Índice

1. MARCO CONCEPTUAL DE LA REFORMA ................................................ 2

2. INTENTOS DE REFORMA DEL SECTOR DURANTE LOS NOVENTA ..... 5

3. EVALUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DEL SISTEMA ........................... 7

3.1. CONGRESO DE LA REPÚBLICA ......................................................... 7

3.2. PODER JUDICIAL................................................................................. 8

3.3. MINISTERIO PÚBLICO ....................................................................... 10

3.4. INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL .................................................... 13

3.5. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ ........................................................ 15

3.6. INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO (INPE).............................. 16

3.7. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL .......................................................... 20

3.8. CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA ............................... 21

3.9. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA ................................................. 24

3.10. MINISTERIO DE JUSTICIA .............................................................. 24

 1. MARCO CONCEPTUAL DE LA REFORMA
La búsqueda de una verdadera seguridad jurídica que permita un ambiente de
estabilidad social e institucional en democracia servirá como soporte para el
despegue económico del país a través de la reducción de los costos de
transacción.

La seguridad jurídica requiere la existencia de al menos dos condiciones: certeza

de que hay normas que establecen determinadas pautas de conducta de manera
impersonal y objetiva, y que dichas normas son generalmente respetadas. Por
otro lado, requiere una cierta expectativa o confianza de que tales normas
tendrán una continua y prolongada vigencia.

Las condiciones necesarias para el desarrollo del país implican la vigencia de un

estado de derecho, donde existen una serie de reglas de conducta obligatorias
para los individuos y para el ejercicio del poder. Estas reglas se materializan en
normas jurídicas que imponen derechos y obligaciones a las personas, que en
la práctica son “mandatos o imperativos impuestos a las personas a quienes
afectan.

Las normas jurídicas no sólo establecen prohibiciones u órdenes, sino también

“autorizan a hacer determinadas cosas, conceden facultades o poderes a
quienes dentro de ciertos límites ponen a disposición de los medios legales para
que se realicen fines individuales deseados por ellos”

Por lo tanto, es necesaria la presencia de otros factores adicionales a la norma

en sí, que deben coexistir para que sea posible garantizar su respeto y efectivo
cumplimiento.

Estos factores pueden ser entendidos mejor si se analiza el proceso de la

generación de una norma hasta su ejecución, en el que intervienen una serie de
instituciones que son las que componen el sistema de administración de justicia.
Dicho proceso puede ser dividido en cinco niveles, cada uno de los cuales
presenta retos para cualquier intento de reforma de la administración de justicia.
El primer nivel, denominado de Gestación o de Prenorma, es el de los acuerdos
éticos, es decir, de las propuestas, lobby y luchas políticas que se cristalizan en
acuerdos de derecho más o menos justos a través de su aceptación general.
En el segundo nivel de Consagración Formal, encontramos las normas
formalmente constituidas, donde se asignan derechos, deberes y facultades a
las personas a través de normas jurídicas creadas mediante procedimientos
previamente establecidos. Es decir, se trata de mecanismos mediante los cuales
se convierten en normas jurídicas formalmente consagradas los acuerdos éticos
alcanzados en el nivel anterior, los cuales deben ser la expresión de la voluntad
popular. Específicamente se refiere a la formalización de las leyes, decretos
legislativos, etc. Sin embargo, estas normas pueden ser vagas o ambiguas y por
tanto introducir una serie de distorsiones importantes en el sistema.

El tercer nivel, denominado de Consagración Operativa, se refiere a la creación

de las instituciones necesarias para el cumplimiento operativo de las normas
jurídicas. Es decir, se refiere a los mecanismos e instituciones necesarios para
controlar, adjudicar derechos, deberes y facultades, tutelarlos, etc. No obstante,
la sola existencia de las instituciones no es garantía suficiente para el
cumplimiento de las normas, por lo que surge el cuarto nivel.

En el cuarto nivel denominado Efectividad se refiere al funcionamiento en sí del

sistema. Puede que existan normas logradas mediante acuerdos democráticos,
con instituciones creadas especialmente para su aplicación (p.ej. Tribunales),
pero las normas no serán efectivas si en dichas instituciones existe corrupción,
falta de idoneidad o competencia profesional de sus operadores, falta de
recursos físicos o económicos, sometimiento a la autoridad política de turno o
falta de independencia en tales instituciones.
Finalmente, se encuentra el quinto nivel denominado de Acceso. Se trata de una
situación en la que, aun cuando los niveles anteriores fueran adecuadamente
satisfechos, existen problemas de acceso a la administración de justicia que
pueden ser originados por la falta de mecanismos que permitan a toda la
población acceder a la institucionalidad existente, v.g. la falta de un sistema
apropiado de defensa para pobres, altas tasas para servicios judiciales, altos
costos indirectos (largas distancias para llegar a los tribunales, etc.), falta de
información de la población con respecto a sus derechos (desconocimiento de
las normas y de cómo puede intervenir en su formación) y los procedimientos
necesarios para la tutela de sus derechos. De nada sirven los derechos si la
población no tiene acceso a los remedios jurisdiccionales apropiados para
hacerlos prevalecer.

Por lo tanto, cualquier intento de reforma debe abarcar los cinco niveles antes
mencionados para lograr efectos concretos. Esto implica que la reforma no sólo
debe abarcar la efectividad de los órganos jurisdiccionales, sino a todas las
instituciones que intervienen en cada uno de los niveles. Además, debe contar
con la participación de la población no solamente para lograr la legitimidad social
del proceso, sino para fomentar el control social en el sector que tradicionalmente
se ha concebido como ajeno a él.

Por otro lado, cuando el sistema de administración de justicia no opera de

manera eficiente en cada uno de sus niveles, aumentan los costos de
transacción pues, como se verá más adelante, la ejecución forzosa de las
obligaciones, sean éstas adquiridas legalmente o por la vía contractual, es en
algunos casos muy costosa y en otros no es siquiera viable.
Una administración de justicia ineficiente introduce, como se ha visto, una serie
de distorsiones en la economía, donde las más relevantes son las siguientes:

• Escaso progreso tecnológico: es producido por el deficiente sistema de

protección de derechos de propiedad intelectual, lo que suspende la
inversión en investigación y desarrollo.
• Ineficiente asignación de recursos: las empresas prefieren
proveedores “conocidos” aunque más caros que otros nuevos para evitar,
en caso de incumplimiento de contrato, tener que acudir a la vía judicial.
Esto genera precios más altos de los productos y afecta la competitividad
del país.
 Contratos a corto y a largo plazo: producto de los altos costos de
transacción y la incapacidad del sistema de garantizar el cumplimiento de
las obligaciones, las empresas pueden preferir no realizar contratos de
largo plazo, y como consecuencia tender a integrarse verticalmente.
 2. INTENTOS DE REFORMA DEL SECTOR DURANTE LOS NOVENTA
El sistema judicial en el Perú se ha caracterizado por mostrar una inadecuada
imagen en comparación con los estándares básicos y los principios de
independencia, acceso, eficiencia y competencia e integridades profesionales y
en la ausencia de un sistema transparente y basado en nombramientos que se
respalden en méritos, desigual distribución de las cortes e inadecuada
preparación legal.

Con la promulgación de la Ley 26546 en noviembre de 1995, se creó la Comisión

Ejecutiva del Poder Judicial y el cargo de Secretario Ejecutivo. Una de las
características de la Comisión Ejecutiva fue la paulatina reducción de cinco a
tres miembros integrantes de la Corte Suprema en el seno de la mencionada
Comisión. El Secretario Ejecutivo se constituyó en una poderosa autoridad
administrativa que tenía entre sus atribuciones la titularidad del pliego
presupuestal. Estos cambios tuvieron por objeto hacer eficiente el manejo
administrativo y acelerar la modernización del Poder Judicial. 341

En agosto de 1996, la Comisión Ejecutiva elaboró un documento que plasmaba

un plan estratégico y proponía un programa de reforma para el período 1996-
1998. El documento establecía tres objetivos del programa de reforma: i)
implementar una eficiente organización administrativa (fortaleciendo la
administración general y la función disciplinaria); ii) establecer una moderna
organización de la corte; y iii) optimizar el perfil de los jueces (mediante el
desarrollo de un sistema de carrera judicial, con la mejora de un sistema de
incentivos, el entrenamiento judicial con elevado énfasis en la calidad y la
eficiencia)

La Constitución Política de 1993 también introdujo una serie de reformas

importantes referidas especialmente a la consagración operativa del sistema y a
fortalecer su nivel de efectividad. Es decir, a la creación y/o modificación de
instituciones necesarias para una adecuada administración de justicia.
Específicamente son cuatro, a saber:
• La creación del Tribunal Constitucional, que sustituiría al antiguo
Tribunal de Garantías Constitucionales. Se le adjudicó la competencia
sobre asuntos en materia constitucional. La designación del Tribunal
Constitucional tuvo lugar en junio de 1996, y la oficina recién estuvo
operativa en octubre de 1996.

• La Defensoría del Pueblo es otra institución creada en la Constitución

Política de 1993 y que absorbe funciones que anteriormente
correspondían al Ministerio Público. Inició sus actividades en setiembre
de 1996

• El Consejo Nacional de la Magistratura. El principal objetivo para crear

esta institución era despolitizar el Poder Judicial y promover el
nombramiento de magistrados basándose en criterios que tienen como
sustento el mérito de cada uno de los postulantes, con el fin de evitar
nombramientos políticos y eliminar la participación del Poder Legislativo y
Ejecutivo en el nombramiento de éstos. En la Constitución de 1979, la
función del Consejo Nacional de la Magistratura se restringía
exclusivamente a proponer a los magistrados que serían nombrados por
el Poder Ejecutivo, mientras que, con la Constitución de 1993, el Consejo
Nacional de la Magistratura tiene por función no solamente la selección
de los magistrados sino también el nombramiento de los mismos (jueces
y fiscales), salvo el caso de los Jueces de Paz cuyo nombramiento
proviene de elección popular. El Consejo Nacional de la Magistratura
inició sus operaciones en marzo de 1995.
• La Academia de la Magistratura, otra de las innovaciones de la
Constitución actual, estuvo operativa a inicios de 1996 con la organización
del primer evento de entrenamiento para la elección de jueces superiores.
 3. EVALUACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DEL SISTEMA
En el Sistema de Administración de Justicia peruano, las principales instituciones
que intervienen son el Congreso de la República, el Poder Judicial, el Ministerio
Público, el Instituto de Medicina Legal, la Policía Nacional del Perú, el Instituto
Nacional Penitenciario, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Coordinación
Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Magistratura,
la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia, el Sistema Universitario y los
organismos reguladores, las cuales serán analizadas a continuación.

3.1. CONGRESO DE LA REPÚBLICA

El acto de la consagración formal de una norma no está libre problemas. Por el
contrario, es un tema que contribuye gravemente con la inseguridad jurídica que
se vive en el país. Diariamente, los agentes económicos, los abogados y los
funcionarios encargados de administrar justicia se enfrentan con más de 27,000
leyes, de las cuales no es posible determinar en muchos casos cuándo una ley
ha sido derogada parcial o a veces totalmente por otra Ley, pues no existe un
registro oficial de su vigencia total o parcial. A esto debe sumarse la contribución
de los Tribunales Constitucionales, que tienen la facultad de declarar la
inconstitucionalidad de las normas que tienen rango de ley, es decir: leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del
Recuérdese que en sistemas jurídicos como el peruano. Es decir, una norma
puede ser dictada y entrar en vigencia, pero posteriormente puede ser declarada
inconstitucional y por tanto quedar sin efecto.

Durante la legislatura 1997-1998 se creó la Comisión de Simplificación

Legislativa y Reglamento del Congreso, cuyos objetivos son “la clasificación y
sistematización del ordenamiento jurídico, para lo cual debería proponer las
pautas para su correcta organización, difusión y acceso. La Sistematización,
cuya tarea es realizada por la comisión, comprende no sólo la localización y
análisis de las leyes, sino también de las diferentes normas que tienen este
mismo rango. Tarea que en forma progresiva permitirá identificar las normas
expresamente derogadas, así como de aquellas de incierta vigencia que hayan
abandonado el contexto actual o su evidente obsolescencia”-.
Deben señalarse al menos los siguientes puntos que contribuirían a mejorar la
calidad de las normas: reinstaurar la verificación de la redacción de las normas,
es decir, su coherencia y claridad; verificar que éstas hayan sido formuladas en
términos que puedan ser comprendido para los peruanos, evitando la recurrencia
a expresiones en otros idiomas no oficiales.

Sistematizar las normas en un registro oficial confiable, de fácil acceso al público,

donde se defina claramente la situación de vigencia o derogación de cada norma.
Hasta que eso no se logre, no existirá seguridad jurídica en el país: no se logra
nada con crear instituciones para que apliquen las normas y que las instituciones
sean eficientes, si no es claro qué normas son las que deben ser aplicadas.

3.2. PODER JUDICIAL

Al Poder Judicial le corresponde ejercer la potestad de administrar justicia a
través de sus órganos jerárquicos con sujeción a la Constitución y a las leyes.
Esta facultad emana del pueblo.
Como se ha visto, el Poder Judicial es un agente importante, pero no el único
involucrado en la administración de justicia.
Conceptualmente, la organización de despachos judiciales, que en el Perú se ha
llamado “corporativa”, ha sido aplicada en varios países como Costa Rica, El
Salvador, Chile y Colombia; si bien es un esquema de organización moderna y
correcta, mayormente, ha enfrentado problemas en sus etapas iniciales. En la
mayoría de los casos, estos problemas han ocurrido debido a la falta de
experiencia en ese tipo de organización novedosa, tanto de los usuarios del
servicio como de parte de los mismos funcionarios que lo integran, por lo que
podría esperarse que sean problemas temporales y que producto del aprendizaje
tendieran a desaparecer.
El problema que presenta este sistema durante su implantación es que requiere
de niveles de coordinación muy estrictos y la disponibilidad, desde el inicio, de
sistemas informáticos de punta que permitan un seguimiento apropiado de los
casos. La determinación precisa de las esferas de control, es decir, el volumen
de actividades interpersonales que puede manejar el administrador, y en general
del punto exacto en el que la organización de un despacho judicial alcanza
economías de escala, ha sido la principal fuente de problemas. En la
determinación del alcance de las economías de escala debe tenerse presente
factores relacionados con la tecnología (aspectos informáticos y de
comunicaciones), infraestructura y sistemas de gestión que se asigna a un
despacho, así como el volumen de casos que se desea producir.

Cuando un despacho judicial va más allá de cierto tamaño, entra en una fase de
deseconomías de escala, esto es, la operación de la organización se vuelve más
lenta, costosa y en general ineficiente. Se ha sobrevalorado dicho nivel y se han
ubicado en volúmenes tales que tienen efectos adversos sobre la eficiencia.

Sin embargo, según cifras del Poder Judicial, los juzgados corporativos civiles
han significado un aumento excepcional en la productividad de los jueces. Hasta
1996, durante la vigencia del despacho tradicional civil en Lima, la productividad
anual de un juez era de 392 expedientes al año, mientras que a partir de 1997,
con la implantación de los despachos corporativos, cada juez resolvía 1,171
expedientes en el mismo período, es decir, un aumento cercano al 300%. Para
1998, se estimaba que la producción sería de 1,300 expedientes. En Chiclayo,
la productividad pasó de 395 expedientes en por magistrado, a 848 después de
la corporativizarían a finales de 1997.

-la reforma fue la concepción de los Módulos Básicos de Justicia con la

participación del Banco Interamericano de Desarrollo, cuyo objeto era
aumentar la cobertura del sistema judicial y facilitar el acceso a
aproximadamente 7.3 millones de habitantes. Ello se pretendió lograr a través
del fortalecimiento de los niveles inferiores de la administración de justicia
(especialmente jueces de paz, que en aquel entonces se estimaban en unos
4,100 a escala nacional) en los lugares alejados que presenten mayores índices
de pobreza, mayor nivel de congestión, y menores ratios de cobertura
(habitantes/juez), pues la reforma hasta el momento se había centrado en la
justicia que se impartía desde las zonas urbanas. El proyecto contemplaba la
implementación de 83 módulos a lo largo del país, en los que deberían participar
los agentes directamente involucrados con la administración de justicia, es decir,
el juez, el fiscal, el abogado, el defensor de oficio, el defensor del pueblo.
-Otro punto interesante de la reforma ha sido el programa de Sala de
Itinerantes a escala nacional. Su objetivo ha sido acercar la administración de
justicia a las poblaciones periféricas, principalmente a las de menor desarrollo,
ampliando el acceso. Se busca evitar el traslado de las partes a las sedes, lo que
evitaría los costos indirectos que ello implica. Consiste en el desplazamiento de
los magistrados de las Cortes Superiores hacia las sedes de los Juzgados de
Primera Instancia para atender las apelaciones de los fallos.
Los costos directos del sistema, es decir, a los honorarios profesionales, tasas
judiciales, peritajes, costos de aceleración (pagos exigidos por los funcionarios
judiciales para acelerar el proceso).

3.3. MINISTERIO PÚBLICO

Es un organismo autónomo del Estado y tiene como funciones principales la
defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses públicos;
la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la
familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la
moral pública; la persecución del delito y la reparación civil.
El Ministerio Público es el titular de la acción penal pública, la que ejercita de
oficio, a instancia de la parte agraviada o por acción popular, si se trata de delito
de comisión inmediata o de aquéllos contra los cuales la ley la concede
expresamente.
Los fiscales cuentan con autonomía funcional, es decir, los fiscales actúan
independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán
según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de
su institución. Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a
las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores.

Son órganos del Ministerio Público:

1. El Fiscal de la Nación.
2. Los Fiscales Supremos.
3. Los Fiscales Superiores.
4. Los Fiscales Provinciales

También lo son:

 Los Fiscales Adjuntos.

 Las Juntas de Fiscales.

Además del Fiscal de la Nación, son Fiscales Supremos en actividad, los

Fiscales Supremos Titulares así como los Fiscales Supremos Provisionales. El
Fiscal de la Nación, los Fiscales Supremos Titulares y los Fiscales Supremos
Provisionales constituyen la Junta de Fiscales Supremos.
El Fiscal de la Nación es elegido por la Junta de Fiscales Supremos, entre sus
miembros; por un período de tres años, prorrogable por reelección sólo por otros
dos años más. Actualmente, el Fiscal de la Nación es Pedro Gonzalo Chávarry
Vallejos.

Para ser Fiscal Supremo se requiere:

1. Ser peruano de nacimiento.

2. Ser ciudadano en ejercicio.
3. Ser mayor de cincuenta años.
4. Haber sido Fiscal o Vocal de Corte Superior por no menos de diez años o
abogado en ejercicio o desempeñado cátedra universitaria en disciplina
jurídica por no menos de veinte años.
5. Gozar de conducta intachable, públicamente reconocida.

Uno de los principales problemas que enfrentan tanto el Ministerio Público como
el Poder Judicial para lograr un nivel apropiado de efectividad:
1. Es la ausencia de una estrategia coherente de recursos humanos para
sus Jueces y Fiscales con una visión de largo plazo.
Ejemplo de ello es la alta presencia de Magistrados Provisionales (es decir,
suplentes o interinos) frente a los Titulares. Por ejemplo, en el Ministerio Público
sólo el 17% de los Fiscales son Titulares, es decir, el 83% de los Fiscales son
Provisionales.
2. La población Fiscal presenta algunos indicadores preocupantes como alta
rotación.
3. Bajo sueldo comparado con el de sus pares en el Poder Judicial, y menor
que el que obtendrían en el sector privado
4. Escasas perspectivas de realización de carrera dentro de la institución,
5. Baja satisfacción
6. Pobre desempeño
7. Escasa seguridad en el trabajo
8. Falta de motivación, tensión, limitada capacitación
9. Presencia de corrupción, entre otros.
Una política adecuada de recursos humanos para el Ministerio Público debe
basarse principalmente en la formación interna del personal Fiscal. Por otro lado,
por tratarse de una organización altamente jerarquizada, las recompensas deben
estar basadas principalmente en su ubicación en la jerarquía organizacional. No
obstante, la compensación puede incluir elementos relacionados con el
rendimiento, pero siempre en función del nivel jerárquico.
Frente a esta limitante, se precisa lograr una compensación basada parcialmente
en incentivos monetarios y en incentivos no monetarios, como estabilidad en el
empleo, desarrollo de carrera, apreciación del trabajo, respeto ciudadano y poder
asociado al cargo.
El Sistema Actual del Ministerio Público
Constituye un fuerte desincentivo para el ingreso a la carrera en el Ministerio
Público, pues establece un mecanismo de selección adversa.
Si un estudiante de derecho desea ser Fiscal, no puede hacerlo de inmediato.
Debe primero pasar por cinco años de experiencia en el mercado de los
abogados. Por lo tanto, dado lo poco atractivo que es el Ministerio Público como
opción laboral, se encontrarían postulantes que optarían por ingresar porque
obtuvieron resultados poco satisfactorios en el mercado laboral. En otras
palabras, los postulantes ya han sido previamente seleccionados por el mercado.
Por lo tanto, si se permitiera el ingreso directo del profesional se lograría evitar
esa selección adversa, y se conseguiría un mejor nivel de postulantes. No
obstante, de lograrse el ingreso directo de la universidad a la Carrera Fiscal,
debe ganarse antes experiencia en la función, así como algunos conocimientos
adicionales que no se adquieren en la universidad.
Para ello es recomendable la aprobación de un curso de inducción para el
ingreso a la Carrera Fiscal, que además permitiría realizar una cuidadosa
preselección de los mejores postulantes. En consecuencia, se sugiere la
eliminación del requisito de edad para el ingreso a cada nivel de Fiscal, salvo
para el nivel Supremo.
Aspecto que debe ser considerado para mejorar la efectividad de la
institución
1. Fortalecer los principios de unidad y dependencia jerárquica que deben
regir en el Ministerio Público.
No obstante, esto no debe confundirse con la independencia del Ministerio
Público como institución frente al Poder Ejecutivo, pues “Cuando el ente
acusador depende del Poder Ejecutivo, éste puede condicionar la actuación del
Ministerio Público, de acuerdo con intereses políticos estrictamente
coyunturales, imposibilitando cualquier juzgamiento imparcial, puesto que
determinará arbitrariamente contra quien se deba o no ejercer la acción penal.
2. Asignación de la competencia de las Fiscalías.
Según el turno, cada Fiscal tiene competencia para conocer los delitos que
ocurran en poblaciones de entre más de 3 millones como ocurre en el Distrito
Judicial de Lima, y 200,000 como ocurre en el Distrito Judicial de Cañete. Esto
trae como consecuencia lo siguiente:
i) Altos costos en términos de tiempo de desplazamiento de un lugar
a otro para participar en diligencias policiales.
ii) Excesivo costo en transporte de personal Fiscal a lo largo de todo
el Distrito Judicial.
iii) Falta de supervisión por parte del Fiscal de la labor de la Policía;
iv) Desconocimiento de la realidad social sobre la cual el Fiscal debe
ejercer su función.
Por lo tanto, es necesario asignar la competencia de cada Fiscalía Provincial por
criterios territoriales exclusivos, de manera que sean competentes para conocer
todos los eventos que ocurren en un área determinada de territorio y/o que son
derivados por una dependencia policial determinada.
3. Eficiencia de las unidades fiscales, o Despachos Fiscales
Parte importante de su trabajo del fiscal es ser un “gerente” de la investigación
penal. Por lo tanto, es necesario incorporar en su perfil las aptitudes para ello y,
de no tenerlas, proporcionarle los conocimientos necesarios sobre el tema. Esto
incluye aliviar al Fiscal de las funciones administrativas no indispensables para
su función.
4. Participación de un Fiscal distinto para cada etapa del proceso penal
La opción de cambiar al Fiscal en cada etapa del proceso tiene un costo
importante por cuanto cada nuevo Fiscal que asume el conocimiento de la causa,
debe empezar por estudiar todo el legajo desde el principio pues, salvo en casos
excepcionales, no tiene conocimiento alguno del mismo.
Ello significa:
 el caso debe ser revisado y analizado por cada uno de los más de cinco
Fiscales que intervienen a lo largo del proceso.
 se pierde todo el conocimiento del asunto que no consta en el expediente
en medio escrito, mucho de lo cual permite al Fiscal tener una visión más
.Ello no sólo significa pérdida tiempo, sino una disminución sustancial de
la capacidad del Fiscal para el logro de sus objetivos.
Por lo tanto, resulta recomendable que un solo Fiscal conozca el proceso desde
su investigación hasta su finalización a través de las distintas instancias. No
obstante, esto requiere de un rediseño organizacional del Despacho Fiscal, así
como el otorgamiento de facultades plenas a los Fiscales Adjuntos, para
intervenir durante todo el proceso impulsando la acción penal.

3.4. INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL

La Jefatura Nacional del Instituto de Medicina Legal, es el Órgano de mayor nivel
jerárquico y autoridad del Instituto de Medicina Legal, dependiente de la Fiscalía
de la Nación. Sus esfuerzos están encaminados a la determinación, formulación,
aprobación y ejecución de objetivos, políticas y directivas que aseguren el buen
funcionamiento del Instituto de Medicina Legal.
Está a cargo de un profesional médico, con experiencia en administración y
gestión, designado por el Fiscal de la Nación como Jefe Nacional del Instituto de
Medicina Legal, con el nivel de Gerente General.
La participación del Instituto de Medicina Legal dentro del sistema de
administración de justicia es fundamental como órgano técnico auxiliar del
Ministerio Público y de los Tribunales de Justicia. A través de la medicina legal,
en cualquiera de sus formas, sea criminalística, tanatológica, traumatológica,
laboral, materno infantil, psiquiátrica, toxicológica, etc., se contribuye a dar
seguridad a la población.
En 1997 se estimaba que sólo el 42% de la población nacional tenía acceso a
los servicios que prestaba el Instituto de Medicina Legal, del cual sólo el 43%
dispone de cobertura en provincias.
En aquel entonces, el Instituto de Medicina Legal se veía limitado:
1. Falta de recursos humanos calificados tanto profesionales como técnicos
2. Falta de materiales, reactivos y equipos
3. Ambientes inadecuados donde existía hacinamiento, contaminación y alto
riesgo para la salud del personal.
A tal punto que en las morgues se depositaban los cadáveres en los pisos por
falta de espacio para su almacenamiento y personal para realizar los exámenes
tanatológicos correspondientes.
A raíz del Convenio suscrito entre el Ministerio Público y la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos que se ha iniciado el primer programa de especialización
en Medicina Legal en el país. El convenio tiene por objeto captar a médicos
egresados y además otorgar el título de especialista a los médicos del Instituto
de Medicina Legal que califiquen por la modalidad no escolarizada.
El Sistema Actual Del Instituto De Medicina Legal

Entre los principales logros del IML:

I. financiamiento por parte del Banco Interamericano del Desarrollo que

permitirá realizar mejoras en la infraestructura y logística de las divisiones
médico legales de todo el país, a fin de elevar la calidad del servicio que
se brinda diariamente.
II. Incrementar el número de cámaras Gesell, que ayudan a evitar la
revictimización de menores en casos de abuso y explotación, gracias al
apoyo de instituciones como la Asociación Solidaridad Países
Emergentes (Aspem).

Sin embargo, los ingresos de sus médicos son menores comparados con los de
profesionales equivalentes en otras instituciones del Estado; son muy cercanos
a los del Ministerio de Salud, pero inferiores a los de EsSalud (cerca de un 25%).

Asimismo, el Instituto de Medicina Legal recomienda la participación de Fiscales,

Jueces y abogados particulares en los cursos de capacitación, como medida
para capacitar a la contraparte de los médicos en tal especialidad, obligándolos
a superarse y mejorar el nivel de sus pericias.
 3.5. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ
La Policía Nacional del Perú es una institución del Estado que tiene por misión
garantizar, mantener y restablecer el orden interno, prestar protección y ayuda a
las personas y a la comunidad, garantizar el cumplimiento de las leyes y la
seguridad del patrimonio público y privado, prevenir, investigar a fin de permitir
su pleno desarrollo, en el marco de una cultura de paz y de respeto a los
derechos humanos.
Tradicionalmente se distingue entre las funciones preventivas y represivas de la
policía.
1. Las primeras se desarrollan antes de que se cometan los delitos, es decir,
se trata de mantener el orden y la tranquilidad pública, e impedir que el
delito se cometa.
2. Función represiva es aquella que surge después de que se ha cometido
el delito, y trata de evitar que se consuma el delito que se intenta cometer
o que el que se ha cometido pueda producir consecuencias más graves.
Es dentro del ejercicio de esta función represiva o técnica de investigaciones que
la policía se convierte en la base sobre la que efectivamente descansa el proceso
penal.
Sin embargo, estudios han determinado que la policía es renuente al Fiscal y a
su obligación de dirigir y supervisar la investigación policial. Es por eso que
actualmente el trabajo del Ministerio Público se reduce a pronunciarse respecto
de los atestados que remite la policía, con una alta propensión a ratificar el
criterio policial.
Esta función de la policía es parte de la función judicial del Estado, mas no
simplemente una función administrativa, como ocurre con la policía preventiva.
Además, el éxito del proceso penal depende principalmente del trabajo realizado
por la policía técnica de investigaciones durante la etapa de investigación, por lo
que si ésta es deficiente o no se ha realizado del todo, la eficacia del proceso
penal se ve seriamente limitada.
Por lo tanto, se recomienda que la policía técnica de investigaciones no sólo
debe prestar auxilio al Ministerio Público, sino que debe estar sometida a su
dirección, al igual que el Instituto de Medicina Legal.

Esta dirección debe manifestarse de dos formas:

1. controlando las actividades policiales de manera que éstas no lesionen
los derechos fundamentales
2. orientando y dirigiendo las investigaciones policiales.

Por otro lado, la policía ejerce poderes discrecionales muy amplios a la hora de
seleccionar qué denuncias se investigan y cuáles no. La recepción de las
denuncias “difíciles” en libros no oficiales implica el ejercicio de facultades
peligrosas, que han implicado abusos y fomentan la corrupción. El Ministerio
Público debe dictar directivas claras y objetivas para la selección de los casos
por investigar y los que deben archivarse.
Esto implica que la policía no debe poseer facultades autónomas de
investigación, aunque como se ha visto, si las tiene. Adicionalmente, deben
fortalecerse las relaciones de la policía con la comunidad.

Un estudio del Ministerio del Interior de 2016 determinó que en nuestro país hay
124 mil efectivos policiales. En promedio hay un policía por cada 240 habitantes.
La Oficina para Drogas y el Delito de la Organización de Naciones Unidas (ONU)
recomienda que cada país tenga 300 policías por cada 100 mil habitantes. En
Perú hay 241 por cada 100 mil personas.

3.6. INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO (INPE)

El INPE es un organismo ejecutor del sector Justicia, rector del sistema
penitenciario nacional, con personería jurídica de derecho público y con
autonomía económica, técnica, financiera y administrativa. Forma pliego
presupuestario y se rige por el Código de Ejecución Penal y su Reglamento.
Funciones
Sus funciones principales son:
1. Dirigir y administrar el Sistema Nacional Penitenciario
2. Realizar investigaciones sobre criminalidad y elaborar políticas de
prevención del delito
3. Brindar asistencia post penitenciaria
4. Dictar normas técnicas y administrativas sobre el planeamiento y
construcción de infraestructura penitenciaria

Objetivos Estratégicos Institucionales

Sus objetivos estratégicos se articulan con los del Plan Estratégico Sectorial
Multianual del Sector Justicia y Derechos Humanos (PESEM): “Fortalecer la
política criminal y el sistema penitenciario para reducir los niveles de
delincuencia y crimen organizado”.

Entre ellos están:

I. Reinsertar social y positivamente a la población penitenciaria
II. Garantizar la seguridad integral en los establecimientos penitenciarios y
dependencias conexas
III. Mejorar las condiciones de vida adecuada a la población penitenciaria

Situación actual del Sistema Penitenciario Nacional

La población del sistema penitenciario nacional está compuesta:
 Personas procesadas con medidas de detención y personas sentenciadas
a pena privativa de libertad que se encuentran en los establecimientos
penitenciarios.
 Personas liberadas con beneficio penitenciario de semilibertad o personas
liberación condicional y personas sentenciadas a pena limitativa de
derechos, que son atendidas en los establecimientos de medio libre.
La población del sistema penitenciario al mes de setiembre 2017 es de 102,865
personas. De ellos:
 85,3962 se encuentran en establecimientos penitenciarios al tener
mandato de detención judicial o pena privativa de libertad efectiva.
 17,469 personas asisten a establecimientos de medio libre al haber sido
sentenciados a penas limitativas de derechos o liberados con beneficio
penitenciario de semilibertad ó liberación condicional.
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO NACIONAL
SETIEMBRE 2016 – SETIEMBRE 2017

Fuente: Unidades de Registro Penitenciario

Elaboración: INPE/Unidad de Estadística
Infraestructura Penitenciaria
La Oficina de Infraestructura Penitenciaria del INPE señala que el sistema
penitenciario cuenta con dos tipos de establecimientos:
a. Establecimientos penitenciarios (intramuros), para la población privada de
libertad; al mes de setiembre se cuenta con 69 establecimientos
penitenciarios habilitados y activados.
b. Establecimientos de penas limitativas de derechos y asistencia post
penitenciaria (extramuros), que controla a la población de liberados con
beneficio penitenciario y sentenciados a penas limitativas de derechos; en
la actualidad 37 establecimientos están activos para estos fines,
encontrándose desactivados 28 establecimientos.
Capacidad de Albergue, Sobrepoblación y Hacinamiento
La capacidad de albergue se refiere al aforo máximo que tiene el Sistema
Penitenciario para albergar a los internos, se dice que hay sobrepoblación
cuando se excede el aforo máximo.
Cuando la sobrepoblación excede al 20% de la capacidad de albergue, se
denomina sobrepoblación crítica, lo que el Comité Europeo para los Problemas
Criminales ha entendido como hacinamiento.
SITUACIÓN ACTUAL DE LA CAPACIDAD DE ALBERGUE, SOBREPOBLACIÓN Y
HACINAMIENTO SEGÚN OFICINA REGIONAL

El mes de setiembre, la diferencia entre la capacidad de albergue y la población

penal es de 48,439 internos que representa el 131% de la capacidad de
albergue, esto quiere decir que esta cantidad de internos no tendría cupo en el
sistema penitenciario.
 CAPACIDAD DE ALBERGUE, POBLACIÓN Y HACINAMIENTO POR
ESTABLECIMIENTO PENAL

Un análisis de los cuadros presentados coloca al establecimiento penitenciario

de Chanchamayo como el más hacinado, con un porcentaje de sobrepoblación
de 469%. El establecimiento penal de Cerro de Pasco se constituye como el
penal menos hacinado, al tener una capacidad de albergue de 96 internos y en
la actualidad está ocupado por 14 privados de libertad, entendiéndose que existe
82 unidades de albergue desocupadas.
El establecimiento penitenciario de Lurigancho se encuentra en el puesto 23 de
los más hacinados. En ocasiones se le ha considerado como el más hacinado
dada la cantidad de internos que alberga pero ello no es correcto. Su capacidad
de albergue es la mayor a nivel nacional (3,204 unidades de albergue).
Además, subsisten algunos problemas tales como:
 la mala condición en que se encuentran gran parte de los
Establecimientos Penitenciarios
 la alimentación de los internos representa un egreso alto.
 la falta de seguridad generada por el insuficiente número de efectivos de
seguridad penitenciaria.
 3.7. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Tribunal Constitucional, antes denominado Tribunal de Garantías
Constitucionales, es un organismo autónomo constitucional encargado de velar
por el control de la Constitucionalidad y de actuar como intérprete auténtico y
supremo de la Constitución.
Este organismo independiente frente a los poderes del Estado es la única o
última vía, según sea el caso, que le queda al ciudadano para resolver un
conflicto las resoluciones denegatorias de Habeas Corpus, Acción de Amparo,
Habeas Data y Acción de Cumplimiento. Consta de siete miembros elegidos por
cinco años, mantiene un sistema electrónico de información para las partes
aligera la atención al público y reduce la carga de trabajo.
Actualmente hay mayor celeridad en la resolución de las controversias, y existe
un mayor número de sentencias, donde era difícil que los magistrados llegaran
a un acuerdo, y demoraban mucho en emitirse las sentencias respectivas. La
diferencia existente entre la etapa anterior y posterior a la destitución de los
magistrados.

La cantidad de expedientes resueltos en la etapa posterior supera largamente a

los resueltos en la etapa anterior.
Expedientes Ingresados vs Resoluciones Publicadas entre los Años 1996
- 2018
12000 12000

10000 10000

8000 8000

6000 6000

4000 4000

2000 2000

0 0
2009
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018

Resoluciones Publicadas Expediente ingresado

Fuente: Tribunal Constitucional 2018= I trimestre

En este nuevo grafico se ve claramente la evolución de los expedientes
ingresados con las resoluciones publicadas entre los años 1996-2018, la
conclusión se llegó que era recomendable la nueva organización interna del
tribunal que permitió una rápida resolución de las causas garantizando a la vez
su calidad y el respeto de sus precedentes.

El Programa Descentralizado de Audiencias Públicas que realiza el Tribunal

Constitucional, es un Tribunal Itinerante, ha beneficiado a los litigantes y reducido
sus costos, ya que en muchos casos no requerían viajar a Lima para llevar a
cabo determinados tramites que pueden efectuar con el Tribunal Itinerante. De
esta manera se ha aumentado el numero de audiencias.

El tribunal realiza Programas de Pedagogía Constitucional que son talleres de

actualización e información sobre diferentes temas constitucionales.

Una limitación que fue inscrita en los años 90 fue que el tribunal era la variable
presupuestal que le impidió una mejora inversión en la lucha por optimizar el
servicio que se brinda a los particulares.

3.8. CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA

El Consejo Nacional de la Magistratura es un órgano constitucional cuyas

funciones son nombrar, previo concurso de méritos, a los jueces y Fiscales de
todos los niveles; ratificarlos cada siete años; aplicarles la sanción de destitución;
y extender los títulos oficiales que los acreditan como tales.
Pese a que ése es su rol constitucionalmente definido, mediante las Leyes N°
26933 y 26973 se han recortado las funciones y atribuciones del Consejo
Nacional de la Magistratura vinculadas a la aplicación de sanciones de Jueces y
Fiscales, pero eso no dificulta la sanción de destitución de los jueces y fiscales.

En el año 2017
Se nombraron en total a 313 postulantes de los cuales:
Por concurso Abierto: 281
Candidatos en Reserva: 31
Jefe de la ONPE: 1
Por procesos disciplinarios, en denuncia se recepcionó 107 y se archivó 119

Títulos cancelados según institución al iv trimestre 2017

Títulos cancelados por motivos al iv trimestre 2017

Como sabemos nuestro país lleva una coyuntura problemática en la justicia, se

ve claramente que en el año 2017 las denuncias estaban expuestas y en los
títulos cancelados en renuncia y destituido eran de mayor impacto, con lo que se
venía un quiebre en la administración de justicia.
Ahora veremos las denuncias provenientes del poder judicial y ministerio Publico
-OCMA Y FSCI del año 2018 (I trimestre)

Actualmente se infiltró unos audios que atribuían a los jueces y fiscales del poder
judicial, dando conocer el punto de quiebre de la administración de la justicia, en
este cuadro se ve claramente que existía mas denuncia en el poder judicial que
en el ministerio Público, pero ambos en contribución de la corrupción.

Ha mediado de julio el presidente de la Republica comunicó a la sociedad de

crear una Comisión de Reforma de Justicia con el apoyo del embajador Allan
Wagner Tizón, con lo cual se llegó a dar el primer informe con diez reformas de
la administración de justicia con recomendaciones de medidas urgentes y
concretas para la reforma del sistema de justicia. Este incluirá la "propuesta de
creación de un mecanismo de coordinación y articulación de los diversos actores
del sistema de justicia, que garantice la sostenibilidad de una reforma integral".

En el mensaje de la Nación el presidente de la Republica explicó:

Estas medidas de impulso quedarían incompletas si no abordamos la
reforma desde el punto de vista constitucional. Propongo a la
Representación Nacional aquí presente, la Reforma Constitucional del
Consejo Nacional de la Magistratura, para ello requerimos la modificación
de los artículos 155 y 156 de la Constitución eliminando el sistema de
representación en la elección de los consejeros y reemplazándolo por un
concurso público de méritos.
 3.9. ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA

Su rol consiste en la actualización y perfeccionamiento de los jueces y fiscales,

en la formación de los aspirantes a la carrera judicial y fiscal, y en la capacitación
de quienes postulen al ascenso en el Ministerio Público y en el Poder Judicial.

Sus dos principales programas son el de Formación de Aspirantes y el de

Actualización y Perfeccionamiento. El primero de ellos está destinado a la
formación de los aspirantes para el ingreso al Ministerio Público y al Poder
Judicial, con el fin de que se encuentren aptos para presentarse a los concursos
públicos que convoca el Consejo Nacional de la Magistratura.
Una vez egresados, debían aprobar el examen del Consejo Nacional de la
Magistratura y pasar por un período de entrenamiento previo al ejercicio de la
función judicial.

La academia de la Magistratura presenta dos problemas, el primero es que

radica de una posición ecléctica, donde los nombramientos de los funcionarios
judiciales son realizados por el mismo órgano judicial, como consecuencia el
Consejo Nacional de Magistratura, no tiene una autonomía real, pues no solo es
incapaz de definir el perfil profesional que se debe formar, depende de la “buena
voluntad” de la Academia para que le proporcione los postulantes sobre los
cuales debe escoger. El plan de capacitación que sigan los postulantes para el
ingreso dependerá de un perfil que no es definido por el órgano que designa
Por lo tanto, los conocimientos y las habilidades, así como los valores y las
actitudes del perfil profesional, difícilmente serán los óptimos. Esto significa que,
probablemente, el Consejo Nacional de la Magistratura deberá elegir entre
profesionales que no se ajustan a su visión del perfil ideal de un Juez o Fiscal, y
lo mismo ocurrirá con el Ministerio Público cuando reciba a los nuevos Fiscales.

Otro problema que presenta la Academia es que está orientada a la formación

de Jueces, mas no a la de Fiscales. No es apropiado asimilar la formación de un
Juez con la de un Fiscal. Si bien es cierto ambos persiguen un fin común, cual
es alcanzar la justicia, tienen funciones muy distintas y requieren de un perfil
profesional con un componente académico (conocimientos, habilidades y
destrezas), personal (valores y actitudes) y laboral (funciones y tareas) diferente,
lo cual debe reflejarse en el proceso de formación.

3.10. MINISTERIO DE JUSTICIA

Garantiza el acceso a una justicia inclusiva, transparente, confiable y moderna,
poniendo énfasis en la población en condición de vulnerabilidad, y fomentando
el respeto y la protección de los derechos humanos por parte de la sociedad civil
y el Estado.

Brinda la oportuna y eficiente asesoría y defensa jurídica de los intereses del

Estado, a través de la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas
institucionales, en los ámbitos nacionales e internacionales, con énfasis en la
lucha firme contra la corrupción.
Fomenta una cultura ciudadana de respeto a la legalidad y la consolidación del
Estado de Derecho, garantizando la seguridad jurídica a través del
fortalecimiento de los servicios registrales y notariales en favor de todos los
ciudadanos. Fortalece la política criminal y el sistema penitenciario para reducir
los niveles de delincuencia y crimen organizado, promoviendo, además, la
reinserción social de los adolescentes en conflicto con la ley penal.

Por lo tanto, tiene una participación que abarca varios de los niveles del sistema.
Su participación va desde las luchas políticas que generan las normas, mediante
la propuesta de reformas legislativas, hasta los niveles de acceso al sistema,
mediante la promoción de los centros de conciliación, la defensa legal gratuita, y
la regulación del notariado. Además, su participación dentro del proceso de
sistematización y difusión legislativa ha contribuido con la efectividad de las
instituciones, al contar con herramientas como el Sistema Peruano de
Información Jurídica (SPIJ) que elabora el Ministerio de Justicia, con el objetivo
de permitir a la sociedad el acceso a información jurídica actualizada.

En cuanto al notariado, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley Nº

25993 Ley Orgánica del Sector Justicia y en el Decreto Ley Nº 26002 Ley del
Notariado, el Consejo del Notariado es el órgano del Ministerio de Justicia
encargado de proponer las normas que se requieran para el mejor
desenvolvimiento de la función notarial y de supervigilar el cumplimiento de las
mismas

Otra medida complementaria en ese sentido es abrir el número de notarios. No

existe razón técnica que justifique mantenerlo restringido. Con un adecuado
sistema de control para el ingreso a la función notarial de manera que se
garantice su idoneidad técnica y moral, y un proceso adecuado de control del
ejercicio de sus funciones, podría ampliarse el número de manera que se
introduzca la disciplina de mercado en el servicio notarial

Otro aspecto en el que la participación del Ministerio de Justicia es importante,

es en el referente a la provisión de defensa legal gratuita para personas de
escasos recursos económicos

Los Defensores de Oficio en lo Penal asisten a los inculpados en procesos

penales, asesorándolos en las diligencias pertinentes, examinando los
elementos de prueba, participando en la actuación, control de desarrollo e
interpretación de la prueba y el derecho conforme a las necesidades del
inculpado

La Defensoría de Oficio de Familia se crea con el Código de los Niños y

Adolescentes en los artículos 170 al 172. Los usuarios acuden para recibir
orientación legal para el planteamiento de sus demandas, las que son efectuadas
en procesos de alimentos, tenencia, régimen de visitas, filiación, consejo de
familia, violencia familiar, separación convencional. Sin embargo, esta función
de proveer defensa gratuita no se ha cumplido plenamente por limitaciones de
orden presupuestal.