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2017
Presentación
Para la mayor parte de los ciudadanos sus derechos comprenden el conjunto de bienes y
servicios que le entregan en concreto las administraciones públicas, esto al margen de los
mandatos normativos de orden constitucional o legal. Este hecho pone en el centro del debate
sobre la garantía de los derechos humanos, el papel que juegan los procesos administrativos
en la materialización de éstos.
No obstante, los estudios sobre el papel de las burocracias callejeras (Lipsky et at, 2014: 179-
205), la toma de decisiones (Simon, 1982: 44-75; Harmon & Mayer, 1999: 73-85, 240-285,
286-331), la gestión de servicios en campos organizacionales (Scott & Meyer, 2001: 150-190),
o los estudios de implementación de políticas públicas bajo el modelo Bottom Up (Hill & Hupe,
2002: 41-84), entre otros, hacen visible que con ocasión de la intervención de un problema
público, los funcionarios ponen en juego sus valores y saberes construidos en la “comunidad”
profesional a la que pertenecen o el ámbito de intervención, lo cual implica que se redefina el
significado del problema en cuestión.
Sin embargo estos argumentos, no solo remite a criterios o reglas “técnicas” de orden
procedimental, sino que son la expresión de valores colectivos y remiten al conjunto de saberes
administrativos2 acumulados que utilizan los funcionarios.
1
Siguiendo a Jackson y Hood (1997), en este escrito se entenderá por doctrinas administrativas a las cadenas de argumentos
mediante los cuales se prescribe el diseño de las organizaciones, dispositivos de intervención social (planes, programas,
proyectos, instrumentos de focalización del gasto, etc.), tipos de lenguajes (jergas administrativas), símbolos y metáforas,
con los cuales se configuran imaginarios sobre la gestión de problemas públicos. Las doctrinas son encadenamientos
argumentos que: 1. Fijan el problema o situación a intervenir; 2.El conjunto de soluciones o curso de acción para dar cuenta
del problema; 3. Proveen razones o justificaciones con los cuales se busca explicar la pertinencia de la solución propuesta y;
4. Simplifican la realidad administrativa –mediante metáforas-, con miras a hacerla asequible a un conjunto amplio de públicos
y así lograr la persuasión o aceptación.
2
Retomando a Lyotard (1993), se entenderá en este documento por saber cómo lo que hace a cada uno capaz de emitir buenos
enunciados denotativos y valorativos respecto a varios objetos del discurso: conocer, decidir, valorar y transformar. En
1
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Esos saberes apelan a visiones sobre la justicia, equidad, eficiencia, la relación entre Estado-
Mercado-Ciudadano-Poblaciones, entre otros; emergen con ocasión y para sustentar las
intervenciones de las administraciones públicas y organizaciones no estatales involucradas en
la gestión de los problemas sociales. Estos saberes administrativos son de diverso índole:
organizacional, procedimental, estadístico, narrativo sobre la gestión, entre otros.
En este contexto, el análisis de los procesos de producción administrativa de los derechos, son
un nuevo ámbito de análisis sobre el papel de las administraciones públicas en la garantía de
éstos.
Por otro lado, la puesta en acción de los servicios que integran la política implican una serie
de actividades de territorialización políón, es decir, la delimitación de los lugares donde van a
operar los programas y proyectos que integran la política. Esta operación implica excluir a
regiones del país, zonas de ciudades o definir qué áreas van a recibir atención prioritaria, por
lo cual siempre van a existir presiones de índole política y de opinión pública para relajar los
criterios de exclusión y así ampliar el número de zonas a cubrir.
3
El campo de intervención corresponde a la red que emerge de la confluencia de unidades organizacionales estatales y no
estatales que comparten una misma población o problema público a intervenir En el marco de este se fijan visiones del
problema, una jerga especializada y lógicas de isomorfismo institucional (Scott & Meyer, 2001: 150-190).
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Por último, se observa que cada campo de intervención implica la emergencia y circulación de
una serie de discursos administrativos, que corresponde al conjunto argumentos y estrategias
de argumentación (retóricas de casos, argumentación vía números, referencia a marcos
normativos, etc.) mediante las cuales se narran los objetivos (situación deseada) y los
resultados de la gestión de la política. Como evidencian los estudios sobre argumentación
administrativa de Jackson y Hood (1997: 53-82; 227-284) o de Majone (2005: 35-213) la
argumentación administrativa es un juego estratégico en el cual se maximizan los beneficios
públicos de la forma de intervención seleccionada y se minimizan u ocultan los efectos
negativos, tratando de persuadir a los públicos acerca de la eficiencia/eficacia de lo actuado.
Las cuatro (4) operaciones que se enuncian, son los escenarios de la producción administrativa
y devienen en la dimensión inmediata que las personas asumen como la expresión concreta
de las garantías que los Estados dan a sus ciudadanos. El gráfico 1, que se ubica al final de
la ponencia representa y resume las 4 operaciones antes mencionadas y las actividades que
las integran. En este sentido, en la gestión de una política o estructuras de servicios dirigida a
la realización de los derechos de una población, por ejemplo, las políticas relacionadas con la
protección y restablecimiento de las personas en situación de desplazamiento, se configuran
argumentos que definen un campo de producción sobre los derechos que requiere una revisión
más allá de los enfoques que describen el rol de la administración como neutra y centrada en
criterios de eficiencia y eficacia. Cuando se revisa la realidad concreta de una población o un
campo de intervención social , como los programas de atención al desplazamiento, se observa
como las estructuras de gestión de las políticas (como las redes de políticas denominadas
campos funcionales en planeación, ayuda humanitaria, participación, entre otros) son fuente y
escenario en los cuales se configuran y circulan argumentos (referenciales y doctrinas) a partir
de los cuales se van decantando sentidos, identidades sobre las personas y comunidades en
situación de desplazamiento.
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Red Nacional de Información. “Reporte General”. Información con corte al 1 de junio de 2017. Consulta hecha el 20 de
junio de 2016. Disponible en http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV
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Departamento Nacional de Estadística. “Proyecciones de población departamentales por área. 2005-2020” Consulta hecha
el 29 de Abril de 2016. Disponible en https://goo.gl/34xK0q
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Cada uno de estos componentes está soportado en varios referenciales de política6, entre los
que se destacan:
Según las agendas de cada gobierno nacional, los énfasis y contenidos fue cambiando, por
ejemplo, durante la primera administración Uribe Vélez (2002-2006) el énfasis en materia de
prevención se concentró en los resultados en materia de mayor presencia territorial y combate
a los grupos armados ilegales en el marco de la política de “Seguridad Democrática”, dejando
de lado las acciones de prevención mediante la ejecución de inversión social y fomento de una
cultura de los derechos humanos en las zonas de riesgo de desplazamiento, que la Ley 387
de 1997 y el Decreto 250 de 2005 mencionaban como parte de las medidas en este
componente(Ministerio de Defensa Nacional et al, 2007).
Entre 2006 y 2012 los gobiernos Uribe y Santos reorganizan sus programas de atención
humanitaria y Estabilización Socioeconómica para que las entidades estatales dejen de
entregar bienes y servicios directamente y éstos se empiezan a transformar en derivaciones
de los programas de subsidios monetarios condicionados.
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Un referencial de política, se entenderá aquí, como el conjunto de argumentos con los cuales se construyen las imágenes o
representaciones de la realidad o situación a intervenir. A partir de estas, las organizaciones y actores involucrados en la
formulación/gestión/evaluación de una política pública van a organizar su percepción del problema y población(es) a
intervenir, confrontar soluciones y definir propuestas de acción (Muller, 2006: 112-125). El concepto de referenciales implica
la existencia en el análisis de política de una dimensión cognitiva articulada a la enunciabilidad de los contenidos de
direccionamiento, implementación y evaluación de acciones estatales, encaminadas a la resolución de situaciones socialmente
problemáticas (Lozano Ayala, 2007).
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El cambio más significativo ocurre con la Ley 1448 de 2011 (Ley de Atención y Reparación a
las Víctimas), la cual recoge los desarrollos en materia de atención al desplazamiento de la
Ley 387 de 1997 y la Sentencia T-025 de 2004 (artículo 60 de la Ley 1448) y los incorpora
dentro de la categoría más amplia de “víctimas”, adiciona nuevos componentes a la atención
como la reparación (indemnización) administrativa, las medidas de satisfacción (memoria
histórica), verdad y justicia e introduce la nociones de “vulnerabilidad” y “progresividad”, como
criterios para determinar los límites en el tiempo y montos de los programas de atención
humanitaria.
Entre 2012 a 2016, a partir de las labores de divulgación de las nuevas doctrinas
administrativas de vulnerabilidad y reparación a las víctimas, progresivamente al referente de
goce efectivo de derechos, que fue recalcado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-
025 de 2004 como el objetivo final de las políticas de atención al desplazamiento, fue
reemplazado en los documentos oficiales y reglas de acceso por el de vulnerabilidad.
Los discursos oficiales sobre las condiciones a lograr con los programas de atención,
contenidos en los informes anuales de gestión del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas –SNARIV- al Congreso de la República ( 2013; 2015) o los Decretos
reglamentarios de la Ley 1448 de 2011 (como los decretos 4800 de 2011, 1377 y 2569 de
2014), genera tensiones entre los objetivos de las políticas de atención al desplazamiento –en
tanto una política de derechos humanos- vs. Su concreción programas sociales diseñados a
partir de la noción de vulnerabilidad, que llevan a que la atención al desplazamiento devenga
en una variación de la política de asistencia social. A continuación se abordan brevemente las
4 operaciones que conforman la producción administrativa de los derechos que se desprende
de la gestión de las políticas de atención al desplazamiento que se despliega por los gobiernos
subnacionales entre 2012 a 2016.
Focalización
La Ley 387 de 1997 establece en su Artículo 1º que “Es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones:
Sin embargo, para acceder a los componentes de servicios que fijaba esta norma, la persona,
familia o comunidad debía ser incluida dentro del registro oficial, lo cual lleva a que las
personas o comunidades (en un desplazamiento masivo) deban realizar la declaración de
desplazamiento ante las oficinas del Ministerio Público (Personerías, Defensorías Regionales
del Pueblo o Procuraduría Regionales) y órganos judiciales (Fiscalías regionales); dicha
declaración se envía a la agencia nacional responsable del manejo del registro oficial (que ha
tenido varios nombres entre 1997 y 2016) para su respectiva valoración y por ende, se adopte
o no su inclusión en el Registro oficial.
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En este orden, la inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), que reemplaza desde 2012
al Registro Único de Población Desplazada (RUPD) creado con la Ley 387 de 1997, deviene
en el primer criterio de focalización.
En 2011 con la Ley 1448 de 2011, la noción de “desplazado” es reemplazada por la población
“víctima”. La Ley 1448 de 2011 establece en su artículo 3° “VÍCTIMAS. Se consideran víctimas,
para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido
un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno” (Congreso de la República, 2011).
Un tercer criterio de focalización, tiene que ver con la valoración de la persona como
“vulnerable”. En efecto, frente a esta noción de clasificación de riesgo de empobrecimiento que
devino en categoría poblacional, esta llega a Colombia en la década de los noventa llegan a
Colombia de mano de las doctrinas sobre manejo social del riesgo y focalización del gasto
público social que impulsa el Banco Mundial, lo cual se expresa en el diseño de una serie de
herramientas como los dispositivos de focalización del gasto social (Holzmann & Jorgensen,
2000).
La Asistencia social, no solo estructura los programas para las personas en situación de
pobreza monetaria, sino que progresivamente va cubriendo a otro tipo de poblaciones, que
empiezan a ser homologadas bajo el paraguas de la noción de personas “vulnerables”, por lo
que en 2005, el gobierno Uribe avanza en la extensión del referente de vulnerabilidad a las
personas en situación de desplazamiento forzado, iniciando un proceso de reforma de los
programas de atención, en particular, los relacionados con la Atención Humanitaria y la
Estabilización Socioeconómica (vivienda, generación de ingresos,principalmente).
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Estructuras de servicios
Si bien las políticas de atención a población desplazada (1997-2011) como las de atención y
reparación a las víctimas (a partir de 2012) plantean como norte la garantía y restablecimiento
de los derechos vulnerados, la argumentación administrativa contenida en los informes de
gestión de las entidades estatales que integran el SNARIV (2013; 2015) se centra en el devenir
de los diferentes componentes en que se divide la política (prevención, protección, atención
humanitaria, estabilización socioeconómica, reparación), dejando de lado la referencia al
impacto de las políticas en términos avance, estancamiento o retroceso en el goce efectivo de
los derechos. Los documentos se centran en datos de coberturas, presupuestos asignados o
ejecutados, las medidas adoptadas, es decir, variables de gestión pero no de resultado.
En relación con el devenir de los derechos humanos en el marco del conflicto armado, la
“atención al desplazamiento” hace parte de la problemática general sobre la emergencia y
devenir de los derechos humanos como función de Estado y campo de saberes especializados
originados en la tradición jurídica nacional e internacional vs. Las agendas y políticas de
seguridad del Estado con ocasión del conflicto armado las cuales pretenden subsumir los
derechos humanos (Roth, 2006).
En este marco, las posiciones han sido oscilantes, pues, según la prioridades del gobierno de
turno se observan diferentes énfasis, por ejemplo, con ocasión de la adopción de la Ley 387
de 1997 la garantía de los derechos de la población desplazada conforma un campo de
intervención específico (el denominado SNAIPDV7) conformado por referentes humanitarios y
de derechos DESC8 (Organización de las Naciones Unidas,1966), sin embargo, desde 1999
con el Plan Colombia y luego, en 2002 con la política de seguridad democrática, la política
tiende a estar vinculada prioritariamente al devenir de las políticas de seguridad del Gobierno
(Presidencia de la República, 2003).
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El SNAIPDV, significa Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Correspondía al
esquema de organización en el cual convergían las entidades estatales nacionales y subnacionales a las que la Ley 387 de
1997 asignaba competencias en materia de atención a la población desplazada.
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DESC es la sigla con la que se denotan los Derechos Económicos, sociales y Culturales.
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Por último, están los discursos internacionales sobre derechos humanos, en particular, los
planteamientos sobre protección a desplazados/refugiados que en Colombia impulsan
burocracias supraestatales como ACNUR, CICR y OACNUDH 9, agencias gubernamentales
como USAID y GIZ y ONG10 de derechos humanos (Vela, 2005; Rojas & Laverde, 2006), los
cuales desde la década de los 90 del siglo pasado han impulsado la estructuración de las
políticas de atención al desplazamiento, lo cual incluye la adopción de referenciales sobre
acción humanitaria en conflictos armados internos y enfoques de cooperación para el
desarrollo. Por lo que una parte significativa de las estructuras de servicios en materia de
atención al desplezamiento corresponde a modelos de gestión humanitarios de orden global
que se adoptaron en el país por lógicas isomórficas.
En lo que respecta a las distribuciones de servicios (competencias) entre las entidades del
nivel nacional (gobierno central) y subnacionales (denominados en Colombia como
Departamentos, municipios y distritos), existe una estructura en la cual la nación concentra los
programas en materia de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición (a cargo del
sector de seguridad, fuerzas militares y de policía), Registro y Atención Humanitaria de
Emergencia y Transición (a cargo hoy de la denominada Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas –UARIV-) y los programas en materia de Estabilización Socioeconómica
(vivienda, generación de ingresos, acceso a tierras), Reparación (restitución de tierras,
indemnización administrativa, memoria histórica) y Verdad y Justicia (a cargo de los tribunales
de justicia y la Fiscalía General de la Nación).
9
Siglas: ACNUR significa Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; CICR, es Comité
Internacional de la Cruz Roja y; OACNUD, es Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
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Siglas: USAID, es United States Agency for International Development; GIZ es la agencia de cooperación alemana y su
nombre es, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
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En 2004, la Corte Constitucional con la Sentencia T-025 fija la obligación de impulsar procesos
de fortalecimiento institucional de los gobiernos territoriales para ejecutar sus funciones para
la atención a la población desplazada por la violencia
Con la Ley 1448 de 2011, se incluye dentro de las políticas de atención la mención explícita a
la adopción de un esquema de relaciones intergubernamentales (denominadas como políticas
de corresponsabilidad) mediante las cuales se fijan las distribuciones de competencias y cómo
y cuándo ambos niveles concurren y en particular, cuando la “Nación” interviene
subsidiariamente para apoyar las competencias de los gobiernos departamentales y
municipales. La Corte Constitucional en el marco del proceso de la Sentencia T-025, en
particular sus Autos de seguimiento 383 de 2010 y 099 de 2013, ha tenido que delimitar reglas
en materia de corresponsabilidad, pues, sólo hasta el año 2015, con el Decreto 2460, el
Gobierno Nacional entró a reglamentar las directivas en materia de corresponsabilidad entre
la Nación y los gobiernos subnacionales (también denominados como entes territoriales), lo
cual era materia de recurrentes tensiones entre las administraciones públicas sobre la atención
a la población desplazada, en particular, en relación con los municipios de menor capacidad
fiscal (Defensoría del Pueblo, 2015: 161-170).
11
Corresponde a los servicios en materia de asistencia en alojamiento temporal, alimentación, servicio de salud, atención
psicológica, entre otras, que prestan los municipios en las horas y días siguientes al desplazamiento forzado mientras se decide
la inclusión o no en el Registro Único de Víctimas.
12
Según el artículo 45 del Decreto 4800 de 2011, un desplazamiento masivo es aquel evento de expulsión en el cual se ven
afectadas de manera conjunta 10 o más familias o 50 o más personas.
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Discursos administrativos
En los informes de gestión sobre la política de atención se ha privilegiado un estilo de
argumentación que no da cuenta del impacto de las políticas sino que es una retórica centrada
en enunciar cifras de coberturas y presupuestos asignados y ejecutados, por ende, existe un
énfasis en mostrar los medios empleados (normas expedidas, actividades ejecutadas, planes
y personal) pero no el grado de realización de derechos que permiten las políticas.
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Así mismo, la superación de la vulnerabilidad es condición para poder acceder a las oferta en
materia de indemnización, que corresponde a la parte final del componente de reparación de
las víctimas. Al respecto establece el Decreto 1377 de 2014:
Breves conclusiones
Durante el siglo XX se ha producido un ampliación de las obligaciones estatales en relación
con los derechos que se deben garantizar, esto ha llevado a que surjan tipologías de estos en
función del grado de protección individual o colectiva que estos implican: derechos de primera
generación que protegen la libertad individual y la participación en la vida política, derechos de
segunda generación que buscan la igualdad económica y, derechos de tercera generación,
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Sin embargo, cuando se habla de garantía de derechos humanos, se tiende a concebir el rol
de la administración pública desde un punto de vista mecánico: las entidades estatales
ejecutan mandatos constitucionales, legales, programáticos y judiciales asignados,
concentrándose en la elección del medio más eficiente para lograr la labor asignada.
Se omite que la administración pública es también un espacio de reflexión sobre los derechos
humanos, en particular, que desde el ámbito de intervención (campo organizacional en el que
confluyen unidades organizacionales estatales y no estatales) para la garantía de éstos, se
establecen interacciones, a partir de los cuales se despliegan y configuran una series de
saberes (de orden organizacional, procedimental, estadístico, narrativo, jurídicos, económicos,
entre otros), que no sólo interpelan el problema a intervenir, sino que de esa reflexión sobre
cómo intervenir, se plantean una nueva dimensión de conceptualización y análisis de estos,
quedando pendiente el análisis de esos procesos y las formas de saber administrativos
asociados a la garantía de los derechos humanos.
La aceptación de los argumentos sobre la gestión de las políticas remite al análisis de los
procesos de producción y circulación de argumentos administrativos, los cuales se
caracterizan por corresponder a instancias institucionalizadas ubicadas dentro del campo de
intervención, lo que determina unos criterios de admisión/exclusión de los argumentos, formas
de argumentación y momentos de enunciación.
El análisis de las formas de argumentación que se despliegan para la gestión de una política
permite establecer las trayectorias que asumen los discursos que se despliegan en los
programas y como en ellos se decantan diversas conceptualizaciones del problema, las
acciones desplegadas y la manera de evaluar los resultados. Es decir, la definición de la
“buena administración” no es sólo una valoración construida desde lo jurídico, es un discurso
que se construyen desde los despachos de las entidades.
La revisión de los argumentos que se esgrimen en la gestión de una política, por ejemplo, las
que se despliegan en los ámbitos subnacionales para la atención a la población desplazada,
permite hacer visible una parte del conjunto de lógicas o racionalidades que los estructuran
delimitando cual es la “visión del problema” que se hace desde los despachos oficiales y por
ende cómo se va soportanto el tipo de acción administrativa que se despliega. Al respecto
Jaramillo establece:
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XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017
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XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017
Reseña biográfica
Edwin Manuel Tapia Góngora
Anexos
Fuente: diseño propio, a partir de los argumentos sobre configuración de formas de saber
administrativo contenidos en Lozano (1998, 2008) y acción compleja de Pressman & Wildavsky
(1998).
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XXII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 14 - 17 nov. 2017
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