Ciencias de Gobierno

IZEPES
Gobernación del Estado Zulia
izepes@iamnet.com
ISSN: 1316-371X
VENEZUELA

2003
Morelba Brito
LAS REFORMAS DE “SEGUNDA GENERACIÓN” EN AMÉRICA LATINA:
LA REIVINDICACIÓN DE LA POLÍTICA
Ciencias de Gobierno, enero-junio, año/vol. 7, número 013
Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (IZEPES)
Maracaibo, Venezuela
pp. 11-35
 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio, 2003, 11-35
Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales
ISSN 1316-371X ~ Depósito Legal pp 199702ZU1123

Las reformas de “segunda generación”

en América Latina: La reivindicación de la política

Brito, Morelba*

Resumen
Desde mediados de los años 90 del siglo pasado y en razón del peso
teórico del neoinstitucionalismo, como el soporte argumental de los orga-
nismos multilaterales de apoyo financiero y técnico para las reformas del
Estado de “segunda generación” en América Latina, la política adquiere
una importancia significativa como la interacción social a partir de la cual
es posible -con la mediación de “Buenos Gobiernos”- establecer los acuer-
dos y diseñar las instituciones que permitan a estos países minimizar la bre-
cha que los separan de aquellos más exitosos desde el punto de vista socioe-
conómico. Para tratar esta premisa, ubicamos este trabajo en el contexto de
la evolución de la relación entre estrategia de desarrollo, reforma y rol del
Estado en la región para, finalmente, poner de relieve el papel y el sentido
que adquieren la democracia, los gobiernos y las interacciones políticas en
momentos cuando éstas categorías son reproblematizadas en cuanto a su
funcionalidad para el crecimiento económico y el desarrollo social.
Palabras clave: Estrategia de desarrollo, reforma del Estado, gobernabili-
dad, “buen gobierno”, democracia y política, Latinoamérica.

Finalizado: Julio, 2002 Recibido: 02-08-2002 Aceptado: 13-03-2003

* Politóloga (Universidad Central de Venezuela); Profesora Titular e Investigadora del

Centro de Estudios Sociológicos y Antropológicos de la Universidad del Zulia. Mgs.
en Sociología del Desarrollo (Universidad del Zulia); Mgs. en Gestión y Dirección Pú-
blica Local (Universidad Carlos III de Madrid-IZEPES). E-mail: acasellam@cantv.net.
 Brito, Morelba
12 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003

“Second Generation” Reforms in Latin-American:

The Revindication of Politics

Abstract
Since the mid 1990’s and due to the theoretical importance of neo-
institutionalism, as the argumentative support for multilateral organisms of
“second generation” state reforms in Latin America, politics acquires a sig-
nificant importance as the social interaction which makes possible the es-
tablishment of agreements and the design of institutions -with the media-
tion of “Good Governments”- which permits these countries to minimize
the gaps that separate them from the more successful states from the
social-economic point of view. To deal with this theme, this paper was ori-
ented towards the evolution of the relationship between development
strategies, state reforms, and the role of the state in the region. This is done
in order to finally point out this role and sense that they acquire democracy,
governments and political interactions when these categories are redefined
in relation to functionality for economic growth and social development.
Key words: Development strategy, state reform, governability, “good
government”, democracy and politics, Latin-American.

Introducción
Desde mediados de los años 90 del siglo pasado y para diferentes
perspectivas de análisis, la política adquiere una importancia significativa
como la interacción social de la cual podrían emerger los acuerdos que les
permitan al mundo occidental enfrentar los riesgos que le impone un entor-
no caracterizado por transformaciones cuyas dimensiones escapan al con-
trol de gobernantes y gobernados.
En este contexto, un enfoque cuyas propuestas han adquirido gran
peso teórico-prescriptivo para manejar el impacto de estos cambios en
América Latina ha sido el neoinstitucionalismo. Sus premisas se han consti-
tuido en el principal soporte argumental de los organismos internacionales
de apoyo técnico y financiero para el desarrollo y la reforma del Estado en
estos países, siendo una de sus características el considerar a la política
como la actividad humana con mayor potencial para activar los procesos
perfiladores de las instituciones que requiere la subregión como el hábitat
normativo y organizativo dinamizador del desarrollo socio-económico den-
tro de sus fronteras que le permitiría articularse ventajosamente con el
mundo globalizado.
Las reformas de “segunda generación”
en América Latina: La reivindicación de la política 13

A partir de su influencia, los productos esperados de las estrategias de

desarrollo y de la reforma del Estado adquieren una perspectiva multidi-
mensional en donde se articulan metas, objetivos y operaciones orientadas
hacia el logro de un marco institucional que estimule la constitución de una
sociedad civil fuerte y capaz de interactuar con reglas de juego claramente
democráticas, como condición necesaria –aunque no suficiente– para el cre-
cimiento económico y el desarrollo social. Con ello, se plantean desafíos,
tanto a los Estados y a los gobiernos en particular, como a las sociedades la-
tinoamericanas en general, que implican una transformación societal que
afectaría significativamente a los sistemas políticos, los estilos de gestionar
lo público y las rutinas de interacción que mantuvieron durante décadas
sus estados con sus respectivas sociedades.
Lo que nos proponemos en este ensayo es, en primer lugar, poner de
relieve la evolución en la región de la relación entre estrategias de desarro-
llo, rol del Estado, reforma y espacio político, recurriendo a una periodiza-
ción y síntesis descriptiva, que abarca los últimos 50 años, y que permite re-
saltar, al final, las consecuencias operativas de la revisión del “Consenso de
Washington”, en términos de la redefinición de los parámetros a considerar
para caracterizar el “desarrollo”, así como de los objetivos esperados de la
reforma del Estado, tal como quedan plasmados en las llamadas reformas
de “segunda generación”.
En segundo lugar, resaltar el papel que se le da a la política y al Go-
bierno”, en momentos cuando ambas categorías son re-exploradas y re-con-
textualizadas en el intento de construir marcos analíticos más sofisticados
que permitan precisar y discernir la funcionalidad de un entramado teórico
que articule aspectos como la calidad de la democracia, la gobernabilidad y
el “buen gobierno” y que arroje luces sobre la relación entre democracia,
crecimiento económico y desarrollo social.
Observamos que la política es reivindicada desde el momento en que
se coloca en el tapete de la discusión la potencialidad de este quehacer so-
cial, sobre todo cuando está basado en reglas democráticas, para la cons-
trucción de propuestas de orden societal que articulen eficiente y sostenida-
mente cuestiones como la generación de riquezas, la distribución del pro-
ducto social, el desarrollo humano y la cohesión, cooperación y coordina-
ción social.

1 Estrategias de desarrollo, reformas y rol del Estado

en América Latina
Una estrategia de desarrollo es una propuesta de ordenamiento de las
relaciones entre lo económico, lo político y lo social. En sociedades demo-
 Brito, Morelba
14 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003

cráticas, es el camino que la mayoría ha considerado adecuado para alcan-

zar determinados objetivos y metas y cuya selección ha sido el resultado de
la correlación de fuerzas que emerge de los procesos electorales, quedando
de manifiesto en la composición política de los poderes públicos. Compren-
de consideraciones acerca del papel que deben jugar los actores políticos,
económicos y sociales para que la sociedad logre cumplir con determinadas
expectativas; planteamientos respecto a las decisiones que se espera que to-
men el Estado y los gobiernos y sobre la ubicación de los espacios deciso-
rios, y propuestas sobre las operaciones que se deben adelantar –como polí-
ticas públicas– para alcanzar tales objetivos y metas. En las sociedades no
democráticas, una estrategia de desarrollo es aquella impuesta por algún
actor político –individual o colectivo– que se apropia del derecho de decidir
unilateralmente en nombre del interés general.

1.1 Tres estrategias de desarrollo y cincuenta años de reformas

En América Latina, desde los años 50 del siglo pasado hasta el presen-
te, se han sucedido tres oleadas de reformas del Estado (Oszlak, 1999) que
se han correspondido a cambios en las estrategias de desarrollo. En cada
una de ellas se les ha definido un rol al Estado y a los gobiernos, se apunta-
la un característico estilo de liderazgo, se establecen determinados mecanis-
mos de acceso al terreno de la política y se reconoce a determinados actores
el derecho de acceder al espacio de interacciones sociales en donde se discu-
ten, negocian y procesan desde alternativas de resolución de problemas pú-
blicos puntuales, hasta propuestas de orden societal.
En la estrategia de desarrollo característica del período que transcurre
desde la segunda postguerra hasta mediados de los 80 del pasado siglo,
centrada en la búsqueda del crecimiento económico por la vía de la indus-
trialización por sustitución de importaciones, la creación de mercados inter-
nos y su protección y en políticas de bienestar universalistas, con el objetivo
de redistribuir el ingreso y alcanzar la justicia social, se le asignaron al Esta-
do –y a los gobiernos como sus brazos ejecutores– los siguientes roles: mo-
tores de la economía y planificadores del desarrollo; redistribuidores de los
ingresos, garantes de la integración social, empleadores, protectores de los
nacientes sectores empresariales y subsidiadores del resto de la sociedad.
De esta manera, durante esta etapa se asume como natural el papel central
del Estado en la sociedad (Oszlak, 1999) y si bien se hacen esfuerzos teóri-
cos por establecer una relación –causal– entre desarrollo económico y de-
mocracia 1, haciéndose énfasis en la mayoría de los países de la región en el

1 Véanse los esfuerzos de las teorías desarrollistas de la modernización, los estudios sobre
sistemas políticos comparados y la teoría del “take off”, de los años 50 y 60. En el caso par-
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en América Latina: La reivindicación de la política 15

logro de sistemas democráticos como objetivo complementario del desarro-

llo económico, en términos prácticos la prioridad es el crecimiento de la
economía.
La reforma del Estado correspondiente tenía como meta última im-
plantar, como soporte de las rutinas procedimentales de la administración
pública, el modelo racional weberiano y las acciones se concentraron en la
capacitación técnica de los funcionarios para interactuar sobre la base de
este modelo, con el objeto de proporcionar al sector público herramientas
de gestión que le facilitaran su papel de motor de la economía. Una de las
herramientas privilegiadas fue la planificación normativa, como recurso
para operativizar –desde un único centro decisor– las directrices que se des-
prendían de planes de desarrollo cuyo diseño fue concebido como una res-
ponsabilidad unilateral de gobernantes –electos o no– que monopolizaron
el acceso al terreno de la política y lo circunscribieron a un número reduci-
do de actores 2 que controlaron los espacios decisorios, con el apoyo técnico
de los “expertos” en esta disciplina.
Al realizar el balance de esta etapa, autores como Cunill (1997), Prats
(1998; 1999a; 1999b; 2001) y Oszlak (1999), resaltan el hecho de que hubo
pocos progresos, excepto por la incorporación de algunos supuestos del
modelo racional normativo, con el problema de que al combinarse con los
patrones culturales dominantes, devinieron en un híbrido que combinó el
burocratismo y el modelo vertical de liderazgo, con la cultura patrimonia-
lista y clientelar, con lo que más bien se acentuaron los rasgos autoritarios
en algunos países.
Desde los 80 hasta mediados de los 90, a raíz del reconocimiento de la
crisis del Estado benefactor, del agotamiento del modelo de sustitución de
importaciones y de la necesidad de superar el tipo de organización societal
dominante y sus secuelas intervencionistas, estatistas y paternalistas, se reo-
rienta la estrategia de desarrollo. El objetivo es –de nuevo– el crecimiento
económico, esta vez por la vía de la liberalización económica y comercial y
la apertura a la inversión extranjera; en estos momentos, la meta es alcanzar
suficiente competitividad como para insertarse exitosamente en la econo-
mía globalizada y fortalecer los mercados internos, para lo cual se recondu-
cen las políticas públicas buscando, fundamentalmente, la estabilización

ticular del desarrollismo cepalino, marcado por el keynesianismo, se establece como nece-
saria una vinculación entre crecimiento económico, distribución del ingreso, justicia social
y democracia.
2 En caso de países con sistemas democráticos, militantes del partido mayoritario o de la
coalición política ganadora de las elecciones, y representantes de las cúpulas empresariales
y sindicales.
 Brito, Morelba
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macroeconómica vista, en esos momentos, como claro prerrequisito para al-

canzar otros objetivos sociales y político.
Al considerarse urgente resolver el problema económico, dándosele la
dimensión de causa última de las múltiples manifestaciones de la crisis, las
respuestas se buscaron casi de manera exclusiva en el ámbito de las ciencias
económicas. Durante esos años, al colocarse en la balanza las preocupacio-
nes respecto al bienestar social y la democracia, frente a aquellas relativas al
crecimiento económico, el peso que se le asigna a esto último hace que, du-
rante casi dos décadas, el tratamiento de los aspectos sociopolíticos del de-
sarrollo quedara supeditado –y en casos extremos temporalmente relega-
do– al logro previo de la resolución del nudo crítico del funcionamiento
equilibrado de la economía.
Como el reverso de la estrategia perfilada, aparecen las propuestas co-
nocidas como reformas de “primera generación”. Con ellas se intenta rede-
finir la actuación del Estado y su rol dentro del nuevo modelo de desarro-
llo; predomina la consideración de que el Estado debía limitarse a ejercer
sus competencias básicas e indelegables (seguridad y defensa, educación y
salud y programas sociales focalizados hacia la población vulnerable) y ad-
quiere dominio discursivo la idea de que el sector público debía replegarse
y darles espacio al mercado y a la sociedad.
Las prioridades de los reformadores durante este período fueron: la
reducción del tamaño del Estado –en un contexto en donde priva una pro-
funda criticidad ante la centralidad que éste había adquirido respecto a la
sociedad– y la eliminación, o la transferencia a otros niveles de gobierno o
al sector privado, de servicios prestados por el sector público, a los fines
prácticos de generar ahorro fiscal. Las herramientas consideradas pertinen-
tes para ello fueron: la descentralización, la privatización, la desregulación
de la economía y la tercerización de servicios públicos, con el fin último de
eliminar patrones culturales disfuncionales para la economía de mercado
como el clientelismo, paternalismo e intervencionismo estatal 3. No se pro-
blematizan cuestiones como la calidad de la gestión pública o el tipo de re-
glas políticas, ni se mostró preocupación –como plantea Oszlak (1999)– por
fortalecer al Estado para su actuación, punto que, como resalta este autor,
pasa a ser crucial en el marco de las reformas que se proponen en la década
siguiente.
Secuela de lo anterior fue, no sólo cierta indiferencia respecto al tipo
de sistema político, sino que la democracia incluso pasa a ser considerada
un sistema político demasiado costoso e inversamente proporcional al desa-

3 Prats (1998); Oszlak (1999); Finot (1999).

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en América Latina: La reivindicación de la política 17

4
rrollo económico (Payne, 1999), por lo que muchas de esas reformas se esti-
mularon y adelantaron con el claro soporte de sistemas políticos abierta-
mente autoritarios.
Al inventariarse, en la década de los 90 del siglo pasado, los resulta-
dos de la estrategia de desarrollo y de las reformas adelantadas en la déca-
5
da anterior, a raíz de la revisión crítica del “Consenso de Washington” , se
concluye que sus costos, en términos de inequidad y dualización social, fue-
ron mayores que sus beneficios, en términos de crecimiento, estabilidad
económica y eficiencia pública. Un conjunto de aprendizajes conduce a re-
plantear los parámetros de actuación del Estado y de los gobiernos y con
ello América Latina ingresa en la siguiente etapa de reformas: las de “se-
gunda generación”.
Las nuevas propuestas intentan complementar lo que había quedado
pendiente –estabilización macroeconómica y confrontación de los estilos
tradicionales de administrar lo público– con variantes significativas respec-
to a los instrumentos y objetivos del cambio; se incluyen, tanto el desarrollo
institucional como una radical modernización gerencial de la administra-
ción pública, además del perfeccionamiento del sistema político democráti-
co. Desde el neoinstitucionalismo, se invierte la relación causal entre creci-
miento económico y democracia y los procesos políticos pasan, si no a supe-
rar en importancia, a equipararse con los procesos económicos.
Las reformas de “segunda generación” se proponen en un ambiente
de creciente sensibilización ante la necesidad de transformar la relación en-
tre el Estado y la sociedad y las propuestas se enmarcan dentro de una vi-
sión del desarrollo más amplia que, además, supedita los avances en cuanto
al desempeño económico de los países latinoamericanos a condiciones
como el perfeccionamiento del Estado de Derecho; la reforma de los pode-
res públicos y su nítida separación y autonomización; la capacitación de
servidor público; la reestructuración de los gobiernos –sobre todo en el área
social– y el rescate de la capacidad reguladora del Estado, entre otros aspec-

4 Esta apreciación se combina explosivamente con la pérdida de credibilidad en los actores

políticos tradicionales y el cuestionamiento al desempeño de los sistemas políticos demo-
cráticos respecto a capacidad para cubrir las crecientes y ahora más complejas expectativas
sociales.
5 El “Consenso de Washington” fue un acuerdo informal entre funcionarios del Banco Mun-
dial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y algunos funcionarios estadouniden-
ses, realizado en 1989 y basado en la experiencia vivida por los países latinoamericanos en
esa década a raíz del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. Tuvo una
gran influencia en las recomendaciones que hicieron los organismos multilaterales a estos
países respecto a las reformas necesarias, y estas fueron planteadas a partir de un marco de
políticas públicas contables, que se pensaba que podían ser exitosas independientemente
del contexto sociopolítico (Stiglitz, 1998: 71-72).
 Brito, Morelba
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tos. Se reconoce la necesidad de fortalecer tanto al sector público como al

privado para lograr la competitividad en el mercado mundial y se tiene
mucho cuidado en advertir sobre el peligro de dar marcha atrás en cuanto a
las reformas económicas anteriores6.
Las condiciones señaladas son entendidas como el hábitat político
conveniente para que opere una perspectiva del desarrollo que articula as-
pectos socioeconómicos y culturales en un corpus propositivo ante el cual
los gobiernos deben asumir una responsabilidad central como “agentes
promotores” y “catalizadores” del cambio y el desarrollo, donde se antepo-
nen a los requerimientos de estabilización y ajuste fiscal, otros dirigidos a:
• La promoción y creación de entornos culturales y normativos favora-
bles para el funcionamiento eficiente y sostenido de los mercados,
por medio del estímulo a la competencia, la transmisión de tecnolo-
gía y la creación de marcos legales que minimicen los costos de tran-
sacción7 y aseguren la disposición del sector privado para la inver-
sión.
• La profundización del proceso de descentralización del sistema polí-
tico, la promoción de la participación ciudadana y el fortalecimiento
de la sociedad, con fines que van más allá del ahorro fiscal y que in-
cluyen abrir el acceso de nuevos actores al terreno político, de quie-
nes se espera aprovechar su aprendizaje y las respuestas que generan
ante problemas públicos.
• La modernización de la administración pública, para, por una parte,
incrementar su eficiencia, diseñando estructuras de incentivos que es-
timulen al funcionario público a mejorar su actuación, y por otra, in-
corporar la rendición de cuentas como componente de un estilo de
gestión de lo público más horizontal, responsable, transparente y que
garantice un sector público eficientemente vinculado con la sociedad.
Fundamentales para el desarrollo pasan a ser: el recurso humano; el
capital social, como requisito para la integración, la generación de confianza
y la cohesión social (Putnam, 1994) 8; la equidad y la superación de la pobre-

6 Banco Mundial (BM) (1997, 1998, 1999); Oszlak (1999); Fleury (1999); Garretón (1999); Le-
chner (2000).
7 Los costos de transacción se reducen en las sociedades que cuentan con reglas de conviven-
cia social que facilitan el intercambio -económico y político- y que sancionan eficientemen-
te el incumplimiento de los acuerdos, haciendo que, por la confianza, éstos se multipli-
quen, haya más disposición para la cooperación y se produzca, por ende, más riqueza y ca-
pital social. Para los neoinstitucionalistas esto sucede cuando los actores se sienten frecuen-
temente incentivados a contraer compromisos al tener certezas sobre las posibilidades de
beneficio mutuo (North, 1993; Putnam, 1994).
8 En su libro ¿Cómo hacer para que la democracia funcione?, Putnam (1994) considera que una
comunidad cuenta con capital social cuando sus organizaciones se caracterizan por tener
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en América Latina: La reivindicación de la política 19

za; la sustentabilidad ambiental y, muy importantes, la restitución de la go-

bernabilidad y la consolidación de la democracia, percibida ahora como un
sistema político funcional a la economía de mercado9.
Al Estado (en general) y a los gobiernos (en particular) se les vuelve a
exigir un papel relevante como generadores de políticas de apoyo y estímu-
lo al sector privado. Se les asigna una doble misión: a) complementar los
mercados, no sólo corrigiendo sus fallas sino organizando y coordinando
de forma dinámica las interacciones entre los factores humanos, económi-
cos, políticos, sociales y culturales imprescindibles para la competitividad;
y b) detectar y contactar a los potenciales agentes de desarrollo presentes en
10
la sociedad, movilizarlos y articular sus acciones .
La diferencia está en que se espera que, por una parte, no asuman es-
tas funciones de manera “dirigista”, como en épocas pasadas (Garretón,
1999), sino interactuando con la sociedad para explorar y encontrar, en con-
junto, respuestas pertinentes a viejos y nuevos problemas públicos; y por
otra, ofrezca, además, un clima de confianza, que sería la resultante de su
acción organizadora y coordinadora.
En síntesis, los propósitos de largo plazo de las reformas de “segunda
generación” incluyen, además del perfeccionamiento y la consolidación de
sistemas políticos democráticos, cambios en los patrones culturales y en las
reglas del juego social, con el objeto de propiciar en las sociedades latino-
americanas las condiciones que les permitan diseñar instituciones que esti-

suficiente confianza en las otras, lo que les permite predecir su conducta, y cuando posee
normas y redes que incentivan la eficiencia social mediante la facilitación de las acciones
coordinadas. Las redes de compromiso cívico no estorban sino que fomentan el crecimien-
to económico, y funcionan sobre la base de intensas relaciones horizontales, que aumentan
los costos potenciales de un desertor en cualquier transacción individual, facilitan la comu-
nicación y mejoran el flujo de información sobre la confiabilidad de los actores; su éxito se
mide por los niveles de colaboración y productividad alcanzados por la comunidad.
9 En este sentido comienza a avanzarse en investigaciones que intentan dilucidar con clari-
dad si existe una relación funcional entre democracia y desarrollo económico. North (1993),
Putnam (1994), Stiglitz (1998) y Sen (1999), entre otros, consideran que han progresado en
el establecimiento de esa relación. Otros, entre quienes contamos a Sartori (1999) y Schmi-
tter y Karl (1999), son más cautos; el primero habla del “binomio optimizador” democracia
y mercado, aunque reconoce que no está “demostrado empíricamente que sea obligado y
obligatorio”; los segundos plantean que las democracias no son necesariamente más efi-
cientes desde el punto de vista económico, por lo que no deben colocarse demasiadas ex-
pectativas en este tipo de sistema político. Para el neoinstitucionalismo, en términos gene-
rales, -premisa compartida por Sen- el sistema político democrático es el que se constituye
en el entorno favorable para el crecimiento económico, y no a la inversa, como planteaban
las teorías desarrollistas modernizadoras de los años 50 y 60 del pasado siglo.
10 Lechner (1996); Stiglitz (1998); Garretón (1998; 1999); Rabotnikof (2001).
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11
mulen el crecimiento económico . De esta manera, los componentes bási-
cos y parámetros relevantes para medir los resultados de estas reformas12
pasan a ser temas y aspectos de carácter eminentemente políticos como la
información al ciudadano, la libertad de opinión y la comunicación interac-
tiva gobiernos 13-sociedad; la consolidación y extensión de los derechos eco-
nómicos, políticos y sociales; la institucionalización y el fortalecimiento de
la capacidad de control social, y la responsabilización del sector público,
junto con aspectos de carácter gerencial como la modernización, la habilita-
ción de los gobiernos y la capacitación de los funcionarios públicos para
cumplir el papel crucial que se espera de ellos.

1.2 Nuevos actores, parámetros y rutas para el desarrollo

y las reformas en América Latina
Las consecuencias operativas de la influencia del neoinstitucionalismo
y de la revisión del “Consenso de Washington” las sistematizaremos de la
siguiente manera:
En primer lugar -en lo que respecta a las estrategias de desarrollo- no
sólo se expanden sus metas, como puntualizamos en el apartado anterior,
sino que se multiplican los actores que han de responsabilizarse de la im-
plementación de las acciones necesarias para alcanzarlas. Además del Esta-
do y de las organizaciones políticas estatales que actúan en el ámbito nacio-
14
nal, se involucra a organizaciones políticas no estatales , organismos em-
presariales y sindicales, organizaciones no gubernamentales, con variados
niveles de actuación; asociaciones civiles con o sin fines de lucro; agentes fi-
nancieros o de cooperación técnica internacionales; gobiernos subnaciona-
les y comunidades locales. El acceso al terreno de la política se abre radical-

11 Prats (1998, 1999a, 1999b, 2001); Fleury (1999); Stiglitz (1998, 2000); Oszlak (1999); Banco
Mundial (BM) (1997, 1998); Banco Interamericano de Desarrollo (BID)(1997); Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2002).
12 La literatura sobre este tema abunda. Véanse los aportes de Bresser-Pereira (1997, 2000);
North (1993); Putnam (1994); Prats (1998, 1999a, 1999b); Oszlak (1999); Stiglitz (1998, 2000);
Garretón (1999, 2000); Fleury (1999); Payne (1999); Sen (1999).
13 Hablamos de gobiernos en plural, porque se reconocen los tres niveles de toma de decisio-
nes públicas basados en una división jurídicamente establecida de competencias.
14 Hacemos una diferenciación entre organizaciones políticas estatales y organizaciones polí-
ticas no estatales; las primeras son aquellas que actúan dentro de la frontera del estado
(por ejemplo, los gobiernos en sus tres niveles y el parlamento) y las segundas como aque-
llas organizaciones políticas que actúan dentro de las fronteras de la sociedad civil; ambas
se encargan de mediar entre el Estado y la sociedad. Las organizaciones políticas no estata-
les son organizaciones voluntarias que surgen de la sociedad misma para transmitir y re-
presentar intereses y las estatales son las creadoras de las leyes y de las decisiones que se
imponen en un territorio.
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en América Latina: La reivindicación de la política 21

mente al extenderse la participación en la definición de las propuestas de

orden societal a una multiplicidad de actores antes no considerados.
En segundo lugar –éste es uno de los productos más interesantes– los
focos para estimular el desarrollo se multiplican y descentralizan; los im-
pulsos pueden –y deben– provenir de las más variadas fuentes –estatales y
no estatales– y pueden –incluso– ser promovidos desde cada uno de los es-
pacios locales 15.
En tercer lugar –en lo que respecta a la reforma del Estado–, el impor-
tante papel que se les asignan al Estado, a los gobiernos y a la Sociedad Ci-
vil, para cumplir con los complejos requerimientos del desarrollo, amplían
a tal punto los resultados esperados de la reforma, que su tratamiento tras-
ciende el ámbito formalmente estatal para hacer de ella una reforma socie-
tal. Se incorporan como parámetros de evaluación de su éxito, la habilidad
y capacidad de estas tres instituciones para sortear ventajosamente la etapa
transicional y adaptarse eficientemente a los cambios. Para ello, se conside-
ran como avances necesarios: el diseño de estructuras de incentivos que es-
timulen el comportamiento eficiente y responsable del conjunto de actores
sociales, públicos y privados; la restitución de la gobernabilidad social y la
credibilidad en las reglas democráticas, en los actores políticos y en la polí-
tica; y la creación de dispositivos –como la participación y el fortalecimiento
de la ciudadanía activa– que sirvan de soporte a los esfuerzos innovadores
de los gobernantes en su intento por guiar a las sociedades en medio del
cambiante entorno. Resaltan, con nuevos componentes, temas como la cali-
dad de la democracia, la governance y la capacidad estratégica y resolutiva
de los gobiernos, y aparece un marcado interés, compartido por diversas
tendencias teóricas16, por la revisión del concepto y localización de lo políti-
co y de sus actores.

2 Gobernabilidad y “Buen Gobierno”: la reivindicación

de la política
En América Latina las reflexiones acerca de la gobernabilidad y el
“Buen Gobierno” comienzan a desarrollarse a partir de dos preocupaciones:
a) cómo superar el nudo crítico del agotamiento del modelo de sustitución
de importaciones –y sus secuelas en cuanto a la descomposición de las for-
mas de integración social estatalmente centralizadas que lo complementa-
ban–; b) el reconocimiento de las limitaciones tanto del modelo del Estado

15 Arocena (1995); Borja y Castells (1997); Borja (1998, 2001); Vásquez (1999).
16 Beck (1999); Mouffe (1999); Garretón (1999); Vallespín (2000); Feldman (2001).
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centralizado y paternalista, como de aquellas propuestas que colocaron al

“Estado Mínimo” como solución, en vista de la incapacidad de ambos para
lidiar con la complejidad sociopolítica contemporánea.
La gobernabilidad es un indicador de la aceptación, por parte de la so-
ciedad, de los productos del Sistema Político y las decisiones de sus gober-
nantes y representantes como vinculantes; es su disposición a actuar dentro
de un marco institucional que considera adecuado. Esta disposición se ma-
nifiesta cuando, por una parte, ese marco refleja los valores y las reglas que
la mayoría social ha preferido, han sido recogidas por sus líderes y repre-
sentantes –a través de los procesos políticos–, han quedado plasmadas en el
Estado, como leyes y normas, y éstas son pertinentemente decodificadas
por sus gobernantes como políticas públicas que las hacen operativas. Por
otra, cuando una sociedad juzga positivamente a los actores y los procesos
políticos generadores de instituciones y políticas, en cuanto a la correspon-
dencia de lo que producen respecto a las necesidades de los ciudadanos17.
Por su parte, el concepto de governance –o “Buen Gobierno” – , remite
al uso compartido del poder y a la coordinación de acciones entre el sector
público y el privado (Jessop, 1996; Mayntz, 2000) y tiene como eje la acepta-
ción, por parte de las autoridades políticas, del fenómeno de la extensión de
18
la esfera de lo público más allá de su ámbito formal de influencia , a raíz
de la crisis resolutiva del Estado de Bienestar y de la emergencia de nuevos
actores, identidades colectivas, problemas e intereses sociales.
Cada vez más, en democracia, la sociedad necesita de buenos gobier-
nos para dejarse gobernar porque en este tipo de sistema político se eviden-
cia con más claridad el hecho de que las limitaciones de los gobernantes ter-
minan expresándose como desventajas de sus respectivos gobernados fren-
te a otras colectividades. En los sistemas democráticos los ciudadanos de-
tectan con mayor facilidad –gracias a mecanismos como la libertad de ex-
presión y opinión, la participación y la deliberación– cuándo sus gobiernos
no están preparados para garantizarles las condiciones que les permitan ac-
ceder a las oportunidades que provienen del ambiente y cuándo las caren-
cias de sus gobiernos los inhabilitan para controlar o evitar las posibles se-
cuelas negativas de los cambios.
Algunas de las ventajas sociales de los sistemas políticos democráticos
es que, sobre todo cuando son descentralizados, hay un mayor acceso e in-
tercambio de información, lo que amplía las posibilidades de los gobiernos

17 Un tratamiento ya clásico de esta categoría y de sus dimensiones –legitimidad y resultados

de los gobiernos– la encontramos en Arbós y Giner (1993).
18 Cunill (1997); Bresser-Pereira (1997, 2000).
Las reformas de “segunda generación”
en América Latina: La reivindicación de la política 23

sean constantemente juzgados (Manin, 1998); emerjan y compitan distintas

versiones del interés general19 (Sen, 1999), y se aproveche de manera más
eficiente el aprendizaje social (North, 1993).

3. Neoinstitucionalismo, democracia y política

Como vimos, desde finales de los 70 hasta mediados de los 90 del si-
glo pasado, la economía asumió el protagonismo como la disciplina que po-
día proporcionar las soluciones ante la crisis del Estado y responder a las
preguntas sobre qué hacer frente a las grandes tendencias que estaban im-
pactando a estas sociedades. En palabras de Lechner (1996), durante esos
años, se intentó construir el orden social desde el mundo de la economía,
desplazando a la política de su espacio natural.
A mediados de los 90, se produce un cambio en las consideraciones
acerca del peso de los factores políticos respecto al desarrollo así como acer-
ca de la extensión del ámbito político, que ahora trasciende el espacio de las
instituciones públicas formales. La democracia deja de ser considerada un
obstáculo para la toma eficiente de decisiones económicas y la formación de
“buenos gobiernos”, con habilidades para estimular los cambios económi-
cos y sociales necesarios que permitan a América Latina insertarse con éxito
en el mundo globalizado, se constituye en uno de los fines más importantes
de las reformas y de las estrategias de desarrollo.
Autores como North (1993) y Sen (1999) 20 han intentado demostrar
una relación significativa entre democracias consolidadas, un entramado
social fuerte, confianza en las instituciones y desarrollo socioeconómico.
Para el primero, un sistema político es funcional para el desarrollo cuando
posibilita la eficiencia adaptativa 21, alentando en la sociedad y en la econo-
mía los experimentos, los ensayos y las innovaciones, y cuando aprovecha

19 Ya en la década de los 80, Dahrendorf (1983) planteaba que el sistema político democrático
es el único que permite tener en cuenta y asimilar, sin traumas, los cambios que se produ-
cen en las áreas de los intereses de los ciudadanos, porque es el único en donde, aún en
medio de la incertidumbre, siempre es posible dar cabida a varias respuestas, y eso es lo
que inserta en las sociedades las posibilidades de cambio de adecuación al entorno.
20 En este sentido es también interesante revisar las consideraciones de Putnam (1994) y Pas-
quino (2000).
21 La eficiencia adaptativa es la capacidad de una sociedad para aprender e innovar en la me-
dida en que necesita resolver los problemas que se le presentan en su continuo y necesario
proceso de adaptación a los cambios del entorno. Para los neoinstitucionalistas, esta capaci-
dad está determinada por las reglas que cada sociedad ha diseñado para regular la convi-
vencia social. La eficiencia adaptativa depende, según North (1993), de si las reglas del jue-
go social incentivan o no la aptitud hacia la innovación y la predisposición natural al
aprendizaje que caracteriza al hombre. A mayor eficiencia adaptativa, una sociedad tiene
mayor posibilidad de mejorar su desempeño socioeconómico.
 Brito, Morelba
24 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003

los esfuerzos que la sociedad hace para explorar modos alternos de solu-
ción de problemas. Para este autor, el tipo de sistema político que dispone
de más mecanismos y herramientas para convertir el aprendizaje social en
nueva institucionalidad es el sistema político democrático.
Por su parte, Sen (1999) reivindica a la democracia como sistema polí-
tico por ser aquel que: a) potencia la audiencia donde la gente obtiene al ex-
presar sus demandas de atención política, incluyendo las necesidades eco-
nómicas; b) abre la oportunidad de aprender los unos de los otros, y c) ayu-
da a la sociedad a conformar sus valores y a seleccionar adecuadamente sus
prioridades. Visto así, la ventaja de las interacciones políticas en sociedades
democráticas es que garantizan al ciudadano la apertura hacia diversas op-
ciones frente a los problemas que el mismo genera en sus interacciones y le
permiten convertir las soluciones más eficientes en nueva institucionalidad,
permitiendo a su vez a la sociedad remozarse a sí misma constantemente.
Desde esta lectura, las reformas de “segunda generación” tienden a cen-
trarse en el perfeccionamiento del sistema político democrático en cada país y
a tener como propósitos afinar los mecanismos de comunicación entre el Esta-
do y la Sociedad y mejorar los procesos de selección de autoridades, de recep-
ción de demandas, de definición de la agenda pública y de conversión de lo
aprendido colectivamente en nuevas reglas y normas de convivencia. Dentro
de los objetivos políticos resaltan el fortalecimiento de las capacidades legislati-
vas y judiciales de los Estados latinoamericanos y la promoción de el “buen
gobierno” a los fines de encontrar, con ayudad de la sociedad, las mejores res-
puestas posibles ante los déficits acumulados y ante los retos que se le presen-
tan hoy a estas sociedades, garantizando, a su vez, la necesaria gobernabilidad
que se requiere para la estabilización socio-económica.
De lo que se trata hoy, en la región, es de la construcción de un orden
y de una renovada institucionalidad que permita actuar eficientemente y de
manera simultánea ante cuestiones como el crecimiento económico, la com-
petitividad y la generación de riqueza; el desarrollo humano y la eficiencia
social; la equidad, la cohesión e integración social y la calidad de las demo-
cracias. En este contexto termina por reconocerse la importancia de gobier-
nos con capacidad y habilidades para estimular la formación de entrama-
dos relacionales que contacten pertinentemente las esferas y actores econó-
micos, políticos y sociales.
El Cuadro No. 1 periodiza sintéticamente la evolución de la relación
descrita entre estrategias de desarrollo, reforma y rol del Estado; explicita la
compleja dimensión, que bajo la influencia del neoinstitucionalismo, ad-
quieren estos dos procesos en el último lustro y resalta el significativo papel
que desde éste enfoque teórico se le asigna hoy a los procesos políticos y al
sistema político democrático.
 Cuadro No. 1
Estrategias de Desarrollo, Reforma y Sistema Político desde mediados de los 50 hasta hoy
Período Estrategia de desarrollo Objetivos de la reforma
• Crecimiento económico • Reformar las organiza-
por medio de Industria- ciones públicas y cam-
lización por sustitución biar estilo de gestión
de importaciones. para fortalecer al Estado
• Creación y protección como interventor en la
del mercado interno. economía.
• Bienestar general por • Capacitar a los funcio-
medio políticas univer- narios en cultura y prác-
50´s-80´s salistas redistribuidoras tica organizacional basa-
del ingreso. da en modelo normati-
vo racional weberiano.
• Capacitar para la plani-
ficación normativa del
desarrollo, cuyos pará-
metros deben ser defini-
dos desde un ente cen-
tral de planificación.
Rol del Estado
• Articulador “dirigista” de re-
laciones sociales, empleador,
regulador y subsidiador.
• Motor de la economía, inter-
ventor y planificador del de-
sarrollo desde el gobierno
central.
• Redistribuidor de los ingre-
sos.
La política
• Relación causal: desarro-
llo económico-desarrollo
político.
• Preferización del sistema
político democrático-cor-
porativo.
• Acceso a terreno político
Las reformas de “segunda generación”
limitado a gobernantes,
cúpulas partidistas, sindi-
cales y empresariales y
expertos.
Toma de decisiones cen-
en América Latina: La reivindicación de la política
•
tralizada y liderazgo
vertical.
• Patrones culturales pater-
nalistas, populistas y
clientelistas que fungen
como mecanismos de in-
tegración y cohesión so-
cial.
25
 Cuadro No. 1 (Continuación)
Estrategias de Desarrollo, Reforma y Sistema Político desde mediados de los 50 hasta hoy
Período Estrategia de desarrollo Objetivos de la reforma
• Estabilización macroe- • Desregular la economía y se-
conómica. pararla del Estado.
• Crecimiento económico • Reducir tamaño del Estado, li-
por la vía de liberaliza- mitar sus funciones y “desgra-
ción económica y co- sarlo” para reducir costos y ce-
mercial. rrar brecha fiscal.
• Competitividad para • Modernizarlo para incremen-
insertarse en economía tar eficiencia en prestación de
mundializada. servicios públicos básicos.
• Fortalecimiento y cen- • Cambiar cultura política clien-
tralidad del mercado: telar, patrimonialista, populis-
garantía a propiedad ta y paternalista.
privada y dinamización • Descongestionar al gobierno
80´s - 90´s
del sector privado. central, por medio de la des-
• Bienestar estimado centralización, privatización y
como consecuencia del tercerización de servicios.
crecimiento económico. • Cambios en estilo político cen-
trado patrones culturales como
el eficientismo y economicismo
y en la crítica al clientelismo,
corrupción y patrimonialismo.
• Limitar el peso de la planifica-
ción centralizada.
26
Rol del Estado La política
• Funciones básicas: se- • Se acentúa consideración
guridad y defensa; de relación causal: desa-
educación y salud, y rrollo económico – desa-
programas sociales rrollo político.
para sectores vulnera- • Democracia percibida
bles. como sistema política in-
• No protección, no in- versamente proporcional
tervención. al desarrollo económico.
• Indiferencia ante el tipo
de sistema político (pre-
ferización de sistemas
políticos autoritarios).
• Acceso al terreno político
casi se reduce a gober-
nantes (democráticos o
autoritarios) y expertos
(sobre todo en econo-
mía).
• Persiste toma de decisio-
nes centralizada y lide-
razgo vertical
• Bienestar social y demo-
cracia supeditados –y en
los casos extremos tem-
poralmente relegados- al
logro del funcionamiento
equilibrado de la econo-
mía.
Brito, Morelba
Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003
 Cuadro No. 1 (Continuación)
Estrategias de Desarrollo, Reforma y Sistema Político desde mediados de los 50 hasta hoy

Período Estrategia de desarrollo Objetivos de la reforma Rol del Estado La política

• Visión integral del • Limitar al Estado, pero for- • Complementar • La política como la interacción social
desarrollo: Desarrol- talecer su capacidad regu- mercados corri- fundamental para estimular proce-
lo socioeconómico y ladora. giendo sus fa- sos de cambio institucional y diseñar
sustentabilidad am- • Creación de mecanismo de llas. estrategia de desarrollo.
biental. control social; Responsabili- • Construir capi- • Inversión de relación causal: demo-
• En lo económico: zación, capacitación y limi- tal humano (po- cracia – desarrollo económico.
principal objetivo: tación de discrecionalidad líticas sociales),
Las reformas de “segunda generación”

• Sistema político democrático ahora

competitividad en arbitraria del funcionario, construir capital considerado como funcional al creci-
mercado mundial. rendición de cuentas; con- social (promo- miento económico.
– Ajuste económico: trol de gestión pública y ción de redes de • Ampliación del acceso al terreno po-
estabilidad macroe- control de la corrupción. cooperación) y lítico a nuevos actores, identidades
en América Latina: La reivindicación de la política

conómica con forta- • Reforma política, legislati- construir ciuda- colectivas e intereses y extensión de
leza fiscal. va, laboral, legislativa, ju- danía (participa- la esfera de lo público.
– Promoción y crea- dicial, de los partidos y del ción y transfe- • Toma de decisiones descentralizada
90´s - 2003 ción de mercados efi- sistema electoral. rencias en pro- y liderazgo flexible.
cientes y sólidos: es- • Separación entre provisión, visión de servi-
tímulo a la compe- control y financiamiento de cios públicos).
tencia, transmisión servicios públicos. • Apoyar transfe-
de tecnologías, en- • Modernización de la admi- rencia de tecno-
torno normativo y nistración pública para ha- logía.
legal seguro. cerla: estratégica, participa-
• En lo social: tiva y democrática.
– Capital Humano:
educación, salud, in-
formación y capaci-
tación.
27
 28
Cuadro No. 1 (Continuación)
Estrategias de Desarrollo, Reforma y Sistema Político desde mediados de los 50 hasta hoy

Período Estrategia de desarrollo Objetivos de la reforma Rol del Estado La política

– Cohesión e integración • Reestructurar los gobiernos, • Mejorar calidad de • Características del

social: Justicia, equi-
dad, lucha contra po-
breza.
– Capital social: estímulo
a la cooperación, gene-
ración de confianza, • Descentralización
multiplicación de inter-
cambios y compromi-
90´s - 2003 sos.
• En lo político-institu-
cional:
– Estado de derecho
(como garantía de con-
diciones para desarro-
llo económico).
– Gobernabilidad y intolerancia
“Buen Gobierno”.
– Desarrollo local.
sobre todo en el área social y instituciones para el sistema político:
capacitarlos para: preparar desempeño económico descentralizado,
buenas decisiones, evaluar sus y social: cumplimiento participativo e interactivo
resultados y entrenar a de contratos, defender (gobierno-ciudadanía).
funcionarios en nueva cultura. propiedad privada, • Centralidad de ciudada-
y disminuir costos de no: gran importancia a la
transferencia de poder, transacción, estructura comunicación e informa-
competencias y recursos de incentivos que ción.
financieros: fortalecimiento de e s t i m u l e • Preocupación por
gobiernos intermedios y productividad pública democracias de calidad:
locales para enfrentar con y privada, preservar la mejor representación,
mayores posibilidades de competencia. mayor deliberación del
éxito nudos críticos como la • Cambiar estilo político colectivo y por ende,
exclusión, la pobreza y el y generalizar patrones mayores posibilidades de
deterioro ambiental. culturales tales como: encontrar soluciones
a la eficientes a nuevos y
corrupción, eficiencia, viejos problemas
eficacia, flexibilidad, públicos.
solidaridad, equidad,
coordinación y
confianza.

Fuente: Elaboración propia.

Brito, Morelba
Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003
Las reformas de “segunda generación”
en América Latina: La reivindicación de la política 29

Consideraciones finales
Títulos como El retorno de lo político de Chantal Mouffe (1999), La in-
vención de lo político, de Ulrich Beck (1999), El futuro de la política, de Fernan-
do Vallesespín (2000); Política y Sociedad entre dos épocas, de Manuel Garre-
tón (2000), o frases como “la política importa”, de Douglas North (1993),
dan cuenta –desde diversos lugares y centros de investigación– del fenóme-
no que nos propusimos resaltar en este trabajo y del esfuerzo teórico que
hoy se hace por colocar de nuevo en un lugar central a la política.
Desde el neoinstitucionalismo, y dentro del contexto de las reformas
de “segunda generación”, la política es entendida como la actividad social
orientada al diseño de reglas que permitan la construcción de decisiones co-
lectivas negociadas, cuya legitimidad le es conferida por haber sido produc-
to de procesos políticos abiertos y por proporcionar fortalezas a las socieda-
des para interactuar con éxito ante un mundo cuyas transformaciones pue-
den constituirse en amenazas u oportunidades, según sea su actuación.
En el contexto teórico que envuelve a las reformas de “segunda gene-
ración”, la lectura de “lo político” se aleja de manera evidente de cuestiones
como la “reconfiguración de las relaciones de poder” (Fleury, 1999: 58) 22, o
la resolución de las “contradicciones sociales” por la vía de la imposición de
la hegemonía de los –para el momento– dominados o excluidos, para cen-
trarse en aspectos como la habilitación de estos últimos para la negociación
de sus intereses, el acceso de sus demandas a los espacios de decisión y la
asunción de estilos de construcción de acuerdos sociales que los reconozcan
como actores con voz legitima e intereses legitimables y que aprovechen el
aprendizaje que han adquirido al lidiar con su difícil espacio vital.
Así, el fenómeno de la última década no es sólo que se produzca un
interés por la redefinición de la política –y de lo político– sino que su terre-
no se expande, no sólo para agregar a la agenda pública temas que antes
eran propios del ámbito privado, sino porque se incorporaron a él actores
antes excluidos –y muchas veces autoexcluidos– del debate sobre las opcio-
nes del interés común.
El neoinstitucionalismo refuerza a la política como la interacción hu-
mana cuya especificidad es la constante activación de procesos de defini-
ción y redefinición del interés colectivo y la decodificación de los principios
que guían ese interés en reglas, prácticas sociales, políticas públicas, formas
de interacción social e instituciones.

22 Lectura que tradicionalmente ha tenido mucho peso en la academia y en el análisis político

latinoamericano.
 Brito, Morelba
30 Ciencias de Gobierno, Año 7, No. 13, Enero-Junio ~ 2003

Más allá de las visiones tradicionales con que se han caracterizado las
interacciones políticas: ya sea como aquellas por medio de las cuales los in-
tegrantes de una sociedad tratan de influir, fronteras afuera del sistema po-
lítico y a través de sus mediadores, sobre las opciones que se le presentan
desde espacios políticos formales y jerarquizados; ya como aquellas que la
ven como un conflicto constante entre distintas visiones que puedan tener
actores sobre el interés general, y para las cuales los resultados de los proce-
sos políticos son cambios en las correlaciones de fuerza y la sustitución de
un sector político dominante por otro, hoy las interacciones políticas son
vistas, nuevamente como las que deben definir las reglas para todo tipo de
interacción humana, incluyendo las mismas interacciones políticas.
Quizá estemos volviendo al concepto aristotélico del hombre como
animal político; quizá las nuevas tecnologías nos permitan convertir en
prácticas rutinarias, propias de una ciudadanía en expansión, la acepción
griega de la política como el arte de controlar los diferentes intereses dentro
de un estado y llegar a acuerdos sobre ellos colocando, la “razón por enci-
ma de la pasión”. Es probable que el concepto esté adquiriendo –o deba ad-
quirir– nuevas connotaciones. No tenemos espacio para disertar al respecto.
Sólo constatamos que desde la década de los 90 del siglo pasado, y desde
las más variadas perspectivas teóricas, tanto la noción de la política, como
la esfera de lo social a que hace referencia, se discute. Lo que nos plantea-
mos en este trabajo fue esbozar cómo ha sido esta lectura desde el neoinsti-
tucionalismo y cuál ha sido su impacto sobre las propuestas de estrategias
de desarrollo y los resultados esperados de las reformas de “segunda gene-
ración” en América Latina.
Otra consideración que no queremos dejar pasar por alto, es que la
discusión en torno al concepto, ubicación y agentes políticos, arrastra inevi-
tablemente hacia la discusión del concepto de gobierno. Hoy el gobierno es
visto como el sector público-estatal que está obligado a tomar decisiones
compartidas con una sociedad política cuyos actos, en número y aspectos
significativos y de manera sostenida, han ido rebasando las esferas formal y
tradicionalmente reconocidas como las responsables de “hacer política”, lo
que tiene un profundo impacto en las llamadas “Ciencias de Gobierno”.
Como conclusión, conectando el fenómeno de la ampliación del acce-
so al terreno de la política y del derecho a definir las estrategias para los
cambios sociales considerados necesarios, con algunas premisas del neoins-
titucionalismo, definiremos el desarrollo como la capacidad de una socie-
dad de maximizar su potencial, utilizando eficientemente sus derechos y
capacidades políticas y sus recursos humanos, cognitivos, organizativos,
naturales, patrimoniales y económicos, para diseñar –y renovar cuando lo
considere necesario– marcos institucionales que le permitan aprovechar las
Las reformas de “segunda generación”
en América Latina: La reivindicación de la política 31

oportunidades que le presentan tanto el entorno, como el estado del conoci-

miento científico y tecnológico en un momento determinado, a los fines de
alcanzar el mayor grado posible de bienestar físico y emocional para la ma-
yoría de sus miembros.
Evidentemente esta es una visión optimista de la política y del futuro
que podríamos construir en América Latina. Puede aplicar, para el caso de
las sociedades latinoamericanas, lo que Beck (1999) no descarta refiriéndose
a las sociedades desarrolladas y a sus problemas específicos; es decir, la po-
sibilidad de que en lugar de utilizar nuestros recursos políticos para resol-
ver los problemas que como sociedad tenemos, optemos por la vía contraria
y que gracias al poder de autoconfrontación y autorreflexión (Ródenas,
1997; Beck, 1999) que hemos adquirido, y buscando culpables de las conse-
cuencias negativas de la modernidad en estos países y su castigo, nos hun-
damos en el barco que irremediablemente compartimos con ellos.

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