III Informes Especiales
¿Cómo deben mejorar el servicio de limpieza pública
los gobiernos locales?
Ficha Técnica
Autor : Aníbal Salazar Trigoso­*
Título : ¿Cómo deben mejorar el servicio de lim-
pieza pública los gobiernos locales?
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 84 - Octu-
bre 2015
Sumario
1. Introducción
2. Marco conceptual
3. Conclusiones y recomendaciones
4. Palabras finales
1. Introducción
El cuidado del medio ambiente saludable,
es un tema de suma importancia y de prio-
ridad para el mejoramiento de las condi-
ciones de vida de toda la población. Por
ello es necesario que los gobiernos locales
apliquen mecanismos o herramientas que
les permitan un desarrollo sostenible en
armonía con el crecimiento económico de
las ciudades y pueblos en general, pues
como sabemos, el crecimiento económico
y los cambios sociales son un claro indica-
dor del desarrollo de los pueblos.
El servicio de limpieza pública brindado
por las municipalidades juega un rol
importante en este proceso y comprende
la gestión de los residuos sólidos, labor
que, de ser llevada adecuadamente, es
un factor clave para asegurar el desarrollo
de las ciudades. Sin embargo, esta labor
es también una carrera de largo alcance
con procesos y procedimientos complejos,
razón por la cual las autoridades guber-
namentales y la población en general aún
no le prestan la importancia adecuada, ya
que de las 19 735 toneladas de residuos
sólidos generados por día en el Perú, solo
un 38% se dispone en rellenos sanitarios
y se recicla de manera formal y no formal
un 15%, convirtiéndose la basura en
el segundo mayor problema ambiental
del país.
2. Marco conceptual
Con el objeto de ubicarnos mejor y
comprender la importancia del tema que
estamos desarrollando, recordaremos
los conceptos básicos relacionados con
nuestro artículo.
2.1. Residuos sólidos
Comúnmente los denominamos basura,
pero el art. 14 de la Ley N.º 27314, Ley
General de los Residuos Sólidos, los define
* Experto en administración pública. Exdocente universitario en
Ricardo Palma y Alas Peruanas, asesor del Congreso de la República.
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como aquellas sustancias, productos o
subproductos en estado sólido o semisó-
lido de las que su generador dispone o
está obligado a disponer.
Los residuos sólidos son restos que se
generan de alguna actividad y que, por
sus características, carecen de valor para
quien los genera; pero pueden tener
valor para otras personas o procesos
y pueden ser aprovechados para su
posterior reciclaje, porque, si no se les
da un adecuado tratamiento, son causa
de contaminación ambiental (del agua,
aire y suelo).
2.2. Clasificación de los residuos
sólidos
De acuerdo con el Centro Guamán Poma
de Ayala, los residuos sólidos pueden
clasificarse según los siguientes criterios:
2.2.1 Por el tipo de generador
a. Domiciliarios: son los que se generan en
nuestras viviendas y están constituidas prin-
cipalmente por materia orgánica (restos de
comida, cáscara de frutas, etc.) e inorgánica
(vidrios, plásticos, metales, cartones, etc.).
También son algunos residuos que resultan
peligrosos como pilas, envases de medica-
mentos, insecticidas, etc.
b. Comerciales: son los que se generan en los
establecimientos comerciales como tiendas
de abarrotes, restaurantes, etc. Generalmen-
te están constituidos por embalajes, papel,
cartón, botellas descartables, etc.
c. Hospitalarios: son los que se generan
en establecimientos de salud y derivan de
actividades dedicadas a la salud de las per-
sonas. Se caracterizan porque pueden estar
contaminados con agentes infecciosos, tales
como frascos de medicamentos, gasa, agujas
hipodérmicas, en general instrumental
médico descartable, sondas, etc.
d. Industriales: son los residuos provenientes
de las actividades transformadoras. Este tipo
de residuos puede estar mezclado con resi-
duos sólidos peligrosos, tales como ácidos,
gases, componentes químicos tóxicos en
general.
2.2.2. Por el riesgo que representan
a. Comunes: son residuos que por sus ca-
racterísticas no representan ningún daño
inmediato para el medio ambiente.
b. Peligrosos: los residuos peligrosos son
todos aquellos que contienen en su composi-
ción una o varias sustancias que les confieren
características peligrosas, en cantidades o
concentraciones tales que representan un
riesgo para la salud humana, los recursos
naturales o el medio ambiente.
2.2.3 Por su composición química
a. Orgánicos: son aquellos residuos que
provienen de organismos vivos como restos
de cocina y alimentos, hojas de jardín y
estiércol. Pueden ser descompuestos por la
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acción natural de organismos, entre los que
se tiene bacterias, hongos y lombrices.
b. Inorgánicos: son aquellos residuos que
provienen de minerales y productos sintéti-
cos, como plásticos, vidrios, papel, cartón,
etc., que se caracterizan porque no pueden
ser degradados naturalmente.
2.2.4. Por el encargado de su gestión
a. Municipales: cuando las municipalidades,
provinciales y distritales, son las encarga-
das de su tratamiento y disposición final.
Pertenecen a este grupo los residuos de
domicilios, comercios y espacios públicos.
b. No municipales: los residuos producidos
por establecimientos de salud, industrias y
construcción de infraestructura, deben ser
gestionados por el propio generador.
2.3. Servicio de limpieza pública
Una inadecuada gestión de los residuos
sólidos, como su quema, genera emisiones
con altos índices de toxicidad. Se emiten
dioxinas, entre otros químicos, tales como, el
dióxido de azufre (SO2), que puede obstruir
los pulmones; ozono (O3), llamado veneno
azul ya que si bien en la atmósfera nos
escuda de los rayos ultravioleta, en la Tierra
puede matar la vida que ayuda a proteger;
plomo (Pb), uno de los cuatro metales más
nocivos para la salud humana debido a los
daños que puede ocasionar en el cerebro y
el funcionamiento del organismo en general;
metano (CH4) y dióxido de carbono (CO2),
principales gases de efecto invernadero
causantes del calentamiento global.
Es por ello que las municipalidades deben
desarrollar estrategias que les permita una
correcta gestión integral para disminuir o
anular los efectos perjudiciales en la salud
humana, el medio ambiente y la estética
del entorno.
Desde el 2013, el Ministerio del Ambiente
ha denominado a la gestión integral de
los residuos sólidos municipales, RSM,
bajo el concepto de “Servicio de Limpieza
Pública”, dándole la visión integral a una
dinámica que puede estar además sopor-
tada por los siguientes actores:
a. Reciclador independiente: persona
que realiza formalmente actividades de
reciclaje, incluyendo la recolección selectiva
y la comercialización, y que no cuenta con
vínculo laboral con empresas prestadoras
de servicios de residuos sólidos, empresas
comercializadoras de residuos sólidos ni
empresas generadoras de residuos sólidos.
b. Empresa prestadora de servicios de
residuos sólidos (EPS-RS): Persona jurí-
dica que presta servicios de residuos sólidos
mediante una o varias de las siguientes acti-
vidades: limpieza de vías y espacios públicos,
recolección y transporte, transferencia,
 Área Descentralización: Gobiernos Regionales y Locales
tratamiento o disposición final de residuos
sólidos.
c. Empresa comercializadora de residuos
sólidos (EC-RS): persona jurídica que de-
sarrolla actividades de comercialización de
residuos sólidos para su reaprovechamiento.
2.3.1. Generación
El proceso de generación de RSM se re-
fiere a la determinación de la cantidad de
residuos sólidos que se generan por día en
cada unidad generadora compuesta por
los residuos domésticos y los residuos no
domésticos de competencia municipal,
generados en espacios públicos, estable-
cimientos comerciales, mercados, hoteles,
restaurantes, centros educativos, entre otros.
Para estimar la generación de residuos
sólidos se debe calcular el índice de
generación per cápita o GPC, para lo
cual debe llevarse a cabo un estudio
de caracterización con el fin de deter-
minar, además del GPC (kg/hab×día),
la densidad de los residuos (kg/m3); la
composición o fracciones residuales como
orgánica, inorgánica, peligrosa o no apro-
vechable (%) y la humedad (%). Dichos
parámetros servirán para dimensionar
la infraestructura del sitio de disposición
final o plantas de reaprovechamiento de
los residuos sólidos, así como los equipos
y materiales para su almacenamiento,
recolección y transporte.
2.3.2. Barrido
El proceso de barrido contempla la lim-
pieza de las vías públicas y la recolección
manual o mecánica de los residuos sólidos
depositados en ella.
2.3.3. Almacenamiento
El proceso de almacenamiento se refiere
a la instalación de recipientes en los que
se disponen temporalmente los residuos,
ya sea dentro de viviendas o demás ge-
neradores, como la vía pública.
2.3.4. Recolección y transporte
Los procesos de recolección y transporte
consisten en recoger los residuos sólidos
de su lugar de origen o fuente genera-
dora con la finalidad de alejarlos de las
comunidades humanas. Además, dentro
de este proceso también se llevan a cabo
las campañas de limpieza, las cuales
tienen como objetivo recuperar áreas o
espacios inapropiados para el vertido de
los residuos contaminados como parques,
quebradas, acequias, ríos, entre otros.
Los aspectos claves que se han de tener
en cuenta son los siguientes:
a. Diseño de rutas y frecuencia de reco-
lección
b. Elaboración del plan de recolección
que indique por dónde y cuándo tran-
sitarán los vehículos de recolección.
El Minam sugiere que se realice una re-
colección con frecuencia mínima de dos
veces por semana.
2.3.5. Determinación del método de
recolección
Para determinar el método adecuado de
recolección es necesario tener en cuenta
parámetros como el GPC, el clima y la
capacidad del vehículo.
Existen tres métodos:
a. Método no convencional
Suele usarse para zonas rurales o con difícil
acceso a vehículos motorizados donde la
cantidad de residuos generados suele ser
menor a 20 t por día. En dichos casos se
hace necesario el uso de vehículos ligeros
como carretas, triciclos o moto furgones.
b. Método semiconvencional
Suele usarse para zonas urbanas en donde la
cantidad de residuos generados suele estar
entre 20 t y 40 t diarias. En dichos casos se
hace necesario el uso de vehículos como
camiones barandas o camiones de carga.
Camión baranda para recolección.
c. Método convencional
Suele usarse para zonas urbanas altamente
pobladas o metrópolis en donde la cantidad
de residuos generados suele ser mayor a las
40 t diarias. En dichos casos se hace nece-
sario el uso de camiones compactadores.
Camión compactador para recolección.
2.3.6. Programa de segregación en
la fuente y recolección selectiva
Programa promovido por el Ministerio
del Ambiente que favorece al reapro-
vechamiento de los residuos sólidos,
especialmente desde el punto de vista
económico gracias a la clasificación de los
residuos desde la generación en la fuente
(domicilios o centros comerciales), velan-
do que en él participe la población de un
determinado ámbito geográfico mediante
la separación de sus residuos, su almace-
namiento y entrega al personal encargado
de realizar la recolección. Consiste en la
separación según sea su tipología:
a. Fracción húmeda: constituida por la
materia orgánica
b. Fracción reciclable: constituida por mate-
ria inorgánica: plástico, cartón, papel, metal,
vidrio, y madera
c. Fracción no reciclable: constituida por
los residuos comunes o no recuperables
pues su proceso de reaprovechamiento es
muy complejo o no está disponible, o que
además presentan características que impi-
den su reaprovechamiento como los pañales
desechables, papel higiénico, envolturas
plásticas, tierra, escombros, etc.
d. Fracción peligrosa: constituida por pilas,
envases de insecticidas, pesticidas, medica-
mentos, entre otros1.
2.3.7. Estaciones de transferencia
Una estación de transferencia es un centro
donde llegan los vehículos de recolección
1 GUTIERREZ MEDINA, Pierre. Tesis: Mejora y ampliación del
servicio de limpieza pública de la municipalidad distrital de San
Miguel de El Faique. Repositorio institucional PIRHUA – Univer-
sidad de Piura. Marzo, 2014.
Actualidad Gubernamental
III
para agrupar temporalmente grandes canti-
dades de residuos de características similares
o compatibles, con el objetivo de transfe-
rirlos a los centros de reaprovechamiento,
tratamiento o disposición final a través de
un vehículo de capacidad mayor llamado
vehículo de transferencia o madrina.
La estación de tipo compactadora suele
ser la más habitual y se compone de dos
niveles: inferior y superior. Los vehículos de
recolección situados sobre el nivel superior
descargan los residuos sobre una tolva y,
posteriormente, estos se conducen hasta el
vehículo madrina, cargándose en el nivel
inferior. Las estaciones de transferencia
permiten obtener las siguientes ventajas:
a. Economía de transporte: se pueden
conseguir cargamentos de entre 18 t y 25 t
mediante un vehículo madrina, mientras que
la mayoría de los vehículos de recolección
pueden transportar únicamente entre 4 t y
10 t de residuos. Esto implica tener que rea-
lizar menos viajes hasta los demás centros,
lo que permite que la flota de recolección
permanezca más tiempo en el itinerario de
recolección. En definitiva, permite alcanzar
una reducción global de los costes de inver-
sión y operación.
b. Ahorros laborales: muchos vehículos de
recolección operan con equipos de dos o tres
operarios, y el tiempo adicional, utilizado
durante el trayecto del vehículo hasta la
instalación, mantiene a estos trabajadores
fuera de sus deberes de recogida. En cam-
bio, como los camiones de transferencia
necesitan únicamente una persona (el
conductor), puede lograrse una reducción
del tiempo no productivo.
c. Ahorros energéticos: el consumo de
combustible es similar en un vehículo de
recolección y en uno de transferencia. Se
logran ahorros significativos de combustible
debido a la realización de un número inferior
de viajes hacia los centros de reaprovecha-
miento, tratamiento o disposición final.
Un caso específico es el uso de carretillas,
triciclos ampliados que recogen a domicilio
y transportan hacia los camiones madrina
para ser transportados a su destino final.
d. Desgaste reducido: resulta evidente
indicar que realizar menos viajes implica
una reducción del kilometraje en el trayecto
global; sin embargo, también tendrá mucha
importancia la reducción en el número de
neumáticos pinchados y en los daños sobre
los sistemas de suspensión de los vehículos.
e. Versatilidad: la flexibilidad que propor-
ciona el sistema de transferencia permite al
gestor cambiar el destino de los residuos,
produciendo un impacto mínimo sobre las
operaciones de recolección.
f. Disminución del frente de trabajo en
los rellenos sanitarios: debido a que la
longitud del frente de trabajo en los rellenos
sanitarios viene determinada normalmente
por el número y tipo de vehículos que
descargan en el lugar, una reducción en el
número de camiones generará una zona
de trabajo más pequeña, un soterramiento
diario menor y unas condiciones más segu-
ras en el relleno debido al tráfico reducido.
Un relleno que reciba únicamente residuos
transportados en vehículos de transferencia
puede necesitar un frente de trabajo inferior
a la mitad del requerido para un relleno que
reciba una cantidad de residuos similar, pero
transportados en vehículos de tipo baranda
o compactador2.
2 Ibídem
N° 84 - Octubre 2015 III 5
III Informes Especiales
3. Conclusiones y recomendacio-
nes
Considerando la importancia y universa-
lidad de las conclusiones y recomenda-
ciones a las que se arriban del trabajo de
formulación del Plan Integral de Gestión
Ambiental de Residuos Sólidos Ate (PI-
GARS del distrito de Ate) –que creemos de
mucha utilidad para todas las municipali-
dades del país– transcribimos en nuestro
artículo las siguientes:
3.1. Conclusiones
a. El servicio de limpieza pública tiene pro-
blemas para lograr una cobertura óptima,
debido a factores geográficos y de financia-
miento. Lo que sí se aprecia es la existencia
de capacidades humanas, tanto a nivel de la
Municipalidad como en la comunidad que
potenciadas pueden mejorar la situación.
b. La voluntad política y el equipo técnico
capacitado son los factores principales en
la ejecución del PIGARS porque la gestión
de los desechos sólidos es obligación de las
autoridades municipales.
c. El problema financiero es uno de los prin-
cipales impedimentos para la gestión ade-
cuada de los servicios públicos de limpieza.
d. La alta tasa de morosidad en el pago de
arbitrios de limpieza hace que la Municipa-
lidad deba subsidiar el servicio, dejando de
atender otras necesidades de la población.
e. No existen estrategias claras para gestionar
el financiamiento del servicio de limpieza
pública, fundamentalmente la transforma-
ción, comercialización y disposición final de
los residuos sólidos.
f. Existe disponibilidad en los diversos actores
para la implementación de propuestas para
el reaprovechamiento de los residuos sólidos
orgánicos e inorgánicos.
g. Existen actividades informales de segrega-
ción y comercialización de residuos sólidos
en el distrito, que con una adecuada capa-
citación puede dar mejores resultados.
La Municipalidad aún no ha logrado formali-
zar las actividades informales de segregación
y comercialización de residuos sólidos,
aunque ya existen los mecanismos legales
para hacer la limpieza pública (barrido,
recolección y transferencia)
h. Se ha observado que el personal operativo
municipal cuenta con conocimiento sobre los
aspectos operativos del servicio, pero bajo
conocimiento en temas de planificación,
participación, monitoreo, vigilancia y eva-
luación; sin embargo existe disponibilidad
y motivación del personal para capacitarse,
un ejemplo es la participación en los talleres
para la formulación del PIGARS.
i. En el ámbito municipal no existe una ade-
cuada comunicación entre el área respon-
sable de la limpieza pública con otras áreas
de la corporación, pero se puede mejorar las
respuestas de la administración respecto a
las necesidades del área.
j. La discontinuidad política y cambio de
funcionarios en las Municipalidades en
algunos casos, no permite un seguimiento a
las iniciativas, planes y proyectos generados
por las diversas gestiones.
k. Existen organizaciones de base, motivadas
y organizadas por necesidades prácticas
(agua, luz, limpieza, construcción de infraes-
tructura), pero actualmente la sociedad está
preocupada por mejorar su calidad de vida
(medio ambiente, ingresos económicos).
l. Existe voluntad política para la aplicación del
III 6 Actualidad Gubernamental
PIGARS pero falta una mejor articulación en
el gobierno local y la sociedad civil, asimismo
es necesario mejorar los niveles de con-
ciencia ambiental a través de la educación
ambiental para el manejo de los residuos
sólidos
m. La división entre la autoridad y comunidad
todavía está presente, pero es notable un
proceso de acercamiento por nuevas formas
de participación de la sociedad en la toma
de decisiones. Existe desconocimiento en
gran parte de la población sobre la forma y
costos de prestación del servicio municipal
de limpieza pública, que explica en parte la
alta tasa de morosidad respecto al arbitrio
de limpieza pública.
3.2. Recomendaciones para la imple-
mentación del plan de manejo
integral de los residuos sólidos
a. Los gobiernos locales y la ciudadanía orga-
nizada deben diseñar sus intervenciones en
gestión de los residuos sólidos, considerando
el contexto de descentralización, moderni-
zación del Estado y democratización de la
sociedad.
b. Es indispensable realizar una planificación
completa para cada uno de los proyectos
de inversión, con base en datos confiables,
para no fallar en el diseño o en la toma de
decisiones en la implementación y ejecución
del PIGARS. Una planificación detallada
ahorra tiempo y materiales en la ejecu-
ción y evita un desgaste innecesario en el
personal involucrado. Además, un proceso
bien preparado y ordenado, da confianza a
entidades financieras.
c. Las consultorías externas son importantes;
considerando sus capacidades y experien-
cias. Los consultores externos son más
críticos y traen otras ideas, retroalimentando
el PIGARS, siempre y cuando sean realmente
especialistas en determinado campo.
d. Se recomienda realizar una evaluación
externa completa al año de funcionamiento
del PIGARS.
Es importante mantener una política de
revisión constante de la operación, admi-
nistración y flujo de caja del PIGARS. Para
actualizarse y dar orientaciones, el personal
necesita capacitación permanente.
e. Construir alianzas interinstitucionales en
ayuda a la continuidad y sostenibilidad de
acciones y procesos positivos.
f. Fomentar la cultura tributaria en los contri-
buyentes, a fin de aportar a la sostenibilidad
económica del servicio de limpieza pública,
que necesariamente se reflejará en bien de
ellos.
g. Fomentar que el plan de fortalecimiento
institucional dé cobertura a la capacitación
y asistencia técnica para implementar el
PIGARS y que el plan de desarrollo institu-
cional de las municipalidades responda a las
exigencias de un servicio de limpieza pública
eficiente.
h. Generalmente, la situación financiera no
es la mejor en la mayoría de las municipa-
lidades, aunque los PIGARS necesitan una
inversión alta, es posible implementarlos en
etapas.
i. Corresponde al Gobierno nacional establecer
políticas de Estado y consiguientemente pro-
gramas que incentiven la implementación
de los PIGARS, a través de diversos instru-
mentos, entre ellos poner en vigencia, por
ejemplo, un “Fondo Nacional de Promoción
de los PIGARS”, para el cofinanciamiento de
estos.
N° 84 - Octubre 2015
j. La municipalidad debe mostrar flexibilidad
en la parte financiera y proactividad en la
búsqueda de un cofinanciamiento.
k. Es importante que la ejecución del PIGARS
no se detenga debido a imprevistos, ya
que gracias a su integralidad, existen
posibilidades de avanzar en otro de los
componentes planificados, transformación,
comercialización y disposición final de los
residuos sólidos
l. Implementar el indicador Residuos recicla-
dos per cápita, para medir el éxito de las
gestiones planteadas.
m. Promover la implementación de proyectos
para la segregación, reciclaje de residuos só-
lidos orgánicos e inorgánicos, involucrando
a la comunidad y a la empresa privada.
n. Establecer los mecanismos de formalización
de las actividades de segregación y comer-
cialización de residuos sólidos en el distrito.
o. Capacitar al personal operativo de la
municipalidad en temas relacionados a
planificación del manejo de los residuos
sólidos, participación, monitoreo, vigilancia
y evaluación.
p. Mejorar las respuestas de la administración
respecto a las necesidades del área, princi-
palmente reparación de unidades, partici-
pación ciudadana, conciencia ambiental y
participación ciudadana
q. Facilitar espacios de coordinación y consulta,
así como espacios de concertación para
desarrollar el sentido de corresponsabilidad.
Realizar acciones de evaluación y control,
como de rendición de cuentas para acercar
más a la ciudadanía y potenciar la trans-
parencia. Facilitar el ejercicio del derecho
ciudadano a la vigilancia social, a realizarse
con autonomía y responsabilidad.
r. Durante la implementación del PIGARS y en
su fase de operación es importante realizar
una difusión amplia, utilizando estratégica-
mente los medios de comunicación como
la televisión, la radio y video, y además
trifoliares y rotafolios para su promoción y la
formación de la opinión pública en beneficio
del PIGARS.
s. Concientizar y activar a la población es un
proceso largo y una vez logrado se debe
trabajar para mantener este nivel y seguir
desarrollando la cultura ambiental.
Si los recursos son escasos, se deben identi-
ficar materiales promocionales alternativos
que logren transmitir la misma información
y tengan al mismo tiempo funcionalidad.
Formar opinión pública favorable es muy
importante, es construir un aliado de peso,
que facilite la introducción de los cambios
necesarios.
t. Será esencial el trabajo con las escuelas y
colegios, como portavoces principales de
la comuna. Pero también será importante
involucrar a los pobladores, a través de
capacitaciones y la implementación de un
proyecto demostrativo para revelar sus
ventajas y resultados.
4. Palabras finales
A los Gobiernos locales, provinciales y
distritales de todo el país, de costa, sierra
y selva, norte, centro y sur, les correspon-
de mejorar sustancialmente los servicios
de limpieza pública, el mejoramiento y
conservación del medio ambiente, con
el objeto supremo de mejorar las con-
diciones de vida de la población en un
ambiente sano y saludable, de tal manera
asegurar la permanencia del recurso más
importante para el desarrollo de los pue-
blos, el ser humano.