O conceito institucional de proteção social, no Brasil, teve início a partir

da necessidade da implantação de instituições de seguro social, de

cunho mutualista (isto é, de auxílio mútuo) e particular, como as santas
casas de misericórdia, os montepios (instituições de caridade de ingresso
voluntário, destinadas a fornecer empréstimos e benefícios pecuniários
aos seus integrantes) e sociedades beneficentes.

A Constituição de 1891 foi a primeira a conter a expressão

“aposentadoria”, dispondo que os funcionários públicos teriam direito a
esse benefício em caso de invalidez, independentemente de qualquer
contribuição para o sistema de seguro social.

A Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923) foi o

primeiro diploma legal a instituir no país a previdência social, por meio da
criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs). Destinado
inicialmente aos ferroviários, o sistema de Caixa foi estendido ao longo
da década de 20 aos trabalhadores de outros setores produtivos. De
natureza privada, as Caixas eram custeadas pelas empresas e pelos
trabalhadores, assegurando a estes os benefícios de aposentadoria e de
pensão por morte e assistência médica.

Em 1930 foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, com a

tarefa de administrar a previdência social. O sistema previdenciário
deixou de ser estruturado por empresa, passando a ser por categorias
profissionais de âmbito nacional, com a criação de diversos Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAP’s). A contribuição para os fundos era
custeada pelo empregado, pelo empregador e pelo governo, sendo
oferecidos, além dos benefícios de aposentadorias e pensões, serviços
de saúde. Todavia, a cobertura só abrangia os trabalhadores
sindicalizados.

Esse sistema de seguro social criado por Getúlio Vargas baseou-se no

corporativismo e desenvolveu-se por meio de ações fragmentadas em
categorias profissionais e de benefícios implantados de maneira
desigual, buscando claramente controlar as classes trabalhadoras e
conter as greves e movimentos operários.

Simultaneamente a esse sistema foram criadas instituições de caráter

caritativo e assistencialista à população carente, cuja expressão máxima
foi a LBA - Legião Brasileira de Assistência.

Instituída em 1942, a LBA era presidida pelas esposas dos governantes

(primeiras-damas) de todo o país. Em seu auge, a LBA se encarregou da
implantação e execução da política nacional de assistência social, bem
como da orientação, coordenação e supervisão de outras entidades
executoras dessa política. Todavia, o sistema de proteção social
oferecido pela instituição era restrito, frágil e seletivo, além de estar
associado à benesse, à caridade, à filantropia e ao uso político, o que
descaracterizou sua atuação enquanto política social.

Prosseguindo na evolução da seguridade social, em 1960 foi criado o

Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Nesse mesmo ano foi
editada a Lei nº 3.807, que instituiu a Lei Orgânica da Previdência Social
(LOPS). Essa lei unificou os critérios de concessão dos benefícios dos
diversos institutos existentes na época e ampliou-os, com a implantação,
por exemplo, do auxílio-natalidade, auxílio-funeral e auxílio-reclusão.

Já no Governo Militar, a Emenda Constitucional nº 11, de março de 1965,

estabeleceu o princípio da precedência da fonte de custeio em relação à
criação ou majoração de benefícios. Em 1966, os diversos Institutos de
Aposentadoria e Pensão são unificados, com a criação do Instituto
Nacional de Previdência Social (INPS), hoje INSS. Com isso, o governo
centralizou em seu poder toda a organização previdenciária.

A Lei Complementar nº 11, de 1971, instituiu o Programa de Assistência

ao Trabalhador Rural (Pro-Rural). A partir desse momento, os
trabalhadores rurais passaram a ser segurados da previdência social.
Esses trabalhadores não contribuíam para o sistema, tendo direito à
aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio-funeral.

Em maio de 1974 é criado o Ministério da Previdência e Assistência

Social (MPAS), que continha na sua estrutura uma Secretaria de
Assistência Social, a qual, em caráter consultivo, seria o órgão-chave na
formulação da política de combate à pobreza.

A atuação previdenciária do Estado, porém, continuaria a seguir uma

lógica fragmentária, com a criação de serviços, projetos e programas
para cada necessidade, problema ou faixa etária, compondo uma prática
setorizada, fragmentada e descontínua.

Ao longo de todo o período histórico exposto, observa-se a

predominância do modelo meritocrático do sistema de proteção social
brasileiro (o direito de receber algo deve corresponder a um esforço ou a
uma contribuição anteriormente realizados pelo indivíduo), ainda que
caracterizado pela desigualdade, ao lado de práticas clientelistas e
corporativistas.
O modelo estatal de bem estar no país também é marcado pela
centralização burocrática, associada ao baixo grau do poder decisório,
fruto dos longos períodos autoritários.

A proteção social tem como maior preocupação o desenvolvimento

econômico: busca-se assegurar alguns direitos básicos à força de
trabalho formal e, ao mesmo tempo, desmobilizar a população contra o
Estado repressor.

O que vigorou foi a lógica da contribuição para o seguro social, em

contraposição à lógica do direito e da universalização dos benefícios.

O modelo de Esping-Andersen mais próximo desse sistema é o liberal,

dado o reduzido índice de descomodificação da força de trabalho, em
razão dos poucos mecanismos de proteção social oferecidos pelo
Estado; do grau de participação relativamente baixo do Estado nas
despesas com a seguridade social; e do fato de o sistema de proteção
abranger somente trabalhadores de determinados segmentos dotados de
órgãos previdenciários próprios, situação que só começou a mudar a
partir dos anos 60, com a unificação da previdência social e a
progressiva ampliação da rede de cobertura dos brasileiros.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (a chamada

“Constituição Cidadã”), foram contemplados vários direitos e garantias
fundamentais aos cidadãos.

Desse modo, pelo menos legalmente, todos os brasileiros, independente

de suas qualificações, passaram a ter direitos civis, políticos e sociais.

Especificamente no campo social, a Constituição promoveu uma

verdadeira mudança de paradigma, ao instituir o conceito de Seguridade
(o mesmo que segurança) Social.

A meta apontada pela Carta Magna foi o de estabelecer um modelo de

proteção social de caráter universal, elevando a política de assistência
social ao caráter de política pública.

A Seguridade Social, na forma expressa na Constituição, é uma política

pública que objetiva a proteção da cidadania, assegurando a cada
indivíduo garantias sociais assentadas no tripé Saúde, Previdência e
Assistência Social.

A Saúde é garantida pelo SUS (Sistema Único de Saúde) e não depende

de contribuição. A Assistência Social é administrada pelo Conselho
Nacional de Assistência Social e também não depende de contribuição.
Já a Previdência funciona como um seguro social, exclusivo para quem
contribui, ou seja, visa garantir uma renda ao segurado-contribuinte
quando este perder sua capacidade de trabalho por um dos “riscos
sociais”, como doença, invalidez, morte, idade avançada, desemprego,
maternidade e reclusão.

Com a Seguridade Social o texto constitucional abriu caminho para a

ampliação e a democratização do acesso da população em geral a essas
garantias sociais, além de romper com a lógica econômica do seguro
privado, atenuando a rígida correlação entre prêmio e benefício.

Essa proposta foi reiterada em 1993 com o advento da Lei nº 8.742 (Lei
Orgânica da Assistência Social - LOAS), que regulamentou o aspecto
assistencial da Constituição.

A LOAS concebeu a Assistência Social, enquanto política pública de

seguridade, um direito do cidadão e um dever do Estado, prevendo um
sistema de gestão descentralizado e participativo, norteado pela criação
do Conselho Nacional de Assistência Social e de outros conselhos
congêneres nos três níveis de governo.

A exemplo da Constituição, os dispositivos da LOAS preveem que a

assistência social deve seguir as necessidades sociais e não as
demandas de mercado.

Do ponto de vista dos arranjos institucionais de proteção social de

Esping-Andersen, esses preceitos constitucionais inspiram-se e
aproximam-se claramente do modelo social-democrata, com um alto grau
de universalidade do sistema, elevada participação do Estado e um nível
de descomodificação da força de trabalho superior a qualquer outro
período da história brasileira.

Cumpre frisar, contudo, que, em termos práticos, as ações no âmbito da

assistência social se afastam muito dos ditames constitucionais, estando
ainda voltadas para grupos sociais específicos e, sobretudo,
condicionadas ao nível de renda dos beneficiários.

O sistema de seguridade sofre também grande variação em função da

forte influência sobre ele exercida pelas conjunturas econômicas e
políticas, particularmente pelos princípios e diretrizes dos governantes
em exercício em determinado momento.
Assim, na prática, perdura para a seguridade social brasileira um arranjo
muito próximo do modelo liberal de Esping-Andersen, como ocorreu no
passado.

Um exemplo característico e recente é o Programa Bolsa-Família do

Governo Federal. As peculiaridades desse Programa são típicas do
modelo liberal: é assistencial, focalizado nos mais pobres e necessitados,
possui alta fragmentação e oferece um benefício mínimo.

Em conclusão, a par dos avanços trazidos com a regulação, pelo Estado,

a partir de 1988, dos parâmetros, prioridades e projetos da Política
Nacional de Assistência Social, resta o desafio de concretizá-los e de
estender de fato a todos os brasileiros os benefícios previstos, dentro da
lógica constitucional da proteção social universal.

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