su radio de funcionamiento, en el que los interés privados de las
transnacionales, había acabado con el “El romance de siglos entre la nación y el Estado toca a su
fin”. Esto se tradujo para Colombia en la nueva Constitución de 1991

Es necesario señalar que el fundamento constitucional pluriétnico y multicultural fue motivado y

demandado, en primer lugar, por los movimientos sociales étnicos a través de múltiples
movilizaciones locales, regionales y nacionales, manifestando y recuperando derechos autonómicos
con fundamento en lo que el Movimiento Indígena del Suroccidente colombiano denominó el
Derecho Mayor, y/o, haciendo uso de la ley 89 de 1890, de algunas Sentencias del orden jurídico y
de tratados internacionales como el Convenio 169 de 1989 de la OIT, ratificado en el bloque
constitucional con la Ley 21 de 1991. Este marco permitía la acción legal ante el poder estatal,
buscando el reconocimiento y protección de los valores, prácticas e instituciones sociales,
culturales, religiosas y espirituales propias. En segundo lugar, por el apoyo a estas demandas de
igualdad frente a las asimétricas relaciones de poder por parte de importantes sectores de la
sociedad y por iniciativas de intelectuales buscando un orden nuevo que reconozca la diversidad.

Por estos años, paralelamente, se iban implementando ajustes estructurales en la integración de

América Latina a la economía mundial, a partir de las políticas neoliberales asumidas por varios
países. En esta transformación se ahondo en el concepto de “desarrollo”, creado después de la
segunda guerra mundial, con el fin de que los países “subdesarrollados” lograran el sueño del
progreso social y económico y así superar la brecha del atraso. Sin embargo, fue paradójicamente
constituyéndose el desarrollo en un concepto más diferenciador frente a los países “pobres”, quienes
no gozan de las tecnologías de producción para la satisfacción de sus necesidades e intereses,
ubicándose en una situación marginal, sin capacidad de decisión sobre la realidad. En ese sentido el
concepto de desarrollo, se ajustaba con la perspectiva colonial de controlar y dominar al “otro”, que
aparecía como anormal, por lo cual hay que crear las medidas necesarias para controlar:

El desarrollo avanzó creando “anormalidades” (como “iletrados”, “subdesarrollados”,

“malnutridos”, “pequeños agricultores”, o “campesinos sin tierra”), para tratarlas y
reformarlas luego. Estos enfoques habrían podido tener efectos positivos como alivio de las
restricciones materiales, pero ligados a la racionalidad desarrollista se convirtieron, dentro
de esta racionalidad, en instrumento de poder y control” (ESCOBAR, 2007).

Es necesario señalar que el fundamento constitucional pluriétnico y multicultural fue motivado y

demandado, en primer lugar, por los movimientos sociales étnicos a través de múltiples
movilizaciones locales, regionales y nacionales, manifestando y recuperando derechos autonómicos
con fundamento en lo que el Movimiento Indígena del Suroccidente colombiano denominó el
Derecho Mayor, y/o, haciendo uso de la ley 89 de 1890, de algunas Sentencias del orden jurídico y
de tratados internacionales como el Convenio 169 de 1989, de la Organización Internacional del
Trabajo-OIT, que permitían la acción legal ante el poder estatal, buscando el reconocimiento y
protección de los valores, prácticas e instituciones sociales, culturales, religiosas y espirituales
propias. En segundo lugar, por el apoyo a estas demandas de igualdad frente a las relaciones de
dominación por parte de importantes sectores de la sociedad y por iniciativas de intelectuales
buscando un orden nuevo que reconozca la diversidad.

Sobre estos fundamentos políticos y constitucionales se emitió la Ley 21 del 4 de Marzo de 1991 que
aprobó el Convenio 169 dentro del bloque constitucional1 y, en consecuencia, ratificó en Colombia la
Consulta Previa. La consulta Previa, entonces, también es producto de la lucha de movimientos
sociales étnicos en el proceso de su reconocimiento como sujetos diferenciados ante el Estado y la
sociedad mayoritaria, reivindicando el derecho a la autonomía y la participación en decisiones que
afecten sus formas de vida y territorios.

La Corte ha precisado que la consulta previa es un derecho fundamental, individual y

colectivo de los grupos étnicos, que consiste en la posibilidad que tienen dichos pueblos de
poder decidir sobre medidas legislativas o administrativas, que los afecten directamente.

1
“Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado
por la 76a. reunión de la Conferencia General de la Oit, Ginebra, 1989”.
 Es fundamental porque constituye un instrumento básico, por un lado para preservar la
integridad étnica, social económica y cultural de las comunidades indígenas; y por otro,
para asegurar su subsistencia como grupo social (SU-039 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
1997).

El Convenio sustenta el reconocimiento y protección de los valores, prácticas e instituciones

sociales, culturales, religiosas y espirituales propias de los pueblos indígenas y tribales,
particularmente el derecho a ser oídos y participar cuando se tomen medidas (legislativas y
administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades gubernamentales o
privadas dentro de sus territorios. Resalta la necesidad de consultar en los siguientes casos:

- Antes de la prospección o explotación de los minerales y los recursos del subsuelo

(Artículo 15(2)).
- Antes del traslado y la reubicación, los cuales sólo deberán efectuarse con
consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa (Artículo 16).
- Siempre que se considere la enajenación o la transmisión de las tierras de los pueblos
indígenas fuera de su comunidad (Artículo 17).
- En relación con la organización y el funcionamiento de programas especiales de
formación profesional (Artículo 22).
- En relación con la alfabetización y programas y servicios de educación (Artículos 27 y
28).2

Mecanismo de Consulta Previa

La Consulta Previa, además de ser un derecho fundamental de los grupos étnicos, se ha convertido
en un escenario de gestión de los conflictos entre el modelo de desarrollo neoliberal y los propuestos
por las comunidades étnicas, es decir, la intervención de los proyectos oficiales o privados y los
procesos consultivos, han generado un escenario de discusión en torno a la idea de “desarrollo” y de
sus beneficios para la población étnica. En este sentido, la Consulta Previa ha de ser entendida
también como un proceso multidimensional, pues en él se enfrentan los derechos de las
comunidades con los intereses de las empresas privadas, de los entes territoriales y las instituciones
públicas, entre otros. Las dificultades para una gobernabilidad estructural se sustentan en el hecho
de no reconocer otras concepciones de pensamiento diferente al pensamiento moderno o liberal,

2
Organización Internacional del Trabajo (OIT). “Comprender el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
Manual para los mandantes tripartitos de la OIT”. Oficina Internacional del Trabajo. Ginebra. 2013. Pp.12
pues es necesario que la función del Estado hacia lo diferencial, cambie de manera sustancial en sus
las dinámicas burocráticas y su relación con el mercado.

A pesar de esto, el Estado en su incapacidad ha creado una guía de procedimientos, para superar la
ingobernabilidad gubernativa, actualmente, el proceso consultivo se encuentra regulado por la
Directiva Presidencial 10 del 7 de Noviembre de 2013, que es el “protocolo que busca regular la
coordinación interna de las entidades públicas involucradas, a efectos de garantizar la integración de
las competencias correspondientes y la distribución eficaz de los recursos, así como la eficiente
circulación de la información relevante, la transparencia en los procesos, y permitir el seguimiento al
cumplimiento de los deberes de las entidades responsables”. (Directiva 10 de 2013).

La primera etapa del proceso consultivo, de acuerdo a esta Directiva, es “la emisión de la
certificación de presencia o no de comunidades étnicas en el área de un proyecto, obra o actividad,
(…) “a partir de la información suministrada por el solicitante” (…) las bases de datos de la Dirección
de Etnias y/o los resultados de una visita de verificación en campo, cuando sea necesaria”

Cuando se realiza una verificación en campo para determinar la presencia de una comunidad étnica
en las áreas de interés del Proyecto Obra o Actividad (POA), la Directiva establece que se debe
considerar algunos de los siguientes elementos:

- Asentamiento de comunidades en las áreas de influencia.

- Desarrollo de usos y costumbres por parte de comunidades en esas áreas.
- Tránsito de comunidades étnicas en las áreas de interés del POA.

Si se verifica la presencia de comunidades étnicas en el área de influencia del proyecto, se pasa a

identificar los representantes de dichas comunidades, con quienes se acordarán las posteriores
etapas del proceso: preconsulta, consulta y seguimiento a los acuerdos pactados. Este ha sido un
intento por adoptar nuevas capacidades institucionales que logren generar un dialogo entre dos
sectores bastante opuestos en términos de modelos de pensamiento y así superar las crisis
gubernativa que ha causado la constitución de 1991 para Colombia.

Como se observa, esta Directiva es la encargada de brindar los elementos de análisis e

interpretación en la identificación de una posible presencia de comunidades en el área de un
proyecto; sin embargo, estos elementos carecen de un enfoque que permita evidenciar las dinámicas
propias de cada pueblo y la forma en la que estos se relacionan con su entorno socio espacial.
Como lo menciona Gallicchio, en cómo debe entenderse el desarrollo local, en este caso, cuando a
un pueblo se le reconoce como otro actor activo:
 “el desarrollo local es un proceso mucho más sociopolítico que económico en sentido estricto.
Los desafíos son mucho más de articulación de actores y capital social, que de gestión local,
todo lo cual implica que el desarrollo local no es una tecnología a aplicar en cualquier
circunstancia, es ante todo, una estrategia sociopolítica de cambio. (Gallicchio, 2004: 59).

En la revisión del documento elaborado por el Ministerio del Interior, desde el componente de visitas
de verificación y certificación de la Dirección de consulta Previa, se han realizado algunos apuntes
importantes en la ampliación y problematización de algunos criterios y aspectos anotados en el
documento, así como algunas vicisitudes en las cuales se debe tener en cuenta en el momento de
revisar las fuentes. De forma genérica, el documento ha logrado abordar los temas más importantes
desde la análisis previo del contexto además de los conceptos importantes en la zona de verificación
de presencia o no de pueblos étnicos, así como los aspectos relevantes en el trabajo in situ hasta el
modelo de examen de la información obtenida; sin embargo, en el enunciado del texto no se
encuentra claridad en la concepción de Derecho sobre los pueblos étnicos.

En la introducción del documento de la Directiva aparece el ejercicio de mediación y acuerdo entre el

sector productivo y la defensa de los Derechos Humanos, en este caso de los pueblos étnicos,
donde la Antropología y la Geografía Humana son las disciplinas encargadas de identificar y
reconocer la presencia o no de pueblos mal llamados “minoritarios”. En la estructuración del texto se
es confuso si las disciplinas desde el ejercicio profesional se encuentran en función de lo
Fundamental o en función de lo Productivo, en tanto que a lo largo del texto no se menciona de
forma explícita el o los Derechos implicados de los pueblos en el momento de evaluar el área de
influencia de un proyecto cualquiera, en cuanto la riqueza cultural, económica y socio-política, sino
más bien se analiza desde un enfoque de folclor, es decir, los aspectos o atributos de una
comunidad que expresan la pertenencia a un pueblo minoritario y no una dimensión del Derecho
como pueblo en el ámbito de su autonomía política-administrativa, su concepción cultural y el que
estos pueblos tienen en la constitución de la nación colombiana, aún más si se quiere, como
Derecho Preferencial en el contexto histórico de la vulneración y deterioro de su cultura, en lo cual
exigen las comunidades étnicas una responsabilidad mayor de los servidores públicos, en el marco
de la Nueva Gestión Pública:

“La Nueva Gestión Pública rescata e introduce una serie de nuevos valores. Ya no se
considera a la administración como simple instrumento ejecutor de las órdenes políticas. Se
reorienta la actividad administrativa hacía el logro de resultados, hacía una cultura con calidad
de servicio, hacía mayores niveles de autonomía y responsabilidad de los directivos y de los
 funcionarios. Esta nueva situación plantea el papel de la cultura organizativa y de la ética
pública como instrumentos de control de las burocracias públicas.” ()

En este contexto, los tres momentos propuestos de la Planeación, visita de verificación y análisis de
resultados, aparece pertinente en tanto se realice un trabajo en campo previo, para que en el
momento de revisión contextual y conceptual, se realice en el marco de las dinámicas propias de
cada uno de los pueblos y en general del espacio a intervenir. Las visitas de campo, se deben
realizar teniendo en cuenta dos elementos fundamentales, concentrar las visita examinando el
“Pueblo” más que la comunidad especifica a intervenir, son las concepciones integrales como pueblo
las que permiten apoyar en el entendimiento de los conceptos propios, como lo han llamando
algunos pueblos indígenas particularmente: desde el Derecho Mayor, Ley de origen, así desde esta
perspectiva, generar la formulación de la planeación del ejercicio de Visitas de Verificación. Como lo
ha sostenido la oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos, las comunidades están en el
deber y derecho de formular protocolos desde su concepción de mundo e intereses colectivos.

Sobre estos vacíos normativos, uno de los principales reclamos de los movimientos y organizaciones
sociales étnicos hacia el Estado es que el papel de la Consulta se ha centrado más en los procesos
administrativos (Estado burocrático) relacionados con el trámite de la certificación y no con la
realidad viva de los territorios, es decir a pesar de sus transformaciones internas del Estado, sigue
siendo incapaz de vincular estas realidades que componen de manera invisible la nación.

Para las comunidades y sus organizaciones indígenas se involucraron en las dinámicas que les eran
impuestas desde la institucionalidad estatal (como la constante concertación y la formulación de
políticas públicas) y la lógica del gobierno indirecto3, en el que el Estado había reducido su radio de
funcionamiento, en el que los interés privados de las transnacionales, había acabado con el “El
romance de siglos entre la nación y el Estado toca a su fin: no se ha producido un divorcio, sino más
bien se ha establecido entre ellos un acuerdo "de convivencia" que reemplaza el vínculo marital
basado en la lealtad incondicional. Ahora, los cónyuges son libres de mirar hacia otra parte y de
sellar nuevas alianzas; su sociedad ya no es el patrón obligatorio de una conducta correcta y
aceptable” (Bahuman, 2009), en este contexto se instala la Nueva Gestión Pública, pero olvida el
sentido sustancial de la administración pública, que es servir al ciudadano, reconociendo sus
territorialidades, situaciones y escenarios socio-economicos:

“La mayoría de los cuestionamientos que se han puesto encima de la mesa por diferentes
académicos tienen que ver, fundamentalmente, con el excesivo peso del enfoque
intraorganizativo y de orientación al mercado y al sector empresarial privado en la

3
AGUILAR, Luis (2008). Gobernanza y gestión pública. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.
 implementación de políticas y servicios públicos. Lo anterior ve al ciudadano como un cliente,
minimizando los derechos democráticos de los ciudadanos, sujeto activo de derechos.”
(PEREIRA Y GULÍAS, 2015).

El gobierno pertenece a los ciudadanos y por tanto debe, debe ofrecer el derecho a incidir en el
campo donde se toman las decisiones políticas En consecuencia, la noción de etnicidad, más que
conferir sentido al sujeto étnico, se presenta como fundamento de nuevas relaciones en la
configuración del Estado Nación colombiano y de una matriz comunicativa territorio y gobierno, en
las que reconociendo el derecho que los pueblos tienen en vivir y convivir de acuerdo a su tradición
se garanticen relaciones y acciones jurídico-políticas y gubernamentales en condición de equidad.
Bajo esta premisa basada en la propiedad, la territorialidad de los pueblos étnicos resulta azarosa y
sin ninguna comprensión lógica alrededor del ordenamiento espacial a ojos del Estado. Por lo
anterior resulta necesario generar un salto cualitativo en el entendimiento de la producción territorial
de las comunidades desde sus propias categorías. Visibilizar campos de la antropología aplicada en
la implementación de políticas públicas, específicamente en el derecho a la consulta previa, libre e
informada.

En la Consulta Previa, como proceso tripartito (Comunidad, Estado y Empresa), el Estado debe
reconocerse como otro actor, que, de acuerdo a su historia y trasformaciones ha desarrollado una
mirada particular en el ordenamiento del espacio nacional. Las comunidades construyen
territorialidad por fuera de categorías como “propiedad” o propiedad privada, entonces, es necesario
identificar las categorías propias por las cuales ordenan y le dan sentido a su vida. En este sentido,
el ejercicio de rastrear las nociones y valores propios de cada comunidad, como derecho integral de
las comunidades, tiene que partir de ejercicios que superen los análisis netamente descriptivos. Y la
Consulta Previa debe permitir escenarios que contribuyan a identificar las categorías por las cuales
las comunidades organizan y dan sentido a su vida. La Consulta Previa es un contexto en el que se
pueden rastrear diferentes nociones acerca de I) la mirada que tiene el Estado sobre la cuestión
étnica, II) las capacidades y herramientas de los pueblos en los espacios de concertación que partan
de la autonomía y pensamiento y III) la necesidad de una matriz de comunicación intercultural entre
el proyecto de nación colombiana y los modelos de pensamiento de las comunidades minoritarias,
donde el papel de la antropología pueda contribuir a la generación de categorías o herramientas
sobre los embates que se producen en el marco de un proceso consultivo, en este último es donde
se debe abrir el espectro de un poder comunicativo, en donde prevalezca una democracia
deliberativa, en este modelo de gestión pública, que es la Consulta Previa:
 “Una sociedad civil débil es aquella que ha sido colonizada por el poder o por el dinero o por
ambos y deja de tener como referente principal al mundo de la vida…establecer relaciones de
mutua influencia con la economía y con el poder político pero no al precio de dejarse avasallar
por ellos, así por la tecnificación. Para evitar una tecnificación debe haber una dinámica
situada en el mundo de la vida que estimule la autorreflexión y la autocomprensión de la
sociedad y que, a su vez, pueda mantener una relación de equilibrio con los subsistemas
económico y político para que prive la racionalización.”

Pero al mismo tiempo se evidenciar esa sociedad civil débil, como cada vez más, ciertos, espacios
organizativos indígenas destinados a la elaboración de la política pública, la prestación de los
servicios públicos y/o el control territorial; como por ejemplo, los nuevos trabajos de gestión y gasto
de recursos públicos que tenían y tienen que hacer los cabildos indígenas: “La lógica de gobierno
indirecto es la manera como el Estado despliega su quehacer de manera indirecta a partir de actores
o sujetos intermedios. En este caso el Estado pretende ahondar en la legitimidad estatal y desarrollar
su control territorial a partir de las organizaciones étnicas. Un gobierno indirecto pero desde un
modelo de gobernanza jerárquico” (KOOIMAN, 2005), la directiva se presenta como una guía para la
implementación de una Consulta Previa pero desde categorías y procedimientos burocráticos del
Estado-Moderno.

El reconocimiento de la diferencia exige una normatividad que vincule su eficacia en las redes que se
construyen. Hablamos de un proceso de empoderamiento que se encuentra aún en construcción y
sobre el cual hace falta una guía y conciencia de su uso. Se evidencia la crisis de legitimidad de la
institución en algunos casos, que coincide con una generación emergente profundamente
relacionada con los medios digitales, por lo cual es necesario crear protocolos o matrices
comunicativas que permitan un común entendimiento entre las partes involucradas, esto ha creado
unas nuevas formas de gestión y de formulación de política pública alrededor del enfoque diferencial,
este concepto se ha convertido en una herramienta para los sectores mas discriminados por la
sociedad y el Estado transformen las dinámicas de gobernanza, que vincule de manera directa y
participativa a dichos sectores.

Conclusiones.

Es necesario que el proceso de Consulta Previa logré reafirmar la identidad cultural a las
comunidades, sus dinámicas familiares y comunitarias, usos, costumbres, y sus estructuras sociales,
económicas, culturales y organizativas, por medio de acciones que mejoren sus condiciones de vida
y posibiliten su crecimiento como pueblo étnico, capaces de ejercer los derechos que les son
inherentes, generar espacios reflexivos, que permitan la construcción de capacidades y habilidades
propias en relación a sus derechos como sujetos étnicos, cómo estos ejercicios lograron
gradualmente repercutir en sus prácticas individuales y colectivas que fortalezcan las dinámicas y el
tejido social étnico. Cuáles son las implicaciones en el esfuerzo de Consulta Previa por tejerse con
los espacios y devenires propios de las comunidades étnicas. Más que implantar nuevos valores y
pautas formativas en las relaciones sociales, debe fortalecer a la comunidad en capacidades y
habilidades que promuevan el desarrollo integral a cada sujeto.

Las comunidades y el ejercicio profesional en este tema evidencian que las herramientas utilizadas
por el Estado para proponer un dialogo intercultural entre las partes es insuficiente, al carecer de una
noción amplia del territorio y de una perspectiva histórica de las transformaciones de las
comunidades. Esto ha conllevado a cometer varios desaciertos al momento de realizar la
identificación de comunidades a ser consultadas, y por ende los grupos se han visto invisibilizados.
Lo anterior se hace mucho más evidente, cuando se reconoce que detrás de los mecanismos usados
por el Estado para garantizar los derechos fundamentales, se encuentran en el marco de un modelo
económico capitalista, en donde las empresas representan los intereses privados, continúan
socavando las territorialidades y prácticas propias de los pueblos étnicos.

Lo anterior permita reconocer el modelo de gestión pública que se da en este mecanismo, pero si se
dispone en una actitud distinta a las matrices burocráticas o de la Nueva Gerencia Publica, sino en
ese sentido ético, de la empatía y el servicio a reconocer al otro desde sus propias perspectivas de
mundo, como lo señala el Código Iberoamericano de Buena Gobierno del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo CLAD:

“Se inserta en dos tradiciones diversas aunque complementarias. Por una parte, es un
peldaño más en la búsqueda de una ética universal que sea fruto de un consenso en los
principios y valores básicos de la convivencia global, a saber: el respeto a la soberanía, al
derecho internacional, la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, la tolerancia,
la convivencia pacífica, la solidaridad y la cooperación; en suma, una ética que sea
consecuencia de un diálogo de civilizaciones respetuoso de la pluralidad cultural y social de
los diversos pueblos del planeta.”
Recomendaciones.

1. Consolidar el funcionamiento del las visitas de verificación como máxima instancia de decisión
sobre la viabilidad del derecho a la Consulta previa, a pesar de que actualmente este órgano se
sienta un poco débil en su papel en las funciones asignadas en la Directiva Presidencial No. Del
2013

2. Fortalecer la capacidad de gestión y la veeduría ciudadana de las comunidades para la

implementación y seguimiento del mecanismo de Consulta Previa, el cual ha venido fortaleciendo las
capacidades de las comunidades étnicas que permitan la implementación efectiva de este
mecanismo y/o derecho y un seguimiento a su implementación, así responda a las cualidades éticas
de antaño: “El estudio de la ética pública responde a una de las tres cualidades que antaño
señalaron los filósofos y sabios griegos cuando se referían a las características que debía poseer
cualquier individuo que aspirara a ocupar un cargo público: a) Lealtad hacía la Constitución
establecida, b) Capacidad para el cargo, y c) Virtud y Justicia” (BAUTISTA, 2009). Reconocer las
cualidades éticas en el mecanismo de Consulta previa, en todo el personal, en todas las áreas:
jurídica, administrativa, de certificación y de gestión.

3. Garantizar condiciones equitativas para los diferentes actores en darle la dignidad y lugar que se
merecen las comunidades, desde la perspectiva de la democracia deliberativa, en donde la Consulta
Previa sea un escenario de dialogo, en donde se puedan plantear los diferentes puntos de vista
desde la función de lo público y el papel de la ciudadanía.

4. Revisar y reformular constantemente los parámetros de la directiva presidencial N0. 10 de 2013.

Que tengan en cuenta los siguientes aspectos de acuerdo a Gómez, que se deben considerar en el
análisis de nuevos escenarios de gestión territorial es primero: caracterizar los nuevos escenarios
en los que se desenvuelve la gestión de los asentamientos humanos, a partir de las relaciones
fundamentales entre los grandes actores que protagonizan la vida política de hoy, el Estado, la
sociedad (civil) y el mercado, en este sentido las comunidades étnicas es una muestra de un proceso
que ha centrado su mirada, defendiendo sus dinámicas propias de vida, segundo consiste en un
abordaje del asunto más allá de los núcleos densamente poblados o centros urbanos, para ampliar
su análisis al contexto territorial, que integra una territorialidad delimitada en la comunidad o
comunidades que y tercero concierne a la necesidad de ampliar la noción de la gestión, más allá de
la concepción clásica que surge de la administración de carácter cortoplacista y reclama una visión
emergente, tanto el corto como el mediano y el largo plazo, en ese sentido, las comunidades quienes
han buscado una protocolización para cada pueblo al ser consultados y construir un plan de trabajo
que se ubique más allá de un ejercicio esporádico y prevalezca lo sustancial de este derecho
fundamental. (Gómez, 2007).

5. Implementar un programa de talleres sobre el mecanismo de CP, que incorpore los saberes y
tradiciones de las comunidades étnicas, los institutos educativos y luego en la formación
universitaria, muchos jóvenes han adquirido técnicas para darle más cuerpo y carácter a esta
manifestación desde la formación de las nuevas generaciones de los pueblos minoritarios.

8. Divulgar periódicamente los avances de este mecanismo los avances en su implementación, a

nivel regional, nacional e internacional, para mejorar este instrumento de gestión pública.

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