El Concejo Municipal

Rama del Derecho: Derecho Municipal. Descriptor: Atribuciones Municipales.

Palabras Claves: Ley General de Concejos Municipales, Concejo municipal de distritos, Creación
y competencia, Condiciones de los caminos públicos.

Fuentes de Información: Normativa y Jurisprudencia. Fecha: 05/10/2018.

Investigador: Luis Daniel Morux Vargas.

CONTENIDO
RESUMEN .................................................................................................................... 1
NORMATIVA ................................................................................................................ 2
Ley General de Concejos Municipales de Distrito ..................................................... 2
JURISPRUDENCIA ...................................................................................................... 6
1. Concejo municipal de distrito: Incompetencia para la administración de la zona marítimo
terrestre ..................................................................................................................................... 6
2. Concejo municipal de distrito: Requisitos para la creación y competencia de su trámite 8
3. Concejo municipal de distrito: Análisis sobre sus competencias y autonomía funcional 12
4. Concejo Municipal de Distrito de Monteverde: Incumplimiento de obligaciones
municipales de velar por las condiciones de los caminos públicos ........................................ 21
5. Proceso contencioso administrativo: Consideraciones sobre el órgano competente para
la declaratoria de lesividad del acto ........................................................................................ 27

RESUMEN

El presente informe trata el tema del Concejo Municipal, se cita la Ley General de
Concejos Municipales de Distrito, y sobre ella las sentencias relacionadas, citando
temas como: la incompetencia para la administración de la zona marítimo terrestre, los
requisitos de creación y competencia de los Consejos municipales, la obligación de
velar por el buen estado de los caminos, entre otros.

1
 NORMATIVA

Ley General de Concejos Municipales de Distritoi

8173

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

decreta:

LEY GENERAL DE CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO

Artículo 1.- La presente ley regula la creación, la organización y el funcionamiento de

los concejos municipales de distrito, que serán órganos con autonomía funcional
propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo.

Para ejercer la administración de los intereses y servicios distritales, los concejos

tendrán personalidad jurídica instrumental, con todos los atributos derivados de la
personalidad jurídica.

Como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman
parte, los ligámenes que convengan entre ellos. En dichos convenios se determinarán
las materias y los controles que se reserven los concejos municipales. La
administración y el gobierno de los intereses distritales se ejercerá por un cuerpo de
concejales y por un intendente, con sujeción a los ligámenes que se dispongan.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 2°-La creación de concejos municipales de distrito deberá ser dispuesta al

menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del
cantón, cuando lo soliciten un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito
respectivo y, solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según
el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.

El proyecto de creación será sometido a consulta popular, mediante la publicación en

La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación
cantonal; deberá contar con el apoyo de al menos el quince por ciento (15%) de los
votantes inscritos en el cantón.

(NOTA DE SINALEVI: Mediante Resolución N° 3528-E8-2008 de 8 de octubre de dos

mil ocho, el Tribunal Supremo de Elecciónes, interpretó el párrafo segundo de este
artículo "... en el sentido de que, a efecto de que se apruebe la creación del órgano
especial, se requiere que la opción favorable a ello obtenga la mayoría de los sufragios
y que éstos alcancen, al menos, el quince por ciento de los votantes inscritos en el
cantón".)

2
Artículo 3.- A los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa
concerniente a las competencias y potestades municipales, así como el régimen
jurídico general de las corporaciones locales y del alcalde y los regidores.

Los concejos podrán acogerse a los reglamentos de la municipalidad, o bien, dictar

sus propios reglamentos, en las mismas materias en que las municipalidades puedan
normar. Esta regla rige para manuales y otras disposiciones generales locales. Al
efecto, los concejos dictarán y publicarán en La Gaceta los acuerdos
correspondientes.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 4.- Los concejos municipales de distrito podrán convenir con las
municipalidades creadoras toda clase de alianzas de interés común.

Todos los convenios de cooperación que celebren las municipalidades y sus concejos
municipales de distrito serán informados a la Contraloría General de la República, al
igual que los previstos en el párrafo tercero del artículo 1 y el párrafo segundo del
artículo 9.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 5.- En los distritos administrados por concejos municipales de distrito habrá
comités distritales de deportes y recreación, salvo que se disponga por el concejo
asumir directamente la función.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 6°-Los concejos municipales de distrito estarán integrados, como órganos

colegiados, por cinco concejales propietarios y sus respectivos suplentes, todos
vecinos del distrito; serán elegidos popularmente en la misma fecha de elección de los
síndicos y por igual período. Asimismo, tanto los concejales propietarios como los
suplentes se regirán bajo las mismas condiciones y tendrán iguales deberes y
atribuciones que los regidores municipales. Uno de los miembros será el síndico
propietario del distrito, quien presidirá y será sustituido por el síndico suplente. En
ausencia del síndico propietario y del suplente, el concejo será presidido por el
miembro propietario de mayor edad.

Los concejales devengarán dietas por sesión cuyos montos no sean superiores a los
contemplados para los regidores en el Código Municipal.

3
Artículo 7.- El órgano ejecutivo de los concejos municipales de distrito será la
Intendencia, cuyo titular también será elegido popularmente, en la misma fecha, por
igual período, bajo las mismas condiciones y con iguales deberes y atribuciones que el
alcalde municipal.

El intendente devengará un salario cuyo monto no podrá ser superior al contemplado

para los alcaldes en el Código Municipal.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 8.- El concejo municipal de distrito y el intendente distrital deberán rendir a la

municipalidad del cantón los informes y las copias de los documentos que les soliciten.

Los concejos municipales de distrito tendrán su propio auditor interno, a tiempo

completo o parcial, según sus posibilidades y necesidades.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 9.- Las tasas y los precios de los servicios distritales serán percibidos
directamente por los concejos municipales de distrito, así como las contribuciones
especiales originadas en actividades u obras del mismo concejo.

El concejo también percibirá directamente los productos por multas, patentes o

cualquier otro impuesto originado en el distrito. Por convenio entre partes podrá
disponerse una participación de la municipalidad.

En las participaciones por ley de las municipalidades en el producto de impuestos

nacionales se entenderá que los concejos participan directa y proporcionalmente,
según los parámetros de reparto de la misma ley o su reglamento.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

Artículo 10.- Para someterse a la aprobación presupuestaria de la Contraloría General

de la República, las municipalidades deberán ajustar la estructura programática de sus
presupuestos para que se incluyan las asignaciones correspondientes a los recursos
con los que contarán los concejos municipales de distrito.

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

4
Artículo 11.-Toda partida específica o transferencia pública de fondos para obras o
proyectos del distrito, deberá girarse directamente al concejo municipal de distrito.

Artículo 12.-Las municipalidades, guardando el debido proceso, podrán disolver los

concejos municipales de distrito por no menos de dos tercios de los votos del concejo
municipal del cantón y solo previa investigación exhaustiva que compruebe,
fehacientemente, la inconveniencia de su continuación para el interés público. En tal
caso, para todo efecto, la municipalidad sucederá jurídicamente al concejo municipal
de distrito.

Artículo 13.-Derógase la Ley No 7812, del 8 de julio de 1998, Adición del título VIII y
del transitorio IV al Código Municipal.

Transitorio I.-Los concejos municipales de distrito de Cervantes, Tucurrique,

Colorado, San Isidro de Peñas Blancas, Lepante, Cóbano, Paquera y Monteverde,
continuarán funcionando hasta el 31 de diciembre del 2002.

Autorízase, a las municipalidades respectivas, la creación de concejos municipales de

distrito en los distritos en los cuales han venido fungiendo dichos concejos, por simple
acuerdo del concejo municipal.

Transitorio II.-Los concejales y ejecutivos distritales o intendentes actuales

continuarán en sus cargos hasta que sean sustituidos por funcionarios electos
conforme a esta Ley.

Transitorio III.-Los concejos municipales de distrito se regirán por la Ley de Patentes

e impuestos del cantón, mientras no se les apruebe su propia ley. Asimismo, mientras
no se les aprueben sus propias tarifas y precios, se regirán por los aprobados vigentes
para el cantón, junto con sus modificaciones.

Rige a partir de su publicación.

Transitorio IV.- Se mantienen en vigencia los convenios suscritos a tenor del artículo
10 original de esta ley, hasta por el plazo establecido en estos o, en su defecto, hasta
por dos años más a partir de la entrada en vigencia de la reforma de esta ley.

(Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 9208 del 20 de febrero del 2014)

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 JURISPRUDENCIA

1. Concejo municipal de distrito: Incompetencia para la administración de la

zona marítimo terrestre

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I]ii

Voto de mayoría:

“V.- SOBRE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA

ZONA MARÍTIMO TERRESTRE: Antes de entrar a considerar el segundo contenido
del acto impugnado, se hace imperativo dedicar algunas líneas al tema de la
Administración de la zona marítimo terrestre en materia municipal. El artículo primero
de la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, Ley General de Concejos Municipales de
Distrito, establece: "Artículo 1°—La presente Ley regula la creación, organización y el
funcionamiento de los concejos municipales de distrito, que serán órganos con
autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo."
Postura que es coherente con Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre reiterada en el
Decreto Ejecutivo No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977). En ese sentido, el numeral
40 de la referida ley dispone, en lo conducente, que "Únicamente las municipalidades
podrán otorgar concesiones en las zonas restringidas correspondientes a la zona
marítimo terrestre de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en
esta ley...", por su parte el ordinal 45 de ese mismo texto legal dispone, con claridad
meridiana, que "Es prohibido cedero comprometer, o en cualquier otra forma traspasar
o gravar, total o parcialmente, las concesiones o los derechos derivados de ellas, sin la
autorización expresa de la municipalidad respectiva y del Instituto Costarricense de
Turismo o del Instituto de Tierras y Colonización, según sea el caso. Carecerán de
toda validez los actos o contratos que infringieren esta disposición. "De otra parte, de
los artículos 44 y 45 del supracitado reglamento ejecutivo de esa ley, se desprende
que las "concesiones nuevas" deben ser autorizadas por acuerdo municipal expreso
tomado por el Concejo de la corporación territorial; para cesiones de las concesiones
el canon 59, párrafo 1 °, vuelve a establecer la misma competencia. De lo anterior se
deduce que a pesar de su autonomía funcional, los Concejos Municipales de Distrito
siguen perteneciendo a la municipalidad del cantón respectivo, pues se encuentran
adscritos a ella. Así la ley 8173 otorga autonomía funcional a los Concejos Municipales
de Distrito, la cual le permite ejercer las competencias que a través de dicha normativa
legal le son otorgadas, sin embargo, esa facultad no implica en ningún momento
independencia total en relación con la Municipalidad a la cual se encuentran adscritos.
Específicamente en lo tocante a la zona marítimo terrestre, la doctrina y la
jurisprudencia, han reconocido la competencia exclusiva del Concejo Municipal del
cantón, y no del Concejo Municipal de Distrito, para administrarla (Voto 17 de las 10:30

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horas del tres de febrero de mil novecientos noventa y cinco, de la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia y voto 2000-03773, de las doce horas con quince minutos
del cinco de mayo del dos mil de la Sala Constitucional). Al respecto la misma
Procuraduría General de la República había señalado esa situación apuntando que:“A
la luz de lo expuesto y en aplicación de la normativa vigente, no es posible sostener
que los concejos municipales de distrito sean competentes para administrar la zona
marítimo terrestre. Ésta sigue siendo una competencia propia y exclusiva de las
corporaciones municipales en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo
(ICT), en los casos previstos por la ley. Tal determinación, se encuentra expresamente
contemplada en la ley sobre la zona marítimo terrestre, por lo que pretender delegar
esa competencia en los concejos municipales de distrito fundamentándose en lo que
dispone el artículo 4º de la Ley 8173, resulta abiertamente ilegal, e incluso podría
eventualmente calificarse de inconstitucional, pues a la fecha no ha operado una
transferencia legal de competencias en ese sentido.” (Dictamen C-253-2003 de 22 de
agosto de 2003 y C-244-2009 3 de setiembre de 2009). Es de aclarar que la
Administración de la zona no sólo comprende los actos de otorgar concesiones o
cederlas, sino que lleva implícito todos los actos propios de esa actividad (Ver
dictamen de la Procuraduría General de la República número C-253-2003 del 22 de
agosto de 2003), entre los cuales necesariamente está la defensa o expulsión de
cualquier ocupante, independientemente si esa persona se encuentra o no al amparo
de actos administrativos ya firmes, como es el caso que nos ocupa. Igual situación
ocurre con la colocación de otras personas (sean físicas o jurídicas) dentro de la zona
marítimo terrestre, pues estamos frente a actos de administración de ese demanio
público. Sin mayores cuestionamientos los actos de administración de esa zona no
pueden ser considerados por un Consejo Municipal de Distrito, pues es un tema que
escapa de competencia. Muestra clarade la improcedencia del acto, es que la
Municipalidad del Cantón de Puntarenas, quien es la jurídicamente llamada a estar
presente en la sumaria ni siquiera se ha apersonado, sino solo la representación del
distrito; sobre un tema cuya competencia es exclusiva y excluyente sobre los restantes
óranos del ayuntamiento. Diferente es si lo hubieran recomendado o solicitado al
jerarca municipal, pero ese no es el caso que nos ocupa. Téngase a la vista que se
trata de un vicio de incompetencia en razón de la materia, que como tal es
insubsanable y que necesariamente produce la nulidad del acto; generando que sea
irrelevante entrar a considerar los aspectos de fondo invocados por la parte recurrente,
o su contraparte. Véase como a la hora de establecer los actos tendientes a revocar
los derechos que presenta el hoy recurrente, el órgano colegiado distrital si tuvo la
debida prudencia de considerar su manifiesta incompetencia, limitándose a solicitar la
conducta administrativa que a su juicio resultaba la más adecuada frente al órgano
competente, presupuesto que no se cumple con respecto al tema ahora valorado. En
ese paradigma no queda más que anular el argumento aquí señalado.”

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 2. Concejo municipal de distrito: Requisitos para la creación y competencia
de su trámite

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III]iii

Voto de mayoría

“III.- DE LOS REQUISITOS PARA LA CREACIÓN DE UN CONCEJO MUNICIPAL

DE DISTRITO.- Es el artículo 2 de la Ley 8173, el que además de definir los requisitos
para la creación de los concejos municipales de distrito, define la competencia de los
Concejos en el trámite y decisión final de su aprobación o improbación. Así, el indicado
numeral dispone literalmente:

“La creación de concejos municipales de distrito deberá ser dispuesta al menos por
dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, cuando lo
soliciten un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito respectivo y, solo en el
caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que
dicte previamente cada municipalidad.

El proyecto de creación será sometido a consulta popular, mediante la publicación en

La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación
cantonal; deberá contar con el apoyo de al menos el quince por ciento (15%) de los
votantes inscritos en el cantón. ”

Como se aprecia, para la creación de concejos municipales de distrito , se establece

un procedimiento complejo compuesto de cuatro fases,importantes. Estas son,
básicamente las siguientes: 1 .- que la solicitud sea formulada, al menos por
doscientos cincuenta vecinos del distrito; que es de un respaldo mínimo necesario, por
parte de los vecinos de ese distrito, para gestionar el inicio del procedimiento de
creación del órgano; 2.- que el distrito sea, de acuerdo con el reglamento respectivo -
dictado por el Concejo conforme al inciso c) del artículo 13 del Código Municipal- ,
distante de la cabecera de cantón; que es una condición geográfico-objetiva del distrito
en el que se quiere crear el órgano político-administrativo especial; 3.- que lo
dispongan dos terceras partes del total de los miembros del concejo municipal al que
pertenece el distrito que se quiere crear, esto es, mediante votación calificada, a modo
de consenso de las diversas fracciones del órgano colegiado, según lo prevé el inciso
j) del artículo 13 del Código Municipal; y, 4.- que se apruebe, en consulta popular con
el apoyo, al menos, de un quince por ciento del padrón electoral del cantón; esto es,
debe contar con la aprobación popular en una consulta a nivel cantonal, en aplicación
del respeto del principio de las mayorías, como derivado directo del principio
democrático (artículos 1 y 9 de la Constitución Política); y que como tal califica,
evidentemente, como procedimiento o instrumento de la democracia directa a nivel
local, que como tal, goza de un eminente carácter electoral.

IV.- DE LA CONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL ACUERDO

MUNICIPAL IMPUGNADO.- Denota este Tribunal que el objeto de discusión de

8
esta impugnación está constreñido a la interpretación y aplicación del numeral 2
de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, número 8173, que según
se vió, establece de manera taxativa los requisitos para la creación de tales órganos.
No compete a los órganos administrativos -en tanto se advierte que este Tribunal
actúa como jerarca impropio de las municipalidades conforme lo prevén el artículo 173
de la Constitución Política, 156 del Código Municipal y 190 del Código Procesal
Contencioso Administrativo, o a la Procuraduría General de la República-, ni tampoco
a los jurisdiccionales -como sería la Sala Constitucional, por ejemplo, como lo alega el
apelante-, sino al Tribunal Supremo de Elecciones, la labor interpretativa de las
normas electorales, conforme a la competencia constitucionalmente asignada en el
numeral 102 inciso 3 de la Carta Fundamental. Además, es de notar que esa
importante tarea ya fue realizada con antelación a la resolución de este asunto, de
manera oficiosa, mediante resolución número 3528-E8-2008 , de las trece horas
cincuenta minutos del ocho de octubre de dos mil ocho ,ante consulta realizada por el
Secretario de la Comisión Pro-Creación del Concejo Municipal de Distrito Pejibaye -
Eduardo Salas Sandoval-. En esa ocasión el Tribunal Supremo de Elecciones
consideró:

"III.- Sobre el fondo: a) Sobre el artículo 2 de la Ley General de Concejos

Municipales de Distrito:

(...)

b) Interpretación del párrafo segundo del artículo 2 de la Ley General de

Concejos Municipales de Distrito: La controversia planteada por la Comisión Pro-
Creación del Concejo Municipal de Distrito de Pejibaye lo es sobre el párrafo segundo
del artículo 2 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, en relación con la
frase “El proyecto de creación será sometido a consulta popular… deberá contar con
el apoyo de al menos el quince por ciento (15%) de los votantes inscritos en el
cantón.”. Para la Comisión gestionante, esa disposición debe interpretarse en el
sentido de que si en la consulta la opción a favor de la creación del órgano obtiene, al
menos, el quince por ciento de los votos, el proyecto es aprobado, sin importar el
porcentaje de apoyo obtenido por la opción contraria a su creación.

En criterio de la citada Comisión, el legislador, dentro del marco establecido por el

Poder Reformador de la Constitución en la reforma del artículo 172 constitucional (Ley
N° 8105 del 30 de mayo de 2001), dispuso como “condiciones especiales” para la
creación de estos órganos, que en la consulta popular no privara el principio
democrático de mayoría. Esto es, que a pesar de que la opción contraria a la creación
del órgano obtuviera el ochenta y cinco por ciento de los sufragios del padrón electoral
del cantón respectivo, si la opción a favor de la creación del órgano alcanzara el 15 por
ciento restante, debe tenerse por aprobada.

Esta interpretación es incorrecta. Incorrecta por ser contraria a los principios

democráticos fundamentales de nuestro orden constitucional: de la dignidad de la
persona humana deriva la igualdad política y de ésta el principio de que el voto de
todas las personas tiene el mismo peso en las decisiones políticas sujetas a votación.
La consecuencia lógica de lo anterior es que toda forma de consulta popular se

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resuelva por mayoría. La Constitución o las leyes pueden establecer mayorías
especiales pero siempre serán mayorías.

Distinto es cuando la Constitución o las leyes exigen cantidades de firmas, adhesiones

o gestionantes a efecto de activar procesos de decisión política. En esas ocasiones
(como la recolección de firmas para convocar a un referéndum por iniciativa
ciudadana, las adhesiones para la inscripción de un partido político o la propia solicitud
al concejo municipal para que apruebe la creación de un concejo municipal de distrito),
no estamos frente a tomas de decisión política por voluntad popular sino ante actos
preparatorios que, aunque estén relacionados con procesos electorales, no media en
ellos el ejercicio del sufragio.

Cuando el artículo 172 de la Constitución Política prescribe, respecto de los concejos

municipales de distrito, que “una ley especial… fijará las condiciones especiales en
que pueden ser creados…”, no se refiere a que dicha ley será “especial” porque
establecerá una consulta popular al efecto con la “especial” característica de no
resolverse por ninguna forma de mayoría. Esas condiciones especiales son las
geográficas y sociales que justifican la creación de este tipo de órganos y las que
mediante ley se establezcan al efecto sin quebrantar el Derecho de la Constitución.

A diferencia de, por ejemplo, una recolección de firmas, en la que se busca acreditar
un interés ciudadano respecto de un asunto particular, todo proceso electoral, sea este
electivo o consultivo, está dirigido a obtener una expresión popular de voluntad (esto
es, un voto mayoritario) respecto de un asunto en el que, por lo menos, existen dos
alternativas.

Ningún efecto jurídico tiene, por ejemplo, que frente a la solicitud de los doscientos
cincuenta vecinos del distrito, exigida en el párrafo primero del artículo en cuestión,
otros quinientos vecinos del mismo distrito se apersonen a manifestar su oposición a la
activación del proceso de creación del concejo municipal de distrito. No se trata, en
este caso, de acreditar mayorías, sino simplemente un apoyo mínimo que demuestre
el interés social del asunto. En cambio, tanto las consultas populares como los
procesos electivos, toda vez que existen alternativas en conflicto sometidas a la
voluntad popular, deben decidirse por mayoría.

No contradice lo anterior el que el citado artículo 2 prescriba que el proyecto de

creación de dichos órganos “deberá contar con el apoyo de al menos el quince por
ciento (15%) de los votantes inscritos en el cantón”. Se trata, simplemente, de la
calificación de la mayoría necesaria para tener por aprobado el proyecto. Fue voluntad
del legislador que en esta consulta el triunfo de la opción favorable a la creación del
concejo municipal de distrito no solo se lograra por mayoría, sino también en el marco
de un proceso con una significativa concurrencia popular.

Así, se dispuso un umbral de un quince por ciento de los votantes inscritos en el

padrón del cantón. Tómese en cuenta que este umbral no es de participación (como el
establecido para los procesos de referéndum), sino que, a efecto de tener por
aprobado el proyecto, debe superarse a favor de la opción mayoritaria (como el
establecido en el artículo 138 constitucional para la elección de la nómina
presidencial). Además, el umbral establecido debe calcularse, al igual que en los

10
procesos de referéndum, respecto del padrón electoral (en el caso en cuestión,
cantonal), y no con relación a los votos válidamente emitidos, como está fijado para la
elección presidencial.

Conforme a este razonamiento, se interpreta el párrafo segundo del artículo 2 de la

Ley General de Concejos Municipales de Distrito en el sentido de que, a efecto de que
se apruebe la creación del órgano especial, se requiere que la opción favorable a ello
obtenga la mayoría de los sufragios y que éstos alcancen, al menos, el quince por
ciento de los votantes inscritos en el cantón."

V.- CONCLUSIÓN.- Las anteriores manifestaciones son de contenido claro y

contundente, sin que se dé espacio a confusión o interpretación distinta a la dada por
el Tribunal Supremo de Elecciones. Se deriva de lo dicho que el porcentaje del quince
por ciento de los electores establecido en el párrafo segundo del artículo 2 de la Ley
8173, no es únicamente para legitimar el plebiscito convocado para la creación de un
concejo municipal de distrito, sino que como instrumento de democracia directa,
dispuesto para garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones
políticas, el mismo se rige conforme a las reglas del principio democrático, en el que
tiene plena vigencia la regla de la prevalencia de la decisión de las mayorías. Este
principio está contenido en el propio artículo 2.8 del Manual para la realización de
consultas populares a escala cantonal y distrital , promulgado por el Tribunal
Supremo de Elecciones mediante Decreto número 03-98, y publicado en La Gaceta
número 204, del veintiuno de mil novecientos ochenta y ocho, que dispone
textualmente: "Eficacia del resultado de las consultas. El resultado de la consulta,
cuando se trate de plebiscito o referendo, será de acatamiento obligatorio para el
Consejo Municipal." Así, el plebiscito no es una simple consulta popular - como
sucede con el cabildo-, sino la decisión misma, tomada por el municipio a través
de la participación directa de los munícipes (vecinos del cantón) , expresado por
la voluntad de la mayoría, depositada en los comicios. Por ello, no queda más que
rechazar la apelación formulada por la Comisión Pro-Creación del Concejo Municipal
de Distrito de Pejibaye, en tanto pretendió que esta sede declarase la creación del
concejo municipal de distrito de Pejibaye, en contravención de la decisión de los
munícipes en el plebiscito realizado el veintinueve de junio del dos mil ocho en el
cantón de Jiménez, en el cual, en todo caso, se garantizaron todas las garantías
electorales, según se desprende del informe rendido por el representante del Tribunal
Supremo de Elecciones. El procedimiento para la creación de un concejo municipal de
distrito implica el cumplimiento de varios requisitos, según se anotó anteriormente,
todos los cuales se cumplieron a cabalidad en este caso, salvo el último, relativo
a la aprobación -mayoritaria- de una consulta popular al efecto, sin que sea
posible interpretar, como pretende el apelante, que como los mil seiscientos
cincuenta y tres (1653) electores que votaron por el sí de la creación del concejo
municipal de distrito de Pejibaye, superaron el quince por ciento del total de los
electores, establecido en la ley; el Concejo está obligado a aprobar la creación del
nuevo concejo municipal de distrito (Pejibaye). Según lo indicado, al ser nueve mil
novecientos ochenta y nueve electores, el porcentaje establecido en la ley se
obtendría con mil cuatrocientos noventa y ocho votos, con lo cual, obviamente de
aplicarse la tesis del apelante, en efecto se tendría que ordenar la creación del nuevo
órgano; sin embargo, ello no es posible, al condicionarse la decisión al resultado de un

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plebiscito, en que el resultado final fue la victoriosa la tesis de los que votaron por la no
creación del nuevo cantón, que obtuvo mil ochocientos cuarenta y dos (1842) votos
frente a mil seiscientos cincuenta y tres (1653) votos que votaron por el sí .”

3. Concejo municipal de distrito: Análisis sobre sus competencias y

autonomía funcional

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III]iv

Voto de mayoría

“V.- DEL CONTENIDO DEL ACUERDO VETADO.- Teniéndose como base que el
origen del acuerdo vetado es la gestión que formula Melvin López Sancho, en su
condición de Presidente de la Asociación Solidarista Coocique, R.L., en nota fechada
el veintiuno de abril del dos mil nueve (nota 52 a 53) , al Concejo Municipal de Distrito
de Peñas Blancas de San Ramón, resulta necesario tener claro lo pedido en aquella
ocasión al órgano local. Y es así como se constata que se pide el visado de los
siguientes planos catastrados 1-2426095, con un área de 1.4281 metros cuadrados, 1-
2426096, con un área de 5.800 metros cuadrados, 1-2426097, con un área de 12272
metros cuadrados, indicando que todos son parte del folio real de Alajuela 2258634-
000, ubicados en San Rafael de Chachagua, de 50.942.42 metros cuadrados, de los
cuales, una hectárea y media está en bosque, y el resto está sembrada de piña.
Añade que se trata de un proyecto para que los socios de la asociación puedan
adquirir un pequeño lote, de manera que se trata de formar una pequeña comunidad ;
y a tal efecto, señala que “se terminaron los caminos con las medidas que la ley
establece, según el topógrafo y se hicieron mejoras en la entrada, como aporte a la
comunidad, arreglamos uno de los puentes que comunica a San Rafael con
Chachagua y estamos anuentes a ayudar en la mejora del otro puente, se le puso
alcantarillado nuevo y se lastreó el camino, tenemos visto bueno de Coopelesca para
la electrificación, como único requisito era las calles lastreadas las cuales ya están,
también estamos esperando el estudio de factibilidad del acueducto para las tomas de
agua, sin embargo ya hemos tenido comunicación con el Acueducto y la idea es traer
el agua directamente del tanque de abastecimiento a 1400 metros del proyecto, con
esto se beneficiarían todas las parcelas que aún no tienen agua potable en sus casas,
lo cual nos alegra ya que es parte de la proyección social que como asociación
también tenemos el compromiso de aportar a esta comunidad de San Rafael” (folios
52 a 53) . Inmediatamente, en sesión ordinaria número 14-2009, del veintiocho de abril
siguiente, se adopta la decisión vetada, que declara vía pública " el camino que da
acceso a las fincas según planos, tomo 15790, folio 174, 176, 178 del protocolo del
Ingeniero David Fernando González Acuña que son parte de la finca, folio real
2258634-000 ubicada, tal como se indica en los planos a catastral.” Se advierte que el
único antecedente de esa decisión, fue la discusión que se dio en la sesión ordinaria

12
número 13-2009, del veinituno de abril anterior, el mismo día en que se formuló la
gestión, y sin que conste ningún criterio técnico que lo respalde, siendo evidente que
tiene un evidente contenido urbanístico, en tanto, no sólo facilita el acceso al
proyecto de fraccionamiento propuesto por el Presidente de la Asociación
Solidarista Coocique para sus socios, sino que de manera implícita, confiere el
visado de los planos de ese proyecto de fraccionamiento. Por ello, se impone la
revisión de la alegada falta de competencia del Concejo Municipal de Distrito de Peñas
Blancas, para la adopción del acuerdo vetado.

VI.- DE LA COMPETENCIA URBANA LOCAL DE LAS MUNICIPALIDADES.- El

ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe
únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y
regulaciones conexas, que por mandato legal (inciso o) del artículo 13 del Código
Municipal y artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana-, es competencia
exclusiva de los Concejos de las respectivas Municipalidades-, sino que se extiende
también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística
local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos
pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta
minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero
del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio
del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha
otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original). El "poder de
policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con
fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el
orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así
como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en
virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales,
resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la
consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de
las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros
derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la
finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público
social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad
reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes
constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91,
de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y
cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa
y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil
tres, todas de la Sala Constitucional.) Así, en la materia de urbanismo, el ejercicio del
poder de policía se concreta, en varias manifestaciones; como lo es el control para la
la aprobación de los procesos de urbanización y fraccionamiento, se concreta de
manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone
literalmente: "Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las
ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad,
salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y
construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades
que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos."

13
También se delega en exclusiva a los Concejos Municipales. En este sentido, por la
trascendencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de
fraccionamiento y urbanizaciones, resulta necesario clarificar el significado de ambos
conceptos. Así,

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al

comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno
local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño
y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan
Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y
demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina
como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de
las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte
de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un
desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de
Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades

comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente
urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes

de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades
comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50
constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario
exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores
dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos
simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero
Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr.
Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de
competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas
urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del
proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera,
para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como
de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto,
estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce
limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de
Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente
conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15
de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos
“complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana
que, en lo conducente, dispone: “Todo fraccionador de terrenos (…) y todo
urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías
como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos
conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de
porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco
por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se

14
pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de
los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales
no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a
fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas

verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que
establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás
requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El
gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los
vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas
urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un
parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a
algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino
un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos
señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los
fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la
Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones
concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene
competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se
hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas"
o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado
y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del
Derecho Público. " (Resolución número 175-2009 de la Sección Tercera de
esteTribunal. En igual sentido, la número y 176-2009 de este mismo Tribunal.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar

al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo),
tratándose de la aprobación de permisos para el levantamiento de
urbanizaciones o fraccionamientos con fines urbanísticos, ya que debe corroborar
que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías
públicas, áreas verdes y comunales, así como la habilitación e implementación, a
cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua
potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la
infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a
los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al
rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta
a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

VII.- DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.- Para el análisis de las

competencias de los Concejos Municipales de Distrito, resulta necesario hacer una
breve reseña histórica respecto de su creación en el esquema organizacional de las
Municipalidades de nuestro país. En este sentido, debe distinguirse entre los
Concejos de Distrito, que forman parte de las municipalidades, como órganos
auxiliares del Concejo, que no tienen personalidad jurídica propia, integrada por los
síndicos, que funcionan a modo de "juntas de vecinos", con funciones no decisorias,
sino más bien como promotores del desarrollo del distrito, en tanto le corresponde

15
proponer al Concejo la problemática del distrito para que ésta adopte las decisiones
del caso, y en tal sentido, resultan conformes con el esquema organizacional
establecido en la Constitución Política, como lo señaló nuestro Tribunal Constitucional
en sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce
de octubre de mil novecientos noventa y cuatro; de los Concejos Municipales de
Distrito, creados primero por mandato legal, a la luz de la Ley número 118, de mil
novecientos treinta y nueve, normativa pre-constitucional, que permitió que se
establecieran los "concejos de distrito" como pequeñas municipalidades para
administrar distritos alejados de la cabecera del cantón, la cual, se entiende
tácitamente derogada con la promulgación de la vigente Constitución Política, del siete
de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, en tanto dispuso un diseño
organizacional del Estado costarricense en el que las Municipalidades son las únicas
entidades descentralizadas por el territorio según el espíritu del constituyente
originario (sentencias 6000-94, supra citada y 5445-99, de las catorce horas treinta
minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve), motivo por el que
nuestro Tribunal Constitucional en la citado resolución 6000-94 estimó su derogatoria
expresa con la promulgación de la nueva Carta Fundamental. En el Código Municipal
anterior, aprobado por Ley número 4574, del cuatro de mayo de mil novecientos
setenta, se les confirió reconocimiento jurídico a estas instituciones, al tenor del
Transitorio I del artículo 63 del Código Municipal, creadas por Decretos Ejecutivos
(números 22, del dieciocho de diciembre de mil novecientos sesenta siete; número 22,
del diez de julio de mil novecientos sesenta y ocho; número 21, del veintiséis de julio
de mil movimientos sesenta y nueve y número 16934-G, del veinte de marzo de mil
novecientos ochenta y seis, que crean a los Concejos Municipales de Distrito de San
Isidro de Peñas Blancas, de Cervantes, de Tucurrique y de Cóbano, respectivamente).
En razón de lo anterior, en el citado fallo 6000-94 de la Sala Constitucional, declaró
inconstitucionales estas instituciones, en tanto se dispusieron como "circunscripciones
territoriales a las que se les reconoce, por la sola voluntad del Poder Ejecutivo,
personalidad jurídica y se les encarga, también, la administración de los intereses y
servicios locales. Es decir, por simple decisión del Presidente de la República, se
pueden crear nuevas municipalidades sin observar el procedimiento que exige el
artículo 168 de la Constitución Política. Estos concejos tienen, entre otras de menor
importancia para el caso, las siguientes características, reservadas todas al Poder
Ejecutivo: nombra al concejo integrado por cinco propietarios y tres suplentes, dos
propietarios y un suplente, de ternas que le remita la Municipalidad del cantón al que
pertenece el distrito; nombra y remueve, libremente, al "intendente" con las mismas
atribuciones y deberes que el Código Municipal le asigna a los Ejecutivos Municipales;
puede crear nuevos concejos municipales de distrito, cuando se cumplan ciertos
requisitos formales contenidos en el inciso g) de ese mismo artículo; y por último,
reglamenta la organización y funcionamiento de estos concejos. " Posteriormente, con
la promulgación del vigente Código Municipal, número 7794, del treinta de abril de mil
novecientos noventa y ocho, vigente a partir del dieciocho de julio siguiente, se
vuelven a introducir estas figuras organizacionales, lo que motiva, nuevamente su
nulidad por declaratoria de inconstitucional -mediante la citada sentencia 5445-99, con
un dimensionamiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la
seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos:

16
"a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos
municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de
inmediato, bajo la administración de las Municipalidades de los cantones a que
pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la materia presupuestaria
(recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los presupuestos
ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La
Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los
presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo
necesario sobre el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de
plazas, se aplicarán las normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente
Código Municipal y la Contraloría General de la República aprobará las enmiendas
presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.- todos los ingresos y
las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus propios
presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en
general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos
por terceros."

Posteriormente, mediante resolución número 62218-99, de las quince horas veintiún

minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve, la Sala Constitucional
extiende ese plazo, para la extinción de los Concejos Municipales de Distrito creados
mediante decreto ejecutivo, hasta el treinta y uno de diciembre siguiente. Es hasta el
año dos mil uno, con la reforma del artículo 172 de la Constitución, mediante
promulgación de la Ley8105, del treinta y uno de mayo de ese año, vigente a partir del
diez de junio siguiente, que los Concejos Municipales de Distrito encuentran su
sustento constitucional; en tanto dispuso:

"Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un

suplente con voz pero sin voto.

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos
calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito como
órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que
se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para
conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de
los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará
su estructura, funcionamiento y financiación. "

Con base en este mandato constitucional, la Asamblea Legislativa promulga la Ley

General de los Concejos Municipales, número 8173, del siete de diciembre del dos mil
uno, y en lo que interesa, dispone en su numeral primero, que "son órganos con
autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón respectivo", y en el
3 lo siguiente:

"Artículo 3.-

Toda la normativa referente a las municipalidades será aplicable a los concejos

municipales de distrito y a sus concejales e intendentes, siempre y cuando no haya
incompatibilidad en caso de atribuciones propias y exclusivas de esos entes, a los
regidores y al alcalde local."

17
Así, es claro que forman parte de la estructura organizativa de la municipalidad a la
que pertenecen, que, conforme al mandato constitucional -172- y desarrollo legislativo,
gozan de "autonomía funcional", es decir "aquella capacidad de auto-administrarse
que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con
independencia de la Municipalidad "madre", en pocas palabras, para "funcionar" de
forma independiente", explica la Sala Constitucional en sentencia número 2006-10395,
de las diecinueve horas dieciocho minutos del diecinueve de julio del dos mil seis;
diferenciándolo de la autonomía administrativa o de primer grado, en tanto ésta
"supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas",
siendo que de "la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo
que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales" de distrito; y añade,

"El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las
herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún
grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador
fue que tales concejos sirvieran como"punto de apoyo en su gestión municipal", en
aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la
cabecera del cantón. .. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden
intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad "madre".
Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la
cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su
jerarca sigue siendo el Concejo Municipal, que se mantiene como superior."

Se parte además que su creación es definida por la propia Municipalidad,

constituyéndose en un acto voluntario de éstas, debiendo valorar la pertinencia y
oportunidad de la misma, para solventar problemas organizacionales y administrativos
que se presentan ante la lejanía de la cabecera del cantón, lo que se hace mediante
un plebiscito al efecto, según ordena la citada Ley 8173. De tal suerte que, "la
intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones
mediante un procedimiento irregular", distinto del previsto en la Constitución Política en
el artículo 168 constitucional, por lo que no pueden tales órganos -concejos
municipales de distrito- fungir "con autonomía plena, de manera que perciban de
manera independiente los impuestos destinados a las localidades", dado que
"interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la
reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador."

VIII.- DEL MOTIVO Y L A MOTIVACIÓN COMO ELEMENTO S SUSTANCIAL ES DE

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- La existencia y validez de todo acto administrativo
depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el
ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en
materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e
investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley
General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales,
comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o
manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la
citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308
de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La
motivación consiste: "... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho

18
y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o
emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y,
normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los
denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una
enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo
en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la
intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el
respectivo acto administrativo." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho
Administrativo. TomoI. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición.
Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las

circunstancias de hecho singulares de que se trate(según desarrollo de la
jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA
4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre
de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Marcos M.
Fernando Pablo, en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S.
A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los
hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a
normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte
suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los
elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual
adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de
derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado. Por su
contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de
defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la
Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y
cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos
mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de

ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las
pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su
alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho
del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la
administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado
de recurrir la decisión dictada ..." (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración
Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen
obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos;
los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es
impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de
carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que
afecta gravemente el acto, viciándolo de nulidad absoluta. Por su parte, y muy

19
ligado al anterior, e l motivo es un elemento material esencial del acto administrativo
(al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración
Pública), constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de
derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y
sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad,
oportunidad o conveniencia de éste." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición.
Medellín, Colombia. 2002. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes
jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y
que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el
ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a
satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por
cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de
legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y
de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la
Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo
que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto),
de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

IX.- DE LA NULIDAD DEL ACUERDO VETADO.- Al tenor de las anteriores

consideraciones, se logra evidenciar que el acuerdo vetado, número 02 del Acta
número 14-2009, aprobado por el Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de
San Ramón, en la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de abril del dos mil nueve ,
es disconforme con el ordenamiento jurídico, por vicios de tal gravedad, que se
constituyen en nulidades absolutas, en los elementos material subjetivo y
objetivo en el motivo, y el elemento formal de la motivación. Como se indicó
anteriormente, los Concejos Municipales de Distrito carecen de competencia para
declarar vías públicas producto de fraccionamientos urbanos y visar planos
catastrados como se hace en esta ocasión, y menos para aprobar proyectos de
fraccionamiento, por corresponderle, en exclusiva a los Concejos de las
Municipalidades. Así, advierte este Tribunal que en la materia de urbanismo, a lo
sumo, los Concejos Municipales de Distrito, pueden ejercer el poder de policía
en esta materia, en lo que corresponde a la fiscalización de que las obras que se
levanten, cuenten con la respectiva licencia constructiva, o el respeto de los
alineamientos de las obras, o de las restricciones por protección de las áreas
protegidas, o el funcionamiento de actividades lucrativas con las respectivas licencias
(patentes), pero nada más. No obstante lo anterior, no lleva razón la Intendente
cuando afirma que las vías no pueden ser declaradas públicas por las
Municipalidades, nada más alejado de la realidad, toda vez que ello deriva las
competencias en al ámbito urbano, constitucional y legalmente delegadas a las
municipalidades, producto, cabalmente, de los procesos de urbanización en los
cantones; y ello se da a través de procesos tales como el visado de planos
catastrados, donde lo que se registra como vía pública queda incorporado como tal en
los mapas oficiales del cantón, y en la recepción material de las urbanizaciones,
previamente aprobadas mediante acuerdo del Concejo. Adicionalmente, resulta
evidente que en el caso en estudio, carece, no sólo de toda fundamentación del
acto, sino de motivo, en tanto, simplemente, sin respaldo, ni en criterio técnico
alguno o informe de parte de profesional o funcionario de la Municipalidad que le de

20
respaldo, declara como vía pública lo consignado como tal en los planos, que tampoco
se identifican ni se consignan para su correcta identificación, lo que constituye
además, una omisión en las funciones de control en la materia de urbanismo, se
repite, propias y exclusivas del Concejo Municipal.

X.- CONCLUSIÓN.- En vista de lo anterior, debe anularse el acuerdo vetado, y

devolverse el legajo al Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas, de San
Ramón, para que enderece los procedimientos en lo relativo a la gestión planteada por
la Asociación Solidarista Coocique, R.L., lo que se traduce en su remisión a la
Municipalidad de San Ramón, y ésta determine, si procede el visado de los planos
catastrados que dan origen a la gestión, y con ello, la aprobación del proyecto de
fraccionamiento planteado por esa asociación.”

4. Concejo Municipal de Distrito de Monteverde: Incumplimiento de

obligaciones municipales de velar por las condiciones de los caminos
públicos

[Sala Constitucional]v

Voto de mayoría

“I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente acude en amparo de sus derechos a la

integridad física y a vida, consagrados en el artículo 21 de la Constitución Política.
Considera que el Concejo Municipal de Distrito de Monteverde incumple sus
obligaciones de velar por las condiciones de los caminos públicos, lo que podría
provocar un accidente de tránsito y cada día los peatones caminan por esas rutas con
el peligro de ser mordidos por una serpiente.”

“…III.- SOBRE LA OBLIGACIÓN OBJETIVA DEL ESTADO DE TUTELAR LA VIDA

HUMANA. Este Tribunal Constitucional ha reconocido la obligación objetiva del Estado
de tutelar la vida humana y se ha pronunciado sobre las omisiones administrativas que
atentan contra la seguridad vial y la integridad física. Sobre el particular, se resolvió lo
siguiente: “(…) Ha sido usual que el derecho a la vida, frecuentemente analizado
conjuntamente con el derecho a la integridad física, haya sido entendido como un
derecho de contenido negativo, es decir, su objeto se limitaba a la pretensión contra el
Estado que se abstuviera de realizar acciones dirigidas a eliminar la existencia física
de las personas, por ejemplo la tortura o la pena de muerte, o bien que castigara a las
personas, públicas y privadas, que atentaran contra la vida e integridad de los otros, a
través del sistema penal; sin embargo, la tendencia actual es imponer al Estado
diversas conductas positivas, en el sentido que más allá de perturbar la existencia
física de las personas, debe actuar en tutela de su protección, ante los múltiples
peligros que la acechan, bien sea que ellos provengan de acciones del Estado mismo

21
o de otras personas, e inclusive, de la misma naturaleza. De ahí que, por ejemplo, los
temas ambientales han pasado a ser, al menos en nuestro país, un asunto de índole
constitucional, puesto que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado fue elevado a rango de derecho fundamental. Ahora bien, es menester
aclarar que la existencia objetiva de una obligación del Estado en lo referente a la
protección del derecho a la vida no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de
las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida
determinada, pero sí a que se tomen las medidas idóneas en tutela de ese derecho,
ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas. Se trata así que
el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales
puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio, ya sea
a través de la ley, de reglamentos, de acuerdos o de otras medidas relacionadas con
la organización y los procedimientos administrativos, y del derecho subjetivo de las
personas a que así se proceda, en forma diligente. En consecuencia, la posibilidad de
exigir, judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad
prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida
e integridad física de sus habitantes, es restringida a la clara verificación de un peligro
inminente contra esos derechos de las personas, de forma tal que si por ejemplo, una
determinada comunidad estimara necesario contar con un hospital para la atención de
sus pobladores (o de cualquier otra obra pública), no es por la vía del amparo que se
debe exigir sino a través de los mecanismos previamente establecidos y ante los
órganos y entes competentes, quienes deberán atender la petición y resolver su
procedencia técnica, que no implica, necesariamente, una respuesta positiva. De lo
que se desprende que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es
viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes,
en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del
país.

V.- En la especie, el recurrente solicitó a la Sala que ordene a las autoridades del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes la construcción de una acera en la ruta
nacional No. 10, específicamente, en los alrededores de la Quebrada Barahona, en
tutela de la vida de quienes transitan a pie por ese sector. De los autos se desprende,
que el Jefe de Señalamiento Vial, de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito,
luego de haber realizado una inspección a la zona en mención concluyó: ‘(...) 1) la
carretera se encuentra en buen estado, 2) la demarcación horizontal existente (líneas
de centro y borde) es adecuada para las condiciones de la vía, 3) el límite de velocidad
establecido en el sentido Cartago- Turrialba- es de 50 km/h; mientras que en el sentido
Turrialba-Cartago es de 40 km/h, 4) los vehículos tienen a circular excediendo la
velocidad permitida, razón por la cual muchas veces invaden el carril adyacente 5) no
existen aceras o espaldones en la vía 6) los peatones deben caminar por el lado
derecho en la vía sentido Turrialba-Cartago. A raíz de lo anterior, ordenó colocar un
conjunto de señales preventivas conformado por las señales P-1-1 (curva
pronunciada) y P-1- 14 (40 km/h) con el fin de mitigar el riesgo de un accidente. Indicó
que tales señales serán colocadas en ambos sentidos de la vía a una distancia
aproximada de 100 metros de la curva, con el propósito de evitar el exceso de
velocidad, la invasión del carril contrario y el riesgo para los peatones. Finalmente, y
en aras de garantizar el derecho a la vía y seguridad de los peatones, recomendó al
CONAVI construir con la mayor brevedad una acera en el lado derecho de la vía en el

22
sentido Turrialba-Cartago’. De acuerdo con tales probanzas y dadas las
particularidades del caso concreto, estima este Tribunal Constitucional que la
pretensión del recurrente es viable en esta sede, ya que aparte de ser un hecho
público y notorio, el inminente peligro que corre la vida de aquellas personas que
transitan a pie por los alrededores de la carretera en cuestión, (ya sea por razones de
trabajo, estudio o simplemente porque desean trasladarse de un lugar a otro); los
estudios técnicos, conclusiones y recomendaciones emitidas por el Jefe de
Señalamiento Vial, de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito dejan entrever la
gran necesidad que poseen los vecinos de la localidad de El Recreo en Turrialba de
contar con la construcción de dicha acera.

VI.- Además, debe tenerse presente que la vida en sociedad conlleva la aceptación de
diversos peligros, algunos de los cuales pueden ser sorteados más fácilmente que
otros, sin que resulte viable que el Estado pueda removerlos todos a efecto de
proteger la vida de sus habitantes. Sin embargo, sí está obligado a adoptar,
oportunamente, todas aquellas medidas preventivas necesarias para enfrentar esos
peligros inherentes a la vida en sociedad, reduciéndolos al mínimo posible.
Específicamente, el tránsito vehicular es una de esas actividades necesarias
socialmente pero riesgosas, tanto para los conductores como para los peatones, de
ahí que el Estado tiene el deber de regular la circulación de peatones, animales y
vehículos por las vías públicas y por las privadas que estén abiertas al público, de
manera tal que se pueda garantizar un tránsito terrestre, vehicular y peatonal con el
mínimo de peligros para la vida humana, siempre y cuando se respete aquella
regulación. Se sabe que el problema de la seguridad vial es multicausal e
interdisciplinario, habida cuenta que el riesgo o peligro no depende solamente de la
existencia o de la ausencia de medidas de seguridad imputables a la Administración,
sino de múltiples factores, tales como la velocidad de circulación, pericia de los
conductores, la precaución de los peatones, el estado mecánico de los vehículos que
circulan, el estado del tiempo y otros, por lo que resulta imposible exigir del Estado la
eliminación de todos y cada uno de los riesgos que se ciernen sobre la existencia y
seguridad de las personas en las vías públicas dedicadas al tránsito automotor; no
obstante, en el subjudice se observa una actitud abiertamente negligente de las
autoridades recurridas en el cumplimiento de sus competencias, al no haber adoptado,
oportunamente, las medidas mínimas necesarias para evitar el riesgo que representa
el tránsito peatonal en las cercanías de la localidad del El Recreo en Turrialba, que, a
juicio de este Tribunal Constitucional debieron preverse en el mismo momento en que
se autorizó la reparación y recarpeteo de dicha carretera. (…)”

IV.- SOBRE LA NATURALEZA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.

Por medio de la Ley Nº 8105 del 31 de mayo de 2001, se introdujo una reforma en el
artículo 172 de la Constitución Política y se crearon los concejos municipales de
distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional
propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular
utilizados para conformar a las municipalidades. Asimismo, mediante la Ley General
de Concejos Municipales de Distrito, Ley Nº 8173 de 7 de diciembre del 2001, se
reguló la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de
distrito, órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del
cantón respectivo y dispone en el artículo 4° que los concejos municipales de distrito

23
tienen las competencias locales en el respectivo distrito. Este Tribunal Constitucional
se pronunció en relación a la naturaleza de estos concejos, analizando el tipo de
autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se
resolvió lo siguiente:

“(…) En primer término, la norma señala que se trata de un ‘órgano adscrito a la

respectiva municipalidad’. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la
estructura organizativa de la respectiva Municipalidad.

(…)

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito
‘autonomía funcional’ para la administración de intereses y servicios locales. Mientras
el texto de ley aprobado contiene el concepto autonomía funcional’, en la discusión los
diputados aluden a la ‘autonomía administrativa’. Es oportuno advertir que se trata de
dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores
dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es
decir, aquella capacidad de auto- administrarse que otorga al órgano libertad para
organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad
‘madre’, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido

estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las
instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso
no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en ‘casos
calificados’. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que
deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El
artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos
por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón,
previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al

promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en
aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese
sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: ‘Es importante señalar que
existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de
organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en
definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados
inconstitucionales’.

(…)

Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la

reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no
pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas
‘municipalidades de distrito’ con autonomía plena, de manera que perciban de manera
independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma,

24
supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un
alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las
herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún
grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador
fue que tales concejos sirvieran como ‘punto de apoyo en su gestión municipal’, en
aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la
cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en

materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los
ingresos de la Municipalidad ‘madre’. Su presupuesto es el que les asigne la
Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si
bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo
Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa
autonomía les impone, teniendo claro que son ‘órganos adscritos a la respectiva
municipalidad’, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de
subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa. Sentencia Nº
10395-2006 de las 19:18 hrs. del 19 de julio de 2006, criterio que fue reiterado en la
resolución Nº 13381-2006 de las 9:00 hrs. del 8 de setiembre de 2006.

Como se desprende de la anterior resolución y el propio texto constitucional, los

Concejos Municipales de Distrito poseen una autonomía funcional destinada a utilizar
las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún
grado de independencia organizativa de la municipalidad a la que están adscritas, pero
carecen de cualquier otro tipo de autonomía, carecen de personalidad jurídica y están
sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y
normativa.

V.- CASO CONCRETO. Al analizar el caso concreto se vislumbra que el recurrente

cuestiona que las autoridades del Concejo Municipal de Distrito de Monteverde han
inobservado sus obligaciones de garantizar un tránsito seguro por las calles de la
comunidad, especialmente, los caminos vecinales del caserío San Luis de
Monteverde. El recurrente acusa que los caminos se encuentran cubiertos de una gran
cantidad de vegetación porque los vecinos no cumplen con las disposiciones de la Ley
General de Caminos. Asimismo, la creciente vegetación sin control de los propietarios
o de las autoridades municipales ha provocado que los caminos se estrechen y los
peatones corran peligro al transitar por la zona ante los eventuales peligros de ser
mordidos por una serpiente. De otra parte, cuestiona que en la época de lluvia las
aguas corren por el centro de la calle, destruyéndola debido a la carencia de desagües
y cunetas, las cuales no se pueden utilizar por la presencia de la vegetación en los
alrededores de las calles y las alcantarillas, lo que provoca, asimismo, que las
alcantarillas estén bloqueadas. Sobre el particular, en los artículos 20 y 21 de la Ley
General de Caminos Públicos, Ley Nº 5060 de 22 de agosto de 1972, se dispone lo
siguiente:

25
“Artículo 20.

Todos los poseedores de bienes raíces, por cualquier título, están obligados a recibir y
dejar discurrir dentro de sus predios, las aguas de los caminos cuando así lo
determine el desnivel del terreno y, cuando sus fundos estén inmediatos a los
desagües de un camino, deberán mantener estos desagües limpios, en perfecto
estado de servicio y libres de obstáculos.(…)”

“Artículo 21.-

También están obligados tales poseedores a mantener limpios de toda vegetación

dañina los caminos, rondas y paredones, recortar las ramas de los árboles que den
sombra a los caminos públicos y a descuajar las cercas cada año, en las épocas
apropiadas, todo a requerimiento de los funcionarios encargados por las
Municipalidades o Ministerio de Obras Públicas y Transportes, siguiendo sus
instrucciones. (…)”

Disposiciones que han sido reiteradas en el Código Municipal en el artículo 75, el que
dispone, en lo conducente, lo siguiente:

Artículo 75.-

De conformidad con el Plan Regulador Municipal, las personas físicas o jurídicas,

propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir
las siguientes obligaciones:

a) Limpiar la vegetación de sus predios ubicados a orillas de las vías públicas y

recortar la que perjudique o dificulte el paso de las personas.

(…)

e) Remover objetos, materiales o similares de las aceras o los predios de su propiedad

que contaminen el ambiente u obstaculicen el paso. (…)”

De lo anterior se desprende que existe una obligación para todos aquellos habitantes
que tengan una propiedad colindante con las calles públicas de mantener las orillas de
las vías en buenas condiciones. Ante el incumplimiento de los munícipes, las propias
Municipalidades, en este caso, a través del Concejo Municipal de Distrito, están
facultadas para suplir la omisión de los deberes referidos realizando en forma directa
las obras, máxime, cuando se trata de una situación de peligro tanto para los peatones
como para los transeúntes en vehículos automotores, trasladando, posteriormente, al
propietario el cobro de las obras realizadas. En el caso que se examina, el Concejo
Municipal de Distrito de Monteverde escuda su incumplimiento al mandato señalado,
en las carencias tanto de recursos económicos como a la falta de personal operativo
que ejecute las obras. Alega que ello, en parte, obedece a que los recursos para las
vías públicas son transferidos por el Estado a la Municipalidad de Puntarenas y que
sus competencias están limitadas respecto a las de aquella Corporación Municipal.
Por su parte, la Alcaldesa Municipal de Puntarenas se limita a informar que de
conformidad con el artículo 179, inciso g), del Código Municipal le corresponde a los
Concejos Municipales de Distrito velar por el ornato y la limpieza del distrito. Sobre el

26
particular, cabe empezar señalando que la norma citada por la Alcaldesa Municipal así
como todo el Título VIII del Código Municipal fue declarado inconstitucional mediante
la sentencia Nº 5445-1999 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999 y fue mediante la
reforma constitucional señalada supraque se consolidó en nuestro Ordenamiento
Jurídico la figura de los Concejos Municipales de Distrito. Ahora bien, de conformidad
con las consideraciones realizadas anteriormente, estos concejos poseen autonomía
funcional para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón,
pero no tienen autonomía presupuestaria ni normativa por lo que, efectivamente,
dependen de la Municipalidad que los creó y a la que se encuentran adscritos. Así las
cosas, considera este Tribunal que existe una omisión tanto del Concejo Municipal de
Distrito de Monteverde como de la Municipalidad de Puntarenas en atender la
situación que aqueja a los vecinos y transeúntes en el caserío de San Luis de
Monteverde, respecto a la cual se pone en peligro su integridad física y su vida por
transitar por calles que no cumplen las condiciones idóneas. Nótese, por lo demás,
que en materia de protección efectiva a la vida, la salud y la integridad física no es de
recibo el argumento de la falta de recursos económicos para obviar las obligaciones
objetivas de la Administración en el resguardo de los derechos constitucionales de las
personas. En virtud de lo anterior, lo procedente es estimar el recurso y ordenar a las
autoridades recurridas que en forma coordinada y en atención a sus respectivas
competencias, tomen las medidas que sean necesarias para corregir la situación
denunciada por el amparado, de manera que se garantice la seguridad de los
peatones y transeúntes del caserío San Luis de Monteverde.

VI.- CONCLUSIÓN. Como derivación de las consideraciones realizadas se impone

declarar con lugar el recurso con sus consecuencias.”

5. Proceso contencioso administrativo: Consideraciones sobre el órgano

competente para la declaratoria de lesividad del acto

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]vi

Voto de mayoría

“V- SOBRE EL PUESTO DE ALCALDE. Es el funcionario ejecutivo indicado en el

artículo 169 de la Constitución Política, asimismo la ley dispone la existencia de dos
vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El
primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le
asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias
temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este
durante el plazo de la sustitución. En los casos en que el o la vicealcalde primero no
pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde
segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y
competencias de este durante el plazo de la sustitución. En los consejos municipales

27
de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el
intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal.
Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones
administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá,
de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con
las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la
sustitución. Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el
ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones
generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las
elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las
Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa.
Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por
un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos. (Así reformado por el artículo 310
aparte a) del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009) Interpretado por
Resolución del Tribunal Supremo de Elecciones N° 405 de 8 de febrero de 2008 de la
siguiente forma: “Se interpreta el artículo 14 del Código Municipal en el sentido que, en
las elecciones de diciembre del 2010, se escogerán los cargos de alcaldes,
vicealcaldes, intendentes y viceintendentes, síndicos, concejales de distrito
propietarios y suplentes y miembros propietarios y suplentes de los consejos
municipales de distrito y el nombramiento de estos funcionarios se extenderá hasta
que los electos en febrero del 2016 asuman el cargo, sea hasta el 30 de abril del 2016.
Asimismo, para armonizar el régimen electoral municipal a efecto que todos los cargos
se elijan a la mitad del período presidencial y legislativo, los regidores que resulten
electos en febrero del 2010 continuarán en sus cargos hasta el 30 de abril del 2016,
fecha en que serán sustituidos por los regidores electos en febrero del 2016”....
(artículo 14 del Código Municipal) la anterior cita vino a reformar el numeral 14
respecto a la introducción de la figura del Vicealcalde primero y segundo, que
originalmente antes de la reforma del mes de setiembre de 2009, establecía la
existencia de los Alcaldes Suplentes, quienes sustituirían al Alcalde Municipal en sus
ausencias temporales y definitivas, los cuales también eran elegidos popularmente. En
conclusión el Alcalde es un funcionario electo en forma popular y directa, por el voto
mayoritario de los vecinos de su cantón, para encabezar y dirigir el gobierno de ese
municipio. Es el principal funcionario ejecutivo de la Municipalidad, institución a la cual
constitucionalmente se le otorga autonomía para atender sus asuntos y cumplir con
sus funciones. Al ser un servidor público y el más relevante en materia administrativa
dentro de la Municipalidad debe llevar a cabo su trabajo teniendo en cuenta el bien
común y la solución de los problemas de su cantón. Corresponden al Alcalde
Municipal las siguientes atribuciones y obligaciones entre otras: a) Ejercer las
funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las
dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la
coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los
reglamentos en general. b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con
base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública
(...)

VI- SOBRE EL TEMA DE LA COMPETENCIA. Si bien la Contraloría General de la

República como accionante este proceso, acusa de nulas las actuaciones
administrativas, alegando vicios en el motivo y en consecuencia del fin por apartarse
de la satisfacción del interés público, este Colegio de Jueces procede a realizar
análisis de la Competencia del señor Alcalde de la Municipalidad de Osa en el dictado
de las actuaciones administrativas adoptadas por él mismo en su propio beneficio.
Sobre el tema de la Competencia, la parte actora de este proceso, no alega
directamente vicio por tal elemento, aún cuando en los hechos de su demanda afirma
que el señor Cole de León procedió un auto reconocimiento del pago por concepto de
prohibición. Resulta esencial a fin de justificar por parte de ésta Cámara de jueces, el

28
entrar a analizar el tema de la competencia no alegado formalmente por la parte
actora, la Sala Primera en reiterados fallos entre estos el 775-A-S1-2013 de las 16
horas 5 minutos del 13 de junio de 2013, dispuso:

“III.- A partir de un nuevo análisis del tema, en concreto, replanteado respecto al

órgano competente para declarar la lesividad del acto complejo que otorgó la pensión
al demandado en el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, y a
los efectos de una correcta solución del asunto, resulta necesario precisar los
siguientes aspectos: 1) El tema de la competencia del órgano o ente para declarar
lesivo el acto, como condición previa a la interposición del proceso de lesividad, es un
aspecto de naturaleza eminentemente procesal, previsto por la normativa vigente para
este tipo de conflicto jurisdiccional. Por ello, la Administración que pretenda la
anulación de su propio acto, debe actuar conforme lo regula el Código Procesal
Contencioso Administrativo (CPCA). 2) Declaratoria de oficio de la invalidez de un acto
en virtud de una infracción sustancial. Deber del juez. La Ley General de la
Administración Pública (LGAP) establece que el acto debe dictarse por el órgano
competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo,
“…previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto…” y de
los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia (artículo 129).
También, que el juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto “…salvo que se
trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma,
casos en los cuales deberá hacerlo . / Para efectos de este artículo, el sujeto se
entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la
existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio
de ésta y de la regular investidura del servidor público. / El juez podrá controlar de
oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con
la excepción contenida en el párrafo siguiente. / La incompetencia relativa no podrá
ser declarada ni hecha valer de oficio.” (canon 182, inciso 1) (El subrayado no es del
original). De interés, esa disposición determina la obligación del juzgador de declarar
de oficio la invalidez de un acto cuando se presente una infracción sustancial relativa
al sujeto, es decir, respecto de quien adopta el acto. Sobre el particular, esta Sala ha
señalado que “…De la lectura de la norma recién transcrita se desprenden diversos
elementos importantes a considerar en el presente caso. En primer lugar, y según se
adelantó, no se trata de una facultad del juez, sino que su acatamiento resulta
preceptivo. La actuación del juzgador se encuentra vinculada a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico, no sólo en cuanto a su aplicación al caso que las partes
someten a su conocimiento, sino también, en cuanto a la actividad jurisdiccional que
este desarrolla. En este sentido, le resulta imperativo pronunciarse sobre los aspectos
indicados al momento de resolver cualquier asunto….” (Resolución no. 804-F-S1-2008
de las 9 horas 30 minutos del 4 de diciembre de 2008). 3) El CPCA, promulgado
mediante Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006, entró a regir a partir del 1° de enero de
2008. En el mandato 34, inciso 3), expresamente se establece que: “Corresponderá al
Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados
por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales
supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.” Ante la
existencia de una regulación específica que obliga revisar de oficio los vicios
esenciales referidos al sujeto y a la competencia, esta Sala no puede obviar la
existencia de la patología en cuestión.” Conforme lo anterior, este Tribunal se
encuentra habilitado para la revisión del elemento competencia en las actuaciones
administrativas cuestionadas. El numeral 129 de la Ley General de la Administración
Pública, establece que el acto deberá dictarse por el órgano competente y por el
servidor regularmente designado al momento de dictado, previo cumplimiento de todos
los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el
ejercicio de la competencia. De los hechos tenidos por demostrados y de interés para
este tema, tenemos que el señor Jorge Alberto Cole de León fue nombrado como

29
Alcalde de la Municipalidad del Cantón de Osa en los períodos 2007 al 2011 y reelecto
del 2011 al 2016 cargo que ocupa en la actualidad. Los actos que se cuestionan por
parte del ente Contralor fueron dictados el 16 de mayo de 2008 (acción de personal
00269) y el 29 de enero de 2010 (acción de personal 0062). De la revisión del primero
de ellos visible a folio 3 del tomo I del expediente administrativo, se desprende el
formulario de la Acción de Personal de la Municipalidad de Osa, que el trámite es a
nombre del Servidor Jorge Alberto Cole de León con un rige desde el 16 de mayo de
2008, puesto Alcalde Municipal, que se dispone un aumento de sueldo, y en las
Observaciones "Pago del reconocimiento de la Proibicion (sic) de un 20%, según oficio
FOE-SM-0754 con base en la Ley 8422 contra la Corrupción y el Enriquecimiento
ilícito en la función Pública" documento suscrito por el señor Alberto Cole de León en
su condición de Alcalde Municipal, en el segundo documento visible a folio 38 del
expediente administrativo del tomo I, se observa Acción de Personal de la
Municipalidad de Osa, nombre del servidor Cole de León Alberto, puesto Alcalde
Municipal, por concepto de aumento de salario y en observaciones " Reconocimiento
de la diferencia de la prohibición 45% ya que según acción de personal N° 00269, se
le cancelada 20%, y de acuerdo a la Ley 8422 corresponde el 65% por lo que se le
cancela a partir del 01/01/2010 dicho porcentaje, según oficio DAM-ALCAOSA-0070-
2010" documento suscrito por Alberto Cole de León en su condición de Alcalde
Municipal, expuesto lo anterior, se encuentra acreditado que el señor Jorge Alberto
Cole de León en su condición de Alcalde Municipal procedió a aprobar en su propio
beneficio los aumentos de salario por concepto de pago de prohibición primero por el
20 % y luego por el 65% que corresponde a las acciones de personas aquí
cuestionadas 00269-2008 de mayo de 2008 y 062 de enero de 2010, resta por
establecer si el señor Alcalde estaba en condiciones de suscribir actos administrativos
que le conferían derechos como funcionario de la Municipalidad o debía abstenerse de
participar en el trámite, aprobación y orden de pago en su propio beneficio. Al respecto
en su demanda el señor Cole de León indica que para el momento de dictado de los
actos, solo él podía firmarlos, porque para la época en que aprobó"los rangos de
vicealcalde no existían a tiempo completo."

Ha de indicarse que los actos se dieron en momentos diferentes, el primero de ellos en

el 2008 cuando lo que establecía la norma (ordinal 14) era la figura del Alcalde
Suplente y para el 2010 la Figura del Vicealcalde, no obstante lo anterior, para ambos
momentos el numeral 17 establecía las atribuciones que le correspondían al señor
Alcalde, el inciso a) lo relativo a la condición de Administrador General y Jefe de las
dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la
coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los
reglamentos en general y la posibilidad de b) Delegar las funciones encomendadas por
esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública (...). De lo anterior se deduce que el otorgamiento de
competencias es expreso y por medio de la ley, sin embargo el mismo ordenamiento
brinda la posibilidad de que operen cambios en la competencia dada por medio de las
transferencias establecidas en la ley con los presupuestos y las limitaciones
particulares de cada figura. Cierto es que para el dictado de ambos actos
administrativos, el señor Alberto Cole de León en su condición de Alcalde Municipal
tenía como atribución la de Administrador general y jefe de dependencias Municipales
por lo que le correspondía aprobar una vez realizado los estudios correspondientes
cuando fueren necesarios las gestiones administrativas de la Municipalidad entre estas
el pago de la prohibición a quien le correspondiere por ley, pero precisamente por su
atribución debía para autorizar tal pago realizar la revisión del cumplimiento de los
requisitos correspondientes para ese o cualquier otro trámite que implique la
disposición de dinero de la Hacienda Pública, y es precisamente lo que tutela el inciso
b) ya citado, la posibilidad de delegar las funciones encomendadas por ley conforme
los numeres 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. El citado

30
cuerpo normativo en su ordinal 70, impone que la competencia será ejercida por el
titular del órgano respectivo, salvo casos de delegación, avocación, sustitución,
subrogación y en concordancia con lo anterior, el numeral 230 impone que serán
motivo de abstención los mismos de impedimento y recusación que se establezcan en
la Ley Orgánica del Poder Judicial y además de los resulten del artículo 102 de la Ley
de la Administración Financiera de la República, acudiendo a tales citas la Ley
Orgánica del Poder Judicial. En el artículo 31 impone que a falta de regla expresa
sobre impedimentos, excusas y recusaciones, se estará a lo dispuesto por el Código
Procesal Civil y en revisión de tal cuerpo normativo se establece en el inciso 1) del
numeral 49, que habrá impedimento para conocer en asuntos en que tenga interés
directo, aplicado tal supuesto al que aquí se analiza de forma evidente para esta
Cámara de Jueces, el señor Alberto Cole de León debió abstenerse y excusarse de
conocer y autorizar una actuación administrativa que le otorgaba derechos a sí mismo.
No es válida la excusa del señor Cole de León que no había funcionario nombrado a
tiempo completo, y esto para el primer acto porque para la fecha del dictado el
segundo ya se había previsto la figura del Vicealcalde, por lo que su justificación no
encuentra para este Colegio de Jueces asidero alguno, el señor Alcalde tenía la
obligación legal y ética como funcionario público y más aún de elección popular de ser
transparente en sus actuaciones, y esto lo obligado a separarse del conocimiento de
condiciones que pudieren otorgar beneficios propios como en el caso concreto.
Considera éste Tribunal que el mismo Código Municipal le otorgada en el inciso b) del
numeral 17, la vía legal para abstenerse de conocer los actos aquí impugnados, no
obstante, por el contrario el señor Cole de León procedió a aprobar derechos y pagos
de dineros de la Hacienda Pública a su favor, lo anterior, sin que ésta cámara haya
emitido criterio sobre la legalidad del motivo de los mismos, concluye que los actos
administrativos cuestionados, conforme a la doctrina de los numerales 129 y 166 de la
Ley General de la Administrativa Pública impone un vicio de nulidad absoluta en los
actos cuestionados, en razón del sujeto que lo dictó, en este caso el señor Cole de
León y en consecuencia por mismos se encuentran viciados y deben ser declarados
nulos.

VII- SOBRE EL PAGO DE LA PROHIBICIÓN A LOS ALCALDES MUNICIPALES. La

ley 8422 denominada “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la
Función Pública” se encuentra vigente desde el 29 de octubre de 2014, dispone en su
Capítulo Segundo del Régimen Preventivo, artículo 14: “Prohibición para ejercer
profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales, el presidente de la
República, los vicepresidentes, los magistrados del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, los ministros, el contralor y el subcontralor generales de la
República, el defensor y el defensor adjunto de los habitantes, el procurador general y
el procurador general adjunto de la República, el regulador general de la República, el
fiscal general de la República, los viceministros, los oficiales mayores, los presidentes
ejecutivos, los gerentes y los directores administrativos de entidades descentralizadas,
instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, los superintendentes
de entidades financieras, de valores y de pensiones, sus respectivos intendentes, así
como los alcaldes municipales (negrita y subrayado no corresponden al original) y
los subgerentes y los subdirectores administrativos, los contralores y los
subcontralores internos, los auditores y los subauditores internos de la Administración
Pública, así como los directores y subdirectores de departamento y los titulares de
proveeduría del Sector Público. Dentro del presente artículo quedan comprendidas las
otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para
ocupar el respectivo cargo público.” Se establece una retribución económica por la
prohibición de ejercer profesiones liberales. “Salvo que exista un régimen especial de
remuneración para el funcionario público, la compensación económica por la
aplicación del Artículo anterior será equivalente a un sesenta y cinco por ciento (65%)
sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo”. Posteriormente se

31
dicta el decreto ejecutivo 32333 Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública vigente a partir del 29 de abril de 2005, en
el que se desarrolla en el inciso 39 del artículo primero lo que constituye la
“Prohibición: Para efectos del artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la función pública, se entenderá por prohibición la obligación
de no ejercer la profesión objeto de contratación en forma liberal o de manera
particular. Dentro de esta prohibición se entenderán comprendidas las otras
profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el
respectivo cargo público” Por su parte sobre el tema de la prohibición, la Sala
Constitucional ha señalado: "(...) los funcionarios o empleados sujetos a prohibición,
están imposibilitados en forma absoluta no sólo para el ejercicio de otros cargos
públicos, sino también para desempeñar, en la empresa privada, actividades relativas
a los puestos que ocupan en el Estado, salvo claro está, en las excepciones que la
propia norma establece, fundadas bien en la naturaleza de la actividad –docencia- o
cuando se trata de la defensa de intereses personales o de sus parientes cercanos.
Dicha limitación se impone (...) cuando el ejercicio liberal de la profesión o actividad
sea incompatible con el cargo público que se desempeña, es decir, cuando pueda
generar perjuicios graves a los intereses de la Administración Pública (...) Resulta
claro, a partir de lo dicho, que sólo aquellas actividades cuyo ejercicio privado resulte
incompatible con la función que el servidor desempeña, están sujetas a la prohibición
(...) La inexistencia de dicha incompatibilidad, por el contrario, faculta al servidor
público para ejercer privadamente su profesión u oficio, sujeto a las responsabilidades
del caso si por ello incurriere en laguna falta laboral (...)" (Sentencia Nº 3369-96 de las
10:27 horas del 5 de julio de 1996). Expuesto lo anterior, no cabe la menor duda que el
Legislador impuso a la figura de los Alcaldes Municipales una prohibición para ejercer
profesiones liberales e impuso la indemnización de un 65 % sobre el salario por la
limitación que efectivamente se impone al ejercicio liberal de la profesión. En Concreto
sobre el tema de a Libertad profesional la Sala Constitucional ha desarrollado: “III.-
SOBRE LA LIBERTAD PROFESIONAL. La Constitución Política no consagra
expresamente la libertad profesional, sin embargo, esta libertad fundamental puede
deducirse de la interpretación armónica de varios derechos constitucionales,
concretamente, de los numerales 46 y 56 de la Carta Política que garantizan en
nuestro ordenamiento el derecho al trabajo y la libertad empresarial. El contenido
esencial de la libertad profesional comprende el derecho de elección de la profesión y
el libre ejercicio de la actividad profesional. Si bien estos dos conceptos se encuentran
estrechamente relacionados, las intervenciones estatales en cada de una de esas
facetas se presentan con distinta intensidad. Así pues, la elección de la profesión debe
ser un acto de autodeterminación de la libre voluntad del individuo y debe permanecer,
en lo posible, resguardado de toda intervención del poder público. Por su parte,
mediante el ejercicio de la profesión, el individuo interviene directamente en la vida
social, por consiguiente, se le puede imponer restricciones en interés de los demás.
De esa forma, la no afectación a terceros, la protección de la moral y el orden público
son condiciones que justifican el establecimiento de limitaciones al ejercicio de la
actividad profesional (artículo 28 constitucional). Ahora bien, aquí se aplica el principio
de reserva de ley que determina que sólo mediante una norma con rango de ley - en
sentido formal y material - es posible restringir los derechos fundamentales. Asimismo,
se aplica el principio “pro libertatis” que dispone que toda norma jurídica debe ser
interpretada en forma que favorezca la libertad. Sin embargo, se reitera, la libertad de
ejercer una profesión se puede restringir por medio de ley en la medida que
consideraciones razonables sobre el interés público lo demanden, mientras que la
libertad de elegir la profesión, por el contrario, sólo puede ser restringida en la medida
que la protección de un bien común especialmente importante lo justifique. Desde esa
perspectiva, la protección de valores tan diversos como la salud, la educación, el
bienestar y la seguridad, fundamenta la intervención del Estado -por medio de ley - en
el ejercicio de las profesiones liberales, a efectos de garantizar la calidad y

32
confiabilidad de los servicios que se brinden, así como la no afectación de terceros y el
respeto de la moral y el orden público”. (Énfasis agregado) voto 1819-2005 del 25 de
febrero de 20005 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resulta
además de importancia mencionar algunas consideraciones que ha emitido el Órgano
Constitucional: "V.- DIFERENCIA ENTRE EL EJERCICIO DE UNA PROFESIÓN
LIBERAL Y UNA ACTIVIDAD LUCRATIVA. Tradicionalmente, dentro de las
profesiones liberales se aglutinan aquellas que suponen el ejercicio de una actividad
de orden intelectual o técnico, mediante la aplicación de ciertas reglas científicas y
técnicas que deben ser manejadas con suma propiedad por su titular, previa
habilitación para ejercerla a través de la obtención de un título idóneo y adecuado y,
eventualmente, la incorporación al colegio profesional respectivo. La singularidad de
las profesiones liberales surge de la inexistencia de una relación de dependencia con
su clientela, de modo que el profesional liberal tiene autonomía e independencia plena
en la forma de prestar los servicios profesionales -horario, lugar, etc.- dado que lo
hace por cuenta propia, razón por la cual sus servicios son remunerados mediante
honorarios. El profesional liberal aplica, para un caso concreto, sus conocimientos
científicos o técnicos sin someterse a ninguna dirección y bajo su exclusiva
responsabilidad, esto es, de acuerdo a su leal saber y entender. Es menester señalar
que el ejercicio de una profesión liberal, está íntimamente ligado a la libertad
profesional, la cual incluye la de elegir libremente la profesión que se pretende ejercer
y, una vez obtenida ésta a través de una titulación adecuada y la correspondiente
colegiatura, la de ejercerla libremente sin otros límites que los necesarios para
garantizar la corrección, supervisión y fiscalización en su ejercicio y la protección del
interés público y, en particular, de los consumidores de los servicios profesionales. El
ejercicio de una profesión liberal tiene por objeto proveer a quien la despliega una
remuneración que le asegure una calidad de vida digna, tanto en lo personal como en
lo familiar.” voto 18141-2009 de las 11.12 horas del27 de noviembre de 2009 […].”

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Universidad de Costa Rica como un proyecto de acción social, cuya actividad es de extensión docente y en
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33
i
Asamblea Legislativa. Ley 8173 del 07/12/2001. LEY GENERAL DE CONCEJOS
MUNICIPALES DE DISTRITO. Fecha de vigencia desde 10/01/2002. Versión de la norma 4 de
4 del 20/02/2014. Gaceta 7 del 10/01/2002. Alcance: 2-A.

ii
Sentencia: 00184 Expediente: 07-000346-0161-CA Fecha: 26/03/2010 Hora: 02:50:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I.

iii
Sentencia: 00195 Expediente: 08-000512-1027-CA Fecha: 22/01/2010 Hora: 10:35:00
a.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III.

iv
Sentencia: 00303 Expediente: 09-001559-1027-CA Fecha: 29/08/2011 Hora: 03:00:00
p.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III.

v
Sentencia: 04428 Expediente: 06-014755-0007-CO Fecha: 28/03/2007 Hora: 04:50:00
p.m. Emitido por: Sala Constitucional.

vi
Sentencia: 00089 Expediente: 11-006191-1027-CA Fecha: 08/12/2014 Hora: 11:30:00
a.m. Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.

34