Seminário Demandas

Repetitivas na Justiça Federal:

Possíveis Soluções
Processuais e Gerenciais

29
série
Cadernos
do CEJ
REALIZAÇÃO
Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal
Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 1ª Região – Esmaf

COORDENAÇÃO CIENTÍFICA
Vânila Cardoso André de Moraes – Juíza Federal em Belo Horizonte

EDITORAÇÃO
CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS
Maria Raimunda Mendes da Veiga – Secretária

SUBSECRETARIA DE INFORMAÇÃO DOCUMENTAL E EDITORAÇÃO

Cyva Regattieri de Abreu – Subsecretária

COORDENADORIA DE EDITORAÇÃO
Milra de Lucena Machado Amorim – Coordenadora
Ariane Emílio Kloth – Chefe da Seção de Edição e Revisão de Textos
Luciene Bilu Rodrigues – Servidora da Coordenadoria de Editoração
Diagramação e Arte-Final
Helder Marcelo Pereira – Chefe da Seção de Programação Visual e Arte Final
Ilustração da Capa
Raul Cabral Méra

PROJETO GRÁFICO
Grau Design Gráfico

IMPRESSÃO
Coordenadoria de Serviços Gráficos do CJF
 Brasília, dezembro de 2013.

Seminário Demandas
Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções
Processuais e Gerenciais

29
série
Cadernos
do CEJ
Copyright © Conselho da Justiça Federal – 2013
É autorizada a reprodução parcial ou total desde que citada a fonte.
As opiniões expressas pelos autores não são necessariamente reflexo da posição do Conselho da Justiça Federal.

347.91/.95
S471 Seminário Demanda Repetitivas na Justiça Federal (2013 : Brasília, DF)
Seminário demandas repetitivas na Justiça Federal : possíveis soluções
e processuais e gerenciais, 28 de fevereiro e 1º de março de 2013. –
Brasília : Conselho da Justiça Federal, Centro de Estudos Judiciários, 2013.
121 p. - (Série cadernos do CEJ ; 29).

Evento realizado pelo Centro de Estudos Judiciários (CEJ).

1. Direito processual. 2. Demanda judicial. I. Título: possíveis soluções

processuais e gerenciais. II. Conselho da Justiça Federal (Brasil). Centro de
Estudos Judiciários.

Ficha catalográfica elaborada pela Coordenadoria de Biblioteca do CEJ

Sumário

Apresentação
Vânila Cardoso André de Moraes 7

Dia 28 de fevereiro de 2013

Abertura
João Otávio de Noronha 10

Palestras
O Novo Código de Processo Civil e as Demandas Repetitivas
João Otávio de Noronha 11
Demandas Repetitivas: Soluções Processuais ou Gerenciais
Janaína Lima Penalva da Silva 13

Mesa Redonda
Gerenciamento das Demandas Repetitivas pela Administração Pública: Dificuldades Encontradas e
Possíveis Soluções a Serem Adotadas na Perspectiva da Procuradoria-Geral da União
Paulo Henrique Kuhn 23

Gerenciamento das Demandas Repetitivas pela Administração Pública: Dificuldades Encontradas e

Possíveis Soluções a Serem Adotadas na Perspectiva da Procuradoria-Geral Federal
Marcelo Siqueira Freitas 26

PGFN: Uma Nova Concepção da Fazenda Pública em Juízo

Cláudio Xavier Seefelder Filho 27

Class Actions e Outros Tipos de Litígios Coletivos: A Experiência dos Estados Unidos com Possíveis
Analogias com as Demandas Repetitivas
Michael D. Floyd 32
1º de março de 2013

Demandas Repetitivas Contra a Administração Pública: Necessidade da Existência De Um Direito

Processual Público Fundamentado Na Constituição Federal
Vânila Cardoso André de Moraes 54

Demandas Repetitivas na Jurisdição Administrativa Alemã

Hermann-Josef Blanke 67

Painel: Técnicas de Aceleração Processual e Gestão de Processos Gerenciamento Processual e Demandas

Repetitivas
Carlos Henrique Borlido Haddad 83

Técnicas de Aceleração Processual e Gestão de Processos

Nilson Rodrigues Barbosa Filho 93

As Demandas Repetitivas e o Código Modelo de Processos Administrativos – Judicial e Extrajudicial

– para Ibero-América
Ricardo Perlingeiro 102
Apresentação
Vânila Cardoso André de Moraes
Juíza Federal em Belo Horizonte e Coordenadora Científica do Seminário
Neste livro encontram-se os textos que foram
expostos durante o Seminário Demandas repetitivas
na Justiça Federal: possíveis soluções proces­suais e
gerenciais. O Seminário fez parte da grade de even-
tos propostos pelo então Diretor do Centro de
Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal,
Ministro João Otávio de Noronha, como forma
de integração entre as escolas de magistratura fe-
derais e o CEJ, e foi o resultado de uma profícua
parceria realizada com a Escola da Magistratura
Federal da 1ª Região, capitaneada pelo seu Diretor,
Desembargador Federal Amilcar Machado, com
apoio da Advocacia-Geral da União (AGU).
Os objetivos gerais do evento visaram ao aper-
feiçoamento continuado e a uma atuação mais pró-
-ativa dos magistrados federais em busca de estraté-
gias de trabalho para a harmonização da sociedade.
As finalidades específicas foram as de analisar
e buscar soluções, sob diferentes ângulos, para
o fenômeno processual denominado “demandas
repetitivas”, um tormentoso problema da Justiça
Federal brasileira consubstanciado no ajuizamen-
to de demandas semelhantes por centenas ou
milhares de vezes, tendo como objeto principal
ações e omissões da Administração Pública.
Sob uma primeira perspectiva, é possível afir-
mar que o sistema processual existente no Brasil
não tem conseguido solucionar este fenômeno,
pois materializado em normas direcionadas para
a solução de demandas individuais. Isto ocorre
porque, no caso do direito público, em especial
do direito administrativo, há uma lide de natureza
completamente distinta, em que existe a presença
do cidadão e do Estado, com os consequentes re-
flexos coletivos da atuação deste último.
Com efeito, até mesmo os instrumentos proces-
suais específicos para o enfrentamento das deman-
das repetitivas, como a repercussão geral e recursos
repetitivos no STJ, não têm surtido os efeitos satis-
fatórios, pois a massa que se pretendia filtrar e o con-
teúdo do que foi filtrado tendem a ter quantidades que
se igualam com o tempo, como em uma ampulheta. E
assim como ocorre com esse contador de tempo, não é
menor o risco de que as ações selecionadas (filtradas)
ganhem um volume maior do que o universo da qual
foi separada1.
Referidas afirmações são passíveis de compro-
vação a partir dos resultados obtidos nas pesquisas
realizadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ),
Justiça em Números, nas quais se verifica que as cau-
sas oriundas de relação jurídica de direito público,
tendo como demandante ou demandado o Poder
Público, representam maioria absoluta dos processos
em tramitação no Judiciário, despertando o interes-
se e a necessidade de adoção de procedimentos que
levem à diminuição de tal espécie de litígio2.
As reflexões expostas têm, portanto, a finalidade
de ser um ponto de partida jurídico e institucional
para que o objeto demandas repetitivas ou de
massa seja repensado por todos aqueles que atuam
perante o Judiciário Federal, a partir da apresen-
tação de subsídios jurídicos do direito comparado,
1 PENALVA, Janaína. Parte integrante da exposição rea-
lizada Demandas repetitivas: soluções processuais ou
gerenciais?”. Texto integrante desta publicação.
2 Disponível em: <http://www.cnj.br/imagens/pesquisa-judi-
ciarias/pesquisas_litigantes_pdf>. Acesso em: 3 jun. 2011.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
8
boas práticas na gestão de acervos processuais, ava-
liações sociológicas e perspectivas de lege ferenda.
A coletânea é composta de uma introdução, com
posterior apresentação dos resultados de pesquisas
quantitativas e qualitativas a respeito das deman-
das repetitivas pela representante do CNJ, Janaína
Penalva. “O gerenciamento das demandas repetitivas
pela administração pública: dificuldades encontra-
das e possíveis soluções a serem adotadas” foi o tema
debatido pelo Procurador-Geral da União, Paulo
Henrique Kuhn; pelo Procurador-Geral Federal,
Marcelo de Siqueira Freitas; pelo Procurador da
Fazenda Nacional, Cláudio Xavier Seefelder Filho;
pela Defensora Pública Chefe da Defensoria Pública
da União em Brasília, Liana Lidiane Pacheco Dani
e pelo representante da OAB, Leonardo de Faria
Beraldo, tendo como mediador o Desembargador
Federal Reynaldo Soares da Fonseca, do Tribunal
Regional Federal da 1ª Região.
Nesse debate foi apresentada a necessidade de
aprofundamento do relacionamento Judiciário-
INSS-AGU e da prioridade do julgamento de alguns
casos de repercussão geral que têm acarretado a
paralisação de milhares de demandas. Todos os ex-
positores engrossaram o coro acerca da necessida-
de de conjugação de esforços para o enfrentamen-
to da massificação processual e de que a política
das instituições venha a ser a de não apresentação
de recursos nas hipóteses em que a decisão judicial
obedeça aos precedentes do STF e do STJ.
Na seara do direito comparado foram elabo-
rados dois textos que contextualizam os sistemas
alemão e americano, oportunizando uma clara
diferenciação entre os sistemas da civil law e da
common law e expondo, também, os institutos jurí-
dicos e experiências relacionadas ao tema. Os tex-
tos foram traduzidos para o português, permitindo,
assim, uma ampla divulgação dos seus conteúdos.
A contribuição apresentada pelo jurista alemão
Hermann-Josef Blanke é de extrema relevância para
o direito brasileiro, considerando que há, no projeto
do Novo Código de Processo Civil, a previsão do
Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, ins-
pirado em instituto existente no direito alemão. Ele
analisa o ordenamento jurídico alemão e as dispo-
sições que viabilizam, para a Administração Pública
e para os tribunais administrativos, o manejo efetivo
e econômico da “massificação” de procedimentos
administrativos e de processos judiciais a partir do
processo modelo (Masseverfahren).
Na seara do direito americado, o Professor
Michael Floyd apresenta um relevante debate so-
bre o tema e possíveis soluções a partir da utiliza-
ção das ações coletivas, class action e das ações
multi-distritais. O Instituto Americano de Direito
foi o responsável por categorizar os chamados “li-
tígios de aglutinação”, que se dividem em ações
agregadas ou conexas – simplificando os procedi-
mentos para uma solução mais rápida –; e ações
representativas e administrativas. Em nenhum
desses casos há a obrigação de intervenção do juiz,
pontuou Michael. Para ele, a grande vantagem das
ações aglutinadas é que permitem a participação de
várias partes e que sejam atingidos vários objetos.
Paralelamente a esses temas, expus algumas
considerações a respeito do sistema brasileiro e da
necessidade da criação de um direito processual
público diferenciado para as causas decorrentes
de ações e omissões da Administração Pública, ao
passo que o Juiz Federal Carlos Henrique Haddad
defendeu a utilização de técnicas racionais de ge-
renciamento e redução de processos.
A palestra que encerrou o evento foi proferida
pelo Juiz Federal Ricardo Perlingeiro, que tratou do
Código Modelo de Processos Administrativos – judi-
cial e extrajudicial – para a Ibero-américa, em que ele
aponta a necessidade de uma reforma administrativa
que propicie à Administração absorver seu verdadei-
ro papel e, assim, permitir que os tribunais exerçam
uma jurisdição de qualidade e não de quantidade, e
somente quando, de fato, seja necessária.
Os textos alinhados são um passo para a busca
consensual de enfrentamento a partir de novas
perspectivas processuais e gerenciais, sob a ótica
da Administração Pública e do Judiciário Federal,
com a participação de representantes da OAB e da
Defensoria Pública, abrindo caminho para a criação
de um fórum permanente de discussões a respei-
to do tema. Referidas assertivas são indispensáveis
para que se possa repensar o sistema judiciário fe-
deral e diminuir esse complexo problema, que tem
gerado o desrespeito aos princípios constitucionais
da razoável duração do processo, da efetividade da
prestação jurisdicional, da igualdade e da eficiência.
 Dia 28/2
Ministro João Otávio de Noronha
Janaína Lima Penalva da Silva
Paulo Henrique Kuhn
Marcelo Siqueira Freitas
Cláudio Xavier Seefelder Filho
Michael D. Floyd
 Marcelo de Siqueira Freitas, Aloysio Corrêa da Veiga, Eliana Calmon, João Otávio de Noronha, Antonio José de Barros Levenhagen,
Reynaldo Soares da Fonseca e Vânila Cardoso André de Moraes

Abertura Menciono especial agradecimento a todos os juí-

Ministro João Otávio de Noronha zes, advogados, procuradores da República e demais
Superior Tribunal de Justiça profissionais inscritos, porque, com sua presença,
demonstram a saudável preocupação de encontrar
soluções para uma Justiça mais eficaz. Sem a contri-

“
buição dos senhores, de nada adiantaria o empenho
para a instalação do projeto que ora ganha vida.
Inicialmente registro agradecimentos
Por fim, mas não menos importante, agradeço,
a pes­soas e órgãos que possibilitaram a realização
em nome da Justiça Federal, à Dra. Vânila Cardoso
deste promissor seminário.
André de Moraes, cuja dissertação inspirou a concre-
Ao Ministro Felix Fischer, Presidente do
tização deste seminário, de tema tão relevante e, ao
Conselho da Justiça Federal, cujo apoio aos
mesmo tempo, tormentoso para a Justiça Federal!
eventos promovidos pelo Centro de Estudos
É com satisfação, pois, que encerro minha
Judiciários tem sido fundamental.
gestão no Centro de Estudos Judiciários, pro-
Ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região e
movendo, em parceria com uma das escolas da
a sua Escola de Magistratura (ESMAF), pela par-
magistratura federal, um evento cujo tema em
ceria na concretização deste projeto.
debate nos desafia a repensar o sistema judicial
À Advocacia-Geral da União, pelo expressivo
federal em termos processuais e gerenciais e a
apoio desde a etapa de idealização à de realização.
encontrar soluções isonômicas, céleres e efetivas
Em nome do Centro de Estudos Judiciários,
para as lides repetitivas de direito público. São
manifesto gratidão a todos os palestrantes pela
desafios como esses que nos unem e nos movem
disponibilidade em compartilhar conhecimentos
para a construção de um Judiciário moderno e
e experiências, permitindo, com isso, seja alarga-
condizente com as necessidades sociais.
da nossa visão sobre possíveis soluções proces-
Tenhamos todos um excelente e produtivo
suais e gerenciais no âmbito da Justiça Federal.
trabalho!”

Ministro
João Otávio de Noronha
Superior Tribunal de Justiça
O novo Código de Processo Civil e
as demandas repetitivas
“
Inicialmente, registro não ser minha
pretensão discorrer a respeito do tema deste
seminário até porque, ao longo do programa,
teremos a oportunidade de conhecer experiên-
cias de outros países no trato da matéria, bem
como as iniciativas e estudos que auxiliarão na
construção coletiva de propostas relacionadas
com o problema das demandas repetitivas na
seara do direito público.
A ideia é criar ou repensar mecanismos para
solucionar a questão das lides repetitivas no sis-
tema judicial federal. Para isso, convoco todos
aqueles que atuam no âmbito da Justiça Federal
para apresentar sugestões processuais e geren-
ciais que possam minimizar os impactos negativos
da repetição de demandas.
Conforme abordado na dissertação de mestra-
do da Dra. Vânila Cardoso André de Moraes, o
Judiciário Federal carece de procedimento dife-
renciado para assegurar soluções uniformes nas
incontáveis lides repetitivas ou de massa em que
o Estado figura como litigante contra o cidadão.
Em pesquisa realizada pelo CNJ, o Estado foi
identificado como um dos maiores litigantes dos
tribunais estaduais, regionais federais e do traba-
lho, o que não surpreende os que convivem com
a angustiante rotina de receber infindáveis litígios
com idênticos pedidos e causa de pedir nos quais
o ente estatal figura em um dos polos.
A questão é inquietante pela falta de proce-
dimento judicial público que possibilite soluções
garantidoras da igualdade de tratamento. Não
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
12
é razoá­vel, em um Estado de Direito, que atos e
omissões da administração pública, após aprecia-
dos pelo Poder Judiciário, produzam soluções tão
díspares para situações fáticas tão assemelhadas.
Considero mais grave ainda o fato de que a
maioria das demandas repetitivas tem repercus-
são patrimonial expressiva para os litigantes. Daí
a importância de o CEJ promover evento com a
finalidade de propor um ponto de partida jurídico,
institucional e político para que o objeto deman-
das repetitivas ou de massa seja repensado por
todos aqueles que atuam no Judiciário federal.
Certamente será significativa a apresentação
de subsídios jurídicos do direito comparado e de
boas práticas na gestão de acervos processuais,
destacando-se aqui a valiosa contribuição dos
membros da Advocacia da União, que identifi-
carão suas maiores dificuldades e trarão a deba-
te propostas para o aprimoramento do sistema
processual e gerencial.
Este seminário representa, portanto, a neces-
sária busca consensual e coordenada de novas
soluções processuais e gerencias sob a ótica da
administração pública e do Judiciário federal e
tem a expectativa de abrir caminhos para a cria-
ção de um fórum permanente de discussões so-
bre o tema. É uma iniciativa indispensável para
enfrentar a sobrecarga do Judiciário brasileiro,
abarrotado de demandas. As consequências des-
se quadro? Lamentáveis... Entre elas, o desres-
peito aos princípios constitucionais da razoável
duração do processo, da efetividade da prestação
jurisdicional, da igualdade e da eficiência.
Não obstante as iniciativas já implementadas
para o julgamento dos recursos repetitivos e al-
gumas perspectivas a exemplo do incidente de
resolução de demandas repetitivas, previsto no
projeto de lei do novo Código Civil, o proble-
ma persiste, comprometendo a credibilidade da
Justiça e onerando o erário.
Há, diante de nós, um espaço aberto para discus-
são coletiva e permanente relacionada com o tema
demandas repetitivas na seara do direito público.
Estou convicto de que a iniciativa do CEJ,
com a colaboração de todos os aqui presentes,
representará mais um avanço na busca de solu-
ções eficientes, efetivas e, acima de tudo, justas.
Chegou a hora de escutarmos uns aos outros e de
somarmos esforços por uma nova Justiça Federal
no século XXI.”

Janaína Lima Penalva da Silva
Diretora Executiva do Departamento de Pesquisas
Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça
Demandas repetitivas: soluções
processuais ou gerenciais?1
“
A pergunta de fundo que intitula esse
seminário já adianta os dois caminhos quase obri-
gatórios que as argumentações deverão seguir
durante os dias de exposição e debates: 1) o que
são demandas repetitivas?2) quais são as soluções
para as demandas repetitivas na Justiça Federal?
Inicialmente, gostaria de fixar alguns pressupos-
tos teóricos que guiam a minha análise. Enquanto
pensava no conceito de demandas repetitivas, em
como conceituar esse tipo de ação, tentei seguir
pelo caminho da diferença, conhecida e explorada
pela doutrina, e até pela legislação, entre questões
de fato e questões de direito. Tentei operar com
a ideia de que as ações repetitivas seriam essen-
cialmente aquelas nas quais o litígio se organiza
em torno de uma questão de direito, até perceber
que essa diferenciação guarda em si um equívoco
filosófico, o equívoco presente na ideia de que
podem existir fatos sem direito e direitos sem fatos.
Levar essa diferença entre questões de fato
e questões de direito adiante seria desconside-
rar o giro linguístico e acreditar na existência de
um mundo real, sem mediação da linguagem.
Não é possível conhecer os fatos em um processo
judicial, sem já entendê-los conforme em suas
1 O texto foi construído com o apoio técnico dos
pesquisadores do Departamento de Pesquisas
Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça, em
especial, Daniel Vila-Nova Gomes, Santiago Varella,
Carlos Alberto Soares, Pedro Henrique Amorim, Elisa
Sardão Colares e Fernanda Paixão Araújo Pinto.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
14
relações com os direitos. Portanto, eu sugiro que
abandonemos a dicotomia entre questões de fato
e de direito, na linha do giro linguístico. Assim
como qualquer fato só existe mediado pela lin-
guagem, qualquer direito só existe na concretu-
de do fato que regula. Por essa via, proponho
um conceito mais hermenêutico para demandas
repetitivas: demandas repetitivas são demandas
que expressam as disputas interpretativas mais
comuns de um sistema jurídico. Esqueçam os pe-
didos concretos e o uso instrumental do processo
e pensem o quê, em última instância, no nível
constitucional, está em jogo nesses casos.
O que se repete nessas demandas? Dúvidas, disputas
interpretativas sobre o que são os direitos e sobre o que
são aquilo que comumente chamamos de “fatos”.
O que se repete nessas demandas? Dúvidas,
disputas interpretativas sobre o que são os di-
reitos e sobre o que são aquilo que comumente
chamamos de “fatos”. No caso da Justiça Federal,
muitas ações que consideramos repetitivas nos
juizados especiais federais, por exemplo, são fru-
tos de dúvida sobre qual é o sentido dos direitos
sociais e da justiça distributiva no Brasil. Outras
disputas sobre fatos envolvem, por exemplo, a
prova pericial: a prova da deficiência, a prova da
incapacidade laboral, a prova da pobreza. Todas
essas questões são discutidas em demandas repe-
titivas e são questões de fato que não se provam
sem direitos.
O conceito de deficiência é meu preferi-
do. Segundo a Convenção Internacional sobre
Deficiência, ratificada pelo Brasil em 2009, pes-
soas com deficiência são aquelas que têm impedi-
mentos de natureza física, intelectual ou sensorial, am no 1º Grau e possuem uma carga de trabalho
os quais, em interação com diversas barreiras, po- média de 4.800 processos, havendo uma produ-
dem obstruir sua participação plena e efetiva na
sociedade com as demais pessoas.
Fixado esse pressuposto conceitual, gostaria
de seguir na minha argumentação apresentando
que minha hipótese é de negação, afirmando que
a solução para as demandas repetitivas não está
no processo. É essa ideia que pretendo desenvol-
ver nessa exposição. Na primeira parte, tentarei
demonstrar porque a solução não está mais no
nível do processo e na segunda, desenhar a im-
portância da atuação administrativa que órgãos
como o Conselho da Justiça Federal e o Conselho
Nacional de Justiça têm nesse cenário.
1) O que nos dizem as pesquisas:
Segundo os dados da edição de 2012 do
Justiça em Números2, a população brasileira bus-
cou mais o Poder Judiciário em 2011 do que em
anos anteriores. Enquanto o total de processos
ingressados cresceu em 5%, a população cresceu
menos de 1% entre 2010 e 2011.
Com isso, o número de casos no-
vos por 100 mil habitantes pas-
sou de 1.564 em 2010 para 1.649
em 2011. Apesar do aumento no
quantitativo de processos ingres-
sados, nos juizados observou-se
movimento inverso, com redução
de quase 10 mil processos em relação ao ano de
2010, uma queda de 5%.
Em 2011, tramitaram na Justiça Federal
11.473.782 processos, destes, 71% já estavam
pendentes de baixa em 2010 – vejam como é
sério o problema do estoque. A relação de
processos baixados por caso novo foi de 101%,
reduzindo, assim, o estoque de processos em
0,5%, um índice positivo. A taxa de congestio-
namento da Justiça Federal em 2011 foi de 71%.
Em 2011, 62,4% dos processos estavam na fase de
conhecimento e 38% na fase de execução.
Em 2011, existiam na Justiça Federal, 1.737
magistrados. A produção média de cada um foi
de 1.734 sentenças ou decisões terminativas de
processo. A carga de trabalho média destes magis-
trados foi de 6.927 processos, 70% dos magistrados
da Justiça Federal, equivalente a 1.223 juízes, atu-
ção média de 709 sentenças por magistrado.
Nas turmas recursais há a atuação de 204
2 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil)
(CNJ). Justiça em números: [dados de 2011].
Brasília: CNJ, 2012. 452 p.

magistrados, o equivalente a 12% da Justiça
Federal. A produção média, por magistrado, é
de 2.135 decisões terminativas e a carga média
de trabalho é de 6.089 processos.
Nos juizados especiais federais há a atuação
de 457 magistrados, o que equivale a 26% dos
magistrados federais. Estes possuem uma carga
média de trabalho a 5.302 processos e produ-
zem, em média, 2.448 sentenças por magistrado;
4% do total de juízes federais atuam nas turmas
regionais de uniformização, com uma carga de
trabalho média de 47 processos.
Quanto à virtualização do processo, 65% dos
processos da Justiça Federal eram eletrônicos em
2011. No 2º Grau, entretanto, este índice caiu para
23% e no 1º Grau, para 51%. Por sua vez, nas tur-
mas recursais 89% dos processos eram eletrônicos
e nos juizados especiais esse índice era de 85%.
O número de magistrados que atuavam na
Justiça Federal cresceu 7% entre 2009 e 2011.
A carga de trabalho destes magistrados caiu 2%
neste período, e a produção de sentenças e de-
cisões terminativas por magistrado cresceu 4%.
As pesquisas realizadas pelo CNJ3 e pelo CJF4
sobre juizados especiais, executadas pelo IPEA,
trazem muitas conclusões importantes e úteis,
mas vale destacar um achado importante em re-
lação às demandas repetitivas. Os dados do JEF
não permitem afirmar, necessariamente, que as
causas de maior volume são, por si só, causas
que implicam menor celeridade dos juizados e,
consequentemente, o acúmulo de processos.
Digo isso porque, na análise multivariada re-
alizada no estudo dos JEFs, constatou-se que as
causas cíveis não previdenciárias demoram, em
média, mais tempo a serem processadas dos que
as previdenciárias (que necessitam de fases que
poderiam ser mais demoradas, como a perícia
3 A pesquisa realizada pelo Conselho Nacional de
Justiça ainda não foi publicada.
4 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA
APLICADA (Ipea). Acesso a Justiça Federal:
dez anos de juizados especiais. Brasília: Conselho
da Justiça Federal, Centro de Estudos Judiciários,
2012. 228 p. Disponível em: <http://www.jf.jus.br/
cjf/CEJ-Coedi/pesquisas/serie%20pesquisa%20cej%20
14.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013.
série
Cadernos
do CEJ 15
médica e social). Mas o fato de os juizados acaba-
rem recebendo muito dessas demandas gera um
esforço para encontrar soluções administrativas
que diminuam seu tempo de tramitação, ao passo
que as demais causas, por serem menos recor-
rentes, acabam por ser processadas por meio de
atividades administrativas menos eficientes.
O Departamento de Pesquisas Judiciárias ain-
da não realizou essa análise quanto aos juizados
especiais cíveis, mas a ideia é avaliar se o mesmo
ocorre entre as causas de cunho consumerista e
as demais.
Os dados da Pesquisa 100 Maiores Litigantes 5,
realizada em 2010 e 2011, pelo Departamento de
Pesquisas Judiciárias, e os dados da pesquisa sobre
JEF do IPEA demonstrou que a parte mais fre-
quente no polo passivo, tanto em juizados, quanto
na justiça comum, é o setor público federal.
Avançando para além dos números e chegando
às pesquisas qualitativas sobre demandas repeti-
tivas e litigiosidade no Brasil, o CNJ selecionou
e contratou universidades para a realização de
estudos de caso. Vale discutir os resultados en-
contrados.
Foram três as entidades que realizaram pes-
quisa sobre o tema. A FGV realizou a pesquisa
denominada “Diagnóstico sobre as causas de au-
mento das demandas judiciais cíveis, mapeamento
das demandas repetitivas e propositura de soluções
pré-processuais, processuais e gerenciais à moro-
sidade da Justiça 6. A PUC/PR: Demandas repe-
titivas relativas ao sistema de crédito no Brasil
5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil)
(CNJ). 100 Maiores litigantes. Brasília: CNJ,
2011. 25 p. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/
images/pesquisas-judiciarias/pesquisa_100_maiores_
litigantes.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013.
6 FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS (FGV). Diagnóstico
sobre as causas de aumento das demandas ju-
diciais cíveis, mapeamento das demandas re-
petitivas e propositura de soluções pré-proces-
suais, processuais e gerenciais à morosidade
da justiça: relatório de pesquisa. São Paulo: Escola
de Direito da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo,
2010. 202 p. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/
images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/relat_pesqui-
sa_fgv_edital1_2009.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
16

e propostas para a sua solução” 7. E a PUC/RS:
“Diagnóstico sobre o progressivo aumento das de-
mandas judiciais cíveis no Brasil, em especial das
demandas repetitivas bem como da morosidade da
Justiça Civil”8.
Fundação Getúlio Vargas (FGV-Sp) /
Pesquisa finalizada em 2011:
Realizou um diagnóstico sobre as causas ex-
ternas e internas que impactam no aumento da
litigiosidade no Brasil, partindo da premissa de
que um conjunto de atores influencia o aumento
da litigância e da morosidade judicial em nosso
país. Por meio de pesquisa empírico-jurispruden-
cial, identificou as demandas judiciais repetitivas
mais comuns, bem como os principais temas e
teses jurídicas investigadas. Dentre essas ações,
foram escolhidos, como estudos de caso, os te-
mas da “Desaposentação” (direito previdenciário
– Justiça Federal) e de “Contratos bancários” (di-
reito do consumidor – Justiça Estadual). Foram
selecionados para visitas in loco dois tribunais de
justiça (TJSP e TJRS) e um tribunal federal (TRF
3ª Região).
O estudo propõe que, para além do cidadão,
que crescentemente tem se tornado mais cons-
ciente dos seus direitos, existem, no Brasil, vários
canais de incentivo à judicialização dos conflitos,
tais como: o próprio setor público, a advocacia
e a mídia.
O setor público, ao criar ou violar direitos já
existentes, contribui frequentemente para a gera-
7 PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO
PARANÁ (PUCPR). Demandas repetitivas re-
lativas ao sistema de crédito no Brasil e
propostas para a sua solução: relatório final.
Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2010. 172
p. Disponível em: < http://www.cnj.jus.br/images/
pesquisas-judiciarias/Publicacoes/relat_pesquisa_pu-
cpr_edital1_2009.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013.
8 O resumo desta pesquisa está publicado em:
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil)
(CNJ). Demandas repetitivas e a morosidade
na justiça cível brasileira. Brasília, CNJ, 2011.
32 p. Disponível em: < http://www.cnj.jus.br/images/
pesquisas-judiciarias/Publicacoes/pesq_sintese_mo-
rosidade_dpj.pdf>. Acesso em: 10 maio 2013.
ção de “zonas cinzentas” de regulamentação, que
favorecem o surgimento de demandas judiciais.
A advocacia, na busca de novos nichos de atu-
ação que favoreçam o ingresso de novos clientes,
fomenta a reprodução da litigiosidade por meio
da criação de novas teses jurídicas.
Além do setor público e da advocacia de mas-
sa, a pesquisa identificou o papel da mídia, que,
ao conscientizar as pessoas sobre seus direitos e
sobre a forma como devem buscar a sua concre-
tização, muitas vezes aborda questões jurídicas
de forma equivocada, incentivando o ingresso
em juízo de pretensões descabidas ou que atra-
vancam o funcionamento da máquina judiciá-
ria, sobretudo quando são divulgadas notícias
incompletas ou sem o devido respaldo legal ou
jurisprudencial.
Apresentou-se então um conjunto de pro-
postas nos âmbitos normativo, procedimental e
estrutural para o enfrentamento do fenômeno
das causas repetitivas e da morosidade, dentre
as quais se destaca, no âmbito previdenciário, a
revisão de normas administrativas no INSS; incre-
mento de recursos humanos e materiais da au-
tarquia para melhor atendimento da população;
soluções consensuais (conciliação processual e
pré-processual); mecanismos processuais/geren-
ciais de racionalização do julgamento de deman-
das repetitivas (julgamento padronizado), como
a informatização de atos processuais (processo
eletrônico); incremento e capacitação dos recur-
sos humanos do Judiciário e de ofícios auxiliares,
uniformização de entendimentos jurisprudenciais
e definição de critérios mais específicos para a
concessão da assistência judiciária gratuita.
Pontifícia Universidade do Rio Grande
Do Sul – PUCRS / Pesquisa finalizada
em 2011:
Ancorada em uma perspectiva multidiscipli-
nar, a equipe de pesquisadores da PUC-RS abor-
dou o problema do crescimento das demandas
cíveis em nosso país, a partir de dois planos distin-
tos de análise: da oferta da prestação jurisdicional
e, por outro lado, da demanda por estes serviços.
O que interessa mencionar sobre esta pesquisa
são os resultados das entrevistas. As entrevistas

realizadas com agentes internos (juízes e desem-
bargadores) e externos (advogados, pessoas jurí-
dicas e pessoas físicas) foram agrupadas em três
categorias de motivação: motivações para litigar,
para recorrer e para estabelecer acordos.
Motivação para litigar: Os usuários do
Judiciário são agentes racionais que têm varia-
das motivações para litigar: ausência ou baixo
nível dos custos, incluindo aqui também o baixo
risco; a busca de um ganho; busca do Judiciário
como meio, por exemplo, para postergar respon-
sabilidades (uso instrumental); e a percepção de
ter sido lesado moral, financeira ou fisicamente.
Dentre todas essas motivações, sobressai-se em
muito, na percepção dos diversos grupos de en-
trevistados, a conjugação de baixos custos com
baixa exposição a riscos.
Motivação para recorrer: Um tópico sobre o
qual há ampla convicção na sociedade brasilei-
ra, desde os cidadãos comuns, passando pelos
operadores do direito até a literatura especiali-
zada, diz respeito à relação en-
tre percepção de morosidade da
Justiça e as múltiplas e cumula- Diversos entrevistados colocaram em relevo a
tivas possibilidades de recurso. importância de agentes mediadores capazes de mostrar
Prevaleceu, no entanto, entre os às partes envolvidas as alternativas de saída do conflito
entrevistados na pesquisa, a per- pela via de uma composição e os potenciais ganhos.
cepção de que atualmente este-
jam concorrendo diversos fatores
que tornam este instrumento vulnerável ao uso
abusivo daqueles que, ao invés de embasarem
seu recurso na firme convicção de uma tese ou
prova, valem-se dele para litigância de má-fé,
para retardar o cumprimento da sentença.
Motivação para acordo: Há várias facetas que
concorrem para a realização de acordos ou con-
ciliações. Há uma percepção ampla de que se a
lesão ao direito foi muito grande, a resistência a
acordo aumentaria, porquanto há uma perspec-
tiva de satisfação na própria condenação do opo-
sitor. Diversos entrevistados colocaram em relevo
a importância de agentes mediadores capazes de
mostrar às partes envolvidas as alternativas de
saí­d a do conflito pela via de uma composição
e os potenciais ganhos. Com isso muitas vezes
abrem-se perspectivas que, por si só, a parte
envolvida não divisava no calor do confronto.
série
Cadernos
do CEJ 17
Magistrados confirmaram que a tendência atu-
al, em relação a acordos, é a de estar próximo
ao final do processo e não no seu início, o que
só reforça a importância de sensibilizarem-se os
jurisdicionados para a realização de acordos no
início das demandas, o que serviria para desafo-
gar todo o sistema.
Esses dados apresentados nos mostram que as
mudanças processuais ainda não foram capazes
de reduzir o volume de demandas, nem de ace-
lerar o processo ou combater a morosidade. Por
ora, a repetibilidade de demandas não sofreu de-
créscimos com as alterações legislativas no nível
do processo. Isso não significa que as mudanças
foram inúteis, ao contrário, o processo é uma
peça-chave. O que falta então para funcionar?
Por que esse conjunto de alterações processuais
ainda não resolveu o problema e seguimos como
aquele doente descrito por Freud que ficava o
tempo todo limpando os óculos, sem nunca co-
locá-los?
De vários, três mecanismos processuais em
sentido amplo foram pensados para dar mais ra-
cionalidade e celeridade ao processamento de
feitos no Brasil: a simplificação de procedimen-
tos, a uniformização e a criação de filtros. Várias
alterações legislativas simplificaram o processo,
reduziram etapas, aceleraram o processamento.
Todo o rito de juizados se estrutura a partir dessas
premissas, além de algumas alterações no CPC,
como o art. 285-A etc.
Por que, ao fim e ao cabo, as medidas de sim-
plificação de procedimentos não são aplicadas
nas dimensões planejadas? Por que mudamos os
ritos, pensamos em atalhos processuais, elimina-
mos etapas, reforçamos a oralidade, a simplicida-
de na lei, e isso não vira prática no Brasil?
A baixa adesão aos procedimentos de simplifi-
cação não é fruto da falta de capacitação ou incen-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
18
tivo aos juízes. Essa resistência é fruto da tradição
formalista, fechada e ritualizada, que permanece
guiando a atuação dos juristas. Não há dúvidas,
no plano teórico, de que a simplificação pode ace-
lerar o processo, por que então os rituais fixos e
excessivamente formais não morrem?
Porque o arcaísmo, o dogmatismo, o tradicio-
nalismo e o positivismo, não deixam que as solu-
ções de simplificação e informalidade realmente
aconteçam na prática. Mudanças processuais são
melhores quando compreendemos o sistema ju-
rídico como um sistema aberto. Pode parecer
óbvio, mas não custa repetir que o processo é
um instrumento que sofre reflexos da teoria do
direito, que embasa a atuação dos juristas. Se
a simplificação, em sentido amplo, instituída de
diversas formas, fosse realmente aplicada pelos
juízes e demais operadores do direito, a lógica do
processamento e julgamento poderia realmente
mudar e essa mudança afetaria certamente a ló-
gica da interposição de processos, a lógica dos
advogados e partes etc.
Quanto aos filtros – repercussão geral e recur-
sos repetitivos − pode-se afirmar que, em face de
expectativas, os filtros criados até hoje só trouxe-
ram frustrações. Eles não são instituídos de for-
ma holística – ou seja, pensados no processo e
na gestão −, a massa que se pretendia filtrar e o
conteúdo do que foi filtrado tendem a ter quan-
tidades que se igualam com o tempo, como em
uma ampulheta. E assim como ocorre com esse
contador de tempo, não é menor o risco de que as
ações selecionadas (filtradas) ganhem um volume
maior do que o universo da qual foi separada.
Nesse ponto, há uma iniciativa do CNJ e do
STF de atuar, no nível da gestão, no tema da re-
percussão geral. O maior e mais recente filtro pro-
cessual não foi pensado holisticamente, ou seja,
o gerenciamento desse instituto não foi elabora-
do a tempo, e o diagnóstico preocupa. Embora a
repercussão geral tenha potencialmente chances
altas de atuar na garantia da razoável duração do
processo e da previsibilidade e uniformidade das
decisões, o instituto ainda não solucionou o volu-
me de ações que seguem se repetindo.
O site do STF nos informa que, no Tribunal,
há 325 recursos com repercussão geral reconhe-
cida, pendentes de julgamento de mérito. Estes
325 recursos causam o sobrestamento de 439.561
processos (e essa é uma informação parcial)9. Fica
evidente como a alteração processual – embora
pensada para uniformizar, acelerar, filtrar e sim-
plificar – ao fim e ao cabo, trouxe complexidade
para o sistema, principalmente no que toca à ges-
tão desse instituto pelos tribunais e pelo STF no
exercício de funções administrativas. Reconhecida
a falta, vamos agora acoplar ao instituto sua di-
mensão gerencial, é o que o CNJ fez a partir da
Resolução 160, de 19 de outubro de 201210.
Além disso, o que se nota é que o conceito de
relevância do ponto de vista econômico, po-
lítico, social ou jurídico, um conceito indeter-
minado, como é o próprio direito, tem-se mostra-
do um filtro de bordas largas, o que é previsível
considerando a competência constitucional do
STF. A decisão que reconhece repercussão geral
é uma reafirmação de que a disputa interpretativa
presente naquele caso é relevante. Dessa forma,
fica evidente como as tentativas de contenção da
linguagem, de contenção da interpretação falham
porque foram construídas sob a expectativa falsa de
que é possível conter a indeterminação do direito.
Quanto ao STJ e à dinâmica dos recursos
repetitivos, essa forma de apreciação dos re-
cursos especiais também trouxe complexidade,
inclusive no nível argumentativo, para o pro-
cesso decisório. Veja-se o regramento instituído
pela Resolução n. 8, de 7 de agosto de 2008 11, do
STJ, que, ao regular o tema (Lei 11.672/2008),
estipulou no § 1º: serão selecionados pelo menos
um processo de cada Relator e, dentre esses, os
que contiverem maior diversidade de fundamen-
tos no acórdão e de argumentos no recurso espe-
9 Recursos Especiais dos TRFs da 2ª, 3ª, 4ª e 5ª Regiões
e nos dos TJs de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio
Grande Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e
São Paulo.
10
Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/
atos-administrativos/atos-da-presidencia/
resolucoespresidencia/21725-resolucao-n-160-de-19-
-de-outubro-de-2012>.
11 Disponível em: <http://www.stj.gov.br/portal_stj/
publicacao/engine.wsp?tmp.area=642&tmp.tex-
to=88636>.

cial. Note-se que, diferentemente da sistemática
anterior – a qual exigia que, para cada recurso,
dever-se-iam observar e analisar os argumentos
suscitados pelas partes e os fundamentos decisó-
rios recorridos –, o atual modelo “cria” uma fase
de “seleção ou filtragem” em que se exige a reali-
zação de um cotejo que envolva, pelo menos, dez
gabinetes dos ministros do STJ (5 de cada turma
que ostente competência decisória para aquele
tipo de recurso, nos termos do RISTJ).
Note-se que o novo modelo deveria, por defi-
nição, romper com práticas decisórias antigas –
como é o caso da jurisprudência defensiva (que
reforça elementos formais para obstar o conheci-
mento e a apreciação dos recursos) − ao mesmo
tempo mantendo-se permeável a dinâmicas argu-
mentativas mais diversas: com um reconhecimen-
to mais amplo das causas de pedir invocáveis,
em tese, a ponto de que haja uma mudança na
concepção do escopo do recurso especial.
Observa-se que, em vez de se tratar de um mo-
delo decisório em que cada caso é enfocado com
primazia das suas especificidades proces­s uais,
muda-se o enfoque: as peculiaridades fáticas da
situação concreta passam a servir de ponto de
partida para a objetivação de teses jurídicas invo-
cáveis, a partir do tema contido naquele processo
(isto é, independentemente da atuação subjetiva
das partes, do Ministério Público e, também, do
Poder Judiciário nas instâncias ordinárias). O re-
curso especial assumiria, assim, uma dimensão
mais objetiva e poderia dialogar com ferramen-
tas argumentativas outras tais, como a abertura
da causa de pedir (causa petendi aberta) e a di-
ferenciação entre a discussão em tese e a solução
específica a ser dada em um específico processo.
Seja pela ampliação da complexidade geren-
cial, seja pela complexidade argumentativa, ape-
sar do louvável esforço no sentido de se detec-
tarem desdobramentos do tema, inegavelmente,
até mesmo pela sofisticação inerente a esse novo
processo decisório, não é preciso muito esforço
para se perceber que decidir sob a sistemática
dos recursos repetitivos envolve, do ponto de vis-
ta estritamente jurídico-processual, uma maior
complexidade argumentativa, um melhor sistema
administrativo de gestão processual e, sobretudo,
série
Cadernos
do CEJ 19
uma nada singela mudança de mentalidade em
torno das práticas institucionais acerca da tran-
sição para essa nova etapa.
O que tem acontecido para além das
finalidades declaradas pela legislação,
pelos gestores e pelos tribunais?
1 – Permanência de concepções teóricas
superadas, por exemplo, da “mentalida-
de” defensiva: O caso do prequestionamento –
Casos em que matérias ventiladas em recursos
repetitivos não foram conhecidas por ausência
de prequestionamento (ordem cronológica de-
crescente): REsp 1.114.604/PR, Rel. Ministro
Ricardo Villas Bôas Cueva, 2ª Seção, julgado em
13/06/2012 (DJe 20/06/2012); REsp 1.133.872/PB,
Rel. Ministro Massami Uyeda, 2ª Seção, julgado
em 14/12/2011 (DJe 28/03/2012); REsp 1.129.938/
PE, Rel. Ministro Massami Uyeda, 2ª Seção, jul-
gado em 28/09/2011 (DJe 28/03/2012); REsp
1.184.765/PA, Rel. Ministro Luiz Fux, 1ª Seção,
julgado em 24/11/2010 (DJe 03/12/2010); REsp
1.042.585/RJ, Rel. Ministro Luiz Fux, 1ª Seção,
julgado em 12/05/2010 (DJe 21/05/2010); e REsp
1.123.539/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, 1ª Seção,
julgado em 09/12/2009 (DJe 01/02/2010).
2 – Oscilações no próprio procedimento
aplicável: não há certeza sobre o procedimento
adequado ao julgamento dos repetitivos, as téc-
nicas de apreciação dos recursos têm variado, de
modo a gerar insegurança jurídica aos operado-
res do direito etc.
Ainda quanto à uniformização, vale regis-
trar novamente o incremento de complexidade
que os institutos processuais criam, apesar da
proposta de celeridade. Qualquer proposta que
pretenda uniformizar não pode criar ilusões. Em
um sistema jurídico no qual todos são intérpretes
da Constituição, ou seja, um sistema em cada juiz
tem a possibilidade de afastar qualquer norma no
caso concreto (e nesse conceito de norma incluo
súmulas vinculantes, decisões com efeito erga
omnes, entendimentos consolidados de tribunais
superiores etc.), qualquer norma uniformizante
pode se tornar – apenas – mais um obstáculo na
argumentação, mais uma “norma, posição juris-
prudencial súmula, enfim” que pode ser afastada,
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
20

contornada, superada. adianta mudar as leis se não mudamos os prin-

Além do limite de afastamento mesmo da sú- cípios e a mentalidade de julgamento. Há uma
mula, as dúvidas sobre a aplicação ao caso con- baixa articulação entre processo e gestão, uma
creto e o próprio sentido da súmula permanecem resistência aos procedimentos mais racionais, e
como questões interpretativas que podem entrar é esse o preço da mudança, ela precisa ser holís-
em disputa. Isso não retira a importância e efeti- tica, precisa começar na concepção teórica, na
vidade das soluções de uniformização. A unifor- mentalidade, e depois avançar para o processo
mização é um grande instrumento na gestão das e para a gestão.
demandas repetitivas, e até mesmo esse instituto Por essa visão que entende essas disputas re-
não se tornou, na prática, um instrumento real petitivas entre o Estado e o cidadão como dispu-
de solução. tas interpretativas sobre o que é o direito, essa
Dessa forma, já temos evidências suficientes mudança de mentalidade referida precisa vir
para arriscar uma explicação mais ampla do acompanhada de uma superação do paradigma
problema da baixa efetividade das mudanças do Estado Social. Se as demandas repetitivas são
processuais. Se a solução não está no proces- disputas interpretativas, elas são disputas entre o
so, onde estaria então? Minha hipótese agora paradigma do Estado Liberal e do Estado Social.
é afirmativa. O problema do baixo impacto das Todos os atores do sistema de justiça são hoje re-
alterações processuais é que elas não vieram produtores do paternalismo do Estado Social, que
acompanhadas da necessária alteração na te- trata o acesso à justiça como uma ideia sem limites,
oria do direito e trouxeram mais complexidade que opera sob uma perspectiva de protecionismo e
para o sistema, mas não foram formuladas com baixa cidadania, que não regula a gratuidade pela
as soluções gerenciais necessárias. ideia de justiça distributiva, que permanece repro-
duzindo os privilégios do Poder
Público no processo e que, ao
Mudamos o processo, mas não mudamos a perspectiva de quem fim e ao cabo, não compartilha
processa. O foco tem que sair da operação e atingir o operador. as responsabilidades pelo aces-
É a teoria do direito [...] que entende o direito como um sistema so ao Judiciário, não responsa-
fechado de regras que subjaz essas disputas interpretativas. bilizando a tempo e modo os
advogados, agentes essenciais
ao acesso à justiça.
Mudamos o processo, mas não mudamos a Precisamos sustentar política e economicamen-
perspectiva de quem processa. O foco tem que te o princípio constitucional de amplo acesso à jus-
sair da operação e atingir o operador. É a teoria tiça, isso não significa, entretanto, tratar de forma
do direito (até pré-kelseniana, em muitos casos), paternalista as partes e advogados. Ambos preci-
que entende o direito como um sistema fechado sam conhecer o impacto do litígio e se responsa-
de regras que subjaz essas disputas interpretativas. bilizar pela movimentação estatal que inauguram.
Se não superarmos o arcaísmo, o formalismo, a Isso não é restrição de acesso, é responsabilização
tradição, todas as boas e inovadoras mudanças e informação. E nesse processo de responsabiliza-
processuais seguirão sem efetividade, sem aplica- ção é preciso também incluir a mídia.
ção concreta. Da mesma forma, muito séria é a questão da
O baixo compromisso dos julgadores e tribu- gratuidade. Sou uma defensora convicta da gra-
nais com as soluções processuais mais inovadoras tuidade, mas é preciso levar a sério essa questão
– seja de simplificação, inovação ou filtragem – porque ela concretiza o que entendemos por jus-
não é um boicote consciente – é consequência tiça distributiva. Se queremos sustentar o aces-
de mudanças procedimentais que não são acom- so à justiça dos pobres, os não pobres precisam
panhadas de mudanças no substrato teórico que pagar pelo serviço que recebem, sob pena de
os juízes utilizam para interpretar o direito. Não colocarmos todo o sistema em colapso.

Quanto ao Poder Público, o que temos hoje,
no Brasil, é um Poder Executivo que não regula e
não fiscaliza. E um sistema de justiça que identifi-
ca, em quase todos os casos, essas não regulações
como violações de direitos individuais. De fato são
violações de direitos individuais. Os direitos indivi-
duais são a base do nosso sistema jurídico. Isso não
significa, entretanto, que a articulação em face da
violação ou ameaça não possa ocorrer coletiva-
mente. Nesse ponto, é preciso rediscutir com o
Ministério Público o papel dele nesse latifúndio.
Ainda pensando sobre o Poder Público, mas
em uma virada mais sociológica: a história do
Brasil (social e constitucional), o funcionamen-
to da burocracia brasileira e a forma como as
relações entre o público e o privado se consti-
tuem estão na origem dessa disfuncionalidade
do Estado, que culmina na irracionalidade desse
volume imenso de ações judiciais. Ao que pare-
ce, não há ativismo judicial no Brasil, o que há é
reativismo judicial.
Assim, essas posições propostas têm como
pano de fundo a adoção de uma perspectiva que
desconfia do excesso de expectativa quanto ao
processo. Todas as reformas processuais vistas
não conseguiram atingir seu objetivo porque não
vieram acompanhadas de uma alteração teórica
sobre o que é o direito e como aplicá-lo. O que fi-
zeram então foi incrementar o sistema e, com isso,
apenas aumentaram sua complexidade argumen-
tativa e gerencial. Um sistema mais complexo, pre-
cisa de operadores mais sofisticados, do contrário,
dificilmente pode tornar as decisões mais ágeis.
É preciso reconectar teoria e prática. Não
podemos pensar no custo e tempo do processo
sem pensar em justiça e segurança jurídica. Não
podemos pensar em alterações processuais, sem
pensar em mudanças na teoria do direito ensina-
da nas universidades e replicada nas Escolas de
Magistratura. Não podemos mudar o processo,
sem incrementar a gestão.
Conclusão: soluções gerenciais e políticas
Dessa forma, não existe solução fácil, já di-
zia meu orientador, o Professor Menelick de
Carvalho Netto. A proposta do Conselho Nacional
de Justiça é alinhar as soluções processuais com
série
Cadernos
do CEJ 21
a gestão e com a política judiciária em um nível
macro. Por definição, essas mudanças proces­
suais precisam da atuação de Conselhos como o
CNJ e CJF. Toda essa dinâmica de seleção e fil-
tragem, uniformização pressupõem tribunais mais
integrados internamente e um elevado nível de
coordenação entre si.
As soluções processuais podem ser mais efeti-
vas, se pensadas de forma global, incluindo solu-
ções gerenciais e políticas. O caso da repercussão
geral e dos recursos repetitivos é um exemplo
deste “quase-fracasso” que – acredito – certamen-
te será revertido pela solução gerencial constante
da Resolução 160 do CNJ, que cria os Núcleos de
Repercussão Geral e Recursos Repetitivos.
As soluções extraprocessuais seguem sendo
valorizadas pelo CNJ e são, realmente importan-
tíssimas. “Não pegam no Brasil” exatamente pelas
mesmas razões já apontadas. Não há correspon-
sabilização entre Judiciário, OAB, MP quanto às
possibilidades reais da conciliação para a redu-
ção de ações judiciais. Os advogados só conci-
liam perante do juiz etc. Os filtros pré-processuais
podem ter resultados superiores aos processuais.
E o processo pode ser um mecanismo de incen-
tivo ao não processo, principalmente com alte-
rações nas custas e honorários.
O Anteprojeto de Lei de Custas formulado
pelo CNJ consiste em uma padronização dos pro-
cedimentos de cobranças de custas pelos diversos
tribunais de justiça, sendo fixados os valores des-
tas em razão de percentuais do valor da causa,
bem como formalizada uma regra nacional para
o procedimento de seu recolhimento.
Tudo isso visa tornar o recolhimento de cus-
tas mais isonômico (pois hoje há uma cobrança
de custas mais altas em estados com IDH baixo,
bem como uma cobrança proporcionalmente
mais elevada de custas em processos de baixo
valor da causa). Outro objetivo do anteprojeto
é inverter a lógica predominante hoje em nosso
sistema, na qual as custas de primeiro grau são
muito caras e as recursais possuem custo baixo.
Ou seja, o anteprojeto tem como objeto a dimi-
nuição das custas de primeiro grau acompanhada
de uma majoração das custas recursais, visando
facilitar o acesso à justiça, de forma a valorizar as
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
22
decisões de primeiro grau e conferir maior cele-
ridade ao processo judicial, trazendo maior óbi-
ce de acesso às instâncias recursais. Além disso,
com a diminuição das custas de primeiro grau,
objetiva-se também diminuir a busca por assis-
tência judiciária gratuita, pois existe uma gama
de indivíduos beneficiários de tal assistência, que
teria condições de arcar com as custas, se estas
fossem razoáveis.
Assim, não podemos deixar que a repetibili-
dade seja uma razão para redução do acesso. Os
JEFs foram pensados e concretizados para garan-
tir parte dos direitos sociais no Brasil, e quanto
a isso não pode haver retrocesso. Ao contrário,
o que precisamos é superar o Estado Social e
implementar um verdadeiro Estado democrático
de Direito e, para isso, é preciso entender e acei-
tar que a aplicação do direito é uma atividade
interpretativa, que o sistema jurídico é aberto e
indeterminado. Isso reduzirá os esforços inúteis
de contenção da divergência, ao mesmo tempo
em que irá valorizar a ideia de que a previsibili-
dade é uma dimensão da justiça. Nesse caminho,
não podemos descuidar da tarefa de exigir que
o Estado brasileiro cumpra a Constituição e de
que os brasileiros se assumam como cidadãos,
abandonando uma posição passiva de cliente.
A tarefa do CNJ nesse processo é integrar os
tribunais e apoiá-los no desenho de soluções ge-
rencias e extraprocessuais que possam aumentar
a eficiência do Poder Judiciário e, com isso, ga-
rantir justiça a todos.”
Leonardo de Faria Beraldo, Liana Lidiane Pacheco Davi, Paulo Kuhn, Reynaldo Soares da Fonseca, Marcelo Siqueira e Claudio Xaver
Seefelder Filho
MESA REDONDA
Gerenciamento das demandas repetitivas pela Administração Pública:
dificuldades encontradas e possíveis soluções a serem adotadas
Perspectiva da
Procuradoria-Geral da União
Dr. Paulo Henrique Kuhn
Procurador-Geral da União
“
O grande volume de processos que trami-
ta na Justiça Federal brasileira é uma questão com-
plexa, que demanda soluções inovadoras e parce-
rias institucionais sólidas. Nesse sentido, o Seminário
“Demandas Repetitivas na Justiça Federal: possíveis
soluções processuais e gerenciais” cumpre impor-
tante papel, tanto em relação à difusão de alternati-
vas jurídicas e gerenciais para encaminhamento da
questão quanto em relação a uma maior aproxima-
ção dos atores envolvidos com o tema.
A Advocacia-Geral da União (AGU) é, sem
dúvida, um dos principais parceiros da Justiça
Federal nessa questão. No que se refere ao traba-
lho desenvolvido no âmbito da AGU, destacamos
as iniciativas realizadas pela Procuradoria-Geral
da União (PGU), órgão jurídico responsável pela
defesa judicial da União, envolvendo os Poderes
Executivo, Legislativo, Judicial.
Com uma estrutura composta por 69 procura-
dorias em todo o Brasil, que foram responsáveis
pela movimentação de quase um milhão de pro-
cessos em 2012, a Procuradoria-Geral da União se
encontra diante do desafio de lidar com um volu-
me de processos crescente e, ao mesmo tempo,
aumentar a qualidade da defesa jurídica da União.
Para fazer frente a esse desafio, e melhorar seu
desempenho, a PGU estabeleceu, como priori-
dade para o ano de 2013, a adoção de medidas
para lidar com as demandas repetitivas. São três
as diretrizes gerais para o enfrentamento da ques-
tão: (i) melhorar a qualidade da defesa judicial da
União nos processos em geral, (ii) realizar acor-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
24
dos para reduzir o estoque de ações repetitivas
e (III) autorizar desistência e a não interposição
de recursos sabidamente inviáveis.
Seguindo essas diretrizes gerais, estão sen-
do implantadas, neste momento, quatro me-
didas concretas para enfrentar o problema: 1)
Estabelecimento de uma Coordenação Nacional de
JEF; 2) Implantação do Programa de Redução de
Litígios e de Aperfeiçoamento da Defesa Judicial da
União; 3) Realização de Mutirões de Conciliação; e
4) Instalação das Centrais de Negociação.
A Coordenação Nacional de JEF foi criada a
partir do diagnóstico de que 35% do volume de
ações da PGU tramita nos juizados especiais fe-
derais e de que a grande maioria das demandas
repetitivas se encontra nesses juizados. As requi-
sições de pequeno valor (RPV) já superam, há
muito, a quantidade de precatórios emitidos, sen-
do que o valor pago em função de RPVs já está
próximo de superar o valor pago em precatórios.
Havia, então, a necessidade de uma ação
coordenada em todo o país. Nesse contexto,
foi criada, no início de 2013, a Coordenação
Nacional de JEF, com o objetivo de identificar
novas demandas de massa, desenvolver teses de
defesa mínima, tratar o jurisdicionado de forma
isonômica e reduzir custos para a União. O traba-
lho desenvolvido pela Coordenação Nacional de
JEF já está surtindo os primeiros efeitos. Apenas
nos primeiros dois meses de funcionamento, já se
iniciou o desenvolvimento de dez teses de defesa
mínima para utilização em temas repetitivos.
Ainda no segundo semestre de 2012, foi ini-
ciado o “Programa de Redução de Litígios e de
Aperfeiçoamento da Defesa Judicial da União”. Os
números que levaram à implantação do Programa
impressionam: nos recursos interpostos pela União,
84% dos acórdãos proferidos pelo STJ em 2010 e
2011 foram desfavoráveis à União, e, nos agravos
regimentais, o índice de insucesso chegou a 96%.
Diante desse levantamento, chegou-se à con-
clusão de que a interposição de recursos “sabida-
mente inviáveis” contribui para o estrangulamento
do Poder Judiciário e da própria AGU, compro-
mete a credibilidade da União perante a Justiça e
impede que a AGU se concentre em aperfeiçoar
teses de defesa da União em ações relevantes.
Sendo assim, foram elaborados pareceres re-
ferenciais que autorizaram a desistência e a não
interposição de recursos, no âmbito do STJ. Os
pareceres referenciais garantem maior segu-
rança ao advogado para não recorrer, pois são
elaborados por um órgão de direção superior, e
diminuem o tempo necessário para justificar a
desistência ou não interposição, pois, em vez de
elaborar uma peça jurídica para isso, basta inse-
rir no sistema de acompanhamento processual o
código do parecer referencial autorizativo.
Os resultados já alcançados são expressivos.
Nos oito primeiros meses do Programa (jul/12 a
fev/13), a PGU desistiu de 301 recursos e deixou
de recorrer em 2.180 processos no STJ, evitando
que o tribunal proferisse cerca de 3.807 decisões
(considerada a estatística de recursos sucessivos
ordinariamente interpostos).
No período julho-outubro de 2011, o percen-
tual de decisões favoráveis nos acórdãos em que
a União é recorrente foi de apenas 13% (excluí-
dos Mandados de Segurança). Quando fazemos
uma comparação com o mesmo período de 2012,
o percentual de decisões favoráveis subiu para
45%, conforme gráfico abaixo:
Fonte: Procuradoria-Geral da União
A elevação de 13% para 45% no percentual de
acórdãos favoráveis em que a União é recorrente
no STJ significa um aumento de impressionantes
244%. Esses resultados foram apresentados em
dezembro de 2012 para o Presidente do Superior
Tribunal de Justiça, Ministro Felix Fischer, que
dispensou elogiosas palavras à nova postura da
União. O “Programa de Redução de Litígios e de
Aperfeiçoamento da Defesa Judicial da União” foi
noticiado pelo sítio eletrônico do STJ e também já
foi alvo de reconhecimento por outros ministros

da corte, inclusive durante sessões de julgamento.
A necessidade de reduzir estoque de ações
repetitivas e o elevado custo de manutenção de
processos ativos levou a Procuradoria-Geral da
União a participar ativamente das Semanas de
Conciliação do CNJ. O primeiro mutirão foi reali-
zado em dezembro de 2011 e teve foco em ações
coletivas: foram 276 processos, com aproximada-
mente 12.000 beneficiários, o que gerou uma eco-
nomia direta para a União de R$ 308.287,92 (des-
contos conseguidos nos acordos) e uma economia
estimada de R$ 272.299.311,70, considerando o
que deixou de ser pago em termos de honorários,
correção, juros e outros custos que decorreriam
do prolongamento da tramitação do processo.
O segundo mutirão, realizado em junho de
2012, teve foco em ações individuais: foram 1.362
processos, com aproximadamente 3.000 benefi-
ciários, o que gerou uma economia direta para
a União de R$ 1.420.533,34 (descontos conse-
guidos nos acordos) e uma economia estimada
de R$ 22.247.304,05, considerando o que deixou
de ser pago em termos de honorários, correção,
juros e outros custos que decorreriam do prolon-
gamento da tramitação do processo.
A experiência na participação de mutirões foi
tão exitosa que houve uma decisão pela institucio-
nalização da iniciativa. Nesse contexto, nasceram
as centrais de negociação, com a finalidade de
dotar a PGU de uma estrutura permanente para
negociação de acordos. Foram criadas centrais
de negociação em três níveis: a Central Nacional
de Negociação – CNN, localizada em Brasília, é
responsável pela coordenação nacional das ati-
série
Cadernos
do CEJ 25
vidades; as Centrais Regionais de Negociação –
CRN, localizadas nas procuradorias regionais da
União, são responsáveis pela gestão dos acordos
em cada uma das regiões da Justiça Federal; por
fim, as Centrais Locais de Negociação – CLN, lo-
calizadas em cada unidade da Federação (exceto
onde já há Central Regional), farão os acordos
em âmbito estadual.
A primeira grande missão das Centrais de
Negociação, prevista no seu Plano de Ação, é
arquitetar uma forte articulação com os órgãos
do Poder Judiciário. Esse contato, para definição
de procedimentos de negociação e de concilia-
ção, é fundamental para o sucesso da iniciativa.
Inicialmente foram eleitas algumas gratificações
de desempenho que terão prioridade para a rea-
lização de acordos. São elas: GDATA, GDPGTAS,
GDASST, GDPGPE, GDPST, GDATEM, GDAFAZ.
O Plano de Ação também prevê dois tipos de
estratégia para realização de acordos. A primeira
é uma estratégia pré-processual, em que o acor-
do é tentado antes da citação da União. É feito
um depósito em juízo com a proposta padrão de
acordo, que já prevê os parâmetros gerais de
elaboração da conta e o termo de adesão pa-
drão para cada gratificação. A segunda é uma
estratégia processual, que dá preferência para
a realização de acordos em audiência e para a
realização de mutirões mensais de conciliação.
Esses são, em breve síntese, os instrumen-
tos que estão sendo implantados no âmbito da
Procuradoria-Geral da União, para enfrentar o
desafio de lidar com demandas repetitivas na
Justiça Federal brasileira.”
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
26
Perspectiva da Procuradoria-Geral
Federal
Marcelo Siqueira de Freitas
“
O sistema previdenciário brasilei-
ro – um dos maiores do mundo – é gerido pelo
Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia
federal criada pelo Decreto n. 99.350, de 27 de
junho de 1990.
Os números demonstram a grandeza do siste-
ma de previdência social pátrio: existem cerca de
47.900.000 de segurados, o que corresponde a
aproximados 48% da população nacional econo-
micamente ativa. Somente no ano de 2012 foram
concedidos cerca de 4.770.000 novos benefícios,
havendo mais de 30.000.000 de benefícios em
manutenção. O total de pagamentos referen-
tes a benefícios previdenciários realizados em
2012 alcança a monta de R$ 386.000.000.000,00.
(Fonte: Boletim Estatístico da Previdência Social
– Dezembro de 2012).
O tempo médio de concessão administrativa
de benefício previdenciário atualmente é de 26
dias. (Fonte: Boletim Estatístico da Previdência
Social – Dezembro de 2012).
De outro lado, têm-se os benefícios previden-
ciários concedidos por ordem judicial, que cor-
respondem a 8,58% do universo de benefícios
implantados. Embora tal índice não se afigure
elevado em termos relativos, verifica-se um sig-
nificativo número de ações judiciais em números
absolutos, em decorrência do amplo número de
segurados atendidos pelo sistema.
Em 2012 foram propostas por volta de
1.220.000 novas ações judiciais, atraindo a de-
manda da atuação de cerca de 1.560 procurado-
res federais, o que corresponde a 70% do efetivo
de contencioso da PGF.
A atuação da Procuradoria-Geral Federal pe-
rante o Supremo Tribunal Federal, os tribunais
superiores e a Turma Nacional de Uniformização
dos Juizados Especiais Federais garantiu 54,6%
de vitórias nas ações decididas nessas instâncias
judiciais em matéria previdenciária, e, em ques-
tões processuais, o índice chega a 71,7%.
A Advocacia-Geral da União tem implemen-
tado ações que visam à redução da litigiosidade,
com a edição de súmulas administrativas, de ini-
ciativas para a realização de acordos e transações
judiciais e projetos de desistência recursal peran-
te os tribunais superiores.
Somente em 2012 foram celebrados mais de
98 mil acordos judiciais em processos individu-
ais, com o pagamento de R$ 592 milhões aos
segurados. Citem-se, ainda, outros atos e pare-
ceres normativos editados pelo Governo Federal
visando à redução de litigiosidade na área pre-
videnciária com o reconhecimento: a) do re-
ajuste de 147,06%, por meio da Portaria MPS
n. 302, de 20.07.1992; b) da ORTN/OTN pela
Portaria Interministerial AGU/MPS n. 28/2006; c)
do IRSM de fevereiro/94 − Lei n. 10.999/2004;
d) da união homoafetiva – IN INSS/DC n. 25,
de 2000; e) do reconhecimento do “Boia Fria”
como segurado obrigatório - Parecer MPAS/CJ
n. 1050/97; g) da revisão do teto previdenciário
– Memo n. 59A/GA/MPS/2011; e h) da metodo-
logia de cálculo dos benefícios prevista no art.
29, II da Lei n. 8.213/91 – Nota n. 146/2012/
DEPCONT/PGF/AGU.
Na linha de ações desenvolvidas pela AGU,
despontam como sugestões para a redução de
demandas judiciais a busca por um aprofunda-
mento do relacionamento Judiciário-INSS-AGU
para organização dos acordos e dos mutirões
de conciliação e a melhoria dos filtros temáticos
para a identificação de processos repetitivos pas-
síveis de acordo ou desistência.”

PGFN: uma nova concepção da
Fazenda Pública em juízo
Cláudio Xavier Seefelder Filho
Procurador da Fazenda Nacional
Ex-Coordenador da Representação Judicial da
PGFN (01/2007 a 03/2013)
“
A Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional (PGFN) recebeu, com muita honra, o
convite para participar do Seminário Demandas
Repetitivas na Justiça Federal: possíveis solu-
ções processuais e gerenciais, promovido pelo
Conselho da Justiça Federal (CJF), por meio do
Centro de Estudos Judiciários, dirigido pelo Exmo.
Min. João Otávio de Noronha do Superior
Tribunal de Justiça (3/2011 a 8/2013).
Diversas questões interessantes surgem quando
falamos sobre “demandas repetitivas” perante o
Poder Judiciário, cito duas como exemplo: (i) as
discussões sobre qual o instrumento processual
cabível para alterar o entendimento do Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e Supremo Tribunal
Federal (STF) formado na sistemática dos recursos
repetitivos (arts. 543-B e 543-C respectivamente
do CPC); (ii) o debate, ainda não concluído pelo
STF, de qual a medida processual cabível em face
da aplicação incorreta pelos tribunais do entendi-
mento formado na sistemática dos recursos repe-
titivos (arts. 543-B e 543-C do CPC).
Já podemos evidenciar que as discussões so-
bre o tema são interessantíssimas, bem como
complexas. Entretanto, entendemos que, nesta
oportunidade, a PGFN poderá, efetivamente,
contribuir com o objetivo deste evento se trou-
xer ao conhecimento de Vossas Excelências suas
série
Cadernos
do CEJ 27
experiências na gestão das demandas repetitivas
tributárias da União (art. 12, da LC 73/93 1), todas
realizadas com base na legislação processual civil
vigente em nosso País.
Relembro que, quando ingressei na PGFN, em
meados do ano 2000 (concurso de 1998), duas
coisas muito me chamaram a atenção: (i) uma
suposta obrigação de recorrer de toda e qualquer
decisão judicial contrária aos interesses da União/
PGFN; e (ii) a ausência de confiança/respeito mú-
tuo nas relações entre a Administração Tributária
e o contribuinte.
Em 2004, fui convidado pelo Dr. Fabrício
da Soller, então Coordenador-Geral da
Representação Judicial da PGFN (CRJ), hoje
Procurador-Geral Adjunto de Consultoria e
Contencioso Tributário da PGFN (PGA), para atu-
ar na capital federal perante o Superior Tribunal
de Justiça e Supremo Tribunal Federal na
Coordenação-Geral de Representação Judicial
1 Art. 12 – À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
órgão administrativamente subordinado ao titular do
Ministério da Fazenda, compete especialmente:
I – apurar a liquidez e certeza da dívida ativa da
União de natureza tributária, inscrevendo-a para fins
de cobrança, amigável ou judicial;
II – representar privativamente a União, na execução
de sua dívida ativa de caráter tributário;
III – (VETADO)
IV – examinar previamente a legalidade dos contra-
tos, acordos, ajustes e convênios que interessem ao
Ministério da Fazenda, inclusive os referentes à dívi-
da pública externa, e promover a respectiva rescisão
por via administrativa ou judicial;
V – representar a União nas causas de natureza fiscal.
Parágrafo único – São consideradas causas de natu-
reza fiscal as relativas a:
I – tributos de competência da União, inclusive infra-
ções à legislação tributária;
II – empréstimos compulsórios;
III – apreensão de mercadorias, nacionais ou estran-
geiras;
IV – decisões de órgãos do contencioso administrati-
vo fiscal;
V – benefícios e isenções fiscais;
VI – créditos e estímulos fiscais à exportação;
VII – responsabilidade tributária de transportadores e
agentes marítimos;
VIII – incidentes processuais suscitados em ações de
natureza fiscal.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
28
da PGFN (CRJ).
Chegando na CRJ/PGFN em Brasília-DF, vi es-
tabelecida uma rotina já implantada de não re-
correr de temas pacíficos no STJ e STF, mediante
notas-justificativas. Uma atuação coordenada,
criteriosa e qualificada perante o STJ e STF.
Visitas constantes aos ministros, acompanhada
de entrega de memoriais e sustentações orais nos
casos relevantes.
Já havia, na atuação da PGFN perante o STJ
e STF, um acompanhamento especial dos casos
de maior relevância jurídica e econômica, em
relação aos quais, uma vez identificados na aná-
lise das pautas de julgamento do STJ e STF, eram
elaborados memoriais, feitas visitas aos ministros
e realizadas sustentações orais, o que acabou sen-
do normatizado, pela primeira vez na PGFN, com
a edição da Portaria PGFN 1.094/2005.
Assim, toda e qualquer jurisprudência que se for-
masse em temas relevantes para a PGFN, no âmbito
do STJ ou STF, teria uma efetiva participação da
PGFN, com memoriais, visitas e sustentações orais.
As derrotas ou vitórias não se davam sem a devida
consideração dos argumentos da PGFN.
Com essa participação ativa na construção
da jurisprudência pátria, os Atos Declaratórios
da PGFN, aprovados pelo Ministro de Estado da
Fazenda (art. 19 da Lei 10.522/2002) 2, começa-
2 Art. 19. Fica a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional autorizada a não contestar, a não interpor
recurso ou a desistir do que tenha sido interposto,
desde que inexista outro fundamento relevante, na
hipótese de a decisão versar sobre: (Redação dada
pela Lei nº 11.033, de 2004)
I – matérias de que trata o art. 18;
II – matérias que, em virtude de jurisprudência pa-
cífica do Supremo Tribunal Federal, ou do Superior
Tribunal de Justiça, sejam objeto de ato declaratório
do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, aprova-
do pelo Ministro de Estado da Fazenda.
III – (VETADO). (Incluído pela Lei nº 12.788, de
2013)
§ 1º Nas matérias de que trata este artigo, o
Procurador da Fazenda Nacional que atuar no feito
deverá manifestar expressamente o seu desinteresse
em recorrer.
§ 1º Nas matérias de que trata este artigo, o Procurador
da Fazenda Nacional que atuar no feito deverá, ex-
pressamente, reconhecer a procedência do pedido,
ram a ser editados de forma mais constante pela
PGFN, em respeito aos direitos dos contribuintes
já reconhecidos pelo Poder Judiciário.
Neste contexto, com o advento dos art. 543-B
e 543-C do CPC, a CRJ/PGFN vislumbrou uma
oportunidade de estender sua forma de atua-
ção perante o STJ e STF às demais instâncias
do Poder Judiciário, advindo daí o primoroso
trabalho da Dra. Luana Vargas Macedo, que
resultou na confecção do Parecer PGFN/CRJ n.
492/20103. Deveríamos continuar interpondo re-
cursos (regra), mas, existindo recurso julgado sob
a sistemática dos recursos repetitivos ou havendo
jurisprudência pacífica do STJ ou STJ, estaria o
Procurador da Fazenda Nacional dispensado de
contestar e/ou recorrer, na forma estabelecida
pela Portaria PGFN 294/20104.
quando citado para apresentar resposta, hipótese em
que não haverá condenação em honorários, ou mani-
festar o seu desinteresse em recorrer, quando intimado
da decisão judicial. (Redação dada pela Lei nº 11.033,
de 2004)
§ 2º A sentença, ocorrendo a hipótese do § 1o, não se
subordinará ao duplo grau de jurisdição obrigatório.
§ 3º Encontrando-se o processo no Tribunal, pode-
rá o relator da remessa negar-lhe seguimento, desde
que, intimado o Procurador da Fazenda Nacional,
haja manifestação de desinteresse.
§ 4º Fica o Secretário da Receita Federal autorizado
a determinar que não sejam constituídos créditos tri-
butários relativos às matérias de que trata o inciso II.
§ 4º A Secretaria da Receita Federal não constituirá
os créditos tributários relativos às matérias de que
trata o inciso II do caput deste artigo. (Redação dada
pela Lei nº 11.033, de 2004)
§ 5º Na hipótese de créditos tributários constituídos
antes da determinação prevista no § 4o, a autoridade
lançadora deverá rever de ofício o lançamento, para
efeito de alterar total ou parcialmente o crédito tribu-
tário, conforme o caso.
§ 5º Na hipótese de créditos tributários já constituídos,
a autoridade lançadora deverá rever de ofício o lan-
çamento, para efeito de alterar total ou parcialmente
o crédito tributário, conforme o caso. (Redação dada
pela Lei nº 11.033, de 2004)
§ 6º – (VETADO). (Incluído pela Lei nº 12.788, de 2013)
3 PARECER PGFN/CRJ/N. 492/2010 disponível
no sitio da PGFN – www.pgfn.fazenda.gov.br
4 PORTARIA PGFN N. 294, de março de 2010.
Dispõe sobre as notas-justificativas, no âmbito da

No referido Parecer PGFN 492/2010, foram
elencados os benefícios obtidos com esta nova
postura adotada pela PGFN em juízo, in verbis:
[...]
42. Assim, sob a primeira perspectiva acima re-
ferida, mais restrita, voltada para a própria instituição,
os benefícios decorrentes da adoção, pela PGFN, da
postura de não mais recorrer contra decisões, desfa-
voráveis à Fazenda Nacional, proferidas em conso-
nância com precedente judicial formado sob a nova
sistemática prevista, são, basicamente, os seguintes:
(I) otimização na utilização dos recursos da
instituição – trata-se, possivelmente, do benefício
mais evidente. Ao deixar de insistir na defesa de te-
ses jurídicas já definitivamente resolvidas pelo STF/
STJ, em sentido desfavorável à Fazenda Nacional,
a PGFN evita o desperdício dos seus recursos, so-
bretudo os humanos (p. ex. o tempo de trabalho
de Procuradores e servidores) e os materiais (p.
ex. estrutura das unidades da PGFN e sistemas de
informação utilizados na elaboração de peças pro-
cessuais), em demandas que possuem pouca, ou
nenhuma, potencialidade de lhe trazer resultados
positivos, “liberando” esses recursos para que os
mesmos possam ser utilizados em demandas que
possuam real viabilidade de êxito. Noutras pala-
vras: os esforços (recursos humanos/intelectuais
e materiais) da PGFN serão inteiramente concen-
trados naquelas teses jurídicas, de interesse da
Fazenda Nacional, cuja definição ainda se encon-
tra pendente no Judiciário, bem como nas teses
jurídicas nascentes.
(II) aumento da credibilidade da instituição
junto ao Poder Judiciário, imediatamente, e
junto à sociedade, mediatamente – ao deixar
de apresentar recursos sobre teses já resolvidas
pelo STF/STJ, em sentido desfavorável à Fazenda
Nacional, a PGFN passará a concentrar sua defesa
em torno de teses mais críveis, o que, certamente,
terá reflexos positivos em relação ao conceito, ou
à imagem, que o Poder Judiciário, imediatamente,
e a própria sociedade (no caso, os contribuintes),
mediatamente, possuem em relação à instituição.
O Poder Judiciário, num primeiro momento, e os
próprios contribuintes, num segundo momento,
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
série
Cadernos
do CEJ 29
saberão que as teses jurídicas que ainda estiverem
sendo defendidas judicialmente pela PGFN são vi-
áveis e críveis, e que essa defesa se dá de forma
estratégica, consciente e direcionada, o que, certa-
mente, elevará o “respeito” de ambos em relação à
atuação da instituição.
(III) estímulo ao pensamento crítico dos
Procuradores que integram os quadros da
PGFN – ao deixar de apresentar recursos sobre
teses já resolvidas pelo STF/STJ, passando-se a
concentrar os esforços – antes esparsos, desper-
diçados em processos inúteis – em demandas que
tratem de teses jurídicas ainda em real disputa
no Poder Judiciário, a PGFN estimulará os seus
Procuradores a atuarem com ainda mais raciocí-
nio crítico e compreensão acerca da matéria recor-
rida. Abandona-se, assim, a atuação mecanizada e
repetitiva e passa-se para uma atuação que deman-
dará a utilização de toda a capacidade intelectual
dos Procuradores da Fazenda. Com isso, certamen-
te, o grau de “engajamento” ou de “adesão” dos
quadros da PGFN em relação às causas judiciais
de interesse da Fazenda Nacional será ainda maior.
(IV) minoração da condenação em honorá-
rios advocatícios – ao deixar de insistir na interpo-
sição de recursos sobre questões jurídicas já definidas
pelo STF/STJ, a PGFN estará dando ensejo à mino-
ração do quantum das condenações em honorários
advocatícios, sofridas pela Fazenda Nacional, nas
demandas judiciais que tratem dessas questões.
43. Note-se que os benefícios acima listados não
são estanques, mas, antes, se interconectam, se re-
tro-alimentam, enfim, se complementam. E, todos,
juntos, parecem conduzir ao mesmo resultado: o
aumento no grau de eficiência da instituição;
atende-se, aqui, e de forma direta, ao princí-
pio constitucional da eficiência administra-
tiva. De fato, na medida em que se otimiza a utili-
zação dos recursos da PGFN, em que se aumenta
a sua credibilidade junto ao Poder Judiciário e aos
contribuintes e em que se estimula uma atuação
ainda mais crítica por partes dos Procuradores que
integram seus quadros, a tendência é a obtenção de
resultados mais exitosos nas demandas judiciais de
interesse da Fazenda Nacional.
[...]
No modelo anterior, precisávamos cada vez
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
30
mais do ingresso de novos procuradores da
Fazenda Nacional – saltamos de 700 procurado-
res da Fazenda Nacional no ano de 2000 para
2000 no ano de 2010 – em face do número cres-
cente de processos judiciais. A indagação era
como quebrar esse círculo vicíoso.
A PGFN tentou romper com o modelo de “mais
do mesmo” e inovando conseguiu obter excelen-
tes resultados na diminuição do volume de pro-
cessos em trâmite nas diversas instâncias do Poder
Judiciário, o que possibilitou uma realocação de
recursos e uma gestão inovadora, mais eficiente
e inteligente.
A PGFN tentou romper com o modelo de “mais do
mesmo” e inovando conseguiu obter excelentes
resultados na diminuição do volume de processos em
trâmite nas diversas instâncias do Poder Judiciário [...]
Em resumo, antes a PGFN recorria e contestava
de toda e qualquer demanda ingressada em juízo
contra a União em matéria fiscal, pouco importando
a existência de recurso julgado sob a sistemática dos e aperfeiçoamento da defesa da PGFN nas causas
recursos repetitivos (art. 543-B e 543-C do CPC) ou
jurisprudência pacífica do STJ e/ou STF. Em muitos
casos, o contribuinte já possuía seu direito reconhe- ação ajuizada contra a União/PGFN no Brasil.
cido pelo STJ e/ou STF, mas em face da resistência
judicial da União, demorava de dez a quinze anos
para ter o seu direito reconhecido em juízo.
Hoje, temos orgulho de dizer que, nas causas
decididas na sistemática dos recursos repetitivos,
seja no STJ, seja no STF, a PGFN não contesta
ou recorre, além de reconhecer o direito pleite-
ado pelo contribuinte. Da mesma forma, quan-
do constatada a jurisprudência pacífica no STJ e
STF, não interpomos mais recurso especial e/ou
recurso extraordinário.
Com os benefícios advindos da implemen-
tação deste novo modelo de atuação judi-
cial, foi possível a edição da Portaria PGFN
1.267/20115, a qual criou o Sistema Nacional de
5 PORTARIA PGFN n. 1267 de 06 de dezembro
de 2010 – Dispõe sobre o Sistema Nacional de
Acompanhamento Especial Judicial da PGFN
Acompanhamento Especial Judicial e Estratégia
de Defesa. A ideia novamente foi a de replicar a
atuação da PGFN no STJ e STF em todas as uni-
dades da PGFN pelo Brasil, para que cada unida-
de da PGFN possuísse um ou mais procuradores
da Fazenda Nacional imbuídos exclusivamente
de cuidar dos casos mais relevantes para a insti-
tuição. Para coordenação nacional (administra-
tiva e técnica) do acompanhamento especial na
PGFN, foi criado, dentro da Coordenação-Geral
de Representação Judicial da PGFN a Divisão
Nacional de Acompanhamento Especial Judicial
e Estratégia de Defesa da PGFN (DIAEJ).
Compete à DIAEJ exercer a
coordenação administrativa e
técnica das atividades das célu-
las de acompanhamento especial,
com o objetivo de possibilitar uma
atuação uniforme, coordenada e
mais eficiente da PGFN em todos
os processos judiciais sujeitos a
acompanhamento especial.
A DIAEJ vem desempenhando papel fundamen-
tal de coordenação, uniformidade, fortalecimento
mais relevantes em juízo, para que, desde a primei-
ra instância, falemos a mesma língua em qualquer
Um singelo exemplo do resultado da cria-
ção da DIAEJ: relato o caso da vitória no STF
da questão envolvendo a incidência da CSLL
sobre as receitas de exportação. Com a DIAEJ,
iniciamos uma “força tarefa nacional” visando
localizar, com auxílio da RFB, todos os proces-
sos judiciais sobre o tema. Em alguns meses de
trabalho conseguimos uma arrecadação próxima
de dez bilhões de reais aos cofres públicos, em
face da cassação de liminares e reforma de de-
cisões/acórdãos com o objetivo de restabelecer
a exigência tributária. Nesse período foi registra-
da a maior arrecadação trimestral da história da
Receita Federal do Brasil (RFB).
Importante destacar que os efeitos das me-
didas adotadas pela PGFN transcendem os in-
e cria a Divisão Nacional de Acompanhamento
Especial Judicial e Estratégia de Defesa.

teresses da instituição e contribuem com a di-
minuição da litigiosidade e duração razoável
do processo judicial, objetivos almejados pelo
Poder Judiciário, além do respeito ao cidadão
brasileiro, senão vejamos novamente trecho do
moderno Parecer PGFN 492/2010, in verbis:
[...]
44. De outra ponta, sob a segunda perspecti-
va acima mencionada, mais ampla e mais comple-
xa, voltada, imediatamente, para o novo instituto
do julgamento por amostragem de recursos extre-
mos repetitivos e, mediatamente, para a sociedade
como um todo, tem-se que os benefícios decorren-
tes da adoção, pela PGFN, da postura de não mais
recorrer contra decisões que tratem de questão já
definitivamente resolvida pelo STF/STJ, em sede de
julgamento realizado nos termos dos arts. 543-B e
543-C do CPC, são, basicamente, os seguintes:
(I) maior efetividade do novo instituto –
ao optar por deixar de recorrer nessas situações,
a PGFN contribui para a consecução das finalida-
des subjacentes à nova sistemática de julgamento
prevista nos arts. 543-B e 543-C do CPC, as quais,
como visto, consistem em conferir mais racionalida-
de e celeridade à entrega da prestação jurisdicional
e promover unidade na interpretação do direito,
mediante o incremento da força dos precedentes
judiciais. E, na medida em que a Administração
Pública (aí se incluindo, por óbvio, a PGFN) osten-
ta a condição de uma das maiores litigantes do
país, reconhecidamente responsável por uma par-
cela significativa do número de demandas repetiti-
vas que abarrotam o Poder Judiciário, percebe-se
que essa atitude cooperativa, de sua parte, assu-
me papel realmente decisivo na consecução des-
sas finalidades e, conseqüentemente, na obtenção
da efetividade do novel instituto; sem essa atitude
cooperativa, parece questionável, inclusive, se será
viável, na prática, que o novo instituto realmente
atinja as suas finalidades.
(II) alinhamento aos novos rumos tomados
pela ordem jurídica brasileira – além disso, ao
adotar tal postura cooperativa em relação à obten-
ção das finalidades do novo instituto previsto nos
arts. 543-B e 543-C do CPC, a PGFN estará se ali-
nhando, a um só tempo, à nova feição assumida
pelo processo civil brasileiro (influenciada, como
série
Cadernos
do CEJ 31
visto anteriormente, por uma nítida tendência de
“verticalização” das decisões do STF e do STJ ou de
“commonlawlização” da ordem jurídica pátria) e aos
escopos declaradamente pretendidos pelo “II Pacto
Republicano”, dentre os quais se inclui “o aprimo-
ramento da prestação jurisdicional, mormente pela
efetividade do princípio constitucional da razoável
duração do processo e pela prevenção de conflitos”.
Na verdade, a PGFN, como órgão de Estado, in-
tegrado ao Poder Executivo, estará se juntando a
outros órgãos vinculados aos demais Poderes, como,
por exemplo, ao Conselho Nacional de Justiça, em
prol da concretização dos ideais que marcam os no-
vos rumos tomados pela ordem jurídica brasileira.
(III) desoneração da sociedade em relação
aos custos envolvidos quando o Estado está
em juízo – ao deixar de recorrer em matérias já
definitivamente resolvidas pelo STF/STJ, a PGFN
se afasta, gradualmente, da condição de uma dos
maiores litigantes do país e, assim fazendo, atinge,
de forma reflexa, a própria sociedade, que deixará
de arcar com os altos gastos que necessariamente
são despendidos quando o Estado vai a juízo.
(IV) respeito ao cidadão brasileiro – ao ado-
tar a postura ora sugerida, a PGFN dará ensejo
a que o jurisdicionado alcance com maior celeri-
dade a prestação jurisdicional solicitada ao Poder
Judiciário, contribuindo, assim, para que seja re-
duzido o tempo do processo.
[...]
Com as demonstradas transformações na re-
presentação judicial da PGFN, resta evidente
que esta tem contribuído para a construção de
uma nova concepção de Fazenda Pública em
juízo, caracterizada por uma atuação judicial
combativa, técnica e coordenada nacional-
mente em defesa da causa pública, mas tam-
bém atenta e zelosa no respeito aos direitos
dos contribuintes já consagrados pelo STJ e/
ou STF, na medida em que não mais contesta e
recorre dos temas definidos na forma dos arts.
543-B e 543-C do CPC.
Nada mais moderno e digno de se esperar
de uma advocacia pública feita por servidores
públicos em prol dos interesses verdadeiramente
de Estado, nisso incluído o respeito ao direito do
cidadão-administrado-contribuinte.”

Prof. Michael D. Floyd1
Professor de Direito e Diretor de Estudos
Internacionais da Faculdade Cumberland de
Direito, Universidade Samford, Birmingham,
Alabama (EUA)
1 Agradeço aos meus colegas da faculdade, Henry C.
(Corky) Strickland e William G. Ross por dividir consi-
derações úteis nas questões deste trabalho. Agradeço
também ao meu colega de faculdade Herman (Rusty)
Johnson por compartilhar extensivamente suas pon-
derações e orientação enquanto eu pesquisava e de-
senvolvia as ideias refletidas nesta apresentação e
trabalho. Professores Johnson e Ross também fizeram
comentários úteis em minutas anteriores. Por último,
mas não menos importante, agradeço como sempre
à minha colega de faculdade, desembargadora Maria
Cristina Zucchi, pelo importante trabalho que ela rea-
liza apoiando e lecionando no Master of Comparative
Law Program, e por sua colaboração imensamente
valiosa com a tradução e logística. Por certo, quais-
quer erros, omissões e outras deficiências neste traba-
lho permanecem minha responsabilidade.
Class Actions e Outros tipos de
litígios coletivos: a experiência
dos Estados Unidos com possíveis
analogias com as demandas
repetitivas
Tradução: Profª. Drª. Maria Cristina Zucchi
Desembargadora do TJ-SP
“
1. Introdução
Estou honrado e contente por ter sido convi-
dado para participar da conferência sobre de-
mandas repetitivas, no dia 28 de março de 2013,
patrocinada pelo Centro de Estudos Judiciários
e Escola da Magistratura do Tribunal Regional
Federal da 1ª Região. Agradeço os nossos anfitri-
ões e demais participantes do programa pela aco-
lhida calorosa, hospitalidade gentil e pelas dis-
cussões fascinantes de que desfrutei em Brasília2.
2 Em particular, quero agradecer ao Ministro João
Otávio Noronha, Corregedor-Geral da Justiça Federal
e Diretor do Centro de Estudos Judiciários (3/2011
a 8/2013); ao desembargador federal Mário César
Ribeiro, Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª
Região; ao desembargador federal Newton de Lucca;
ao desembargador federal José Amilcar; ao desembar-
gador federal Reynaldo Soares da Fonseca; e à juíza
federal Vânila Cardoso André de Moraes, do Tribunal
Regional Federal da 1ª Região e Coordenadora do
Evento; e, por último mas não menos importante, ao
juiz federal André Prado de Vasconcelos, do Tribunal
Federal da 1ª Região, aluno brilhante graduado no
 série
Cadernos
do CEJ 33

A expressão “demandas repetitivas” não é co- nitivas humanas que podem ser de interesse para
nhecida nos Estados Unidos. A tradução literal da os políticos e reformistas, e a parte 9 oferece co-
expressão para o inglês, repetitive demands não mentários conclusivos.
torna o nome muito mais conhecido no contexto
judicial americano. Embora os Estados Unidos 2. Aspectos distintos do processo nos
não usem o mesmo conceito, algumas observa- Estados Unidos
ções potencialmente análogas podem ser úteis.
Ambos os Judiciários do Brasil e dos Estados
Muitas das questões discutidas neste trabalho
Unidos debatem-se para lidar com número signi-
têm foco na eficiência judicial. Este é um propósi-
ficante de casos. Encontrar estatísticas compará-
to que vale a pena perseguir, embora ele sempre
veis quanto ao número de casos em cada país é
precise estar subordinado à finalidade da justiça.
desafiador, porquanto cada um deles apresenta
Muitas soluções eficientes podem criar grande
estrutura judicial e competência de cortes espe-
risco de injustiça. No entanto, eficiência judicial
cializadas distintas. Contudo, pode-se dizer, com
não é necessariamente inconsistente com justiça.
segurança, que ambos os sistemas enfrentam
Realocação de recursos judiciais desperdiçados
grande volume de casos, de modo que eficiên-
nas aplicações que desenvolvem a causa da justi-
cia na administração da justiça pode significar
ça pode beneficiar a causa da justiça por meio do
economia em recursos.
desenvolvimento da eficiência. Porém, cuidado é
Certos aspectos da litigância nos Estados
assegurado ao se focalizar muito seriamente na efi-
Unidos tendem provavelmente a reduzir o acer-
ciência, com a exclusão de outras considerações.
vo das cortes americanas, se comparados com
Este artigo tem foco na experiência dos Estados
o sistema brasileiro. Algumas destas diferenças
Unidos com “ações coletivas”, com particular en-
podem sugerir caminhos de adaptação para o
foque na forma coletiva “class action” (“ação co-
Brasil, mas com cautela. Algumas das diferenças
letiva”). Na parte 2 do trabalho é apresentado um
entre as estruturas dos dois sistemas são tão pro-
sumário de alguns aspectos distintos do sistema
fundas, que mudanças, tanto no sistema brasileiro
legal americano, o que pode ajudar a explicar a
quanto no americano, poderiam ser difíceis ou
falta de familiaridade, nos Estados Unidos, com de-
impossíveis. Mais importante ainda, focalizar ape-
mandas repetitivas. A parte 3 explora um pouco da
nas na diminuição dos acervos, sem considerar
história judicial americana do século XX, quando
outros elementos do sistema e seus objetivos, cria
uma proliferação de direitos recentemente defini-
o risco de reduzir o acesso à justiça.
dos criou pressões de recursos sobre o Judiciário,
Tanto o Brasil quanto os Estados Unidos podem
pois assim se exigia que esses direitos em litígio
aprender coisas valiosas pela comparação dos dois
fossem dirigidos. A parte 4 explora brevemente a
sistemas de justiça. Algumas destas comparações
fórmula 2010 do Instituto de Direito Americano
podem levar à evolução valiosa de ambos. No en-
para litigância coletiva, e a parte 5 discute a for-
tanto, nem o Brasil nem os Estados Unidos têm um
ma class action de litigância coletiva, que tem tido
sistema judicial perfeito. Não importa quão insa-
uma consideração significativa da atenção judicial
tisfeitos estejamos, deveríamos ser cautelosos ao
e social americana nos últimos 50 anos. A parte 6
adotar mudanças que possam prejudicar a efetivi-
explora alguns dos desafios das ações multidistri-
dade dos nossos sistemas com referência a valores
tais, e a parte 7 desenha brevemente alguns an-
importantes de nossas sociedades.
tigos métodos de litigância coletiva nos Estados
Unidos em complemento às considerações sobre A. Despesa
as class actions e ações multidistritais. A parte 8
oferece pensamentos sobre duas limitações cog- Uma ação judicial, nos Estados Unidos, é mui-
to dispendiosa 3. Exceto em um número limita-

Mestrado em Direito Comparado, e grande colabora-

dor meu e do MCL Program. 3 Um recente artigo de jornal explorou uma tendência
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
34
do de áreas em que leis preveem a transferên-
cia de custas para a parte vencida 4, cada parte
nos Estados Unidos paga suas despesas e custas.
Advogados americanos cobram tipicamente cen-
tenas de dólares por hora trabalhada, de modo
que usualmente só é econômico litigar em casos
civis 5 envolvendo grandes somas de dinheiro.
Isso evita que causas de pequeno valor ocupem
tempo e energia das cortes, mas também torna o
acesso à justiça problemático para pessoas com
recursos limitados ou para problemas jurídicos
de pequeno valor6.
B. O processo de [exibição de] provas
O Código de Regras Federais de Processo Civil
regulamenta os processos judiciais nas cortes fe-
derais americanas e tem também sido adotado
em muitas cortes estaduais. Estas regras exigem
a provisionamento de fundos por terceiros no proces-
so, nos Estados Unidos, e observou que um grupo
levantou mais do que $ 100 milhões e afirma que
há muito espaço para mais pessoas diante do tama-
nho do mercado de processos nos Estados Unidos,
que eles consideram ser mais do que $200 bilhões.
Jennifer Smith, Investors Bankroll Lawsuits, THE
WALL STREET JOURNAL (April 8, 2013 at B1), dis-
ponível em http://online.wsj.com/article/SB1000142
4127887323820304578408794155816934.html?K
EYWORDS=litigation+finance (última visita em 13
de abril de 2013). Ver também Richard M. Calkins,
Mediation: A Revolutionary Process That is Replacing
the American Judicial System, 13 CARDOZO J.
CONFLICT RESOL.1,4-5 (2011).
4 Ver, por ex., Truth-in-Lending Act § 130(a)(3), 15
U.S.C. §1640(a)(3) (2013); Alabama Deceptive
Trade Practices Act, CODE of ALA, § 8-19-10 (2013).
5 O termo “civil” é usado aqui para distinguir o sistema
da justiça civil americana do da justiça criminal, os
quais operam frequentemente um pouco separados.
Com certa confusão, este mesmo termo é também usa-
do em contexto diferente para distinguir o sistema da
civil law (seguido no Brasil, em países da Europa con-
tinental, e em muitos outros países) do da common law
(seguido nos Estados Unidos e no Reino Unido).
6 Ver genericamente, por ex., Panel Discussion:
International, National and Local Perspectives on
Civil Right to Counsel, 25 TOURO L. REV.81 (2008).
apenas uma petição inicial muito genérica7. Os
contornos precisos da disputa são então desen-
volvidos pelas partes via discovery, um procedi-
mento usualmente lento e trabalhoso8. Isso signi-
fica que muito do tempo do advogado – custando
centenas de dólares por hora, como observado
acima – pode ser investido na definição da dis-
puta antes que vá a julgamento.
7 (a) Pedido de tutela. Um pedido pleiteando tutela
precisa conter:
(1) uma pequena e clara indicação dos fundamentos
para a competência da corte, a menos que a corte
já tenha competência e a demanda não precise de
novo suporte jurisdicional;
(2) uma indicação breve e clara do pedido mostran-
do que o autor tem legitimidade para a tutela; e
(3) um pedido para a tutela buscada, que pode in-
cluir tutela alternativa ou diferentes tipos de am-
paro. Fed.R.Civ. P. 8(a).
Recentemente a Suprema Corte dos Estados Unidos
estreitou de certo modo os requisitos que uma peti-
ção bem definida deve conter; a Corte mudou o foco
de pedido “notificação” para pedido “plausível”. Em
2007 a Corte suprimiu a aceitável regra de que o pe-
dido não deveria ser improvido por não apresentar
as condições da ação, a menos que pareça acima de
dúvida que o autor não pode provar o quadro dos
fatos do caso que iria legitimá-lo para a tutela. Ver
Bell Atlantic Corporation v. Twombly, 550 U.S. 544,
561 (2007) (marcadores internos de citação e cita-
ções omitidos). O padrão atual é que: para superar
um pedido de extinção, a petição precisa conter sufi-
ciente matéria de fato aceita como verdadeira, para
justificar o pedido de tutela que seja plausível em sua
face (verossimilhante). Uma petição tem plausibilida-
de na face quando o autor pretende conteúdo fático
que permite à corte delinear a inferência razoável de
que o réu é responsável pela alegada conduta falha.
O padrão de plausibilidade não está parecido com
uma “probabilidade requerida”, mas pede por mais
do que uma translúcida possibilidade de que o réu
tenha agido ilegalmente. Onde a petição pleiteia fatos
que são “ meramente consistentes com” a responsa-
bilização do réu, ela chega perto da linha entre possi-
bilidade e plausibilidade para “legitimação à tutela”.
[caso] Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. 662, 678 (2009) (ci-
tando Twombly, omitidas citações internas). Porém,
necessidades extensivas para a discovery permanece-
rão, mesmo com este padrão um tanto severo/exato
quanto ao que deve ser incluído na petição.
8 Ver Fed. R.Civ.P. 26-37. Ver também, por ex.,
Calkins, nota supra 3, p. 7.

C. Aceitação cultural do pedido
Nos Estados Unidos, advogados, juízes e par-
tes compartilham a “cultura do acordo”9. Juízes
regularmente encorajam as partes para o acordo
ao invés de terem o julgamento de seus casos10.
Ademais, o desenvolvimento e expansão dos me-
canismos alternativos de disputa, tais como arbitra-
gem e mediação, removeram uma quantidade de
litígios para fora das cortes e para mãos privadas.
A arbitragem simplesmente substitui o tribunal
público (corte) por um julgador privado. A me-
diação, contudo, transfere o controle de modo
pleno para as mãos das partes; as partes, não o
mediador, é que darão a decisão. Mediadores, di-
ferentemente dos árbitros, não impõem a decisão
para as partes. Eles apenas facilitam a exploração
e consideração das opções de acordo pelas partes.
D. Estrutura do Federalismo
Nenhum catálogo de diferenças entre o siste-
ma legal brasileiro e o dos Estados Unidos seria
completo sem mencionar as diferenças entre as
considerações sobre o federalismo nos nossos
dois países. Embora os Estados brasileiros tenham
recebido mais poder na Constituição de 1988 do
que em estruturas governamentais anteriores, e
eles desempenhem papéis significantes na estru-
tura política brasileira, [A] Constituição Brasileira
[de 1988] não outorga especificamente poderes ex-
clusivos para os Estados. Os poderes outorgados ao
governo federal são tão extensos, e tanta legislação
federal tem sido posta em vigor, que aos Estados e
Municípios não é deixada, virtualmente, nenhuma
área em que eles possam legislar livres dos limites
estabelecidos pelo governo federal11.
Em contraposição, os Estados nos Estados
Unidos têm poder exclusivo que não são deri-
vados do governo federal, nem dependem dele.
9 Desenvolvimentos no Direito – Os trajetos para
o Litígio Civil: VI.ADR, O Judiciário, e Justiça:
Chegando a acordos com os Alternativos, 113
HARV.L.REV. 1851, 1860 (2000).
10 Ver, por ex., Calkin s, nota supra 3 , p 9.
11 Keith S. Rosenn, Federalism in Brazil, 43 DUQ.L.REV.
577, 583 (2005).
série
Cadernos
do CEJ 35
A Constituição americana enumera os poderes
legislativos específicos outorgados ao Congresso
federal12. A Carta dos Direitos esclarece que [o]s
poderes não delegados aos Estados Unidos pela
Constituição, nem proibidos por ela aos Estados,
são reservados aos Estados respectivamente, ou ao
povo13. Enquanto a ênfase tem mudado, para trás
e para frente, entre estas duas diretivas constitu-
cionais, como o centro do federalismo america-
no, sempre esteve claro que os Estados america-
nos retêm poderes legislativos independentes do
governo federal14. Eles detêm muito do “poder de
polícia” 15, o qual é definido como [o] poder ine-
rente e pleno de um soberano de fazer todas as leis
necessárias e próprias para preservar a segurança
pública, ordem, saúde, moralidade e justiça16.
Em síntese, o governo federal americano tem
poderes delegados a ele na Constituição dos
Estados Unidos, e os poderes residuais permane-
cem com os Estados. As fronteiras precisas destas
categorias são por vezes disputadas, ou ficam em
dúvida nas margens, mas os poderes dos Estados
permanecem muito significantes.
E. A tradição da Common Law
Talvez a mais significativa e convincente dife-
rença entre o sistema legal brasileiro e o america-
no seja que o Brasil segue a tradição da civil law,
enquanto os Estados Unidos seguem a tradição
da common law17. Os dois sistemas estão conver-
12 U.S.CONST. art. 1 § 8 (1789).
13 U.S.CONST, amend. X (1791). Desde 1891, as
Constituições Brasileiras tiveram disposições seme-
lhantes, derivadas da Emenda X Americana, mas o
locus do poder legislativo no Brasil é muito mais cen-
tralizado no poder federal do que o que ocorre nos
Estados Unidos. Rosenn, nota supra 11, p. 583.
14 ERWIN CHEMERINSKY, CONSTITUTIONAL
LAW: PRINCIPLES AND POLICIES 234, 312-13 (3d
ed 2006).
15 Id., at 234
16 BLACK’S LAW DICTIONARY 1197 (8th ed. 2004).
17 Comparar estes dois sistemas é o foco da Universidade
Samford, Faculdade Cumberland de Direito , no seu
Mestrado em Direito Comparado (MCL), que
tem estado ativo desde 1994. Vários juízes brasilei-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
36
gindo para um mesmo grau: o Brasil recentemen-
te adotou precedente vinculante para certos tipos
de casos, e os Estados Unidos têm-se baseado,
de forma crescente, na lei positiva, tanto no ní-
vel federal quanto no estadual. Contudo, as dife-
renças tradicionais e fundamentais entre os dois
sistemas, e seus efeitos sobre as partes e os juízes
quanto às presunções e estilo de conduzir os ca-
sos, têm reflexos significativamente diferentes na
tramitação processual seguida nos dois sistemas.
Uma diferença axiomática entre o sistema da
civil law e o da common law é o significado dos
casos decididos anteriormente para o caso que se
encontra perante a corte. O Brasil mudou recente-
mente para [a direção de] dar efeito precedencial
vinculante para alguns tipos de decisões judiciais,18
mas em geral o Brasil continua a seguir a tradição
da civil law. Esta trata, geralmente, decisões ju-
diciais anteriores como potencialmente persuasi-
vas, mas não vinculantes, pelo menos na teoria19.
Assim, um juiz pode escolher se segue ou não uma
decisão anterior como aplicável ao caso atual.
No sistema da common law, casos decididos por
uma corte de apelação são geralmente preceden-
tes vinculantes para casos subsequentes na mes-
ma corte, e em outras cortes sujeitas à revisão por
aquela corte recursal. Estas regras de stare decisis
(precedente vinculante) da common law aplicam-se
nos Estados Unidos e tornam decisões judiciais re-
cursais vinculantes para decisões subsequentes da
mesma corte e de cortes inferiores sujeitas à jurisdi-
ção daquela corte de recurso. Dessa forma, mesmo
antes do início de um determinado julgamento de
primeira instância ou em grau de recurso, todos,
nos Estados Unidos, são vinculados pelos resulta-
ros se formaram neste programa. Ver genericamente
<http://www.cumberland.samford.edu/fp>. Acesso
em 14 abr. 2013.
18 Ver, por ex., Keith S. Rosenn, Procedural
Protection of Constitutional Rights in Brazil,
59 AM.J.COMP.L.1009, 1033-39 (2011); Keith
S. Rosenn, Separation of Powers in Brazil, 47
DUQ.L.REV.839, 867-68 (2009).
19 Ver gemericamemte, por ex., UGO A.MATTEI,
TEEMU RUSKOLA,& ANTONIO GIDI,
SCHLESINGER’S COMPARATIVE LAW 613-26 (7ª.
ed. 2009).
dos de um processo anterior de modo muito mais
amplo do que no Brasil.
Estas regras diferentes quanto a precedente
têm naturalmente um impacto significativo so-
bre as expectativas das partes em relação ao pro-
cesso. No sistema da common law, um litigante
potencial que encontra a regra legal aplicável
estabelecida em decisões vinculantes anteriores,
em grau recursal, reconhecerá a chance mínima
de obter uma interpretação diferente da regra
legal. Aliado ao custo do processo americano dis-
cutido anteriormente20, isso desencoraja, senão
todos, ao menos os litigantes mais determinados,
a iniciarem uma ação judicial. No sistema da civil
law pura, mesmo se decisões anteriores parecem
adversas, um litigante pode ter maiores esperan-
ças de que o próximo juiz possa interpretar a lei
diferentemente.
Mesmo no sistema da common law, preceden-
te vinculante não elimina o risco de haver pre-
cedentes inconsistentes, que podem levar anos
para serem resolvidos. Por exemplo, uma droga
recentemente aprovada para uso nos Estados
Unidos pode, inicialmente, parecer promissora,
mas o uso difundido pode revelar que ela causa
maior dano aos pacientes que a tomaram. Isto
dá oportunidade para uma reclamação potencial
pelo ressarcimento do dano. Pelo fato de farma-
cêuticos estarem usualmente distribuídos pelo
país, os pacientes que tomaram a droga residem
provavelmente em vários Estados, resultando daí
várias ações judiciais ajuizadas em vários Estados.
Se deixadas para procedimentos independentes,
tais ações podem resultar em vários vereditos e
julgamentos, alguns dos quais sejam talvez incon-
sistentes [entre si].
Na medida em que tais ações judiciais são pro-
cessadas em primeira e segunda instâncias, apenas
na esfera estadual, é possível que haja diferentes
resultados (regras) em diferentes Estados, porque
a suprema corte de cada Estado é o árbitro final de
cada direito estadual. Mesmo que os casos sejam
processados em corte federal, contudo, poderia le-
var anos para que os casos fossem encaminhados
para cortes federais independentes em primeira e
20 Ver supra notas 3 e 6 e texto que as acompanha.

segunda instâncias, nas Cortes de Apelação das vá-
rias Circunscrições Judiciárias dos Estados Unidos.
Somente após tal processo prolongado é possível
uma resolução do conflito na Suprema Corte dos
Estados Unidos.
As questões implícitas nas várias maneiras em
que as ações judiciais progridem nos Estados
Unidos são surpreendentemente vastas e comple-
xas, e seus detalhes estão além do escopo deste
trabalho. No entanto, esta introdução genérica
pode ser útil para estabelecer o ambiente em que
será considerado o papel das ações coletivas.
Como nota final, embora também além do es-
copo do presente artigo, a lei de falência america-
na pode ser uma ferramenta poderosa para reunir
casos perante uma corte, nos quais o réu foi [de-
clarado] falido21. Paradoxalmente, os mercados de
crédito dos Estados Unidos estão entre os mais ro-
bustos do mundo, justapostos com um dos sistemas
de falência mais amistosos quanto ao devedor, em
todo o mundo. Essas interações, mesmo fascinan-
tes, ficam reservadas para outra oportunidade.
3 Um pouco da história dos Estados
Unidos
O Judiciário americano, como no Brasil, tem
enfrentado desafios advindos do crescimento dos
acervos. Uma porção significativa desse cresci-
mento tem sido o resultado dos desenvolvimentos
legislativo e cultural no século XX22. Os direitos e
obrigações recentemente reconhecidos em leis e
via ações judiciais estavam, possivelmente pelo
menos, implícitos nos princípios da Constituição
dos Estados Unidos. No entanto, o desenvolvi-
mento desses direitos, no legislativo e na common
law, no século XX, expandiu amplamente o nú-
mero de procedimentos específicos que deveriam
ser conduzidos pelas cortes nos Estados Unidos23.
21 Ver, por ex., FEDERAL JUDICIAL CENTER,
MANUAL FOR COMPLEX LITIGATION, FOURTH
[doravante, MANUAL FOR COMPLEX LITIGATION]
§ 20 at 217; § 22.5 at 378-402 (4a. ed. West 2004).
22 Judith Resnik,Compared to What ?: ALI Aggregation
and Shifting Contours of Due Process and of Lawyers’
Powers, 79 GEO.WASH.L.REV.628 (2011) p. 630-31.
23 Id., at 637-38.
série
Cadernos
do CEJ 37
O New Deal do presidente Franklin Roosevelt,
nos anos trinta, foi uma fonte significativa destas
leis e ações24. O Congresso promulgou o Securities
Act (Lei dos Valores Mobiliários) de 193325 para
lidar com abusos percebidos em ofertas iniciais
de investimentos em valores mobiliários. Isso
foi seguido pelo Securities Exchange Act (Lei de
Negociação (Mercado) de Valores Mobiliários)
de 193426, que regulamenta transações de valores
mobiliários no mercado secundário (i.e., compras
e vendas de valores mobiliários após a oferta ini-
cial). O Social Security Act (Lei do Seguro Social),
de 193527, criou um novo sistema de seguro social
para proteger idosos aposentados contra o empo-
brecimento. O National Labor Relations Act (Lei
Nacional das Relações Trabalhistas) de 1935 28
protegeu transações coletivas e outros direitos
de emprego 29, e o Fair Labor Standards Act (Lei
dos Padrões de Trabalho Justo) de 193830 estabe-
leceu os padrões mínimos para as condições de
trabalho. Cada uma destas leis definiu direitos e
padrões legais específicos, e a ação judicial era o
último método de execução [da lei].
O Movimento dos Direitos Civis dos anos 50
e 60 continuaram esta tendência. A decisão da
Suprema Corte dos Estados Unidos no [caso]
Brown v. Board of Education31 declarou que am-
bientes escolares “separados, mas iguais” para
raças diferentes eram inerentemente desiguais e
violavam a garantia da igual proteção das leis,
da 14ª Emenda Constitucional32. O último efeito
do [caso] Brown e de uma extensa série de casos
judiciais subsequentes foi o de colocar muitos sis-
24 Ver genericamente, por ex., William G.Ross, THE
CHIEF JUSTICESHIP OF CHARLES EVANS
HUGHES 1930-1941 (2007).
25 Codificado em 15 U.S.C. §§ 77a et seq. (cf. emenda)
26 Codificado em 15 U.S.C. § § 78a et seq. (cf. emenda)
27 Codificado em 42 U.S.C. §§ 401 et seq. (cf. emenda)
28 Codificado em 29 U.S.C. §§ 151 et seq. (cf. emenda)
29 http://www.nlrb.gov/national-labor-relations-act (úl-
tima visita em 30 de abril de 2013).
30 Codificado em 29 U.S.C. §§ 201 et seq. (cf. emenda).
31 347 U.S. 483 (1954).
32 Id. at 495.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
38
temas escolares públicos sob intensa supervisão
judicial como meio de erradicar a discriminação
inconstitucional com base na raça.
O Movimento dos Direitos Civis também en-
controu expressão legal no Civil Rights Act (Lei
dos Direitos Civis) de 196433 e no Voting Rights Act
(Lei dos Direitos de Voto) de 196534. O primeiro
dá encarnação legal ao princípio da igual prote-
ção das leis encontrado na 14ª Emenda35, pela
proibição de várias formas de discriminação36. A
Lei dos Direitos de Voto similarmente torna con-
creto o direito de voto, proibindo discriminação
racial ou com base na cor para votar e registrar o
voto37. O comovedor princípio de “que todos os
homens são criados iguais”38 tinha sido conhecido
como um princípio fundacional do direito ameri-
cano desde 1776, mas os benefícios deste princí-
pio eram efetivamente negados a várias pessoas,
com base na sua condição de membros de grupos
desfavoráveis. Litígios e legislação sobre direitos
civis deram expressão concreta e especificidade a
estes direitos, e criaram uma base mais forte para
protegê-los judicialmente.
Outra expansão de direitos específicos veio
com o movimento de proteção ao consumidor
dos anos 60 e 70. A common law havia, há muito,
reconhecido que a fraude era a base para ação
de ressarcimento, e quebra de garantia era acio-
nável em contrato. Contudo, as formulações da
common law quanto a estes princípios eram pe-
sadas, assim como o eram as formulações legais
gerais. O Federal Trade Commission Act – FTC (Lei
da Comissão Federal de Comércio) foi emendado
em 1938 para incluir uma proibição contra atos
ou práticas enganosas, e novamente em 1975
33 Codificado em 42 U.S.C. §§ 2000 et seq. (cf. emenda).
34 Codificado em 42 U.S.C. §§ 1971 et seq. (cf. emenda).
35 Ver U.S.Const. emenda XIV, § 1 (1868).
36 Ver, por ex., Congresslink, “Major Features of the
Civil Rights Act of 1964” disponível em http://www.
congresslink.org/print_basics_histmats_civilrights-
64text.htm (última visita em 2 de maio de 2013).
37 Ver 42 U.S.C. § 1971.
38 U.S. DECLARATION OF INDEPENDENCE (4 de
julho de 1776).
para ampliar o alcance da lei visando abranger
atividade intraestadual e interestadual39.
A Lei FTC [Lei da Comissão Federal de
Comércio], em si, não dispõe sobre um direito pri-
vado de ação40, mas os integrantes da Comissão
Federal de Comércio [FTC] têm sido enérgicos
no policiamento de violações a este princípio 41.
Agências administrativas como 42 a Comissão
Federal de Comércio [FTC] desempenham um
papel importante no atual sistema legal norte-
-americano; elas são formalmente parte do Poder
Executivo definido no art. II da Constituição dos
Estados Unidos, mas assumem a função de tomar
decisões que frequentemente se parecem com
o procedimento judicial 43. Estas agências admi-
nistrativas também exercem o poder de regula-
mentar análogo ao (embora limitado pelo) poder
legislativo do Congresso44.
Além da Lei da Comissão Federal de Comércio
[FTC], muitos Estados promulgaram leis proibin-
do práticas comerciais injustas ou enganosas,
frequentemente referidas como “little-FTC” acts
(pequenas leis FTC), que permitem que consumi-
dores atingidos por tais práticas intentem ações
individualmente como procuradores gerais pri-
vados45. Muitas destas leis estaduais estabelecem
39 Ver, por ex., Michael M. Greenfield, Consumer
Transactions 51 (3d ed 1999).
40 Ver, por ex., John A. Spagnogle, Ralph J. Rohner,
Dee Pridgen,&Jeff Sovern, Consumer Law:Cases and
Materials 76 (3d ed 2007).
41 Ver, por ex., id. p. 35.
42 Dentre outras agências administrativas americanas mui-
to conhecidas estão a Federal Aviation Administration
[FAA] [Administração Federal de Aviação], a Equal
Employment Opportunity Commission [EEOC]
[Comissão de Igual Oportunidade de Emprego],
National Labor Relations Board (NLRB) [Diretoria
Nacional de Relações do Trabalho], Securities and
Exchange Commission (SEC) [Comissão de Valores
Mobiliários e Câmbio], etc.
43 O “ Poder Judiciário” federal é regido pelo Artigo III
da Constituição dos Estados Unidos.
44 O “Poder Legislativo” federal é regido pelo Artigo I da
Constituição dos Estados Unidos.
45 Ver GREENFIELD, nota supra 39, p. 120.

um mecanismo para transferir os honorários
do advogado do consumidor para o réu venci-
do 46. Algumas destas leis proíbem amplamente
práticas ou atos enganosos, mas outras listam
enumerações detalhadas das práticas especifi-
camente proibidas47. Muitas destas leis generica-
mente incorporam, por referência, as decisões
da Comissão Federal de Comércio [FTC] quanto
à conduta enganosa, fazendo tal conduta ser,
por si, também, uma violação da lei esta­d ual 48.
Frequentemente tais leis também reconhecem
que muitas lesões ao consumidor individual po-
dem não chegar a causar dano real que torne
uma ação judicial economicamente viável. Além
das disposições sobre transferência de honorá-
rios de advogado mencionadas acima, estas leis,
com frequência, atenuam o requisito da prova de
dano real impondo uma penalidade legal (além
da [por] dano real, se houver) para caracterizar
a conduta proibida49.
O Congresso também aprovou muitas leis
que enumeravam proibições precisas ou requi-
sitos de revelação [da prova] para lidar com
práticas tidas como enganosas ou trabalhosas
em transações de empréstimo, particularmente
aquelas envolvendo consumidores. Isso incluiu
o Truth in Lending Act [Lei da Transparência no
Empréstimo] 50, o Fair Credit Reporting Act [Lei
da Informação Adequada do Crédito] de 197051,
o Equal Credit Opportunity Act [Lei da Igualdade
de Oportunidades de Crédito] de 1974 52, e o
Fair Debt Collection Practices Act [Lei de Práticas
Adequadas de Cobrança de Débito] de 1977 53.
Da mesma forma que a outra legislação protetora
do consumidor discutida acima, estas leis procu-
raram desenvolver o acesso às cortes para ações
46 Ver, por ex., CODE OF ALA. § 8-19-10(a)(3).
47 Ver GREENFIELD, nota supra 39, p. 120.
48 Ver, por ex., CODE OF ALA. §§ 8-19-16.
49 Ver, por ex., id. 8-19-10(a)(1).
50 Codificado em 15 U.S.C. §§ 1601 et seq. (cf. emenda).
51 Codificado em 15 U.S.C. §§ 1681 et seq. (cf. emenda).
52 Codificado em 15 U.S.C. §§ 1691 et seq. (cf. emenda).
53 Codificado em 15 U.S.C. §§ 1692 et seq. (cf. emenda).
série
Cadernos
do CEJ 39
de muito pequeno valor para justificar o custo de
uma ação judicial na estrutura usual dos Estados
Unidos54.
A professora Judith Resnik, a quem eu reco-
nheço um débito significativo por desenvolver
muitas ideias neste trabalho, sugeriu que a expan-
são de direitos no século XX coincidiu com uma
nova compreensão do “devido processo legal”
garantido pelas Emendas 5 e 14 da Constituição
dos Estados Unidos: Na segunda metade do século
vinte, a expressão constitucional “devido processo
legal” foi relida, não mais para exigir apenas con-
formidade com regras processuais prescritas mas
como um métrico de valor independente: que indi-
víduos tenham oportunidades de serem ouvidos, de
apresentar provas para fundamentar reclamações
fáticas, e obter julgamentos por juízes independen-
tes como um predicado para julgamentos preclusi-
vos e vinculantes55.
A professora Resnik também escreveu percep-
tivamente [que] O projeto processual do século
vinte e um idealiza o que fazer com todos os diver-
sos titulares de direitos, aptos a perseguir o cumpri-
mento de seus títulos em cortes sujeitas a esta nova
teoria do processo adequado56.
Litigância coletiva – resolução de múltiplas
ações relacionadas em um procedimento judicial
combinado – é um dos modos pelos quais as cor-
tes americanas e as novas agências administrati-
vas têm procurado lidar com o vasto aumento de
direitos e demandantes.
4 Tipos de litígios coletivos
O American Law Institute (ALI) [Instituto de
Direito Americano], Principles of the Law: Aggregate
Litigation (2010) [Princípios do Direito: Litígios
Coletivos], identifica três amplas categorias de li-
tigância coletiva: “ações agregadas”, “agregações
administrativas” e “agregações privadas”:
a) Uma ação agregada é uma única ação ju-
dicial que abrange reclamações ou defesas feitas
por múltiplas partes ou pessoas representadas;
54 Ver, por ex., SPANOGLE ET AL, nota supra 40, p. 772.
55 Resnik, nota supra 22, p. 630 (citação omitida).
56 Resnik, nota supra 22, p. 631.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
40

b) Uma agregação administrativa é uma audiência ou julgamento de segunda instância

reunião de ações judiciais relacionadas, que po- comece, todos, nos Estados Unidos, estão vin-
dem ou não ser ações judiciais agregadas, proces- culados aos resultados de um caso anterior de
sadas sob supervisão ou controle judicial comum; modo muito maior do que ocorre no Brasil.
c) Uma agregação privada é uma reunião
informal de ações ou defesas de múltiplas partes, 5 Class actions [ações coletivas]
pessoas representadas, autores ou réus processadas
Provavelmente a mais conhecida forma de li-
sob supervisão ou controle comum não judicial57.
tigância coletiva nos Estados Unidos seja a class
A categoria de ações agregadas tem duas
action [omitir-se-á, doravante a tradução desta
subcategorias, “ações conjuntas” e “ações
expressão para o português]. Tal como indica-
representativas” 58. A diferença essencial entre
do na parte 4, supra, um aspecto distintivo das
estas duas subcategorias é a de que ações con-
ações coletivas é o de que elas são ações “repre-
juntas vinculam apenas as pessoas que são partes
sentativas”; quer dizer, elas vinculam não apenas
nas ações reunidas59, enquanto que as ações re-
as partes que estão perante a corte, mas tam-
presentativas têm o potencial para vincular não
bém outras partes que estão representadas pelas
apenas as partes nomeadas nas ações judiciais,
partes nomeadas. Black’s Law Dictionary define
mas também “pessoas representadas”, i.e., não
“class action” como: [a] ação judicial em que a
partes que são representadas por uma parte 60.
corte autoriza uma única pessoa ou um pequeno
Class actions [ações coletivas] são um tipo de
grupo de pessoas a representar os interesses de um
ação representativa 61, e a forma de agregação
grupo maior; especif., uma ação judicial em que
da ação coletiva é o primeiro foco deste trabalho.
a conveniência tanto do público quanto de partes
Uma nota adicional pode ser útil na compa-
interessadas requer que o caso seja resolvido por
ração entre os caminhos brasileiro e americano
ação [movida] por ou contra apenas uma parte
nos quais uma ação judicial pode “vincular” uma
do grupo de pessoas semelhantemente situadas e
parte ou uma não parte. Como discutido acima,62
em que uma pessoa, cujos interesses são ou podem
as regras da common law de stare decisis (pre-
vir a ser afetados, não tem oportunidade de prote-
cedente vinculante) são aplicadas nos Estados
ger seus interesses comparecendo pessoalmente ou
Unidos. Estas regras tornam as decisões judiciais
através de um representante pessoalmente escolhi-
recursais vinculantes para decisões subsequentes
do, ou através de uma pessoa especificamente indi-
da mesma corte ou de cortes inferiores sujeitas à
cada para agir como administrador ou curador63.
jurisdição daquela corte recursal, portanto vincu-
Possíveis traduções da expressão “class ac-
lando a todos nos Estados Unidos pelos resultados
tion” para o português incluem “ação coletiva”
da ação anterior, muito mais do que ocorre no
e “ação judicial coletiva”. 64 Por certo, porém,
Brasil. Assim, mesmo antes que uma determinada
deve-se estar atento para as importantes dife-
renças entre o direito e o processo brasileiro
e o americano antes de usar aquela tradução
57 AMERICAN LAW INSTITUTE, PRINCIPLES OF
direta como mais do que um ponto de partida
THE LAW: AGGREGATE LITIGATION § 1.02 (2010)
(ênfase dada) [doravante, ALI PRINCIPLES OF para comparar as fronteiras precisas das ações
AGGREGATE LITIGATION]. no Brasil e nos Estados Unidos.
58 Ver id. § 1.02 comentário b.
59 Id. § 1.02 comentário b(1)(A).
63 BLACK’S LAW DICTIONARY 267 (8ª. ed 2004).
60 Id. § 1.02 comentário b(1)(B). Definições de “partes”,
“pessoas representadas”, e outras expressões apare- 64 MARIA CHAVES DE MELLO, DICIONÁRIO
cem id. § 1.01. JURÌDICO: PORTUGUÊS-INGLÊS, INGLÊS-
PORTUGUÊS 638 (9. ed. 2009).
61 Id. § 1.02, comentário b.
Ver também nota 86 infra, para discussão dos “direi-
62 Ver texto supra nas notas 17 a 21. tos coletivos” nos Estados Unidos.

A. Requisitos para manter uma Class
Action
Regra 23(a) das U.S.Federal Rules of Civil
Procedure-FRCP (Regras Federais dos Estados
Unidos para Processo Civil) estabelece quatro re-
quisitos explícitos para certificação de uma ação
coletiva: (1) que a classe seja tão numerosa que seja
impraticável a reunião de todos os membros; (2)que
haja questões de direito ou de fato comuns à clas-
se;(3)que as reclamações ou defesas das partes re-
presentadas sejam típicas de reclamações ou defesas
da classe; e (4)que as partes representatadas prote-
jam justa e adequadamente os interesses da classe65.
Estes quatro requisitos são comumente refe-
ridos como “numerosidade,” “identidade”, “ti-
picalidade”, e “adequação de representação”,
respectivamente66.
Além dos requisitos explícitos, comentários
influentes sugerem um requisito balisador “implí-
cito” mas “axiomático”, de que a classe deve não
apenas existir, a classe deve ser suscetível de defi-
nição precisa67. As fronteiras do que possa [ser]
qualifica[do] como “definição precisa” pode variar
de acordo com as circunstâncias68. Sem este re-
quisito, a corte pode não estar apta a determinar
se uma determinada pessoa é membro da classe
ou não, quem está legitimado para [receber] inti-
mações durante a tramitação processual, e quem
estará vinculado às decisões no processo69.
B. Tipos de Class Actions
Regra 23(b) do U.S.FRCP identifica três tipos
de ações coletivas 70. A primeira categoria, re-
65 Fed.R.Civ. P. 23(a).
66 Ver, por ex., 5-23 MOORE’S FEDERAL PRACTICE-
CIVIL §§ 23.20, 23.22, 23.23, 23.24, 23.25.
67 Id., § 23.21.
68 Id., § 23.21.
69 Ver id. § 23.21[1]
70 A regra 23(b) dispõe [que], (b) Tipos de Class Actions.
Uma class action pode ser mantida se a regra 23(a)
for satisfeita e se:
(1) promover ações separadas por ou contra
membros individuais da classe pode criar um
série
Cadernos
do CEJ 41
ferida na FRCP Regra 23(b) (1), focaliza evitar
resultados inconsistentes em ações judiciais múl-
tiplas 71. A segunda categoria, referida na FRCP
Regra 23(b) (2), está focalizada em situações em
que todos os membros da classe reclamam um
direito para tutela de igualdade similar (por ex.,
cautelar), baseada na ação da parte contrária ou
falta de ação que seja aplicável a toda a classe72.
A terceira categoria, referida na FRCP Regra (b)
(3), está focalizada em reclamações de membros
da classe por danos monetários que podem ser
apropriadamente resolvidos para a classe como
risco de:
(A) decisões inconsistentes ou variadas em rela-
ção a membros individuais da classe que iriam
estabelecer padrões de conduta incompatíveis
para a parte contrária à classe, ou
(B) decisões com relação a membros individuais
da classe que, como questão prática, seriam
dispositivas dos interesses dos outros membros
não partes para a decisão individual ou iria
substancialmente prejudicar ou impedir sua
aptidão para proteger seus interesses;
(2) a parte contrária à classe atuou ou recusou-se
a atuar com fundamentos aplicáveis à classe
em geral, de modo que a tutela final concedi-
da ou tutela declaratória correspondente seja
apropriada com relação à classe como um
todo; ou
(3) a corte entende que as questões de direito ou
de fato comuns aos membros da classe predo-
minam sobre quaisquer questões que afetem
apenas membros individuais, e que a class ac-
tion é superior a outros métodos disponíveis
para decidir justa e eficientemente a controvér-
sia. As matérias pertinentes a estas avaliações
incluem:
(A) os interesses dos membros da classe em con-
trolar individualmente o ajuizamento ou defe-
sa de ações separadas;
(B) a extensão e natureza de qualquer demanda
que diga respeito à controvérsia já tenha se
iniciado por ou contra membros da classe;
(C) a intenção ou não de concentrar a demanda
das reclamações num determinado foro; e
(D)as dificuldades plausíveis no gerenciamento
da class action. [Fed. R.Civ.P.. 23(b)].
71 5-23 MOORE’S FEDERAL PRACTICE-CIVIL §
23.40[1].
72 Id.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
42
um todo 73. Este último tipo de class action tem
sido usado para reclamações de consumidores,
envolvendo danos individuais de pequeno valor,
e para demandas de indenização em massa74.
C. Avaliações do enfoque da Class
Action
A literatura, avaliando os prós e contras da
class action é vasta, e as questões são comple-
xas75. Uma exposição detalhada de todas as ações
concorrentes promovidas por ou contra o mode-
lo de class action dos Estados Unidos está muito
além do escopo deste trabalho. Algumas obser-
vações gerais podem ser úteis para sugerir alguns
contornos do debate76.
1. Benefícios das class actions
Uso mais eficiente de recursos para demandas
é um objetivo importante e persuasivo das class
actions (assim como outras formas de demandas
agregadas)77. Eficiência pode vir de várias formas.
73 Id.
74 STEPHEN N. SUBRIN & MARGARET K. WOO,
LITIGATING IN AMERICA:CIVIL PROCEDURE IN
CONTEXT 197 (2006).
75 Ver genericamente, por ex., Resnik, nota su-
pra 22; Janet Waler, Our Courts and the World:
Transnational Litigation and Civil Procedure:
Complex Transnational Litigation: Who’s Afraid
of U.S.-Style Class Actions? 18 SW.J. INT’L L.504
(2012); Elizabeth Chamblee Burch, Financiers as
Monitors in Aggregate Litigation, 87 N.Y.U.L.REV.
1273 (2012); Deborah R. Hensler, Goldilocks and the
Class Action, 126 HARV.L.REV. 56 (2012); Mary Kay
Kane, 2012 Higgins Distinguished Visitor Lecture:
The Supre Court’s Recent Class Action Juriprudence:
Gazing into a Crystal Ball, 16 LEWIS & CLARK
L.REV. 1015 (2012); Kenneth R. Feinberg, Is the class
Half-Empty or Half-Full?, 44 LOY.U.CHI.L.J. 349;
Robert H. Klonoff, Reflections on the Future of Class
Actions, 44 LOY.U.CHI.L.J. 533 (2012).
76 Estou particularmente em débito para com um cole-
ga professor da Samford University, Herman (Rusty)
Johnson, Professor da Faculdade Cumberland de
Direito, por suas sugestões no desenvolvimento das
ideias desta seção.
77 Ver, por ex., ALL PRINCIPLES OF AGGREGATE
O uso eficiente de recursos judiciais e outros em
disputas litigiosas pode ser aprimorado ao realizar
apenas um julgamento (e uma série de recursos),
ao invés de uma multiplicidade de procedimentos
individuais sobre as mesmas questões. Eficiência
no desenvolvimento da common law pode ser si-
milarmente ressaltado estabelecendo-se um pre-
cedente com base naquele único julgamento (e
uma série de recursos), ao invés de permitir uma
multiplicidade de decisões individuais (e prova-
velmente conflitantes) e então harmonizá-las por
intermédio de recursos subsequentes prolonga-
dos por um período de anos.
Outro objetivo importante com a utilização da
class action tem sido a expansão do acesso à reso-
lução judicial de conflitos 78. A revisão das FRCP
que levou ao crescimento dramático das litigân-
cia por class actions nos Estados Unidos estava
focada neste objetivo: Os cernes das ideias da ver-
são de 1966 da Regra 23 são acesso e igualdade. O
texto enxuto pode tornar esta leitura menos vívida.
Ainda o memorando e o debate que produziram as
revisões de 1966, bem como as explicações depois
disso, tornam evidente que os redatores da Regra
acreditavam que eles precisavam promover acesso
à corte para aqueles carentes ou de conhecimentos
dos direitos ou dos recursos para obtê-los79.
Uma ilustração antecipada importante vem do
Movimento dos Direitos Civis, dos anos 60, para o
qual o acesso à justiça era essencial. Se um caso
sobre desagregação escolar tivesse sido ajuizado
apenas por estudantes individuais específicos,
estes indivíduos estariam certamente formados
à época em que a ação terminasse, tornando a
matéria “prejudicada”80. O sucesso da forma de
LITIGATION, nota supra 57, §§ 1.03(b) e comentário
b; 1.04(b), (c ).
78 Resnik, nota supra 22, p. 650-52.
79 Id. p. 650.
80 Ver id., p. 650-51. Nos Estados Unidos, a “doutrina
mootness (da prejudicialidade)” diz que [uma] con-
trovérsia atual deve existir em todos os níveis de pro-
cedimentos da corte federal, tanto em primeira quan-
to em segunda instância. Se eventos subsequentes ao
ajuizamento do caso resolverem a disputa, o caso de-
verá ser extinto como prejudicado (CHEMERINSKY,

demanda class action para lidar com tal proble-
ma em casos de desagregação escolar levou ao
efetivo uso das class actions numa variedade de
outros contextos81.
Acesso à justiça é também importante para
aqueles, como os consumidores, cujas reclama-
ções individuais têm valor da causa pequeno 82.
Por exemplo, se um indivíduo compra uma marca
de creme facial ao invés de outra, com base em
propaganda enganosa de que o creme facial tor-
nará a pele mais jovem, o prejuízo do indivíduo
será de apenas alguns dólares83. Assim, uma ma-
neira economicamente viável de encaminhar tais
ações exigirá alguma forma de agregação. Class
actions podem ser uma forma de se conseguir
isso, embora agências administrativas nos Estados
Unidos também exijam o cumprimento de leis
para o benefício de grupos grandes de cidadãos84.
Réus também descobriram que as class actions
podem ser uma ferramenta eficaz para lidar con-
clusivamente com um grande grupo de autores
potenciais, por via das chamadas “class action por
acordo” 85. Várias outras virtudes são atribuídas
às class actions, sugerindo o modelo de impor-
tância e amplitude social de aplicação potencial.
Por exemplo, [para] autores, a class action é um
veículo efetivo para forçar mudanças de política pú-
blica, para realizar direitos humanos, e para adotar
novas normas legais contra o governo e corpora-
ções como réus86.
nota supra 14, § 2.7.1 p. 113). Isto deriva do disposi-
tivo constitucional americano [que estabelece] que as
cortes federais só podem decidir “casos” e “controvér-
sias”. Ver a Constituição dos Estados Unidos, artigo
III, § 2 cláusula 1.
81 Resnik, nota supra 22, p. 651.
82 Ver, por ex., id. p. 651-52.
83 Ver, por ex., Charles of the Ritz Distributors Corp. V.
Federal Trade Com, 143 F.2d , p.676 (1944).
84 Ver, por ex., id. (reclamações por propaganda enga-
nosa ajuizadas pela Comissão Federal de Comércio
em favor de consumidores americanos).
85 SUBRIN & WOO, nota supra 74, p. 206-7.
86 Id. p. 193. Apesar da referência, nesta citação, a “di-
reitos coletivos”, o direito norte americano tende a
conceitualizar direitos como pertencentes a indivídu-
série
Cadernos
do CEJ 43
É certo, porém, que benefícios para um lado
da controvérsia criam custos para o outro lado.
Tais preocupações são referidas abaixo. Ademais,
entre os benefícios e custos específicos da ação
coletiva class action, devem ser consideradas al-
ternativas para atingir outros caminhos possíveis
que permitam que os benefícios da forma de ação
class action possam ser atingidos, com talvez me-
nos dos inconvenientes esperados. Uma conside-
ração completa de tais alternativas está além do
escopo deste trabalho. Contudo, uma alternativa
óbvia é a crescente confiança nas agências re-
guladoras, trajetória seguida nos Estados Unidos
com a criação da Comissão Federal de Comércio
e outras agências análogas tanto no nível federal
quanto no estadual87.
2. Preocupações com as class actions
Se perguntado com o que uma ação se parece,
muitas pessoas provavelmente tendem a imagi-
nar um pequeno número de partes encaminhan-
do uma disputa contra um pequeno número de
partes contrárias. Muitas ações judiciais envolvem
os, não a grupos. Uma class action pode pretender
direitos de múltiplas pessoas coletivamente, mas os
direitos tipicamente permanecem como sendo dos
indivíduos. Black’s Law Dictionary não traz uma de-
finição das expressões “direitos coletivos” ou “direi-
tos de grupos”. Ver BLACK’S LAW DICT.280, 723,
1347-48 (8ª. ed. 2004). O sistema legal americano
geralmente trata direitos como inerentes ao indiví-
duo, muito embora uma pretensão a um direito em
particular, por múltiplos indivíduos, possa ser conse-
guida via um grupo de ações. Cf SUBRIN & WOO,
nota supra 74, p. 199-200.
O Black’s Law Dictionary não distingue entre “di-
reitos privados” e “direitos públicos”, definindo
os primeiros como [um] direito pessoal, oposto a
um direito do público ou do Estado e definindo o
segundo como [um] direito pertencente aa todos os
cidadãos e usualmente outorgado e exercido por um
servidor público ou entidade política. BLACK’S LAW
DICT. 1348 (8ª. ed. 2004). No entanto, enquanto
esta distinção sugere que alguns direitos podem
ser protegidos ou exercidos por processo político
para o benefício coletivo de todos os cidadãos, o
direito norte-americano tende a caracterizar direi-
tos como inerentes aos indivíduos, não aos grupos.
87 Ver nota supra 42, e texto que a acompanha.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
44

apenas um autor e um réu. Com frequência, uma
das partes é de vulto, por exemplo, uma compa-
nhia ou uma entidade governamental. Isso pode
mudar a magnitude dos pontos em questão, mas
ainda não muda a dinâmica de uma ou de várias
partes discutindo na corte sobre uma determinada
controvérsia, e com a expectativa de serem abran-
gidas pela resolução da corte sobre o assunto.
O modelo class action representa uma signifi-
cativa mudança desta imagem. Não apenas o nú-
mero de partes se expande dramaticamente, pelo
menos num lado da disputa, mas mais significativa-
mente, a class action introduz a expectativa de que
pessoas e entidades que não estão presentes na
ação, naquele momento, venham a ser vinculadas
ao resultado preciso de uma determinada ação,
não apenas pelos efeitos precedenciais da inter-
pretação do direito. Algumas destas preocupações
podem ser um pouco mitigadas, de alguma forma,
pela oportunidade para o “opt out” de algumas
class actions88, mas isto não elimina preocupações
88 Ver texto abaixo na nota 126. Opt-out é permitido
para class actions regulamentadas pela Regra 23(b)
(3) das Regras Federais de Processo Civil:
(c ) Ordem de Certificação, Intimação para mem-
bros da classe; Julgamento; Questões de classes;
Subclasses.
Ordem de Certificação
(A) Tempo para expedir [a ordem]. Assim que possí-
vel, depois que uma pessoa ajuíza uma ação ou
tem uma ação ajuizada contra ela como repre-
sentativa de classe, a corte deve determinar, por
ordem, se certifica a ação como uma class action.
(B) Definindo a classe; Nomeando Conselheiro de
classe. Uma ordem que certifica uma class action
deve definir a classe e as reivindicações, questões
ou defesas da classe, e deve indicar um conselhei-
ro sob a Regra 23(g).
(C ) Alterando ou emendando a ordem. Uma ordem
que outorga ou nega a certificação de classe pode
ser alterada ou emendada antes do julgamento
final.
Notificação
Para classes (b)(1) ou (b)(2). Para qualquer classe
certificada sob a Regra 23(b)(1) ou (b)(2), a corte
pode dirigir para os membros da classe a melhor
notificação possível sob as circunstancias, incluin-
do notificação individual para todos os membros
que possam ser identificados através de esforço
razoável. A notificação deve afirmar de forma
quanto às class actions que prosseguem e quanto
às partes que permanecem nelas. Controvérsia é
esperada quanto a esta importante mudança no
conceito do que é uma ação judicial, e quais as
consequências que uma determinada ação judicial
pode ter. Em resposta aos benefícios estimulados
por proponentes do modelo class action, muita
crítica tem sido levantada89.
Trazendo grande número de partes, que serão
vinculadas pela decisão do litígio que elas não
controlam, levantam-se muitas preocupações
quanto a membros de uma determinada classe
poderem ser beneficiados por um processo ou
resultado diferente. Por certo, mesmo [no caso
de] litígio entre duas partes, [em que] cada uma
esteja presente e capaz de participar completa-
mente do procedimento, não se produz um resul-
clara, concisa e direta, em linguagem facilmente
compreensível:
a natureza da ação;
a definição da classe certificada;
as reivindicações, questões e defesas da classe;
o membro da classe pode comparecer através de um
advogado se assim o desejar;
que a corte excluirá da classe qualquer membro que
requeira a sua exclusão;
o tempo e o modo de requisitar a exclusão; e
o efeito vinculante do julgamento da class [action]
sobre membros, sob a Regra 23(c )(3).
Julgamento. Se favorável ou não para a classe, o jul-
gamento numa class action deve:
Para qualquer classe certificada sob a Regra 23(b)(1)
ou (b)(2), incluir e descrever quem a corte consi-
dera membros da classe; e
Para qualquer classe certificada sob a Regra 23(b)
(3), incluir e especificar ou descrever aqueles a
quem a notificação da Regra 23(c (2) foi dirigida,
que não requereram exclusão, e que a corte en-
tende ser membros da classe.
Questões particulares. Quando apropriado, uma
ação precisa ser mantida como class action com
relação a determinadas matérias.
Subclasses. Quando apropriado, uma classe deve ser
dividida em subclasses que serão tratadas, cada
uma, como uma classe sob esta regra. [FED. R.
CIV.P. 23 (c )].
89 Aqui, novamente, a análise pretende ser sugestiva
dos contornos do debate, ao invés de exauriente. Ver
supra textos das notas 75-76.

tado que faça as duas partes felizes 90. Contudo, o
risco de insatisfação inclui a agregação de partes
numa ação na qual não tiveram parte ativa.
A lista de preocupações potenciais é, talvez,
tão vasta quanto à literatura que se refere a elas91.
No entanto, muitas das apreensões poderiam ser
categorizadas sob o título “custo”, “justiça e con-
trole”, e “efeitos no sistema judicial”.
A. Custo
Como observado no início deste trabalho,
uma ação judicial é muito dispendiosa nos
Estados Unidos. Isto é verdade até mesmo para
pequenas causas trazidas à corte, mas o custo
de ajuizar ou de defender-se numa class action
pode ser enorme. Como ponto pertinente, mas
separado, a responsabilidade potencial de uma
decisão contrária, especialmente para um réu
enfrentando um autor numa class action, pode
ser ruinosa 92.
Além do valor que precisa ser desembolsa-
do para pagar os custos e despesas judiciais da
ação, o custo de uma class action impõe ônus
menos tangíveis, especialmente para os réus.
Um desses ônus é a incerteza potencial de que
a demanda, e sua esperada publicidade, po-
dem criar para a saúde financeira futura do réu.
Outro ônus é o aturdimento de se lidar com um
problema tão amplo, caro, com grande publici-
dade e de longa duração. Um réu que se depa-
ra com tal[is] problema[s] irá, necessariamente,
desviar tempo, energia e atenção que deveriam
ser aplicados para usos mais produtivos, tudo o
que pode prejudicar futuros projetos de sucesso
do réu. Agravando estes problemas, o tamanho
90 Dizem que Voltaire teria afirmado, eu só fui arruina-
do duas vezes: uma quando eu perdi uma causa e
outra quando eu ganhei uma causa. Disponível em:
<http://quotationbook.com/quote/22730/>. Acesso
em 7 abr. 2013.
91 Ver nota supra 75 e texto que a acompanha.
92 Uma ação de indenização em massa pode ser devas-
tadora. Ver genericamente, por ex., Georgene Vairo,
Mass Torts Bankrupticies: The Who, The Why and
The How, 78 AM.BANKR.L.J. 93 (2004). Ver também
SUBRIN & WOO, nota supra 74, p. 197, 202.
série
Cadernos
do CEJ 45
e a complexidade das class actions significa que
elas provavelmente estarão pendentes por lon-
go tempo 93.
B. Justiça e controle
Percepções do que seja “justo” ou “injusto”
são altamente subjetivas. Seres humanos fre-
quentemente consideram benefícios para si
próprios justos, e reclamam de injustiça quando
são colocados em desvantagem. Isto geralmente
significa que ambos os lados da disputa pensam
que suas reivindicações são justas, e injustas as
da parte contrária.
Mesmo permitindo este preconceito natural
humano nas percepções, cada lado de uma class
action típica pode, com frequência, encontrar
fundamento para suas reclamações. Réus recla-
mam de “chantagem”, apontando para o custo e
riscos comentados acima94; mesmo [consideran-
do] o referido risco dos autores tendo seus inte-
resses individuais submetidos às reivindicações
da massa de ações e aos interesses do grupo, os
autores representados têm ainda menos influ-
ência sobre o progresso dos procedimentos 95;
ainda, ambos autores e réus objetam quando os
benefícios da demanda parecem aumentar des-
proporcionalmente para os advogados; os hono-
rários advocatícios quase sempre excedem o que
qualquer membro da classe do autor recebe e,
por vezes, até mesmo excede o conjunto dos be-
nefícios para todos os membros da classe96.
C. Efeitos no sistema judicial
Além das pressões sobre ética e profissionalis-
mo, comentaristas se preocupam quanto ao efei-
to que as class actions podem ter na estrutura e
atuação dos juízes, das cortes, e das demandas.
Ao invés de julgar casos individuais, juízes são
93 Ver, por ex., id. p. 202.
94 Id. p. 193, 198-99, 202.
95 Ver genericamente ALL PRINCIPLES OF
AGGREGATE LITIGATION, nota supra 57, § 1.05
Notas do redator p. 64 e autoridades citadas neste
trabalho.
96 SUBRIN & WOO, nota supra 74, p. 203.
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Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
46
forçados a [desempenhar] um papel “gerencial”
quanto ao processo mesmo, à multiplicidade de
partes, e talvez até mesmo às questões envolvidas
na demanda, em grau ainda maior do que o que
ocorre numa ação não coletiva típica 97. Juízes
sentem-se pressionados para ter os casos resol-
vidos, e podem exercer pressão correspondente
sobre as partes98. Ainda, diferentemente do que
ocorre em muitas outras demandas, o juiz deve
aprovar qualquer acordo em class action99.
Há críticas que expressam preocupação quan-
97 Um comentário: Por exemplo, uma onda de casos em
meados dos anos 90, resultou na supervisão judicial
de algumas das maiores autoridades em residências
públicas nos Estados Unidos. Juízes tornaram-se en-
volvidos em métodos específicos de seleção de loca-
tários, determinando os locais para novas unidades,
demolindo casas velhas, e até mesmo fiscalizando a
contratação de “conselheiros de mobilidade”, que in-
citam inquilinos a mudar-se para partes diferentes da
cidade. Id. p. 203-03 (citando Davis v. N.Y. Housing
Auth., 289 F3d 64 (2d.Cir.2002).
98 Ver id. p. 203,204,210.
99 (e) Acordo. Extinção voluntária, ou Compromisso.
As reivindicações, questões a serem decididas, ou de-
fesas de uma classe certificada precisam ser resolvi-
das por acordo, ou por desistência voluntária, ou por
compromisso apenas com a aprovação da corte. Os
seguintes procedimentos aplicam-se a proposta de
acordo, extinção voluntária ou compromisso:
(1) A corte precisa dirigir notificação de uma manei-
ra razoável para todos os membros da classe que
seriam vinculados pela proposta;
(2) se a proposta vincularia todos os membros da
classe, a corte precisa aprova-la apenas após ou-
vir e entender que é justa, razoável e adequada;
(3) as partes buscando aprovação precisam peticio-
nar identificando qualquer acordo feito em cone-
xão com a proposta;
(4) se a class action foi certificada anteriormente sob
a Regra 23 (b)(3), a corte pode recusar a apro-
var o acordo a menos que ele propicie uma nova
oportunidade para requerer a exclusão de mem-
bros individuais da classe que tiveram uma opor-
tunidade anterior de requerer a exclusão e não o
fizeram;
(5) qualquer membro da classe pode objetar a pro-
posta se for requerida a aprovação da corte sob
esta subdivisão (e); a objeção pode ser retirada
apenas com a aprovação da corte. [Fed,R,CIV,P,
23(e)].
to às grandes somas de dinheiro nas class actions
criarem tensão irresistível sobre a ética e o pro-
fissionalismo dos advogados 100. As reclamações
incluem alegações de solicitação imprópria de
clientes e de “propinas”101.
D. Decisões recentes e importantes da
Suprema Corte dos Estados Unidos nas
class actions
Duas decisões mais importantes da Suprema
Corte americana aparecem para forçar a dispo-
nibilização de class actions.
1. Wall-Mart Stores, Inc. v. Dukes
No [caso] Wall-Mart Stores, Inc. v. Dukes 102,
empregados do Wall-Mart ajuizaram uma class
action reclamando que 1.5 milhões de mulheres
empregadas do Wall-Mart haviam sofrido discri-
minação ilegal em pagamento e promoção. A
corte de primeira instância e a Corte Americana
de Apelação do Nono Circuito tinham outorga-
do certificação de classe. A Suprema Corte dos
Estados Unidos reformou as decisões, julgando
que a certificação de classe não era apropria-
da porque o caso não apresentava o requisito
da “identidade” disposto na Regra 23(a) (2) das
Regras Federais de Processo Civil (FRCP) 103. A
Corte entendeu que identidade requer que o au-
tor demonstre que os membros da classe “sofreram
o mesmo dano” [...] não [...] meramente que eles
tenham todos sofrido a violação do mesmo dispo-
sitivo da lei104.
[O caso] Dukes teve uma decisão 5x4. Os juí-
zes divergentes acreditavam que a maioria tinha
combinado impropriamente os requisitos das
Regras FRCP 23(a) e 23(b). Os juízes divergentes
concordaram com a maioria quanto ao fato de
que a certificação sob a Regra FRCP 23(b) (2) não
era apropriada. No entanto, no ponto de vista da
100 SUBRIN & WOO, nota supra 74, p. 203.
101 Id.
102 131 S.Ct. 2541 (2011).
103 Id. p. 2545.
104 Id., p. 2551 (citação interna omitida).

divergência, este caso poderia também ter sido
examinado como uma combinação dos requisitos
da Regra FRCP 23(b) (3); esta questão não foi
levada à corte e poderia ser avaliada no primei-
ro grau. A consideração da maioria, de acordo
com a divergência, impropriamente importa para
a Regra 23(a) preocupações determinadas que se-
riam propriamente referidas na avaliação da Regra
23(b)(3)105.
2. AT&T Mobility LLC v. Concepcion
Nos Estados Unidos, o Federal Arbitration Act
–FAA (Lei Federal da Arbitragem) genericamente
valida cláusulas de arbitragem em contratos106.
Tradicionalmente, class actions têm sido identifi-
cadas com demandas levadas à corte, mas muitas
das características das class actions judiciais po-
dem estar presentes no contexto da arbitragem.
[O caso] AT&T Mobility LLC v. Concepcion107 en-
volvia uma disputa sobre a avaliação do trata-
mento da class action numa arbitragem.
AT&T Mobility LLC (AT&T), a maior fornecedo-
ra de telefones móveis nos Estados Unidos, incluía
uma cláusula arbitral nos contratos com consumi-
dores. Esta cláusula exigia que as reclamações con-
tra a AT&T fossem trazidas individualmente, e proi-
bia tratamento de consolidação, agregação ou class
action em qualquer reclamação consumerista108.
A Suprema Corte da California havia adotado
uma regra da common law permitindo que cortes
derrubassem proibições contratuais contra class
105 Id. p. 2561-2562 (opinião divergente).
106 Ver 9 U.S.C. § 1 et seq. (2013). O FAA dispõe que:
um dispositivo escrito em qualquer transação marí-
tima ou um contrato evidenciando uma transação
envolvendo comércio para resolver por arbitragem
uma controvérsia que surja de tal contrato ou transa-
ção, ou a recusa de cumprir o todo ou parte destes,
ou um acordo escrito para submeter a arbitragem
uma controvérsia existente derivada de tal contrato,
transação ou recusa, será válida, irrevogável, e exi-
gível, exceto por fundamentos existentes na lei ou na
equidade para a revogação de qualquer contrato. [9
U.S.C. § 2 (2013)].
107 131 S.Ct. 1740 (2011).
108 Id. p. 1744.
série
Cadernos
do CEJ 47
actions em arbitragem, por serem inconcebíveis.
Esta regra, chamada “Discover Bank” (Regra da
Exibição de Prova do Banco) por causa do caso da
Califórnia em que foi anunciada, aplica-se a casos
envolvendo pequena quantidade de danos indi-
viduais, um contrato de adesão109, e alegações de
tentativas deliberadas pela parte mais forte para
enganar grande número de consumidores110.
No [caso] Concepcion, a Suprema Corte dos
E.U. decidiu que a FAA usou de antemão a
Regra Discover Bank porque, nos fatos do [caso]
Concepcion, a Discover Bank interferia com os
objetivos da FAA 111. Esta, assim como o caso
Dukes discutido acima, foi uma decisão 5 x 4,
com os Magistrados Breyer, Ginsburg, Sotomayor
e Kagan arguindo, como divergentes, que a Regra
Discover Bank era uma limitação estatal apropria-
da em todos os contratos, não apenas um impedi-
mento para cláusulas de arbitragem, e assim pre-
enchiam os requisitos da “saving clause” (cláusula
de exceção/isenção) na FAA112.
109 Um contrato de adesão (“adhesion contract”) é ]
um] contrato padronizado preparado por uma parte,
para ser assinado pela parte em posição mais fraca,
usualmente um consumidor, que adere ao contrato
com pequenas opções quanto aos termos” BLACK’S
LAW DICT. 342 (8ª. ed 2004).
110 131 S.Ct. p. 1746.
111 Id. p. 1748. Nos Estados Unidos, lei estadual é supe-
rior no conflito com lei federal. Esta Constituição, e as
Leis dos Estados Unidos, que serão feitas de acordo
com ela; e todos os Tratados feitos, ou que venham
a ser feitos, sob a autoridade dos Estados Unidos ,
serão a lei suprema do país.... (Constituição dos
Estados Unidos, art. VI, clause 2. Ver genericamente,
por ex., CHEMERINSKY, nota supra 14, §§ 5.1,5.2 p.
390,392-419.
112 Ver 131 S.Ct. p. 1756. A FAA dispõe que: um dis-
positivo escrito em qualquer transação marítima ou
contrato evidenciando uma transação envolvendo
comercio para determinar arbitragem para contro-
vérsia que decorra do contrato ou da transação, ou a
recusa de cumprir com o todo ou com parte dele, ou
um acordo escrito para submeter a arbitragem uma
controvérsia existente surgida de tal contrato, transa-
ção ou recusa, será válida, irrevogável e exigível, a
não ser que tais fundamentos tal como existentes na
lei ou por equidade Justifiquem a revogação de qual-
quer contrato. [9 U.S.C. § 2 (2013)]. A frase final “sa-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
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48
Incerteza existe quanto a quão amplamente
[o caso] Concepcion pode ser aplicado para in-
validar renúncia contratual de class action em
outras áreas do direito, tais como reclamações de
antitruste.113 Estas questões estão em considera-
ção atualmente num caso atualmente perante a
Suprema Corte dos Estados Unidos114.
E. U.S Class Action Fairness Act (Lei
da Class Action Justa nos Estados
Unidos).
A Lei da Justiça da Class Action nos E.U.A.
(Class Action Fairness Act- CAFA), de 2005115, foi
promulgada como parte de iniciativas para refor-
ma de ressarcimento, para limitar a “compra de
fórum”, na qual autores de indenização buscam
ajuizar seus casos numa jurisdição mais favorável
para suas reclamações. Advogados de defesa e
negócios alegam que as cortes de alguns Estados
são excessivamente favoráveis para autores em
ações de ressarcimento116.
A CAFA enseja controvérsias. Seus proponentes
a veem como um remédio necessário para a proli-
feração de ações de ressarcimento frívolas117. Seus
detratores a veem como um esforço politizado para
proteger empresas rés, por meio da limitação dos
remédios individuais118. Quaisquer que sejam seus
ves” (salvo) as leis estaduais descritas por preempção
pela FAA. Ver 131 S.Ct. p. 1746, 1757-58.
113 Klonoff, nota supra 75, p. 540-41.
114 Ver Italian Colors Rest. V. Am. Express Travel Related
Servs. Co. (In re Am. Express Merchs Litig.), 667 F.3d
204 (2d Cir 2012), cert. granted sub nom Am.Express
Co. v. Italian Colors Rest, 133 S.Ct. 594 (2012). Ver
também Klonoff, nota supra 75, p. 540-41.
115 Class Action Fairness Act de 2005, Pub.L.No. 109-2,
119 Stat.4, codificado em seções espalhadas de 28
U.S.C. Ver genericamente GEORGENE M.VAIRO,
MOORE’S FEDERAL PRACTICE:THE COMPLETE
CAFA:ANALYSIS AND DEVELOPMENTS UNDER
THE CLASS ACTION FAIRNESS ACT DE 2005
(2011).
116 Ver VAIRO, nota supra 115, p.2,4; SUBRIN & WOO,
nota supra 74, p. 208.
117 Ver, por ex., SUBRIN & WOO, nota supra 74, p. 208.
118 Ver VAIRO, nota supra 115, p. 2-4,6.
méritos, a CAFA expande jurisdição federal para as
class actions e ações similares, e amplia as oportuni-
dades para remover esses tipos de casos das cortes
estaduais para as cortes federais119.
6. Ações multidistritais
Ações agregadas levantam um grande número
de questões, mesmo quando todas as partes são
locais e, assim, naturalmente dentro da jurisdição
de uma corte. Uma dispersão geográfica de au-
tores, réus, ou de ambos causam preocupações
adicionais, mas também pode oferecer oportuni-
dades adicionais para eficiência no atingimento
de solução de várias ações.
Uma class action pode envolver múltiplas cir-
cunscrições judiciais120. Além disso, casos multi
individuais ou class actions múltiplas podem ser
ajuizadas em múltiplas circunscrições judiciais, mas
levantam questões e partes suficientemente rela-
cionadas, de modo que tratando todas estas ações
conjuntamente, de alguma forma, pode evitar re-
sultados inconsistentes e duplicidade de esforços121.
Na medida em que o alcance geográfico de um
caso ou de um grupo de casos cresce, aumentam
também as complexidades jurídicas. A Suprema
Corte dos Estados Unidos enfrentou algumas
destas questões no [caso] Phillips Petroleum Co.
v. Shutts122. Este caso envolveu uma class action
ajuizada numa corte estatal no Kansas, contra
uma companhia de óleo. O caso envolveu ar-
rendamento de gás natural em 11 Estados dos
EUA, e autores na classe que viviam em todos os
50 Estados, o Distrito de Columbia e vários paí-
ses estrangeiros 123. A corte de primeira instância
119 Id., p. 2-6.
120 Ver ROBERT H. KLONOFF, CLASS ACTIONS
AND OTHER MULTI-PARTY LITIGATION IN A
NUTSHELL 220-28 (4th ed 2012). Ver também
MANUAL PARA LITIGÂNCIA COMPLEXA, nota su-
pra 21, § 20, p. 217.
121 Ver MANUAL FOR COMPLEX LITIGATION, nota
supra 21, § 20, p. 217.
122 472 U.S. 797 (1985). Ver KLONOFF, nota supra
120, p. 221.
123 472 U.S., p. 799.

certificou a classe, e a Suprema Corte do Kansas
decidiu que o tratamento como uma class action
estava apropriado124.
A Suprema Corte dos Estados Unidos deferiu
o pedido de revisão (certiorari), para apreciar as
duas ações improvidas pela Suprema Corte do
Kansas: que a Cláusula do Devido Processo da 14a
Emenda impedia Kansas de julgar ações de todos
os [autores da classe], e que a Cláusula do Devido
Processo e a Cláusula da Fé Plena e Crédito do
artigo IV da Constituição proibiam a aplicação da
lei do Kansas a todas as transações entre a com-
panhia de óleo e os autores125. Quanto à primeira
questão, a Suprema Corte dos Estados Unidos
decidiu que os requisitos da Cláusula do Devido
Processo para autores da classe podem ser menos
do que aqueles que os réus involuntariamente
requereram para deslocar o foro de competência
para outro Estado, e que a Cláusula do Devido
Processo estava satisfeita pela adequação da no-
tificação dos autores da classe seguida pela opor-
tunidade de “retirar-se” [fazer opt-out] da clas-
se 126. Quanto à segunda questão da companhia
de óleo, porém, a Suprema Corte dos Estados
Unidos decidiu que as leis dos vários Estados
com interesses nas ações estavam em conflito, e
que a Constituição dos Estados Unidos impedia
as cortes do Kansas de aplicarem apenas as leis
desse estado para resolver disputas de todos os
membros da classe na[quela]s circunstâncias127.
As cortes federais dos Estados Unidos têm
também mecanismos múltiplos, de vários graus
de formalidade, para coordenar casos em vários
distritos. Casos relacionados em cortes federais di-
ferentes podem ser transferidos para um distrito,
pelo menos para procedimentos preliminares128.
Casos federais conexos podem também ser coor-
124 Id., p. 801, 803.
125 Id., p. 799.
126 Id., p. 808-14. Ver também KLONOFF, nota supra
120, p. 222-23.
127 472 U.S. , p. 815-23. Ver também KLONOFF, nota
supra 120, p. 223-24.
128 MANUAL FOR COMPLEX LITIGATION, nota supra
21, §§ 20.12, 20.13, p.219-27.
série
Cadernos
do CEJ 49
denados de vários modos, sem transferência 129.
[Há] técnicas que possibilitam a designação de
um juiz para supervisionar todos os casos, [ou]
aconselhar o acordo para que um caso seja trata-
do como o “caso líder”, [ou] conferir e coordenar
os diferentes juízes e advogados quanto a reuni-
ões, ordens, realização de acordos, nomeação de
peritos, nomeação de especialistas, e produção
de provas, clarificar e coordenar as definições da
classe nas class actions130. Embora tratando-se de
um remédio excepcionalmente invasivo, pode ser
por vezes apropriado para uma corte determinar a
suspensão do processo em outra corte131. Algumas
destas técnicas podem ser aplicadas a casos trami-
tando em cortes estaduais e federais132.
7. Outros modos de reunir ações nos
Estados Unidos
A. Cumulação
As Regras Federais de Processo Civil dos
Estados Unidos permitem cumulação liberal de
partes e ações. Cada parte pode unir (i.e., com-
binar) múltiplas ações contra a parte contrária
numa única ação 133. União de partes é também
amplamente permitida em casos nos quais os pe-
didos são trazidos por, ou contra, múltiplas par-
129 Ver id., 20.14, p. 227-28, § 20.31, p. 229-41.
130 Ver id., 20.14, p. 227-28.
131 Ver id., § 20.14, p. 228; § 20.32, p. 238-41.
132 Ver id., § 20.3, p. 229-41.
133 Regra 18. Cumulação de pedidos:
(a) Em geral. Uma parte apresentando um pedido,
uma reconvenção, ou pedido de terceira-parte
pode unir, como pedidos independentes ou alterna-
tivos, os pedidos que tiver contra a parte contrária.
(b) União de pedidos condicionais. A parte pode unir
dois pedidos ainda que um deles seja condiciona-
do à disposição do outro; mas a corte pode conce-
der tutela apenas de acordo com os direitos subs-
tantivos relativos às partes. Em particular, um
autor pode apresentar um pedido por dinheiro e
um pedido para uma alienação que é fraudulenta
quanto àquele autor, sem ter que obter antes uma
decisão quanto ao dinheiro. Fed. R. Civ. P. 18.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
50
tes. 134 Em algumas circunstâncias, a união das
partes pode ser necessária.135
134 Regra 20. União permissiva de partes:
(a) Pessoas que podem se unir ou ser unidas
(1) Autores. Pessoas podem unir-se em uma ação
como autores se:
(A) firmarem um direito de tutela conjunta, ou
separada, ou na alternativa com relação
a ou derivada da mesma transação, ocor-
rência ou série de transações ou ocorrên-
cias; e,
(B) Qualquer questão de direito ou de fato
comum a todos os autores for levantada
na ação.
(2) Réus. Pessoas – bem como um navio, carguei-
ro, ou outra propriedade sujeita a processo in
rem do Almirantado – podem ser unidas em
uma ação quanto os réus se :
(A) Qualquer direito a tutela for afirmado por
eles conjuntamente, separadamente ou ,
alternativamente, com relação a ou deri-
vado da mesma transação, ocorrência ou
série de transações, ocorrências ; e
(B) Qualquer questão de direito ou de fato
comum a todos os réus seja levantada na
ação.
(3) Extensão da tutela. Nem autor ou réu preci-
sam estar interessados em obter ou defender
contra a tutela pleiteada. A corte pode decidir
pela procedência quanto a um ou mais autores
conforme seus direitos, e contra um ou mais
réus, conforme as responsabilidades deles.
(b) Medidas protetoras. A corte pode expedir ordens
– inclusive para audiências separadas – para pro-
teger a parte contra embaraço, prazo, despesa,
ou outros prejuízos decorrentes da inclusão de
uma pessoa contra quem a parte não tem ação e
que também não tenha apresentado ação contra
a parte.Fed.R.Civ.P. 20.
135 Regra 19. União necessária das partes:
(a) Pessoas que devem ser reunidas se possível.
(1) Parte necessária. Uma pessoa que está sujeita
a ser chamada ao processo e cuja agregação
não venha a mudar a competência em razão
da matéria da corte deve ser chamada como
parte se:
(A) na ausencia desta pessoa, a corte não pu-
der dar tutela completa às partes exisaten-
tes; ou
(B) essa pessoa tem um interesse a reivindicar,
relacionado com a causa da ação e está
situada de tal forma que pôr termo à ação
na ausencia da pessoa pode:
B. Cumulação [de ações]
As cortes americanas, pelo menos no sistema fe-
deral, têm ampla discricionariedade para determi-
nar a cumulação de ações em um só julgamento136.
(i) como questão pratica, dificultar ou im-
pedir a possibilidade de proteção do
interesse da pessoa; ou
(ii) deixar uma parte existente sujeita a
risco substancial de incorrer em obri-
gações duplas, múltiplas, ou de outra
forma inconsistentes por causa do inte-
resse [a ser tutelado].
(2) União por determinação judicial. Se uma pes-
soa não foi intimada como seja necessário, a
corte precisa ordenar que aquela pessoa se
torne parte [no processo]. Uma pessoa que se
recusa a integrar o polo ativo, pode tornar-se
réu ou,se for o caso, um autor involuntário.
(3) Foro competente. Se uma parte agregada
opõe-se ao foro [competente da ação] e a sua
agregação venha a tornar o foro incompeten-
te, a corte precisa dispensar tal parte.
(b) Quando a união não é possível. Se uma pessoa
cuja agregação foi requerida se possível náo pode
ser agregada, a corte precisa determinar se, com
equidade e bom senso, a ação deveria prosseguir
com as partes existentes ou se deveria ser extinta.
Os fatores que a corte precisa considerar incluem:
(1) a medida em que o julgamento prolatado na
ausência da pessoa poderia prejudicar aquela
pessoa ou as partes existentes;
(2) a medida em que qualquer prejuízo poderia
ser minimizado ou evitado por:
(A) medidas protetivas no julgamento;
(B) formatando a tutela; ou
(C) outras medidas;
(1) se um julgamento exarado na ausência da
pessoa seria adequado; e
(2) se o autor teria um remédio adequado sendo
a ação extinta pela não agregação [necessária
ou requerida].
(a) Pedindo as razões para a não agregação. Quando
preparando um pedido para tutela, a parte deve
informar:
(1) o nome, se sabido, de qualquer pessoa que
seja requisitada para agregação se possível ,
mas ainda não agregada; e
(2) os motivos para não agregar aquela pessoa.
(a) Exceção para class actions. Esta regra está sujeita
à Regra 23. Fed.R.Civ.P. 19.
136 Regra 42. Cumulação; julgamentos separados:

Cortes americanas de apelação, ainda, frequente-
mente cumulam casos múltiplos relacionados para
recurso, conforme autorizado pela Regra 3 (b) das
Regras Federais de Processo Civil137. Um exemplo
famoso de cumulação de recursos é a importan-
te decisão da Suprema Corte dos Estados Unidos
sobre desagregação escolar [no caso] Brown v.
Board of Education 138, a qual cumulou casos dos
Estados do Kansas (Brown v. Board of Education
of Topeka, KS), Carolina do Sul (Briggs v. Elliott),
Virginia (Davis v. County School Board of Prince
Edward County, Virginia), e Delaware (Gebhart v.
Belton)139.
C. Lei falimentar
Como já observado anteriormente 140, a lei
(A) Cumulação. Se as ações perante a corte
envolverem uma questão comum de direi-
to ou de fato, a corte pode:
(1) Fazer audiência ou julgamento de todas as
matérias em discussão nas ações;
(2) cumular as ações; ou
(3) determinar quaisquer outras ordens para evi-
tar custo ou delonga desnecessários.
(B) Audiências / Julgamentos separados. Por
conveniência, para evitar dano, ou para
agilizar e economizaer, a corte pode de-
terminer um julgamento separado para
uma ou mais questões, pedidos, recon-
venções, contraarrazões, ou pedidos de
terceiros, distintos. Ao ordenar julgamento
em apartado, a corte deve preservar qual-
quer direito federal a julgamento por juri.
FED.R.CIV.P. 42.
137 (b) União de Recursos Cumulados.
(1) Quando duas ou mais partes são legitimadas
para recorrer de uma decisáo ou ordem de
uma corte-distrital, e seus interesses permitem
a união, podem apresentar um recurso úni-
co. Podem então prosseguir na tramitação do
apelo como um único apelante.
(2) quando as partes entraram com petições dis-
tintas de recurso, os recursos podem ser reuni-
dos ou cumulados pela corte de apelação.
FED.R.CIV.P. 3(b).
138 347 U.S. 483 (1954).
139 Id.
140 Ver supra texto da nota 21.
série
Cadernos
do CEJ 51
falimentar está além do escopo deste trabalho.
Contudo, tem sido caracterizada como a suges-
tão mais poderosa para a agregação de múltiplos
litígios tramitando em cortes federais e estaduais141.
8 Limitações cognitivas humanas
Pode ser útil mencionar duas fontes possíveis
de distorção cognitiva. Elas sugerem que um
certo nível de precaução é apropriado quando
forem feitos certos ajustes nos processos judi-
ciais. Primeiro, é frequentemente contraprodu-
tivo procurar apenas pela solução perfeita para
um problema. Segundo, os políticos deveriam
cuidadosamente avaliar suas presunções sobre
as circunstâncias existentes e ser cautelosos ao
distinguir a realidade empírica das suposições e
presunções sobre condições.
A. “O perfeito é inimigo do bom”
Um dito popular nos Estados Unidos é [o que
diz] “O perfeito é inimigo do bom.” Em política
pública, política judiciária, e tudo o mais, há um
desejo natural e genericamente valioso de encon-
trar a melhor solução possível. Frequentemente a
avaliação de qual a melhor solução é altamente
subjetiva, e muita humildade é necessária para
que políticos vejam méritos nas opiniões alheias.
Uma extensão semelhante e traiçoeira (peri-
gosa) da busca pela melhor solução é o desejo
de encontrar a solução perfeita. A importância
de um determinado problema e os recursos des-
tinados a resolvê-lo podem criar a percepção de
que seja essencial encontrar a solução perfeita.
No entanto, esperar para tomar uma atitude an-
tes de encontrar a solução perfeita pode deixar
o status quo intacto, perdendo oportunidades
para um progresso parcial (ainda que incomple-
to). Ademais, opções políticas quase sempre en-
volvem concessões, fazendo com que qualquer
solução tida como “perfeita” frequentemente ig-
nore as suas imperfeições. Esperar por soluções
perfeitas e rejeitar qualquer solução que não seja
perfeita pode causar rejeição de boas soluções,
141 MANUAL FOR COMPLEX LITIGATION, nota supra
21, § 20, p. 217.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
52
e pode resultar numa consideração pior do que
rejeitar uma solução imperfeita.
Um desafio é ainda composto pelos limites da
compreensão humana do mundo, e tentação de
pensar, muito rapidamente, que nós – ou alguns
outros – entendemos o suficiente para escolher
a solução apropriada.
B. Presunções sobre fatos empíricos
Por muitas décadas, a análise econômica tem
sido aplicada ao direito nos EUA, com resultados
potencialmente úteis (mas controversos)142. A aná-
lise econômica tem presumido, tipicamente, que
os humanos agem racionalmente para desenvol-
ver seu próprio interesse. Contudo, tal presunção
tem sido testada [de forma] crescente e importan-
te, em anos recentes, revelando um número de
perigos na presunção de que os humanos agem
racionalmente143.
Uma revisão minuciosa da literatura jurídica e
econômica, e sua potencial expansão para abran-
ger o aprendizado em psicologia e outros cam-
pos relacionados, estão muito aquém do escopo
deste trabalho. No entanto, esta breve reflexão
sugere que os políticos deveriam checar suas pró-
prias presunções, e as de outros em quem eles
confiem, antes de confiar em recomendações.
Quase todo argumento político é baseado
num determinado quadro mental de figuras sobre
como o mundo trabalha. A cognição humana é
boa em criar estas figuras mentais, mas elas são
aproximações, e, com frequência, podem sub-
jetivamente ser consideradas completas, muito
embora baseadas em dados incompletos ou dis-
torcidos de alguma forma. Isto sugere a impor-
142 Ver genericamente, por ex., Richard A. Posner,
ECONOMIC ABALYSIS OF LAW (8a. ed 2010);
Richard H. Thaler e Cass R. Sunstein, NUDGE:
IMPROVING DECISIONS ABOUT HEALTH,
WEALTH, AND HAPPINESS (2009).
143 Ver, por ex., Free exchange: The debt to pleasure:
A Nobel prizewinner argues for an overhaul of the
theory of consumer choice, ECONOMIST, April
27, 2013, p. 72. Cf Cass R. Sunstein, Empirically
Informed Regulation, 78 U. CHICAGO L. REV. 1349
(2011).
tância da humildade quanto às presunções de
alguém sobre o mundo, e cuidadosa avaliação
das presunções empíricas dos outros.
Políticos raramente têm informação completa
antes de tomarem uma decisão. Decidir [tomar de-
cisão] pode frequentemente ser desenvolvido por
avaliação cuidadosa do que seja conhecido como
precisão, e pela consideração do que possa ser co-
nhecido com imprecisão ou incompletamente.
9 Conclusão
Considerações sobre litígios complexos, em
geral, e class actions, em particular, têm sido
sujeitas a debates calorosos nos Estados Unidos
desde, pelo menos, 1966, quando a Regra 23 das
FRCP foi adotada. Os interesses [envolvidos] em
tais debates são grandes. Há vultosas quantias de
dinheiro e poder envolvidos. Como observado na
introdução deste trabalho, eficiências podem ser
valiosas e importantes, mas justiça precisa perma-
necer como a primeira prioridade.
Parte dos debates são baseados em dados em-
píricos. No entanto, como na maioria dos proces-
sos políticos, muito dos debates têm sido basea-
dos em retórica e ideologia.
Os Estados Unidos continuarão a debater estas
questões de como podemos melhor prover justi-
ça em nossa sociedade, num mundo imperfeito.
Nós nunca teremos isto certo, mas continuamos
a trabalhar por práticas e sistemas melhores.
Minha esperança, ao escrever este trabalho, é
a de que possamos compartilhar com o Brasil li-
ções úteis dos nossos esforços nos Estados Unidos.
Sem dúvida, o sistema americano também tem
muitas coisas úteis para aprender com o Brasil.
E, encerrando, é um privilégio e uma honra
para mim trabalhar na interseção entre os siste-
mas jurídicos brasileiro e americano. Estou pro-
fundamente agradecido pelas valiosas amizades
de que desfruto no Brasil.”
 Dia 1/03

Vânila Cardoso André de Moraes

Hermann-Josef Blanke
Carlos Henrique Borlido Haddad
Nilson Rodrigues Barbosa Filho
Ricardo Perlingeiro
 Demandas repetitivas contra a
Administração Pública: Necessidade
da existência de um direito
processual público fundamentado
na Constituição Federal1

“
Vânila Cardoso André de Moraes 1 Introdução
Juíza Federal em Belo Horizonte e
Coordenadora Científica do Seminário Todas as escolhas realizadas em nossas vidas
possuem a sua motivação, algumas delas cons-
cientes, outras não, e só vamos compreender
algumas atitudes decorridos longos períodos
após a sua realização.
Esta introdução com um viés tão subjetivo
é necessária para que se possa compreender o
início deste estudo a respeito do fenômeno pro-
cessual denominado “demandas repetitivas”. Em
realidade, não é a análise de um instituto jurídico,
mas sim de um tormentoso problema da Justiça
Federal brasileira, consubstanciado no ajuiza-
mento de demandas semelhantes por centenas e
até milhares de vezes, tendo como objeto princi-
pal ações e omissões da Adminsitração Pública.
Quando ingressei na magistratura federal nos

1 Este texto contém partes integrantes da obra

Demandas repetitivas decorrentes de ações ou
omissões da administração pública: hipóteses de
soluções e a necessidade de um direito processual pú-
blico fundamentado na Constituição. – Brasília: CJF,
2012. Disponível integralmente no portal do Conselho
da Justiça Federal: <http://www2.cjf.jus.br/ojs2/index.
php/mono>. Acesso em: 10 abr. 2013

idos de 1997, comecei a julgar os processos imbuí-
da do sonho de realizar justiça. O termo justiça traz
em si inúmeros questionamentos filosóficos quanto
à sua extensão, mas no seu viés pragmático a justiça
não pode desconsiderar o devido processo legal, a
sua finalidade de ser útil à humanidade e a neces-
sária solução do litígio num prazo razoável.
Os anos se passaram e, apesar desses parâme-
tros que procurei seguir, percebi que o número
de processos só aumentou e o assombro da repe-
tição de demandas acabava repercutindo nega-
tivamente no resulado final da prestação jurisdi-
cional, afastando-me cada vez mais da efetivação
da realização da justiça.
A Comissão de Reforma do CPC da Associação
dos Juízes Federais do Brasil, a respeito dos pro-
cessos “em massa” no âmbito da Justiça Federal,
esclareceu que muitas mazelas são ocasionadas
pelos processos repetitivos e pela ausência de pro-
cedimento diferenciado para esse tipo de causa. As
pilhas dos autos que se amontoam nas prateleiras
dos fóruns federais versam sobre matérias idênticas,
onde se alteram apenas os nomes das partes. O des-
fecho das causas já é conhecido desde o início, mas a
lógica – ou a ausência de lógica – dos sistemas impõe
que o processo tramite normalmente, seguindo o lon-
go caminho da primeira instância até as instâncias
superiores (PERLINGEIRO, 2005, p. 199-205).
Observando este contexto, resolvi me afastar al-
guns meses do julgamento das demandas repetiti-
vas para estudá-las. Essa, portanto, foi a minha mo-
tivação e acho importante consigná-la, como forma
de chamar a atenção para um tema que atinge em
cheio a medula do Poder Judiciário e que precisa
urgentemente ser enfrentado por todos aqueles que
atuam perante o Judiciário Federal.
Para alcançar alguma logicidade na exposição,
dividirei a apresentação deste trabalho em oito
pontos específicos: considerações a respeito do
diagnóstico do CNJ atrelado aos 100 maiores liti-
gantes e aumento da litigiosidade; constatação de
que a Justiça Federal é uma justiça materialmente
administrativa; nexo causal entre ações e omissões
da Administração e as demandas repetitivas; insufi-
ciências na utilização do Direito Processual Coletivo
e de diversos institutos processuais específicos para
enfrentamento do fenômeno; inobservância dos
série
Cadernos
do CEJ 55
princípios constitucionais; institutos processuais do
direito comparado para enfrentamento das deman-
das repetitivas na seara da jurisdição administrativa;
e algumas perspectivas de lege ferenda.
2 Diagnóstico relacionado aos 100
maiores litigantes no Brasil e o
aumento da litigiosidade
Para compreender a relevância das ações e
omissões da Administração e o aumento da li-
tigiosidade é importante analisar os resultados
das pesquisas realizadas pelo Conselho Nacional
de Justiça. Dentre elas, há o diagnóstico dos
100 maiores litigantes do país, restando com-
provado que o Setor Público Federal lidera em
questões de litigância, com um total de 38,5%,
seguido do Setor Público Estadual, percentual
de 7,8%, e Municipal, 5,2%, perfazendo os en-
tes da Administração Pública um total de 51,5%.
Significa dizer que a União, Estados, Municípios,
suas autarquias e fundações, num total aproxima-
do de vinte entes, três pessoas jurídicas de direito
público e quinze pessoas jurídicas da administra-
ção indireta, alcançam maior número de deman-
das que os demais oitenta maiores litigantes do
país, incluído, dentre esses últimos, todo o setor
bancário e de telefonia2.
Conforme se depreende dos estudos realiza-
dos pelo CNJ, Justiça em Números 3, as causas
2 Disponível em: <http://www.cnj.br/imagens/pesqui-
sa-judiciarias/pesquisas_litigantes_pdf>. Acesso em:
3 jun. 2011.
3 “Justiça em Números” é um sistema, conforme consta do
sítio do CNJ <http://www.cnj.jus.br/>, que visa à am-
pliação do processo de conhecimento do Poder Judiciário
por meio da coleta e da sistematização de dados estatísti-
cos e do cálculo de indicadores capazes de retratar o de-
sempenho dos tribunais. No caso específico deste estudo,
importa saber o perfil das demandas, buscando-se
levantar a participação governamental nas demandas ju-
diciais e a litigiosidade e a carga de trabalho, com a
observância do quantitativo dos casos novos, a carga de
trabalho do magistrado, a taxa de congestionamento da
justiça, a taxa de recorribilidade externa e interna e a taxa
de reforma da decisão. Conforme os dados colhidos pelo
CNJ no ano base de 2009, o Poder Público demandou na
Justiça Federal, em 1º grau, um total de 3.458.831 ca-
sos novos. Nesse universo, incluem-se os cinco tribunais
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
56
oriundas de relação jurídica de direito público,
tendo como demandante ou demandado o Poder
Público, representam maioria absoluta dos pro-
cessos em tramitação no Judiciário, o que des-
perta o interesse e a necessidade de adoção de
procedimentos que levem à diminuição desta
espécie de litígios.
Os atos administrativos que exteriorizam a von-
tade dos agentes da Administração Pública ou de
seus delegatários são regidos pelo direito público e
visam à produção de efeitos jurídicos com a finali-
dade de atender ao interesse público (CARVALHO
FILHO, 2008). A prática da atividade administra-
tiva gera, como efeito imediato, o aparecimento
de milhares de objeções, fazendo surgir pedidos
reiterados de intervenção do Poder Judiciário e
o consequente acúmulo das ações. São centenas,
milhares de impugnações dos atos administrativos
a abarrotarem os tribunais.
É intuitivo que o sistema processual existente
no Brasil não tem conseguido solucionar este fe-
nômeno, pois materializado em normas direcio-
nadas para a solução de demandas indivi­d uais.
No caso do direito público, entretanto, há uma
lide de natureza completamente distinta em que
estão presentes o cidadão e o Estado, sendo
que a maioria das demandas gera reflexos co-
letivos. Mesmo os institutos processuais criados
nos últimos tempos para solução deste fenômeno
mostram-se insuficientes, como comprovam as
inúmeras estatísticas acerca do tema.
Indispensável, pois, repensarmos o sistema ju-
regionais federais e as ações propostas por União, autar-
quias, fundações e empresas públicas federais, Estados,
Distrito Federal, autarquias, fundações e empresas públi-
cas estaduais e distritais, municípios, autarquias, funda-
ções e empresas públicas municipais. O Poder Público foi
demandado num total de 2.580.232 ações em 1º grau.
Em 2º grau, demandou um total de 740.818 e foi deman-
dado diretamente, em 2º grau, 676.966 vezes. Na Justiça
Estadual, o Poder Público, como demandante, alcançou
o total de 4.126.159 ações, esclarecendo-se que, conforme
consta no site, alguns Estados da Federação não possuí-
am os dados disponíveis, do que se conclui que o resulta-
do real é superior ao afirmado. Nesse número, incluem-se
1º e 2º graus. Na Justiça Estadual, o total de 1.134.963
demandas foram ajuizadas contra o Poder Público no
ano de 2009.
dicial federal a partir dos seus desvios de origem,
sob pena de caminharmos a passos largos para
um colapso total, que pode ser constatado ao se
observarem as altas taxas de congestionamento
nos tribunais regionais federais4.
3 A Justiça Federal é uma justiça
materialmente administrativa
Proponho, pois, uma avaliação do que passo a
chamar de “desvio de origem” do nosso sistema
processual, qual seja, a ausência de um direito
processual diferenciado para as causas de direito
público, também conhecido como “jurisdição
administrativa”5.
4 Disponível em: <http://www.cnj.br/imagens/pesqui-
sa-judiciarias/pesquisas_litigantes_pdf>. Acesso em:
3 jun. 2011.
5 Guilherme Fabiano Julien Rezende faz uma análise da
existência da jurisdição materialmente administrativa no
Brasil: Reiteradamente se afirma que não há contencioso
administrativo no Brasil. Aliás, esta é a concepção pre-
dominante na quase totalidade da doutrina. O funda-
mento principal é de que a jurisdição é uma e, portanto,
o poder de dizer o direito em caráter definitivo pertence
ao Estado [...] Infere-se desta última assertiva, a nítida
concepção tradicional sobre contencioso administrativo,
focada, ainda, na ideia centrada do direito francês de
justiça administrativa dentro de um conceito orgânico.
E conclui: Do que foi exposto, pode-se afirmar a existên-
cia de uma jurisdição materialmente administrativa no
Brasil, coerente com o sistema da jurisdição única, dentro
de um pluralismo de órgãos jurisdicionais, visto que há
situações específicas regidas pelas relações jurídicas ad-
ministrativas, fruto de aplicação de normas ao abrigo do
direito administrativo. No mesmo, viu-se que a tendência
no sistema judiciário brasileiro, mormente no federal, é
o da especialização das matérias de direito público, ou
seja, daquelas afetas à jurisdição materialmente admi-
nistrativa, resultando em uma organização interna da
justiça federal, em todos os níveis, voltada para o que se
denomina de contencioso administrativo na Europa. O
desenvolvimento da jurisdição materialmente adminis-
trativa no seio da justiça federal, que tem vocação para
o julgamento das matérias de direito público, faz deste
órgão uma especialização imperfeita da justiça adminis-
trativa especificadamente, sendo justiça comum, é o foro
competente onde se desenvolvem com vigor as ações que
se amoldam ao contencioso administrativo judicializado.
Ademais, além da competência dos juízes federais, nos
tribunais federais e no Superior Tribunal de Justiça são

Não se pode questionar que a existência de
um direito processual público garantidor de uma
prestação jurisdicional efetiva e eficiente, quando
presente o setor público em juízo, constitui uma
das peças fundamentais para a correta configu-
ração do Estado de Direito.6
As expressões “justiça administrativa” e “ju-
risdição administrativa” indicam, respectiva-
mente, os órgãos jurisdicionais destinados ao
julgamento dos litígios de direito público ou
de interesse da Administração Pública (justi-
ça administrativa) e a natureza e o alcance da
jurisdição por eles prestada (jurisdição admi-
nistrativa). São expressões bem conhecidas na
detectadas Turmas e Seções especializadas no contencio-
so administrativo, embora a feição genérica dos tribunais
seja de justiça comum, surgindo essas especializações na
sua estrutura orgânica. Consequentemente, pode-se aqui-
latar, mesmo organicamente, um esboço de uma justiça
administrativa também no Brasil em comparação com a
nova roupagem judicial que lhe foi dada na Europa. Há
necessidade de melhor regramento do Direito Processual
Administrativo, na ótica judicial, não vinculado ao con-
ceito de processo administrativo no significado da parte
graciosa exercida extrajudicialmente, mas como discipli-
na própria, já que, a rigor, está mal inserido no campo
do Processo Civil, uma vez que a relação substantiva que
visa tutelar é de Direito Administrativo, e não de Direito
Civil, com o intuito de organizar melhor este ramo do di-
reito processual em face de suas peculiaridades existentes
(grifo nosso). (REZENDE, 2011, p. 646-647).
6 Conforme se depreende da exposição de motivos que
justificaram a reforma da legislação espanhola aplicável
ao contencioso administrativo (Ley 29/1998 reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Boletín
Oficial del Estado n. 311 de 14.7.1998), percebe-se a cla-
ra interligação entre um procedimento adequado para
o controle do Poder Público com elemento imprescindí-
vel para concretizar o Estado de Direito: La Jurisdicción
Contencioso-administrativa es una pieza capital de nues-
tro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en
nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de
1845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobra-
da muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la
ley de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las caracterís-
ticas que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles
para asumir la misión que le corresponde de controlar
la legalidad de la actividad administrativa, garantizando
los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente
a las extralimitaciones de la Administración.
série
Cadernos
do CEJ 57
maioria dos países ibero-americanos e indepen-
dem da natureza dualista ou monista do siste-
ma de controle jurisdicional da Administração
Pública. Também são capazes de representar a
área de conhecimento relacionada aos princí-
pios fundamentais e às regras gerais do direito
processual destinados às causas de interesse da
Administração Pública 7.
As questões de direito público tem seu cam-
po de discussão bem demarcado na Justiça
Federal. Observa-se que as competências desta
seara judicial instituídas pela Constituição de
1988 estão diretamente relacionadas ao direi-
to público, fazendo desse órgão uma especia-
lização imperfeita da justiça administrativa, na
qual se desenvolvem com vigor as ações que
amoldam o contencioso administrativo judicia-
lizado. (REZENDE, 2011, p. 563-650).
4 Nexo causal entre ações ou omissões
da administração pública e as
demandas repetitivas
Os atos administrativos que exteriorizam a von-
tade dos agentes da Administração Pública ou de
seus delegatários regem-se pelo direito público e
visam à produção de efeitos jurídicos com a finali-
dade de atender ao interesse público (CARVALHO
FILHO, 2008). A prática da atividade administra-
tiva gera, como efeito imediato, o aparecimento
de milhares de objeções, fazendo surgir pedidos
reiterados de intervenção do Poder Judiciário e
o consequente acúmulo das ações. São centenas,
milhares de impugnações dos atos administrativos
a abarrotarem os tribunais.
Observa-se que a grande maioria dos processos
que têm como causa pedir e pedidos direciona-
dos ao Poder Público pode ser visualizada como
um fenômeno social de massa, decorrente dessa
repetição de demandas. A tutela individual nesses
casos não mais satisfaz por completo a sociedade.
7 Informações constantes do EDITAL DE SELEÇÃO
TURMA 2012- Ingresso no Curso de Pós-Graduação
Justiça Administrativa PPGJA (Mestrado Profissional),
publicado no BOLETIM DE SERVIÇO, 18/05/2003,
SEÇÃO IV, Pág. 023, disponível no sítio: < http://
www//nupej.uff.br/ppgja>. Acesso em: 4 jan. 2012.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
58
São vários exemplos que podem demonstrar
este fenômeno como um ato do Poder Executivo
que se entende ilegal, podendo sofrer controle inci-
dental via ações individuais com efeitos concretos,
por centenas ou milhares de pessoas, acarretando
o fenômeno processual das demandas repetitivas.
Outros atos administrativos gerais, de efeitos
concretos, que acarretam o fenômeno da mas-
sificação processual, são os editais de concurso
público. Constata-se que a impugnação por um
candidato poderá causar danos a terceiros, que
têm a possibilidade de ingressar como terceiros in-
teressados ou outra ação, reclamando direito sub-
jetivo. A multiplicidade gera um número repetido
de ações. Além disso, não se poderia admitir que
um único candidato, em decorrência do prejuízo
individual, obtivesse anulação de todo o concur-
so. Esta espécie de demanda bem demonstra as
dificuldades existentes no direito brasileiro para
solucionar as questões de direito administrativo.
As omissões da Administração também, por
sua vez, geram demandas de massa ao atingirem
uma coletividade de pessoas, o que se pode ob-
servar nas ações judiciais que objetivam o con-
trole de políticas públicas.
Como último exemplo, apontamos o ato ad-
ministrativo concreto e individual fundado em
ponto comum de fato e de direito com relação
à coletividade. Significa dizer, a impugnação do
ato está fundada em interesse individual homo-
gêneo, hipótese clara relacionada às inúmeras
demandas postulatórias de benefícios previden-
ciários, como a concessão da aposentadoria es-
pecial e a correção de benefícios8.
8 Verifica-se, por exemplo, que um ato administrativo
concreto e individual, como a negação de aposenta-
doria especial sob determinado fundamento jurídico
a um segurado da Previdência Social, pode ser visua-
lizado como um fenômeno social de massa (centenas
ou milhares de segurados encontram-se na mesma
situação), o que acarretará a repetição de deman-
das idênticas para alteração do posicionamento da
Autarquia Federal (INSS). Com efeito, repetem-se
inúmeras ações fundadas em ponto comum, de
fato ou de direito, com relação à coletividade
de segurados, o que acaba por configurar a
existência de um interesse individual homogê-
neo. Considerando o fenômeno das ações repetidas,
5 Exemplos de institutos jurídicos
existentes no Direito Processual
brasileiro para o enfrentamento das
demandas repetitivas
Considerando o nexo causal existente en-
tre as demandas repetitivas e a atuação da
Administração Pública, é necessário analisar os
institutos jurídicos existentes no direito proces­
sual para o seu enfrentamento.
Este tópico deve ser dividido levando-se em
consideração dois aspectos distintos: o direito
processual coletivo (GRINOVER, 2007, p. 11-15)
e os institutos processuais específicos.
Optou-se por analisar as ações coletivas sepa-
radamente, pelo fato de sua regulamentação não
estar inserida no corpo do Código de Processo
Civil, mas em legislação esparsa. Além disso,
conforme afirmado por Ada Pellegrini Grinover
(2007, p. 12), é possível concluir a existência de
um novo ramo do direito processual, o direito
processual coletivo, contando com os princí-
pios revisitados e institutos fundamentais próprios
e tendo objeto bem definido, qual seja, a tutela
jurisdicional dos interesses ou direitos difusos,
coletivos ou individuais homogêneos.
5.1 Direito Processual Coletivo e a lide
de Direito Público
Aluisio Gonçalves Castro Mendes (2007, p. 28)
aponta várias matérias relacionadas ao direito
público que foram objeto de ações individuais de
forma repetitiva, demonstrando que as ações co-
letivas não cumpriram o seu papel. [...] A realida-
de dos últimos anos fala por si: embora tenham sido
o STJ recebeu o Recurso Especial n. 1.151.363-MG
(2009/0145685-8) como representativo da contro-
vérsia sob o rito do art. 543-C. A questão de direi-
to controvertida diz respeito à conversão de tempo
especial em comum. Fator multiplicador previsto
na legislação em vigor à época da atividade. Termo
Final para a Conversão em 28/05/1998. Necessidade
de exposição permanente e habitual. Violação dos
arts. 57,§3º, Lei nº. 8.213/1991 e 63, I, do Decreto nº.
611/1992. Contagem de tempo de serviço posterior à
Emenda Constitucional n. 20/1998. BRASIL, Recurso
Especial n. 1.151.363-MG.

ajuizadas ações coletivas, nenhuma delas foi capaz
de conter a verdadeira sangria de ações individuais
que foram ajuizadas diante de questões como a dos
expurgos inflacionários relacionados às cadernetas
de poupança e ao FGTS; dos inúmeros conflitos en-
volvendo aposentados, como, v.g, a equivalência do
benefício com o salário mínimo, o reajuste de 147%,
buraco negro, etc., lides que diziam respeito a tribu-
tos, como a CPFM, reajuste de tabela de Imposto de
Renda, progressividade do IPTU, taxa de lixo ou de
iluminação pública, no âmbito da União, dos Estados
e dos Municípios, em torno de pleitos como o direito
ao reajustamento anual, de contagem de tempo dos
celetistas incorporados ao regime único, transforma-
ção de cargos, extinção dos direitos, citando apenas
poucos exemplos. Em praticamente todos os casos
mencionados, foram centenas e milhares de processos
individuais instaurados, sem que as ações coletivas
tenham de fato cumprindo o seu papel. [...].
Em todo caso, a lógica de uma conduta coletiva
substancial, em direitos coletivos ou em um conflito
que se manifesta como coletivo, como na hipótese
da edição de um ato administrativo que materializa
um interesse público e atinja um número indeter-
minável de pessoas, a reciprocidade indica uma
adequada condução coletiva processual.
A complexidade da matéria demonstra que são
inúmeras as dificuldades encontradas com a utili-
zação do direito processual coletivo para a solução
das demandas repetitivas, podendo-se apontar:
a) dificuldade de delimitação da representa-
tividade adequada quando há presença do inte-
resse público;
b) absoluta ineficiência do sistema quanto aos
destinatários do ato administrativo e os efeitos da
coisa julgada;
c) possibilidade de ajuizamento simultâneo de
ações coletivas e individuais;
d) insegurança jurídica pela possibilidade de
ingresso de inúmeras ações coletivas perante o
mesmo ato administrativo;
e) possibilidade de interesses coletivos confli-
tarem entre si;
f) limitação legal de ajuizamento de deman-
das coletivas relacionadas a matérias tributária
e previdenciária, típico nascedouro das deman-
das repetitivas;
série
Cadernos
do CEJ 59
g) possibilidade de questionamento a respeito
de políticas públicas, que podem ser alteradas e
questionadas a qualquer tempo.
O sistema que foi implantado para dar unifor-
midade e amplo acesso à Justiça convive com
dois paradoxos: primeiro, estimula ações coleti-
vas, porém os efeitos da coisa julgada ficam res-
tritos aos que participaram do processo, abrindo-
-se uma oportunidade, a todo instante, para o
ajuizamento de nova ação para aquele que se
sentir prejudicado; e, em segundo, oportuniza a
existência de decisões conflitantes.
A conclusão a que se pode chegar é que o
direito processual coletivo, na seara do direito
público, tem gerado uma eterna perpetuação dos
conflitos, ao invés de solucioná-los.
5.2 Institutos processuais específicos
para enfrentamento das demandas
repetitivas
São inúmeros os institutos processuais no di-
reito brasileiro que tem a finalidade de enfrentar
as demandas repetitivas.
O primeiro deles, o chamado “julgamento ime-
diato de improcedência”, configura-se na possibi-
lidade de julgamento antecipado das causas re-
petitivas, previsto no art. 285-A do CPC, não tem
resolvido o fenômeno da massificação processual,
pois utilizado tão somente em hipótese de impro-
cedência e atrelado a um único juízo ou tribunal.
A súmula vinculante, por sua vez, é uma hi-
pótese racional de solução; entretanto, como os
requisitos expressos para a sua realização exigem
que a matéria tenha natureza constitucional, não
abrange todos os atos administrativos com efei-
tos coletivos impugnados judicialmente, restando
afastado quando o questionamento é infracons-
titucional. Além disso, a necessidade de ampla
discussão a respeito do tema nos tribunais não
impede a avalanche de processos repetidos de-
correntes de atividades administrativas.
No âmbito do STJ, há previsão legal do “inci-
dente de recursos repetitivos” que se configura na
uniformização de soluções para situações análogas,
com a finalidade de evitar o inócuo procedimen-
to de julgamento de inúmeros recursos idênticos.
A crítica que deve ser feita ao instituto relaciona-se
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
60
à necessidade de trâmite dos processos nas instân-
cias inferiores para, após longo decurso de tempo,
a matéria vir a ser examinada pelo STJ, quando já
materializado o fenômeno da massificação proces-
sual, configurando-se, ao final, mera alteração do
represamento para a instância jurisdicional superior.
A repercussão geral (requisito de admissibili-
dade para o recurso extraordinário) configura-se
em um filtro restritivo de acesso ao STF a partir de
um novo requisito de admissibilidade de recurso
extraordinário e a competência para vinculação
às causas repetidas a interpretação constitucional
exarada no caso concreto. É uma hipótese de ver-
ticalização dos precedentes, controlando a ordem
constitucional, e não somente o caso concreto9.
Quanto a este último, sabe-se que houve dimi-
nuição de recursos no STF. Entretanto, o mesmo
fenômeno não ocorreu nas instâncias inferiores.
Além disso, a ação ou omissão deve ter caráter
constitucional e é necessário o transcurso das
demais instâncias, não obstando, portanto, as de-
mandas repetitivas.
Por último, a súmula impeditiva de reexame
necessário mantém a logicidade do sistema, po-
rém, o reexame necessário não deixa de ser um
dos principais gatilhos para o aumento do núme-
9 Nesta perspectiva expõe José Henrique Mouta Araújo:
Bem a propósito, vale aduzir que a análise da trans-
cendência da matéria constitucional está ligada ao
novo papel das decisões oriundas do STF e a própria
objetivação de seus julgamentos, como instrumentos
voltados à diminuição do tempo de duração dos pro-
cessos e à ampliação do caráter vinculante de suas
interpretações constitucionais.De outra banda, a RG
também é utilizada como estímulo ao cumprimento de
Súmula Vinculante. Esses dois instrumentos de vincu-
lação vertical e de eficácia erga omnes atuam em claro
processo de autoestimulação: quando a decisão recor-
rida por recurso extraordinário desatender Súmula
Vinculante, necessariamente há repercussão geral.
A transcendência do recurso extraordinário, in casu,
é instrumento de garantia de atendimento a Súmula
Vinculante. Pelo caminho que está sendo traçado,
provavelmente este caminho de autoestimulação
também atingirá a própria jurisprudência do STF
ainda não sumulada, garantindo a presença de re-
percussão geral quando ocorrer desatendimento a
qualquer decisão colegiada da Corte Constitucional.
(ARAÚJO, 2008, p. 342-359).
ro de recursos nos tribunais.
Podemos concluir, ao finalizar este tópico, que
há uma profunda dificuldade na utilização dos insti-
tutos jurídicos de origem privatista existentes para a
solução das demandas em que há questões afetas ao
Direito Administrativo, sendo indispensável a cria-
ção de um direito processual adequado para o con-
trole do Poder Público, até mesmo como elemento
imprescindível para concretizar o Estado de Direito.
6 As demandas repetitivas e a
consequente inobservância dos
princípios constitucionais
A existência do fenômeno processual das deman-
das repetitivas ofende diversos princípios constitu-
cionais, sendo relevante destacar a inobservância
dos princípios da tutela judicial efetiva, isonomia,
segurança jurídica e razoável duração do processo.
Pode-se afirmar, primeiramente, que a tutela
judicial efetiva se concretiza na solução da lide
de forma que venha a ser útil para os demandan-
tes. Quando presente o direito público, González
Pérez (2005) acrescenta alguns requisitos essen-
ciais para a efetivação da tutela, consubstanciados
na eliminação de obstáculos de acesso ao proces-
so; impedimento de que formalismos processuais
acarretem a imunidade do controle da atividade
administrativa; e exercício pleno da jurisdição nas
várias etapas do processo.
José Garberí Lobregat (apud GARAY, 1989),
por sua vez, relaciona a tutela judicial efetiva
ao direito de não obter soluções contraditórias
sob os mesmos fatos.
A Administração Pública está vinculada aos
princípios da isonomia e da legalidade, sendo
possível verificar, entretanto, que, por muitas ve-
zes, esta vinculação acaba por ser afastada por
determinação do Poder Judiciário ao proferir
decisões divergentes, acarretando que adminis-
trados, em situações fáticas idênticas, tenham tra-
tamento diferenciado por parte do Poder Público.
É preciso, contudo, que as demandas de massa te-
nham ‘soluções de massa’, ou seja, recebam uma solu-
ção uniforme, garantindo-se, principalmente, o princí-
pio da isonomia. Decorre desse princípio a necessidade
de se conferir tratamento idêntico a quem se encontra
em idêntica situação. (CUNHA, 2010, p. 141-174).

Além disso, deve-se dar primazia às demandas re-
petitivas e o julgamento deve ocorrer de forma a
respeitar a relação material que delas advém.
Para que se possa garantir a supremacia da
lei, é indispensável que sejam disponibilizados
mecanismos processuais para a sua aplicação
uniforme a todos que se encontrem na mesma si-
tuação, como costuma acontecer a partir da edi-
ção dos atos administrativos, ações e omissões da
Administração Pública. Ora, se o ordenamento ju-
rídico deve manter unidade e coerência, é forçoso
concluir que questões fáticas idênticas merecem
igual tratamento por parte do Estado, detentor da
função de prestar jurisdição.
Outro princípio profundamente afetado a par-
tir da existência da massificação processual é a
segurança jurídica. Esta se relaciona com os as-
pectos objetivos do ordenamento, configurando-
-se uma garantia de estabilidade jurídica, segu-
rança e orientação e dirigindo-se a coordenar os
fluxos das interações inter-humanas, no sentido
de propagar, no seio da comunidade social, o
sentimento de previsibilidade quanto aos efeitos
jurídicos da regulação da conduta (CARVALHO,
1996), devendo nortear toda e qualquer norma
jurídica (CAIS, 2009).
A confiança legítima prende-se mais a aspec-
tos subjetivos da segurança jurídica, significando
a previsibilidade e calculabilidade dos indivíduos
em relação aos efeitos jurídicos dos atos do Poder
Público (CANOTILHO, 1998).
Interessante questão é colocada por Hartmut
Maurer (2001) a respeito da confiança legítima e
sua interligação com a continuidade da jurispru-
dência judicial superior, pois uma mudança fre-
quente de jurisprudência judicial superior cria uma
confusão ainda maior que a modificação constante
das leis. Por tais razões, a confiança legítima é reco-
nhecida como um direito fundamental previsto no
ordenamento jurídico-constitucional da República
Federal da Alemanha, vinculando, por conseguin-
te, todo o poder estatal, não só o Executivo, mas
também o Legislativo e a jurisdição.
Por fim, constata-se que a multiplicidade de pro-
cessos é uma das grandes causas de inobservância
do princípio da razoável duração do processo.
Observou-se, na dissertação de mestrado defen-
série
Cadernos
do CEJ 61
dida perante a Universidade Federal Fluminense,
que o tempo médio para a solução de algumas
questões de direito pelos tribunais superiores atin-
ge, aproximadamente, 17 anos, acarretando o ajui-
zamento de inúmeras ações com conteúdo idên-
tico e gerando decisões divergentes em situações
faticamente iguais, com a consequente quebra do
princípio da isonomia (MORAES, 2012, p. 21).
A matéria já foi enfrentada pela Corte Europeia
de Direitos do Homem, que julgou 359 casos de
violação dos direitos humanos ocorridos entre
membros da Comunidade Europeia, dos quais 147
decisões se referiam à função jurisdicional exerci-
da com morosidade, condenando os Estados ao
pagamento de indenizações aos jurisdicionados
prejudicados com dilações indevidas nos proces-
sos, situações consideradas pela corte como dene-
gação de justiça. (SILVA, 2008, p. 33-42)
7 Soluções apontadas no Direito
Comparado
Considerando que a Justiça Federal exerce ju-
risdição administrativa de forma imperfeita, pois
há especialização dos órgãos para julgamento das
causas de direito público sem a existência de um
direito processual adequado para tal fim, cumpre
apresentar alguns institutos jurídicos, específicos
do direito comparado, utilizados no julgamento
das demandas repetitivas.
Referidos diplomas encontram-se nos Códigos
de Processos Administrativos da Alemanha,
Espanha e Portugal. Tais países, além de integran-
tes da civil Law, possuem jurisdição administra-
tiva, com órgãos especializados dentro do Poder
Judiciário para as causas decorrentes de ações
ou omissões da Administração Pública e um direi-
to processual diferenciado para o processamento
das demandas de direito público.
Na Alemanha há o Código de Jurisdição
Administrativa (Modelo Alemão)
(Verwaltungsggerichtsordnung – VwGO. Lei de 21
de janeiro de 1960 (BGBI. I. S. 17), modificado e
promulgado novamente em 19 de março de 1991
(BGBI. I. S. 686), atualizado com as alterações im-
postas pelo art. 3º da Lei de 21 de dezembro de
2006 (BGBI. I. S. 3326) e pelo art. 13 da Lei de 12 de
dezembro de 2007 (BGBI. I. S. 2840); em Portugal,
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
62
o Código de Processo dos Tribunais Administrativos
Português (CPTA ), Lei n. 15/2002 (Código de
Processo nos Tribunais Administrativos), modi-
ficado posteriormente pela Lei n. 4-A/2003; e na
Espanha, a Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa Espanhola. Ley 29/1998, regulado-
ra de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
(Boletín Oficial del Estado n. 311 de 14/7/1998).
No presente texto, não analisarei o modelo
alemão, uma vez que ele será objeto de expo-
sição específica pelo Professor Hermann-Josef
Blanke. Irei focar minhas avaliações em alguns
institutos específicos dos códigos de jurisdição
administrativa de Portugal e da Espanha.
O primeiro deles é o Código de Processo dos
Tribunais Administrativos Português (CPTA), que
prevê, no seu art. 4810, o instituto processual es-
pecífico para a solução das demandas repetitivas,
lá denominados “procesos em massa” São ne-
cessários os seguintes requisitos objetivos para a
incidência do dispositivo: número mínimo de 20
pendências; pronúncia da mesma entidade admi-
nistrativa, identidade de relação jurídica material
controvertida e aplicação das mesmas normas.
Ao reconhecer a aplicação de uma mesma solu-
ção de direito, o tribunal irá notificar, previamente,
as partes que tiveram os seus processos suspensos,
para adotarem as seguintes hipóteses (n. 5 do art.
48º do CPTA): a) desistir do seu próprio processo;
b) requerer ao tribunal a extensão ao seu caso dos
efeitos da sentença proferida; c) requerer a con-
tinuação do seu próprio processo; d) recorrer da
sentença, no prazo de 30 dias, no caso de ela ter
sido proferida em primeira instância.
Por sua vez, o art. 161 do CPTA prevê a cha-
10 Art. 48º Processo em massa: 1 - Quando sejam
intentados mais de 20 processos que, embora
reportados a diferentes pronúncias da mesma
entidade administrativa, digam respeito à mesma
relação jurídica material ou, ainda que respeitantes a
diferentes relações jurídicas coexistentes em paralelo,
sejam susceptíveis de ser decididos com base na
aplicação das mesmas normas a idênticas situações
de facto, o presidente do tribunal pode determinar,
ouvidas as partes, que seja dado andamento a
apenas um ou alguns deles, que neste último caso
são apensados num único processo, e se suspenda a
tramitação dos demais.
mada “extensão dos efeitos da sentença” a tercei-
ros que não participaram da lide principal. São
requisitos para a incidência do dispositivo:
1 – Os efeitos de uma sentença transitada em
julgado que tenha anulado um acto administra-
tivo desfavorável ou reconhecido uma situação
jurídica favorável a uma ou várias pessoas podem
ser estendidos a outras que se encontrem na mes-
ma situação jurídica, quer tenham recorrido ou
não à via judicial, desde que, quanto a essas, não
exista sentença transitada em julgado.
2 – O disposto no item anterior vale apenas para
situações em que existam vários casos perfeitamen-
te idênticos, nomeadamente no domínio do fun-
cionalismo público e no âmbito de concursos, e só
quando, no mesmo sentido, tenham sido proferidas
cinco sentenças transitadas em julgado ou, existin-
do uma situação de processos em massa [...].
3 – Para o efeito do disposto no n. 1, o interessa-
do deve apresentar, no prazo de um ano, contado
da data da última notificação de quem tenha sido
parte no processo em que a sentença foi proferida,
um requerimento dirigido à entidade administra-
tiva que, nesse processo, tenha sido demandada.
4 – Indeferida a pretensão ou decorridos três
meses sem decisão da Administração, o interessado
pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal
que tenha proferido a sentença, a extensão dos res-
pectivos efeitos e a sua execução em seu favor, sen-
do aplicáveis, com as devidas adaptações, os trâ-
mites previstos no presente título para a execução
das sentenças de anulação de actos administrativos.
O art. 161, n. 1, do CPTA expõe o âmago do me-
canismo preventivo (com extensão ultra partes dos
efeitos da sentença) referente às demandas de mas-
sa, mesmo que a parte a quem os efeitos da sentença
se estenderão não tenha recorrido à via judicial.
O regime legal dos processos em massa não faz
sentido quando se trata da declaração de ilega-
lidade de normas regulamentadoras (ou de sua
omissão), pois, nesses casos, a sentença tem ne-
cessariamente efeitos obrigatórios gerais e erga
omnes, expurgando-se a norma do ordenamento
jurídico sem necessidade de adaptação a outras
situações processuais. (ALMEIDA, 2007).
A Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa Espanhola (PORTÁLES, 2006, p.

62-72) define as matérias adstritas à jurisdição ad-
ministrativa de uma forma ampla, não atreladas
somente a ato administrativo, contrato público
ou emissão de um regulamento, mas se refere
também às atividades administrativas relaciona-
das à atividade prestacional, atuação material,
inatividade ou omissão da Administração.
A extensão dos efeitos da sentença na jurisdi-
ção administrativa a quem não for parte no pro-
cesso encontra-se prevista no art. 110 da Lei 29,
de 13 de julho de 1998.
Os requisitos para que ocorra a extensão são
os seguintes: que todos os interessados se en-
contrem em idêntica situação jurídica que a dos
favorecidos pela omissão; que o juiz ou tribunal
sentenciante seja também competente, por razão
de território, para conhecer das pretensões de
reconhecimento de situação individualizada; que
a extensão dos efeitos da sentença seja solicitada
no prazo de um ano da última notificação a quem
for parte no processo. Na hipótese da existência
de recurso, esse prazo será contado desde a últi-
ma notificação que colocou fim ao processo (Lei
29/1998, art. 110. 1)
Os dispositivos transcritos possuem estreita
ligação com o fenômeno dos processos repetiti-
vos, pois estabelecem a extensão da coisa julga-
da a terceiros que não participaram da relação
jurídica processual originária, quando presentes
pressupostos específicos. A extensão, todavia, só
é possível em duas hipóteses: direito tributário e
matérias relacionadas a servidores públicos.
A reforma espanhola também veio a regular de
modo especial a situação dos processos em massa
a partir do chamado “processo modelo”, estabele-
cendo, nos arts. 37 e 111 da Ley 29, de 13 de julho
de 1998, que, estando pendente no mesmo órgão
judicial uma pluralidade de recursos com objetos
idênticos, pode o Tribunal, em vez de apensar todos
eles, decidir pelo andamento de um ou vários, com a
suspensão da marcha dos demais até a decisão final.
Na doutrina espanhola, algumas vozes se le-
vantaram para criticar a inovação legislativa no
sentido de que a solução implantada supõe uma
vulneração ao direito da tutela judicial efetiva,
principalmente porque limita o direito de defe-
sa, além de as partes dos processos suspensos se
série
Cadernos
do CEJ 63
encontrarem prejudicadas nas suas pretensões.
Wladimir Brito rechaça as críticas fundamen-
tando-se na possibilidade de opção às partes dos
feitos suspensos de prosseguirem com seus proces-
sos, logo depois de serem notificadas da decisão
proferida nos processos selecionados. Esclarece
que a possibilidade de alteração do entendimento
será dificultada, uma vez que a decisão foi resul-
tante de julgados proferidos por todos os juízes do
Tribunal ou da Seção. Todavia, nada obsta que,
nesses processos novos, argumentos de fatos ou de
direito possam revelar-se decisivos para a altera-
ção do posicionamento dos juízes ou, até mesmo,
que uma alteração na composição do Tribunal por
movimentação dos seus juízes venha alterar o pre-
cedente jurisprudencial (BRITO, 2008).
8 Perspectiva de lege ferenda
Encontra-se em andamento, no Brasil, a alte-
ração do Código de Processo Civil, o chamado
“Projeto de Lei do Senado 166, de 2010 (Projeto
Lei 8.046/2010)- Novo Código de Processo Civil”.
Há previsão expressa do Incidente de Resolução
de Demandas Repetitivas, tema que tem sido am-
plamente debatido pelos juristas e foi objeto de
exposição pelo Ministro João Otávio de Noronha
neste Seminário.
A maior crítica que faço ao incidente está atre-
lada ao que nos propomos a chamar de “desvios
de origem”, pois ele incorre no mesmo equívoco
de não diferenciar relações de direito público e
de direito privado, não me parecendo que diante
disso possa alcançar os objetivos traçados na re-
forma, consubstanciado na observância aos prin-
cípios da isonomia, razoável duração do processo
e tutela judicial efetiva.
Interessante substitutivo ao projeto de Lei do
Senado n. 166/2010 foi apresentado por diretores
do Instituto Brasileiro de Direito Processual11.
11 Em 1º de setembro de 2011, foi redigido por Ada
Pellegrini Grinover, Carlos Alberto Carmona, Cássio
Scarpinella Bueno e Paulo Henrique dos Santos Lucon
um substitutivo proposto a partir do Projeto de Lei
aprovado pelo Senado Federal, o PLS n. 166/2010,
que acompanha, artigo por artigo, a forma com a
qual aquele Projeto chegou à Câmara dos Deputados,
transformando-se no PL n. 8.046/2010. Disponível em:
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
64
O primeiro deles diz respeito à eliminação de to-
das as prerrogativas da Fazenda Pública, inclusive
o reexame necessário. Sem dúvida, o disposto no
art. 475 do CPC é um dos principais “gatilhos” para
o aumento do número de demandas nos tribunais,
pois determina a remessa necessária de todos os
processos nas situações genericamente contidas no
dispositivo legal. A sua eliminação viria em boa hora
para diminuir o fenômeno das demandas de massa.
O segundo ponto é a proposição da suspensão
de processos individuais na concomitância de pro-
cesso coletivo. A proposta quer deixar mais claras as
consequências derivadas da concomitância de pro-
cessos individuais e coletivos e merece ser tratada,
porque dos processos individuais se trata no âmbito
do Código de Processo Civil. Essa questão tem ator-
mentado os tribunais, que, por vezes, suspendem os
processos individuais e por outras julgam uma ação
individual, estendendo a decisão aos demais proces-
sos (Exposição de Motivos do Substitutivo, p. 5).
Vale transcrever, por último, a proposta do
Código Modelo de Processos Administrativos-
Judiciais e Extrajudiciais para a Ibero-América,
aprovado pela Assembleia Geral do Instituto
Ibero-americano de Direito Processual, no dia
8 de junho de 2012, em Buenos Aires, em que
participaram representantes de 22 países, dentre
eles o Brasil, México, Espanha, EUA, Argentina,
Guatemala, entre outros.
Adota a expressão “processo” como gênero,
referindo-se ao processo administrativo extra-
judicial como equivalente ao procedimento ad-
ministrativo em contraditório e, no Título II, ao
processo administrativo jurisdicional.
Consta da Exposição de Motivos do Código
Modelo, logo nos seus primeiros artigos, uma aten-
ção especial para um dos maiores desafios do direito
administrativo: a falta de uniformidade das decisões
em relação a interessados na mesma situa­ção fáti-
ca, com potencial de abalar a segurança jurídica. A
isonomia a que está vinculada a questão de fundo de
uma pretensão individual estiver relacionada com os
efeitos jurídicos de um comportamento administrativo
de alcance geral, o desfecho do conflito passará a ser
<http://.direitoprocessual.org.br/fileManager/substitu-
tivo_1.pdf>. Acesso em: 16 nov. 2011.
do interesse da coletividade destinatária daquele com-
portamento e, portanto, a solução deverá advir de uma
decisão administrativa, única de efeitos erga omnes
(art. 5º). Reflexo desta norma são os acordos judiciais
que envolvam normas administrativas ou atuações de
alcance geral, atingindo necessariamente todos aqueles
que se encontrarem na mesma situação fática, ainda
que desses acordos não tenham participado.
Com o propósito de minimizar os feitos repetiti-
vos, estão previstos, ainda, a possibilidade de sen-
tença que determina o desfazimento de normas ou
atos de caráter geral (art. 57), o incidente de cole-
tivização no caso de controle jurisdicional de polí-
ticas públicas (art. 25) e o processo piloto (art. 35).
Finalmente, quanto aos efeitos da sentença,
são resguardados os efeitos coletivos da anulação
de um ato administrativo, como forma de impedir
que pessoas em situação idêntica tenham tratamen-
to diferenciado pelo Poder Judiciário12.
9 Conclusão
É urgente repensar o sistema judiciário fede-
ral numa perspectiva diferenciada, a partir do
diagnóstico preciso de um problema comprova-
do empiricamente: o nexo causal entre ações e
omissões da Administração Pública e as deman-
das repetitivas e a ausência de um direito proces-
sual para a solução ou diminuição do fenômeno.
Observa-se que a grande maioria dos pro-
cessos que têm pedidos direcionados ao Poder
Público pode ser visualizada como um fenô-
meno coletivo. É da natureza da atuação da
Administração Pública praticar atos administra-
tivos em massa que envolvem a aplicação de
um mesmo dispositivo a um amplo universo de
pessoas. Nesse campo, quando há controvérsias
a respeito da legalidade do ato, multiplicam-se
os litígios, originando um fenômeno de proces-
sos idênticos, que tende a abarrotar os tribunais.
Aqui reside o grande problema, pois não se
trata de um conflito entre particulares, e sim de
um litígio entre o Poder Público e o cidadão.
Acrescentem-se a isso recentes pesquisas do CNJ,
12 Disponível no sítio: <http:// www.nupej.uff.br>.
Acesso em: 10 abr. 2013.

como Ranking dos 100 Maiores Litigante do
País, demonstrando que, muito embora existam
milhares de conflitos privados, é inquestionável
que o Estado é o maior litigante, comparecendo,
em razão disso, em grande número de demandas
judiciais caracterizadas pela repetição. Com essas
considerações, podemos apontar como exemplo
de demandas que se repetem aquelas de natureza
previdenciária em que se discute a aplicação de
dispositivo legal, tributárias, bem como matérias
afetas ao direito administrativo, em especial rela-
cionadas a servidores e a concursos públicos.
As consequências para a atuação jurisdicional
são extremamente graves. Todo o excesso acaba
prejudicando o resultado final. Os juízes, mesmo
trabalhando com eficiência na gestão de acervos
processuais, têm resultados desanimadores a lon-
go prazo. A qualquer momento pode surgir um
novo fenômeno de massa que inundará a vara de
processos. Acrescente-se a isso as interferências
relacionadas ao tempo, que, pela própria natu-
reza, traduzem-se em limitação, impedindo que
o magistrado possa se debruçar, com maior pro-
fundidade, nas causas complexas e que possuem
características individualizadas.
Existem ilhas de excelência, sem sombra de
dúvida, mas a sensação coletiva é a de que o
sistema judicial, como um todo, não está funcio-
nando bem. Nesse ponto, as pesquisas realizadas
pelo CNJ trazem elementos estatísticos importan-
tes como, por exemplo, a constatação de que a
média da taxa de congestionamento nos tribunais
federais alcança o percentual de 70%.
Acrescente-se, ainda, uma explosão da procu-
ra judiciária pelos cidadãos, que exigem a adoção
de medidas para atender a agilidade processu-
al com observância do devido processo legal.
Entretanto, a tutela jurisdicional não tem satis-
feito a sociedade como um todo.
Com efeito, o fenômeno das ações repetitivas
agride, em primeiro lugar, o princípio da isono-
mia, pois cidadãos em situação idêntica de fato e
de direito acabam tendo tratamento diferenciado
pelo próprio Judiciário. Os instrumentos de uni-
formização existentes ainda não conseguiram im-
pedir este fenômeno, pois só são alcançados após
muitos anos de litigância pelos tribunais. O poten-
série
Cadernos
do CEJ 65
cial desagregador desta situação patrocinada pelo
sistema é assustador, pois a isonomia é um valor
fundamental do ser humano e sua inobservância
agride a confiança no próprio Estado de Direito.
Além disso, a multiplicidade de litígios é, sem
dúvida, uma causa da lentidão da Justiça. Não
possuímos um direito processual diferenciado para
as demandas de direito público e continuamos jul-
gando os processos sob a ótica do direito privado.
Constata-se que mesmo uma causa com caracte-
rísticas multissubjetivas tem tratamento individua­
lizado pelo sistema processual. Lado outro, as
ações coletivas não têm solucionado o problema.
Ademais, a matéria tem caráter complexo,
pois atinge todo o sistema judiciário e está in-
terligada a várias questões econômicas e sociais.
Estas dificuldades suprajurídicas, entetanto, não
podem refrear um debate conjunto com vistas à
melhora do cenário atual.
Este tema de discussão, considerando sua
complexidade e urgência, exige um debate
plural. Assim, o CEJ e Esmaf, representados
pelo Ministro João Otávio de Noronha e pelo
Desembargador Federal José Amilcar, capitanea-
ram o Seminário Demandas Repetitivas: possíveis
soluções processuais e gerenciais como uma for-
ma de buscar um tratamento consensual e coor-
denado do problema sob óticas diversas. Abre-se,
assim, o caminho para a criação de um fórum
permanente de discussões a respeito do tema.
Não há como o Poder Judiciário, sozinho, so-
lucionar o fenômeno das demandas de massa.
Além da ausência do direito processual diferen-
ciado, o fenômeno tem sua origem em diversas
searas. É necessário um enfrentamento conjunto,
com alterações processuais, gerenciais e até mes-
mo, porque não dizer, culturais. A manutenção
do sistema como se encontra não favorece nin-
guém, se traduz em excesso de trabalho, prejuízo
ao erário e insatisfação dos cidadãos.
Há soluções possíveis? Claro que sim, e elas
partem do estreitamento dos laços de coopera-
ção jurídica entre o Poder Judiciário Federal, a
Advocacia Pública, o Ministério Público e a OAB,
tendo como objetivo principal a efetivação dos
princípios constitucionais do Estado democrático
de Direito. Pode-se examinar institutos jurídicos de
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
66
direito comparado (há vários países que possuem
normas processuais específicas para essa situação)
e contextualizar o fenômeno das demandas de mas-
sa a partir da sua origem. Além disso, sensibilizar
os magistrados federais e a Administração Pública
a fim de que possam, tanto quanto possível, con-
sideradas as respectivas peculiaridades, utilizar a
troca de boas práticas. Finalmente, propor a cria-
ção de um fórum permanente de debates a respeito
do tema para que o Judiciário possa exercer com
legitimidade a sua função de harmonização social.
10 Agradecimentos
Ao finalizar este texto quero consignar meus
agradecimentos ao Ministro João Otávio de
Noronha pelas suas inúmeras realizações objeti-
vando a eficiência da Justiça Federal.
Também quero deixar um especial agradeci-
mento a todos os servidores do Centro de Estudos
Judiciários que foram incansáveis na execução dos
trabalhos necessários para materialização deste
evento, o que o faço em nome de três valorosas ser-
vidoras: Maria Raimunda Mendes da Veiga, Maria
das Graças Baldez e Nêmora Corrêa de Freitas.
E, finalmente, um muito obrigada a todos que
aqui estiveram presentes e se uniram em busca da
realização de um ideal consubstanciado na real
efetividade da atividade jurisdicional federal.”
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Prof. Hermann-Josef Blanke*
Catedrático de Direito público e internacional pú-
blico na Universidade de Erfurt, Alemanha
* Hermann-Josef Blanke consigna agradecimentos
ao seu assistente Daniel Esche, pelo auxílio na pre-
paração deste artigo.
Demandas Repetitivas
na Jurisdição Administrativa Alemã
Tradução (do espanhol):
Dra. Vânila Cardoso André Moraes
“
A. Procedimentos e demandas
repetitivas no direito administrativo
e no direito do contencioso
administrativo alemão
O ordenamento jurídico alemão contém
distintas disposições que viabilizam, para a
Administração Pública ou para os tribunais ad-
ministrativos, o manejo efetivo e econômico da
“massificação” de procedimentos administrativos
e de processos judiciais. Tais regulações referem-
-se, em seus núcleos, a uma quantia de “petições
padronizadas” dentro de um procedimento admi-
nistrativo (arts. 17 e 18 da Lei de Procedimento
Administrativo – VwVfG) ou a uma quantia de
processos judiciais relacionados a “uma medi-
da administrativa” idêntica (art. 93a, inc. 1, do
Código Alemão de Jurisdição Administrativa
– VwGO; art. 113ª, inc. 1, da Lei de Jurisdição
Social – SGG), centrando, formalmente, o pro-
cedimento administrativo em um representante
de todos os signatários (sub III.) ou atrelando os
vários processos judiciais contra uma idêntica
medida administrativa a um caso modelo (sub II.).
Porém, somente no princípio dos anos 90 o
legislador alemão se deu conta da lacuna nor-
mativa que existia no Código de Jurisdição
Administrativa, relacionado ao fenômeno das
demandas repetitivas, e tentou remediar este dé-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
68
ficit a partir da introdução do art. 93a do VwGO,
o qual, por sua vez, é codificação de um direito
de criação judicial. Entretanto, esta legislação
não faz dissimular que as demandas coletivas
encontram, até hoje, uma resistência estrutural
na Alemanha.
I. Origem e evolução: A construção do
aeroporto de Munique “Franz Josef
Strauss” via ampliação do aeroporto de
Berlin-Schönefeld até a ampliação do
“aeroporto de Frankfurt”
“Procedimentos repetitivos” (“Masseverfahren”),
ou “demandas repetitivas”, os quais significam pro-
cedimentos ou processos em que um grande núme-
ro de administrados ou recorrentes alega objeções
ou reclamações relacionadas a um projeto técnico
de grande envergadura (“processo em massa”), são
um fenômeno ao qual as autoridades administrati-
vas e os tribunais administrativos alemães se dedi-
caram em várias situações.
Em uma primeira etapa, a Administração Pública
da República Federal da Alemanha foi ativada pelos
desafios desse fenômeno em relação à autorização
de construção de centrais nucleares. Especialmente
nos anos de 1960, 1970 e no início dos anos 1980, as
autoridades administrativas competentes viram-se
confrontadas com objeções massivas dirigidas con-
tra estes projetos por um grande número de cida-
dãos, empresas, organizações, especialmente para a
conservação da natureza, e de grupos de interesses1.
1 SCHMEL, Walter Ch. (Massenverfahren
vor den Verwaltungsbehörden und den
Verwaltungsgerichten. Darstellung des Problems
und Überprüfung der besonderen Regelungen zur
Behandlung und Bewältigung, 1982, p. 19) refere-
-se com respeito aos centros nucleares Breisig, em
torno de 16.000 objeções, Lingen II, aproximada-
mente 25.000 objeções, Biblis (Block 3,) a existência
de 55.000 objeções, Breisach, em torno de 64.000
objeções, Brokdorf, em torno de 75.000 e, quanto
ao centro nuclear Wyhl, em torno de 100.000 ob-
jeções apresentadas à Administração Pública, todas
relacionadas ao procedimento de controle destes
projetos. Objeções nesta fase do procedimento não
equivalem a um recurso perante os tribunais admi-
nistrativos, mas podem determinar uma decisão da
Administração Pública.
No âmbito do procedimento de controle
de um projeto 2 decorrente da construção ou
ampliação de aeroportos, a quantidade de
reclamações interpostas contra a resolução
pertinente a referido controle converteu-se
em um problema para os tribunais adminis-
trativos alemães 3 . Tal dimensão quantitativa
ocorreu quando foram interpostas 5.724 re-
clamações perante o Tribunal Administrativo
de Munique (“Verwaltungsgericht München”)
contra a resolução sobre o controle do projeto
da construção do aeroporto internacional de
Munique. Para superar esta inundação com de-
mandas repetitivas, o Tribunal Administrativo
de Munique selecionou, entre todas as deman-
das apresentadas, somente trinta com carac-
terísticas de “casos modelos”, e suspendeu as
restantes até que estes casos fossem julgados.
No debate doutrinário que sucedeu sobre as
modalidades de trâmite das demandas repeti-
tivas que o Tribunal Administrativo adotou, le-
vantaram-se vozes que aprovaram tal solução,
uma vez que esta forma de processamento de
numerosas demandas relacionadas a uma mes-
ma medida administrativa era realizável. Caso
contrário, a quantidade de demandas resultan-
2 O tipo básico do instituto de “procedimento de um
controle de um projeto” está regulado nos arts. 72
e ss. da Lei Alemã de Procedimento Administrativo.
O procedimento de controle tem o efeito particular
que substitui todas as demais concessões, permis-
sões e autorizações requeridas quanto a um pro-
jeto fundamentado em outras leis de direito públi-
co. Este tipo básico corporificado na Lei Alemã de
Procedimento Administrativo é concretizado nas
leis especiais sobre a planificação e construção de
projetos técnicos, como por exemplo, na lei alemã
sobre energia nuclear (art. 96b) e na lei sobre trá-
fego aéreo (arts. 8 e ss.).
3 Schmel (Idem) refere-se ao aeroporto Bielefeld-
Nagelholz, em que foram apresentadas em torno de
14.000 objeções, Hamburg-Kaltenkirchen, aproxi-
madamente 15.000 objeções e em relação a extensão
do aeroporto de Düsseldorf, em torno de 30.000 obje-
ções, fundamentadas no procedimento de controle de
projetos correspondentes. Em decorrência da cons-
trução do aeroporto de Hamburg-Kaltenkirchen,
foram apresentados 1.331 recursos dos particulares
perante os tribunais alemães.

tes de um mesmo ato administrativo poderia
causar a paralisação da jurisdição administra-
tiva 4 .
Outros autores, sem embargo, discordaram
desta solução, ao argumento de que o Tribunal
Administrativo de Munique havia violado a ga-
rantia da tutela judicial efetiva (art. 19, inc. 4º, da
Lei Fundamental − LF) e o princípio da igualda-
de perante a lei (art. 3º da LF); em qualquer caso,
segundo alegavam os críticos, a criação judicial
deste instrumento de seleção de alguns “casos
modelos” pelo juiz não era justificável devido à
ausência de uma base normativa no Código de
Jurisdição Administrativa 5. A aproximação feita
pelo Tribunal Administrativo de Munique foi, sem
embargo, reconhecida como constitucional pelo
Tribunal Constitucional Federal (TCF), o que aju-
dou a clarear a situação jurídica 6. Para sancionar
tal prática judicial, o legislador alemão introdu-
ziu, em 1991, o art. 93ª, do VwGO7.
Nos anos de 2008 e 2012, o Tribunal
Administrativo Federal (Leipzig) reconheceu o
âmbito do “processo modelo” como instância de
cassação dos recursos que numerosos deman-
dantes haviam ajuizado, todos relacionados à
resolução sobre o controle do planejamento da
contrução do aeroporto de Berlin-Schönefeld
(2004/2008), bem como a ampliação do aero-
porto de Frankfurt (2009/2012). O tribunal de
Leipzig verificou, em um total de oito processos
modelos, apresentados por algumas cidades, in-
divíduos e empresas, assim como por um hospital
municipal, todos situados na área do aeroporto
de Frankfurt, que as decisões da primeira e da
segunda instância que haviam julgado a fixação
de 17 movimentos aeronáuticos entre as 23h e
4 HENLE, Victor, „Die Masse im Massenverfahren –
Dargestellt am Beispiel des Planfeststellungsverfahrens
für den Flughafen München“, Bayerische
Verwaltungsblätter 1981, p. 1 (10).
5 SAILER, Christian, „Gegenwartsprobleme
der Verwaltungsgerichtsbarkeit“, Bayerische
Verwaltungsblätter 1980, p. 272 (273).
6 BVerfGE 54, p. 39 = Neue Juristische Wochenschrift
1980, p. 1511.
7 Vgl. Deutscher Bundestag, impresso 11/7030, p. 7 s., 28.
série
Cadernos
do CEJ 69
as 5h – pelo resultado de uma medição – consti-
tuíram forte predeterminação do procedimento
de autorização para ampliação deste aeroporto8.
Como consequência da decisão, os afetados pe-
los movimentos aeronáuticos noturnos, dentro de
um procedimento complementar de planejamen-
to, fizeram valer a petição política que proibia
completamente os voos noturnos no aeroporto
de Frankfurt.
Já em 2008, o Tribunal Administrativo Federal
teve de se pronunciar sobre as objeções que
haviam sido levantadas por aproximadamente
4.000 pessoas desde 2004, relativas à resolu-
ção sobre o controle do projeto de ampliação
do aeroporto de Berlìn-Schönefeld, aprovada
pelo Ministério de Infraestrutura e Agricultura
de Brandenburgo. Com fundamento no recurso
de cassação, o Tribunal Federal Administrativo
agrupou as demandas em 60 casos modelos. Os
recorrentes pleitearam a anulação da resolução
sobre o controle da ampliação deste aeroporto.
Os processos modelos não resultaram em uma
anulação completa da resolução; parcialmente
exitosos foram, sem embargo, os recorrentes que
pleitearam melhorar o conceito da proteção dos
vizinhos contra o ruído dos aviões9.
II. A codificação do instituto do
“processo modelo” no Código alemão
de Jurisdição Administrativa e na Lei
de Jurisdição Social
Na realidade, com fundamento na codifica-
ção do art. 93a do VwGO, o legislador somen-
te sancionou a prática que havia introduzido o
Tribunal Administrativo de Munique quanto ao
trâmite das demandas repetitivas relacionadas
ao planejamento do aeroporto de Munique. A
decisão política de introduzir o processo modelo
8 BVerwG, Urteil v. 04.04.2012 – 4 C 8/09, 4 C 9/09,
4 C 1/10, 4 C 2/10, 4 C 3/10, 4 C 4/10, 4 C 5/10, 4 C
6/10, 4 C 9/09, 4 C 1/10, 4 C 2/10, 4 C 3/10, 4 C 4/10,
4 C 5/10, 4 C 6/10; http://www.bverwg.de/entschei-
dungen/pdf/040412U4C8.09.0.pdf
9 BVerwG 4 A 1009.07 (4 A 1014.04, 4 A 1010.05, 4
A 1023.06) v. 7.8.2008; http://www.bverwg.de/ents-
cheidungen/pdf/070508B4A1009.07.0.pdf.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
70
foi alimentada pelo desejo de otimizar o regime
do Código de Jurisdição Administrativa no âm-
bito dos processo em massa e, assim, resolver o
aumento do número de processos pendentes nos
tribunais administrativos10.
Isso sugere que as disposições, até então exis-
tentes, eram consideradas insuficientes, o que
acarretou a introdução do art. 93a do VwGO 11.
Essas regras perseguem a “resolução rápida e fo-
cada das demandas repetitivas”.
Em 2008, tal norma foi implementada também
no art. 114a do Código de Jurisdição Social (SGG).
O art. 114a do Código mencionado corresponde,
quase que literalmente, ao disposto no art. 93a do
VwGO. Da mesma forma que a norma da Jurisdição
Administrativa, esta disposição da Jurisdição Social
procura facilitar aos tribunais o processamento das
demandas repetitivas, unificando os diversos có-
digos do contencioso12. Em ambos os regimes foi
imposto o conhecimento do legislador, inspirado
na prática judicial, de que somente a interconexão
das demandas de um grande número de partes in-
teressadas, no momento da defesa de suas posições
jurídicas, garante a realização, pelo Estado, de uma
tutela judicial efetiva e um controle minucioso dos
direitos dos administrados13 .
10 Ver Deutscher Bundestag, impresso 11 /7030 v.
27.04.90; KOPP, Ferdinand, Änderungen der
Verwaltungsgerichtsordnung zum 1.1.1991, Neue
Juristische Wochenschrift 1991, p. 521 (523 s.), que,
há mais de vinte anos atrás, colocou a efetividade
destas disposições em dúvida.
11 SAILER, Christian, Gegenwartsprobleme der
Verwaltungsgerichtsbarkeit“, Bayerische
Verwaltungsblätter 1980, p. 272 (273); HENLE,
Victor, „Die Masse im Massenverfahren – Dargestellt
am Beispiel des Planfeststellungsverfahrens für den
Flughafen München“, Bayerische Verwaltungsblätter
1981, p. 1 (10), entende que, sem existir o instituto do
processo modelo para os processos em massa, como
é o da construção do aeroporto de Munique II, não
seriam mais manejáveis, o que poderia causar uma
paralização da administração da justiça.
12 Ver BR-Drs 820/07 (impresso) p. 26.
13 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (co-
ord.), Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar,
C. H. Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a
No âmbito do direito civil, o legislador federal
tem adotado, em relação às milhares de deman-
das contra a Telekom alemã, uma lei que regu-
la os casos modelos no âmbito das informações
erradas, enganosas ou omitidas sobre o merca-
do de capitais. Sem embargo, contrariamente à
denominação da lei reguladora, não se trata de
um “processo modelo”, e sim de um tipo de class
action, visto que a decisão judicial relacionada a
uma demanda de reparação de danos e prejuízos
que resultem de informações erradas, enganosas
ou omitidas, ou de uma demanda de cumprimen-
to de uma reinvidicação neste âmbito, tem efeitos
jurídicos vinculantes para todos os terceiros inte-
ressados (os integrantes de uma class)14.
Por conseguinte, o art. 22 da “Lei sobre um
Processo Modelo no âmbito do contencioso rela-
cionado ao mercado de capitais” (2012) dispõe,
quanto a esse efeito de concentração, que a deci-
são judicial em qualidade de modelo vincula… aos
tribunais como a todos o processos suspensos15. Por
ocasião da emenda dessa lei, que remonta – em
sua primeira versão – ao ano de 2005, o governo
federal alemão apontou, em 2011, que a ação de-
claratória na class action em questão é um instru-
mento adequado para fazer frente as ações em mas-
sa no âmbito do direto sobre o mercado de capitais16.
III. A regulação da Lei alemã de
Procedimento Administrativo
sobre “procedimentos repetitivos”
(arts. 17 e 18 da VwVfG)
notas 3, 7.
14 Compárese WOLF, Christian – LANGE,
Sonja, „Wie neu ist das neue Kapitalanleger-
Musterverfahrensgesetz?“, Neue Juristische
Wochenschrift 2012, p. 3751.
15 Boletim oficial da República Federal da Alemanha
I 2012, p. 2182; a vigência desta Lei está limitada
até 1.11.2020. Ver com respeito às modificações
desta emenda WARDENBACH, Frank, „KapMuG
2012 versus KapMuG 2005: Die wichtigsten
Änderungen aus Sicht der Praxis“, Gesellschafts-
und Wirtschaftsrecht 2013, p. 35 ss.
16 Ver: http://www.bmj.de/SharedDocs/Downloads/DE/
pdfs/RefE_KapMuG.pdf?__blob=publicationFile

Ao menos um exemplo de como manejar “nu-
merosos procedimentos” (“procedimentos admi-
nistrativos repetitivos”) perante a Administração
Pública já havia sido incorporado em várias disposi-
ções da Lei alemã de Procedimento Administrativo
de 1978, isto é, muito tempo antes da ocorrência
das demandas repetitivas ajuizadas perante os tri-
bunais. Muitas destas disposições referem-se ao
acesso aos expedientes, à notificação de atos ad-
ministrativos e resoluções administrativas.
O art. 17 da Lei de Procedimento
Administrativo regula as solicitações e petições
que levam a assinatura de mais de cinquenta pes-
soas em lista de assinaturas ou se apresentam
reproduzidas textos em forma idêntica (petições
uniformes; “petições padronizadas”). Por isto, tal
disposição é parte das disposições da Lei alemã
de Procedimento Administrativo sobre “procedi-
mentos repetitivos”.
Solicitações e petições no sentido do art. 17
da VwVfG são todos aqueles pleitos dos admi-
nistrados, os quais fazem valer um direito ma-
terial ou formal de um administrado dentro de
um procedimento administrativo17. Com respeito
a estas petições uniformes, o art. 17 da VwVfG
dispõe: Havendo, no procedimento administrativo,
solicitações e petições com a assinatura de mais de
cinquenta pessoas em lista, ou textos reproduzidos
de forma idêntica (petições padronizadas), será
considerado como representante de todos os signa-
tários, para o procedimento administrativo, aquele
que estiver designado como tal, com seu nome, pro-
fissão e endereço, caso os signatários não o tenham
indicado como mandatário. Somente uma pessoa
física pode ser representante.
Por conseguinte, em um procedimento repeti-
tivo, as partes estão representadas por um repre-
sentante ou por um mandatário. No interesse do
“adequado desenvolvimento do procedimento
administrativo”, o art. 18 da mesma lei ainda obri-
ga às partes do procedimento designarem “um
representante comum”. Com respeito à definição
17 BONK, Heinz J.; SCHMITZ, Heribert. In: STELKENS,
Paul; BONK, Heinz J.; SACHS, Michael (coord.).
Verwaltungsverfahrensgesetz – Kommentar, C. H.
Beck, München. 7. ed. 2008, § 17 nota 14.
série
Cadernos
do CEJ 71
de “procedimentos”, o legislador alemão tem fixa-
do, tanto na Lei de Procedimento Administrativo,
quanto em algunas leis especiais, um coeficiente
de 50 procedimentos. Mais de cinquenta proce-
dimentos que se erradicam “de forma idêntica”
em uma única decisão administrativa são consi-
derados, pois, como “procedimentos repetitivos
autênticos”.
IV. Definição, objetivo e alcance das
demandas repetitivas no ordenamento
alemão
O ordenamento alemão define demandas
repetitivas como aquelas que se referem a uma
mesma medida da Administração Pública, sig-
nifica dizer, a um ato ou uma resolução que é
inteiramente idêntica em relação a todos os desti-
natários18. Por isso, não é suficiente que uma série
de decisões da Administração Pública imponha
uma mesma consequência jurídica quanto a um
conjunto de fatos que é nada mais do que simi-
lar. Medidas administrativas que não são idênti-
cas, trazendo somente a mesma consequência
jurídica, são denominadas “demandas pseudo-
-repetitivas”.
O instituto processual do “processo modelo”
persegue, enfim, que uma quantia de medidas
idênticas possa tramitar de forma eficaz, ser pro-
cessada e levada a cabo pelos juízes, mesmo que
haja uma falta de cooperação dos demandantes,
os quais inundam os tribunais competentes com
uma quantia de demandas e, ainda, tentam mais
atrasar do que estimular os processos iniciados. A
regulamentação sobre as demandas repetitivas é
aplicada a todas as instâncias, isto é, nos tribunais
administrativos de primeira instância, na apela-
ção e na cassação.
Até o momento, ambas as disposições (art. 93a
do VwGO e 114a do SGG) têm pouca relevância
18 Distinto é o conceito do art. 93 do VwGO – acumulação
e separação de processos – que requer a “identidade
do objeto” e não a identidade da medida. Comparar
com: RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.).
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 24a fascículo, 2012, § 93 nota 9.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
72
na prática judicial alemã19. Durante muito tempo
não havia jurisprudência no âmbito do art. 93a
do VwGO e, quando os tribunais alemães final-
mente aplicaram o dispositivo, os casos foram
escassos. A tutela judical por meio das deman-
das coletivas (sub v. 2) é um terreno difícil na
Alemanha. A constatação de B. Hess, em 2003,
de que as demandas coletivas na Alemanha en-
contram uma resistência estrutural20 parece ainda
longe de estar obsoleta21.
Diferentemente do art. 93a do VwGO, o le-
gislador considera o efeito da norma do art. 114
da Lei da Jurisdição Social como de aplicação
restrita 22. Isso porque demandas autênticas, ou
seja, a impugnação de uma medida administrati-
va idêntica só ocorre escassamente na jurisdição
social alemã23. O excesso de demandas relaciona-
das ao direito social tramitando na Administração
Pública e nos tribunais resulta no fato de que nu-
merosas medidas que as autoridades administra-
tivas adotam, mais ou menos ao mesmo tempo,
determinam uma consequência jurídica com res-
peito a uma hipótese similar, porém não idênti-
ca (“procedimentos pseudo-repetitivos”)24. Tais
procedimentos pseudo-repetitivos muitas vezes
levam a uma sobrecarga da Administração e dos
tribunais no âmbito da prestação social. Pela va-
riedade de situações fáticas, isto é, pela existência
19 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a nota 35.
KELLER, Wolfgang. In: MEYER-LADEWIG, Jens
– KELLER, Wolfgang – LEITHERER, Stephan (co-
ord.), Sozialgerichtsgesetz – Kommentar, C. H. Beck,
München, 10. ed., 2012; § 114a nota 1.
20 HESS, Burkhard, „Sammelklagen im Kapitalmarktrecht“,
Aktiengesellschaft 2003, p. 113 (114).
21 WOLF, Christian – LANGE, Sonja, „Wie neu ist
das neue Kapitalanleger-Musterverfahrensgesetz?“,
Neue Juristische Wochenschrift 2012, p. 3751.
22 Deutscher Bundestag, impresso 16/7716, p. 21.
23 Deutscher Bundestag, impresso 16/7716, p. 21.
24 KELLER, Wolfgang. In: MEYER-LADEWIG, Jens –
KELLER, Wolfgang – LEITHERER, Stephan (coord.),
Sozialgerichtsgesetz – Kommentar, C. H. Beck,
München, 10. ed. 2012; § 114a nota 3.
de hipóteses que se assemelham sem serem idên-
ticas, cada demandante requer um tratamento
estritamente “singular”, ou seja, não “repetitivo”.
O instituto do “processo modelo” não se apli-
ca a estes casos. Procedimentos administrativos
ou demandas repetitivas autênticas são, pois,
muito escassos no âmbito do direito social da
República alemã. Entretanto, frequentemente,
um grande número de beneficiários de subsídios
sociais interpõe recursos administrativos prévios
e postulações repetitivas perante as autoridades
administrativas, as quais outorgam as prestações
sociais. Estes recursos prévios se referem, po-
rém, a atos similares, e não idênticos. Assim, por
exemplo, uma quantia de milhões de correntis-
tas alemães recorreram, no ano de 2000, contra
um aumento das pensões que o legislador fixou
somente em função de um mero ajuste da infla-
ção (“zerando”). No ano de 2005, mais de um
milhão de beneficiários recorreram à via admi-
nistrativa para a concessão de um aumento das
pensões, em decorrência da implementação de
uma contribuição adicional ao seguro de saúde
no percentual de 0,9% e da imposição de uma
contribuição adicional àqueles que não tinham
filhos (uma medida do legislador alemão adotada
por razões demográficas).
Todos esses são exemplos de procedimentos
pseudo-repetitvos. Em vista dos procedimentos
que radicam em pressupostos similares, porém
não idênticos, as autoridades do Seguro Social
desenvolveram a seguinte prática: decidem a sus-
pensão dos recursos administrativos prévios (isto
é, do procedimento perante a Administração) de
acordo com os recorrentes e não decidem sobre
estes recursos administrativos antes de os tribu-
nais de Jurisdição Social decidirem a matéria
mediante o trâmite de tais recursos em um ou
vários casos modelos. Esta prática é parcialmente
réplica do “processo modelo” pela ocasião das
“demandas repetitivas autênticas”; a semelhan-
ça é evidente quando se observa que os “casos
modelos” são julgados pelo tribunal antes de as
autoridades administrativas decidirem sobre “o
resto” dos recursos administrativos prévios.
Para facilitar o procedimento, as autoridades
administrativas comunicam a resolução dos re-

cursos administrativos prévios com aviso público,
mediante a publicação da decisão pela autori-
dade em seu boletim oficial e em diários nacio-
nais, que são divulgados por todo o território da
República Federal da Alemanha.
V. Razões para a necessidade do
instituto do “processo modelo”
A aplicação uniforme do direito e a seguran-
ça jurídica
Depois de rechaçar os recursos administra-
tivos prévios interpostos pelos administrados
mediante resolução, os afetados podem recor-
rer contra o ato perante o tribunal administra-
tivo competente (art. 74 do VwGO). Nessa eta-
pa, é bem possível que os processos produzam
decisões distintas, ou seja, não uniformes. Isto
pode ocorrer sempre que uma sentença de pri-
meira instância chegar à segunda instância me-
diante o recurso de apelação, e o tribunal de
segunda instância (Oberverwaltungsgericht ou
Verwaltungsgerichtshof) decidir em sentido dis-
tinto do teor da sentença de primeira instância.
Em decorrência do espaço de tempo que o tribu-
nal de apelação necessita para decidir o recurso,
supõe-se que um certo número de sentenças de
primeira instância que diverge da decisão a ser
pronunciada em segunda tenha se tornado defi-
nitiva. Para tais riscos, não há como assegurar a
segurança jurídica.
A partir da introdução do art. 93a do VwGO,
este Código realiza uma aceleração do trâmite ju-
dicial das diversas medidas administrativas idên-
ticas. Ainda existem indicadores pelos quais, me-
diante a incorporação de uma lei especial sobre
demandas repetitivas no Código de Jurisdição
Administrativa, o legislador alemão tentou impos-
sibilitar liminarmente o bloqueio do trâmite deste
tipo de demanda. Portanto, a norma processual
sobre “demandas repetitivas” persegue também
um efeito preventivo. Para tanto, faz sentido o
conceito de que o legislador regula os trâmites
essenciais dos “casos modelos”, pelo menos em
termos gerais, e codifica os requisitos normati-
vos mínimos. Mediante a seleção e a decisão dos
“casos modelos” é possível evitar que, primeiro, a
Administração Pública e, em segundo, o Tribunal
série
Cadernos
do CEJ 73
Administrativo, emitam, em relação a uma quan-
tia de casos que radicam em uma medida idênti-
ca da autoridade administrativa, decisões admi-
nistrativas ou sentenças distintas umas das outras,
mesmo relacionadas a mesma causa. Necessária
a aplicação uniforme do direito – consequência
do princípio do Estado de Direito – e a igualdade
dos cidadãos perante a lei, não sendo aceitável
que, em condições idênticas, os administrados
devam sofrer decisões distintas relacionadas à
mesma medida da autoridade pública25.
A decisão prévia de “casos modelos” serve,
portanto, para garantir a segurança jurídica, ao
mesmo tempo em que este trâmite processual é
considerado mais econômico. A introdução deste
instrumento tem sido concebida como medida
para melhorar a tutela judicial (art. 19, inc. 4,
da LF). Mediante os “processos modelos”, isto é,
casos exemplares, o tribunal fiscaliza se aqueles
que alegam violação dos seus direitos por atos
idênticos da Administração Pública sofreram tal
lesão. Os casos escolhidos pelos tribunais servem
de “paradigma” e ponto de orientação quando
da decisão sobre todas as restantes demandas
pendentes que se referem à mesma medida da
Administração Pública. Por conseguinte, deci-
sões de “casos modelos” têm dois efeitos posi-
tivos: o trâmite garante o bom funcionamento
da Jurisdição e, ao mesmo tempo, assegura uma
decisão conforme os princípios da uniformida-
de, eficácia e igualdade na aplicação das leis, de
acordo com os parâmetros do Estado de Direito.
2. Distinção entre demandas
repetitivas e class actions
Encontram-se demandas repetitivas no plano
internacional e em outras jurisdições. Para fazer
frente à quantia de demandas em algunas áre-
as, há necessidade de precauções processuais,
que podem se subsumir sob o termo de “ação
coletiva”. Distingue-se, no direito procesual, en-
25 Verifique-se a motivação do grupo parlamental
CDU do projeto de uma quinta lei para modifica-
ção da Lei pertinente aos impostos municipais do
Land de Brandenburgo, Parlamento do Land de
Brandenburgo, publicação 5/5814.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
74
tre ações populares (mass actions), o processo
das associações (“actio socii”), as class actions 26
e as demandas coletivas, que servem como caso
modelo. Deve-se distinguir entre as class actions
americanas como forma de ação coletiva para
decidir demandas repetitivas, de um lado, e os
“casos modelos” na jurisdição alemã, de outro27.
As class actions americanas permitem que um ou
mais demandantes de um grupo afetado (class)
em sua função de representantes do grupo (class
representatives) apresentem uma demanda dian-
te do tribunal que represente os interesses do
grupo (class) e aspirando, por outro lado, uma
tutela dos direitos de todos, sempre que os mem-
bros defendam um direito idêntico (similar) ou
reclamem uma pretensão resultante de uma si-
tuação similar28. A diferença de um princípio de
direito processual alemão (art. 325 do Código de
Processo Civil; art. 121, n. 1 do VwGO) é que a
decisão judicial ou a conciliação decorrentes da
class action tem o efeito de uma res iudicata erga
omnes, para todos os membros do grupo.
Assim, os “casos modelos”, no ordenamento ale-
mão, diferem pela necessidade de fazer valer um di-
reito individual. Os Códigos alemães de Jurisdição
Administrativa e Social estabelecem que, a partir
das demandas que cumpram o requisito de uma
possível violação de um direito público subjetivo,
são selecionados alguns casos, que servem como
modelo para resolver, em seguida, outras deman-
26 KLAUSER, Alexander, „Massenschäden erfordern
Sammelklagen – Praxisprobleme aus Sicht von
Verbraucher/innen, In: GABRIEL, Tamara – PIRKER-
HÖRMANN, Beate (coord.), Massenverfahren
– Reformbedarf für die ZPO?, Verlag Österreich,
Wien, 2005, p. 11 (21 s.) analisa o ordenamento ju-
rídico austríaco que autoriza o titular de uma preten-
são a renunciar a pretensão de um demandante que
faz valer em um recurso coletivo, por exemplo, na
seara de questões da cobrança.
27 Schmid, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW, Jan,
Verwaltungsgerichtsordnung – Großkommentar,
Nomos, Baden-Baden, 3. ed., 2010, § 93 a nota 2.
28 STEMPFLE, Christian Th. In: TERBILLE, Michael
(Coord.), Münchener Anwaltshandbuch
Versicherungsrecht, C. H. Beck, München, 2. ed.,
2008, § 33 notas 19 ss.
das. O direito brasileiro reconhece, como um dos
poucos ordenamentos do direito civil (civil law sys-
tems), a partir dos impactos da doutrina italiana de-
senvolvida por Mauro Cappelletti, Michele Taruffo
e Vincenzo Vigoriti e depois de sua recepção pe-
los famosos juristas brasileiros José Carlos Barbosa
Moreira, Ada Pellegrini Grinover e Waldemar Mariz
Oliveira Júnior, o instituto processual da “class
actions”em um número de codificações cada vez
mais crescentes. Uma das primeiras entre elas é o
Código de Proteção e Defesa dos Consumidores29.
Outro exemplo é a Lei de Ação Civil Pública30.
As ações coletivas podem estar fundadas em
interesses difusos (interesses indivisíveis e inte-
ressados indeterminados como, por exemplo, na
seara do meio ambiente e patrimônio público),
interesses coletivos (indivisíveis e interessados
determináveis como por exemplo, interesses de
uma categoria profissional) e interesses indivi-
duais homogêneos (divisíves e interessados de-
terminados). O único objetivo deste instituto é
julgar a responsabilidade do demandado. Uma
vez decidida a class action, cada demandante
deve recorrer, individualmente, para eviden-
ciar a causalidade do atuar do demandado e o
montante dos danos. A ação coletiva exitosa tem
efeitos para todos os membros individuais do
grupo de demandantes. Na hipótese de impro-
cedência, a class action não extingue a possibi-
lidade de que os demandantes recorram contra
a medida em uma ação individual 31.
29 Ver Código de Proteção e Defesa do Consumidor,
Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990. O processo
para a proteção de direitos difusos e coletivos é esta-
belecido na Lei de Ação Civil Pública, e o processo
para a proteção de direitos individuais homogêneos
está regulamentado no Código do Consumidor. Estes
são os estatutos abrangentes de ações coletivas que
se complementam mutuamente, que correspondem,
com efeito, a um código de Ação Procedimento Class
(“o estatuto ação de classe brasileira (s)”) Comparar
com GIDI, Antonio, „Class Actions in Brazil – A
Model for Civil Law Countries“, American Journal of
Comparative Law, v. 51 (2003), p. 311 (313).
30 Ver http//www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/17347orig.htm
31 Ver KODEK, Georg E., „Möglichkeiten zur gesetzli-

VI. A constitucionalidade do “processo
modelo”
Os processos modelos têm a sua base constitu-
cional no princípio do Estado de Direito (art. 20,
inc. 3, n. 1, da LF), no direito do cidadão a uma tu-
tela judicial efetiva (art. 19, inc. 4, n. 1, da LF) e no
princípio da igualdade (art. 3, inc. 1, da LF). Por
conseguinte, tal instituto processual está de acordo
com a Lei Fundamental32. Esse é o entendimento
jurisprudencial do Tribunal Federal Social33. As
facilidades processuais que resultam do art. 93a
do VwGO e 114ª do SGG, quanto à produção de
provas, afetam, sem dúvida, os direitos proces­
suais dos demandantes, pois têm um impacto em
seu direito à audiência (art. 103, inc. 1, da LF) e à
imediatividade da produção de provas.
Em última instância, entretanto, tais facilida-
des processuais devem ser consideradas constitu-
cionais porque garantem que a Administração e
os juízes cumpram suas funções e assegurem, em
favor do demandante, um juízo rápido e uma de-
cisão eficaz, não obstante a quantia de demandas
resultante, por sua vez, de grande número de atos
idênticos das autoridades administrativas. Assim,
tanto a Administração Pública quanto o Poder
Judiciário exercem suas funções com funciona-
bilidade e viabilidade.
Apesar do atraso que as demandas restantes
sofrem devido à realização prévia dos processos
modelos, a solução do fenômeno das demandas
repetitivas mediante a introdução do art. 93a do
chen Regelung von Massenverfahren“, en: GABRIEL,
Tamara – PIRKER-HÖRMANN, Beate (Coord.),
Massenverfahren – Reformbedarf für die ZPO?,
Verlag Österreich, Wien, 2005, p. 311 (352).
32 BVerfG, Neue Juristische Wochenschrift 1980, p.
1511; KOPP, Ferdinand – SCHENKE, Wolf-Rüdiger,
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 16. ed., 2009, § 93a nota 2 não tem
dúvidas com respeito a constitucionalidade destas
regulações, porém tem objeções consideráveis “re-
lacionadas a garantia de ser ouvido (art. 103, inc.
1 da LF) e a imediatividade da produção da prova”
(Artículo 96 pár. 1 VwGO); veja-se o sub B. II. 2 b, c.
33 Tribunal Federal Social, SozR (Derecho social) 3100
§ 18c no 5.
série
Cadernos
do CEJ 75
VwGO está constitucionalmente justificada pelo
princípio da tutela judicial efetiva (art. 19, inc.
4 da LF). Ademais, a doutrina alemã reconhece
uma margem de apreciação do legislador, ponde-
rando os interesses do poder judicial com aqueles
dos “demandantes repetitivos”34.
A introdução das provas produzidas dentro
dos processos modelos nos processos restantes,
isto é, em todos casos que não partem do “pro-
cesso modelo”, é admissível somente depois de
uma audiência das partes. Tal audiência tem
como único objetivo a introdução dos resulta-
dos da produção anterior de provas, pelo que a
doutrina considera somente afetado, porém não
violado, o principio da imediatividade das pro-
vas. Constitucionalmente admissível considera-
-se, também, o dano que sofrem os demandan-
tes dos processos modelos relativos aos custos
destes quando comparados com os custos que
resultam dos processos das partes das demandas
restantes. Na hipótese de o demandante de um
processo modelo ser condenado a pagar tudo
quando perder a causa, o demandante de um
processo restante pode desistir depois de haver
examinado a sentença desfavorável que resultou
do processo modelo35.
B. Requisitos legais para incidência do
art. 93a VwGO
A norma do art. 93a do VwGO rege as dis-
posições para a seleção dos processos modelos
(inc. 1) e processamento dos processos restan-
tes a serem finalizados após a decisão nos pro-
cessos modelos (inc. 2) 36 .
34 KELLER, Wolfgang, In: MEYER-LADEWIG, Jens –
KELLER, Wolfgang – LEITHERER, Stephan (coord.),
Sozialgerichtsgesetz – Kommentar, C. H. Beck,
München, 10. ed. 2012; § 114a nota 2.
35 SCHMIESZEK, Hans-Peter, Die Novelle zur VwGO –
Ein Versuch, mit den Mitteln des Verfahrensrechts die
Ressource Mensch besser zu nutzen“, Neue Zeitschrift
für Verwaltungsrecht 1991, p. 522 (524).
36 SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
Jan (coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93 a nota 3 , pressupõe três fases no mar-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
76

I. A existência de uma quantia mínima 2. A aplicação do instituto do “

de processos processo modelo” e seus efeitos em
relação aos processos suspensos
1. A razoabilidade do coeficiente A aplicação do instituto do “processo modelo”
normativo “mais de vinte processos” parece razoável na medida em que é previsível
que todas as demandas suspensas tenham apenas
O primeiro requisito para a realização de um
diferenças de fato e de direito e sejam solucio-
processo modelo é a existência de mais de 20
nadas a partir da decisão anterior do processo
demandas ajuizadas contra a mesma medida
modelo. Aqui a aceleração na tramitação de de-
administrativa. Em uma emenda do Código de
mandas repetitivas resulta em um processamen-
Jurisdição Administrativa37, o legislador alemão
to mais rápido das demandas que se encontram
facilitou a aplicação do instituto dos processos
sentenciadas pelos parâmetros jurídicos do caso
modelos, ao reduzir o número necessário de de-
modelo (os “processos restantes”).
mandas repetitivas de cinquenta para vinte38.
Por certo, diferentemente da class action, a
O mesmo coeficiente de medidas administra-
sentença no marco do processo modelo transi-
tivas (“ao menos vinte”) foi codificado pelo le-
ta em julgado exclusivamente inter partes e, por
gislador nas normas sobre as medidas repetitivas
isso, não tem nenhum efeito vinculante para os
dentro da Lei de Procedimento Administrativo39,
demandantes dos demais processos (suspensos).
harmonizando, assim, as normas do contencioso
Consequentemente, os demandantes dos proces-
e do procedimento administrativo. A intenção
sos restantes relacionados à mesma medida admi-
explícita do legislador era melhorar, com isso,
nistrativa podem manter todas as suas objeções
o entorno econômico – ou seja, desbloquear o
contra a medida impugnada. Disso resulta que um
processo do contencioso administrativo nos casos
trâmite mais rápido da totalidade das demandas
de numerosas demandas que se referissem a uma
repetitivas, em absoluto, não é “automaticamente”
mesma medida administrativa – a fim de garantir
programado pelo instituto do processo modelo41.
a competitividade internacional da Alemanha. O
a) A fiscalização da legalidade de uma medida
requisito do número “ao menos 21 processos”
administrativa como objetivo material de um “pro-
pode ser alcançado, também, por meio da sepa-
cesso modelo”
ração de processos , em conformidade com o art.
Como visto, o objetivo da norma do art. 93a do
93 do VwGO.40
VwGO é a economia processual, de modo que se
O número codificado que indica “ao menos 21
interprete o objeto do processo modelo como uma
processos” parece razoável, moderado e viável.
medida administrativa que é absolutamente idên-
Entretanto, até esse momento na prática jurisdi-
tica, em, ao menos, 21 casos. Numerosos atos ad-
conal alemã, as demandas repetitivas superam
ministrativos individuais (art. 35, inc. 2, da VwVfG)
– em muito – este coeficiente normativo.
ou atos administrativos de destinatários gerais (art.
75 da VwVfG) , como a regra que prevê o contro-
co do processo modelo: seleção do processo modelo, le do sentido de normas de estatutos segundo o
processo modelo e casos restantes.
Código Federal de Edificação (art. 47 do VwGO) e
37 6. Lei de emenda do Código Alemão de Jurisdição a questão da executividade de um ato administra-
Administrativa de 1. 11. 1996. tivo, constituem tais medidas “idênticas”42.
38 Ver Deutscher Bundestag, impresso 13/3993, p.
12, que fala de uma necessidade prática “para esta
redução”.
41 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich;
39 GenBeschlG vom 12. 9. 1996. SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
40 GEIGER, Harald. In: EYERMANN, Erich (Coord.),
Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a nota 35.
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 12. ed., 2006, § 93 a notas 6 s. 42 KOPP, Ferdinand – SCHENKE, Wolf-Rüdiger,

A medida pode ser, por exemplo, um plano
urbanístico ou medidas administrativas de execu-
ção imediata. A realização do processo modelo,
sem dúvida, somente tem sentido se as partes ale-
garem esencialmente as mesmas objeções de fato
e de direito contra a legalidade da medida. Caso
contrário, por exemplo, considerando a pondera-
ção das circunstâncias fáticas no caso individual,
o tribunal não pode transmitir os resultados de
uma sentença modelo aos processos restantes.
O processo modelo pode ser realizado em um
marco dos distintos tipos de procedimento, sig-
nifica dizer, no marco de processos principais,
em controle de normas ou medidas cautelares.
Porém, dentro deste último tipo de processo rá-
pido não há sentido realizar um processo modelo
pois, no âmbito deste procedimento, não existe
nenhuma audiência oral e nenhuma produção
de provas; por isto, as facilidades processuais
codificadas no art. 93a, inc. 2, do VwGO não se
amplicam na seara das medidas cautelares.
Os numerosos processos devem-se realizar to-
dos no mesmo gênero de procedimento, assim,
em um processo principal ou em um controle de
normas, pois não se pode cumular, por exemplo,
os processos principais e os controles de normas
para cumprirem o requisito do número mínimo
de demandas ( “a menos 21”). Por último, os pro-
cessos devem ter o mesmo objeto com respeito à
tutela judicial requerida43.
b) Critérios para seleção de casos para tramita-
rem como um processo modelo
Em última instância, é de responsabilidade do
Tribunal Administrativo decidir se realiza um pro-
cesso modelo. Dentro de uma certa margem de
apreciação, o juiz decide sobre a aplicação do ins-
tituto do art. 93a do VwGO em uma determinada si-
tuação processual na qual se acumulam demandas
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 16. ed. 2009, § 93 a, nota 3. Ver art.
2, inc. 2, § 4, no VwVfG como argumento relaciona-
do às primeiras categorias.
43 RUDISILE, Richard, en: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a, nota 9.
série
Cadernos
do CEJ 77
fundadas em uma mesma medida administrativa44.
A seleção dos casos pendentes para a realização de
um processo modelo deve estar em conformidade
com critérios razoáveis e adequados.
A doutrina opina, parcialmente, que o tribu-
nal tem uma margem de apreciação ainda mais
ampla na hora de determinar os critérios que de-
finem uma demanda pendente como processo
modelo e, também, com respeito à determinação
do número de demandas que são declaradas com
base no processo modelo45. Tais autores atribuem
ao juiz, ademais, a competência para valorar se
as condições temporais (e espaciais) parecem
oportunas para realizar um processo modelo.
Fatores relevantes no contexto são a duração de
um processo modelo e a possibilidade de todos
os demandantes e as demandas escolhidas, ou de
seus representantes, emitirem opiniões. É uma
condição imprescindível para a realização de um
processo modelo no qual o tribunal possa julgar
todas as questões fáticas ou jurídicas que surgem
nos casos selecionados. Somente assim é que o
tribunal poderá sentenciar os processos restantes
com base no processo modelo.
Para tanto, o tribunal deve selecionar casos ca-
racterísticos; significa dizer, casos com particula-
ridades essenciais, de fato ou de direito, não são
aptos como ponto de partida para um processo mo-
delo. Isso pode-se concluir mediante um argumen-
tum e contrario do art. 93a, inc. 2, n. 1, do VwGO,
o qual rege explicitamente que o Tribunal […] pode
resolver os processos suspensos se […] decide unani-
mente que os litígios comparados com os processos
modelos julgados não tenham particularidades esen-
ciais fáticas ou jurídicas e que os fatos estão aclarados.
Uma seleção de casos sem características para a
totalidade das demandas entraria em contradição
com o objetivo do art. 93a, inc. 1, do VwGO, que
consiste na aceleração das demandas repetitivas46.
44 KOPP, Ferdinand – SCHENKE, Wolf-Rüdiger,
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 16. ed., 2009, § 93a, nota 6.
45 GEIGER, Harald. In: EYERMANN, Erich (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 12. ed., 2006, § 93a, nota 8.
46 SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
78
c) A suspensão dos processos restantes mediante
uma resolução irrecorrível
A suspensão dos processos restantes que não
são selecionados como casos modelos rege-se
pelo art. 93a, inc. 1, § 1, do VwGO. Tal norma
permite que o tribunal suspenda o trâmite dos
processos restantes até a finalização do proces-
so modelo interposto perante o mesmo tribunal,
mediante uma sentença firme. A suspensão dos
processos restantes requer que o tribunal obser-
ve o marco de uma prática consciente, em ob-
servância estrita ao princípio da audiência oral
quanto aos demandantes afetados pela decisão.
A falta de uma decisão explícita sobre a suspen-
são das demandas restantes não é considerada
prejudicial, dado que a suspensão é uma con-
sequência direta da seleção anterior dos casos
modelos e, portanto, obrigatória. A resolução
relativa à suspensão é irrecorrível (art. 93a, inc.
1, § 3, do VwGO) e pode ser objeto de apelação
somente quando o tribunal houver excedido sua
faculdade de apreciação. Isso ocorre se a seleção
dos casos modelos não for adequada para jul-
gar os aspectos típicos e essenciais dos processos
restantes. Somente em tal caso hipotético, pode
ser impugnada a decisão sobre a suspensão dos
processos restantes.
De outro lado, cabe ao tribunal modificar e
complementar sua decisão quando, por exemplo,
devido a novas circunstâncias, a seleção de novos
casos modelos parecer apropriada; ademais, o
tribunal pode anular a decisão quando do trâ-
mite escalonado que antecipar o julgamento do
processo modelo base todos os casos restantes
parecerem ineficazes, devido a uma desistência
ou uma conclusão antecipada de um grande nú-
mero de litígios.
II. Os processos restantes
(“Folgeverfahren”)
1. Requisitos normativos de uma
decisão
a) A sentença definitiva no “processo modelo”
Jan (coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93a, nota 9.
Se houver uma decisão definitiva em um ou
vários processos modelos, os processos restantes
suspensos podem tramitar de modo simplificado.
Se vários casos modelos foram julgados de forma
diferente em instâncias distintas, aplica-se o art.
93a, inc. 2, do VwGO, de maneira que o tribunal
decida os processos suspensos após a finalização
de todos os casos modelos. Ademais, nessa hipó-
tese de decisões divergentes, é exclusivamente a
sentença definitiva da instância suprema que tem
efeitos de um caso modelo. Com a data da firme-
za da sentença da Corte Constitucional sobre o
caso modelo, ou sobre vários outros, finaliza-se
a suspensão dos casos restantes.
b) A falta de particularidades de fato e de direito
nos casos restantes
O tribunal competente para decidir os ca-
sos suspensos deve examinar se as demandas
pendentes revelam particularidades essenciais;
por isso, o tribunal compara os aspectos essen-
ciais do caso suspenso com os do caso modelo.
O caso suspenso estará pronto para ser decidi-
do quando não faltar uma produção de novas
provas em comparação com o caso paradigma.
Particularidades essenciais excluem, sem dúvida,
a tramitação. Particularidades, neste sentido, são
aquelas juridicamente relevantes em compara-
ção ao caso modelo. Elas são regularmente assu-
midas quando, no processo suspenso, são colo-
cadas novas questões, de fato ou de direito, que
não permitam transferir os resultados consegui-
dos no trâmite do caso modelo ao caso suspenso
ou que tornam, ao menos questionável, o efeito
orientador do processo modelo. Para tal efeito, o
tribunal deve outorgar uma audiência às partes.
A data apropriada para verificar particularidades
dos casos suspensos é o momento em que o tri-
bunal dá continuidade aos trâmites dos processos
antes suspensos.
Se o tribunal, por unanimidade, não verificar
tais particularidades essenciais, poderá, mediante
resolução, no sentido do art. 93a, inc. 2, § 1, do
VwGO, decidir sem uma audiência oral (art. 101,
inc. 3, do VwGO) 47. A decisão adotada pelo tri-
47 SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
Jan (Coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –

bunal no marco do “processo modelo” não tem,
entretanto, nenhum efeito vinculante em relação
aos processos suspensos porque, nos termos do
direito processual, todos os processos restantes
são independentes do processo modelo. Por outro
lado, o art. 93a, inc. 2, § 3, do VwGO rege algumas
facilidades processuais quanto às investigações a
serem feitas no âmbito dos casos restantes.
Assim, o tribunal pode ordenar, segundo sua
discricionariedade, a repetição da oitiva de uma
testemunha ou uma nova perícia pelo mesmo ou
por outro perito, na ocasião do trâmite dos pro-
cessos restantes (art. 93a, inc. 2, § 2, do VwGO).
Se o tribunal repete uma produção de provas
(art. 93a, inc. 2, § 2, segunda frase, do VwGO), a
lei geralmente requer uma vista oral em um pro-
cedimento simplificado. Ademais, o tribunal tem
uma discricionariedade mais ampla relacionada
ao afastamento das provas. Não é necessário este
decida acerca de uma rejeição mediante resolu-
ção em separado; o indeferimento de uma soli-
citação pode ser motivado na decisão final (art.
93a, inc. 2, § 1, do VwGO). Por fim, o tribunal
pronuncia a decisão final em uma resolução que
equivale a uma sentença48.
c) A unanimidade dos juízes quanto à categori-
zação “sem particularidades essenciais”
Com votação unânime, o tribunal deve decidir
se os casos restantes carecem de particularida-
des essenciais, e o assunto está, assim, resolvido.
Somente a este pressuposto refere-se a regra da
unanimidade, não aplicada às decisões finais so-
bre os casos restantes. A unanimidade dos votos
dos juízes garante uma tutela maior dos interesses
das partes dos processos suspensos49.
d) A audiência das partes afetadas
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93a, notas 11, 13.
48 Idem nota 12.
49 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19 fascículo, 2009, § 93a, nota
19; SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
Jan (Coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93a, nota 13.
série
Cadernos
do CEJ 79
As partes dos processos suspensos serão ou-
vidas pelo tribunal antes da implementação do
trâmite simplificado que resulta em uma resolu-
ção. A audiência deve-se referir à idoneidade da
tramitação que resulta uma resolução e que, por
isso, não permite uma audiência oral. Deve ser
dada oportunidade às partes para alegarem todas
as circunstâncias especiais que requeiram uma
continuação dos processos suspensos ao invés de
um trâmite simplificado50.
1. As consequências do “processo
modelo” para os processos restantes
a) Falta de um efeito vinculante do “processo
modelo” para os processos restantes
Não existe um efeito vinculante relativo às de-
cisões ditadas no marco do “processo modelo”,
dado que os casos restantes são independentes.
Por conseguinte, a sentença, dentro do “processo
modelo”, não tem efeitos de coisa julgada (art.
121 do VwGO) em relação aos demais proces-
sos51.
b) Há possibilidade de uma audiência oral?
É considerada problemática a falta de uma au-
diência oral no marco dos processos restantes52.
O art. 6, § 1, do Convênio Europeu de Direitos
Humanos (CEDH) garante que toda pessoa tem
direito a que sua causa seja ouvida equitativa, pu-
blicamente e dentro de um prazo razoável por um
Tribunal. Em princípio, tal norma garante o di-
reito de acesso a uma instância judicial, a menos
que existam circunstâncias excepcionais em que
uma audiência oral possa prejudicar o interesse
público e uma boa administração (art. 6, § 1, fra-
se 2 CEDH), (o art. 93a, inc. 2, do VwGO deve
50 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a, nota 22.
51 SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
Jan (Coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93a, nota 12.
52 KOPP, Ferdinand; SCHENKE, Wolf-Rüdiger,
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 16. ed., 2009, § 93a, nota 2.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
80

ser interpretado em conformidade com o art. 6, pode decidir, por uma resolução, que se repi-
inc. 1, do CEDH), de maneira que o recorrente tam as provas produzidas no marco do processo
tenha direito de acesso a, pelo menos, uma au- modelo (art. 93, § 2, frase 2, segunda parte, do
diência oral no marco da tramitação do proces- VwGO).
so nas distintas instâncias judiciais. No caso em
que o tribunal renunciar a uma audiência oral, 3. Recursos contra uma decisão nos
as partes deverão ser ouvidas com anterioridade processos restantes
(argumentum ex art. 84, inc. 1, do VwGO em res-
Uma resolução tomada pelo tribunal no pro-
peito à decisão por sentença simplificada), para
cesso restante pode ser objeto de apelação se-
que não seja recortado o direito do recorrente
gundo as modalidades que regem os recursos
de ser ouvido. Sem existir antes uma audiência
contra uma sentença, significa dizer, mediante a
oral, um tribunal pode decidir no marco de um
solicitação da admissão de uma apelação. O tri-
processo restante, somente se uma demanda de
bunal administrativo não tem competência para
apelação é admissível53.
denegar a admissão de um recurso de apelação
c) A introdução da produção de provas por oca-
segundo o art. 124a, inc. 1, do VwGO. Se o recur-
sião do “processo modelo” nos processos restantes
so de apelação não for admitido na sentença do
O art. 93, inc. 2, § 2 dispõe que o tribunal pode
Tribunal Administrativo, deverá ser requerida sua
introduzir os resultados das provas nos processos
admissão, segundo o art. 124a, inc. 4, do VwGO.
restantes. Tal regra aplica-se, segundo opinião
No caso de inadmissão do recurso de revisão,
majoritária, mediante a inclusão das provas em
o demandante poderá interpor um recurso de
forma de documentos que foram produzidos no
queixa (art. 133 do VwGO) ou a revisão prevista
processo modelo. Também é considerado admis-
no art. 132, inc. 1, do VwGO.”
sível que o tribunal inclua, no processo restante,
uma prova produzida na forma de citação ao tex-
to fundamentado no processo modelo ou de uma
perícia na qualidade de prova pericial.
O princípio do direito de ser ouvido requer,
sem embargo, sejam as partes ouvidas quanto a
esta inclusão e tem, por conseguinte, a possibili-
dade de comentar a inclusão proposta. Ao infor-
mar as partes detalhadamente sobre as provas
produzidas e sobre como valoriza o resultados
destas54, o tribunal observa tal princípio.
d) A repetição da produção de provas
Segundo discricionariedade do tribunal, este

53 Ver RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –

SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19. fascículo, 2009, § 93a, nota 32.
54 RUDISILE, Richard. In: SCHOCH, Friedrich –
SCHNEIDER, Jens-Peter – BIER, Wolfgang (Coord.),
Verwaltungsgerichtsordnung – Kommentar, C. H.
Beck, München, 19a fascículo, 2009, § 93a, notas 25
e ss.; SCHMID, Viola. In: SODAN, Helge – ZIEKOW,
Jan (Coord.), Verwaltungsgerichtsordnung –
Großkommentar, Nomos, Baden-Baden, 3. ed.,
2010, § 93a, notas 19 ss.

ANEXO
CÓDIGO DE JURISDIÇÃO
ADMINISTRATIVA (VwGO) DA
REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA
Art. 93a [Processo modelo]
(1) Se a legalidade de uma medida administra-
tiva for questionada em mais de vinte processos,
o tribunal poderá conduzir, primeiramente, um
ou vários processos idôneos (Musterverfahren),
suspendendo os demais. As partes deverão ser
previamente ouvidas. Não cabe recurso contra
essa resolução judicial.
(2) Havendo coisa julgada nos processos fin-
dos, o tribunal poderá, depois de ouvir as partes,
decidir sobre os processos suspensos por reso-
lução judicial, se, em sua opinião, por unanimi-
dade, os casos não contiverem particularidades
essenciais, fáticas ou jurídicas, ante os processos
decididos, e se os fatos forem esclarecidos. O tri-
bunal poderá introduzir as provas do processo
modelo (Musterverfahren) em outros processos,
bem como, de acordo com sua discricionarieda-
de, determinar novo interrogatório de testemu-
nha ou a realização de nova perícia pelo mesmo
perito ou por outro. O tribunal poderá denegar
proposições de provas relativas a fatos acerca dos
quais já tenha havido produção de provas no pro-
cesso modelo, caso sua admissão não contribua,
segundo sua livre convicção, à prova de novos
fatos relevantes para a decisão e retarde a solu-
ção do litígio. A denegação poderá ocorrer na
própria decisão, de acordo com a primeira frase
deste inciso. Contra a resolução judicial fundada
na primeira frase deste inciso, as partes possuem
o recurso judicial que seria admitido se o tribu-
nal decidisse por sentença. As partes deverão ser
informadas sobre esse recurso judicial.
CÓDIGO DE JURISDIÇÃO SOCIAL
(SGG) DA REPÚBLICA FEDERAL DA
ALEMANHA
Art. 114a SGG – [Processo modelo]
série
Cadernos
do CEJ 81
(1) Se a legalidade de uma medida administra-
tiva for questionada em mais de vinte processos,
o tribunal poderá conduzir, primeiramente, um
ou vários processos idôneos (Musterverfahren),
suspendendo os demais. As partes deverão ser
previamente ouvidas. Não cabe recurso contra
essa resolução judicial.
(2) Havendo coisa julgada nos processos fin-
dos, o tribunal poderá, depois de ouvir as partes,
decidir sobre os processos suspensos por reso-
lução judicial, se, em sua opinião, por unanimi-
dade, os casos não contiverem particularidades
essenciais, fáticas ou jurídicas, ante os processos
decididos, e se os fatos forem esclarecidos. O tri-
bunal poderá introduzir as provas do processo
modelo (Musterverfahren) em outros processos,
bem como, de acordo com sua discricionarieda-
de, determinar novo interrogatório de testemu-
nha ou a realização de nova perícia pelo mesmo
perito ou por outro. O tribunal poderá denegar
proposições de provas relativas a fatos acerca dos
quais já tenha havido produção de provas no pro-
cesso modelo, caso sua admissão não contribua,
segundo sua livre convicção, à prova de novos
fatos relevantes para a decisão e retarde a solu-
ção do litígio. A denegação poderá ocorrer na
própria decisão, de acordo com a primeira frase
deste inciso. Contra a resolução judicial fundada
na primeira frase deste inciso, as partes possuem
o recurso judicial que seria admitido se o tribu-
nal decidisse por sentença. As partes deverão ser
informadas sobre esse recurso judicial.
LEI DE PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO (VwVfG) DA
REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA
Art. 17 VwVfG – [Representantes em
petições padronizadas]
(1) Havendo, no procedimento administrativo,
solicitações e petições com a assinatura de mais de
cinquenta pessoas em lista, ou textos reproduzidos
de forma idêntica (petições padronizadas), será
considerado como representante de todos os signa-
tários, para o procedimento administrativo, aquele
que estiver designado como tal, com seu nome,
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
82
profissão e endereço, caso os signatários não o te-
nham indicado como mandatário. Somente uma
pessoa física pode ser representante.
(2) A autoridade administrativa pode desconsi-
derar petições padronizadas que não contenham
as indicações contidas no item 1, primeira frase,
de maneira clara, em cada uma das páginas que
contiverem uma assinatura, ou que não preen-
cherem o requisito previsto no item 1, segunda
frase. Caso a autoridade administrativa deseje
proceder dessa maneira, deve publicar edital se-
gundo os usos locais. A autoridade administrativa
pode também ignorar petições padronizadas nas
hipóteses de os signatários não estiverem indica-
dos ou seus nomes e endereços estiverem indi-
cados de maneira ilegível.
(3) A procuração se extingue quando o repre-
sentante ou representado manifestar tal vontade
à autoridade administrativa, mediante decla-
ração escrita; o representante somente pode-
rá fazer esta declaração em nome de todos os
representados. Se a declaração provier de um
representado, este deve, ao mesmo tempo, co-
municar à autoridade se mantém o seu pedido e
se designou um representante.
(4) Se a procuração chegar a seu termo, a au-
toridade administrativa pode intimar as pessoas
que não são mais representadas para designar um
representante comum em tempo hábil. Havendo
a necessidade de intimação de mais de cinquenta
pessoas, a autoridade administrativa poderá pu-
blicar edital segundo os usos locais. Se a intima-
ção não for atendida dentro do prazo previsto,
a autoridade administrativa poderá designar, de
ofício, um representante comum.
Carlos Henrique Borlido Haddad, Poul Erik Dyrlund e Nilson Rodrigues Barbosa Filho
PAINEL
Gerenciamento Processual e
Demandas Repetitivas
Carlos Henrique Borlido Haddad
Juiz Federal e Professor Adjunto da UFMG
“
Nos últimos anos, o Poder Judiciário
acordou para a necessidade de melhorar seus
métodos gerenciais de processos. O sistema ju-
dicial começa a ser objeto de análise e recomen-
dações que pretendem explorar nova dimensão
gestionária, considerando-se que o déficit de or-
ganização, gestão e planejamento, em geral, são
responsáveis por grande parte da ineficiência e
ineficácia do seu desempenho funcional.
Os tribunais eram e ainda continuam a ser,
generalizadamente, apontados como uma das
organizações mais burocráticas do Estado, que
funciona como entrave à eficácia, eficiência e
qualidade do seu desempenho. Defende-se, por
isso, a introdução de medidas que visem à altera-
ção de métodos de trabalho, uma melhor e mais
eficaz gestão de recursos (humanos, materiais
e dos processos) e mais desenvolta articulação
dos tribunais com os serviços complementares
da justiça. As reformas que visam ao reforço da
capacidade de organização e gestão do sistema
de justiça tornaram-se, assim, apostas centrais das
agendas de reforma em muitos países1.
A gestão processual a que se faz referência tem
validade tanto para demandas de one-shotters
(OS) quanto para os repeat players (RP), na dico-
tomia firmada por Marc Galanter há muitos anos
nos EUA2. Estes são grandes unidades de atuação
e os esforços que empregam em dado proces-
so são naturalmente menores, relativamente ao
trabalho total. Figuram nesse rol o INSS, União,
companhias telefônicas e instituições financeiras,
que lidam com economia de escala e possuem
baixos custos iniciais em cada processo. OS são
unidades menores, e os esforços representados
pelo resultado tangível do processo podem ser
1 SANTOS, Boaventura de Sousa et alli. A gestão dos
tribunais: um olhar sobre a experiência das comar-
cas piloto. Coimbra: Observatório Permanente da
Justiça Portuguesa, 2010, p. 57.
2 GALANTER, Marc. Why the ‘Haves’ come out ahe-
ad: speculations on the limits of legal change. Law
and Society Review, vol. 9, n. 2, p. 97,1975.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
84
relativamente altos quando comparados com o
interesse envolvido. Por outro lado, os interes-
ses discutidos nos processos de OS podem ser
tão pequenos e não administráveis que o custo
de movê-los não resulte benefício econômico ou
social, a exemplo de pequenas demandas que
tocam relações de consumo. OS são as partes
que utilizam o Judiciário esporadicamente, ao
contrário dos RP, que acabam por ter grande es-
trutura para demandar.
[...] um dos problemas do Judiciário é ter acesso de
mais e acesso de menos. O Judiciário é percebido como
salvaguarda das expectativas por igualdade.
Essa classificação das partes permite que se
conclua que um dos problemas do Judiciário é ter
acesso de mais e acesso de menos. O Judiciário
é percebido como salvaguarda das expectativas
por igualdade. Quem não recebe atendimento
médico, quer ter o tratamento que outrem rece-
be. Quem não possui moradia, luta por um teto,
como outros possuem. Vivemos em uma socie-
dade com muita desigualdade, e o acesso ao
Judiciário para tutelar esses direitos é forma de se ximado-os: a justiça grátis. Uma justiça a custo
tentar alcançar a igualdade. Em outros Estados,
o Judiciário sempre pôde ser visto como meio de
se obter direitos fundamentais por grupos margi-
nalizados e não detentores de espaços nas arenas
políticas institucionalizadas, como no Parlamento
ou junto ao Poder Executivo. O processo judicial
era espaço contramajoritário para a obtenção
dos direitos fundamentais não assegurados pela
Administração Pública. O espaço majoritário era
ocupado por quem detém poder para influen-
ciar a elaboração das leis, orientar as opções do
Executivo; em suma, não precisam recorrer ao
Judiciário para obtenção de direitos.
No entanto, no Brasil, o Judiciário é domina-
do por aqueles que ocupam o espaço majoritá-
rio e, por consequência, utilizam-no como mais
um instrumento para perpetuar-se no poder. O
Poder Público é o maior usuário dos serviços de
Justiça, seguido por grandes empresas. Eis aqui
os maiores demandantes do país. Segundo o CNJ,
o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) li-
dera como maior litigante em âmbito nacional,
com 22,3% dos processos, e na Justiça Federal,
com 43,1%. Ainda no âmbito nacional, a Caixa
Econômica Federal vem em segundo lugar, com
8,5%; a Fazenda Nacional, em terceiro, com 7,4%;
a União em quarto, com 7%; e o Banco do Brasil
em quinto, com 4,2%. Entre os 20 maiores litigan-
tes, há 11 bancos e 2 companhias telefônicas3.
De um lado, expressivos seto-
res da população acham-se mar-
ginalizados dos serviços judiciais,
utilizando-se, cada vez mais, da
justiça paralela, governada pela
lei do mais forte, certamente me-
nos justa e com altíssima potencia-
lidade de desfazer todo o tecido
social. De outro, há os que usufruem em excesso
da justiça oficial, gozando das vantagens de uma
máquina lenta, atravancada e burocratizada.
Resumidamente, pode-se sustentar que o siste-
ma judicial brasileiro, nos moldes atuais, estimula
um paradoxo: demandas de menos e demandas
demais.
Mas existe fenômeno interessante que tem
equiparado os RP aos OS, ou ao menos, apro-
zero. O baixo custo explica-se pelo substancial
aumento do número de advogados, em razão do
correlato incremento do número de faculdades
de Direito espalhadas pelos quatro cantos do
país. O maior número de advogados disponíveis
significa maior acesso à justiça, especialmente
por parcela da população que, anteriormente,
não conseguia obter tais serviços profissionais.
Estima-se que, no país, haja mais de 1400 fa-
culdades de Direito. Se é certo que nem todos
são aprovados no exame da OAB, poderiam sê-lo.
Como todos sabem, não existe cota ou limite no
número de aprovações, o que depende exclusi-
vamente do preparo do bacharel, habitualmente
muito precário. A isso se associa a criação dos
3 Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/
pesquisas-judiciarias/pesquisa_100_maiores_
litigantes.pdf>. Acesso em : 21 jan. 2013.

juizados especiais, que sequer exigem represen-
tação por advogado, o pagamento de taxas ou
conhecimento jurídico para postulação em juí­
zo. Outro fator relevante para a consolidação
da justiça grátis é a concessão indiscriminada de
assistência judiciária, que consiste em incentivo
ao litígio – regra básica da economia: as pessoas
reagem a incentivos. O Tribunal Federal da 1ª
Região possui jurisprudência que admite a con-
cessão de justiça gratuita a quem aufere renda in-
ferior a 10 salários-mínimos4, o que alcança quase
R$7.000,00 ou aproximadamente US$3.500,00.
No entanto, apenas 2,6% da população econo-
micamente ativa recebe mais do que 10 salários-
-mínimos, de acordo com dados do último censo
do IBGE. Ou seja, estão isentos de custas, 97,4%
da população.
Talvez seja o caso de repensar os critérios de
concessão de justiça gratuita, seja para limitá-la
a quem recebe abaixo de dois salários-mínimos,
como sugerido em excelente pesquisa realizada
pela PUC-RS sobre morosidade da justiça civil 5,
seja para estender a todos os usuários da Justiça
Federal. O conceito de pobre deve ter amparo
em dados estatísticos e não no sentimento relati-
vo dos magistrados. Por que não adotar o critério
do IR que deixa isento quem ganha em torno de
R$1700,00? Por fim, a forma de atuação de ad-
vogados, especialmente em demandas de massa,
contribui para a litigiosidade elevada: contratos de
risco. A contratação de advogado é feita sem ne-
cessidade de desembolsar nenhum valor, a custo
zero. Por vezes, o contratante recebe uma cesta de
ações, em que a sucumbência ocorrida em uma é
compensada pelo êxito alcançado em outra.
Atualmente existe o risco de se tratar unifor-
memente, e com a mesma seriedade, demandas
de quem faz uso instrumental do Judiciário e não
está interessado na futura sentença e demandas
4 A título ilustrativo: AC 2008.38.00.013209-7/MG, AC
0010044-49.2011.4.01.4100 / RO e AC 0050610-
35.2012.4.01.9199 / GO.
5 RELATÓRIO final ajustado. Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul. Demandas judiciais
e a morosidade da justiça civil. Porto Alegre,
março, 2011, p. 11.
série
Cadernos
do CEJ 85
motivadas por graves lesões a direitos fundamen-
tais, legalmente assegurados. Como nem toda
demanda é fruto de uma situação de injustiça,
existem ações que podem ser evitadas, sem que
isso implique déficit de prestação jurisdicional.
Dentre todas as motivações para litigar, sobressa-
em-se, em muito, a conjugação de baixos custos
com baixa exposição a riscos.
Obviamente essa configuração contribui para
a formação de elevado volume de processos sub-
metido ao juiz brasileiro. Em razão do sobreuso,
pode-se dizer que o Judiciário carrega o estigma
do homem de seis milhões de dólares. O coronel
e ex-astronauta Steve Austin, interpretado por
Lee Majors, após sofrer acidente aéreo, subme-
teu-se a cirurgia experimental que custou, como
o nome indica, seis milhões de dólares. Assim,
seu braço direito, suas pernas e seu olho esquer-
do destroçados foram substituídos por implantes
biônicos, que lhe garantiram força sobre-humana
e visão ampliada. No seriado, era interessante
notar que o uso da força incomum e da super-
velocidade exibiam-se em câmera lenta, em si-
tuação similar à encontrada no Poder Judiciário
brasileiro. Por sofisticadas que sejam as metas
instituídas ou os recursos disponibilizados, tudo
parece desenvolver-se em slow motion.
Em síntese, o Judiciário brasileiro é caro
e lento. Surge, pois, a questão: há solução?
Normalmente, apresentam-se soluções que atua­
riam na fase pré-processual, na etapa processual
e sob o aspecto gerencial.
As soluções pré-processuais aplicam-se an-
tes da judicialização de conflitos, atuando nas
seguintes fases do fluxo: (i) causas externas; (ii)
surgimento de potencial de conflito (interesse,
prejuízo, oportunidade); (iii) canais de judiciali-
zação: informação, mídia, advogados; (iv) instân-
cias administrativas; (v) judicialização (quando
na porta de entrada do Judiciário). 6 A inefici-
ência do processo administrativo como filtro da
6 RELATÓRIO final. Escola de Direito da Fundação
Getúlio Vargas. Diagnóstico sobre as causas de au-
mento das demandas judiciais cíveis, mapeamento
das demandas repetitivas e propositura de soluções
pré-processuais, processuais e gerenciais à morosida-
de da Justiça. São Paulo, nov. 2010, p. 142.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
86
litigiosidade e o exercício massivo da advocacia
contenciosa no âmbito previdenciário, na fase
pré-processual, contribuem para que o recurso
à via judicial seja frequente.
Nessa seara, adotam-se soluções processuais,
normalmente estipuladas em normas e consisten-
tes em resoluções voltadas ao processo ou que
influenciam o seu trâmite. A par dessas medidas,
as soluções gerenciais são propostas administra-
tivas ou judiciais de gerenciamento de recursos
humanos, materiais ou estruturais e técnicas de
gerenciamento de processos. Nem sempre a solu-
ção atua exclusivamente em um desses âmbitos,
mas há predominância em uma ou outra área
que pode ser considerada no trajeto de judicia-
lização dos conflitos. Em regra, no Brasil só se
pensam em soluções processuais, porque aqui
se acredita que tudo depende de lei e que ela é
a cura para todos os males.
No entanto, não faltam provas da baixa efi-
cácia das soluções legais. A Lei 11.689/08, por
exemplo, inseriu 91 novos artigos no Código de
Processo Penal e revogou outros tantos, alteran-
do o procedimento do tribunal do júri. Nessa
mesma época, discutiam-se medidas que viabi-
lizassem o julgamento de crimes dolosos contra
a vida, cujo êxito não foi alcançado. Basta ver
os resultados obtidos pela Estratégia Nacional
de Justiça e Segurança Pública, que tinha como
meta concluir todos os inquéritos e procedimen-
tos que investigam homicídios dolosos instaura-
dos até 31 de dezembro de 2007.
A revisão da meta alterou a data para conclu-
são dos inquéritos: Estados com mais de 4 mil
inquéritos abertos teriam prazo até 31 dezembro
de 2011; Estados com menos de 4 mil inquéritos
manteriam o prazo original até 1º julho de 2011.
Além disso, instituiu-se a meta de se alcançar a
pronúncia em todas as ações penais por crimes
de homicídio ajuizadas até 31 de dezembro de
2008. A revisão da meta estendeu o prazo para
dezembro de 2012. Por fim, deveriam ser julga-
das as ações penais relativas a homicídio doloso
distribuídas até 31 de dezembro de 2007. A re-
visão da meta ampliou o prazo, igualmente, até
dezembro de 2012.
As metas não foram atingidas e, quando lan-
çadas, havia 32.000 processos iniciados até 2007,
pendentes de julgamento. Apenas 40% foram jul-
gados até outubro de 2012 e somente o Estado de
Sergipe conseguiu cumprir a meta integralmen-
te7. Isso é a clara constatação de que mudanças
legislativas não geram resultados benéficos au-
tomaticamente. É preciso ir além das mutações
normativas para garantir o bom funcionamento
do sistema judicial em sua totalidade.
Se a solução processual, consistente habitual-
mente na alteração de leis, não funciona a con-
tento, deve-se investir na gestão processual. No
Brasil, o gerenciamento de processos é incipiente
e amador. Poucas unidades judiciárias adotam
medidas de gestão de processos e de pessoas.
Em nosso país, o gerenciamento de processos
é sinônimo de etiqueta: basta colocar uma eti-
queta nos processos antigos, com a advertência
“Meta 2”, para que todos os problemas estejam
resolvidos. Em verdade, a aposição de etiquetas
não é sinônimo de gestão processual e parece
bastante provável que a meta estabelecida neste
ano, de julgamento, até o final de 2013, de todas
as ações de improbidade administrativa ajuiza-
das em 2011, seja solenemente descumprida. Por
mais etiquetas que sejam afixadas nos autos...
A gestão processual é a fronteira que teremos de
desbravar para melhorar a qualidade da prestação
jurisdicional. Mas os obstáculos existentes para sua
plena aplicação são imensos. O ensino jurídico na-
cional, a ausência de formação profissional de admi-
nistradores judiciais, a independência dos magistra-
dos e a conformação das leis são fatores impeditivos
à plena adesão ao gerenciamento processual.
O juiz brasileiro, antes de considerar a utilida-
de de adotar medidas de redução da lentidão de
processos, tende a fazer aproximação mais for-
mal, altamente consistente com outros preceitos
e princípios de direito, certamente menos prag-
mático e extremamente cuidadoso na introdução
de mudanças que podem não encontrar amparo
em específicas provisões legais. A explicação para
7 Disponível em: <http://g1.globo.com/jornal-
nacional/noticia/2012/12/prazo-para-julgamento-
de-homicidios-anteriores-2007-nao-sera-cumprido.
html>.Acesso em 3 jan. 2013.
 série
Cadernos
do CEJ 87

isso reside nas características inerentes ao sistema O Direito é considerado ciência autossuficien-
franco-romano vigente no país e amplamente in- te e isso dificulta a comunicação com as demais
corporado no ensino jurídico nacional. ciências, sobretudo para preparar o aluno para as
Na maior parte das faculdades de Direito, o constantes e globalizantes mudanças sociais. Esse
método predominante há décadas consiste em tipo de abordagem proporciona ao aluno falsa
aulas expositivas. Técnicas ou metodologias dis- experiência de determinação e sistematicidade
tintas são raras, como cita o professor Roberto do Direito e faz esse escolaticismo doutrinário
Mangabeira Unger: O professor na sala de aula e exegético ter pouco valor prático para a vida
faz pronunciar uma conferência, repleta de tecni- forense e menor valor ainda para o entendimento
cismos, cuja arbitrariedade é mal disfarçada pela e o manejo dos pactos nacionais de poder.
sua antigüidade. Não é nem teoria nem prática. Em suma, domina uma cultura normativista,
Comumente, é apenas a repetição de fórmulas dou- técnico-burocrática, assente em três grandes
trinárias de pouca ou nenhuma utilidade: as três ideias: a autonomia do direito, a ideia de que o
maneiras de interpretar a norma tal, as duas esco- direito é um fenômeno totalmente diferente de
las de pensamento sobre o instituto jurídico qual todo o resto que ocorre na sociedade e é autôno-
e assim por diante, numa procissão infindável de mo em relação a essa sociedade; uma concepção
preciosismos que não podem ser lembrados (ape- restritiva do que é esse direito ou do que são os
nas efemeramente decorados) porque não podem autos aos quais o direito se aplica; e uma concep-
ser, em qualquer sentido, praticados. Nem sequer ção burocrática ou administrativa dos processos9.
praticados como maneira de analisar8. O excessivo idealismo de nossos meios jurídicos
Os alunos são condicionados a serem agentes costuma cegar-se diante de uma obviedade: im-
passivos do processo de formação e levam esse pede de ver como as diferentes mudanças ocor-
tipo de comportamento para o momento da ativi- ridas ao longo das últimas décadas minaram os
dade profissional, inclusive quando se tornam juí- postulados e as categorias das construções jurí-
zes. A par do apego excessivo a metodologia úni- dicas herdadas do século XIX10.
ca, o ensino do Direito no Brasil
caracteriza-se por abordagem
formalista e monodisciplinar. Os O Direito é considerado ciência autossuficiente e
assuntos tendem a ser introduzi- isso dificulta a comunicação com as demais ciências,
dos de forma enciclopédica, por sobretudo para preparar o aluno para as constantes e
meio de aulas expositivo-descriti- globalizantes mudanças sociais.
vas que introduzem normas con-
tidas na Constituição, em códigos
ou em leis esparsas. Isso reforça a concepção de O ensino jurídico a que estão sujeitos condi-
que as normas devem ser vistas como disposi- ciona os membros do Judiciário brasileiro a fi-
ções abstratas, sem conexão clara e direta com carem menos propensos a permitir algum grau
o mundo real, com prevalente enfoque jurídico- de experimentação e de aprendizado oriundo da
-dogmático. O ordenamento jurídico torna-se sis- experiência. Não costumam ver os advogados
tema autônomo e exógeno à sociedade, que deve como parceiros necessários no desenvolvimento
ser analisado com método e linguagem própria,
o que contribui para a perpetuação do caráter
formalista do ensino. 9 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma revolu-
ção democrática da justiça. São Paulo: Cortez, 2007,
p. 69.
8 UNGER, Roberto Mangabeira. Uma nova faculdade 10 FARIA, José Eduardo. Reforma constitucional em
de direito no Brasil. Disponível em: <http: www.law. período de globalização. Revista da Faculdade de
harvard.edu/unger/portuguese/docs/projetos6.doc>. Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, v.
Acesso em: 25 jul. 2012. 90, p. 254, 1995.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
88

e implementação de mecanismos de redução da diretrizes para um currículo com competências

morosidade processual, talvez fruto do reduzido centrais tanto para programas de educação conti-
enfoque universitário na habilidade de trabalhar nuada, quanto para autoavaliação pelos adminis-
em equipe, o que é imprescindível para preparar tradores judiciais de seus próprios conhecimen-
pessoas para o convívio social e interpessoal na tos, habilidades e aptidões12.
vida em geral e nas organizações. Os próprios No Brasil, é incipiente qualquer iniciativa vol-
advogados, originários do mesmo sistema de tada à formação de administradores judiciais pro-
ensino, também não se enxergam como agentes fissionais. Os servidores que trabalham na área
capazes de contribuir para fomentar a celeridade fim do Poder Judiciário ingressam por concurso
processual. E não adianta a Constituição Federal público e os requisitos exigidos para habilitação
estabelecer, com clareza mediterrânea, que o ad- ao cargo resumem-se à conclusão do segundo
vogado é indispensável à administração da Justiça, grau ou de curso superior em Direito. É interes-
porque a imposição normativa esbarra na resis- sante notar que, no âmbito das varas federais,
tência cultural. Por seu turno, os juízes america- o Diretor de Secretaria, cargo de confiança do
nos veem necessidade de alocar os advogados magistrado e de livre nomeação, deve ser ba-
nos esforços para gerenciar o ritmo dos litígios charel em Direito, por exigência normativa, e
e os consideram naturais parceiros no desenvol- não se permite nomear pessoa vocacionada e
vimento de programas de redução do atraso na preparada para a atividade administrativa que
condução dos processos11. não seja versada nas leis. É vedada a nomeação
de graduados em Administração,
Engenharia ou Economia, que
A natural falta de educação ou experiência gerencial de poderiam contribuir mais eficaz-
todos que prestam serviço nas varas federais [...] somente mente para a gestão de processos
conduz, na maioria dos casos, à deficiente condução dos e pessoas. A falta de permissão é
processos, que redunda em morosidade e baixa eficiência. pouco razoável diante do fato de
o magistrado deter conhecimentos
jurídicos e ter assessoria compos-
Outro fator que interfere diretamente na ges- ta por bacharéis em Direito. A natural falta de
tão do fluxo de processos diz respeito à inexistên- educação ou experiência gerencial de todos que
cia de administradores profissionais no sistema prestam serviço nas varas federais, associada à
judicial brasileiro. Nos Estados Unidos, o desen- inexistência de escolas especializadas em admi-
volvimento dos princípios do gerenciamento de nistração judicial e ao ensino jurídico insuficien-
processos voltados para combater a morosidade, te e formalista, somente conduz, na maioria dos
na década de 1970, coincidiu com a emersão dos casos, à deficiente condução dos processos, que
administradores dos tribunais, que abraçaram lar- redunda em morosidade e baixa eficiência.
ga responsabilidade pela gestão das cortes em re- Se, por um lado, a independência judicial é
lação às quais os assessores do magistrado eram imprescindível ao exercício da magistratura e
tradicionalmente encarregados. Atualmente, consiste em garantia inarredável, por outro, tal
está em atividade a Associação Nacional dos como é entendida, reforça a dificuldade em lidar
Administradores de Tribunais (NACM – National com o método gerencial. No sistema norte-ame-
Association of Court Management), com aproxi- ricano, a independência do magistrado significa
madamente 2500 membros, que prima por fixar que as decisões judiciais têm de ser balancea-
das com a confiabilidade em termos de se bus-
carem os objetivos organizacionais internos do
11 FABRI, Marco. STEELMAN, David C. Can an Judiciário. O juiz deve priorizar a resolução tem-
Italian Court Use the American Approach to Delay
Reduction? Justice System Journal, Williamsburg, v.
29, n. 1, p. 12, 2008. 12 Idem, p. 17.

pestiva dos processos fazendo prudente uso dos
recursos públicos e atingindo os objetivos sem
atrasos indevidos.
O desempenho judicial é visto não apenas em
termos de qualidade das decisões, mas também
quão bem gerencia os processos. Nesse sistema, os
magistrados mostram combinação de habilidades
legais e gerenciais, que servem como reconheci-
mento para ocupar posições de liderança. Embora
existam variações entre tribunais e juízes quanto ao
alcance desse ideal, isso tem sido adotado como
a mais desejável interpretação da independência
judicial e do funcionamento do Judiciário13.
No Brasil, a dinâmica da independência judi-
cial desenvolveu-se de maneira completamente
diferente. Em 1967, mesmo sob o regime mili-
tar, a Constituição reconheceu a independência
do Poder Judiciário e de seus juízes (arts. 6º e
113). Mas nenhuma assemelhou-se à Constituição
Federal de 1988, que assegurou a este Poder de
Estado a mais ampla autonomia e independên-
cia, outorgando aos juízes brasileiros a absoluta
possibilidade de bem exercer suas funções (arts.
92 a 100).
Talvez em razão dos influxos dos anos de go-
verno militar, os juízes tornaram-se muito ciosos
de sua independência para julgar, cujo alcance
leva o magistrado a ter extensa autonomia em
sua rotina profissional. Sob o argumento da in-
dependência judicial, o magistrado organiza o
serviço cartorário de acordo com sua conveni-
ência; realiza jornada de trabalho que melhor
lhe aprouver; escolhe a forma como os processos
serão conduzidos, do exame da petição inicial até
a sentença, segundo seu critério pessoal; e hierar-
quiza a atividade judicial dentre outras a que se
dedica conforme reclamam seus interesses.
Nesse contexto, todo esforço para definir a
estratégica missão do Judiciário, que enfatize
a celeridade no julgamento dos processos, en-
contra resistência na independência judicial que
permite a cada juiz ignorar os imperativos or-
13 FABRI, Marco. STEELMAN, David C. Can an
Italian Court Use the American Approach to Delay
Reduction? Justice System Journal, Williamsburg, v.
29, n. 1, p. 14, 2008.
série
Cadernos
do CEJ 89
ganizacionais. Existe velada tendência de ver o
gerenciamento do fluxo de processos com foco
na redução da morosidade como ameaça à inde-
pendência judicial. No mais alto nível da adminis-
tração judicial, postam-se os órgãos responsáveis
pelo planejamento estratégico, implementação
de políticas judiciais e estabelecimento de normas
gerais para a atividade administrativa do Poder
Judiciário, papel atualmente desempenhado pelo
Conselho Nacional de Justiça (CNJ). A par dessa
atuação, a maior parte dos tribunais brasileiros já
elaborou seu planejamento estratégico.
A independência judicial não pode represen-
tar recusa à adoção do planejamento estratégi-
co e incumbe ao magistrado seguir as diretrizes,
como também estimular os servidores que o
façam, mesmo quando sejam constatadas difi-
culdades locais na unidade judiciária. Essas di-
ficuldades, tal como a independência funcional,
não podem servir de escusa para embasar a não
observância, pura e simplesmente, de objetivos
definidos em âmbito superior.
Colocando em perspectiva o conceito de in-
dependência, deve-se distinguir entre indepen-
dência em julgar, que proscreve interferências
à imparcialidade do magistrado, e independên-
cia em administrar, que exige que determinadas
convenções e regras sejam obedecidas caso se
queira alcançar objetivos institucionais. Um pro-
fícuo sistema de gestão processual, embora possa
demandar certo sacrifício na independência ad-
ministrativa, de nenhuma forma será capaz de
interferir na autonomia do juiz em proferir de-
cisões. Os magistrados devem responsabilizar-se
pelos resultados que propiciam aos cidadãos e,
para isso, a independência judicial, antes de ser-
vir como entrave ou como fim em si mesma, deve
figurar como meio que assegura ao Judiciário
atender essa finalidade14.
A produção de melhoras em detrimento da mo-
rosidade processual, por vezes, encontra barreiras
na própria lei ou na interpretação que dela se faz.
A morosidade no sistema de justiça está edificada
14 GAEBLER, Ted. OSBORNE, David. Reinventing gover-
nment: how the entrepreneurial spirit is transforming
the public sector. New York: Plume, 1993, p. 141.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
90
na estrutura dos códigos e leis processuais. Exemplo
disso é o juizado especial federal. Criado para julgar
causas de pequena complexidade e infrações de
menor potencial ofensivo, instituiu-se microssiste-
ma de justiça altamente burocrático e redundante.
As instâncias do juizado especial federal dividem-se
em primeiro grau, Turma Recursal, Turma Regional
de Uniformização de Jurisprudência, Turma
Nacional de Uniformização de Jurisprudência,
Superior Tribunal de Justiça (incidente de unifor-
mização) e Supremo Tribunal Federal (recurso ex-
traordinário). As partes contam com seis etapas nas
quais se examina o direito pretendido. O elevado e
incomparável número de oportunidades de impug-
nação destinado a pequenas causas é golpe fatal
contra toda e qualquer forma de gestão processual.
Não basta, pois, tramitar ou agir relativamente
ao caso concreto de acordo com as regras pro-
cessuais (elas próprias, em muitos aspectos, de-
vem ser objeto de alteração), mas sim de acordo
com objetivos orientadores e mecanismos de ges-
tão processual, com o propósito de obter decisão
final que seja simultaneamente justa e rápida.15
A despeito das dificuldades mencionadas, foi
implantado, na 1ª Vara Federal de Montes Claros/
MG, um modelo de gestão processual, que se as-
senta em cinco pilares. Em síntese, para o bom
funcionamento do modelo de gestão, precisamos
observá-los:
Objetivos de longo prazo que se
1. ESTRATÉGIA espera atingir pelo Modelo de
Gestão.
Quem faz o que e quais recursos
2. ESTRUTURA E
são necessários para a execução
RECURSOS
das atividades
3. CALENDÁRIO Calendário das atividades coor-
DE ATIVI- denadas dentro do horizonte de
DADES gestão
Rotinas e Projetos necessários à
4. ROTINAS E
obtenção dos resultados preten-
PROJETOS
didos
15 SANTOS, Boaventura de Sousa et alli. Para um novo
judiciário: qualidade e eficiência na gestão dos pro-
cessos cíveis. Coimbra: Observatório Permanente da
Justiça Portuguesa, 2008, p. 135.
Indicadores que demonstram
5. INDICADORES progresso em direção aos resul-
E METAS tados almejados ou o nível de
resultado obtido
A implantação do modelo de gestão passa pela
definição dos detalhes de cada um dos pilares
citados acima. O primeiro e fundamental passo
é o estabelecimento do objetivo estratégico, que
deve ser acompanhado de métodos e instrumen-
tos de trabalho necessários. A partir daí são defi-
nidos padrões de desempenho que permitem me-
dir a eficiência da organização e de cada setor.
Algo interessante que tem auxiliado no mo-
delo de gestão é o programa CTPJ (Controle do
Trâmite dos Processos Judiciais). Depois da de-
finição de prazos máximos para julgamento das
ações, foi feito o controle da tramitação de cada
um dos processos judiciais em curso pelo softwa-
re CTPJ, criado em coautoria com o engenheiro
Márcio Augusto de Menezes Filho. Por meio do
programa, é possível apurar o tempo exato de
duração de cada processo, medido em dias, e
qual o percentual de ações que respeitaram os
prazos máximos fixados.
O programa adota algumas cores, à semelhan-
ça daquelas empregadas pelo DEFCON. O siste-
ma DEFCON é utilizado pelo exército norte-ame-
ricano e estabelece cinco níveis de graduação de
prontidão ou de estado de alerta. À medida que
a situação exige maior prontidão, altera-se a cor.
No programa, à medida que o tempo passa, cada
processo da lista que deve ser acessada diariamen-
te, para controle do andamento, recebe uma cor
até que fique marcado de vermelho, quando todo
o tempo terá transcorrido. O programa fornece
informação do tempo decorrido desde o ajuiza-
mento da ação e emite alerta, com a mudança
de cor, quando 20%, 40%, 60% e 80% do limite
temporal definido for ultrapassado. A sequência
de cores inicia-se com o azul, passa para o verde,
amarelo, laranja e é finalizado com o vermelho.
O programa deve ser utilizado diariamente por-
que, por meio dele, consegue-se obter um retrato
instantâneo do andamento dos processos na uni-
dade judiciária. É possível, por exemplo, escolher
um mês do calendário e identificar os processos

que vencerão o prazo ou que já estão vencidos em
cada dia. O sinal azul mostra as ações que foram
ajuizadas naquele dia. O sinal vermelho, as ações
cujo prazo venceu ou vencerá. Assim é possível
fazer previsões, organizar o serviço e estabelecer
estratégias de atuação para julgar os processos nos
prazos previamente definidos.
O programa deve ser alimentado com os dados
dos processos, com a especificação do registro nu-
mérico, a data do ajuizamento, o tipo de ação, o
juiz responsável e, posteriormente, a data da sen-
tença. Como todo sistema informatizado, o lança-
mento dos dados deve ser feito com rigor e atenção
para refletir a situação real que se quer retratar.
Ele conta com uma lista cronológica dos pro-
cessos, não baseada no número do registro, mas
na data em que foram ajuizados. A lista apresenta
o número do processo, o tipo de ação, o prazo de
duração e as datas de início e fim, considerando a
conclusão no tempo ideal. Essas informações são
acompanhadas de gráfico de barra lateral, que
mostra a progressão de cada processo ao longo
do tempo, e de sinal identificador de prioridade.
As duas informações são ressaltadas para facilitar
o controle visual dos processos. A partir dessa
lista podem ser emitidos vários relatórios.
É possível fazer o
registro de prioridades
processuais, tais como O CTPJ fornece dados estatísticos de quantos processos
ações que envolvem foram concluídos dentro do prazo, qual o percentil de
réus presos, o que faci- processos finalizados em vários espaços de tempo e o
lita o acompanhamento tempo médio de resolução de cada tipo de ação.
pelo magistrado para
que se instituam corre-
dores de trâmite mais célere, a fim de antecipar
o julgamento do processo prioritário.
Ao mesmo tempo em que fornece informa-
ções conjuntas, o programa possibilita selecionar
processos isoladamente para verificar o tempo
transcorrido e a situação dele perante os demais.
Assinala quando um processo é finalizado além
do tempo previamente estabelecido.
Existe gráfico de barras que dá informações
sobre a quantidade de processos ajuizados, sen-
tenciados e em tramitação ao longo de cada mês.
Por meio do gráfico, há informação visual sobre
o número de processos e sentenças registrados
série
Cadernos
do CEJ 91
mensalmente, como também das ações que ul-
trapassaram o prazo máximo previsto.
Além disso, o CTPJ possui banco de dados com
registro de todas as varas federais do país e respec-
tivos endereços e telefones. A cada uma das varas
federais está associada a numeração processual
unificada em todo o país. Por exemplo, em Montes
Claros, os processos contam com a terminação
4.01.3807. Como foi inserido no programa o al-
goritmo utilizado no sistema judiciário brasileiro
para verificação do dígito verificador, a inserção
equivocada dos dígitos iniciais é reconhecida e
impede o registro da informação. Ao lado dessas
informações, há registro de todos os juízes vincu-
lados ao Tribunal Federal da 1ª Região.
Um dos relatórios mostra as características etá-
rias dos processos durante períodos de tempo
selecionados. O relatório tem mais valor porque
computa a idade dos processos finalizados em
percentis. O cômputo do tempo médio é dado re-
levante, mas não provê tanta informação quanto
o relatório que inclui medianas e outros percen-
tis. Os mesmos dados descritos para a análise da
idade dos processos julgados estão disponíveis
para os processos pendentes. Isso permite que se
detectem problemas tão logo surjam.
O CTPJ fornece dados estatísticos de quantos
processos foram concluídos dentro do prazo, qual
o percentil de processos finalizados em vários es-
paços de tempo e o tempo médio de resolução
de cada tipo de ação. Permite-se saber quantos
processos tiveram fim no universo de ações da
mesma espécie. O cálculo do tempo médio de
resolução é acompanhado pelo cálculo da moda
e da mediana, como forma de melhor aferir o de-
sempenho judicial. A média é calculada a partir
da soma do conjunto de valores e de sua divisão
pela quantidade de valores. Moda é o valor mais
frequente em um conjunto de dados. Mediana
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
92
é uma medida de tendência central que tem a
característica de dividir um conjunto ao meio, de
modo que 50% dos valores sejam menores que
ela e 50% dos valores sejam maiores.
O programa calcula a taxa de congestionamento
processual, o backlog processual e também computa
a taxa de eficiência. Encontra-se em fase experimen-
tal desde 2012, contando com aproximadamente
2000 ações registradas, e é ferramenta indispensável
para o gerenciamento do fluxo de processos.
O êxito do modelo de gestão implantado na 1ª
Vara Federal de Montes Claros depende do esta-
belecimento de indicadores, medição de rotinas
e resultados, cumprimento de metas e alcance de
objetivos estratégicos. O CTPJ desempenha pa-
pel indispensável para o bom funcionamento da
unidade judiciária porque fornece informações
relevantes para verificar o sucesso das atividades,
como também para orientar escolhas e condutas.
No Brasil, há proposta legislativa para que as
escolas coloquem as notas obtidas no IDEB – índi-
ce de desenvolvimento da educação básica – na
entrada do estabelecimento de ensino, para que
a população toda veja e saiba qual é o tipo de
educação ali existente. Talvez, no futuro, cada
vara judicial terá em sua entrada esses índices
trazidos pelo CTPJ, que demonstrariam o desem-
penho da Justiça ao longo do tempo.
A maior transparência decorrente do modelo
de gestão talvez torne mais fácil julgar a justiça
por seus atos e fatos, em vez de avaliá-la a partir
do último escândalo ou do caso atípico ocorrido
ou do erro judiciário praticado. Com melhor co-
nhecimento de causa, a população poderá ajus-
tar sua percepção acerca do funcionamento do
sistema judicial e, inclusive, requerer mais meios
para capacitá-lo a bem operar16. Talvez passemos
da razoável duração do processo – conceito ain-
da incipiente no país – para a ótima duração, em
que os jurisdicionados contarão com eficiente sis-
tema que lhes garanta a resolução de conflitos.”
16 PASTOR, Santos. Los nuevos sistemas de organización
y gestión de la justicia: mito o realidade? In: Tercera con-
ferencia sobre justicia y desarrollo en América Latina y
el Caribe, 24 a 26 de julio, 2003, Quito, p. 22.

Técnicas de aceleração processual e
gestão de processos1
Nilson Rodrigues Barbosa Filho
Coordenador de Gerenciamento dos Juizados
Especiais Federais da Procuradoria Federal Espe-
cializada junto ao INSS
“
Dados divulgados recentemente pelo
Conselho Nacional de Justiça demonstram que
o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) é
o maior litigante judicial do Brasil, portanto, a
parte com o maior número de ações tramitando
no país, fato que não surpreende àqueles que
diariamente atuam na matéria previdenciária, em
especial, nos juizados especiais federais.
Ao longo do presente texto tentaremos, de for-
ma despretensiosa, analisar possíveis técnicas de
aceleração processual e a gestão de processos na
via administrativa e judicial das questões previ-
denciárias e assistenciais, com o intuito de apon-
tar possíveis causas da judicialização em massa,
bem como problemas e fatores que a incentivam.
1 Da aceleração processual – técnicas
de abreviação do litígio e garantia da
duração razoável do processo.
A garantia à duração razoável do processo e
1 Exposição apresentada no painel relacionado às técni-
cas de aceleração processual e gestão de processos com
base na análise específica da via administrativa e judi-
cial das questões previdenciárias e assistenciais.
aos meios que determinem a celeridade de sua
tramitação ganhou status constitucional, nos ter-
mos do art. 5º, LXXVIII, da Carta Maior. Embora
expressa na Constituição, tal garantia não se faz
concreta, ao menos não na medida desejada pelo
Constituinte e pela população.
Passada uma década da criação dos juizados
especiais federais (JEFs), com ritos próprios à
consecução da oralidade, informalidade de pro-
cedimentos e celeridade na tramitação proces-
sual, o que se percebe é que, não obstante as
incontestes conquistas sociais trazidas pela Lei
10.259/2001, que criou os JEFs, sobretudo no que
toca ao acesso à Justiça, os juizados tais quais as
varas ditas comuns, encontram-se assoberbados
e sem condições de dar rápida e efetiva resposta
às demandas que lhe aparecem.
O grande acervo de processos previdenciários
e assistenciais que versam sobre a Lei Orgânica
de Assistência Social – LOAS (Lei 8.742/2003) não
é exclusividade dos juizados especiais federais e
varas ordinárias. Os tribunais regionais federais,
a quem compete julgar os recursos das causas
cujos valores superam a alçada dos juizados ou
que recebem os recursos interpostos perante os
juízos estaduais que atuam mediante competência
constitucional delegada2, igualmente encontram-
-se abarrotados de processos desta natureza.
Os juizados especiais servirão então como
mola propulsora de ajuizamento de demandas
previdenciárias, aproximando a população do
Judiciário Federal e, com isso, dando oportunida-
de de rediscutir decisões do INSS que, até então,
na maior parte das vezes, encerravam-se de ma-
neira definitiva com o julgamento administrativo.
O crescimento da busca ao Judiciário superou
todas as expectativas possíveis, fazendo com que
a Procuradoria-Geral Federal3 (PGF) e o próprio
2 Art. 109, § 3º – CF “Serão processadas e julgadas na
justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados
ou beneficiários, as causas em que forem parte insti-
tuição de previdência social e segurado, sempre que
a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e,
se verificada essa condição, a lei poderá permitir que
outras causas sejam também processadas e julgadas
na justiça estadual”.
3 A Procuradoria-Geral Federal é o órgão da
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
94
Poder Judiciário tivessem de se adaptar a esta
nova realidade, inclusive no que concerne ao pra-
zo reduzido e não diferenciado à Fazenda Pública.
Neste contexto, o fomento da prática da
conciliação foi – e continua a ser – uma das mais
importantes iniciativas para a aceleração proces-
sual, na medida em que a solução do processo é
abreviada para fase anterior à decisão.
Para que a conciliação pudesse virar uma re-
alidade, foi preciso o rompimento do paradigma
da indisponibilidade do erário público como óbi-
ce para realização do acordo. Tal argumento não
tem mais cabimento numa Advocacia Pública de
Estado, destinada a reconhecer os legítimos direitos
do cidadão na mesma medida em que deve impug-
nar as pretensões que não mereçam prosperar.
Parece-nos falacioso falar em persistir com de-
mandas sem viabilidade recursal ou cujos direitos
dos cidadãos podem ser verificados no curso da
instrução como forma de proteger a indisponibi-
lidade do erário. O reconhecimento do direito
e a abreviação do litígio mediante propositura
de acordo é invariavelmente menos custoso aos
cofres públicos, além de confirmar o papel da
Advocacia-Geral da União em sua função essen-
cial à Justiça.
Forte nestas premissas é que a Procuradoria-
Geral Federal consolidou a prática da conciliação
na representação do INSS, mudando a postura
outrora meramente litigiosa para uma feição
consensual, aberta ao diálogo e à propositura de
acordos, o que pode ser constatado diante dos
números de conciliações já realizados.
Em 2012 a PGF celebrou mais de 98.000 acor-
dos judiciais, que resultaram, além da concessão
de benefícios previdenciários e assistenciais, no
pagamento de aproximadamente 615 milhões de
reais e numa economia estimada de 330 milhões
de reais4; apenas em fevereiro de 2013 foram re-
alizados mais de 6400 acordos judiciais.
Advocacia-Geral da União com a atribuição de re-
presentar juridicamente todas as autarquias e fun-
dações públicas federais, inclusive o INSS, a maior
dentre todas as autarquias.
4 Dados consolidados e divulgados pelo Departamento
de Contencioso da PGF: www.agu.gov.br/pgf
Como política de conciliação, a PGF, a
Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS
(que integra a PGF) e tribunais regionais federais, a
exemplo do TRF 1 e TRF 4, já firmaram protocolo
de intenções e acordos de cooperação para o fun-
cionamento de grupos de trabalho para análise de
processos com viabilidade de transação em 2ª ins-
tância, o que já ocorre, nos tribunais mencionados.
A política de conciliação ganha cada vez mais
corpo na atuação de representação do INSS, in-
clusive no âmbito das turmas recursais. É preci-
so reconhecer, todavia, que a consolidação da
política conciliatória não é uma realidade que se
encontra no mesmo nível em todos os segmen-
tos da Advocacia-Geral da União. Ainda assim
pode-se perceber um movimento de inclusão da
conciliação nas atividades contenciosas da AGU
além das causas previdenciárias, em especial em
matéria de pessoal e servidor público.
Embora sejam inegáveis as virtudes da adoção
da conciliação no cotidiano dos procuradores fe-
derais nos juizados especiais federais e demais ju-
ízos singulares, bem como de forma concentrada
nos tribunais regionais federais, o fato é que tal
postura não foi suficiente para atingir o objetivo
almejado por todos – ou quase todos – qual seja,
a diminuição da litigiosidade.
2 Gerenciamento e prevenção de
litígios
Embora exitosa no que toca à abreviação da
solução dos litígios, a conciliação não conseguiu
interferir na diminuição da litigiosidade, no âmbito
do Poder Judiciário, causando aos operadores do
Direito, especialmente na área Previdenciária, a
permanente sensação de se estar a “enxugar gelo”.
Não há fórmulas infalíveis para atingir o ob-
jetivo da redução de demandas, há, entretanto,
equívocos que certamente levarão ao fracasso
desta pretensão, de modo que conhecê-los é, no
mínimo, o ponto de partida para uma caminhada
rumo à diminuição dos litígios e à racionalização
dos processos.
Nos debates em relação ao tema não é raro que
se apontem culpados, ou o que é pior, culpados
exclusivos, para o problema da alta litigiosidade.
Este é, sem dúvida, um dos maiores erros que se

pode ter. Entender que todos os atores envolvidos
com os processos judiciais podem e devem contri-
buir para sua racionalização e que todos possuem
condutas que precisam ser aperfeiçoadas é ponto
chave para resolução dos problemas.
Com intuito de facilitar a identificação dos pro-
blemas e condutas a serem aperfeiçoadas, trata-
remos de forma apartada cada um dos principais
atores envolvidos, a saber: INSS (polo passivo);
beneficiários (polo ativo) e respectivos patronos;
Poder Judiciário; e AGU.
3 Instituto Nacional do Seguro Social
O INSS é tido como o maior litigante do Brasil,
a bem da verdade trata-se do maior litigado, uma
vez que figura no polo passivo em mais de 99%
das causas em que é parte, sendo, em geral, au-
tor nas ações regressivas acidentárias e ações re-
gressivas por ato ilícito, as quais, não obstante a
grande relevância econômica e social, não serão
aqui analisadas tendo em vista o número pouco
expressivo de causas se comparado ao total de
demandas contra si ajuizadas.
O INSS é a maior Autarquia Federal do Brasil,
contando atualmente com mais de 30 milhões de
beneficiários diretos, sendo, ainda, a seguradora
social de mais de 75 milhões de brasileiros com
quem mantém vínculo contributivo, além daque-
les que podem vir a se beneficiar na condição
de dependentes dos segurados da previdência
social ou beneficiários dos amparos assistenciais
ao idoso ou ao deficiente.
O Regime Geral de Previdência Social, cujos
serviços e benefícios são pagos e gerenciados
pelo INSS, estão a garantir sustento ou proteção
a mais da metade da população brasileira. Estudos
demonstram que os pagamentos dos benefícios
mantidos pelo INSS são a principal fonte de renda
para mais de dois terços dos municípios brasilei-
ros, superando, inclusive, a renda repassada pelo
fundo de participação dos municípios (FPM)5.
O gigantismo da Autarquia dá a dimensão dos
seus desafios e complexidades. Para que se tenha
uma ideia, apenas no ano de 2012, foram reali-
5 Revista da Previdência Social, Ano II, set.-dez. 2012.
série
Cadernos
do CEJ 95
zados mais de 61 milhões de acessos ao site da
Previdência Social, mais de 58 milhões de ligações
à central de atendimento 135, além dos milhões de
comparecimentos espontâneos às mais de 1.500
Agências da Previdência Social (incluídas as agên-
cias móveis, como PREVBARCO e PREVMÓVEL),
que juntas receberam mais de oito milhões e qua-
trocentos mil requerimentos de benefícios previ-
denciários, dos quais 55% foram deferidos6.
Com intuito ilustrativo, suponhamos que das
mais de 700 mil perícias mensalmente realizadas
administrativamente, haja equívoco de avaliação
em 5% delas, com prejuízo ao particular. Não pa-
rece razoável dizer que este seja um percentual
de falibilidade técnica alta, porém, ainda assim,
serão 35 mil novas ações judiciais em potencial.
É preciso ter a consciência, portanto, que num
quadro de enorme contingente de relações jurí-
dicas o índice de demandas judiciais jamais será
inexpressivo, contudo, igualmente, é preciso re-
conhecer que se deve aperfeiçoar o sistema.
a) Inovação no atendimento
Poucos exemplos são tão positivos no serviço
público quanto à melhoria e expansão do atendi-
mento do INSS. Em janeiro de 2009 a Previdência
Social lançou o Projeto de Expansão da Rede de
Atendimento do INSS (PEX), que alavancou o nú-
mero de agências da Previdência Social de 1.112
em 2009 para 1.506 em 2013, com previsão de
funcionamento de 1.853 agências até o final do
cronograma previamente estabelecido.
Além da expansão e reforma física das agências,
o INSS tem, desde 2007, evoluído significativa-
mente no monitoramente gerencial de seu aten-
dimento. Os gestores centrais podem, em tempo
real, em uma “sala de monitoramento”, acom-
panhar o que se passa em todas as agências da
Previdência Social no país, em seus mais especí-
ficos detalhes, tais como: quantidade de pessoas
que estão sendo atendidas, tempo que esperam
na fila, duração de cada atendimento, número de
servidores em atendimento, produtividade diária
6 Os dados estatísticos da Previdência Social estão dis-
poníveis no sítio: www.mps.gov.br.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
96
de cada servidor, perito médico e agência, etc.
Esse monitoramento permite de maneira con-
fiável diagnosticar problemas em tempo real e
seus impactos no atendimento à população e,
ainda, fornece ao gestor um leque de opções
para solucionar os problemas na medida em que
eles ocorrem, bem como prevenir futuros erros.
A informatização do sistema e a abertura a
canais de atendimento por internet e por telefo-
ne solucionou o histórico problema das filas do
INSS. Em tempos não tão remotos os requerentes
eram obrigados a passar madrugadas em filas que
dobravam os quarteirões. Hoje, a partir de um
prévio agendamento, o segurado tem data e hora
marcada para ser atendido.
O INSS demora (média nacional) 20 dias para
concluir o atendimento a partir da ligação à cen-
tral 135 ou agendamento pela internet, prazo
este que passa a ser, também em média, de 31
dias em se tratando de benefício que exige pe-
rícia médica. Embora possa não se considerar
o tempo ideal, forçoso reconhecer se tratar de
prazo demasiadamente mais curto que o trâmite
de um processo judicial, que segundos dados de
pesquisa do IPEA encomendada pelo Conselho
Nacional de Justiça é de um ano e oito meses e
15 dias nos juizados especiais federais7.
b) Da necessidade de aperfeiçoamento do pro-
cesso administrativo previdenciário
No âmbito do INSS, o processo segue dire-
trizes gerais estabelecidas por normas inter-
nas, com respeito aos princípios que norteiam
o processo administrativo. Do mesmo modo, a
análise do direito tem por base normas unifor-
mizadoras, sendo a principal delas a Instrução
Normativa 45/2010, que vem a complementar a
Lei 8.213/91, o Decreto 3.048/99, dentre outras
fontes normativas.
Se de um lado obtém-se uniformidade de atua-
ção, a rígida interpretação legal, em determinados
casos, leva ao legalismo excessivo, especialmente
7 Acesso à Justiça Federal: dez anos dos juizados es-
peciais, disponível em: http://www.cjf.jus.br/cjf/CEJ-
Coedi/pesquisas-cej.
quando a norma se mostra omissa em relação à
realidade apresentada no caso concreto. A autar-
quia precisa enfrentar o paradoxo entre a unifor-
mização e a autonomia, ainda que limitada, para
que seus servidores possam, diante das peculiari-
dades de cada caso, decidir da forma mais ade-
quada quando se depararem diante de uma situ-
ação não especificada na norma. Para enfrentar
tal desafio, como veremos, a Autarquia deve estar
cada vez mais próxima da Procuradoria que lhe
presta consultoria, o que propiciará segurança e
eficiência ao ato decisório.
Para que a diminuição das demandas judiciais se
faça realidade é preciso ainda, e de modo essencial,
fomentar a busca da verdade real no âmbito admi-
nistrativo e aperfeiçoar a motivação das decisões.
Em diversas situações, a narração dos fatos
e a apresentação de determinados documentos
pelo interessado não é o suficiente para escla-
recer todos os pontos controversos. Nestas cir-
cunstâncias, em geral, o INSS expede uma carta
de exigências, o que, nem sempre supre os ques-
tionamentos surgidos na instrução do proces-
so. Em caso de dúvidas, o que fazer? Indeferir?
Obviamente que não, em caso de dúvidas que
estas sejam esclarecidas, especialmente por meio
de medidas alternativas de aprimoramento da
instrução, como justificação administrativa e pes-
quisas externas.
Embora previstas na legislação interna, o INSS
não tem utilizado tais ferramentas o tanto quanto
deveria, fazendo prevalecer, em alguns casos, a
máxima que na dúvida se indefere. Afastamos de
pronto que esta seja uma regra no âmbito do INSS,
tampouco uma prática usual, o que se estar a dizer
– e dizemos – é que os que são menos abasteci-
dos de provas e documentos restam prejudicados
(normalmente os mais carentes), quando, ao nos-
so sentir, na insuficiência de provas juntadas aos
autos, diligências como justificação administrati-
va ou pesquisas externas devessem ser realizadas,
não cumprindo com exclusividade ao requerente
produzir todos os elementos probatórios.
Em que pese estarem os atos decisórios do
INSS, em sua esmagante maioria, justificados,
corretos e adequados à legislação em vigor, de
um modo geral podemos dizer que pecam quan-

to à precariedade da fundamentação. Até bem
pouco tempo, as razões da decisão limitavam-se
às automaticamente sugeridas pelo sistema, inva-
riavelmente genéricas.
Hoje existe a possibilidade de inserção manual
dos motivos que levaram, naquele caso, ao (in)de-
ferimento do benefício, contudo, percebe-se ainda
uma timidez quanto à exaustiva motivação, o que
dificulta sobremaneira o entendimento dos segura-
dos e até mesmo dos julgadores sobre os motivos
que levaram à negativa da concessão do benefício.
A falta de compreensão das razões que leva-
ram ao indeferimento estimula a busca ao Poder
Judiciário que, por sua vez, tende a levar a cabo
as argumentações da parte autora quando não
encontra suficientemente demonstradas as justi-
ficativas da decisão administrativa.
4 Requerentes e advogados
Engana-se quem imagina que aos próprios
requerentes não se possa imputar parte da res-
ponsabilidade pela litigiosidade excessiva junto
ao Poder Judiciário. Evidentemente não nos
referimos aos que buscam legítimo interesse ou
direito não conferido pela Administração e que
enxergam no Judiciário o único caminho para
reparar injustiças.
Fala-se aqui dos milhares de demandantes que,
valendo-se das falhas e eventuais precariedades
do funcionamento administrativo e judicial, ten-
tam a todo custo obter vantagem indevida, direitos
que sabidamente não lhes pertencem, e a praxe,
lamentavelmente, demonstra que tais tentativas
temerárias valem a pena, por vezes, inclusive, com
involuntária tolerância do Poder Judiciário.
Em termos gerais, vivemos uma realidade pro-
cessual previdenciária em que ajuizar uma deman-
da é simples – o que é bom e condizente com o
acesso à justiça – gratuita e sem risco, este o ponto
de concentração de problemas e disfunções.
Houve um tempo em que estar diante de um
juiz impunha ao cidadão o dever de respeito e
lealdade, hoje testemunha-se diariamente par-
ticulares faltarem com a verdade, mediante de-
clarações e produção de provas inidôneas com o
intuito de obter benefício previdenciário judicial-
mente, especialmente nos litígios que envolvem
série
Cadernos
do CEJ 97
controvérsias de índole eminentemente fática.
A prática processual desleal está estritamente
ligada ao sentimento de impunidade para com
aqueles que litigam de má-fé. Tem sido cada vez
maior o número de pessoas que não residem ou
mesmo nunca residiram no campo e, diante do
juiz, passam-se por trabalhadores rurais de subsis-
tência e ao assim agirem mentem e omitem fatos
e dados sobre suas vidas, juntam documentos cla-
ramente falsos, declarações sindicais produzidas
por encomenda ou extemporâneas, dentre outros
tantos simulacros.
Muitas vezes, entretanto, os requerentes se-
quer têm ciência da torpeza praticada em seu
nome, na medida em que os atos contrários ao
direito são produzidos por advogados ou atraves-
sadores, que buscam obter proveitos financeiros
com as demandas judiciais.
Para bem compreender como a judicialização
pode ser benéfica para alguns, citamos o que atu-
almente é um dos principais problemas nos aten-
dimentos das agências da Previdência Social, o
chamado “indeferimento forçado”. Tal conduta
eleva os índices de indeferimento administrativo
e consiste basicamente em fazer com que o re-
querimento seja indeferido na via administrativa,
como forma de viabilizar uma futura ação judicial.
O indeferimento forçado, em quase sua tota-
lidade, é conduzido por escritórios de advocacia
ou atravessadores que, munidos de procuração,
comparecem ao INSS levando consigo apenas a
carteira de identidade dos requerentes ou parcos
documentos, irrelevantes ao deslinde da questão.
Quando apresentada carta de exigências (para
que documentos complementares sejam junta-
dos ou testemunhas trazidas para serem ouvidas)
adiantam a negativa em cumpri-las, o que resulta
no indeferimento do pedido.
A conduta é explicável, pois, é a sentença ju-
dicial e não a concessão administrativa que ren-
de atrativos honorários advocatícios; ademais,
tenta-se, com tal proceder, fixar o requerimento
administrativo como marco inicial do direito, ele-
vando assim o valor dos pagamentos retroativos
e consequentemente a parcela que cabe aos es-
critórios ou atravessadores.
Registra-se aqui o reconhecimento à função
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
98

essencial à justiça exercida pela advocacia, o que
se concretiza quando o advogado, no exercício
de seu mister, conduz legitimamente o seu clien-
te ao reconhecimento do que lhe é de direito.
Igualmente reconhece-se o advogado como figu-
ra essencial à garantia dos direitos do cidadão,
garantia esta que, por vezes, só se faz presen-
te mediante interposição de medida judicial, e
reconhece-se, enfim, que a conduta ética e pro-
fissional é própria à maioria dos advogados que
diariamente honram tão valorosa profissão.
O que estamos a registrar é a conduta desleal
e abusiva de uma minoria – numerosa, apesar
disso – que, ao arrepio de suas obrigações e prin-
cípios, buscam enriquecer mediante ardilosos e
reprováveis procedimentos.
5 Poder Judiciário
As demandas previdenciárias, outrora restritas
aos mais esclarecidos ou aos que possuíam con-
dições de arcar com as despesas de advogados e
custos processuais, tornou-se consideravelmente
mais acessível com o advento dos juizados espe-
ciais federais. O ajuizamento desburocratizado,
a simplificação dos ritos e a desnecessidade de
acompanhamento por advogado ensejaram uma
inegável (r)evolução na área previdenciária.
A facilidade de acesso à Justiça representou
uma conquista social especialmente àqueles que,
em outros tempos, teriam, por razões econômi-
cas ou sociais, na decisão administrativa a única
resposta estatal aos seus pleitos, sem chances de
uma reapreciação judicial.
À medida que a demanda crescia, maior era a
complexidade de conciliação entre a celeridade
processual e a qualidade da instrução e dos julga-
mentos. Os ritos processuais, fortes no princípio
da informalidade e na criatividade individual de
cada vara de juizado especial federal, passaram
a ser cada vez mais simplificados, ao preço, oca-
sionalmente, da insegurança e incerteza das de-
cisões, sobretudo nas quizilas cujas controvérsias
são eminentemente fáticas.
O tempo consolidou procedimentos exitosos,
outros nem tanto, a realidade atual, todavia, de-
monstra que está cada vez mais difícil atingir sa-
tisfatoriamente os valores que se equilibravam
na balança, ou seja, percebe-se, diante de uma
crescente demanda, uma maior demora na presta-
ção jurisdicional em detrimento de uma instrução
processual cada vez mais pobre. Mais uma vez re-
corremos ao diagnóstico de falhas gerenciais para
tentar tomar lições dos equívocos cometidos.
Especificamente em relação aos segurados
especiais – responsáveis pela maior parte das
demandas judiciais – nada é mais comum que
verificar em processos judiciais documentos fal-
sos, declarações inverídicas e contradições entre
depoimentos e testemunhas.
O Poder Judiciário mostra-se incrivelmente to-
lerante com práticas desleais de requerentes e ad-
vogados, o que torna o processo previdenciário ex-
tremamente atrativo aos oportunistas, um processo
sem riscos, em que o êxito da fraude pode levar à
indevida concessão de um benefício e a mentira,
quando descoberta, não resulta em prejuízo algum.
A inexistência de punição é uma triste realida-
de nos processos previdenciários. É muito mais
comum a cominação de multas e ameaças de
prisão a servidores do INSS e a procuradores fe-
derais por eventuais atrasos no cumprimento de
decisões do que a imposição de alguma medida
punitiva contra quem, descaradamente, tenta
fraudar o processo.
Some-se a isso um gerenciamento incipiente
da Justiça Federal e dos juízos com competência
delegada que lidam com a matéria previdenci-
ária. O Poder Judiciário não criou ferramentas
eficientes de monitoramente e controle de ges-
tão; pior, por vezes estimula varas judiciárias
que apresentam um mau desempenho, exemplo
clássico disto são os famigerados mutirões previ-
denciários, tão comuns no âmbito da 1ª Região.
No Tribunal Regional Federal da 1ª Região
criou-se a cultura dos mutirões previdenciários,
como medida excepcional e paliativa de desafo-
gar processos represados. Seguindo uma tendên-
cia pátria, o que era para ser excepcional virou
regra em diversas varas federais, muitas das quais
realizam – com grande divulgação social – muti-
rões anuais.
Ora, se determinada vara federal anualmen-
te deixa acumular milhares de processos, seria
o caso, então, de uma gestão mais próxima na
 série
Cadernos
do CEJ 99

referida unidade, para identificar as razões des- Tribunal Federal (STF) e na Turma Nacional de
te acúmulo rotineiro e efetivar as correções ou Uniformização (TNU).
acréscimos necessários. A opção, todavia, tem A crítica que se faz aos julgamentos com reper-
sido a de “premiar” os que não conseguem man- cussão geral do Supremo Tribunal Federal relacio-
ter em dia seu acervo processual com a realiza- na-se à demora para que tais decisões venham a
ção de mutirões. ser proferidas, demora esta compreendida em ra-
Os gastos excepcionais ao Estado, com diárias, zão das amplas possibilidades de se levantar uma
deslocamentos, entre outras necessidades estrutu- questão constitucional a ser decidida pela Corte
rais, já seriam suficientes às críticas destes mutirões, Maior, não obstante os filtros existentes em rela-
o pior, entretanto, é o efeito reflexo, o estímulo ao ção à admissibilidade recursal. Enquanto aguar-
ajuizamento de demandas previdenciárias. dam um posicionamento do STF, os feitos ficam
Em geral, os mutirões são organizados com sobrestados nas cortes inferiores, elastecendo-se,
pautas de 40 a 50 audiências por dia, mediante assim, o prazo para resolução do conflito.
instrução precária. A pressa dá lugar à celerida- Em relação à TNU, a crítica não repousa preci-
de, e, de fato, tem sido a inimiga da perfeição. samente na demora para a decisão, mas, especial-
O ambiente caótico é perfeito aos oportunistas, mente, na dinâmica e organização dos julgamen-
que, aproveitando-se da capenga instrução pro- tos, o que prejudica a consolidação jurisprudencial
cessual, buscam a obtenção de direitos que não e a respeitabilidade de seus julgados.
possuem. Doutra banda, a má análise pode pre- Assim como nas turmas recursais, os membros
judicar verdadeiros detentores de direitos, cujos da TNU são escalonados por curto prazo em cons-
pedidos eventualmente são negados em meio à tante rodízio. Em geral, os membros da TNU são
apressada instrução. juízes singulares que atuam perante os juizados
Também atribui-se ao Judiciário a responsa- especiais federais, os quais acumulam atribuições
bilidade pela elevada concentração de processos na Turma Nacional e nos juízos de origem.
sem o prévio requerimento admi-
nistrativo. Sem polemizar quanto
ao mérito da tese da necessidade O Poder Judiciário mostra-se incrivelmente tolerante
de efetivar o pedido administrativo com práticas desleais de requerentes e advogados, o que
junto ao INSS antes de ingressar torna o processo previdenciário extremamente atrativo
com ação judicial, o certo é que, aos oportunistas, um processo sem riscos [...]
neste cenário, qualquer alegação
de culpa de terceiros por uma so-
brecarga de processos no tribunal parece despro- É possível à TNU, segundo seu regimento in-
vida de razão. terno, utilizar o denominado “Rito Representativo
Se o tribunal, a exemplo do TRF 1ª Região, de Controvérsia”, o que deve conformar todas as
posiciona-se no sentido da desnecessidade do turmas recursais do país ao entendimento proferi-
prévio requerimento administrativo, deixa aos do pela turma de uniformização. Não obstante a
jurisdicionados a mensagem de que tem con- uniformização seja uma necessidade, o meio com
dições de assumir toda a demanda que lhe for que esta é procedida merece críticas.
apresentada, com a celeridade e presteza exigida Não é razoável sobrecarregar juízes com
pela Constituição; se não o faz, deve assumir suas atribuições de órgão colegiado uniformizador
próprias ineficiências. e atribuições de juízo monocrático. Do mesmo
No que se refere à função de pacificação ju- modo, a celeridade do processamento deve ser
risprudencial, embora existam no Brasil meca- compatível aos efeitos da decisão de uniformiza-
nismos de decisões uniformizadoras, os tribunais ção, leia-se, não se pode decidir sem um prévio
não têm logrado atingir os seus objetivos per- e exaustivo debate sobre o tema, pois só assim
feitamente, em especial no âmbito do Supremo atingir-se-á a pacificação jurisprudencial.
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
100
Decisões que não exaurem o tema em sua ple-
nitude dão margem a novas impugnações, o aço-
damento e as omissões na fundamentação podem,
inclusive, gerar, ao contrário dos objetivos da pacifi-
cação, o aumento da litigiosidade, como realmente
ocorreu, à guisa de exemplo, com a Súmula 9 da
TNU, cuja imprecisão de argumentos e falhas na
técnica redacional elevou consideravelmente as de-
mandas sobre o assunto que se pretendia consolidar.
6 Advocacia-Geral da União (AGU)
Considerando o foco dado à gestão de proces-
sos previdenciários, nos limitaremos a discorrer
sobre a Procuradoria-Geral Federal (PGF), órgão
da AGU com a atribuição de representar juridica-
mente as autarquias e fundações públicas federais.
Com pouco mais de uma década de sua cria-
ção, a PGF, moldada pela necessidade, apresenta
um histórico de maturidade precoce e dinamis-
mo em sua atuação. Hoje se firma como órgão
jurídico apto a apresentar soluções criativas e
desburocratizadas no exercício de suas funções,
para além do mero rompimento do dogma da
impossibilidade de proposição de acordo judicial.
Foi nesta esteira que a Procuradoria Federal
Especializada junto ao INSS criou o Programa
de Redução de Demandas (PRD), cujo intuito
é evitar que as causas ensejadoras de deman-
das, sempre que possível, sejam corrigidas no
âmbito administrativo.
Trata-se de uma mudança de postura contenciosa
para a ascensão consultiva da Procuradoria, mais
que isso, uma consultoria ativa que interage e dialo-
ga com a autarquia representada, não apenas quan-
do provocada por consulta processual formalizada.
A inexistência de estrutura adequada e car-
reira de apoio aos procuradores federais é um
empecilho real ao perfeito desenvolvimento do
PRD, ao que se aliam as naturais dificuldades de
mudança de procedimentos e entendimentos ad-
ministrativos arraigados há anos de atuação.
O programa de redução de demandas foca sua
atuação no incremento de uma consultoria ativa,
que não se subsume à consultoria tradicional, li-
mitada a responder consultas e emitir pareceres,
mas também visita as agências da Previdência
Social, interage com os setores do INSS, realiza
cursos de processo administrativo previdenciá-
rios, de incentivo ao uso da justificação adminis-
trativa, da melhoria da instrução administrativa,
de combate aos “atravessadores” e ao abuso dos
intermediários, dentre outros.
Outro campo de atuação envolve os de-
mais atores dos processos judiciais, tais como:
Defensoria Pública da União, Poder Judiciário,
peritos médicos, Conselho de Recursos da
Previdência Social e a própria comunidade.
Derivam do PRD várias parcerias interins-
titucionais, em especial com a DPU, potencial
adversária em demandas judiciais, porém, com
quem a AGU comunga muitos interesses, em es-
pecial, o de bem garantir os direitos previden-
ciários a quem mereça recebê-los nos termos
da lei. Também é fruto do PRD a normatização,
que, de forma inovadora, permitiu que a PGF
realizasse conciliação administrativa no âmbito
do Conselho de Recursos da Previdência Social.
Tais iniciativas levam à resolução da contro-
vérsia em âmbito administrativo, desfazendo a
ideia de que apenas no Poder Judiciário cabe a
reapreciação de um direito não reconhecido ini-
cialmente. Do ponto de vista prático, pela primei-
ra vez ao longo dos últimos dez anos, percebe-se
uma queda na curva de crescimento do índice de
concessões e reativações judiciais (ICRJ) 8, que
atualmente gira em torno de 8%.
Como se disse, entretanto, a falta de quadro
próprio de servidores de apoio e a inexistência
de estrutura adequada, além da demanda exage-
rada submetida à maior parte dos procuradores
federais, faz com que o PRD não consiga cami-
nhar no ritmo acelerado que se deseja. A que-
bra de paradigma faz-se mais árdua quando não
depende apenas do empenho e criatividade dos
seus membros, ou seja, quando não se percebe a
necessária contrapartida do Poder Público para
munir a Advocacia-Geral da União com a estrutu-
ra necessária para o exercício de suas relevantes
missões constitucionais.
8 ICRJ – toma por base o quantitativo de concessões
judiciais em comparação ao quantitativo de conces-
sões administrativas.

7 Conclusão
Não existem fórmulas mágicas para solucionar
os problemas na prestação jurisdicional das tute-
las previdenciárias e assistenciais. Um ponto de
partida, talvez, seja reconhecer os erros centrais
que contribuem para o aumento da litigiosidade
e, para tanto, é preciso reconhecer que todos os
atores envolvidos têm responsabilidades e mui-
to a contribuir para a diminuição dos conflitos e
para a celeridade na resposta à população.
Ao INSS compete precipuamente aperfeiçoar seu
processo administrativo, permitindo aos requerentes
e ao próprio Judiciário uma clara compreensão das
suas razões de decidir. Para tanto, imprescindível
uma melhoria na exposição de motivos. Além disso,
cumpre à Autarquia resgatar a busca pela verdade
real, evitando deixar a cargo dos beneficiários, com
exclusividade, a produção de provas.
Enquanto mecanismos de instrução, como a
justificação administrativa e as pesquisas exter-
nas, não se tornarem praxe, as demandas con-
tinuarão sendo transpostas ao Poder Judiciário.
É preciso reconhecer ainda que a atual dinâ-
mica dos processos judiciais, em especial nos jui-
zados especiais, representa, por si só, um incenti-
vo à litigiosidade. Não há riscos em se demandar,
ainda que se trate de ação nitidamente temerá-
ria. A busca por benefícios indevidos tornou-se
um grande negócio para as partes, notadamente
àquelas que se fazem representar por atravessa-
dores ou por uma minoria de escritórios advoca-
tícios que desvirtuam tão nobre profissão.
Depoimentos inverídicos e a juntada de do-
cumentos falsos ou produzidos por encomenda
tornaram-se rotina nas demandas previdenciá-
rias, principalmente nas causas eminentemente
fáticas que versam sobre trabalhador rural. A to-
lerância do Judiciário, que, muitas vezes,omite-se
no seu dever de fiscalizar ou punir os que tentam
usar o processo judicial como palco para fraudes,
garante a tranquilidade para que os responsáveis
por tais condutas perpetuem as suas atuações.
Ao Judiciário falta ainda precisão na consolida-
ção jurisprudencial. Não obstante as medidas de
uniformização dos julgamentos pelos tribunais, no-
série
Cadernos
do CEJ 101
ta-se uma demasiada oscilação de entendimentos,
seja pela rotatividade dos membros de uma corte
– como ocorre com as turmas recursais e Turma
Nacional de Uniformização – seja pela precipitação
quanto aos julgamentos representativos de contro-
vérsia, os quais, por servirem a conformar o en-
tendimento perante outros órgãos colegiados, não
podem prescindir de um amplo e exaustivo debate.
Súmulas ou julgamentos de uniformização que
não são precedidos de discussões exaustivas, por
vezes, geram efeito inverso ao pretendido, ou
seja, aumento da litigiosidade e das possibilida-
des recursais, dado não terem resolvido todas
as questões atinentes ao tema, este é um desafio
ainda não superado, por exemplo, pela TNU.
Por fim, compete também à AGU, mais espe-
cificamente à Procuradoria-Geral Federal, órgão
daquela com a atribuição de representar as autar-
quias e fundações públicas federais, concentrar
mais esforços no sentido de uma atuação con-
sultiva diferenciada, que apresente soluções aos
problemas típicos de uma demanda de massa e de
órgãos tão grandes e capilarizados quanto o INSS.
A PGF já se consolidou como órgão jurídico
reconhecedor de direitos, o que se demonstra
pela expressiva quantidade de acordos e transa-
ções realizadas, mais que isso, inova no campo
jurídico pelas iniciativas desbravadoras, como
a conciliação administrativa, cooperações inte-
rinstitucionais, consultoria ativa, combate aos
atravessadores, entre outras tantas medidas
decorrentes do seu Programa de Redução e
Gerenciamento de Litígios.
Tais iniciativas, entretanto, continuam a de-
pender precipuamente do empenho e criativi-
dade dos seus membros, muitos dos quais, pela
dura realidade de uma carreira sem servidores
de apoio e estrutura adequada, se veem impos-
sibilitados de romper as barreiras burocráticas e
estruturais rumo a uma advocacia pública com
envergadura condizente às suas funções consti-
tucionais. Neste ponto, o desamparo do Poder
Público se mostra uma barreira considerável, um
real desestímulo ao enfrentamento destes con-
temporâneos desafios.”

Ricardo Perlingeiro
Juiz Federal convocado no Tribunal Regional
Federal da 2ª Região e Professor Titular da
Faculdade de Direito da Universidade Federal
Fluminense
As demandas repetitivas e o
Código Modelo de Processos
Administrativos – Judicial e
Extrajudicial – para Ibero-América1
“
Introdução
O tema do Seminário “Demandas Repetitivas
na Justiça Federal: possíveis soluções proces-
suais e gerenciais” tem relação com a linha de
investigação “Justiça administrativa e fortale-
cimento do Estado de Direito”, do Programa
de Pós-Graduação Justiça Administrativa da
Universidade Federal Fluminense, concebido a
partir da cooperação técnica com este Centro
de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça
Federal, e atualmente desenvolvido com o
apoio de instituições judiciárias e universitá-
rias, no Brasil e no exterior, como a Escola da
Magistratura Regional Federal, do TRF2, e a
Universidade de Erfurt, na Alemanha.
No âmbito das pesquisas ali realizadas, surgem
1 Adaptação da conferência ministrada no Seminário
Demandas Repetitivas na Justiça Federal: possíveis
soluções processuais e gerenciais, organizado pelo
Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça
Federal, em Brasília/DF, nos dias 28 de fevereiro e
1º de março de 2013. Também publicado, com Ada
Pellegrini Grinover e Odete Medauar, na Revista de
Processo, São Paulo, v. 221, p. 177, 2013.

dois códigos modelos. O Código Euro-americano
de Jurisdição Administrativa, com a participa-
ção de pesquisadores europeus e latino-ameri-
canos, em projeto coordenado conjuntamente
com a Universidade de Speyer, na Alemanha,
e o Código Ibero-Americano de Processos
Administrativos Judicial e Extrajudicial, do
Instituto Ibero-Americano de Direito Processual.
É sobre este último que se arriscam alguns co-
mentários preliminares.
A finalidade de um código modelo reside na
compilação de princípios fundamentais e regras
gerais que, com as adaptações necessárias a
cada Estado, sejam passíveis de aplicação em
todos os sistemas jurídicos que consagrem o
Estado de Direito.
Os códigos modelo não são novidade no espaço
ibero-americano. Em 1967, nas Jornadas de Caracas
e Valencia, na Venezuela, surgiu a ideia de confec-
ção de dois projetos de normas processuais com
o objetivo de servirem de orientação às reformas
legislativas a serem promovidas nos países latino-
-americanos. Iniciava-se, então, com o trabalho
de juristas e comissões, a elaboração dos Códigos
Modelo de Processo Civil e Processo Penal. Em 2004,
o Instituto Ibero-Americano de Direito Processual,
nas XIX Jornadas de Caracas, aprovou o Código
Modelo de Processos Coletivos para Ibero-América,
e, em 2008, nas XXI Jornadas Ibero-Americanas, de
Lima, aprovou-se o Código Modelo de Cooperação
Interjurisdicional para Ibero-América.
O Código Modelo de Processos Administrativos
– Judicial e Extrajudicial –para Ibero-América
foi aprovado pela Assembleia Geral do Instituto
Ibero-Americano de Direito Processual por oca-
sião das XXIII Jornadas Ibero-Americanas, ocor-
ridas em Buenos Aires, em junho de 2012, cujo
projeto fora concluído por Comissão da qual par-
ticiparam os brasileiros Ada Pellegrini Grinover,
Ricardo Perlingeiro e Odete Medauar.
Trata-se de uma proposta acadêmica bastante
arrojada, não obstante os seus princípios e regras
tenham sido construídos a partir da experiência
recente de sistemas nacionais ibero-americanos
e europeus. Destacam-se abaixo oito dos seus tó-
picos principais, justamente os de maior impacto
no direito brasileiro, tendo sido reservados, para
série
Cadernos
do CEJ 103
o final, os que têm relação direta com as deman-
das repetitivas.
Princípios de procedimentos
administrativos e de processos
administrativos
1 O princípio da legalidade
Na dicção do Código Modelo, o princípio
da legalidade compreende a constitucionali-
dade e a convencionalidade, de modo que a
Administração deve deixar de se esconder na
legalidade estrita, delegando comodamente ao
Judiciário o reconhecimento de direitos baseados
na Constituição e nas Convenções Internacionais
de Direitos Humanos, e passe ela mesma a ter a
iniciativa de assegurar os direitos fundamentais.
Para tanto, a autoridade pública, ao conside-
rar uma lei ou uma regra administrativa anticon-
vencional ou inconstitucional, poderá descumpri-
-la, desde que represente aos órgãos de controle
competentes para a declaração de anticonven-
cionalidade ou de inconstitucionalidade, o que
simultaneamente atende aos princípios da se-
gurança jurídica e da subordinação hierárquica
administrativa.
O princípio da legalidade, com esse grau de
sofisticação, reclama um quadro de agentes pú-
blicos dotados de independência efetiva e com
qualificação correspondente capazes de assegu-
rar a credibilidade e a efetividade das suas de-
cisões. Em consequência, intenciona-se irradiar
para toda a Administração a bem sucedida ex-
periência das agências reguladoras ou dos co-
legiados recursais administrativos, passíveis de
comparação com as denominadas autoridades
administrativas independentes francesas ou os
tribunais administrativos norte-americanos.
2 O papel do procedimento
administrativo
Considera-se procedimento administrativo,
submetido às garantias do contraditório e da
ampla defesa, todo e qualquer procedimento
destinado a preparar decisões administrativas
que possam incidir sobre direitos e interesses de
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
104
particulares. É o procedimento administrativo um
instrumento que assegura a participação efetiva
do cidadão na formação de quaisquer manifes-
tações administrativas restritivas de direitos ou
interesses individuais, legitimando-as.
A propósito, o contraditório e a ampla defe-
sa correspondem não somente ao direito de ser
ouvido – tendo seu Day in court – ou de produ-
zir provas, mas principalmente ao de obter uma
decisão pública, fundamentada e que considere,
principalmente, os argumentos de fato e de direi-
to deduzidos pelos interessados.
A título de exemplo, o Código menciona a des-
consideração da personalidade jurídica em ma-
téria tributária, explicitando que a pessoa física
envolvida tem o direito de defesa em um procedi-
mento administrativo prévio à formação do título
executivo fiscal correspondente. Proscrevem-se,
portanto, os conhecidos redirecionamentos de
execuções fiscais para atingir sócios que não cons-
tam da respectiva CDA ou quando esta não de-
correr de um procedimento administrativo prévio.
3 A segurança jurídica e a confiança
legítima
A segurança jurídica opera como limite ao
poder de autotutela da Administração. O des-
fazimento de decisões administrativas ou regras
administrativas ilegais que tenham produzido
efeitos favoráveis a interessados, de um lado,
depende da observância de um lapso de tempo,
a decadência administrativa, e, de outro lado,
depende de não implicar quebra de confiança do
interessado na estabilidade do comportamento
da Administração.
Encontram-se no Código, harmonicamente, a
matriz objetiva francesa da segurança jurídica e o
caráter subjetivo do sistema alemão, com o prin-
cípio da confiança legítima, que hoje orienta o
direito administrativo europeu como um dos ele-
mentos fundamentais do Estado de Direito. Com
efeito, é essa a exegese que hoje deve ser confe-
rida aos arts. 54 e 55 da Lei 9.784/99 e à própria
Súmula n. 473 do Supremo Tribunal Federal.
Também constam do Código, indissociáveis
aos princípios da segurança jurídica e da con-
fiança legítima: a vedação de aplicação retroa-
tiva de nova interpretação de regra ou decisão
administrativa; a preclusão com efeitos equi-
valentes à coisa julgada imposta unicamente
à Administração; a proibição de revisão admi-
nistrativa in pejus e os efeitos modulatórios de
sentença que decide sobre regras e decisões em
caráter erga omnes. Nesse contexto, não cabe à
Administração invocar uma nova interpretação
constitucional em detrimento da coisa julgada
que tenha assegurado direito a particulares.
4 Alcance e intensidade da jurisdição
administrativa
É amplo o controle jurisdicional da atuação
administrativa. Alcança decisões e regras admi-
nistrativas, e comporta, em favor dos interessa-
dos, as pretensões anulatórias e as condenatórias
de diversas espécies, inclusive as de obrigação
de fazer. Quanto à intensidade, além dos aspec-
tos de forma e de conteúdo, admite-se o con-
trole jurisdicional dos poderes discricionários
da Administração, sempre que desviarem-se dos
seus limites legais, atentarem contra a igualdade
ou a proporcionalidade.
Com tal plenitude, o Código consagra a im-
plementação jurisdicional das políticas públicas
em uma esfera administrativa infralegal (direitos
adjetivos) que se fizer útil a direitos e interesses,
exigíveis em favor de uma coletividade, o que se
procede sem prejuízo das eventuais pretensões
judiciais individuais (direitos substantivos).
5 O princípio da publicidade
O princípio da publicidade orienta os procedi-
mentos administrativos e o processo judicial ad-
ministrativo, facultando-se à sociedade um livre
acesso ao conteúdo das decisões administrativas
e judiciais, bem como às sessões de instrução e
julgamento.
Excepcionalmente, a restrição ao acesso a atos
públicos é justificável por razões de segurança,
moral ou proteção da personalidade ou direitos
fundamentais dos interessados.
Entretanto, essa restrição não se confunde
com o sigilo automático dos escritos e docu-
mentos produzidos pelos próprios interessados.

Não cabe às autoridades públicas, sem o consen-
timento dos interessados, permitir que os seus
escritos e documentos tenham uma destinação
diversa da originariamente desejada, isto é, que
sejam utilizados com objetivo estranho ao devido
processo legal (ampla defesa e contraditório).
6 A legitimidade ad causam na
jurisdição administrativa
A legitimidade ad causam é conferida ampla-
mente aos particulares e apenas excepcional-
mente aos órgãos públicos quando invocarem
uma lesão de sua esfera de competência. Porém,
não há previsão de legitimidade ad causam da
Administração em relação a um particular; o
Código trata da proteção jurisdicional dos direi-
tos subjetivos e interesses legítimos em face de
comportamentos e atuações administrativas. Isto
porque, à Administração é conferido o poder de
decidir e de executar suas decisões, não necessi-
tando, portanto, do Judiciário para tanto. Com
efeito, a ideia da reserva da jurisdição para que
a Administração interfira na esfera de direitos e
interesses privados é comum em sistemas em que
o Poder Público não detém independência e cre-
dibilidade suficientes.
7 Medidas jurisdicionais de urgência e
de execução
A tutela judicial efetiva está estampada no
Código, daí decorrendo o cabimento de medi-
das de urgência conservativas e satisfativas, cor-
respondendo as primeiras às medidas cautelares
e as segundas, à antecipação de tutela. Admite-
se a execução forçada de sentenças contra a
Administração, com previsão de penhora de bens
públicos não afetados a serviço essencial, bem
como a fixação de multas punitivas e coerciti-
vas – contempt civil e contempt of court criminal,
astreintes –, além de perdas e danos em favor do
credor por atraso no cumprimento da ordem.
8 O interesse público como limite
As pretensões que contornam atuações admi-
nistrativas podem, excepcionalmente, esbarrar no
interesse público, como as que implicam obriga-
série
Cadernos
do CEJ 105
ções capazes de sacrificar a continuidade de ativi-
dades públicas essenciais. Isto pode ter um signifi-
cante reflexo processual, inclusive na fase cautelar
e executiva, de modo que o direito subjetivo ou o
interesse legítimo, não patrimoniais, sejam conver-
tidos necessariamente em perdas e danos.
Com efeito, o interesse público, que não deve
ser confundido com o interesse da Administração,
é fato modificativo do direito do demandante,
o qual, manifestado e reconhecido mediante o
prévio due process of law, encerra verdadeira
desapropriação judicial de direitos. Esta con-
clusão merece ser considerada principalmente
no procedimento de suspensão de liminar e de
suspensão de execução de sentença contra a
Administração.
A contribuição do Código para a
diminuição das demandas judiciais
repetitivas
O Código atentou para um dos maiores desa-
fios do direito administrativo: a falta de unifor-
midade das decisões administrativas em face de
interessados na mesma situação fática, alimentan-
do a pluralidade de demandas repetitivas, princi-
palmente na esfera jurisdicional, com o potencial
de abalar a segurança jurídica.
O Judiciário deve ser destinatário do princípio
da igualdade, procurando tratar igualmente os
interessados que se encontrarem na mesma situa-
ção fática. Com base nesta orientação, justificam-
-se determinados instrumentos processuais, tais
como as ações coletivas, as súmulas vinculantes
e o processo exemplar, que também servem à
ideia de um amplo acesso à justiça e à redução
dos processos judiciais repetitivos. No entanto,
cuidando-se de causas de direito público, em
que esteja em jogo comportamento ou atuação
administrativa de alcance geral, a isonomia que
decorre da prestação jurisdicional é duplamente
necessária, principalmente, em função do dever
de igualdade a que sempre esteve vinculada a
Administração Pública na esfera material e ex-
trajudicial. Não seria lógico que uma atuação
administrativa originariamente dirigida à coleti-
vidade, uma vez judicializada, fosse oponível tão
somente aos que se dispusessem demandar; o
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
106

Judiciário não pode ser associado a uma exegese mogêneos, o que repercute no processo judicial
capaz de romper com o princípio da igualdade quanto à legitimidade universal e à intervenção
administrativa. de terceiros no caso de possibilidade de coisa
A isonomia a que está vinculada a Administração julgada erga omnes ou ultra partes.
foi prevista pelo Código de modo que, quando a
questão de fundo de uma pretensão individual estiver Considerações finais
relacionada com os efeitos jurídicos de um comporta-
Em um sistema ideal, a Administração, sob
mento administrativo de alcance geral, o desfecho do
primazia do Estado de Direito, é capaz de tomar
conflito passará a ser do interesse da coletividade desti-
a iniciativa de assegurar a proteção dos direitos
natária daquele comportamento e, portanto, a solução
fundamentais, se os interesses forem igualmen-
deverá advir de uma decisão administrativa, única e
te decididos com igualdade, com proporciona-
com efeitos erga omnes. Reflexo direto dessa regra
lidade, e por agentes qualificados e indepen-
é a que diz respeito aos acordos judiciais que envol-
dentes. Neste contexto, tende a desaparecer o
vam normas administrativas ou atuações de alcance
vínculo de dependência da Administração em
geral, atingindo necessariamente todos aqueles que
relação ao Judiciário. Porém, contrariamente,
se encontrarem na mesma situação fática, ainda que
em sistemas em que se percebe uma crescen-
desses acordos não tenham participado.
te judicialização das atuações administrativas,
Com o propósito de minimizar os feitos repe-
seguramente há uma indesejável inversão de
titivos, o Código prevê, ainda, a possibilidade
papéis institucionais, em que o Judiciário, de-
de a sentença que procede ao desfazimento de
pendendo de pontos de vista, ora se presta a um
normas ou atos ter alcance geral, o incidente de
papel utilitário, o de “tutor” ou de “instrumento”
coletivização no caso de controle jurisdicional
da Administração Pública para que esta atinja
de políticas públicas e o processo piloto (exem-
os seus fins, ora dá causa a um engessamento
plar). Finalmente, o Código prevê a legitimida-
da própria Administração ante os tribunais, que
de para iniciar um procedimento administrativo
deveriam ser a última instância para solucionar
àqueles cujos direitos e interesses forem afetados
conflitos e assegurar direitos fundamentais.”
direta ou indiretamente, compreendendo-se aí
os interesses difusos, coletivos ou individuais ho-

ANEXO
INSTITUTO IBEROAMERICANO DE DERECHO
PROCESAL
CÓDIGO MODELO DE PROCESOS ADMINIS-
TRATIVOS – JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL –
PARA IBEROAMÉRICA
Aprobado por la Asamblea General del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal con oca-
sión de las XXIII Jornadas Iberoamericanas de
Derecho Procesal, ocurridas en Buenos Aires, el
dia 8 de junio de 2012, el cual fue concluido, en
febrero de 2012, por la Comisión Revisora, com-
puesta por los profesores Ada Pellegrini Grinover,
Brasil (presidente); Ricardo Perlingeiro, Brasil (se-
cretario general); Abel Zamorano, Panamá; Adri-
áns Simons, Perú; Angel Landoni Sosa, Uruguay;
Carlos Manuel Ferreira da Silva, Portugal; Euripi-
des Cuevas, Colombia; Gumersindo García More-
los, México; Igancio M. Soba Bracesco, Uruguay;
Juan Antonio Robles Garzón, España; Maria Rosa
Gutiérrez Sanz, España; Odete Medauar, Brasil;
Ruth Stella Correa Palacio, Colombia; Sergio Ar-
tavia Barrantes, Costa Rica.
Buenos Aires
2012
Ficha Catalográfica
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal.
Código modelo de procesos administrativos – ju-
dicial y extrajudicial – para Iberoamérica/ Institu-
to Iberoamericano de Derecho Procesal. Buenos
Aires, 2012.
27 p.
Aprobado por la Asamblea General del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal con oca-
sión de las XXIII Jornadas Iberoamericanas de
Derecho Procesal, ocurridas en Buenos Aires, el
dia 8 de junio de 2012, cuyo proyecto fue con-
cluido, en febrero de 2012, por la Comisión Revi-
sora, compuesta por los profesores Ada Pellegrini
Grinover, Brasil (presidente); Ricardo Perlingei-
série
Cadernos
do CEJ 107
ro, Brasil (secretario general); Abel Zamorano,
Panamá; Adriáns Simons, Perú; Angel Landoni
Sosa, Uruguay; Carlos Manuel Ferreira da Silva,
Portugal; Euripides Cuevas, Colombia; Gumer-
sindo García Morelos, México; Igancio M. Soba
Bracesco, Uruguay; Juan Antonio Robles Garzón,
España; Maria Rosa Gutiérrez Sanz, España; Ode-
te Medauar, Brasil; Ruth Stella Correa Palacio, Co-
lombia; Sergio Artavia Barrantes, Costa Rica.
1. Derecho procesal. 2. Proceso administrativo. 3.
Proceso judicial. I. Título.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1. La idea de un Código Modelo de Procesos
Administrativos – Judicial y Extrajudicial – sur-
gió en noviembre de 2008, en Niterói (Rio de
Janeiro, Brasil), en evento académico junto al
Núcleo de Ciencias judiciales de la Universidad
Federal Fluminense (Nupej/UFF). La comisión
para elaborar la propuesta de un Código Modelo
de Procesos Administrativos fue instituida por el
Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal en
marzo de 2009, y ratificada en las XXII Jornadas
Iberoamericanas de Derecho Procesal, realizadas
en Santiago de Chile, en agosto de 2010. De la
referida Comisión, participaron los siguientes
miembros del Instituto: Ada Pellegrini Grinover,
Brasil (presidente); Ricardo Perlingeiro, Brasil (se-
cretario general); Angel Landoni Sosa, Uruguay;
Euripides Cuevas, Colombia; Ignacio M. Soba
Bracesco, Uruguay; Juan Antonio Robles Garzón,
España; Maria Rosa Gutiérrez Sanz, España;
Odete Medauar, Brasil; Ruth Stella Correa
Palacio, Colombia. Después de sucesivas reunio-
nes a distancia, la Comisión se reunió en marzo
de 2011, en Bogotá, en la facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Colombia, cuando
finalizó la propuesta de Código Modelo. En la
reunión de la directiva del Instituto, en São Paulo,
en el mes de junio de 2011, fue constituida la
Comisión de Revisión, que incluyó, además de los
anteriores, los siguientes juristas: Abel Zamorano,
Panamá; Adriáns Simons, Perú; Carlos Manuel
Ferreira da Silva, Portugal; Gumesindo García
Morelos, México; Sergio Artavia Barrantes, Costa
Rica. Ada Pellegrini y Ricardo Perlingeiro conti-
 Seminário Demandas Repetitivas na Justiça Federal:
Possíveis Soluções Processuais e Gerenciais
108
nuaron, respectivamente, como presidente y se-
cretario general. En febrero de 2012, la Comisión
Revisora concluyó los trabajos para la presenta-
ción del proyecto de Código Modelo de Proceso
Administrativos para Iberoamérica.
2. Los Códigos Modelo no son novedad
en el espacio iberoamericano. En 1967, en la
Jornadas de Caracas y Valencia, en Venezuela,
surgió la idea de hacer dos proyectos de nor-
mas procesales con el objeto de que sirvieran
de orientación a las reformas legislativas para
ser promovidas en los países latinoamericanos.
Se iniciaba entonces, con el trabajo de juris-
tas y comisiones, la elaboración de los Códigos
Modelo de Proceso Civil y Proceso Penal. En
2004, el Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal, en las XIX Jornadas de Caracas, apro-
bó el Código Modelo de Procesos Colectivos para
Iberoamérica, y, en 2008, en las XXI Jornadas
Iberoamericanas, de Lima, se aprobó el Código
Modelo de Cooperación Interjurisdiccional para
Iberoamérica.
3. El proyecto de Código Modelo de Procesos
Administrativos – Judicial y Extrajudicial – para
Iberoamérica adopta la expresión “proceso”
como género, refiriéndose, en el Título I, al pro-
ceso administrativo extrajudicial, como equiva-
lente a procedimiento administrativo con po-
sibilidad de contradicción entre el interesado
y la Administración Pública y, en el Título II, al
proceso administrativo jurisdiccional. Se evitó la
expresión “contencioso administrativo” para que
el Código pueda servir de modelo tanto para los
países de jurisdicción doble (que adoptan tribu-
nales administrativos especiales) como para los
de jurisdicción única, donde no existen tribunales
especializados para el juzgamiento del Estado. El
proyecto se vale, aún, de las expresiones “juris-
dicción administrativa” y “justicia administrativa”,
para designar, respectivamente, la prestación ju-
risdiccional especializada y los órganos estatales
responsables por esta actuación.
4. El proceso administrativo extrajudicial es
entendido como todo y cualquier procedimien-
to, en contradictorio, a) destinado a preparar
decisiones administrativas que pueden incidir
sobre intereses o derechos de los interesados;
b) en que se configure una controversia entre la
Administración y el interesado; c) o una contro-
versia entre personas físicas o personas jurídicas
de derecho público o privado, en que la solución
pueda provenir de la Administración.
Los principios fundamentales del proceso ad-
ministrativo extrajudicial fueron clasificados en
cuanto a su naturaleza material o procesal. Los
principios que rigen a la Administración, en la
lógica del proyecto, son los de la constituciona-
lidad, convencionalidad, legalidad, moralidad,
buena fé, impersonalidad, publicidad, eficiencia,
motivación, proporcionalidad, razonabilidad,
seguridad jurídica y confianza legítima (art. 2o).
Además de estos, se incluyeron como principios
propios del proceso administrativo extrajudicial,
los de isonomía, contradicción, amplia defensa,
razonable duración del proceso, oficiosidad, ver-
dad material, preclusión administrativa y forma-
lismo moderado (art. 4o).
Se destaca que la autoridad administrativa, al
considerar la ley o el acto al que estuviere vincu-
lada anti-convencional o inconstitucional, podrá
dejar de aplicarlo instando necesariamente a los
órganos de control competentes para la declara-
ción de anticonvencionalidad o de inconstitucio-
nalidad (art. 2o, parágrafo único). De esa forma,
se concilian los principios de convencionalismo y
de constitucionaldad, con los de seguridad jurídi-
ca y de subordinación jerárquica administrativa.
5. Luego en los primeros artículos, el Proyecto
trató uno de los mayores desafíos de los actos
administrativos: la falta de uniformidad de las de-
cisiones en relación a los interesados en la misma
situación fáctica, lo cual alimenta la pluralidad
de demandas repetitivas, principalmente en la
esfera jurisdiccional, con el potencial de soca-
var la seguridad jurídica. La isonomía a la que
está vinculada la Administración fue regulada
de modo que, cuando “la cuestión de fondo de
una pretensión individual estuviere relacionada
con los efectos jurídicos de un comportamiento
administrativo de alcance general, el resultado
del conflicto pasará a ser de interés de la colec-
tividad destinataria de aquel comportamiento y,
por tanto, la solución deberá provenir de una
decisión administrativa, única y con efectos erga

omnes” (art. 5o). Reflejo directo de esa regla es el
art. 72, II, respecto de los acuerdos jurídicos que
envuelvan normas administrativas o actuaciones
de alcance general, llegando necesariamente a
todos aquellos que se encuentren en la misma
situación fáctica, aunque de esos acuerdos no
hayan participado.
Con el propósito de minimizar los pleitos repe-
titivos, está prevista, incluso, la posibilidad en la
sentencia que dispone la anulación de las normas
o actos que tienen alcance general (art. 57), del
incidente de colectivización en caso de control
jurisdiccional de políticas públicas (art. 25) y el
proceso piloto (art. 35).
En ese contexto, el Proyecto prevé la legiti-
mación para iniciar el proceso extrajudicial de
aquellos cuyos derechos e intereses fueren afec-
tados directa o indirectamente, comprendiéndo-
se allí los intereses difusos, colectivos o individu-
ales homogéneos (art. 12, II), lo que repercute
en el proceso judicial, en cuanto la legitimación
universal (art. 51, 3) y la intervención de terceros
en el caso de la posibilidad de cosa juzgada erga
omnes o ultra partes (art. 52).
6. Además es marca del Proyecto la simetría
entre los principios fundamentales y reglas gene-
ral del proceso administrativo extrajudicial (cada
vez más frecuente) y del proceso administrativo
jurisdiccional. El principio de la verdad real en el
proceso extrajudicial (art. 10) mantiene simetría
con el de los poderes de instrucción del juez (art.
41); el principio de oficiosidad (art. 9o), con los de
impulso procesal (art. 46) y el de la orden proce-
sal (art. 47); el de la publicidad y el del derecho
a la información (art. 18), con el de la publicidad
procesal (art. 50); los principios de moralidad y
buena fé, con los de buena fé y lealtad procesal
(art. 48).
La contradicción y la amplia defensa deben
corresponder no solo al derecho a ser oído – te-
niendo su Day in court – o de producir pruebas,
sino y mas principalmente a obtener una decisión
que considere los argumentos aducidos (arts. 6o y
7o), lo que mantiene correspondencia con la con-
tradicción en la fase jurisdiccional (arts. 39 y 40),
impidiéndose que se deje de aplicar a la persona
jurídica o la constitución de un título ejecutivo
série
Cadernos
do CEJ 109
tributario no precedido de proceso administrati-
vo extrajudicial previo (arts. 16 y 17).
En cuanto al principio de razonable duración
del proceso, instaurado este en interés particu-
lar, la necesidad de una providencia en tiempo
razonable lleva a la presunción de rechazo de la
pretensión, en caso de omisión, y abre la oportu-
nidad para la via recursal o jurisdiccional (art. 8 o,
III). Además, la previsión del recurso administra-
tivo con efecto suspensivo automático represen-
ta cambio de paradigma para muchos sistemas
iberoamericanos, y la regla propuesta parte de
la posibilidad de ilicitud de actos administrativos
(arts. 14, § 3 o, y 8 o, I), con clara repercusión en
el proceso jurisdiccional cautelar (arts. 58, 4, y
59, 3).
7. La seguridad jurídica opera como límite al
poder de autotutela de la Administración. La re-
vocación de los actos, normas o decisiones admi-
nistrativas afectadas de ilegalidad, pero que han
producido efectos favorables a los administrados,
depende del proceso judicial previo, y debe ocur-
rir, en una perspectiva objetiva, solamente dentro
de determinado plazo, salvo comprobada mala
fé o, en una perspectiva subjetiva, siempre que
no signifique romper con la confianza que el inte-
resado supone que existe en cuanto a la estabili-
dad del comportamiento de la Administración. Se
encuentra, así, presente en el Proyecto la matriz
objetiva francesa de seguridad jurídica al lado del
subjetivismo alemán, con el principio de confian-
za legítima (arts. 19 y 20).
También se relaciona con el principio de se-
guridad jurídica la prohibición de aplicación re-
troactiva de la nueva interpretación de norma o
acto y de nueva orientación fijada para la materia
(art. 8o, V), la preclusión con efectos equivalentes
a cosa juzgada es impuesta a la Administración
(art. 13), la prohibición de revisión administrativa
in pejus (art. 15, § 2o), y los efectos modulados de
la sentencia que decide sobre normas o actos con
carácter erga omnes (art. 57).
La impugnación judicial o extrajudicial de
comportamientos de la Administración debe estar
sujeta a un plazo, capaz de resguardar el interés
público, dando estabilidad a las situaciones, pero
también el derecho de terceros de buena fé, sin
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110
perjuicio de que la Administración, en cualquier
tiempo, reconozca derechos subjetivos (arts. 21
y 54).
8. En el respeto de la jurisdicción administra-
tiva, más importante que concebir una estruc-
tura judicial autónoma, es acoger principios y
reglas que compatibilicen el interés público con
el interés privado en la formación de decisiones
judiciales sobre actuaciones administrativas, in-
dividuales o generales, inclusive actos políticos
o de gobierno, expedidos por cualquiera de los
poderes del Estado o por particulares en ejercicio
de esas actuaciones (arts. 21 y 22). Se opta, así,
por un modelo de competencia objetiva, inde-
pendientemente de la calidad de la parte envuel-
ta en el conflicto judicial, en cuanto al alcance de
la jurisdicción administrativa.
Con miras a una jurisdicción plena, inherente
al principio del Estado de Derecho, son conside-
radas admisibles las pretensiones declarativas, de
impugnación de normas y de actos, de impugna-
ción y de revisión de la actividad contractual, de
condena (dar, hacer o no hacer) y reparatorias
(arts. 24, 55 y 62). En cuanto a la intensidad de la
prestación jurisdiccional, se reconoce el control
de legalidad formal y material de los compor-
tamientos de la Administración, así como de la
discrecionalidad administrativa, siempre que se
superen los límites impuestos por los principios
de proporcionalidad y de razonabilidad, admiti-
éndose, incluso, el control jurisdiccional de polí-
ticas públicas (art. 25).
9. Los agentes públicos y la estructura judi-
cial, que tienen la misión de proteger derechos
e intereses sujetos a la jurisdicción administra-
tiva, deben tener prerrogativas inherentes a la
independencia personal e institucional. De esa
forma, los jueces deben ser inamovibles y vitali-
cios y su remuneración debe ser justa y adecuada
(art. 27). La selección, la carrera y la disciplina
de los jueces deben ser confiadas a un órgano
que garantice su independencia de forma que
evite un verticalismo en la estructura judicial, con
“carrerismo” y subordinación jerárquica entre los
jueces (art. 28). Además el ingreso en el cargo de
juez debe darse únicamente mediante proceso
abierto, objetivo y transparente, fundamentado
en la cualificación técnica y en la capacidad del
interesado, sea cual fuere el grado o instancia
(art. 29).
La presencia del abogado, en el ámbito de la
justicia administrativa, es considerada un deber y
no un derecho, inclusive para la Administración,
que debe hacerse representar por un profesio-
nal del derecho (arts. 32 y 33). Tratándose de
un deber, con todo, a aquellos que no tuvieren
recursos, el Estado propiciará el beneficio de la
asistencia jurídica gratuita (art. 34).
10. La legitimación para actuar es conferida
a las personas que invoquen lesión o riesgo de
lesión a un derecho subjetivo o interés legítimo,
en frente de órganos o entes públicos, o entes pri-
vados en ejercicio de Poder Público. También se
admite la legitimación universal para la defensa
de intereses difusos y colectivos, así como para
demandar normas o actos generales, además de
la posibilidad de que, cuando un acto adminis-
trativo cause daño a un grupo de personas, cual-
quiera de ellas, así como los entes legitimados,
puedan requerir la indemnización para todos
(art. 51).
El acceso previo a la vía administrativa es fa-
cultativo, mas, si es utilizado, interrumpe el plazo
para ejercer judicialmente la pretensión, sin per-
juicio de las medidas de urgencia o de anticipa-
ción de tutela.
11. La tutela judicial efectiva está estampada
en el Proyecto en cuanto a derechos subjetivos
e intereses legítimos (art. 36), de ahí se deriva
la procedencia de medidas de urgencia conser-
vativas y satisfactivas, correspondiendo las pri-
meras a las medidas cautelares y las segundas
a la anticipación de la tutela (art. 58). Se admi-
te la ejecución forzada de sentencias contra la
Administración, con previsión de embargo de
bienes públicos no afectados a servicio esencial
(art. 63), así como la fijación de multas punitivas
y coercitivas – contempt civil y contempt of court
criminal, astreintes – además de pérdidas y daños
a favor del acreedor por atraso en el cumplimien-
to de la orden (art. 64).
12. Finalmente se facilita el uso de otros medios
adecuados a la solución de conflictos, limitados
apenas por el principio de legalidad, de mane-

ra que garantice la no afectación del patrimonio
público o su conformidad con el ordenamiento
jurídico. En ese campo, se asegura el principio de
isonomía, de modo que los acuerdos sobre actu-
aciones de alcance general beneficien a todos los
que estuvieren en la misma situación aun cuan-
do no hayan participado en el proceso en que se
adopta la decisión, así como el principio de tran-
sigibilidad, en cuanto a las formas y modalidades
de los actos administrativos (art. 72).
13. En conclusión, se puede afirmar que el
proyecto tiene como tónica la defensa del ciu-
dadano frente a la Administración, invirtiendo
el paradigma de visión de supremacía ex parte
principis, para privilegiar la perspectiva es parte
civis, de modo de construir un baluarte contra el
arbitrio y un instrumento de seguridad jurídica.
Buenos Aires, 8 de junio de 2012.
LA COMISIÓN REVISORA
ADA PELLEGRINI GRINOVER
Presidente
RICARDO PERLINGEIRO
Secretario General
ABEL ZAMORANO
ADRIÁNS SIMONS
ANGEL LANDONI SOSA
CARLOS MANUEL FERREIRA DA SILVA
EURÍPIDES CUEVAS
GUMESINDO GARCÍA MORELOS
IGNACIO M. SOBA BRACESCO
JUAN ANTONIO ROBLES GARZÓN
MARIA ROSA GUTIÉRREZ SANZ
ODETE MEDAUAR
RUTH STELLA CORREA PALACIO
SERGIO ARTAVIA BARRANTES
série
Cadernos
do CEJ 111
TITULO I
DEL PROCESO
ADMINISTRATIVO EXTRAJUDICIAL
Art. 1o (Ámbito de aplicación)
Este título fija las reglas básicas sobre el proce-
so administrativo no jurisdiccional, en el ámbito
de la Administración directa e indirecta (central y
descentralizada) objetivando, en especial, la pro-
tección de los derechos de las personas físicas y
jurídicas y el mejor cumplimiento de los fines de
la Administración.
Parágrafo único. Los procedimientos de este
Título se aplican a los órganos de los Poderes
Legislativo y Judicial, cuando actúen en funcio-
nes administrativas.
Art. 2o (Principios aplicables a la Administración
Pública)
La Administración observará, entre otros, los
principios de constitucionalidad, convenciona-
lidad, legalidad, moralidad, buena fe, imperso-
nalidad, publicidad, eficiencia, motivación, pro-
porcionalidad, razonabilidad, seguridad jurídica
y confianza legítima.
Parágrafo único. La autoridad administrati-
va podrá dejar de cumplir la ley o el acto que
considere inconstitucional o anti-convencional,
representando al órgano competente para la
declaración de inconstitucionalidad o de anti-
-convencionalidad.
Art. 3o (Proceso administrativo extrajudicial)
Se considera proceso administrativo, some-
tido a las garantías de contradicción y amplia
defensa, todo y cualquier procedimiento desti-
nado a preparar decisiones administrativas que
puedan incidir sobre intereses o derechos de los
interesados, así como todo y cualquier proce-
dimiento en que se configure una controversia
entre la Administración y el interesado, o entre
personas física o personas jurídicas de Derecho
Público o Privado, cuya solución pueda venir de
la Administración.
Art. 4o (Principios del proceso administrativo)
Se aplican al proceso administrativo, además
de los principios de la Administración Pública,
los principios de isonomía, contradicción, amplia
defensa, razonable duración del proceso, oficio-
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112
sidad, verdad material, preclusión administrativa
y formalismo moderado, sin perjuicio de otros.
Art. 5o (Isonomía)
Siempre que la cuestión de fondo de una pre-
tensión individual estuviere relacionada con los
efectos jurídicos de un comportamiento adminis-
trativo de alcance general, el resultado del con-
flicto pasará a ser de interés de la colectividad
destinataria de aquel comportamiento y, por tan-
to, la solución deberá provenir de una decisión
administrativa, única y con efectos erga omnes.
Art. 6o (Contradicción)
La contradicción implica el derecho de ser in-
formado de la instauración del proceso y de todas
las fases y medidas subsiguientes, pudiendo el in-
teresado acompañarlo y presentar argumentos,
datos, documentos y pruebas en su favor.
§ 1o La contradicción solo podrá ser sucesiva
a la producción de las pruebas cuando se trate
de reunión de documentos pre-constituidos o de
pericias urgentes, permitiéndose la presentación
de preguntas al perito, su interrogatorio en con-
tradicción y el ofrecimiento de informes por los
sujetos.
§ 2o Las decisiones resultantes del proceso ad-
ministrativo deberán ser motivadas, de modo ex-
plícito, congruente y claro, con indicación de los
hechos y de los fundamentos jurídicos, pudiendo
remitir a elementos de anteriores opiniones, de-
cisiones, informaciones o propuestas, los cuales
integrarán el acto decisorio.
§ 3o La motivación de las decisiones de los ór-
ganos colegiados o de las decisiones orales será
indicada en la respectiva acta en término escrito.
Art. 7o (Amplia defensa)
Sin perjuicio de otros, la amplia defensa cubre
los siguientes elementos:
I – carácter previo de la defensa en relación
con el acto de decisión, salvo casos excepcionales
que envuelvan riesgo a la vida y a la seguridad
de las personas;
II – posibilidad dada al sujeto de, personal-
mente, realizar las conductas y medidas para evi-
tar perjuicios a sus derechos y para preservarse
de sanciones, implicando, incluso, derecho de
presencia en audiencia;
III – posibilidad de ser representado por abo-
gado o por la persona indicada;
IV – derecho de ser notificado del inicio del
proceso, con indicación, en el texto, de los he-
chos y las bases legales, de modo explícito;
V – derecho a ser indicados, en la notifica-
ción o citación, del plazo para la manifestación
o del plazo para recurrir, el órgano responsable
por el proceso, con la dirección, el horario de
atención, el plazo máximo para la Administración
decidir y el efecto del silencio por parte de la
Administración;
VI – derecho de ser notificado, por adelanta-
do, de las medidas referentes a la producción de
pruebas;
VII – derecho de acceso a los autos adminis-
trativos, comprendiendo verlos, obtención de
copias, certificaciones;
VIII – derecho de solicitar la producción de
pruebas, de verlas realizadas y consideradas, des-
de que sean pertinentes y no tumultuosas;
IX – derecho de permanecer callado, de no
hacer prueba contra sí mismo y derecho de no
declararse culpable;
X – derecho de interponer recurso adminis-
trativo, aún no previsto, de modo explícito, por
la norma reguladora de la materia, prohibida la
exigencia de previo depósito o previa inscripción
de bienes y derechos.
Parágrafo único. En el proceso administrativo
son inadmisibles las pruebas obtenidas por me-
dios ilícitos, así como las derivadas de las ilícitas,
cuando sea evidente el nexo causal entre unas y
otras.
Art. 8o (Razonable duración del proceso)
El principio de razonable duración del proceso
cubre los siguientes desarrollos, sin perjuicio de
otros:
I – deber de la Administración en el sentido
de emitir explícita decisión en los procesos ad-
ministrativos y ante solicitudes o reclamaciones;
II – deber de la Administración en el sentido
de cumplir los plazos fijados para la adopción de
medidas o toma de decisiones, so pena de res-
ponsabilidad de la autoridad competente;
III – salvo disposición contraria, en los proce-
sos administrativos iniciados por los particulares,
la falta de adopción de medidas o la falta de deci-

sión en el plazo fijado tiene el efecto de rechazo,
permitiendo la interposición de recurso adminis-
trativo o la utilización de la vía jurisdiccional;
IV – en los procesos sancionatorios o en
aquellos que puedan resultar con efectos desfavo-
rables, iniciados de oficio, la falta de decisión ex-
plícita, en el plazo fijado, acarreará la caducidad;
V – es prohibida la aplicación retroactiva de
nueva interpretación de norma o acto y de nueva
orientación fijada para la materia.
Art. 9o (Principio de oficiosidad)
La Administración tiene el deber de tomar to-
das las providencias necesarias al adelantamiento
continuo y regular del proceso administrativo,
para la expedición del acto final, sin perjuicio de
la actuación de los sujetos garantizada por la con-
tradicción y amplia defensa.
Parágrafo único. La inercia de los interesados
no acarreará la paralización del adelantamiento
salvo el caso de medidas pedidas por el particu-
lar, cuyo análisis depende de documentos que
este deba aportar; en este caso la Administración
deberá conceder plazo para la aportación, cer-
rando el proceso si tal no ocurriere.
Art. 10. (Principio de verdad material)
La Administración debe tomar las decisiones
con base en la realidad de los hechos, teniendo el
derecho y el deber de traer para los autos todos
los datos, informaciones y documentos respecto
de la materia tratada, sin estar sujeta a los aspec-
tos ventilados por los interesados, pudiendo, de
oficio, determinar la producción de pruebas.
Art. 11. (Principio de formalismo moderado)
La Administración adoptará formas simples
suficientes para propiciar un adecuado grado de
certeza, seguridad y respeto a la contradicción y
amplia defensa.
Art. 12. (Legitimación).
Son sujetos legitimados para iniciar un proce-
so administrativo:
I – aquellos cuyos derechos e intereses fue-
ren afectados directa o indirectamente por la
Administración;
II – los ciudadanos, asociaciones o entidades
públicas o privadas en cuanto a derechos o in-
tereses colectivos, difusos e individuales homo-
géneos.
série
Cadernos
do CEJ 113
Art. 13. (Preclusión administrativa)
Las decisiones finales se sujetarán a la pre-
clusión administrativa, con efectos equivalen-
tes a los de la cosa juzgada, no pudiendo la
Administración retomar el curso del proceso sino
cuando hubiere hechos nuevos, sobrevinientes a
la decisión.
Art. 14. (Recursos administrativos)
Contra las normas, actos, medidas o decisiones
tomadas por la Administración, cabe recurso por
razones de legalidad y de mérito.
§ 1 o El recurso se tramitará, en máximo, por
dos instancias administrativas.
§ 2 o Son sujetos legitimados para interponer
recurso administrativo los titulares de derechos
e intereses que fueron, o de acuerdo al artículo
12, puedan ser parte en el proceso.
§ 3o El recurso tendrá efecto suspensivo auto-
mático, excepto si hubiere ofensa al interés pú-
blico, caso en el cual la suspensión dependerá de
la demostración del riesgo de daño irreparable a
los ciudadanos.
§ 4 o Si de la decisión del recurso puede re-
sultar gravamen al recurrente, este deberá ser
informado para que pueda formular alegaciones
antes de la decisión.
Art. 15. (Revisión administrativa)
Los procesos administrativos de los que resul-
ten sanciones podrán ser objeto de revisión, a
petición o de oficio, cuando surjan hechos nue-
vos susceptibles de justificar lo inadecuado de la
sanción impuesta.
§ 1 o La revisión podrá ser instaurada en pla-
zo razonable contado desde el conocimiento del
hecho nuevo.
§ 2o De la revisión del proceso administrativo
no podrá resultar agravamiento de la sanción.
Art. 16. (Descubrimiento de la persona jurí-
dica)
El descubrimiento de la personalidad jurídica,
por la autoridad administrativa, deberá ser pre-
cedido de citación de las personas físicas involu-
cradas, para que ejerzan el derecho de defensa y
sólo podrá ser decretada, en decisión motivada,
después de contradicción previa.
Art. 17. (Constitución de título ejecutivo tri-
butario)
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114

La constitución de título ejecutivo tributario datos inexactos o incompletos.

será precedida de proceso administrativo, obser- Art. 21. (Plazos)
vando la contradicción previa, pudiendo constar La impugnación, frente a la Administración,
en el título, como responsables, apenas los parti- del acto o medida administrativa debe estar so-
cipantes del contradictorio. metida a un plazo.
Parágrafo único. La exigibilidad del crédito es- Parágrafo único. No hay plazo para que la
tará suspendida durante el trámite del proceso Administración Pública reconozca derechos sub-
administrativo. jetivos.
Art. 18. (Derecho de obtener informaciones)
Serán constituidas comisiones independientes, TITULO II
teniendo en su composición mayoritaria integran- DEL PROCESO ADMINISTRATIVO JUDICIAL
tes de la sociedad civil, preferiblemente de varios CAPÍTULO I
segmentos, para asegurar a cualquier interesado JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA
el acceso a documentos administrativos y a actu-
Sección I
aciones administrativas.
Finalidad y Alcance
Parágrafo único. En caso de que la
Administración alegue reserva, el órgano indi-
Art. 22. (Control jurisdiccional)
cado en el caput decidirá sobre la cuestión.
Las normas, actos y decisiones administrati-
Art. 19. (Deshacimiento de normas y actos)
vas, de cualquier especie, se someten al control
Serán anulados las normas, actos o medidas
jurisdiccional.
administrativas cuando estén viciadas de ilega-
Art. 23. (Finalidad y alcance)
lidad, respetados los derechos adquiridos, pu-
La finalidad del proceso administrativo judicial
diendo también ser revocados, en las mismas
es la formación de decisiones jurisdiccionales al
circunstancias, por motivo de conveniencia y
respecto de actuaciones administrativas.
oportunidad.
Parágrafo único. Las actuaciones adminis-
Parágrafo único. En caso de normas, actos o
trativas, entre otras, pueden ser individuales o
medidas de los que resulten efectos favorables
generales, inclusive actos políticos o de gobier-
a los destinatarios, la posibilidad de deshacer el
no, expedidos por órganos de todos los Poderes
acto o medida solamente puede ocurrir en pro-
Públicos o por particulares en ejercicio de esas
ceso administrativo judicial, que decae en plazo
actuaciones.
razonable contado desde la fecha en que fueron
Art. 24. (Pretensiones admisibles)
expedidos, salvo comprobada mala fé.
En ejercicio del control judicial de las actua-
Art. 20. (Confianza legítima).
ciones de la Administración, podrán formularse
El acto administrativo viciado de ilegalidad o
pretensiones declarativas, de impugnación de
sometido a cambio de interpretación que conce-
normas y de actos, de impugnación y de revisi-
de derecho de cualquier naturaleza al interesado
ón de la actividad contractual, de condena (dar,
no puede ser desecho si el destinatario favoreci-
hacer y no hacer) y reparatorias.
do confió en su estabilidad y la confianza es digna
Parágrafo único. El Estado deberá repetir con-
de protección.
tra el funcionario que, con su conducta dolosa o
§ 1o Si prevalece el interés público en la revo-
gravemente culposa, haya dado lugar al pago de
cación por invalidez, debe haber cálculo de los
una suma de dinero producto de una condena
daños sufridos en función de la confianza en su
o de otro mecanismo adecuado de solución de
estabilidad.
conflictos.
§ 2o Apartan la noción de confianza el dolo, la
Art. 25. (Intensidad del control)
amenaza, la corrupción, el conocimiento de la
Las normas y los actos administrativos son sus-
invalidez o el desconocimiento por culpa grave
ceptibles de control de legalidad formal y mate-
del interesado, la obtención del acto con base en

rial por parte de la jurisdicción.
§ 1o Tratándose de actos discrecionales, estos
deberán ser motivados y en su control el juez
analizará la proporcionalidad y razonabilidad de
las decisiones.
§ 2o El control de los actos que impliquen políti-
cas públicas comprenderá los siguientes aspectos:
I – los actos que se producen en el trámite de
su formación;
II – la omisión en la implementación de su eje-
cución.
§ 3 o En ningún caso el juez sustituirá a la
Administración en la implementación o correc-
ción de políticas públicas, salvo cuando se trata
del mínimo existencial, observados los límites de
la proporcionalidad y razonabilidad.
§ 4o Surgiendo en un proceso individual cues-
tión relativa a las políticas públicas, el órgano
jurisdiccional podrá suscitar, de oficio o a peti-
ción de las partes, incidente de colectivización,
transformando la acción individual en un proceso
colectivo, mediante la citación de los legitimados
en las acciones colectivas para añadir a la inicial
y acompañar el proceso.
Sección II
Organización
Art. 26. (Independencia)
La justicia administrativa está dotada de inde-
pendencia.
Art. 27. (Prerrogativas)
Los jueces son inamovibles y vitalicios; su re-
muneración debe ser justa y adecuada.
Art. 28. (Selección, carrera y disciplina)
La selección, la carrera y la disciplina de los
jueces son confiadas a un órgano que garantice
su independencia.
Art. 29. (Ingreso a la carrera de la magistra-
tura)
La selección de los jueces debe resultar de un
proceso abierto, objetivo y transparente, funda-
mentado en su calificación técnica y capacidad
profesional.
Art. 30. (Incompatibilidades)
Los miembros de la Justicia administrativa no
podrán ejercer otras funciones que sean incom-
série
Cadernos
do CEJ 115
patibles con su independencia.
Art. 31. (Instancias)
La Justicia administrativa debe comprender
un mínimo de dos a un máximo de tres instancias.
Sección III
Representación y Asistencia Jurídica
Art. 32. (Representanción por abogado)
Las partes deben estar representadas o asistidas
ante los órganos jurisdiccionales por un abogado.
Art. 33. (Representación de la Administración
Pública)
Los entes y los órganos públicos estarán repre-
sentados por un profesional del derecho, aunque
no sea abogado en ejercicio.
Art. 34. (Asistencia jurídica gratuita)
Para garantizar el derecho de cada persona
al acceso a la Justicia administrativa, deberá ser
organizado un sistema de asistencia jurídica gra-
tuita. Esta asistencia dependerá de los recursos y
gastos del interesado y del carácter no evidente-
mente inadmisible de su demanda. La asistencia
es decidida por un órgano independiente.
Art. 35. (Proceso testigo o piloto)
Habiendo procesos repetitivos a ser juzgados,
el órgano jurisdiccional competente deberá se-
leccionar uno o algunos casos representativos de
la controversia, quedando los demás procesos en
suspenso, para que el juzgamiento de los selec-
cionados se aplique a los demás.
CAPÍTULO II
PROCESO
Sección I
Principios
Art. 36. (Tutela jurisdiccional efectiva)
La Justicia administrativa debe tender a la tu-
tela jurisdiccional efectiva de los derechos sub-
jetivos e intereses legítimos involucrados en los
procesos administrativos judiciales.
§ 1o Se debe facilitar el acceso a la jurisdicci-
ón, en particular a aquellas personas o grupos de
personas en condiciones de vulnerabilidad.
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116
§ 2o El proceso deberá desenvolverse sin dila-
ciones injustificadas.
§ 3o El estado garantizará el cumplimiento de
las decisiones judiciales contra la Administración.
Art. 37. (Debido proceso)
La Justicia administrativa deberá velar por la
aplicación y el máximo respeto de las garantías
inherentes al debido proceso legal, de conformi-
dad con lo establecido por la Constitución, las
leyes y las normas del Derecho internacional.
Art. 38. (Paridad de armas)
La ley y el órgano jurisdiccional deberán pre-
servar la igualdad de las partes en el proceso.
Art. 39. (Principio de contradicción)
1. Las partes deben tener la oportunidad de
discutir cada aspecto de hecho o de derecho en
que se fundamente la sentencia. El juez asegurará
a cada parte la posibilidad efectiva de defensa y
de prueba de sus alegaciones y de contestar las
de la otra parte.
2. Las partes podrán proponer pruebas per-
tinentes, contestar las argumentaciones de las
demás partes y presentar las alegaciones escritas
necesarias.
Art. 40. (Principio dispositivo)
Las partes son sujetos activos del proceso.
Sobre ellas recae el derecho de iniciar y deter-
minar su objeto. Las partes poseen el dominio
completo tanto sobre su derecho subjetivo sus-
tancial, como sobre sus derechos a la iniciación,
desarrollo y finalización del proceso. El órgano
jurisdiccional no puede decidir más allá del con-
tenido de la demanda.
Art. 41. (Poderes de instrucción del juez)
El órgano jurisdiccional podrá ejercer poderes
de instrucción supletivos de las actividades de
las partes.
Art. 42. (Principio de oralidad)
El órgano jurisdiccional desarrollará el proceso
preferencialmente vía oral, pudiendo decidir sin
juicio oral cuando se trata de cuestiones exclusi-
vamente de derecho o hechos no controvertidos.
§ 1 o A título de autodefensa la parte podrá
solicitar ser oída por el juez en audiencia.
§ 2o Las vías oral o escrita pueden ser sustitui-
das por el proceso electrónico.
Art. 43. (Inmediación procesal)
Tanto las audiencias, como las diligencias de
prueba que así lo exijan, deben realizarse por el
órgano jurisdiccional competente, no pudiendo
éste delegarlas, so pena de nulidad absoluta.
Art. 44. (Concentración procesal)
Los actos procesales deberán realizarse sin
demora, para reducir los plazos, cuando estén
facultados por la ley o el acuerdo de las partes, y
serán concentradas en un mismo acto todas las
diligencias que fueren necesarias.
Art. 45. (Dirección del proceso)
La dirección del proceso está confiada al ór-
gano jurisdiccional, que la ejercerá de acuerdo
con las disposiciones de este Código.
Art. 46. (Impulso procesal)
Iniciado el proceso, el órgano jurisdiccional
adoptará de oficio las medidas necesarias a evitar
su paralización y conducirá su trámite con miras
a la mayor celeridad posible.
Art. 47. (Orden procesal)
El órgano jurisdiccional deberá adoptar, a
pedido de parte o de oficio, todas las medidas
necesarias que resulten de la ley y de sus poderes
de dirección, para prevenir o sancionar cualquier
acción u omisión contrarias al orden o a los prin-
cipios del proceso.
Art. 48. (Buena fe y lealtad procesal)
Las partes, sus representantes o asistentes y,
en general, todos los participantes del proceso,
ajustarán su conducta a la dignidad de la justicia,
al respeto que deben los litigantes y a la lealtad
y a la buena fe.
§ 1 o El órgano jurisdiccional deberá impedir
el fraude procesal, la colusión y cualquier otra
conducta ilícita o dilatoria.
§ 2o Serán previstas sanciones para el incum-
plimiento de los deberes de lealtad y buena fe o
de cualquier otra conducta ilícita o dilatoria.
Art. 49. (Motivación de las decisiones)
Todas las decisiones jurisdiccionales serán mo-
tivadas, so pena de nulidad.
Art. 50. (Publicidad procesal)
Todo proceso será público, salvo si el órgano
jurisdiccional decide contrariamente por razones
de seguridad, de moral o de protección de la per-
sonalidad o de los derechos fundamentales de
alguna de las partes.

Sección II
Admisibilidad de la Acción
Art. 51. (Legitimidad para actuar)
1. Están legitimadas, para proponer una ac-
ción judicial, las personas que invoquen lesión
o riesgo de lesión a un derecho subjetivo o a un
interés legítimo.
2. La acción puede ser propuesta contra ór-
ganos o entes públicos, o entes privados en la
medida en que ejerzan Poder Público.
3. Puede otorgarse legitimación universal para
defender intereses difusos y colectivos, así como
para demandar sobre actos generales y normas.
4. Cuando el acto administrativo causa daño
a un grupo de personas, cualquiera de ellas, así
como los entes legitimados, podrán requerir la
indemnización para todos los afectados.
5. También tendrán legitimación los órganos
públicos cuando invoquen una lesión a la esfera
de su competencia.
6. La legitimación de la Administración, para
el cumplimiento de sus atribuciones, es amplia,
comprendiendo la impugnación de normas, actos
y decisiones de otras Administraciones o de los
órganos públicos vinculados a éstas.
Art. 52. (Intervención de terceros)
Existiendo la posibilidad de cosa juzgada erga
omnes o ultra partes, debe ser garantizada la
oportunidad de ingreso de los interesados, por
notificación personal, cuando ésta estuviere al
alcance de la Administración, o, en caso contra-
rio, por amplia divulgación en la prensa, caso en
que sería nombrado un curador especial.
Art. 53. (Via administrativa previa)
El acceso a la vía administrativa previa es fa-
cultativo; con todo, su interposición interrumpe
el plazo para ejercer judicialmente la pretensión
y no excluye las medidas cautelares o de antici-
pación de tutela.
Art. 54. (Plazos)
La pretensión a ser deducida delante del órga-
no jurisdiccional debe estar sometida a un plazo.
Parágrafo único. La formulación de la preten-
sión no impide el reconocimiento del derecho
por la Administración.
série
Cadernos
do CEJ 117
Sección III
Sentencia
Art. 55. (Contenido de la sentencia)
La sentencia podrá tener naturaleza declarati-
va, constitutiva o condenatoria, incluyendo obli-
gaciones de dar, hacer o no hacer, pudiendo el
órgano jurisdiccional, para restablecer el derecho
particular, fijar disposiciones nuevas en lugar de
las impugnadas y modificarlas o reformarlas.
Parágrafo único. La sentencia debe pronun-
ciarse sobre los daños y perjuicios que hayan sido
reclamados.
Art. 56. (Forma de la sentencia)
1. La sentencia debe incluir una síntesis de las
principales actuaciones procesales.
2. En la sentencia se indicarán los fundamen-
tos de hecho y de derecho que motivaron la de-
cisión, debiendo el tribunal responder las alega-
ciones de las partes.
3. El órgano jurisdiccional debe proferir la de-
cisión en un plazo reducido.
4. La notificación de la sentencia indicará el
plazo y el procedimiento del recurso procedente.
Art. 57. (Efectos de la sentencia)
El deshacimiento de una norma o acto admi-
nistrativo tiene efecto erga omnes y retroactivo,
sin perjuicio de la posibilidad del órgano jurisdic-
cional de modular esos efectos por razones de in-
terés púbico y de tutela de intereses individuales.
CAPITULO III
MEDIDAS CAUTELARES Y DE ANTICIPACIÓN
DE LA TUTELA
Art. 58. (Disposición general)
1. La tutela de urgencia puede ser conserva-
tiva o satisfactiva, correspondiendo, la primera
a las medidas cautelares y la segunda a la an-
ticipación de la tutela. El principio de la tutela
efectiva comprende la aplicación de las medidas
cautelares y anticipativas previstas en el presente
capítulo, a efectos de la protección de los dere-
chos subjetivos e intereses legítimos.
2. Se procura la efectividad de tutela cautelar y
de la tutela anticipada ante la ilegalidad manifiesta
de una actuación administrativa, considerandose
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118
las circunstancias y la urgencia del caso concre-
to y la ponderación entre los intereses públicos y
privados, adoptándose aquellas medidas que se
consideren más adecuadas o indispensables.
3. Las medidas cautelares y anticipadas pue-
den ser adoptadas previamente o en el curso del
proceso principal.
4. Las medidas cautelares y anticipadas serán
deferidas al requerimiento de parte interesada y
bajo su responsabilidad. Sin perjuicio de lo ante-
rior, podrán ser concedidas de oficio si una nor-
ma expresamente así lo autoriza.
5. El peticionario deberá prestar contracautela
o garantía suficiente, salvo el caso excepcional de
que existieran motivos fundados para eximirla.
6. Será competente para decidir sobre las tute-
las reguladas en el presente capítulo, el órgano ju-
risdiccional competente para el proceso principal.
Art. 59. (Medidas cautelares)
1. Las medidas cautelares que pueden ser
deferidas en un proceso para la defensa de los
derechos e intereses no se encuentran, en prin-
cipio, limitadas a un rol específico o taxativo, sin
perjuicio de las limitaciones provenientes de la
inembargabilidad de ciertos bienes del Estado.
2. Las referidas medidas pueden ser adopta-
das, inclusive, como medida anterior a un proce-
so, caso en el cual la demanda principal deberá
ser presentada dentro del plazo de 30 días com-
pletos. No siendo presentada la demanda corres-
pondiente, la medida caducará de pleno derecho
y el solicitante podrá ser responsabilizado por los
daños y perjuicios causados.
3. En especial, podrá ser solicitada como me-
dida cautelar la suspensión total o parcial, de los
efectos de los actos administrativos.
4. En todo caso, el órgano jurisdiccional debe-
rá fijar de forma precisa el alcance y la duración
de la medida, así como cualquier otra cuestión
necesaria a la correcta instrumentalización de la
medida.
5. En caso de no haber sido establecido un
plazo judicial de duración de las medidas, las mis-
mas conservarán su eficacia en tanto subsista el
proceso principal o se profiera sentencia dispo-
niendo sobre su cesación o modificación.
Art. 60. (Tutela anticipada)
1. El tribunal podrá, a pedido de parte intere-
sada, anticipar total o parcialmente los efectos
de la tutela pretendida en la petición inicial, para
evitar que se cause a la parte, ante de la sentencia
definitiva, una lesión grave o de difícil reparaci-
ón, o para asegurar de forma anticipada la decisi-
ón sobre el fondo. La tutela anticipada podrá ser
requerida previamente al proceso principal o en
el curso del mismo.
2. Para que pueda obtener los efectos de tute-
la anticipada, la parte solicitante deberá probar
al menos, de forma consistente e inequívoca, la
verosimilitud de sus alegaciones, así como la exis-
tencia de:
I – temor fundado sobre la ineficacia de la pro-
videncia final;
II – daño irreparable o de difícil reparación;
III – abuso del derecho de defensa o manifiesto
propósito dilatorio de la parte contraria.
3. En todos los casos, no deberá haber riesgo
de irreversibilidad de los efectos del pronuncia-
miento anticipado. El riesgo de la irreversibilidad
no impide la anticipación de la tutela si se presta
caución o garantía idónea.
4. La tutela anticipada podrá ser, con relación
al objeto del proceso, parcial o total. En caso de
que la tutela anticipada haya sido parcial, podrá,
no obstante, dar lugar a la cosa juzgada, prosi-
guiendo el proceso, si fuere el caso, con el ob-
jetivo de ser proferida decisión sobre los demás
puntos o cuestiones que forman parte del objeto.
5. En la sentencia que anticipa la tutela, el juez
indicará, de forma especialmente clara y precisa,
los motivos y fundamentos de su decisión.
6. La tutela anticipada podrá ser revocada o
modificada en cualquier momento, a petición o
de oficio, mediante decisión fundamentada.
CAPÍTULO IV
RECURSOS
Art. 61. (Derecho de recurrir)
El sistema recursal dependerá del ordena-
miento de cada país, garantizando el derecho
de apelar a la segunda instancia, en materia de
hecho y de derecho.

§ 1o Las decisiones de los órganos jurisdiccio-
nales de apelación y de los órganos de primera
instancia, cuando no sean apelables, podrán ser
recurridas frente a una corte suprema.
§ 2o El reexamen de la sentencia no podrá ser
determinado de oficio.
CAPÍTULO V
EJECUCIÓN CONTRA LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
Art. 62. (Ejecución y tutela judicial efectiva)
Se aplica la tutela jurisdiccional efectiva
en sede de ejecución de sentencias contra la
Administración Pública, que debe cumplir la con-
dena en plazo reducido.
§ 1 o La ejecución se distingue en obligación
de pagar o en obligación de hacer o no hacer o
entregar cosa cierta.
§ 2 o No habiendo cumplimiento espontáneo
de las obligaciones, será realizada la ejecución
forzada.
Art. 63. (Obligación de pagar)
La ejecución forzada en las obligaciones de
pagar utilizará medios, como el embargo del pa-
trimonio de la Administración que no estuviere
afectado al servicio público esencial y a la com-
pensación de créditos y débitos.
Art. 64. (Obligaciones de hacer y de no hacer
o de entregar cosa)
Para la ejecución de obligación de hacer y
de no hacer o de entregar cosa, el órgano ju-
risdiccional determinará medidas que aseguren
el resultado práctico equivalente al de debido
cumplimiento, tales como la imposición de multa
al agente público responsable, busca y aprensión,
remoción de personas y cosas, deshacimiento de
obras e impedimento de actividad nociva, si es
necesario con solicitud de fuerza policial.
§ 1 o La obligación solamente se convertirá
en pérdidas y daños si el autor lo requiere o es
imposible la tutela específica o la obtención del
resultado práctico correspondiente.
§ 2o La indemnización por pérdidas y daños se
dará sin perjuicio de la multa fijada para compeler
al reo al cumplimiento específico de la obligación.
Art. 65. (Títulos ejecutivos judiciales)
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Cadernos
do CEJ 119
Son títulos ejecutivos judiciales contra la
Administración Pública:
I – la sentencia;
II – el laudo arbitral;
III – los acuerdos homologados judicialmente.
Art. 66. (Títulos ejecutivos extrajudiciales)
Son títulos ejecutivos extrajudiciales los que la
ley así considere, incluidos los acuerdos no ho-
mologados judicialmente y los actos administra-
tivos y cualquier documento que provenga de la
Administración y que contenga una obligación
clara, expresa y exigible.
CAPÍTULO VII
DEL INCIDENTE DE DESCUBRIMIENTO DE LA
PERSONALIDAD
Art. 67. (Instauración y alcance)
En caso de abuso de la personalidad jurídi-
ca, el órgano jurisdiccional puede instaurar, de
oficio o a solicitud de parte, el incidente de des-
cubrimiento de la personalidad, para que los
efectos de ciertas y determinadas obligaciones
sean extendidos a los bienes particulares de los
administradores o de los socios de la persona
jurídica o a los bienes de las empresas del mismo
grupo económico.
Parágrafo único. Lo dispuesto en este artículo
puede ser aplicado inversamente en la hipótesis
de abuso de la persona física, a fin de lograr los
bienes de la persona jurídica.
Art. 68. (Procedencia)
El incidente de descubrimiento, que se podrá
tramitar por separado y no suspenderá el proce-
so, procede en todas las etapas del proceso de
conocimiento, en la ejecución de la sentencia y
en la ejecución fundada en título ejecutivo ex-
trajudicial.
Art. 69. (Defensa)
Requerido el descubrimiento, el socio o el ter-
cero y la persona jurídica serán citados para que,
en un plazo razonable, se manifiesten y pidan las
pruebas procedentes.
Art. 70. (Decisión)
Concluida la instrucción, si es necesario, el
incidente será resuelto por decisión impugnable
por recurso.
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CAPÍTULO VII
OTROS MEDIOS ADECUADOS DE SOLUCIÓN
DE CONFLICTOS
Art. 71. (Alternatividad)
Excepto en los casos de nulidad de actos ad-
ministrativos, las partes podrán recurrir a otros
medios adecuados de solución de controversias,
tales como el arbitraje, conciliación, mediación,
transacción y amigable composición.
Art. 72. (Principios)
El uso de medios alternativos de solución de
controversias con la Administración estará sujeto
a los siguientes principios:
I – Legalidad. El arbitraje y los acuerdos con la
Administración destinados a prevenir o extinguir
un litigio, deben estar respaldados en el principio
de legalidad de manera de garantizar la no afec-
tación del patrimonio público o su conformidad
con el ordenamiento jurídico;
II – Isonomía. Los acuerdos que envuelvan
normas administrativas o actuaciones de alcance
general deben alcanzar a todos aquellos que se
encuentren en la misma situación fáctica, aunque
no hayan participado de esos acuerdos;
III – Transigibilidad. Solamente se podrá hacer
uso de otros mecanismos de solución de conflictos,
cuando la materia en controversia sea transigible.
Art. 73. (Procedencia)
También procederán otros medios adecuados
de solución de controversias, cuando, siendo el
conflicto de carácter particular, provenga de ac-
tos administrativos.
Art. 74. (Cosa juzgada)
El acuerdo objeto de conciliación, transacción
o composición consensual no requiere homolo-
gación judicial, y el acto que lo contenga tiene
eficacia equivalente a la de cosa juzgada.
Art. 75. (Revisión del acuerdo)
El acuerdo solamente será judicialmente revisa-
do en caso de existencia de vicios que generen nu-
lidad absoluta o de hechos nuevos, sobrevinientes.
Art. 76. (Contenido de la decisión arbitral)
Para resolver el conflicto, los árbitros podrán
declarar la nulidad de los actos de carácter par-
ticular origen del conflicto, cuando sean ilegales
y esa declaración sea necesaria para la solución
de la controversia.
Art. 77. (Control de la decisión arbitral)
El laudo que dispone sobre un conflicto de
carácter contractual, solamente será objeto de
control judicial por vicios in procedendo. No ha-
brá revisión judicial de tales decisiones por mo-
tivos de mérito.
Art. 78. (Cumplimiento)
Será garantizado el cumplimiento de los
acuerdos y de las decisiones obtenidos por medio
de los mecanismos de solución de conflictos. El
interesado podrá recurrir a la jurisdicción para
obtener la ejecución forzada de las decisiones
arbitrales, y de los acuerdos que se produzcan
por el uso de tales mecanismos.