Estudiar Admin de Aqui PDF

paulapoint
www.wuolah.com/student/paulapoint
2717
TODO ADMINISTRATIVO I.pdf

Apuntes Todo Administrativo
2º Derecho Administrativo I
Grado en Derecho
Facultad de Derecho
UV - Universitat de València (Estudi General)
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su
totalidad.
a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-103297
PAULA ALVAREZ TRO
Grupo W
Paula Álvarez Tró
GRUPO X
1
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X
TEMA 1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
1. Consideración general respecto a la posición de la Administración

Pública ante el Derecho:
La primera y fundamental pregunta a resolver es qué cosa sea la Administración Pública para
el Derecho administrativo. La respuesta no es sencilla, y ha sido objeto de constr4ucción
dogmática del derecho administrativo.
Históricamente, se ha vinculado al respuesta a una determinada función objetiva o material, la

de administrar, función diferente a enjuiciar y legislar. Esta definición es rechazada por
insuficiente por García de Enterría, quien señala que lo primero que hay que precisar es que,
para el Derecho Administrativo la Administración Pública (AP) es una persona jurídica.
Otras clasificaciones doctrinales indican que el concepto se compone de una parte sustantiva
(Administración) y otra adjetiva (Pública).
a) Sustantiva - Administración: 2 perspectivas:
 Subjetiva (de la gente): la concepción clásica del Dº Administrativo (es la de la división

entre los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, siendo una división más formal que
real), ve a la AP como “un conjunto de órganos que se insertan en el poder ejecutivo” (y
que está por debajo del Gobierno).
 Objetiva (a qué actividad llamamos “de administración”): no se produce sólo en el seno

del poder ejecutivo, sino también de los demás poderes, lo que lleva a que generalmente
entendamos por AP “conjunto de entes con personalidad jurídica que tienen una
dependencia más o menos directa del Gobierno correspondiente. Existen varias AP”:
Todo viene a decir que cuando hablamos de AP, hay que hablar de “Administraciones
Públicas”, y que pueden o no tener dependencia jerárquica del Gobierno de turno. Por lo
tanto, puede haber algunas con independencia, respecto al Gobierno, a la hora de tomar
decisiones. Por ejemplo el Banco de España, que depende del BCE. Por eso hay que saber que
existen además unas administraciones llamadas independientes, que en teoría tampoco
dependen del Gobierno.
¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

En este sentido, y para García de Enterría, el Derecho Administrativo es el derecho propio y

específico de las Administraciones Públicas en cuanto personas, es decir no es un derecho
propio de unos órganos o un poder, ni tampoco el derecho de una función, sino un derecho de
naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos
que se agrupan bajo el nombre de Administraciones públicas, sustrayendo a estos sujetos
singulares del Derecho Común.
En síntesis
- La AP es un Derecho Público. Es ante todo una persona jurídica y no es un simple

conjunto de órganos, o menos aun una función abstracta para de Dº Administrativo.
Su presencia es necesaria para que exista una relación jurídico administrativa, si bien
hay que entender a estos efectos por AP no solo las entidades a las que se refiere el
art, 1 de la LJ, sino también sus delegados y agentes
- El Dº Advo es el derecho propio y específico de las Administraciones Públicas en
cuanto a sujetos. Tiene carácter estatutario y constituye para sus singulares sujetos un
verdadero derecho común, capaz de autointegrar sus propias lagunas sin necesidad de
acudir a otros ordenamientos diferentes.
- El Dº Advo no es un derecho privilegiado, junto a los privilegios, en más y en menos,
que componen el estatuto personal de las AP existe todo un cuadro de garantías para
los ciudadanos, que tiende a perfilar una situación de equilibrio.
- Es posible la utilización del Dº privado por las AP, en principio, con carácter
instrumental. Las posibilidades de fricción entre Dº administrativo y Dª privado se
concretan en las materias propias del derecho de la Organización y el en Derecho
patrimonial.
- Hay siempre un núcleo insoslayable perteneciente al Dº público, perfectamente
separable.
2. La formación histórica del Dº Administrativo. Administración y

Derecho en el Antiguo Régimen. La aportación de la Revolución
Francesa:
Cuando hablamos de Dº Administrativo hablamos de un sector del ordenamiento jurídico que
se caracteriza por la existencia de normas jurídicas distintas a las del Dº Civil. Normas que
disciplinan a la AP y a ésta en su relación con las personas físicas y jurídicas de carácter
privado. Si tales normas no existen no habría Dº Administrativo, ya que se aplicarían las
normas del Dº Privado.
La existencia de Administraciones públicas, entendidas como organizaciones de medios

materiales, personales y facultades conectadas a las organizaciones del poder público, es una
constante en la historia. Pero esas Administraciones no estaban sujetas a Derecho, o lo
estaban de forma muy parcial y fragmentariamente.
Sólo en la cultura jurídica occidental y en tiempos ya muy recientes se asiste al sometimiento

sistemático de la Administración al Derecho, con una serie de principios característicos como
son la idea y efectividad de la Constitución, el Estado de Derecho, el principio de división de
poderes, el reconocimiento constitucional de una serie de derechos fundamentales e
inviolables de los ciudadanos, el principio de legalidad o el control judicial del poder
administrativo que ha de someterse a la ley y la Constitución.

2.1.- Diferencias entre Dº Civil y Dº Administrativo:
 Dº Administrativo es un Derecho en el que la relación jurídica entre Administración y

particular no es una relación jurídica en pie de igualdad. Vale decir que la AP está investida
(se le atribuye por el ordenamiento jurídico) de una serie de poderes que la sitúan en una
posición de superioridad respecto al administrado. Ej: la orden administrativa (si no se
cumple pueden penarte); el particular podrá recurrir a los Tribunales, pero en un principio
la orden administrativa es ejecutiva.
 La AP tiene una serie de obligaciones fundamentalmente de procedimiento que la sitúan
en una posición de menor libertad que la que tiene un sujeto privado en el ordenamiento
jurídico. Ej: se tiene que gastar el dinero en lo establecido en el presupuesto.
Resumidamente: hay una vinculación de la Administración a la ley (sujeción al principio de

legalidad).
2.2 -Pasos de la evolución histórica:
El régimen jurídico peculiar de la AP es un producto fundamentalmente del liberalismo del

Siglo XIX, aunque las raíces de ese Dº aparezcan en 1789 con la Revolución Francesa. En el
mundo hay dos maneras de ver a la AP:
a) La forma continental europea (países con régimen administrativo): lo ve como un derecho

peculiar de la AP.
b) Anglosajona (dº común): lo ve como parte del Dº Civil.
El curso de la Revolución Francesa tuvo mucho que ver con el nacimiento del Dº
Administrativo.
2.3 - Administración y Derecho en el Antiguo Régimen:
- Características del Estado en Europa desde el Siglo XVI hasta finales del Siglo XVIII:
Había unos principios opuestos
 Poder absoluto del Rey (no división de poderes).
 Principio de soberanía real: “la voluntad del Rey es ley”.
Hay una frase que resume la evolución vivida durante estos siglos hasta la Rev. Francesa: “la
consolidación del poder absoluto del Monarca”.
Cuando se produzca la separación entre Iglesia y Estado, lo que nacerá serán dos fuerzas con
poder absoluto.
El individuo no aparece frente al Estado con derechos individuales. Hay privilegios para unos
pocos.
Estado Medieval = reino de la desigualdad ante la ley.
2.4- Aportación de la Revolución Francesa:

2.4.1. La fase final del Estado Absoluto y el Antiguo Régimen. Una Administración civilizada sin
sujeción sistemática del Derecho.
En el siglo XVIII encontramos en los Estados europeos unas Administraciones públicas muy
perfeccionadas. Están servidas por cuerpos de funcionarios provinientes de la nobleza atraídos
por la monarquía al servicio del Estado, no sólo militar, como hasta entones era frecuente, sino
también a la Administración civil, donde ocupaban posiciones de relevante consideración
social.
4
Esa Administración, y el propio rey que era su autoridad máxima, no actuaba con
sometimiento a Derecho, no encontraba límites jurídicos o legales a su actuación, no recaían
sobre ellas deberes y obligaciones que pudieran ser jurídicamente exigibles, ni por supuesto su
actuación podía ser revisada por los jueces y tribunales si se entendía que vulneraba la
legalidad o algún derecho de los particulares, entre otras razones porque no se reconocían
derechos que pudieran oponerse a la acción de la Administración y representasen un límite
infranqueable a su actuación.
Eso es lo que explica la paradoja del Derecho Administrativo: que por un lado es un Derecho
de raíz autoritaria, ya que justificaba unos poderes propios distintos a los del Derecho Civil, y
por otro lado, es un Derecho de libertad en cuanto concede derechos a los particulares y
somete a la Administración.
Los Revolucionarios Franceses se cuestionaron quién controlaba a la Administración y

surgieron 2 posiciones:
a- Liberal: es un régimen del imperio de la ley. La Administración tiene que someterse a la
ley. Los jueces deben controlar la actividad de la Administración.
b- Jacobina (la que vence y que es más radical): realiza una interpretación del principio de
separación de poderes. Decían que los jueces no deben perturbar la actividad de la
Administración, ya que se dieron cuenta de que la Administración era el poder más
formidable, y deciden reforzar su poder quitando de en medio a los jueces por no ser de la
burguesía, lejanos de los revolucionarios... lo justifican con una frase: “Juzgar a la
Administración es también administrar”.
2.4.2.- Transformaciones que hicieron posible el nacimiento y desarrollo del Derecho

administrativo, y los presupuestos políticos y constitucionales de la génesis del Derecho
administrativo
a) La fijación de límites a los poderes de la Administración. Las declaraciones constitucionales y

la afirmación de la supremacía de la ley
Las primeras Constituciones son prioritariamente declaraciones de derechos fundamentales de

los ciudadanos. En realidad, la condición misma de ciudadano aparece aquí por vez primera y
esos derechos fundamentales configuran su estatus básico, que no puede verse afectado ni
vulnerado por la acción del poder público, tampoco por supuesto por la Administración.
Entre estos derechos tiene entonces una especial significación el derecho de propiedad, cuya
protección, e indemnización en su caso, es el objeto de atención de la legislación —
típicamente administrativa— sobre expropiación que se inicia en el primer tercio del siglo XIX.
También se afirma a partir de entonces la superioridad absoluta de la ley a la que han de

someterse también los poderes públicos. La ley vendría a ser la expresión de la razón suprema
y su aplicación general, sin admitir excepción alguna, sería trasunto de las leyes inexorables de
la física que por entonces se descubrían.
La ley se configura a partir de entonces como un límite preciso a la actuación de la

Administración y como una de las piezas fundamentales para la construcción del Derecho
administrativo.
b) Sometimiento de la actuación de la Administración al control y revisión judicial.

c) Para hacer en verdad efectivo el sometimiento de la Administración a la Ley era necesario

someterla al control de legalidad que ordinariamente le corresponde a los tribunales de
justicia.
La división de poderes, que es el principio fundamental de estructuración del poder que se

establece ya en las primeras Constituciones, postula igualmente que la actuación de la
Administración, que forma parte del poder ejecutivo, se ajuste a lo que establecen las normas
del poder legislativo, y que el poder judicial pueda controlar y verificar el cumplimiento de
esas normas. El sometimiento de la Administración a los tribunales de justicia no fue pronto ni
fácil; De hecho la Administración estaba al margen de los tribunales, llegando a tipificar como
delito la intromisión del juez en los asuntos de la Administración.
Los primeros modelos de control de la legalidad de la Administración se articulan sobre

órganos especializados de la propia Administración que resuelven las controversias jurídicas
que ella suscita con su actuación, institucionalizado en Francia en el Consejo de Estado.
d) La aportación de conceptos operativos e instrumentos jurídicos
Entre las aportaciones de la dogmática destaca la aplicación del concepto y régimen de la

personalidad jurídica primero al Estado y luego a cada una de las Administraciones públicas.
La personalidad jurídica de la Administración es lo que permite hacer de ella un sujeto de

Derecho y como tal sujeto está sometido a la legalidad, es sujeto justiciable que puede ser
demandado ante los tribunales, es sujeto responsable al que se le puede exigir responsabilidad
jurídica, civil y el resarcimiento de los daños que pueda originar, etc. El dato de la personalidad
es hoy central e imprescindible para la operatividad del Derecho administrativo.
Otro concepto con una marcada vocación operativa es el de acto administrativo que permite
reducir el poder a una expresión o cifra manejable y ejercer sobre el mismo un control
efectivo, pudiendo advertir en su caso en el acto administrativo los mismos vicios de invalidez
que se pueden detectar en los actos y negocios jurídicos privados, con similares efectos de
nulidad o anulabilidad que para ellos se habían previsto.
3. El nacimiento del Derecho Administrativo español: origen y evolución

de las principales instituciones y técnicas jurídico administrativas:
En España el origen del Estado contemporáneo es 1812 con la Constitución de Cádiz, en la cual
no hay indicios del Dº Administrativo. Es una Constitución que sigue un esquema del Reino
Unido, ya que la Administración se somete al juez ordinario.
En España habrá que esperar al último tercio del siglo XIX para que se instaure un sistema de
control judicial, por verdaderos tribunales, de la actuación de la Administración y su
adecuación a la legalidad.
Es aquí cuando pasamos a 1845, donde hay en España un Estado absoluto típico. Empieza a
aparecer un poder peculiar de la Administración que aparece a golpe de Decretos de la
Regente:
1º Aparece el principio de ejecutividad (ningún juez puede detener la ejecutoria de la

Administración).

2º Aparece el principio de inembargabilidad (subsiste en el ámbito de la Administración del

Estado y de las CCAA... ha desaparecido en el ámbito de la Administración local, salvo los
afectos a servicios públicos): los jueces no pueden embargar los patrimonios públicos.
3º Aparece el principio de reclamación previa (no se puede acudir a un juez a reclamar algo de
la Administración sin haber ido antes a pedirlo a la Administración... hoy subsiste).
4º Aparece el principio de ejecución forzosa (la Administración puede ejecutar forzosamente

sus actos administrativos sin tener que acudir al juez).
Todos estos privilegios hacen que la Administración tenga un Derecho peculiar.
- ¿Cómo se hacen evolucionar tales privilegios?:
Sobre todo a raíz de la aprobación de la última Constitución de modo que se compensan
tales privilegios con garantías para los ciudadanos.
- ¿Qué garantías tienen los ciudadanos?:
 Toda actuación de la Administración es fiscalizable por los Tribunales. Han desaparecido

todas las excepciones que impedían acudir al juez.
 Todo interesado tiene derecho a pedir al juez la suspensión de los actos administrativos.
 Los jueces que se encargan de controlar a la Administración es una jurisdicción
especializada y ordinaria. Están incardinados en el poder judicial.
La sujeción de la Administración pública al control de legalidad de su actuación no es sólo una

pieza necesaria e importante para la construcción del Derecho administrativo. La
jurisprudencia, la solución a las controversias que se vayan suscitando, será una aportación
contante y de gran relevancia para la configuración de las reglas y los contenidos del Derecho
administrativo, cuyas fórmulas características son las que consiguen un equilibrio entre los
poderes administrativos, justificados en la atención de los intereses generales, y los derechos
de los particulares.
4. El Derecho Administrativo y la Constitución Española de 1978:

- El Dº Administrativo español a partir de la Constitución ha cambiado sus características
tradicionales como consecuencia de la interpretación que el TC ha hecho del artículo 24 (este
reforzamiento de las garantías del Dº Administrativo lo vemos en):
Características del impacto de la Constitución en el derecho Administrativo (características

del Dº Administrativo actual):
 Cláusula general de control universal de la AP por los jueces. Toda la actividad

administrativa es susceptible de control por el poder judicial, no hay materia
administrativa inmune al control judicial.
 Reforzamiento de lo que se llama “tutela cautelar”: la posibilidad de que el juez suspenda

provisionalmente la actuación de la Administración, u ordenar a la Administración hacer
algo mientras se tramita el proceso contencioso administrativo.
 Existencia de excepciones a la vía administrativa previa.

 La ejecución de las sentencias contencioso administrativas corresponde a los jueces y no a

la Administración.
 El juego de determinados Derechos fundamentales limita prerrogativas tradicionales de la

Administración.
5. El régimen administrativo y el control de la Administración en el Dº

Anglosajón:
- Pautas de evolución del Derecho Administrativo. 2 cuestiones introductorias:
a) Distinción del régimen anglosajón tradicional.

b) Referencia al Dº Administrativo Europeo:
- Con carácter general vemos diferencias notables entre el Dº Administrativo continental y el

anglosajón:
 Continental europeo: hay una jurisdicción especializada en el control de la Administración,

ya sea esa jurisdicción parte del poder judicial o del ejecutivo.
 Países anglosajones: la Administración es juzgada por el mismo juez que resuelve las
controversias entre los particulares y la Administración.
Esta diferencia entre ambos regímenes basada en la jurisdicción que controla a la

Administración va disminuyendo por:
 Porque la Administración anglosajona ha crecido en el tiempo y ha ido creando una serie

de normas jurídicas peculiares para la Administración.
 El Derecho de fondo que se aplica a las AP, y las relaciones entre AP y los particulares se
parece cada vez más entre ambas legislaciones.
- Resumiendo: si bien subsiste una diferencia entre el régimen Administrativo Francés

tradicional y el Commonwealth, estas diferencias son cada vez menores por la evolución del
Derecho Administrativo anglosajón y por el cada vez más importante número de disposiciones
del Dº Administrativo europeo. Esta emergencia del “ius commune” se manifiesta en 3
cuestiones esenciales:
6. La emergencia del “ius commune” europeo:

- La aparición de una normativa uniforme en muchos ámbitos que afectan al Dº
Administrativo.
- Ha influido mucho en la forma de organización de los servicios públicos. La organización de

los servicios públicos de cada país debe corresponderse con las pautas europeas. Esto da
lugar a una mayor uniformidad. Ej: principio de igualdad entre empresas públicas y
privadas (se prohíbe toda ayuda estatal que pueda ser una ventaja de las públicas sobre las
privadas).
Los derechos y principios que reconoce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la

Comunidad Europea. A todos los estados miembros se les impone las decisiones de tal
Tribunal.
8
Tema 2. La noción del derecho administrativo y las funciones de

la administración en la sociedad actual.
1. El concepto de Derecho Administrativo desde la perspectiva científica y jurisdiccional.
2. La Administración sujeta al Derecho público y al Derecho privado.
3. Las funciones de la Administración:
a) la función normativa
b) la función de regulación de la Administración de ciertos sectores económicos
c) la prestación de servicios a los ciudadanos
d) la función limitativa de derechos de los particulares
e) la potestad sancionadora
f) la actividad de fomento: las ayudas públicas.
El Derecho Administrativo se ha caracterizado históricamente en Europa por tratarse de un

ordenamiento jurídico con características especiales respecto al Derecho Civil. Esto se ha
traducido en el orden práctico en una característica importante desde el punto de vista
jurídico: existe una jurisdicción especializada en la aplicación de las normas que afectan a la AP
(“jurisdicción contencioso administrativa”).
Aunque se trata de una rama más de la jurisdicción en sentido amplio, sin embargo aplica unas
normas jurídicas y procesales peculiares en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
jurisdicción contencioso administrativa.
La Jurisdicción Contencioso-administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho.

Desde que fue instaurada en España por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a lo largo
de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtudes. Sobre todo desde que la Ley
de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones
imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la
actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos
frente a las extralimitaciones de la Administración ( Exposición de motivos de la Ley).
En España, prácticamente desde 1845 hasta hoy, el enjuiciamiento de la Administración ha

estado reservada a la jurisdicción contencioso administrativa, aun cuando había aspectos de
dicha actividad que no se sujetaban a dicho control.
1. El concepto de Derecho Administrativo desde la perspectiva científica

y jurisdiccional:
Como en casi todos los países europeos, la AP está sujeta a un derecho especial, y a una
jurisdicción especial. Siempre se ha puesto mucho interés en el concepto de tal a la hora de
definir “el ámbito en el que entraba en la jurisdicción contencioso administrativa”.
La Constitución Española contempla, en su artículo 101, los principios de actuación de la

Administración (eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho), y en su artículo 106.1 se constitucionaliza la inexistencia de
comportamientos de las Administraciones Públicas inmunes al control judicial. Dispone el

precepto constitucional que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad

de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
La existencia de una jurisdicción especializada, por otra parte, no deriva directamente de un

mandato constitucional, siendo su plasmación jurídico positiva labor del legislador.
Una de las definiciones más utilizadas es a la que enuncia el profesor GARRIDO FALLA, el cual
considera esta disciplina como "aquella parte del Derecho Público que regula la organización y
el funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la
función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado".
A la luz de esta concepción, vemos como el Derecho Administrativo es un Derecho Público,

que está constituido por normas de organización y de comportamiento y que se aplica tanto a
la Administración estatal como a las Administraciones públicas integradas en el Estado. De
igual manera, regula también la función administrativa de los poderes legislativo, judicial y
demás órganos constitucionales del Estado.
Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA, lo define como "el Derecho propio y específico de las
Administraciones Públicas en cuanto personas". Por tanto, es un Derecho estatutario que,
constituye, a todos los efectos, el Derecho común de las Administraciones Públicas,
destacando por su evidente búsqueda de un equilibrio entre los privilegios de la
Administración y las garantías de los administrados frente a ellos.
El Dº Administrativo, se ocupa, en general de dos aspectos:
a) Organización y procedimiento Administrativo: Define y regula el aspecto subjetivo de la

Administración.
b) Ciertas actividades de la Administración (una parte muy importante):
 Las actividades de imperio relacionadas con el ejercicio de potestades públicas- poder

público (de poder coactivo).
 Las actividades que consistan en la prestación a los ciudadanos de ciertos servicios

públicos: agua, gas, etc.
 Las actividades que tienen que ver con el interés general de los ciudadanos.
De lo anteriormente indicado, podemos definir al Dº Administrativo (en su aspecto subjetivo)

como “un derecho peculiar distinto del Dº Civil que se ocupa de la organización y del modo de
actuar de la AP, y de las relaciones tanto de las AP entre sí, como de las de entre la AP y los
ciudadanos”
Ello tiene consecuencias tiene esto desde el punto de vista teórico y práctico, como hemos
dicho antes, pues no toda la actividad de la AP está sujeta al Dº Administrativo, ya que hay
parcelas de la actividad de la Administración que se someten al Dº Privado.
 Desde el punto de vista teórico, el Dº Administrativo se ha estudiado por un lado diferente

al Dº Civil.
 Desde el práctico las leyes dicen en que casos se aplica el Dº Administrativo y en cuales el
Dº Privado.
Por tanto, una definición completa de Dº Administrativo no es sencilla. Desde un punto de

vista jurídico positivo la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso
administrativa, en su artículo 11.1 expresa que “los Juzgados y Tribunales del orden
10

contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la

actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación”.
2. La Administración sujeta al Derecho público y al Derecho privado.

2.1 Carácter instrumental de la utilización del Derecho privado por la Administración
Si el Derecho Administrrativo es el derecho Propio de la Administraciones Públicas, en cuanto

sujeto singular, ha de admitirse que cuando no actúa como tal, estará sometido a los Derechos
generales; ello no suscita ningún problema cuando hablamos del Derecho Penal o del Derecho
Procesal, pues cuando la Administración incide en esos campos se ve afectada por ellos.
Hay otros Derecho generales que regulan las mismas materias que son objeto de Derecho
administrativo (contrato, mandato responsabilidad, propiedad..) y que tienen su regulación
paralela en el Derecho administrativo, aunque hay materias que no son objeto de regulación
“doble” (Derecho matrimonial, en Dº Civil, y Dª de la Organización en Dº Advo).
El “conflicto” se produce en una parte del Dº de la Organización y en una parte del Dº

Patrimonial.
- Dº de la Organización: La Administración utiliza en ocasiones formas organizativas propias

del Dº privado (S.A.) para muchas empresas públicas, así como su forma de contratación
laboral (contrato de trabajo y no derecho funcionarial); E incluso adopta formas de
contabilidad privada para evitar los rigores de la contabilidad pública.
En realidad, se trata de la utilización instrumental por los entes públicos de figuras de Derecho
Privado, pero en el fondo siempre encontramos un núcleo irreductible de carácter público,
pues aunque las sociedades privadas dependientes de la Administración sean SA y actúen en el
tráfico mercantil, es siempre preciso un acto de carácter público administrativo- una decisión-
a la que se llega después de haber seguido un procedimiento administrativo; La decisión de
utilizar técnicas instrumentales privadas es un arbitrio práctico.
- Dº Patrimonial. El Derecho Administrativo se presenta como una transformación o

adaptación de las instituciones de Derecho Privado (a la propiedad le corresponde el dominio
público, a la contratación civil una contratación adva, a la responsabilidad civil una
responsabilidad patrimonial…). Ello significa que las instituciones administrativas han ido
formándose a medida que en determinados países y momentos empezaron a ser insuficientes
las instituciones civiles para las necesidades de la Administración.
Una vez creada una técnica administrativa especial se objetiviza y se emplea para casos
distintos de los previstos, probablemente por simple comodidad o razones prácticas. Así pasa
con el dominio público (propiedad pública aplicada al funcionamiento de utilidad pública con
un régimen jurídico de protección excepcional), que a veces se utiliza para ciertos bienes que
no tiene esa funcionalidad pues al considerarlos de dominio público están a salvo de
usurpaciones.
Y no siempre el régimen jurídico ha sido el mismo. Inicialmente, las minas eran propiedad
privada, mientras que ahora son dominio publico; los arrendamientos en edificios
administrativos eran contratos públicos, y, hoy día, se rigen por el Derecho privado, y
sometidos a la jurisdicción civil.
Lo que debe quedar claro es que aunque la administración Pública contrate – con arreglo a
normas de Derecho privado, la Administración es una organización pública cuyo proceso de
formación de la voluntad se rige por un procedimiento público tasado; si maneja fondos
11

públicos debe atenerse a un presupuesto, y no puede contratar con quién desee, pues por
muy privado que fuera el contrato hay que pasar por una fase preparatoria de inequívoco
carácter administrativo.
Todos estos actos preparatorios son separables del contrato mismo, y si bien dicho contrato
de derecho privado se fiscalizaría judicialmente por los tribunales ordinarios, ese núcleo
irreductible público de formación de voluntad es revisable de manera independiente por los
Tribunales de lo Contencioso administrativo.
Por otra parte, en un acto típico administrativo- deslinde-, si inciden cuestiones puramente de
derecho civil- posesión- es la jurisdicción contencioso-administrativo la competente para
revisar el acto adoptado (sólo cede ante la vía penal). Es decir, incluso las cuestiones civiles
prejudiciales o incidentales suscitadas por un acto administrativo, no pertenecientes al orden
administrativo, se enjuician en sede contencioso-administrativa, sin perjuicio de un posterior
planteamiento ante la jurisdicción ordinaria competente por razón de la materia (laboral o
civil).
3. Las funciones de la Administración

En el caso de la Administración Pública apreciamos la existencia de unas concretas funciones y
actividades
a) la función normativa
La Administración Pública tiene entre sus potestades la de desarrollar mandatos legales que
supongan limitaciones a la actividad de los particulares mediante la emisión de reglamentos.
Estas limitaciones se pueden imponer, con las correspondientes habilitaciones legales, unas
veces de manera directa con amenaza de sanción, y otras realizando la mera regulación de las
actuaciones de los particulares exigiendo autorizaciones previas o prefigurando el contenido de
las órdenes para determinados casos.
Dentro de esta actividad encontramos la de redactar los proyectos legislativos, los decretos leyes
y decretos legislativos y los reglamentos. Ello implica que la administración colabora en la
elaboración de normas, las dicte-en su caso y según su rango- o dicte reglamentos que son
normas sin fuerza de Ley sometidas a esta.
La Administración Pública tiene la posibilidad de emitir órdenes con carácter impositivo de

obligada observancia por parte de los destinatarios de las mismas. Estas órdenes pueden
consistir en la obligatoriedad de hacer o actuar o, por el contrario, en la prohibición de hacer o
actuar. Las órdenes positivas o mandatos, son las que obligan al administrado a actuar, o a
actuar de una determinada manera. En cambio, las órdenes negativas o prohibiciones, suponen
la indicación coactiva de la realización de una actividad o libertad. En todo caso, las órdenes
pueden venir establecidas en norma reglamentaria, o requerirse que la administración dicte un
acto administrativo con el contenido de la misma.
b) la función de regulación de la Administración de ciertos sectores económicos
Esta técnica supone condicionar la actividad o el ejercicio de un derecho del administrado a una
activad previa de la Administración Pública (las autorizaciones se denominan licencias). Es decir,
se trata de un acto reglado que determina si la pretendida actividad o ejercicio de un derecho
por parte del administrado se ajusta a las exigencias previstas en la normativa (legal o
reglamentaria). Esta actividad la desarrolla la Administración para regular que realmente
cumplan con los fines del servicio. Ya existe una regla, un plan, la administración comprueba el
plan que existe. En la actividad de regulación la administración crea los criterios para que las
actividades que lo deseen puedan pedirla.
12
c) la prestación de servicios a los ciudadanos.

Consiste en el suministro de prestaciones o servicios a los ciudadanos y entidades mediante sus
organizaciones. Se identifica con la actividad de servicio público, aunque la idea de servicio
público es muy amplia en derecho administrativo; La administración asume la responsabilidad de
llevar a cabo una determinada actividad y asume esa responsabilidad porque considera que esa
actividad es de interés público y que ha de ser prestada en unas condiciones que resulten
accesibles al conjunto de los ciudadanos. Se trata de aquella actividad administrativa por la que
la Administración satisface una necesidad pública de forma directa mediante la prestación de un
servicio con destino a los administrados, y sin limitar ni incentivar la actividad privada.
Destacan, en particular dos sectores de actividad de servicio público: Transportes y sectores

asistenciales.
La actividad administrativa de prestación conlleva la existencia de relación entre la

Administración (o el concesionario que en su nombre actúa) y el beneficiario de esa actuación.
Un aspecto de especial relevancia en esta relación es que el disfrute por parte del beneficiario se
realiza en función de un derecho que se reconoce, siempre que cumpla con las condiciones
establecidas para ello. Por otra parte, la aceptación del beneficiario al uso o disfrute del servicio,
conlleva la sumisión a una relación especial de poder y a las normas de funcionamiento del
servicio, estando prevista, incluso, la posibilidad de una actividad sancionadora.
En muchos casos, la relación de servicios es mixta con elementos públicos y privados cuando se
establece precio para poder acceder al servicio, o cuando se realiza por concesionario o cuando
por estatuto regulador se sujeta a derecho privado, bien mediante gestión directa (Gestión
indiferenciada, Establecimiento ,empresa propia sin personalidad, Servicio público
personalizado, Sociedad privada ) o por gestión indirecta (arrendamiento concierto o
concesión).
d) la función limitativa de derechos de los particulares

La Actividad de limitación o de policía, restringe la capacidad de actividad, la libertad y los
derechos de los particulares. La actividad administrativa de limitación o de policía es aquella
forma de intervención por la cual la Administración Pública restringe la libertad, los derechos o la
actividad de los particulares, sin que se pretenda sustituir su actuación. Se trata, por tanto, de
actuaciones administrativas que conllevan deberes, obligaciones o cargas para los particulares. Si
la idea fundamental es la protección del interés público, estas limitaciones sobre los derechos e
intereses de los particulares tienen como finalidad última verificar la adecuación de la actividad
particular a las exigencias del interés público.
La administración se vale de dos instrumentos: el plan (fijación de unos objetivos y unos medios
para lograr estos objetivos), se plasma a través de reglamentos: serie de criterios o normas que
van a servir para que quede organizada la actuación de los particulares, es una norma que
permite saber la serie de requisitos que deben llevarse a cabo para realizar un acto. Reducen la
discrecionalidad de la administración y permite que los particulares reaccionen si se considera
ilegal el contenido del reglamento.
e) la potestad sancionadora
La potestad sancionadora se despliega tras la comisión de una conducta antijurídica del
destinatario de la sanción, lo que lo diferencia de la limitación de derechos que sí se pudo
realizar con la emisión de la norma. Se trata de una actividad cuasi-judicial. Se trata de la técnica
coactiva en la limitación de los derechos de los particulares mediante la coacción. En estos casos,
la Administración reacciona, investida de la autoridad que la ley le concede, aplicando un
correctivo que puede consistir en la imposición de una multa, o en la privación de un bien o
derecho. De esta manera, el ordenamiento administrativo ocupa un espacio distinto del penal,
aunque haya ocasiones en que las barreras puedan resultar difusas.
13

En todo caso en el ejercicio de esta potestad han de estar presentes un conjunto de principios
que le otorgan su contenido (Principios de legalidad, de tipicidad , de responsabilidad o
culpabilidad, irretroactividad, Proporcionalidad. de prescripción de las infracciones y sanciones,
de subordinación de la sanción adva. a la penal en caso de concurrencia de ambas sanciones,
Presunción de inocencia, Procedimiento sancionador).
f) la actividad de fomento: las ayudas públicas
La Actividad de fomento tiene como objeto estimular la actividad de los particulares en la

orientación de fines de interés general. Se podría definir la actividad de fomento como aquella
actuación administrativa encaminada a promover y estimular las actividades de los particulares
con relevancia en la satisfacción de necesidades generales, sin utilizar la coacción y sin crear para
ello servicios públicos.
La Constitución Española alude a esta forma de intervención en varios preceptos: fomento de la

educación sanitaria, la educación y el deporte (art. 43.3), de las organizaciones de los
consumidores (art. 51.2), de la investigación científica y técnica (art.149.1.15), o del desarrollo
económico de la Comunidad autónoma (art. 148.13). La legislación ordinaria ha tenido en cuenta
esta forma.
Hay diversas modalidades, y en función de los medios de fomento, se puede establecer una
clasificación entre las medidas honoríficas (condecoraciones civiles y militares, las calificaciones
académicas, la concesión de títulos nobiliarios, etc), económicas (exenciones y desgravaciones
fiscales, premios o primas, incentivos, subsidios, etc.), y jurídicas (concesión a los particulares
para poder ostentar una determinada posición jurídica como es el caso del otorgamiento del
privilegio de expropiación, o la concesión a los descubridores de minas, aguas subterráneas,
etc.)
Muchos sectores de la actividad administrativa se sustentan en la idea del fomento, de crear las
condiciones. Toda aquella actividad que tiene un componente económico directo (subvenciones
y becas), se caracteriza por la idea de contraprestación y de compromiso ya que utilizan una
técnica contractual de manera que cuando se otorga una ayuda en realidad se constituye un
compromiso que implica que el subvencionado se compromete a cumplir unos objetivos y si no
los cumple se le puede exigir el reintegro de lo otorgado.
14

Tema 3: Estructura y dinámica del ordenamiento jurídico

administrativo.
1. La estructura del ordenamiento jurídico administrativo. Las fuentes del
ordenamiento: las normas jurídicas y los principios generales del Derecho. La función
de la costumbre. La significación de la jurisprudencia.
2. La pluralidad de ordenamientos: A) Supremacía e integración del ordenamiento
jurídico comunitario europeo. B) El ordenamiento estatal y el de las Comunidades
Autónomas: competencia, prevalencia y supletoriedad como principios de relación
entre ordenamientos.
3. Jerarquía y complementariedad de las fuentes del ordenamiento jurídico.
4. La aplicación del ordenamiento jurídico administrativo: A) En el espacio; B) En el
tiempo; vigencia de las normas; los problemas de la retroactividad de las normas y de
los derechos adquiridos. Referencia a la jurisprudencia constitucional.
1.- La estructura del ordenamiento jurídico administrativo. Las fuentes
del ordenamiento: las normas jurídicas y los principios generales del
Derecho. La función de la costumbre:
1.1 La estructura del ordenamiento jurídico administrativo.

Si repasamos la CE, vemos que cuando se refiere a la AP hace hincapié en un concepto amplio
del ordenamiento jurídico: “... con sometimiento pleno a la ley y al derecho...”, en esta frase,
en la ley y el derecho se comprendería lo que llamamos ordenamiento jurídico.
El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurídico, que forma parte del

ordenamiento jurídico general que afecta o se refiere a la AP; el Ordenamiento jurídico no es
un mero agregado de normas.
La teoría positivista reduce dicho ordenamiento a simples normas, identificando Derecho y ley,
cuando también existe componente de justicia material, de valores constitucionales, y entre
éstos, la dignidad de la persona.
El ordenamiento jurídico es una realidad orgánica, es decir, no es un mero conjunto de normas
sino que también son las formas de elaboración, desarrollo, aplicación y enjuiciamiento.
Si la ley está sujeta al Derecho es porque la ley está sujeta a la Constitución, por tanto, el
ordenamiento jurídico es algo más amplio que las leyes. Ese concepto de ordenamiento
jurídico empieza en la Constitución y acaba en la sentencia (enjuiciamiento).
Tanto la “Ley de Bonn” como la CE parten de que la dignidad de la persona es el fundamento

de la paz social.
Hay una idea clave, organización, como clave del Derecho. En toda sociedad organizada existe
un ordenamiento jurídico, y el juez no sólo se preocupa de la aplicación de la ley o de las
normas, sino también de que se adecue a los principios generales del Derecho.
Por tanto, el ordenamiento jurídico es un conjunto ordenado de normas representado casi

siempre como una esfera. Está constituido por las normas autonómicas y está recubierto a su
vez por las normas comunitarias de la UE.
Las antiguas virtudes de ordenamiento jurídico ahora no se proyectan sobre un principio o un
15

único ordenamiento jurídico sino sobre un conjunto de ordenamientos. Cuando solo había uno
se utilizaba la regla de la jerarquía en la que la constitución era la norma suprema (regla de
aplicación simple).
En el caso de los reglamentos esa regla de la jerarquía era más fácil de comprender ya que la
jerarquía se llevaba a cabo a través del autor del reglamento.
Una ley ordinaria estatal tiene exactamente el mismo rango jerárquico que una ley
autonómica y debido a esto llegado el momento en el que haya que aplicarse una de ellas
tendremos que saber exactamente cual debemos aplicar.
Al existir ahora muchos ordenamientos, tienen que permitir que haya una única respuesta
ante un problema.
Cuando hablamos del sistema del ordenamiento jurídico lo describimos exactamente como un
conjunto organizado de normas aunque hay algunos autores que hablan de sistema normativo
ya que lo piensa como un sistema de distintos conjuntos organizados entre ellos. Las ventajas
que tenemos que apreciar en la existencia del ordenamiento jurídico son primordialmente
cuatro:
- El sistema normativo es un sistema articulado: reglas que determinen la función de
cada norma dentro del ordenamiento jurídico. Cada una de las normas tiene una
función específica. Entro del ordenamiento hay normas que cumplen distintas
funciones o necesidades.
- Es dinámico: aunque las leyes se dictan para permanecer en el tiempo es evidente que
un momento determinado desaparecen. El hecho de que se aprueben normas o de
que se extingan o desaparezcan no altera la esencia del ordenamiento jurídico.
- Se autorregula: existen normas dentro de ordenamiento que tienen la finalidad de

prevenir, de proteger al ordenamiento frente a posibles agresiones o incumplimientos.
- Es abierto: hace referencia a que existen unas reglas que permiten organizar el
ordenamiento jurídico estatal, con los autonómicos o el europeo. No estamos ante
sistemas aislados sino que se interrelacionan.
El ordenamiento Jurídico tiene unas Reglas de funcionamiento interno:
- Dimensión vertical: Dentro de cada movimiento jurídico el principal organizador es la

jerarquía, por lo que explica el ordenamiento interno de cada uno de los
ordenamientos;
- Dimensión horizontal: Hace referencia al origen subjetivo de las diferentes normas e
implica por una parte establecer el origen subjetivo de la norma y por otra parte
completar la regla de la jerarquía con la regla de la competencia.
- Profundidad del ordenamiento jurídico: no todas las normas se elaboran de acuerdo

con las mismas reglas o criterios, pero todas ellas acaban integrándose en el
ordenamiento jurídico.
- Dimensión temporal: normalmente se aplica el criterio de que la norma posterior

deroga a la anterior, aunque no se puede dejar de lado que esa regla es compatible
con muchas excepciones.
16
Dichas reglas pueden ser enunciadas en los principios siguientes :
- Principio de Jerarquía Normativa: establece que la norma superior prevalece sobre la

inferior. Así, la Constitución prevalece sobre toda otra norma jurídica y estas se deben
ajustar a ella, no pudiendo ser contradictorias entre sí.
- Principio de Cronología o Temporalidad: supone que toda norma posterior de igual

rango deroga a la anterior.
- Principio de Especialidad: supone que la norma especial prevalece sobre la general.
Aparte de estos principios existen otros que debemos tener en cuenta, que son:
- La aplicación analógica
- La supremacía de la ley
- La sujeción al sistema de fuentes con el principio de Iura Novit Curia (principio jurídico
del Derecho Procesal que indica que el Juez es conocedor del Derecho, y lo obliga a
decidir de acuerdo a las normas legales, aún cuando las partes no hayan expresado las
leyes en que fundan sus derechos subjetivos, o hayan invocado normas jurídicas
distintas a las que el Juez considera aplicables al caso concreto)
- Publicidad de la norma, condición "sine qua non", Condición esencial para que las
normas tengan validez.
1.2 Las fuentes del ordenamiento: las normas jurídicas y los principios generales del
Derecho. La función de la costumbre
Son Fuentes principales del Dº Administrativo: Las normas jurídicas, los principios generales
del derecho, y muy secundariamente la costumbre; En el ámbito del Dº Administrativo hay una
serie de normas (Elementos fundamentales del ordenamiento jurídico):
1.- Las normas jurídicas: Son en el ámbito del Dº Administrativo muy variadas:
- Normas Españolas:
o Constitución.
o Normas reglamentarias.
o Leyes, que a su vez pueden ser estatales o autonómicas.
- Normas Europeas:
o Directivas.
o Reglamentos.
2.- Los principios generales del derecho:
- Cubren una doble función: son una válvula de cierre del sistema.
o Criterio de actuación para el legislador y la administración. Pueden resultar
útiles para controlar la potestad reglamentaria de las administraciones
públicas y la potestad discrecional de las administraciones públicas. Presupone
que no hay una norma escrita aplicable.
o Función interpretativa: sirven para interpretar las leyes. Son uno de los
vínculos más estrictos que existen entre la sociedad y la ley. Aquellos usos
17

sociales que se pueden elevar a categoría jurídica y que sirven para

interpretar, para aplicar una determinada norma.
- Existen dos definiciones complementarias:
o “Expresan ideas básicas de justicia sobre las que existe un amplio acuerdo
social”. Ej: principio de proporcionalidad.
o “Expresan las ideas básicas de instituciones jurídicas. Resumen
categóricamente la sistemática propia de ciertas instituciones jurídicas”. Ej:
principio de legalidad.
3.- La costumbre. La función de la costumbre en el ámbito del Derecho Administrativo:
Implica que la sociedad crea usos que son por si mismos derechos. No solo basta con que algo
se venga haciendo desde hace mucho tiempo. La costumbre aparece por la voluntad de
quienes la practican de crear una norma.
En el ámbito del Dº Administrativo, la costumbre sólo se aplica cuando la ley se remite al uso
consuetudinario, por tanto, sólo existe la costumbre “secundum legem”.
4.- El precedente administrativo: Es la existencia de una actuación reiterada de la

Administración interpretando el ordenamiento jurídico dentro de un ámbito discrecional. Si la
Administración viene actuando de una determinada manera en casos similares, no puede
cambiar de actitud sin razones objetivas justificables (precedentes). Su fundamento está en el
“principio de igualdad”.
El art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece en su artículo 54 que los actos
de la administración “serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de
derecho”; Ahora bien, sólo hay igualdad en la legalidad... sólo hay igualdad cuando el
precedente que se invoca es legal.
Casi no tiene relevancia en derecho administrativo ya que la Administración en sí misma no

puede crear usos repetidos. Sólo en aquellos casos en los que hay una norma que se remite a
la costumbre podemos aplicarla.
2.- La pluralidad de ordenamientos: A) Supremacía e integración del

ordenamiento jurídico comunitario europeo. B) El ordenamiento estatal
y el de las Comunidades Autónomas: competencia, prevalencia y
supletoriedad como principios de relación entre ordenamientos.
El ordenamiento jurídico genérico está formado por un grupo de subordenamientos:
Ordenamiento jurídico EuropeoOrdenamiento jurídico Español ord. jur. del Estadoel de
cada CCAA, etc.
A. Supremacía e integración del ordenamiento jurídico comunitario europeo:
Partiendo del esquema anterior, en cabeza aparece el ordenamiento jurídico europeo, que se
caracteriza por:
- Principio de supremacía del Dº Comunitario: Cuando en un asunto hay una norma

comunitaria y una norma de derecho interno contradictorias, el juez debe aplicar la
18

norma comunitaria. El juez debe inaplicar la ley española (sin hacer la cuestión de
inconstitucionalidad) cuando contradice una ley comunitaria.
- Principio de integración: El Dº Comunitario, además, se integra en el derecho español

a medida que éste recibe las normas comunitarias... ¿cómo?...
o Trasponiendo la directiva.
o Aplicando directamente los reglamentos comunitarios.
B. -El ordenamiento estatal y el de las CCAA: competencia, prevalencia y

supletoriedad como principios de relación entre ordenamientos:
1.- Principio de competencia: la relación que une a la normativa que emana del Estado
y la normativa que emana de las CCAA no se rige por un principio de jerarquía
normativa, sino que ambos tienen atribuidos un ámbito de competencias dentro del
cual actúa o el Estado o las CCAA, según lo que establezcan los arts. 148 y 149 CE, y
según lo que desarrollan los Estatutos de Autonomía de cada CCAA.
La jerarquía sólo se da dentro de cada ordenamiento jurídico. Sóllamente lo que

constituye la fuente de ambos ordenamientos se rige por el principio de soberanía
estatal.
2.- Principio de prevalencia (art. 149.3 CE): “las normas del Estado prevalecen sobre
las normas de las CCAA en caso de conflicto salvo aquello que sea de competencia
exclusiva de las CCAA”.
- Este principio se ha interpretado de 3 modos diverentes:

o El Estado, cuando comparte una materia con las CCAA, las normas del Estado
prevalecen siempre (desmentido por la jurisprudencia del TC).
o Dicen que este principio no es una norma de distribución de competencias,
sino un mandato constitucional dirigido al juez para que pueda inaplicar leyes
autonómicas contrarias a las estatales (sin recurrir a la cuestión de
constitucionalidad).
 El TC, en una reciente sentencia ha dicho que, aunque una ley

autonómica devenga inconstitucional porque se modifica una ley
estatal, el juez debe plantear una cuestión de constitucionalidad.
 Muchos Tribunales Superiores de Justicia inaplican directamente la ley
autonómica que entra en conflicto con la ley estatal.
o El principio de prevalencia sólo se da en los supuestos que
constitucionalmente haya una competencia en la que puedan actuar tanto el
Estado como la CCAA (“competencias compartidas”).
3.- Principio de supletoriedad (art. 149.3 CE): “el derecho estatal será en todo caso
supletorio del de las CCAA”.
- El TC, al principio, dijo que éste principio significa que el Estado podrá dictar normas
con carácter supletorio, es decir, normas que se aplicarían si las CCAA no creaban sus
normas. Hay dos consecuencias según esta interpretación:
o En defecto de norma aplicable de la CCAA, se aplicaba el Dº estatal.
o El Estado aunque no fuera competente en una materia podría dictar normas.
- Más tarde, en los años 90, el TC cambió de opinión: “El Estado NO puede entender la
cláusula de supletoriedad como atributiva de competencia”, por tanto, el Estado NO
19

puede dictar normas supletorias en materias en las que no es competente, y si es

competente, será una norma principal.
- El TC extrae de la cláusula de supletoriedad dos consecuencias:
o Que el juez o administrador tiene que detectar si hay una laguna legal, y si la
ley autonómica no se puede aplicar, se aplicará la estatal.
o Como el Estado no es competente en las materias de su antiguo Derecho, por
tanto tampoco puede derogar tal antiguo Derecho. Dicho de otro modo, el
Estado, en aquellas materias donde era competente y ahora ya no lo es, no
puede derogar tales materias... así de simple.
3.- Jerarquía y complementariedad de las fuentes del ordenamiento

jurídico:
Normalmente tales fuentes se han articulado en torno al principio de jerarquía, y de ahí que el
art. 9.3 CE consagre como uno de los principios de la CE el de “jerarquía normativa”. Eso no
quiere decir que todas las fuentes del ordenamiento jurídico se ordenen por tal principio, sino
que también hay una relación de complementariedad entre las fuentes.
Dentro del mismo ordenamiento jurídico, cada vez tiene mayor importancia la jurisprudencia.
Ésta y los principios generales del Derecho no están en la misma jerarquía que las leyes, por
tanto, no sólo son unas fuentes supletorias, sino también complementarias.
Tanto la jerarquía como la complementariedad como la competencia juegan tanto dentro de
un ordenamiento jurídico como dentro de las relaciones entre varios ordenamientos.
- Complementariedad: relación entre las fuentes que tiene la función de completarse entre
ellas. Destaca la jurisprudencia. Ej: una sentencia que cambia toda la legislación de un país
o de varios países (López Ostra).
4.- La aplicación del ordenamiento jurídico administrativo: A) En el

espacio; B) En el tiempo; vigencia de las normas; los problemas de la
retroactividad de las normas y de los derechos adquiridos. Referencia a
la jurisprudencia constitucional
a. En el espacio:
Se rige por el “principio de territorialidad” y NO por el de personalidad. Este principio quiere

decir que las normas se aplican a aquellos que están dentro del territorio donde el órgano sea
competente. Destacar que en el Dº Privado hay tantas normas territoriales como personales.
Esto no quiere decir que a veces las normas jurídicas de carácter territorial no puedan tener
cierto efecto supraterritorial (que tenga efectos más allá de los límites del territorio). Ej:
permiso de conducir.
b. En el tiempo; vigencia de las normas; los problemas de la retroactividad de

las normas y de los derechos adquiridos. Especial referencia a la
jurisprudencia constitucional:
Las normas jurídicas normalmente tienen vocación de futuro (se aplican desde el momento de
su entrada en vigor). Pero en el ámbito del Dº Público es muy frecuente que hayan normas
20
jurídicas que entren en vigor pero que afecten a situaciones jurídicas anteriores. Más bien, en
el ámbito del Dº Público, casi todas las leyes tienen cierto efecto sobre situaciones jurídicas
producidas en el pasado. Surgen una serie de cuestiones:
- ¿Cuándo se considera una ley retroactiva? ¿qué es la retroactividad?: Retroactividad se

puede entender de dos maneras:
o Retroactividad de máximos o fuerte: aquella en la que una ley actual afecte a
una situación jurídica cuyos efectos ya se han extinguido (afecta a una
situación jurídica consolidada).
o Retroactividad normal o grado medio: una ley actual afecta o atañe a los
efectos jurídicos futuros de situaciones jurídicas pasadas. Pero esos efectos
jurídicos pueden ser muy perjudiciales.
- ¿Cuándo esa retroactividad es constitucionalmente admisible y cuando no?, y por
consecuencia, ¿cómo el TC interpreta el art. 9.3 de la CE?:
o Con carácter general hay que decir que el TC, al margen de dicho artículo, ha consagrado
que sólo la retroactividad de grado máximo está constitucionalmente prescrita. La
retroactividad de grado medio es constitucionalmente admisible.
o Tradicionalmente, en España el principio general era el de “irretroactividad” de la ley

salvo que la misma ley dijera lo contrario. Pero conforme a la interpretación del TC, sólo
las normas sancionadoras se rigen por el principio de “irretroactividad absoluto”. Sólo en
el ámbito del Dº Penal y Dº Administrativo sancionador, cuando se impone una sanción
negativa, se aplica el principio de irretroactividad, y cuando los efectos de la ley sean
positivos, los efectos sí que son retroactivos.
o Por tanto, en la interpretación del TC, sólo a las leyes sancionadoras desfavorables se les
aplica el “principio de irretroactividad absoluta”. En el caso de los derechos individuales,
el TC lo ha interpretado de la siguiente manera:
 Vinculando al concepto de derecho individual al de retroactividad máxima. Sólo hay un

derecho individual amparado por el principio de irretroactividad; cuando la eficacia de ese
derecho se ha incorporado al patrimonio del sujeto.
Por tanto, son admisibles las restricciones cuando no afecten a los efectos jurídicos consolidados
de las situaciones anteriores, pero no hay irretroactividad cuando se tocan los efectos jurídicos
futuros de situaciones jurídicas pasadas.
21

TEMA 4: LA ADMINISTRACIÓN Y LAS FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
1. La Constitución y las Leyes como fuentes.
2. Normas con rango de ley emanadas del Gobierno. Particular referencia al control
contencioso-administrativo de los Decretos Legislativos.
3. La inaplicación por la jurisdicción contencioso-administrativa de leyes contrarias al Derecho
Comunitario europeo
1. La Constitución y las leyes como fuentes.

1.1 La Constitución.
La Constitución de 1978 establece un sistema organizado, completo y complejo de fuentes del
Derecho. Este sistema supuso, con excepción del derivado de la Constitución republicana de
1931, con el que guarda grandes similitudes, una ruptura de todos los regímenes precedentes
hasta ahora existentes.
Hasta la Constitución de 1978 las fuentes del Derecho se regulaban con arreglo al Título
Preliminar del Código Civil, introducido por la Ley 3/1973, de 17 de marzo, y posteriormente
reformado en varias ocasiones.
La Constitución es la principal fuente del Derecho, la norma suprema del ordenamiento

jurídico, la norma de las normas (norma normarum). Es, pues, una auténtica norma jurídica
que desempeña tres funciones esenciales: En primer lugar, configura y ordena los poderes del
Estado que ella misma construye; por ello, se la ha definido como la ley fundamental de
organización. En segundo término, establece los límites formales al ejercicio del poder estatal.
Y, finalmente, define los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos como un
límite al poder del Estado y le establece los objetivos y las prestaciones que debe cumplir o
realizar en beneficio de la comunidad.
El Tribunal Constitucional dejó sentada bien tempranamente la naturaleza jurídica de la
Constitución en su STC 9/1981, de 31 de marzo: «La Constitución es una norma -como se ha
señalado-, pero una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora al
sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de
informar todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es así la norma fundamental y
fundamentadora de todo el orden jurídico». Pero también ha precisado más (por todas, STC
22/1984, de 17 de febrero), y ha añadido que «la Constitución no es sólo la norma que
fundamenta la organización política de la comunidad y el ordenamiento jurídico, sino que es
también una norma de ejecución y efectos inmediatos».
La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico. Traduce la juridificación del

ejercicio del poder político, cuya fuente es el principio de autodeterminación política
comunitaria que es presupuesto del carácter originario y no derivado de la Constitución,
recogiendo la tesis plasmada en la Declaración de los Derechos del hombre y del ciudadano de
1789 (art.16) cuando expresa que “Toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de
los derechos no determinada la separación de poderes no tiene Constitución”; la supremacía
normativa de la Constitución es, por lo demás, una creación del constitucionalismo americano,
expresándose dicho principio en el sistema austríaco-kelseniano de justicia constitucional, en
concreto en la Constitución Austriaca (1920 y 1929), e introduciéndose en España en la
Constitución de la II República.
22

Como todo poder deriva del pueblo, éste no pacta con ningún otro sujeto, sino que instituye la
organización política por la que se regirá; en suma, como titular del poder constituyente
aprueba una constitución que se impone a todos los demás sujetos políticos, cuyo poder
derivará, precisamente de la propia Constitución.
Desde el punto de vista jurídico, lo esencial de la Constitución es su naturaleza de norma, la

norma suprema del ordenamiento jurídico, posición de la que se desprenden importantes
consecuencias jurídicas.
En cuanto a norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un doble

plano: material y formal. La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser
modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremacía material, por su parte,
significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser
cumplida por sus destinatarios y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas
anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de
inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en
vigor.
La Constitución española, establece unos principios básicos: soberanía popular, el modelo de

Estado, la división de poderes y la garantía de los derechos y libertades fundamentales, así
como la reforma de la propia constitución.
1.2 Las leyes como fuentes
La ley es la norma superior del ordenamiento jurídico. ROUSSEAU la concibió como la

expresión de la voluntad popular, y esta idea se ha conservado en la doctrina política para
significar que el órgano que aprueba las leyes es el que encarna la representación política de la
comunidad, y que por tanto sus mandatos son originarios.
Tras la Constitución, la Ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no
susceptible de otro control que el de constitucionalidad.
La Constitución, como norma suprema, reserva una serie de materias que sólo pueden ser
reguladas por ley, esto es, la reserva de ley (o de norma con rango de Ley). La ley es, junto con
la Constitución, la única norma del ordenamiento jurídico que goza de una directa legitimidad
democrática, al provenir del órgano estatal que representa al pueblo. Sus mandatos vinculan al
resto de las instituciones del Estado pertenecientes al Poder Ejecutivo o al Judicial y a los
ciudadanos.
Dicha reserva de ley es una garantía institucional, constitucionalmente prevista, destinada a
asegurar que determinadas materias de especial importancia se tratan directa y solamente
mente por la ley. Esta reserva no tiene un carácter absoluto y cada vez aparece interpretada
de una manera más flexible por el Tribunal Constitucional. Puede tener una intensidad
variable, según se requiera que la intervención de la ley sobre el núcleo duro de la materia sea
más o menos exclusiva, pudiendo el resto de esa materia ser regulado por reglamentos
administrativos.
La Ley entra en vigor el día que ella misma prevé, y si no lo hiciere,a los veinte días de su
publicación.
Los efectos de la ley se producen a partir de su entrada en vigor, aunque pueden establecer
que sus disposiciones tengan efecto retroactivo. Sin embargo, dicho efecto no puede atribuirse
a las disposiciones de naturaleza sancionadora, no favorable o restrictiva de derechos
individuales.
En cuanto a la derogación de las leyes, se puede producir, bien por resultar ser contrarias a la
constitución, por ser incompatible con una ley posterior o porque así se exprese en la ley. Los
efectos derogatorios pueden afectar a toda la ley o sólo a parte de ella.
23

Clases de leyes:
Leyes orgánicas
Las leyes orgánicas no pueden regular cualquier materia. La Constitución establece una
enumeración cerrada de las materias sobre las que pueden recaer; y, al mismo tiempo que
prohíbe que tales materias se vean afectadas por una ley ordinaria, correlativamente, impide
que las leyes orgánicas desborden su limitado campo de juego y entren en materias no
reservadas a ellas.
De acuerdo con el art. 81.1 CE, son leyes orgánicas las siguientes:
a) Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas.

El precepto se está refiriendo única y exclusivamente a la Sección 1ª del Capítulo 2 del
Título primero, cuyo contenido es el que ha de desarrollarse por ley orgánica .Se trata
de los derechos fundamentales contemplados en los arts. 15 a 29, y sólo de ésos, sin
que entren, por tanto, ni el derecho fundamental a la igualdad ante la ley (art. 14 CE)
ni el derecho a la objeción de conciencia (art. 30). Para los derechos y deberes de los
ciudadanos de la Sección 2ª basta la ley ordinaria, según se desprende del art. 53.
La ley orgánica actúa en esta materia concreta con una función de garantía adicional
de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (STC 173/1998, de 23 de
julio).
b) Las que aprueban los Estatutos de Autonomía. Los Estatutos de Autonomía no

pertenecen al «ámbito de normación» de las Comunidades Autónomas, sino más
precisamente a la potestad legislativa del Estado, que los aprueba mediante ley
orgánica, cualquiera que haya sido su procedimiento de elaboración.
c) Las que regulen el régimen electoral general. Por tal régimen ha de entenderse el
conjunto de normas electorales válidas para las elecciones al Parlamento Europeo,
Cortes Generales (Congreso y elecciones directas al Senado), municipios y provincias
(STC 38/1983, de 16 de mayo). Hoy, se contiene esta regulación en la Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), modificada en varias
ocasiones.
d) Las demás leyes previstas en la Constitución. Aquí entra un elevado número de

materias
A éstas han de añadirse una clase especial de leyes orgánicas: las leyes de
transferencia o delegación de facultades estatales en las Comunidades Autónomas.
Estas se prevén en el art. 150.2 CE. El precepto constitucional permite la transferencia
o delegación a las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, de facultades
correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación.
El Tribunal Constitucional ha diferenciado con acierto las leyes orgánicas de
transferencia o delegación a las Comunidades Autónomas de los Estatutos de
autonomía. Mientras las primeras implican una decisión formalmente unilateral por
parte del Estado, susceptible de renuncia y de introducción de instrumentos de control
24
sobre la actividad de la Comunidad Autónoma en su desarrollo y aplicación, el

Estatuto, en cambio, supone una doble voluntad y una falta de disposición estatal a la
hora de derogar la transferencia o delegación o de introducir esos instrumentos de
control: si el Estatuto es el paradigma de la autoorganización, la transferencia y
delegación cae en el ámbito de la heteroorganización (STC 56/1990, de 29 de marzo).
La ley orgánica se define, además, por su procedimiento de aprobación, pues la aprobación,

modificación o derogación de estas leyes exige el voto favorable de la mayoría absoluta del
Congreso.
Ello no impide que una Ley orgánica regule materias propias de una ley ordinaria, pero, en este
caso, esta ley tendrá naturaleza mixta: de ley orgánica en algunas disposiciones, y de ordinaria
en otras disposiciones-las que no tienen, por su materia, tratamiento de L.O.
Leyes ordinarias
Las leyes ordinarias son iguales, jerárquicamente hablando, a las leyes orgánicas, ya que
ambas se aprueban y dictan por el órgano legislativo, aunque las ordinarias solo necesitan de
la mayoría simple para su aprobación.
Estas, pueden regular cualquier tipo de materia exceptuando las reservadas a ley orgánica
establecidas por la Constitución.
Estatutos de Autonomía
Los Estatutos de autonomía son leyes orgánicas que constituyen la norma del ordenamiento
autonómico. Estos, se encuentran subordinados a la Constitución.
El Estatuto se tiene una función “constituyente” para las distintas Comunidades Autónomas y
su correspondiente ordenamiento autonómico.
La estructura de los Estatutos de Autonomía se acomoda a un esquema general previsto por el
artículo 147 de la Constitución Española:
- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica
- La delimitación de su territorio
- La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias
- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
Leyes de bases
Estas leyes se inscriben en la técnica de delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno.

Su denominación deriva de que su contenido normativo no se divide en artículos como el resto
de las normas jurídicas, sino en bases, que establecen los principios y criterios que luego
deben ser desarrolladas en el Decreto legislativo que las “articula”.
Leyes básicas
Estas leyes se inscriben en el ámbito de las relaciones entre los ordenamientos estatal y
autonómico.
La legislación básica debe regular los aspectos centrales de una institución, aquellos que
exigen una aplicación en todo el Estado.
La definición material de la legislación básica tiene una finalidad histórica concreta. Se trataba
25

de evitar que las CCAA con competencia para el desarrollo legislativo de la legislación básica
estatal, tuvieran que esperar a que el Estado aprobase una ley básica, para ejercer la
Comunidad sus competencias en orden al desarrollo normativo que según su Estatuto pudiera
corresponderle.
La legislación básica supone un límite a la legislación autonómica de desarrollo.
Leyes de armonización
Este tipo de leyes también se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento
estatal y el autonómico y tienen como finalidad “establecer los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas cuando así lo exija el
interés general” (art 150 CE).
Las leyes de armonía tienen dos presupuestos necesarios:
- la exigencia del interés nacional de que se produzca armonización legislativa
- que las leyes de armonización sólo pueden dictarse en supuestos en que la competencia
sobre la materia a regular sea exclusiva de las Comunidades Autónomas
En cuanto a su contenido, la CE se refiere a “principios necesarios para armonizar”
Leyes Marco
Las leyes marco atribuyen a la Comunidad autónoma la facultad de ejercer la potestad

legislativa en materias de titularidad estatal
Leyes de transferencia o delegación
Se inscriben también en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las Comunidades

Autónomas, previéndose en el artículo 150.1 CE como una técnica de delegación de
competencias del Estado en las Comunidades Autónomas.
Leyes de presupuestos
Leyes que señalan a las Cortes Generales como aquellas que deben decidir y aprobar los
recursos necesarios que pondrán a disposición del Gobierno.
Leyes de acompañamiento
Como consecuencia de la progresiva delimitación material del contenido de las Leyes de

Presupuestos operada por la doctrina del TC, surgió un nuevo instrumento legislativo
comúnmente denominado “ley de acompañamiento” de las leyes de presupuestos, leyes
ordinarias cuya finalidad era recoger todas aquellas materias que habían quedado excluidas de
las leyes anuales de presupuestos de acuerdo con la mencionada doctrina constitucional, y
que deben su nombre a la tramitación parlamentaria de las misma, paralela a la de las leyes de
presupuestos.
 Los Tratados Internacionales,
Los acuerdos que el Estado español celebra con otros Estados, se manifiestan en una gran
cantidad de instrumentos (acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas, etc.) y, al margen
de las vinculaciones internacionales entre los países, son fuente del Derecho interno. Su
vigencia viene determinada por la publicación en el BOE, como establece el art 96 de la
Constitución (“los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”).
26

No obstante esta consideración como fuente del Derecho, al no intervenir el Parlamento sino
el Ejecutivo en la negociación y firma de los tratados, la Constitución establece un sistema de
control (arts 93 a 96 CE).
Finalmente, un aspecto importante de los tratados internacionales lo constituye sus efectos:
los tratados modifican las leyes que les son contrarias, pero no a la inversa, es decir, no son
modificables por leyes posteriores sino que “sus disposiciones sólo podrán ser derogadas,
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las
normas generales del Derecho internacional” (art 96.1 Constitución).
2. Normas con rango de ley emanadas del Gobierno. Particular

referencia al control contencioso-administrativo.
El poder ejecutivo tiene también la facultad de dictar normas con fuerza de ley en
determinados supuestos y sometidas a especiales facultades de control por parte del Poder
legislativo.
2.1 -Decretos leyes
Son disposiciones legislativas provisionales que el gobierno puede dictar en casa de

extraordinaria y urgente necesidad. El valor de los Decretos-leyes es el de ley y pueden
modificar o derogar otras normas con rango de ley, y pueden dictarse en materia de reserva
de ley, salvo que sea reserva de Ley orgánica. (art. 86 CE)
La urgencia por sí sola no basta, es preciso que, conjuntamente con la urgencia, la necesidad
de adoptar una norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia política. La
apreciación de si en un determinado caso se da esa extraordinaria y urgente necesidad
corresponde al Gobierno.
La jurisprudencia del TC permite una interpretación restrictiva del límite material que se
contiene en la expresión del art. 86 CE “no podrán afectar”, para excluir del ámbito que
pueden regular los Decretos leyes al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las Comunidades Autónomas
ni al Derecho electoral general. Señalando, que la prohibición debe ser entendida como una
impeditiva de la regulación genere de un derecho o libertad fundamental y de las normas que
incidan en aspectos esenciales de su régimen jurídico, lo que abre al Decreto ley importantes
posibilidades de intervención, siempre que respeten los límites señalados.
El carácter provisional de la legislación aprobada por Decreto-ley conduce a su inmediata

revisión parlamentaria, pero solo por el Congreso, en el plazo de 30 días desde su
promulgación. El Congreso deberá someter el texto del Decreto-ley a debate y votación de
totalidad, debiendo adoptar dentro de dicho plazo alguno de los siguientes pronunciamientos:
convalidación, derogación o tramitarlo como proyecto de ley por el procedimiento de
urgencia. Si este no se convalida en el plazo previsto, caduca.
Art. 44 Estatuto Autonomía CV (Las CCAA pueden aprobar Decretos leyes)
Los efectos de los Decretos leyes son los mismos que los decretos legislativos. Pero entre ellos
median diferencias importantes, por su procedencia y forma de elaboración.
En los primeros no hay delegación previa, pero es ineludible su control posterior por el
Parlamento.
Los Decretos leyes se fundamentan en razones de urgencia, mientras que los decretos
legislativos lo hacen en consideraciones de orden técnico.
27

En la práctica habitual la convalidación y conjuntamente su tramitación como proyecto de ley,

lo que permite al Parlamento introducir enmiendas al texto del Decreto ley. El resultado de
este procedimiento es una nueva ley que deroga y sustituye al Decreto Ley.
El TC ejerce el control jurídico sobre los Decretos leyes (art. 161.1 a) CE)
2.2 .-Decretos legislativos.
Son también normas del Poder Ejecutivo con fuerza de ley, constituyen el fruto de una
colaboración habitual en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Esta
delegación tampoco puede regular las materias incluidas en el ámbito material de las leyes
orgánicas.
Los Decretos legislativos pueden ser estatales o autonómicos.
Clases de decretos legislativos:
- Las leyes de bases y los Textos articulados
La delegación parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley de bases en la que se

establecen con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que
han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos.
No son directamente aplicables y se articulan en bases numeradas. La articulación de las
mismas es el objeto, precisamente, del tipo más clásico del Decreto legislativo: Los Textos
articulados. El ejemplo más relevante de estos Decretos legislativos en el Código Civil vigente
(art. 82.4 CE)
- Las leyes de delegación y los Textos refundidos
Distinta a la anterior es la modalidad de los Decretos legislativos que aprueban textos

refundidos, en los que la delegación parlamentaria se establece en una ley ordinaria y el
Gobierno se limita a refundir textos legales preexistente, incluso a regularizar, aclarar y
armonizar la normativa que ha de ser refundida, siempre en los términos que la ley de
delegación establezca. La ley de delegación se limita a establecer la finalidad y alcance de la
refundición de los textos legales preexistentes a los que se refiere.
* problema de los textos articulados y refundidos ya que el Gobierno puede interpretar y aclarar, por lo que puede haber
creación de Derecho por parte del Gobierno
En cuanto que los Decretos legislativos son el producto de una delegación legislativa en favor
del Gobierno por el Parlamento, éste puede establecer en las leyes de delegación las fórmulas
de control que estime convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de la
delegación, con los efectos que igualmente prevea la ley de delegación. La forma de control
más apropiada será la ratificación por las Cortes del Decreto legislativo antes de su
promulgación.
La delegación legislativa del Parlamento al Gobierno está sometida a una serie de requisitos
que vienen impuestos por el Estado de Derecho, y que expresan los arts. 82 a 85 CE
Los límites y requisitos constitucionales de la delegación legislativa pueden ser:
a) La delegación legislativa debe contar con una norma jerárquicamente superior (ya que
supone una alteración en el ejercicio ordinario de la competencia legislativa).
b) El ejecutivo debe operar en cada caso en virtud de una delegación expresa y singular.
28
c) La ley de delegación no puede ser una ley de plenos poderes o en blanco
d) La delegación se debe referir a materias concretas y condicionar el ejercicio de la

norma delegada (debe precisar el objeto y alcance)
e) La ley de delegación no puede autorizar al gobierno para modificar los términos en

que ha sido formulada la delegación, y el Gobierno carece de potestad propia para
dictar normas contrarias a la delegación
f) La delegación legislativa tiene una duración determinada por la propia norma de

delegación. Determina su caducidad.
Al efecto, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece en su artículo 153 el

procedimiento para esta ratificación o control, previsiones que también se establecen en los
Reglamentos de las Asambleas autonómicas.
También, pueden ser sometidos al control de legalidad ante los Tribunales de lo Contencioso-
administrativo, a pesar de que tengan rango de ley, porque se parte de la idea de que los
Decretos legislativos allí donde se excede de la habilitación es considerado como norma con
rango reglamentario, no con rango de ley ya que queda infravalorado.
El excederse en la habilitación se denomina “ultra vires” y son los Tribunales de lo
contencioso-administrativo los que han de controlar este hecho.
El Decreto legislativo puede ser también controlado por el TC, o también puede ser susceptible
a un control político ejecutado por las Cortes Generales u otros órganos ordinarios mediante la
cuestión de inconstitucionalidad.
En cuanto a los Decretos legislativos de las CCAA, la CE no contiene precepto alguno que
legitime directa y expresamente a los respectivos Consejos de Estado para adoptar Decretos
legislativos.
El Estatuto de Autonomía como norma institucional básica, es el medio idóneo para atribuir
competencias legislativas a la Asamblea y permitir la delegación de su ejercicio en el Consejo
de Gobierno.
Para admitir que la Ley de Gobierno pueda autorizar y regular la delegación legislativa sin
previo apoyo estatutario, hay que entender que la ley se apoya en la CE (hace una aplicación
analógica del art. 82 CE)
Mecanismos de control de los Decretos Legislativos (examen)
Si el Gobierno se excede de la delegación del Parlamento, se entiende que no son normas con
rango de ley, por lo que se le atribuye la impugnación, no sólo al TC, sino a la jurisdicción
contencioso administrativa (porque se entiende que deja de ser norma con rango de ley y pasa
a ser norma reglamentaria).
La fiscalización por el TC de las leyes de delegación y de los decretos legislativos depende de su

previsión constitucional o en otra norma del bloque de constitucionalidad, ya que, sólo las
normas de este tipo pueden servir como referente de constitucionalidad.
Art. 6 LOPJ, permite entender que los jueces y tribunales pueden inaplicar el decreto legislativo
cuando sea contrario a la ley de delegación.
La apariencia que el decreto legislativo tiene de acto con valor de ley le permite desplegar su
eficacia o potencialidad interna hacia los particulares y frente a la Administración, pero no
obliga a jueces y tribunales a su acatamiento automático, porque la LOPJ en su art. 6 les
faculta para valorar la validez o invalidez del decreto legislativo y actuar en consecuencia.
29

En el control judicial tenemos que señalar la competencia de los Tribunales contencioso

administrativos, que se entiende, según el art. 1.1 LJCA, a la fiscalización de los Decretos
legislativos, “cuando excedan los límites de la delegación”.
El control ejercido por el TC sobre los Decretos legislativos no es tan sensible como el de los
tribunales ordinarios. El TC como máximo intérprete de la CE, entra a valorar su
constitucionalidad, aunque haya sido parlamentariamente ratificado.
El control parlamentario de los decretos legislativos tiene carácter eventual ya que se remite en
el art. 82.4 CE a lo que prevea cada ley de delegación, estableciéndose en el Reglamento del
Congreso de los Diputados una modalidad de control tipo para el caso de que la ley de
delegación no prevea norma específica al respecto.
Por su parte, algunos Estatutos de Autonomía también regulan un control parlamentario del
ejercicio posterior a la publicación del decreto legislativo, sin perjuicio de que la propia ley de
delegación pueda establecer otra forma de control.
Pero otras CCAA han optado por no dotarse de un procedimiento de control de carácter
residual, seguramente para respetar mejor la actividad del Gobierno, sin darse cuenta de que
por esa vía se aumentan las posibilidades del control judicial sobre los decretos legislativos.
3. La inaplicación por la jurisdicción contencioso-administrativa de leyes

contrarias al Derecho Comunitario.
La inaplicación por la jurisdicción contencioso-administrativa de leyes contrarias al Derecho
Comunitario, es el resultado de la aplicación por los tribunales españoles (especialmente por el
TS, los TSJ y la AN), de los principios de eficacia directa y primacía del Derecho comunitario, en
general, de la doctrina del TJCE sobre la eficacia de las directivas, en particular; y, del principio
de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados a particulares por la
violación del Derecho comunitario.
En su célebre Sentencia Van Gend & Loos, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
consideró que la Comunidad constituía "un nuevo ordenamiento jurídico de derecho
internacional. Esto suponía el reconocimiento de que el ordenamiento jurídico comunitario
estaba llamado a establecer relaciones jurídicas no sólo entre el Estado y sus ciudadanos, sino
también de éstos entre sí.
En definitiva, el derecho comunitario, además de ser un ordenamiento jurídico autónomo, con
su propio sistema de producción normativa, posee una fuerza específica de penetración en el
orden jurídico interno de los Estados miembros, que se manifiesta en los dos principios que
vertebran las relaciones entre el derecho comunitario y los derechos nacionales:1) El principio
de eficacia directa o de aplicabilidad inmediata, y 2) El principio de primacía.
En cuanto a la primacía del derecho comunitario, significa que sus normas tienen preferencia
sobre las del derecho nacional, de modo tal que, en caso de colisión o conflicto entre unas y
otras, han de prevalecer las normas comunitarias, cualquiera que fuere el rango de las normas
internas, y con independencia de que hayan sido aprobadas con posterioridad, es decir, al
margen de cualquier criterio de rango o temporal. La primacía dimana de modo inmediato de
su propio efecto directo.
Problema distinto es el que plantea el ordenamiento constitucional de los Estados miembros,
cuyo valor normativo superior sigue siendo defendido por los tribunales constitucionales o por
los supremos órganos jurisdiccionales nacionales.
El carácter esencialmente descentralizado de la ejecución administrativa del derecho

comunitario y de su control jurisdiccional, convierte en poco menos que inexcusable la
30

colaboración de los jueces nacionales, con su subsiguiente protagonismo en el que bien

podríamos denominar "control de comunitariedad", más aún si se tiene en cuenta que el
Tribunal de Justicia sólo dispone de una competencia limitada al conocimiento de las materias
que, de modo expreso, le confieren los tratados constitutivos.
El Tribunal de Justicia, en su segunda sentencia del Caso Simmenthal, fue rotundo e
inequívoco: el juez nacional es el encargado de aplicar, en el marco de su competencia, las
disposiciones del derecho comunitario, y está obligado a garantizar la plena eficacia de dichas
normas dejando, si procede, inaplicadas, por su propia iniciativa, cualesquiera disposiciones
contrarias de la legislación nacional, aunque sean posteriores, sin que esté obligado a solicitar
o a esperar la derogación previa de éstas por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento
constitucional.
En principio, esta solución se aplica independientemente de que la norma estatal sea anterior
o posterior a la entrada en vigor de la norma europea a la que se opone.Incluso, el El Tribunal
de Justicia parece sugerir una solución más drástica aún respecto de las normas internas
posteriores, al señalar que la primacía produce el efecto de "impedir la formación válida de
nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que sean incompatibles con las normas
comunitarias", obviamente anteriores. Esta precisión parece estar apuntando hacia una radical
ausencia de eficacia jurídica por parte de estas normas del derecho interno.
Por lo demás, esta concepción del "control de comunitariedad" impacta fuertemente sobre los
presupuestos mismos en que se asienta el "control de constitucionalidad" en aquellos sistemas
en que tal control se concentra en un único órgano, en Europa, normalmente un Tribunal
Constitucional, competente" a inaplicar "por su propia autoridad" cualquier ley estatal, incluso
posterior, incompatible con el derecho comunitario. (técnica del desplazamiento)
El desdoblamiento del juez nacional, que es, al unísono, juez interno y juez comunitario de
derecho común, no deja de suscitar una paradoja, que proviene del hecho de que cualquier
ciudadano puede dirigirse al juez, en cuanto integrante del complejo orgánico del Poder
Judicial del Estado, con la pretensión de que inaplique normas de ese mismo Estado del que
recibe su propia potestad jurisdiccional, lo que plantea dificultades que sólo cabe superar
desde la vocación integradora que el derecho comunitario presenta.
La jurisdicción en cuestiones de Derecho Comunitario corresponde a los Tribunales nacionales.

Son ellos los que, además de aplicar las normas internas, deben aplicar las normas
comunitarias. Es más. El Derecho Comunitario deroga las normas internas que se le opongan,
lo cual ha de ser apreciado por el juez ordinario de cada Estado miembro, que dentro del
marco de su competencia tiene la obligación de asegurar la primacía de las normas
comunitarias sobre las disposiciones contrarias de la legislación nacional. Así, el Tribunal
Constitucional, en sentencia de 14 de febrero de 1991, indicó la facultad de los jueces
nacionales para dejar inaplicadas las disposiciones legales españolas contrarias al Derecho
Comunitario, y ello es así porque las normas internas anteriores que se opongan al Derecho
Comunitario han de entenderse derogadas, y las posteriores contrarias habrán de reputarse
inconstitucionales por incompetencia (STS 24 de abril de 1990).
Sin embargo, siempre existe el riesgo de interpretaciones divergentes. Para evitar ese
peligro se creó el recurso prejudicial. Así los “órganos jurisdiccionales” de los estados
miembros que decidan en última instancia cuestiones en que han de aplicar una norma
comunitaria están obligados someter la interpretación de esa norma al Tribunal de Justicia
cuando la misma sea discutida, y si el órgano no resuelve en última instancia están
simplemente facultados para solicitar esa interpretación. En todo caso, la resolución
acordando plantear la cuestión produce como efecto inmediato la suspensión del proceso en
el Estado en que se encuentre hasta que recaiga resolución en la cuestión prejudicial.
En cuanto se refiere a los efectos de la resolución del TJCE que ponga fin al recurso prejudicial,
31

ésta vincula, con autoridad de cosa juzgada, al órgano jurisdiccional nacional que planteó la
consulta. Pero es más. El valor de la jurisprudencia emanada del TJCE tiene fuerza obligatoria
general para todas las jurisdicciones nacionales que tengan que aplicar la norma interpretada,
sin perjuicio de que, en un nuevo asunto, se pueda interponer un recurso prejudicial sobre la
interpretación del mismo precepto.
Las sentencias interpretativas se considera que tienen efecto retroactivo o ex tunc; es decir,
sus consecuencias se retrotraen hasta el momento mismo en que se aprobó la norma
interpretada. Sin embargo, en algunos casos, excepcionalmente, el TJCE ha declarado no
retroactiva alguna sentencia cuando la retroactividad hubiera implicado graves consecuencias
económicas o sociales (éste es el caso de la Sentencia Defrenne, de 1976, sobre igualdad de
salarios entre hombres y mujeres).
32
Tema 5: Los reglamentos.
Los Reglamento. 1. La potestad reglamentaria de la Administración: significado y

justificación constitucional. 2. El concepto de reglamento. 3. El ámbito de la potestad
reglamentaria: evolución histórico-constitucional. 4. La relación entre Ley y
reglamento: la primacía, las reservas de ley y las remisiones normativas. La
deslegalización. El problema de los reglamentos independientes. 5. Clases de
reglamentos: A) Por relación a la Ley: ejecutivos, independientes y de necesidad; B)
Por el sujeto al que se remite la potestad reglamentaria: reglamentos administrativos y
reglamentos estatutarios. 6. Reglamento y acto administrativo. La llamada
inderogabilidad singular de los Reglamentos. 7. El control de los Reglamentos ilegales.
1.- La potestad reglamentaria de la Administración: significado y
justificación constitucional.
1.1.- Significado
Reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración, y por lo tanto no cabe
predicar del Reglamento las características aplicables a la Ley.
Como señala García de Enterría, el Reglamento tiene de común con la Ley el ser una norma
escrita, pero difiere en todo lo demás, pues es una norma secundaria, subalterna, inferior y
complementaria de la Ley, obra de la Administración; Como todos los productos
administrativos, el Reglamento es una norma necesitada de justificación, condicionada, con
posibilidades limitadas y tasadas, libremente justiciable por el Juez.
Su sumisión a la Ley es absoluta, y no se produce más que en los ámbitos que la Ley le deja, no
puede contravenirla o suplirla, allí donde la Ley es necesaria, tal como señala el artículo 9.3 de
la CE al garantizar la jerarquía normativa.
Así el TC ,en su STC 35/1982, de 14 de junio de 1982 subrayó de manera enérgica esa
diferencia: “No podría, en efecto, ser de otro modo, pues la distinción clásica entre Ley y
Reglamento recibe su sentido de la necesidad de diferenciar, en razón de sus fuentes, las
normas procedentes de un poder potencialmente ilimitado (dentro de la Constitución) y las
dictadas por otro que, por el contrario, es radicalmente limitado y salvo muy contadas
excepciones sólo puede actuar cuando el primero lo habilita”.
Esta diferencia sustancial, dice García de Enterría, no puede desconocerse ni minusvalorarse.
Por tanto, se llama Potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta
Reglamentos; es quizás, la su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la
formación del ordenamiento.
De este modo, la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido al ordenamiento,
sino que tiene la capacidad de formar, en una cierta medida, su propio ordenamiento y el de
los demás.
La potestad reglamentaria “ad extra” se va a reconocer también a entidades puramente

administrativas (ej. Entidades locales territoriales), que son Administración Pública, pero que
incorporan la nota de representatividad política en la composición de sus órganos dirigentes
(reconocimiento constitucional de la autonomía en favor de entidades públicas no territoriales;
ej. Autonomía universidades)
1.2.- Justificación constitucional
33

La potestad reglamentaria tiene un uso extensísimo y generalizado, hasta el punto de

sobrepasar en volumen y en su significación práctica al poder legislativo.
Por tanto, tiene importancia conocer las razones por las que se atribuye dicho poder a la
Administración Pública. La respuesta viene de una doble perspectiva,
1.2.1 Justificación material:
- Tiene origen francés. La existencia de la potestad reglamentaria fue una novedad que no se
avenía fácilmente al principio de división de poderes. Tuvo su arranque en el llamado
“principio monárquico”. En el Estado habría un principio democrático y un principio
monárquico, de cuyo pacto saldría la constitución. El principio democrático podría producir
leyes y el principio monárquico podría producir reglamentos, aunque con una supremacía de la
Ley. Por otro lado, la Ley se aplicaría en las relaciones ínter privadas y el Reglamento en las
materias de Gobierno y Administración. De este modo, quedaba claro que el Reglamento era
una norma autónoma e independiente de producción, no necesitada de habilitación
parlamentaria.
- El sistema anglosajón, que parte del principio de división de poderes y del monopolio
normativo del legislativo, ha arbitrado un poder normativo del Ejecutivo sustentado en la
técnica de la delegación legislativa que suple la inexistencia constitucional de un poder
reglamentario, justificándola en la absoluta necesidad de que exista una potestad normativa
de la administración técnica inexcusable de gobierno humana.
Por tanto, se justifica dicha potestad reglamentaria en la habitualidad, rapidez y continuidad
de la producción reglamentaria que realiza la Administración Pública, frente a la solemnidad,
lentitud e intermitencia de los Parlamentos. La complejidad técnica de muchos reglamentos
tampoco haría posible su aprobación en un Parlamento de composición política sin hábitos,
sin conocimientos, sin experiencia ni capacidad técnica
1.2.2.- Justificación formal:
Parece claro que la técnica de la delegación legislativa, válida en los países anglosajones, no
sirve en los países de sistema legislativo continental, de inspiración francesa.
En los países de sistema administrativo continental se reconoce a la Administración un poder
reglamentario propio y general, no surgido de delegaciones legislativas aunque éstas sigan
existiendo para articular la colaboración entre la Ley el Reglamento.
No vale tampoco afirmar que la potestad reglamentaria constituye un poder propio e
inherente de toda la Administración, en cuanto que es una manifestación más del poder de
mando de la Administración; Se decía, para justificar esa tesis que, si la Administración puede
dictar órdenes singulares y concretas, podrá también dictar Reglamentos, puesto que estos
son una suma de órdenes singulares y concretas.
Sin embargo, esta tesis no es correcta, según entiende García de Enterría, por dos motivos:
a) El Reglamento y acto administrativo son figuras radicalmente diferentes, ya que los
primeros se integran en el ordenamiento jurídico y el acto no. El acto es algo ordenado y no
ordinamental.
b) No todos los órganos administrativos con poder de mando están habilitados para dictar
Reglamentos; Son poderes cuantitativa y cualitativamente diferentes.
¿Cuál es el fundamento de la potestad reglamentaria?. García de Enterría señala que, como la
Administración no puede realizar más que las potestades que le han sido concedidas
efectivamente-conforme al principio de legalidad de la Administración- podemos afirmar que
si la Administración detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo ha
otorgado la Constitución (Zanobini). Desde el siglo XIX, las Constituciones escritas previeron la
34

existencia de ese poder para el Ejecutivo, y aun si la Constitución no precisara nada habría que
explicar la titularidad del poder reglamentario en el Ejecutivo por la existencia de una
costumbre constitucional inequívoca.
En España, es algo evidente a la vista de la su historia constitucional, y además:
1- La CE atribuye explícitamente al Gobierno la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y
las Leyes( Art. 97 CE).
2- Configura la potestad reglamentaria como controlable normalmente por los Tribunales, al
mismo nivel que los actos administrativos (Art. 106.1 CE. Y 150.3 CE), sin que entre en juego la
reserva exclusiva a favor del TC para la Ley y “disposiciones con fuerza de Ley (con alguna
excepción).
3- Las normas reglamentarias no tienen rango de Ley estando afectadas por el principio de
jerarquía normativa, subordinándolas a la Ley.
Como conclusión, el Reglamento ha de expresarse “con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho” (Art. 103.1 CE).
Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y Art. 153 CE: “ El control de la actividad de
exterior, la Administración civil y militar y la defensa los órganos de las CCAA se ejercerá:
del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad c) Por la jurisdicción contencioso-
reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes” administrativa, el de la administración
autónoma y sus normas reglamentarias.”
Art. 106.1 CE: “Los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los
fines que la justifican.”
Art. 23 LO 50/1997, del Gobierno: “De la potestad reglamentaria:

1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la CE y las leyes.
2. Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho
rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán
tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.
3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía sdfsdfssfsfsdfsd:
1º Disposiciones aprobadas por el Real Decreto del Presidente
del Gobierno o del Consejo de Ministros.
2º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
4. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque haya
sido dictado por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.”
ESTATUTO AUTONOMÍA COMUNIDAD VALENCIANA (artículos que reconocen la potestad

reglamentaria).
Art. 29.1: “El Consell es el órgano colegiado de gobierno de la Generalitat, que ostenta la potestad
ejecutiva y reglamentaria. En particular, dirige la Administración que se encuentra bajo la autoridad de la
Generalitat.”
Art. 47: “Las leyes de la Generalitat quedan excluidas del conocimiento de la jurisdicción contencioso-
administrativa, y están sujetas sólo al control del constitucionalidad ejercido por el TC.
Las normas reglamentarias, los acuerdos y otros actos administrativos de los órganos de la Generalitat,
serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
LO 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Art. 4: “1. En su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de
sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, provincias e islas:
a. potestades reglamentarias y de autoorganización
35
…

2. El concepto de reglamento.
Los Reglamentos son actos de la Administración dirigidos a una pluralidad indeterminada de
personas, con capacidad normativa de obligarlas. Se caracterizan por el sujeto destinatario de
los mismos. Su vocación normativa perdura en el tiempo, teniendo así, capacidad de
obligatoriedad en el tiempo y de innovación jurídica.
Los Reglamentos son una de las manifestaciones del principio de autonomía que se reconoce a
la Administración, así como del poder administrativo de ésta. Por lo tanto, goza de las notas
que caracterizan ese poder administrativo, como es la capacidad general de la administración
de imponer normas de forma unilateral e imperativa, incluso en contra de la voluntad del
destinatario y que le impone determinadas consecuencias jurídicas que se presumen dotadas
del principio “iuris tantum” de legalidad.
F. GARRIDO FALLA, por su parte, acoge igualmente la concepción formal para perfilar el
concepto de Reglamento al afirmar que entendemos por tal toda disposición jurídica de
carácter general dictada por la Administración pública y con valor subordinado a la Ley.
Se diferencia de los simples actos administrativos , como veremos más adelante, en que estos
tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se les notifica el acto y cuyos efectos se
agotan en cada cumplimiento, debiéndose dictar tantos actos como situaciones concretas se
pretendan resolver. Tienen un régimen jurídico distinto al de los actos administrativos, cuyas
diferencias impiden equipararlos.
Diferencias entre ley y reglamento:
a. Diferente procedimiento de elaboración y aprobación (el de la ley es más costoso):

esto explica que cuestiones cambiantes y de detalle se remitan al reglamento y no se
regulen por ley.
b. Diferente ámbito reservado: reserva de ley en art. 53 CE (en países como Francia,
históricamente, la Constitución había hecho una reserva de reglamento).
c. Diferente fuerza normativa: la ley es jerárquicamente superior (también hay jerarquía

dentro de los reglamentos de una misma Administración; ej. Real Decreto superior a
Orden Ministerial).
* transposición de directivas europeas en cuestiones cambiantes (la ley dice qué preceptos son modificables por reglamento),
porque aunque contenidos en una ley, no son preceptos legales sino reglamentarios.
3. El ámbito de la potestad reglamentaria: evolución histórico-

constitucional.
El concepto actual de Reglamento comienza a definirse cuando el tipo de norma que hoy
conocemos como Ley aparece en el panorama europeo, con los inicios del régimen liberal;
esto es, a fines del siglo XVIII en el Continente europeo y casi dos siglos antes en Inglaterra.
36
La práctica del poder reglamentario en la Europa de los siglos XIX y XX no variará mucho entre
los distintos países, en la medida en que el Reglamento se impone como una necesidad para el
funcionamiento de toda Administración Pública. Y ello a pesar de las divergencias doctrinales
que respecto de la potestad reglamentaria existirán en cada época histórica entre los distintos
países (Francia y Alemania) debido a la diferencia existente entre la teoría y la realidad jurídica.
En España, la potestad reglamentaria ha sido reconocida a lo largo del siglo XIX, la fórmula
expuesta del poder reglamentario en forma de Decretos, Reglamentos e Instrucciones, para
ejecutar las Leyes se va a repetir en todas nuestras Constituciones. En la Constitución de 1.812,
en la 1.837, en la de 1.845, en la de 1.856 y la de 1.876 se recoge la misma fórmula.
En la Constitución de 1.869, no obstante, se limitará todavía la emisión de Reglamentos “a los
previos requisitos” que las Leyes señalen y, en la de 1.873, el artículo 9 haría afirmación de los
Reglamentos pero no de los Decretos e Instrucciones.
En la formulación tradicional de la potestad reglamentaria del Ejecutivo en España, el Rey no
tiene derecho propio de organización ya que es la Ley la que regulará la “creación y suspensión
de oficios públicos” (art. 131.9 de la Constitución de 1.812) y hasta el “Reglamento particular”
que señalaba “a cada Secretaría los negocios que deben pertenecerle” debía ser aprobado por
las Cortes.
En consecuencia, la regla general de nuestras Constituciones viene constituida por una
supremacía general de la Ley que no se ve limitada por ámbitos excluidos a su regulación.
Existen, no obstante, en la historia de nuestro constitucionalismo, tres excepciones a esta
fórmula general en las que se establece la reserva de ley y un poder reglamentario autónomo
y originario.
Tales excepciones vienen constituidas por el Estatuto Real de 1.834; el Proyecto de
Constitución de 1.852 y el Anteproyecto de Constitución de 1.929, preparado durante el
periodo de gobierno del General Primo de Rivera, aceptando la potestad reglamentaria “en
materias no reservadas por la Constitución a la exclusiva competencia legislativa”.
Respecto de la Constitución de 9 de diciembre de 1.931 (II República), no aparece en su texto
ningún poder reglamentario autónomo, sino sólo para ejecutar leyes.
En cuanto, a la configuración de la potestad reglamentaria en el régimen del General Franco,
ha de partirse del concepto de Ley, que está sólo para ciertas materias y no para todas.
Determinadas materias “deben revestir la forma de Ley”, y todo lo que no esté comprendido
en esas materias será competencia del Gobierno y, por tanto, del poder reglamentario de la
Administración Pública. En definitiva durante la etapa histórica previa al establecimiento de
un Estado social y democrático de Derecho en 1.978, se establecerá una concentración inicial
de todos los poderes normativos en el Jefe del Estado, matizada posteriormente con una
participación de las Cortes en la tarea legislativa y del Consejo de Ministros en el ejercicio de la
potestad reglamentaria general del Estado dictando Decretos.
El Ordenamiento jurídico adoptó en dicha etapa un concepto material de ley. La concepción de
Ley expuesta, actuará en paralelo con un concepto también material de reglamento,
entendido como la norma encargada de la regulación de materias secundarias sin perjuicio de
su función de desarrollo de las leyes que así lo requirieran.
4. La relación entre Ley y reglamento: la primacía, las reservas de ley y

las remisiones normativas. La deslegalización.
4.1.- La Primacía
Como hemos visto, existe una absoluta prioridad de la Ley, expresión de la voluntad de la
comunidad, sobre el Reglamento, expresión de la voluntad subalterna de la Administración.
Esta primacía, puramente formal, por razón de la fuente de legitimidad de cada una y de la
fuerza respectiva que de ello se extrae, se traduce en otro principio igualmente formal, el
principio de la jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del Reglamento a la
37

Ley, es decir, expresa el carácter instrumental de la Administración y de sus productos

normativos respecto del “propietario del poder soberano”, que se residencia en el poder
legislativo.
De ello se deduce que el Reglamento complementa a la Ley, pero no puede derogarla, ni
suplirla, ni menos aún limitarla o excluirla. La Ley frente al Reglamento, en cambio, no tiene
límites de actuación funcionalizables, y así puede sustituir o excluir un Reglamento, puede
derogarlo, elevarlo de rango, restringir su ámbito de manifestación o, por el contrario,
ampliarlo. No hay ningún ámbito que pertenezca en exclusiva al Reglamento y en que éste
pueda actuar al margen o prescindiendo de la Ley. La superioridad de la Ley sobre el
Reglamento es vertical, piramidal, de modo que abarca la totalidad de posibilidades de
actuación del Reglamento, incluso en el propio ámbito de la organización administrativa ,que
es el más propio de la potestad reglamentaria, con total normalidad (art. 62.2 Ley 30 /1992,
de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, declara que son nulas de pleno
derecho las disposiciones administrativas que vulneren leyes, y las disposiciones superiores).
Aun queda más claro en determinadas materias reservadas a Ley, en las que ha de ser
precisamente una Ley la que regule sus objetos materiales, tales como la propiedad y la
libertad, no pueden ser reguladas más que por Ley, en todo caso,.
La doctrina de las materias reservadas a Ley, es ya un principio material y no sólo formal de
relación entre Ley y Reglamento, montado en beneficio de la supremacía de la Ley. No se trata
de un reparto de materias del campo normativo entre Ley y Reglamento: No ha materias que
pueda regular un Reglamento donde la Ley no pueda entrar. Hay supremacía de la Ley, sin
excepción ninguna, aunque dicha excepción sí que apareció en Constitución Francesa de
República (1958), según explica García de Enterría, pero fue puramente pragmática y peculiar,
por abuso de las delegaciones legislativas de Constituciones anteriores, para lo que se
arbitraron técnicas de colaboración entre Ley y Reglamento, en una especie de
pseudoacrobacia jurídica, “repartiendo materias entre ley y Reglamento, pero con una base de
interpretar la representación política de manera dualista (la Asamblea y el Presidente eran
elegidos por el pueblo, más esos Reglamentos, subordinados a la Constitución y no a la Ley
mantuvieron la tradición d los Reglamentos complementarios y aun ejecutivos, negándoseles
el carácter soberano y originario, susceptibles de pleno enjuiciamiento, y sometidos, además a
la técnica de los principios generales del derecho.
Al final del régimen franquista, no obstante quiso seguirse el “ejemplo” francés,
reinterpretando el sistema de Leyes Fundamentales, e incluso hubo un intento de plasmar en
la Constitución este modelo, que no llegó a cuajar, de modo que nuestro sistema continua
situando el papel del Reglamento consagrando la primacía general , absoluta y formal de la
Ley.
4.2 - Las reservas de ley
Del Art. 53.1 de la Constitución podemos extraer, en primer lugar, que los derechos y
libertades proclamados como fundamentales, vinculan a la Administración como poder
público. A su vez, el desarrollo de esos derechos y libertades fundamentales (Estatuto General
“directo”), habrá de hacerse mediante Ley Orgánica. Distinto de ese “desarrollo directo”, es la
regulación que incide sobre esos derechos y libertades, la cual deberá llevarse a cabo por Ley,
y no por un Reglamento independiente de la Ley, cuando afecta a la libertad o a la propiedad
de sus destinatarios.
En cualquier caso, la Ley Orgánica o Ley específica, que de algún modo afecte al ejercicio de los
derechos fundamentales, deberá respetar el “contenido esencial” de éstos, precisamente
porque los mismos vinculan también, como a todos los poderes públicos, al poder legislativo.
Este límite sustancial impuesto a la Ley, subraya aún más la inaccesibilidad de los derechos
fundamentales al simple Reglamento.
38

En conclusión, el Reglamento independiente de la Ley en materia relativa a la libertad y a la

propiedad de los ciudadanos, ha quedado formalmente excluido de nuestro Derecho, y para
que un Reglamento pueda entrar en esas materias reservadas, necesitará de habilitaciones
legales expresas.
La reserva legal en nuestro Derecho, está construida sobre una base material (materias
reservadas a la Ley por la Constitución), y sobre una base formal, y ello como resultado de dos
principios, el de jerarquía normativa y el de congelación de rango.
Así, según el principio de “contrarius actus”, para dictar una norma nueva, habrá que darle un
rango normativo, por lo menos igual al de la norma que pretende sustituir o innovar, y ello en
virtud del criterio general de que para dejar sin efecto un acto jurídico, se requiere un acto
contrario de la misma solemnidad. De este modo, regulada una determinada materia por la
Ley, el rango normativo queda “congelado” y sólo una Ley podrá intervenir posteriormente en
ese ámbito material.
Este principio no es más que una consecuencia de la técnica de la jerarquía normativa, la cual
impide al Reglamento entrar en las regulaciones existentes con rango de Ley, si no quiere
incurrir en nulidad radical.
Como hemos visto, las relaciones entre Ley y Reglamento se rigen por los principios de
supremacía de la Ley, materias reservadas a la Ley y congelación de rango o reserva formal.
Pero este sistema de relaciones, se puede ver alterado por la delegación legislativa, que puede
suponer, bien una renuncia de la Ley a su propia primacía, o bien una apertura al Reglamento
de las materias inicialmente reservadas a la Ley. Esta delegación legislativa supone un
instrumento de la técnica colaborativa entre la Ley y el Reglamento, cuyo efecto primario es
ampliar el poder normativo de la Administración, por vía singular.
Así, la naturaleza jurídica de la delegación no es la de una trasferencia del poder legislativo a la
Administración, a modo de atribución en blanco de competencias, sino más bien, una
apelación por la Ley al Reglamento, para que éste colabore en su regulación, desarrollando y
complementando la misma. El límite de esta delegación, se halla en la necesidad de que la Ley
determine el contenido que el Reglamento puede completar, y en que exista una habilitación
legal expresa para que esto se lleve a cabo.
A continuación estudiaremos los distintos tipos de delegación legislativa, como son la
delegación recepticia, la remisión normativa y la deslegalización.
Concepto de delegación recepticia: es una delegación legislativa en la que independientemente
de los efectos que ésta produce, se otorga rango de Ley a la normativa que se delega a la
norma elaborada por el Gobierno. Supone así una asunción anticipada que el legislador realiza
a la norma elaborada por el Gobierno, para que tenga rango de Ley. Técnicamente esa
asunción anticipada puede explicarse mediante dos instituciones: el reenvío recepticio y la
declaración de voluntad “per relationem”.
En la técnica del reenvío recepticio el autor de la norma reenviante quiere y asume el contenido
del acto normativo al cual se reenvía como contenido de la propia norma. El legislador expresa
así su voluntad de que el contenido de la Ley delegante sea rellenado por la norma de
elaboración administrativa, convirtiéndose así dicho Reglamento en contenido de la Ley
delegante. Así, la norma delegada pasa a su texto articulado de la Ley concreta.
En la técnica de la declaración de voluntad “per relationem”, es necesario que se determine el
contenido concreto de la delegación recepticia. Así, la Administración, respetando el límite del
contenido, realizará un Reglamento que anticipadamente adquiere rango de Ley y que se
integra en el marco formal de la Ley reenviante; Dos manifestaciones de la delegación
recepticia en el Derecho español son los Textos articulados de Leyes de Bases y los Textos
refundidos.
39

En este caso, la delegación recepticia, consiste en confiar al Gobierno la labor de sistematizar y

articular en un único texto una pluralidad de Leyes que incida sobre en mismo objeto, sin
alterar su regulación material; El legislador ha de determinar si dicha delegación supone, bien
la mera formulación de un texto único con la pluralidad de Leyes existentes, o bien, la
necesidad de aclarar, regularizar o armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
Los efectos de esta labor refundidora del Gobierno, es que dicho texto refundido adquiere
rango de Ley con el fin de que sustituya a las Leyes refundidas, dejando éstas de ser
directamente aplicables. La delegación recepticia se agotará con la publicación del texto
refundido, mediante Decreto Legislativo.
En cuanto a los Textos articulados de Leyes Bases, son unos textos articulados, redactados por
el Gobierno a los que se asigna anticipadamente rango de Ley, siempre y cuando respeten las
Bases que la Ley derogante les impone. La aprobación del Texto articulado se hará mediante
“Decreto Legislativo”.
La norma emanada por la Administración, en virtud de este tipo de delegación, no es de libre
determinación, sino que debe atemperarse a las bases establecidas en la Ley de delegación.
Esta última adopta la forma de Ley de Bases, cuya concreta articulación se encomienda al
Gobierno, que deberá atenerse a los límites de dicho encargo, concretados en las bases de la
delegación.
Así, las bases, que no son de aplicación directa como normas, constituyen una fijación
enunciativa de principios y orientaciones a que debe sujetarse el Gobierno para redactar el
Texto articulado. Son, pues, a la vez, las directivas y los límites de la delegación confiada al
Gobierno.
En cuanto al grado de concreción de las bases, la Constitución exige que la delegación sea
expresa y en ningún modo implícita, pero las bases de delegación no pueden descender a
pormenorizaciones y detalles técnicos.
Por último, la Constitución impide a las Leyes de Bases la posibilidad de facultar al Gobierno
para dictar normas con efecto retroactivo.
La Constitución sujeta el ejercicio de la delegación recepticia a unos determinados requisitos
que tienen a delimitar dicho ejercicio. Así, el exceso en el ejercicio de ese poder legislativo
delegado constituye “per se” una infracción en lo dispuesto en le artículo 82.6 de la
Constitución Española, de forma que la norma “ultra vires” resulta ser por esa sola razón
inconstitucional y así habrá de decretarlo el Tribunal Constitucional si, directa o
indirectamente, es requerido para ello.
A su vez, el control constitucional no se agota con la mera comprobación de la regularidad del
ejercicio de la delegación legislativa, sino que se extiende también al juicio “intra vires” de la
norma delegada, es decir, a la valoración de la conformidad o disconformidad del contenido de
ésta con la Constitución.
* El TC niega que por reglamento se limiten ddff (STC 83/1984 y 53/1995, entre otras). Tampoco permite la
potestad sancionadora de los reglamentos (art. 25 CE, establecido por ley). Conflicto en el año 2000 por
ordenanzas municipales que preveían sanciones administrativas en ámbito local. La introducción del Título XI de
la ley 7/85 “Tipificación de infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias”, da
amparo legal.
En otros ámbitos el TC es más permisivo: TC permite en el dº a la propiedad urbana a los reglamentos un ámbito
mayor (regulación de planes urbanísticos). También es permisivo con normas reglamentarias por parte de
determinados entes, muchas veces democráticamente elegidos (ej. Estatutos universidades / colegios
profesionales)
4.3.- Las remisiones normativas.

a) Concepto-
40
La remisión normativa es una técnica de delegación legislativa mediante la cual una Ley
reenvía a una normación ulterior, que ha de elaborar la Administración, la regulación de
ciertos elementos que complementan la ordenación que la propia Ley establece.
Por lo tanto, no estamos ante un fenómeno de reenvío material, como en el caso de la
delegación recepticia, sino un reenvío puramente formal, por lo que la norma reenviante no se
apropia del contenido de la reenviada, sino que se limita a disponer que un determinado
supuesto de hecho sea regulado por la norma remitida, de cuyo contenido concreto se
desentiende.
b) Diferencias hay entre la remisión normativa y la delegación recepticia, expresada en una
Ley de Bases
En primer lugar, la Ley de Bases no tiene fuerza normativa directa y propia, mientras que la
Ley remitente si la tiene. Del desarrollo de una Ley de Bases surge un decreto con rango de
Ley; del desarrollo de la remisión legal a un Reglamento surge, por el contrario, una norma
estrictamente reglamentaria. La delegación recepticia se consume o agota en una sola norma,
la remisión sin embargo, no se agota nunca en tanto no se derogue la Ley de remisión. La
administración puede sustituir ilimitadamente la norma remitida invocando la delegación
inicial que permanece abierta. En la delegación recepticia la norma delegada solo puede ser
modificada ulteriormente por una Ley, en el caso de la remisión la Administración cuenta con
una posibilidad indefinida de sustitución de la norma remitida. La delegación recepticia, en fin,
solo puede operar en favor del Gobierno; la remisión, en cambio, sale en favor de cualquier
norma legislativa, ministeriales e incluso inferiores. Justamente la remisión es la fuente normal
de atribución de competencia reglamentaria a órganos distintos del Gobierno.
c) Incidencia de la reserva de Ley en cuanto a límite, respecto a la Ley de remisión
Si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se
realicen “sólo por Ley”, la Ley ha de abordar por sí misma el núcleo esencial de dicha
regulación, de modo que la remisión que puede hacer a un Reglamento no implique una
abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero
complemento organizativo y procedimental por de pronto y también, ya respecto a la
ordenación material, en aquellos aspectos en que se puede requerirse una apreciación técnica
o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia
de la Ley.
En cualquier caso, la remisión debe contener una expresión de contenido delimitado y, cuando
suponga entregar a la decisión reglamentaria regulaciones de fondo, la invocación de los
criterios y principios con los cuales puede llegarse a ella. (remisiones normativas en blanco son
contrarias a la reserva de ley, porque permiten al reglamento inmiscuirse en materias de la
ley)
d) Límites del desarrollo reglamentario de una remisión legal
El Reglamento ejecutivo debe ser siempre y solamente el “complemento indispensable” de la
Ley que desarrolla, y esto en el doble sentido siguiente: por un lado el Reglamento ejecutivo
debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de
la Ley misma que desarrolla; por otro lado, no puede incluir más que lo que sea estrictamente
indispensable para garantizar esos fines.
Así, las normas reglamentarias de desarrollo de un texto legal no pueden, en ningún caso,
limitar los derechos, las facultades ni las posibilidades de actuación contenidas en la Ley
misma, dado que de acuerdo con su naturaleza, deben limitarse a establecer las reglas o
normas precisas para la explicación, aclaración y puesta en práctica de los preceptos de la Ley,
pero no contener mandatos normativos nuevos y más restrictivos de los contenidos en el texto
legal.
41

4.4 La deslegalización
a) Concepto.
Llamamos deslegalización a la operación que efectúa una Ley que, sin entrar en la regulación
material de un tema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho tema a la
disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Administración.
Como ya hemos visto, a través del principio del “contrarius actus”, cuando una materia esta
regulada por una Ley, se produce una congelación del rango normativo que regula dicha
materia, de modo que sólo por otra Ley contraria podrá ser innovada dicha regulación. Así,
una Ley de deslegalización opera como “contrarius actus” de la Ley anterior de regulación
material, pero no para innovar directamente esta regulación, sino para degradar formalmente
el rango de la misma, de modo que pueda ser modificada en adelante por simples
Reglamentos.
La técnica de la deslegalización se limita pues, a ese plano formal de manipulación sobre el
rango, lo cual permite distinguirla fácilmente de las otras dos figuras ya estudiadas de
delegación legislativa, como son la delegación recepticia y la remisión normativa.
b) Diferencias tiene la deslegalización con la remisión normativa con la delegación recepticia
La Ley de remisión, es una Ley de regulación material y directamente aplicable por los
destinatarios, sólo que una Ley incompleta, que únicamente mediante la norma remitida
integra la totalidad orgánica de una regulación material.
La Ley de deslegalización, por el contrario, no es una Ley de regulación material, no es una
norma directamente aplicable, no es una Ley cuyo contenido haya que completar; en
propiedad, la Ley de deslegalización no tiene contenido normativo alguno, su único contenido
es la manipulación de los rangos para abrir la posibilidad a los Reglamentos de entrar en una
materia hasta entonces regulada por Ley.
En cuanto a la delegación recepticia, tampoco la Ley de delegación es directamente aplicable,
al igual que en la deslegalización, pero del desarrollo de una Ley de delegación surge una
norma que, aunque de formulación administrativa, tendrá rango de Ley, en tanto que el
desarrollo de una Ley deslegalizadora surgirán normas administrativas o reglamentarias puras.
Por otra parte, la delegación recepticia se agota o consume en un solo ejercicio normativo, en
tanto que la deslegalización no se consume nunca, permitiendo desarrollos reglamentarios
indefinidamente, en tanto que el rango rebajado no se vuelva a elevar.
c) Límites de la técnica deslegalizadora
La deslegalización supone una ampliación del ámbito material de la potestad reglamentaria,
pero este ámbito debe ser delimitado de forma expresa, puesto que no cabe una
deslegalización general de todo el bloque de la legalidad. Así, esta delimitación puede incluir,
además de unas determinaciones materiales externas, una finalidad más o menos explícita, y
también, frecuentemente, un plazo temporal. Esas determinaciones materiales, ese fin y, en su
caso, el plazo se constituye en límites concretos de la deslegalización.
Por otra parte, la deslegalización como técnica abstracta y general no podrá tocar las materias
constitucionalmente reservadas a la ley, por ello, el campo por excelencia de las
deslegalizaciones será el organizativo.
4.5- El problema de los reglamentos independientes
¿Hay reglamentos independientes de la Ley ,que no completan ni desarrolla ninguna Ley
previa, al margen de cualquier Ley de habilitación?
42

La respuesta ,al margen de algún precedente histórico-(Constitución Francesa de 1958) hay

que buscarla en la clasificación de reglamentos organizativos y normativos ad extra.
En el primer caso, lo Reglamentos organizativos, la Administración ejercita una facultad de
autodisposición sobre sí misma, para cumplir mejor los fines públicos que la CE le encomienda,
por lo que cuenta con una potestad natural inherente a su posición jurídica, y por ello no
necesita justificar en cada caso la existencia de una Ley previa; La propia cE enuncia algunas
normas de autoorganización administrativa (arts. 97, 103, 104 107, etc…), e incluso reserva a la
Ley en el art. 103.2 formular unos principios básicos, principios con los cuales los órganos
deberán crearse, regirsse y coordinarse, pero dentro de ese marco legal y constitucional la
Administración autodispone, pues ello es consustancial a su responsabilidad política.
En el segundo caso, Reglamentos normativos ad extra, el reglamento no puede ser
independiente de la Ley, porque la creación de Derecho objetivo para los ciudadanos no puede
independizarse de la Ley en el estado moderno (salvo en aquel caso citado de la Constitución
Francesa de 1958).
El Reglamento tiene un ámbito en esta función, pero no la de suplir, adelantarse o, ponerse al
nivel de la Ley, sino, más bien, complementarla, desarrollarla o ejecutarla, colaborar con ella…
De hecho el TS en su sentencia de 11.04.1981 declaró que el Reglamento independiente sólo es

admisible tras la Constitución en el ámbito interno, con fines puramente autoorganizativos o en
el marco de la relaciones de especial sujeción, pero no cuando regula abstractamente derechos
y obligaciones de los ciudadanos en situación de sujeción general.
Las relaciones e sujeción especial se definen como aquéllas en las que el contacto próximo o la
inserción en la organización administrativa; la dependencia; y la existencia de potestades de
laadministración sobre los individuos cobijados en este concepto ((las que tienen como sujetos
pasivos las personas que explotan el dominio público, pero que tienen un título de explotación:
autorizados y concesionarios; las que impliquen sanciones rescisorias de actos administrativos
favorables; y, por último, aquellas que tienen naturaleza tributaria dada su naturaleza
autoprotectora)
El Reglamento independiente, está excluido en el ámbito normativo externo a la

Administración que implique definición “abstracta” de deberes y obligaciones para los
particulares, porque esta materia está reservada constitucionalmente a la Ley.
E incluso, como recuerda la jurisprudencia constitucional, la materia cuya ordenación jurídica
el legislador encomienda al reglamento puede en cualquier momento ser regulada por aquél,
pues en nuestro ordenamiento no se reconoce el principio de reserva reglamentaria (SSTC de
4.05.82 y 20.05.86).
5. Clases de reglamentos: A) Por relación a la Ley: ejecutivos,
independientes y de necesidad; B) Por el sujeto al que se remite la
potestad reglamentaria: reglamentos administrativos y reglamentos
estatutarios.
A) Por relación a la Ley: ejecutivos, independientes y de necesidad;
A.1 Ejecutivos
 Concepto: Son los Reglamentos que se dictan en virtud de remisiones normativas de la Ley
en favor de Reglamentos para completar y desarrollar esa Ley, y que presuponen la existencia
de una ley previa. Se dictan Reglamentos de desarrollo donde se detalla, se particulariza y se
43

concretan aspectos de la regulación contenida en la ley. El Reglamento ha de ser fiel cumplidor

y ejecutor de las disposiciones contenidas en la ley, no pudiendo innovar derechos u
obligaciones, sino que debe limitarse a desarrollar lo preestablecido en la ley.
La Ley enuncia unos principios básicos marcando grandes líneas directivas y el Reglamento
precisa todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación
administrativa sobre ella.
 Razones por las que se hace esto:
- Los tecnicismos de la acción administrativa no son conocidos por el órgano legislativo.
- Permite a la Ley una concentración de principios más inmunes al paso del tiempo.
 Requisitos que han de cumplir ciertos de elaboración.
- Han de ser previamente informados por el Consejo de Estado, incluso los dictados con
carácter provisional, preceptivamente, aunque no tengan efecto vinculante.
- Su aprobación corresponde al Gobierno.
A.2.Independientes (nos remitimos al punto anterior)”el Reglamento independiente sólo es
admisible tras la Constitución en el ámbito interno, con fines puramente autoorganizativos o en
el marco de la relaciones de especial sujeción, pero no cuando regula abstractamente derechos
y obligaciones de los ciudadanos en situación de sujeción
Los límites del reglamento independiente son dos: no puede regular materias de reserva de
Ley, ni tampoco materias no incluidas en dicha reserva que hayan sido previamente reguladas
por la ley, salvo en el caso que se le autorice a ello en virtud de una concreta deslegalización.
A.3 De necesidad o CONTRA LEGEM:

 Concepto: Son Reglamentos que pueden justificarse en función de un estado de necesidad,
de una situación de emergencia, cuya excepcionalidad coloca en 1º plano el principio salus
populi suprema lex, esto, incluso por encima del principio de supremacía de la Ley sobre el
Reglamento.
 Regulación: Se reconocen de manera expresa en nuestro ordenamiento:
- El alcalde podrá adoptar las medidas necesarias y adecuadas en caso de catástrofe, infortunio
público o grave riesgo. Prácticamente no se hace mención de ellos en nuestro ordenamiento
jurídico, siendo el art. 21.1 m) de la ley 7/85 LRBRL, uno de los pocos preceptos en los que se
hace referencia a ellos.
- El mismo tipo de necesidades procederá en del caso Art. 116 CE (alarma, excepción o sitio).
En todos los supuestos, las autoridades gubernativas, civiles o militares y las autoridades
sanitarias podrán actuar en contra de lo establecido en las leyes formales. Las Leyes se
excepcionan hasta que se formaliza la situación.
La justificación parte de las circunstancias excepcionales que tratan de resolver y desaparecen
en cuanto remiten las circunstancias que lo han originado; Una vez establecida la situación, no
es necesario que se dé su derogación formal para que tal derogación se estime producida.
Es importante recordar que fuera de estas circunstancias excepcionales el Reglamento no
puede contradecir la Ley, puesto que éste está subordinado a la Ley.
B) Por el sujeto al que se remite la potestad reglamentaria: reglamentos administrativos y

reglamentos estatutarios.
 Reglamentos administrativos(de organización)

Los Reglamentos administrativos operan sobre su ámbito interno organizativo y regulan
situaciones de supremacía especial. Esta supremacía especial alude a las relaciones que unen
44
al administrado con la Administración en virtud de un plus de supremacía nacido de un título

específico. Así, estos Reglamentos afectan a quienes están en situación de sujeción especial
(funcionarios, soldados, presos, etc...) y, por tanto, no será necesaria habilitación legal.
 Reglamentos estatuarios:
Son normas emanadas de entidades públicas menores a las que el ordenamiento general
reconoce eficacia externa. La necesidad de este reconocimiento obliga a afirmar que la
potestad reglamentaria de estas entidades es una potestad secundaria, cuyos límites
dependen en cada caso de la Ley que efectúa el reconocimiento en cuestión.
Las Entidades públicas que tienen reconocida esta potestad van desde los Municipios,
Provincias e Islas, hasta las Universidades y otros Organismos públicos.
Por razón de su contenido, estos Reglamentos pueden dividirse en Estatutos, que son aquellas
normas que se refieren a la propia organización del ente, en cuanto a la composición, órganos,
funcionamiento, etc. Por otro lado están los Reglamentos no estatutarios, que se refieren a
aspectos distintos de los puramente organizativos, ya sean las actividades de la entidad, ya sus
relaciones con otros sujetos.
6. Reglamento y acto administrativo. La llamada inderogabilidad singular
de los Reglamentos.
6.1 -Reglamento y acto administrativo
El Reglamento no es ni un Ley material ni un acto administrativo general, y existen una serie de
Diferencias entre Reglamento y acto administrativo;
1) -El Reglamento Forma parte del ORDENAMIENTO JURÍDICO, es algo ordinamental, es

innovación y el acto administrativo es algo ordenado, producido en el ORDENAMIENTO
JURÍDICO y previsto por este como aplicación del mismo.
El Reglamento no tiene un destinatario concreto; el acto administrativo sí.
El Reglamento puede regular supuestos singulares y específicos en materia organizativa pero
si no se atenta contra una regulación general previa contenida en la Ley. Por tanto, el
Reglamento singular organizativo es un Reglamento y no un acto administrativo.
En el caso de los Reglamentos normativos externos, que afectan a los ciudadanos como tales,
no se reconoce al Reglamento un poder regulador para ciudadanos singulares debido a su
carácter complementario de la Ley, pero son frecuentes los casos en los que la Administración
dicta sus Reglamentos para casos singulares, pero empleando una enunciación abstracta
general de los supuestos normativos. Habrá que ver si tal enunciado no encubre una
discriminación condenada por los principios ya indicados además del principio d interdicción
de arbitrariedad reglamentaria.
¿Pueden los actos administrativos regular supuestos generales? En realidad se dan los actos
administrativos generales. Hay actos cuya pluralidad de sujetos destinatarios no se determina
siendo determinable o indeterminable. Estos actos son verdaderos Reglamentos porque no se
integran en el Ordenamiento Jurídico.El criterio puede ilustrarse con una comprobación muy
simple: los actos administrativos se agotan con su cumplimiento y los Reglamentos, además de
afirmarse y consolidarse, son susceptibles de múltiples cumplimientos.
2). La potestad reglamentaria corresponde sólo a los órganos a los que la CE les ha atribuido
específicamente esa potestad; el poder de dictar actas administrativos corresponde a todo
órgano de la Administración.
3) El Reglamento es revocable ad nutum mediante su derogación, modificación o sustitución;

El acto administrativo está afectado por límites de revocación que impone la Ley en garantía
de los derechos a los que ha podido dar lugar.
45

4) La ilegalidad del Reglamento implica siempre su nulidad de pleno derecho; la ilegalidad del
acto administrativo implica su anulabilidad. Reglamento y acto administrativo tiene
procedimientos de impugnación contencioso-administrativos distintos. La contradicción acto-
Reglamento será siempre determinante de la ilegalidad del acto, pero la contradicción
acto−acto anterior pueden no serlo.
6.2.- La llamada inderogabilidad singular de los Reglamentos.
El artículo 52.2 de la LRJPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre) regula el principio de

legalidad de los actos administrativos respecto de los reglamentos. Dicho artículo prescribe:
“Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en
una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior grado a estas.”
Esto expresa que los actos administrativos, están subordinados a los reglamentos
administrativos.
En el artículo 23.4 LG se expresa con mayor claridad: “ Son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento , aunque hayan sido dictadas por
órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.”
Las derogaciones singulares están también prohibidas por algunas normas sectoriales
derivadas de la LG y LRJPAC, estas en su caso producen la nulidad de cualquier dispensa o
autorización que se pudiera contener en el propio reglamento cuya derogación singular se
autoriza.
La inderogabilidad singular supone que las resoluciones administrativas de carácter particular

no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas
tengan rango igual o superior a éstas.
Según esto, la autoridad que ha dictado un Reglamento y que, por lo tanto, podría igualmente
derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso
concreto la aplicación del Reglamento, a menos que este mismo autorice la excepción o
dispensa. Esta prohibición alcanza no sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier
otra, incluso de superior jerarquía.
Las razones de este principio se han buscado tradicionalmente en la doctrina de los derechos
adquiridos y en el principio de igualdad, si bien la respuesta más correcta la encontramos en el
principio de legalidad de la Administración, que vincula a todo el ordenamiento y, por tanto,
también a sus propios reglamentos.
7. El control de los Reglamentos ilegales.

7.1.- Concepto
Los Reglamentos deben observar una seria de límites, materiales y formales, de cuyo respeto
depende su validez. Estos límites no se reducen sólo a la Constitución y a la Ley, sino que
comprenden igualmente los principios generales del Derecho y otras exigencias derivadas de la
potestad reglamentaria. Si cualquiera de estos límites, legales o extralegales, es rebasado, el
Reglamento en cuestión resultará viciado. En este sentido amplio es como hay que tomar la
expresión Reglamentos ilegales y no en el más estricto de Reglamentos contrarios a la Ley.
De este modo, habrá que ver que consecuencias tiene consigo la infracción por un Reglamento
de los límites expuestos y cuales son los medios que el ordenamiento jurídico contempla para
depurar estos Reglamentos viciados
7.2.- Sanción jurídica para los Reglamentos ilegales

El ordenamiento jurídico establece para los Reglamentos ilegales la sanción de nulidad de
pleno derecho, la más grave de las que conoce dicho ordenamiento.
46

El régimen de nulidad de pleno derecho no está sometido a ningún plazo, ni requiere petición
del afectado por el acto o norma viciados. Esta nulidad puede dictarse en cualquier momento,
de oficio o a instancia de parte. El consentimiento del afectado es intrascendente y el
transcurso del tiempo no sana el acto o norma viciados, al ser nulos desde el momento en que
fueron dictados. Esta nulidad produce efectos en cadena y se comunica a los actos y normas
subsiguientes de forma automática.
La nulidad de pleno derecho se establece para los Reglamentos ilegales porque de darse
eficacia a un Reglamento contrario a la Ley, supondría negar eficacia a una Ley en vigor. Por
ello, queda prohibido para Jueces y Tribunales aplicar un Reglamento contrario a la
Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía aplicativa.
Otro tipo de sanción menos grave es la nulidad simple, la cual exige una reacción del afectado
por el acto viciado dentro de un plazo limitado por la Ley, pasado el cual sin tal reacción, el
Derecho se desinteresa del vicio y el acto o norma viciados pasan a ser firmes e inalterables.
7.3.-La técnica general de la inaplicación como medio de reacción frente a Reglamentos
ilegales
Los Reglamentos ilegales afectan a la integridad de las Leyes, pretenden prevalecer sobre éstas
y provocar una inaplicación de las mismas. Por ello, el ordenamiento jurídico ha de reaccionar
enérgicamente contra el grave ataque que frente a él suponen los Reglamentos ilegales.
Todo esto obliga a que antes de la aplicación de un Reglamento, deba realizarse un
enjuiciamiento previo para comprobar su conformidad con las Leyes. Si de ese enjuiciamiento
resultase que el Reglamento contradice a las Leyes, habrá que rechazar su aplicación con
objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la Ley por él violada.
Estas funciones de enjuiciamiento previo de validez y de rehusamiento de la aplicación del
Reglamento ilegal, corresponden tanto a los Jueces, dentro del principio iura novit curia, como
a todos los destinatarios particulares y funcionarios administrativos.
La inaplicación es la técnica por excelencia frente a los Reglamentos ilegales, pero resulta
insuficiente debido a los efectos perturbadores que estos producen aun siendo inaplicados.
7.4 - Declaración de oficio la nulidad del Reglamento ilegal por la Administración autora del
mismo.
La Administración autora del Reglamento ilegal debe proceder, incluso de oficio, a la
declaración de su nulidad desde el momento mismo en que se aprecie la existencia del vicio o
sea advertida de ello por cualquier interesado o sus propios servicios.
La Administración requerirá el dictamen previo del Consejo de Estado, o del órgano consultivo
autonómico en el caso de las CCAA- si observa dicho vicio, y la declaración de nulidad se
retrotraerá al momento en que se dictó la norma anulada, recuperando, por tanto, su vigencia
la norma anterior a la anulada.
7.5.-Anulación judicial erga omnes del Reglamento ilegal, a través de recursos

contencioso−administrativos.
Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, concretamente la jurisdicción contencioso-administrativa tiene, dentro de sus
funciones el controlar por un lado, la legalidad de los Reglamentos, y por otro, el declarar la
nulidad erga omnes (frente a todos) de los Reglamentos ilegales. Para ello, los particulares
cuentan con dos mecanismos para adoptar la iniciativa, bien impugnando directamente el
Reglamento viciado mediante el recurso directo, bien impugnando un acto concreto de
aplicación del mismo en base a la ilegalidad de dicho Reglamento, mediante el recurso
indirecto.
47

El recurso directo impugna el Reglamento en su totalidad, para lo cual cuenta con un plazo de
dos meses desde su publicación. Sus efectos son erga omnes, lo cual supone cierta economía
procesal al evitar multitud de litigios.
El recurso indirecto impugna un acto de aplicación del Reglamento en base a la ilegalidad de
este último, si bien puede alcanzar la nulidad del mismo en su conjunto con efectos erga
omnes. El plazo para interponerlo dependerá de la notificación del acto singular objeto del
recurso.
Estarán legitimados para impugnar Reglamentos ilegales todas las personas físicas y jurídicas
en defensa de sus intereses legítimos.
(ver arts. 26.1 LJ, 1 LJ, 106 CE y 8 LOPJ)
7.6.- Competencia del Tribunal Constitucional sobre Reglamentos.
Efectivamente, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, incluye entre las competencias del
Tribunal Constitucional el control de Reglamentos en base a posibles conflictos de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí.
En su articulación con los Tribunales contencioso-administrativos, se entiende que es una
competencia no exclusiva del Tribunal Constitucional y sí compartida con éstos, de modo que
las entidades legitimadas para plantear el recurso, podrán hacerlo ante uno u otro mediante el
correspondiente recurso.
El Tribunal Constitucional, sin embargo, no efectuará un enjuiciamiento del Reglamento desde
todas sus condiciones de legalidad, sino, exclusivamente desde el parámetro de la
Constitución, y eventualmente de los Estatutos de Autonomía y Leyes marco.
Recurso administrativo indirecto y revisión de oficio:
Art. 107.3 LPC dispone que no cabrá recurso en vía administrativa contra los reglamentos.
Sin embargo, la legislación vigente sí permite interponer un recurso indirecto atacando no el
reglamento mismo sino sus actos de aplicación, pero basándose en que el reglamento que se
aplica está viciado de nulidad, lo que supone una impugnación directa del reglamento.
Por otra parte, los reglamentos también son susceptibles de control por la propia
administración pública que los aprobó, a través de la revisión de oficio que prevé el art. 102 LPC
* art. 6 LOPJ dispone que cuando un tribunal o juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa considere que
un reglamento vulnera lo dispuesto en la CE o el principio de jerarquía normativa, no deberá aplicarlo pero no podrá declarar su
nulidad.
48
Tema 6: Características y clases de Administraciones públicas.

1. La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas. El concepto de
competencia y de órgano. 2. Tipología de las Administraciones Públicas: territoriales,
institucionales y corporativas. 3. Las Administraciones territoriales: A) La
Administración General del Estado; B) Las Administraciones Autonómicas; C) La
Administración Local. 4. Los entes instrumentales de las Administraciones Públicas: A)
Régimen general: Organismos autónomos y entidades públicas empresariales;
Agencias; Fundaciones B) Los organismos de régimen especial. Las llamadas
Administraciones independientes. C) Sociedades mercantiles públicas. 5. La
Administración corporativa
1. La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas. El concepto

de competencia y órgano.
1.1 La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas.
1.1.1 La teoría de la personalidad jurídica y su relación con el Derecho Público.

La teoría de la personalidad jurídica tiene su génesis en el Derecho Privado, si bien, su
aplicación en el ámbito del Derecho Público resultó determinante para el Derecho
Administrativo cuya estructura y dinámica parten en la actualidad de la consideración de las
Administraciones Públicas como sujetos de derecho. La aplicación de la teoría de la
personalidad jurídica en el ámbito del Derecho Público tuvo lugar por la doctrina alemana a
partir de mediados del siglo XIX que, partiendo de la pandectistica iusprivatista, aceptó la
configuración del Estado como persona jurídica, y sirvió de base para la construcción de un
Derecho Público con entidad propia.
1.1.2 La personalidad jurídica.

Desde la Teoría General del Derecho, la personalidad jurídica es el requisito imprescindible
para ser sujeto de derecho y, por tanto, para poder entablar relaciones jurídicas, esto es, para
ser centro de imputación de derechos y obligaciones. La personalidad jurídica reside en las
personas físicas y en las personas jurídicas, que pueden ser tanto públicas como privadas.
Las personas físicas o naturales gozan de personalidad jurídica por el hecho de serlo ya que se
deriva de la propia dignidad de la persona (art. 10 CE) y se articula a través de lo dispuesto en
el Código Civil.
Con respecto a las personas jurídicas, su personalidad se deduce asimismo de lo dispuesto en
la Constitución –en distintos artículos relativos a las asociaciones, empresas, colegios
profesionales, y, por supuesto, a la propia Administración– y de los Estatutos de Autonomía, si
bien se articula formalmente en leyes concretas; Las personas juridico-privadas encuentran el
fundamento de su personalidad jurídica en normas de naturaleza civil (el Código Civil, Ley
Orgánica reguladora del Derecho de asociación, Ley sobre fundaciones, etc.) o mercantil
(Código de Comercio, Leyes sobre sociedades –anónimas, de responsabilidad limitada–, etc.);
Por su parte, las personas juridico-públicas tienen asimismo reconocida su personalidad en
normas administrativas.
Tanto las personas juridico-privadas (una empresa o una asociación) como las personas
juridico--públicas (la Administración General del Estado, de una Comunidad Autónoma, o un
Ayuntamiento) presentan, en abstracto, un substrato similar, ya que en ambos casos se trata
de organizaciones, esto es, un conjunto de medios personales y materiales dispuestos para un
fin.
Sin embargo, la diferencia entre los fines asignados, determina que unas y otras se configuren
como sujetos radicalmente distintos, aunque presenten algunos paralelismos (como ocurre,
49

por ejemplo, con la capacidad de obrar de los sujetos privados con respecto a las potestades y
competencias de los órganos administrativos).
Dentro del ámbito público, la atribución de personalidad jurídica se circunscribe a las
Administraciones Públicas ya que son precisamente éstas las que, en el marco del Poder
Ejecutivo, contribuyen a la ejecución de las Leyes lo que implica actuar, intervenir, esto es,
entablar una infinidad de relaciones jurídicas, esencialmente con los ciudadanos.
1.1.3 Efectos de la atribución de personalidad jurídica a las Administraciones Públicas
La atribución de la personalidad jurídica a las Administraciones Públicas resulta esencial para
la estructuración del Derecho Administrativo, ya que permite, en primer lugar, atribuir a cada
una de ellas un conjunto de funciones o materias para su gestión (competencias), así como
unos poderes específicos (potestades) para la consecución de los fines que tienen
encomendados.
Asimismo, es la personalidad jurídica la que les habilita para entablar relaciones jurídicas con
los ciudadanos, así como entre ellas mismas, y con otros sujetos tanto de carácter público
como privado; Por último, debe aclararse que la personalidad jurídica de las Administraciones
Públicas es distinta de la personalidad propia de las personas físicas que la componen, estas
son, autoridades y empleados públicos.; La cuestión no plantea mayor problema ya que sus
actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia Administración, por lo que se
considera jurídicamente realizada por ésta, imputándose al órgano desde el que actúan.
Las Administraciones Públicas actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad
jurídica única (art. 3.4 LRJPAC). A los efectos de identificar claramente a las distintas
Administraciones Públicas que existen dentro del Estado español debemos referirnos a la
definición legal que tanto el art. 2 LRJPAC como el art. 1 LJCA– disponen:
«Artículo 2. Ámbito de aplicación:
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes
de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de
Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente Ley cuando
ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que
dispongan sus normas de creación
Cada una de estas Administraciones forma una AP con personalidad jurídica propia... ¿qué
significa el principio de personalidad jurídica única?: cada una de estas Administraciones en el
cumplimiento de estos fines, actúa como una persona jurídica, y por tanto, cada acto de los
órganos de la AP se imputan a la AP en su totalidad.
Cada AP es una organización compleja, y cada una tiene una serie de principios jurídicos de
organización que las coordina. Desde la práctica, son tan complejas que tienen que arbitrarse
mecanismos para solucionar las controversias internas a una AP.
Para explicar dicho principio de personalidad jurídica única existen dos conceptos jurídicos
claves para entender la organización administrativa: competencia y órgano.
1.2.- El concepto de competencia y de órgano.
1.2.1.- Competencia.
La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que
corresponden a cada entidad territorial (CCAA, Entidades Locales), a cada Administración o,
dentro de éstas, a cada órgano por relación a los demás. La atribución de competencias a las
50

entidades territoriales se lleva a cabo, en el caso del Estado y las CCAA, a través de la
Constitución (art. 149 CE) y sus Estatutos de Autonomía, que pueden completarse mediante
leyes marco o leyes orgánicas de transferencias o delegación (art. 150 CE), y que distribuyen
competencias no sólo legislativas, sino también ejecutivas y de administración. La
Administraciones Locales asumen las competencias que se le atribuyen por Ley (LBRL), en
tanto la Constitución no les asigna ningún ámbito concreto, aunque de ésta se deriva una
garantía institucional que impide que pueda ser vaciada de contenido por el legislador.
Las Administraciones territoriales asumen, por tanto, las competencias administrativas y de
ejecución dentro del conjunto de competencias que le correspondan a su sistema institucional.
En el caso de las Administraciones instrumentales sus competencias se atribuyen mediante la
Ley de creación, que determinada de este modo de ámbito de actuación y sus fines (art. 61
LOFAGE).
Dentro de cada Administración se determinan las competencias que corresponden a sus

respectivos órganos, a partir de las características propias de cada uno de ellos conforme a la
normativa organizativa general (LOFAGE, Leyes de administración autonómicas y LBRL), en el
acto de creación, en el que se deben delimitar sus funciones y competencias (art. 11.2 b)
LRJPAC).
Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia (art. 12.1 LRJPAC), esto no impide que
existan una serie de técnicas traslación o flexibilización de las competencias (delegación,
avocación, encomienda, etc.) que permiten su ejercicio conforme a los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y eficiencia.
En tanto la asignación de las competencias puede no ser clara y dar lugar a solapamientos,
duplicidades o lagunas, existen unas técnicas de resolución de conflictos de competencias
entre órganos a partir de la decisión del superior jerárquico.
1.1.2- Órgano.
a) Definición
Los órganos pueden ser definidos como la unidad dentro de una organización que reúne un
conjunto de medios personales y materiales para el cumplimiento de unas funciones
determinadas, dentro de su pertenencia a una organización singular como es una
Administración Pública.
Pero, además, se caracteriza por ser creada y reguladas por normas jurídicas y, asimismo, por
producir efectos jurídicos con su actuación. Precisamente éste último es el elemento distintivo
de los órganos administrativos dentro de la organización administrativa y por lo que su
posición resulta capital en tanto exteriorizan la voluntad de la Administración
Esta característica permite distinguir entre órganos y unidades administrativas. Los órganos
son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos
jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo (art. 5.2 LOFAGE y
correspondientes de las Leyes autonómicas). Los órganos son ocupados exclusivamente por
sus titulares, que pueden ser uno solo (órganos unipersonales) o varios (órganos colegiados)
que suelen ser designados libremente.
Cabe destacar que la Ley 30/1992, LRJPAC ( Procedimiento Administrativo) no aporta ningún
concepto de órgano administrativo, aunque exige los requisitos mínimos que han de cumplir
dichos órganos, de libre creación para cada a cada Administración Pública (art. 11.2) :
“La creación de cualquier órgano administrativo exigirá el cumplimiento de los siguientes
requisitos:
51

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su

dependencia jerárquica.
b) Delimitación de sus funciones y competencias.
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento·.
Dentro de las diferentes clases de órganos, debe de tenerse en cuenta, la distinción entre
órganos unipersonales y órganos colegiados, en tanto, para éstos últimos se dispone un
régimen jurídico común que contiene peculiaridades organizativas y de funcionamiento
contenido en el Capítulo II del Título II LRJPAC.
A partir de este marco común, cada Administración Pública cuenta con su propio régimen
crear, modificar y suprimir órganos y, asimismo, para designar a sus titulares, que se contienen
en sus respectivas normas de organización y funcionamiento administrativo (LOFAGE, Leyes
Autonómicas, LBRL).
En el caso de la Administración General del Estado y de las Administraciones autonómicas, el

diseño de su organización cambia periódicamente cada cuatro años (al menos), como
consecuencia de la formación de un nuevo Gobierno como resultado de las elecciones
generales o autonómicas.
Lo importante de estos órganos es que cada uno de ellos tiene un cometido determinado pero
además cada uno de ellos tiene una integración dentro del sujeto de la AP. Los órganos de la
AP tienen unas articulaciones entre sí y con la administración. Es imprescindible que el sujeto
agrupe todos los órganos y que cada órgano en su caso podrá actuar como único portavoz de
la administración.
b) Naturaleza y función
Se trata de la figura de la imputación, que difiere de la dinámica existente en el ámbito de las

personas jurídicas privadas, cuya voluntad se expresa a través de la representación. La
diferencia es notable ya que en el caso de la imputación, la Administración no sólo es la
destinataria de los efectos sino que se tiene por auténtica autora de dichos actos. La cuestión
resulta fundamental no sólo para determinar la responsabilidad por los daños derivados de las
decisiones adoptadas –de las que responde la Administración en los mismos términos que
ocurre en la representación–, sino a los efectos de considerar la validez de las decisiones
adoptadas. A este respecto la imputación impide que la Administración se pueda desentender
de los vicios que pueden afectar a la actuación efectuada, por lo que, si se produce un error o
una coacción sobre la persona física que la adopta se imputa a la propia Administración
afectando directamente a la validez del acto.
En todo caso la imputación exige unas condiciones determinadas para que se produzca que
son: a) la correcta provisión del órgano (nombramiento de su titular) y la actualidad de la
investidura de éste por la o las correspondientes personas físicas (personal político, de
confianza o funcionario); y b) la actuación del titular o gestor del órgano en ejercicio de las
competencias atribuidas a éste y no al margen de éstas o a título privado
Sin embargo, la cuestión no es tan sencilla, en concreto porque este sujeto con personalidad
única actúa a través de sus órganos compuestos por personas físicas que son las que
verdaderamente manifiestan su voluntad.
52
2. Tipología de las Administraciones Públicas: territoriales,

institucionales y corporativas.
No existe una única Administración Pública sino tantas como instancias en que se encuentra
descentralizado el poder territorialmente: a nivel estatal (la Administración General del
Estado), en las Comunidades Autónomas (la Administración Autonómica) y a nivel local
(Diputaciones, Ayuntamientos, Cabildos, Consejos Insulares, etc.).
Incluso, junto a las Administraciones territoriales existen otras Administraciones especializadas
que se crean como instrumentos para el desarrollo de funciones específicas.
Para identificar la posición que éstas ocupan en el seno del Estado debe tenerse en cuenta su
doble dimensión organizativa: por una parte, la organización horizontal que remite a la división
clásica de los distintos poderes conforme a las funciones estatales que respectivamente
cumplen, estas son, legislativa, ejecutiva y judicial; y ,por otra, la organización vertical que
responde a la estructura territorial del Estado por la que se distinguen tres niveles de
organización del poder y, por tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades
Autónomas y las entidades locales.
La pluralidad de Administraciones Públicas no se reduce a las de carácter territorial, ya que en
cada uno de los tres niveles han proliferado una multitud de Administraciones Públicas que
responden a una lógica propia y distinta de aquéllas, que se denominan genéricamente como
Administraciones instrumentales –comúnmente denominados entes u organismo públicos–.
Por lo general, las Administraciones instrumentales suelen manifestarse como el resultado de
una especie de desdoblamiento de la personalidad que experimentan las Administraciones
primarias o territoriales producido por la necesidad de dar respuesta a tareas específicas.
Al margen quedarían las Administraciones independientes, que si bien tienen carácter
instrumental se caracterizan por su posición independiente del Gobierno (Banco de España,
Agencia Protección de Datos, Comisión Nacional de la Energía). Este mismo esquema se
reproduce con distintas denominaciones a nivel autonómico y local. No debe confundirse con
las Administraciones instrumentales otros entes instrumentales con personalidad juridico-
privada (empresas públicas –como la Agencia EFE o Metro, S.A.–, fundaciones –como la
Fundación Thyssen). Si bien desarrollan actividades vinculadas al interés general, no se son
Administraciones Públicas, aunque si se consideran incluidos en el «sector público», concepto
jurídico que abarca a todas las Administraciones territoriales o instrumentales y a estos sujetos
privados vinculados a ellas.
Criterios de clasificación clásicos:

- Administraciones territoriales: idea vinculada al territorio. Una administración
territorial es aquella que actúa y ejerce sus competencias sobre un determinado
territorio con carácter exclusivo. Esto implica que tratamos de expresar la idea de que
el territorio es un elemento constitutivo de esa administración, si no hay territorio no
hay administración. Cuando hablamos de administración territorial hablamos de una
administración que actúa sobre un territorio en el que hay ciudadanos. Esto implica
que las administraciones territoriales son administraciones de fines generales, todo
aquello que se refiera a un determinado territorio (art. 25.1 Ley régimen local),
administraciones cuyo ámbito de actuación queda limitado por el territorio.
- Administraciones institucionales: Son administraciones que tienen como principal
característica no estar relacionadas con un determinado territorio. Las
administraciones institucionales se caracterizan por desempeñar una única función
concreta.
La función se proyecta sobre un territorio pero éste no es un elemento consustancial,
la modificación de ese territorio no implica la desaparición de la AP.
53

Se ocupan de una determinada función, sólo de esa función. Si esa función

desaparece, la AP también desaparecerá.
Se distinguen entre:
Institucionales: Las fundaciones implican que hay un sujeto creador que adscribe
un determinado comportamiento a un fin. Son creadas por el legislador para el
cumplimiento de un determinado fin. Es la voluntad del legislador la que crea la
administración institucional y éste actúa exactamente igual que lo harían los
particulares que constituyesen una fundación. Cuando el legislador crea una cuyas
funciones se desempeñan en todo el territorio del estado, la adscribe a aquella
administración territorial del lugar.
Corporativas: Las corporaciones son la agrupación de dos o más sujetos para
conseguir un fin común a todos. En derecho público una corporación privada es
una asociación, una agrupación de personas físicas que se unen para perseguir
unos fines comunes. Si esa asociación de particulares persigue una finalidad que
pueda tener interés público se puede utilizar esa asociación privada para constituir
una AP. La conjunción de un interés privado que sirve para agrupar a una serie de
personas y un interés público da por resultado que el legislador pueda crear una
administración corporativa.
La diferencia entre ambas es que en las corporaciones la iniciativa, los fines provienen
del interior de la administración, son elegidos por la administración, por el contrario,
en las fundaciones es el legislador quien considera en un determinado momento el fin
que se persigue.
El art. 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) señala que:
1) Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones Públicas:

- La Administración General del Estado.
- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
- Las entidades que integran la Administración Local.
2) Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, tendrán asimismo la
consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la Ley 30/92,
de 26 de noviembre cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de
su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.
Por tanto, más que de Administración Pública en singular, habrá que hablar de
Administraciones Públicas, es decir, de una pluralidad de entes dotados, todos ellos, de
personalidad jurídica, por tanto, con capacidad para ser titulares de derechos y de
obligaciones.
Atendiendo a su naturaleza, las Administraciones Públicas pueden clasificarse en territoriales e
institucionales.
A. TERRITORIALES
a) Son Administraciones Públicas territoriales:
- El Estado.
- Las Comunidades Autónomas.
- La Provincia.
- El Municipio y otros entes locales.
b) Se caracterizan por:
- La importancia fundamental del elemento territorial.
54

- Su posición dentro del ordenamiento jurídico.

- La pluralidad y generalidad de sus fines.
- Su origen, anterior a la ley.
- El carácter cerrado de su número.
B. INSTITUCIONALES
a) Son Administraciones institucionales:
- Las Corporaciones.
- Las Fundaciones.
b) Se caracterizan por:
- El territorio sólo determina su ámbito de actuación.
- Son creadas por la ley.
- La especialización de sus fines.
- Son posteriores a la ley.
- Son de número abierto, pudiendo adoptar diversas formas.
3. Las Administraciones Territoriales: A) La Administración General del
Estado; B) La Administración de las CCAA; C) La Administración Local.
La Administración General del Estado de carácter territorial se organiza en dos tipos de

órganos: Los órganos centrales –o Administración central- y los órganos periféricos –o
Administración periférica.
3.1. La Administración General del Estado:
La Administración General del Estado está regulada en la CE de 1978 bajo la rúbrica de “Del
Gobierno y la Administración”; en la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas
y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992 de 24 de noviembre) y en la Ley sobre
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (Ley 6/1997 de 14 de
abril).
1. Órganos Constitucionales
Se consideran generalmente órganos constitucionales el Jefe del Estado, las Cámaras legislativas
y el Gobierno; con frecuencia, el órgano colegiado que se encuentra a la cabeza del poder
judicial y, en los Estados en que existe, el Tribunal Constitucional. Órganos constitucionales en
la Constitución Española de 1978 son: el Rey (Título II), las Cortes Generales (Título III),
el Gobierno (Título IV), el Tribunal Constitucional (Título IX), y el Consejo General del Poder
Judicial (art. 122). Órganos de relevancia constitucional, que completan el esquema
de coordinación de poderes, serían el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del
Pueblo. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de 3 de octubre de 1979, regula los conflictos
entre órganos constitucionales del Estado(Título IV, Capítulo III), considerando tales al Gobierno,
el Congreso de los Diputados, el Senado y el Consejo General del Poder Judicial (arts. 73.1 y 59.3)
2. Órganos Superiores
 Ministros jefes de los departamentos de la administración pública (ministerios).

 Secretarios de Estado  órgano intermedio entre ministros y subsecretarios. Su fin es
potenciar la coordinación y dirección de ciertas áreas de los departamentos.
3. Órganos directivos
 Secretarios de Estado.
55

 Secretarios generales la única diferencia con el anterior es el rango.

 Subsecretarios  desempeñan la jefatura superior del personal del departamento,
representa al departamento.
 Directores Generales  órganos principales de la gestión administrativa dirigen y
gestionan los servicios.
 Secretarios Generales Técnicos  realizan estudios y reúnen documentación sobre las
materias propias del departamento.
4. Órganos territoriales o periféricos
 Delegaciones del gobierno en CCAA dirige la administración del estado en la CCAA y

coordina la actividad de la administración estatal con la autonómica. Representa al
gobierno en la CCAA.
 Subdelegados de Gobierno sustituye a los gobernadores civiles.
 Delegaciones provinciales de los ministerios  ejerce las funciones propias del ministerio
dentro de la provincia respectiva.
3.2 La Administración de las CCAA:
- Organización Institucional Autonómica  Asamblea legislativa, Consejo de Gobierno,

Presidente y Tribunal superior de Justicia.
Esta Administración posee personalidad jurídica propia y superior que surge directamente de
la Constitución y que no depende ni siquiera de la Administración del Estado. Posee también
autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias.
La Administración de CCAA pueden colaborar con la del Estado para la recaudación y esta
ultima puede asignar cantidades a las CCAA. Con el fin de corregir desequilibrios económicos
existe un Fondo de Compensación cuyos recursos son distribuidos por las Cortes Generales
entre las CCAA.
3.3 La Administración Local:
1- Caracteres:
Forma parte de la Administración Publica y se compone de provincia y municipio. Esta

integrada por entes, no por órganos, es decir por sujetos de derecho con personalidad jurídica
propia. Estos entes tienen carácter territorial y persiguen fines de carácter general. Por un lado
forman parte del Estado y por otro tienen sustantividad propia. Poseen autonomía financiera.
2- Municipio:
Comunidad de familias que viven en un mismo territorio organizadas para satisfacer las
necesidades originadas por las relaciones de vecindad. Entidad local básica de la organización
territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica propia, capacidad para promover en el
ámbito de sus competencias toda clase de actividades y prestar los servicios públicos que
contribuyan a satisfacer las aspiraciones y necesidades de la comunidad.
El municipio ejerce funciones en seguridad ciudadana, tráfico rodado, incendios, mataderos,

ferias, mercados, defensa de consumidores, cementerios, agua, luz, limpieza, residuos,
transporte público, turismo, cultura, deporte...
56
El municipio turístico viene regulado en el art 25.1 de la Ley de Bases donde se establece que
para la gestión de sus intereses el municipio puede promover actividades para satisfacer las
necesidades de los ciudadanos; en cuanto a turismo se hace a través de información,
promoción, publicidad, etc.
La configuración del municipio turístico tiene como finalidad la mejor gestión de los intereses
turísticos. La pionera fue la normativa catalana según la cual tendrá consideración de
municipio turístico aquellos que por afluencia estacional, la media ponderada anual de
población turística sea superior al número de residencias de vivienda primaria.
Los elementos del municipio son: (1) territorio (termino municipal, territorio en el cual ejerce
sus competencias), (2) población (vecinos residentes y transeúntes, toda persona que viva en
el territorio español debe estar empadronado en un municipio) y (3) organización jurídica. La
organización jurídica consta de 2 regímenes:
Régimen general  recogido en el art 140 de la CE donde se garantiza la autonomía de los
municipios, su personalidad jurídica plena y se determina que su gobierno y
administración corresponde a los ayuntamientos y sus órganos municipales son alcaldes y
concejales. Además desarrollado en la Ley de Bases del Régimen Local, Ley 7/1985 de 2 de
abril.
 Régimen especial o del Concejo Abierto  el gobierno y administración del municipio

corresponde al alcalde y una asamblea de vecinos. Los requisitos son tener menos de 100
habitantes, también si tradicionalmente se cuenta con esta forma aunque se superen los
100 habitantes, por peculiaridades geográficas u otras circunstancias que recomienden el
uso de este régimen.
4. Los entes instrumentales de las Administraciones Públicas.
La Administración institucional supone una huida del D. Administrativo porque no siempre se

les aplica éste, sino que muchas se rigen por el d. privado.
Arts.40 a 64 LOFAGE // art. 85 ley 7/1985
4.1 Régimen general: organismos autónomos, agencias, fundaciones y entidades públicas

empresariales.
Organismos autónomos: entes con personalidad jurídica a los que se reconoce competencia
para fines específicos y a los que se atribuye un presupuesto para el ejercicio de sus funciones
(ingresos públicos y privados). Se sujetan al Derecho Administrativo. Tienen personalidad
jurídica, patrimonio propio y pueden tener encomendadas tareas de fomento o gestión de
servicios públicos.
La personalidad jurídica les permite realizar actividades sometidas al D. privado, y su

autonomía les da potestad para organizarse a través de normas propias.
Están sometidos al control de eficacia ejercido por el Ministerio al que estén adscritos (salvo
los cargos directivos, el resto de personal está sometido al régimen general de empleados
públicos de la Administración General del Estado).
Entidades sometidas a la normativa contractual del sector público
57

Entidades públicas empresariales: entes con personalidad jurídica que en la Administración del
Estado tienen que estar creadas por ley, a los que se adscribe un patrimonio cuyo
funcionamiento se rige, en parte, por el Derecho Privado...
 Sujetas al Dº Público en: formación de la voluntad de sus órganos.

Actividades donde ejerzan potestades administrativas.
 En el resto están sujetas al Dº Privado.
Su ley de creación debe indicar los concretos órganos a los que confiera el ejercicio de
potestades administrativas (art. 62.1 b) LOFAGE).
El régimen de personal se rige por derecho laboral, y cuando la ley de creación lo prevea,
podrán incorporarse funcionarios de alguna administración territorial.
Todos sus contratos serán privados y se someterán a las normas de la LCSP que regulan la
publicidad y el procedimiento de selección del contratista.
Las agencias (ley 28/2006): son entidades de D. Público, dotadas de personalidad jurídica,
patrimonio propio y autonomía de gestión.
Como entidades públicas son titulares de potestades administrativas y por estar dotadas de
personalidad jurídica pueden realizar actividades de derecho privado.
No se crean por ley (como los organismos autónomos), sino por Real Decreto del Consejo de
Ministros, y su actividad contractual está sometida a la LCSP.
Como titulares de la potestad de autocontrol pueden crear entidades mercantiles y
fundaciones.
La relación de dependencia de la agencia respecto del Ministerio es más débil que la de los
organismos autónomos, ya que las decisiones que adopten en el ejercicio de sus competencias
no son revisables en vía administrativa por el Ministerio de que dependen.
Aunque mantienen una vinculación con la Administración General del Estado, que se
manifiesta a través de la facultad de nombramientos de los órganos directivos.
Las fundaciones públicas: La financiación mayoritariamente pública es el criterio que define a

las fundaciones. Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones establece en su art. 44 que
considera fundaciones:
- A aquellas que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta de la
Administración General del Estado
- Que su patrimonio fundacional esté formado en más del 50% por bienes o derechos
aportados o cedidos por las referidas entidades
La creación de fundaciones del sector público estatal debe ser autorizada por Acuerdo del
Consejo de Ministros.
El Protectorado se ejercerá por la Administración General del Estado (con independencia de su
ámbito de actuación territorial).
Están sujetas a las siguientes limitaciones:
- No pueden ejercer potestades públicas
- Sólo pueden realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de la
entidad.
Se someten a las mismas reglas que las sociedades estatales en materia de contratación,
presupuestos y contabilidad.
58

La selección de personal debe realizarse por un procedimiento público con sujeción a los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
Su régimen contractual está sometido a los principios de publicidad, concurrencia y
objetividad.
Fundaciones públicas de carácter especial: ej. Fundaciones públicas sanitarias
4.2 Los organismos de régimen especial. Las llamadas Administraciones Independientes o

Agencias reguladoras:
Son Administraciones neutrales (o agencias independientes). Aparecen como entidades

públicas, con personalidad jurídica propia e independientes de la Administración del Estado, y
caracterizadas fundamentalmente por el hecho de que para el ejercicio de las funciones que se
le atribuyen, la Ley les da a sus miembros un Estatuto especial que los hacen ser
“independientes” del Gobierno.
Las leyes que disciplinan estas entidades suelen establecer: “El Gobierno nombra a los
miembros del órgano rector de estas entidades pero el Gobierno no puede cesar a los
miembros salvo las causas tasadas por la ley” garantiza que los miembros de estos
organismos puedan actuar con independencia porque su cargo no depende de la voluntad del
Gobierno (diferencia con otros organismos). El nombramiento se hará por el tiempo
determinado por los Estatutos.
Características:
 Los miembros tienen la garantía de que pueden llevar a cabo una función durante el
tiempo de su cargo independientemente de la voluntad del Estado.
 En el ejercicio de sus funciones no están sujetos a los mandatos del Gobierno y actúan en
función de la Ley y de su propio criterio. Es justamente lo contrario al resto de entidades
públicas. Surgen por toda Europa (las Ad. Indep.) para neutralizar en ciertos sectores la
influencia política.
Esto supone que determinadas actividades se ejercen con criterios alejados de la política, por
eso se ha planteado la constitucionalidad de estas entidades en la medida que no forman
parte de una AP que dependa del Gobierno, y por tanto, no responden ante el Parlamento.
Respecto a esa cuestión, el TC ha admitido su constitucionalidad, ya que no hay nada que

impida a la ley crear AP independientes, y además dice que tales entidades pueden tener
potestad reglamentaria. La CE no exige que toda AP dependa del Gobierno.
El Régimen Jurídico es en cada caso singular ya que cada Ad. Indep. Tiene un Estatuto único.
Hay que decir que en la medida que estas Administraciones ejercen funciones públicas, están
sujetas al Estatuto del Dº Público, pero nada impide que en el resto de actividades, o su
personal, estén sujetos al Dº Privado.
Actúan sobre todo en 2 sectores:

 Administraciones económicas.
 Servicios públicos liberalizados donde las directivas europeas exigen que los Estados
tengan organismos reguladores.
 A veces, también la protección de algunos derechos fundamentales.
59

4.3 Las Sociedades Mercantiles Públicas:
Son Sociedades Anónimas privadas en manos públicas cuyas acciones pertenecen a una
entidad pública (Estado, CCAA, o Ayuntamiento).
Régimen Jurídico:
Están sujetas al Dº Privado y por tanto no lo está del Dº Administrativo, pero lo que importa es
que estas entidades actúan en el mercado como empresas, estas entidades tienen que actuar
en régimen de libre competencia, ya que tienen que actuar en pie de igualdad con las demás
empresas de titularidad privada (exigencia del Dº Comunitario).
Si hay una Soc. Anónima Pública que no lleve a cabo actividades de interés general, esa S.A.
Pública en cuanto lleve a cabo actividades de interés general será una entidad pública, y no
privada. La S.A. Públicas no pueden ejercer funciones públicas en el ámbito de la
Administración del Estado... sólo funciones Privadas, pero hay leyes que crean S.A. que
ejercen, sin embargo, funciones públicas y por ello tiene que aplicársele el Estatuto Público.
Quizá con lo siguiente se entienda mejor: Según la ley estatal, las S.A. en manos públicas no
deben ejercer actividades de interés general, pero si existe una S.A. que ejerce potestades
públicas, el régimen aplicable es el derecho público porque afecta a la sociedad directamente.
Si una S.A. pública actúa en el mercado hay que aplicarle la libre competencia, excepto en
servicios determinados previstos en la ley.
5. Administración Corporativa:
Administraciones Corporativas de Dº Público son entes de base asociativo para cuya
constitución es producto de la voluntad de la ley, pero por diferencia de las asociaciones
privadas (entes formadas por la voluntad libre de los asociados por ejercicio del derecho de
asociación).
Por tanto, si no hay ley que las cree, no hay Administración Corporativa de Dº Público. Por
tanto, podemos decir que existen 3 tipos den personas jurídicas:
 Asociaciones (pacto).
 Fundaciones (voluntad).
 Corporaciones de Dº Público (ley) muy estudiadas por Gierke. Desde la perspectiva del
Dº Público existen corporaciones de Dº Público a los que la ley confía el ejercicio de
determinadas funciones públicas. En la medida que ejercen funciones públicas pueden
entenderse que son AP, pero la naturaleza de esas asociaciones es eminentemente
privada, por eso son llamadas “Administraciones Corporativas”, ya que no forman parte de
la AP.
Como están creadas por la ley, el TC ha dicho, reiteradamente, que los miembros de los
Colegios Profesionales no entran en el ámbito del derecho fundamental de asociación (art. 22
CE). La participación en las Corporaciones de Dº Público, generalmente, es obligatoria.
También hay otras voluntarias, como las que tratan de una profesión de libre competencia
(tienen poca importancia).
5.1 Las administraciones independientes.
Es una denominación que ha utilizado la administración y la doctrina para denominar a
60
aquellos organismos que se crean para vigilar el funcionamiento de determinados sectores

que eran públicos pero lo han privatizado. Reciben la denominación de comisiones y se
caracterizan por actuar como intermediario entre la administración y las empresas privadas
que son las que han heredado los servicios públicos. Se crean para comprobar que las
entidades privadas que heredan los servicios lo hacen en condiciones de correspondencia con
el carácter público necesario. La interdependencia estriba en el legislador que se crea este tipo
de administraciones lo hace evitando que haya una relación jerárquica. Lo que se busca es que
estas administraciones puedan ser también interdependientes de la esfera en la que se
envuelven.
LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
Las Administraciones territoriales y las institucionales no mantienen una vida aislada e

independiente. El principio de competencia rige las relaciones entre la Administración de las
CCAA y la Administración Estatal (no hay jerarquía).
Las relaciones entre el Estado y las CCAA con ocasión de la crisis deben ser revisadas a causa de la deuda.
La UE da tutela financiera a algunos Estados miembros (con ocasión de los recortes), y a su vez los Estados hacen lo mismo con
las CCAA y éstas con las Administraciones locales. (art. 135 CE ¿modificar?)
Artículo 4 Ley 30/1992. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.
1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en
consecuencia, deberán:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.

b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en
concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el
ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran
recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones públicas podrán solicitar
cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán
también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias.
3. La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no esté facultado para
prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses
cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se
comunicará motivadamente a la Administración solicitante.
4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la
Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse
fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.
5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas,
el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera
común y voluntaria establezcan tales Administraciones.
Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones
conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad
común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y
procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes.
Artículo 6 Ley 30/1992. Convenios de Colaboración.
1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de la misma podrán celebrar
convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades
Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.
61

2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así proceda:
a. Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes.
b. La competencia que ejerce cada Administración.
c. Su financiación.
d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e. La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f. El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.
g. La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación y
cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración.
4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada
Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la
colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos
Generales.
5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de
consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil.
Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las particularidades del régimen orgánico,
funcional y financiero.
Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción
que se fije en los Estatutos respectivos.
Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la
legislación aplicable a las Administraciones consorciadas.
Artículo 59 Estatuto Autonomía Comunidad Valenciana.
1. La Generalitat, a través del Consell, podrá celebrar convenios de colaboración para la gestión y prestación de
servicios correspondientes a materias de su exclusiva competencia, tanto con el Estado como con otras comunidades
autónomas. Tales acuerdos deberán ser aprobados por Les Corts Valencianas y comunicados a las Cortes Generales,
entrando en vigor a los treinta días de su publicación.
2. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación con otras comunidades autónomas requerirán, además de lo
que prevé el apartado anterior, la autorización de las Cortes Generales.
3. Las relaciones de la Comunitat Valenciana con el Estado y las demás comunidades autónomas se fundamentarán
en los principios de lealtad institucional y solidaridad. El Estado velará por paliar los desequilibrios territoriales que
perjudiquen a la Comunitat Valenciana.
Las administraciones públicas de la Comunitat Valenciana se rigen en sus actuaciones y en las relaciones con las
Instituciones del Estado y las entidades locales por los principios de lealtad, coordinación, cooperación y
colaboración.
4. La Generalitat mantendrá especial relación de cooperación con las Comunidades Autónomas vecinas que se
incluyan en el Arco Mediterráneo de la Unión Europea.
5. La Generalitat colaborará con el Gobierno de España en lo referente a políticas de inmigración.
Artículo 60 Ley 7/1985. Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley
de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la
Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u
otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que
fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a
adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local.
Artículo 61 Ley 7/1985.
62

1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la comunidad
autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder,
mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
2. Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos
previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den
cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución,
lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares.
3. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la
convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administración
ordinaria de la corporación.
LAS RELACIONES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (tutela)
La mayoría de autores distinguen la autonomía política de la autonomía administrativa de las

CCAA (la posición no es de igualdad).
La relación entre Estado y CCAA es de competencia, no de jerarquía, pero la posición de las
entidades que integran la Administración, es de inferioridad.
El Estado y las CCAA ejercen un control sobre las entidades que lo forman, porque la
autonomía de las entidades locales que reconoce la CE no es igual que la de las CCAA, ya que
no tienen competencias ni potestad legislativa.
(ver art. 199 ley 8/2010 sobre la tutela financiera CCAA sobre ayuntamientos)
Sustitución: La sustitución entre órganos administrativos se fundamenta en la concurrencia de

circunstancias especiales y extraordinarias que impiden la tramitación del procedimiento de
delegación o de avocación de la competencia.
La determinación del sustituto puede estar prevista en una norma jurídica o se puede
determinar por un órgano administrativo superior.
Esta técnica (art. 17 LRJ) permite que el sustituto asuma el despacho ordinario de los asuntos
de competencia del órgano sustituido. (arts. 63 a 66 EACV y 154 a 158 ley 8/2010 régimen
local CV).
Autonomía: Antes de la CE, la organización administrativa se ajustaba a un modelo de

centralización política y administrativa, que confería a la Administración del Estado una
posición de supremacía sobre las Locales.
La CE determina que las CCAA y las Administraciones locales existan y gestionen intereses
propios (arts. 2 y 137 CE)
Descentralización: Principio que expresa una forma de ejercicio de las competencias propias,
mediante órganos propios.
Toda Administración dispone de órganos propios para ejercer las competencias propias y para
controlar el ejercicio de las competencias delegadas (art. 103 CE)
El deber general de colaboración: El TC ha proclamado que el deber de colaboración es

inherente al modelo de organización territorial del Estado (consecuencia directa del principio
de solidaridad del art. 2 CE).
La lealtad institucional consiste en el deber de respetar el ejercicio legítimo por otras
Administraciones de sus competencias.
El deber de mutuo auxilio es una actitud positiva en sus relaciones con otras Administraciones,
que se despliega en el deber de información y el deber de asistencia.
La cooperación: Las relaciones de cooperación tienen un carácter funcional y en ellas cada

Administración actúa en el ejercicio de sus competencias propias. Estas relaciones tienen por
63

fundamento el principio de eficacia del sistema administrativo, y se realizan de forma

voluntaria .
Entre los mecanismos de cooperación cabe destacar:
- Convenio interadministrativo (acuerdo bilateral por el que se obligan a realizar
determinadas prestaciones en relación con una actividad común)
- Creación de consorcios (organización específica que constituye una Administración,
con personalidad jurídica propia; art. 7.1 LRJ).
- Creación de sociedades públicas (art. 6.5 LRJ)
- Participación en los procedimientos administrativos (manifestación voluntaria art. 7.4
LRJ)
La coordinación: Toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la

posición de superioridad de la administración que coordina respecto de la coordinada
(carácter forzoso). Según art. 59.1 LBRL es un medio subsidiario de alcanzar la coherencia de la
actuación de las Administraciones públicas.
La LBRL exige que la facultad de coordinación sea atribuida mediante ley sectorial, estatal o
autonómica, al Gobierno o Consejo de Gobierno.
No puede perseguir la uniformidad de acción todas las entidades públicas, ya que sería
contrario al principio de autonomía, sino meramente la coherencia del sistema administrativo.
Requisitos materiales art. 10.2 LBRL cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el
interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los
intereses de la Administración del Estado o Autonómica o sean concurrentes o
complementarios de los de éstas.
Entre los medios de coordinación están las directrices y los procedimientos de gestión
coordinada.
LOS CONTROLES SOBRE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES
El establecimiento de los medios concretos y de las técnicas de control está reservado a la CE y

a las normas que integran el bloque de constitucionalidad.
Los poderes de intervención del art. 155 CE

La CE prevé en este artículo un mecanismo de resolución de conflictos entre el Estado y CCAA,
consistente en una habilitación al poder central para intervenir, bajo determinados
presupuestos, en el ámbito de los poderes propios de la CCAA.
Cuando el Ejecutivo Autonómico “incumpliere las obligaciones que la CE u otras Leyes le
impongan, o actuare de forma que atenten gravemente el interés general de España”.
Debe ser un tipo de comportamiento de alcance y generalidad suficiente que permita sostener
razonablemente que una Comunidad Autónoma no cumple, o cumple defectuosamente sus
obligaciones como ente público.
Requisitos formales: Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad

Autónoma, y en caso de no ser atendido, con la aprobación de mayoría absoluta del Senado.
Controles ordinarios de las Administraciones locales
a. Dictámenes del Consejo de Estado y Consejo Consultivo Autonómico (no vinculantes

salvo que una ley disponga lo contrario)
b. Autorización previa de la Administración Autonómica para la adopción por entidades
locales de ciertos actos (ej.monopolización actividades económicas)
c. Facultad de recabar información (obligación de remitir copia de sus actos a la
Administración Estatal)
64
d. Facultad de requerir la revisión de un acto (para que anule dicho acto si considera que
infringe el ordenamiento)
e. Facultad de impugnación de los actos y reglamentos locales ante los tribunales
(medida provisional o cautelar)
f. Facultad de sustitución (si la inactividad perjudica los intereses de una administración
superior; art. 60 LBRL)
Controles extraordinarios
a. Facultad de suspensión (art. 67 LBRL, que permite frente a una lesión grave de un
interés general por una Administración local la suspensión administrativa del acto
causante de la lesión; procedimiento administrativo especial)
b. Facultad de disolución( art. 61 LBRL, aplica al ámbito local la técnica del art. 155 CE
* (examen) Fenómeno participativo en ámbito local:
- Destacar la importancia de la participación ciudadana y la legitimidad democrática
- Relacionada con art. 9 CE, arts. 1, 2, 18 y 69 Ley 7/85
- Ley 7/85 diferentes técnicas de participación en el ámbito local
a. libertad de los ayuntamientos para que regulen en LO procedimientos para la participación de los vecinos
b. art. 70 bis admite la iniciativa popular para que ciudadanos o asociaciones puedan presentar propuestas de
acuerdos o reglamentos (exige determinados porcentajes)
c. art. 71, consulta popular con autorización del Gobierno.
- Participación en consejos sectoriales: ROF (no aplicación)
-ver 137 a 143 ley 8/2010
65

Tema7: El principio de legalidad y las potestades

administrativas.
1. El principio de legalidad, directriz de la actuación administrativa. 2. Las potestades

de la Administración: A) El concepto de potestad y la singularidad de las potestades
administrativas; B) Las técnicas de atribución de potestades. 3. Principio de legalidad y
discrecionalidad. Los conceptos jurídicos indeterminados. 4. El control de la
discrecionalidad administrativa: A) En general: la motivación; B) Los hechos
determinantes; C) El control del fin: la desviación de poder; D) Los principios generales
del Derecho. 5. La denominada "discrecionalidad técnica". 6 El alcance del control
judicial: los pronunciamientos posibles y sus eventuales limitaciones
1. El principio de legalidad, directriz de la actuación administrativa.
1.1.- Introducción.
Toda acción singular del poder debe estar justificada en una Ley previa, pues la legitimidad del
poder procede de la voluntad comunitaria, expresada en Ley: el ejecutivo tiene como misión
“ejecutar” la Ley.
A esta técnica estructural se le llama principio de legalidad de la Administración: la
Administración está sometida a la Ley, a cuya ejecución limita sus posibilidades de actuación.
1.2.- Doctrina de la vinculación negativa.
Según el planteamiento originario del principio de legalidad, la Administración podría hacer no

sólo aquello que la Ley expresamente le autorizase, sino todo aquello que la Ley no prohibiese.
Es decir, la Administración podía usar de su discrecionalidad, esto es, de su libre autonomía, en
todos aquellos extremos que la Ley no lo había regulado. La discrecionalidad se movería
dentro del espacio no regulado por la Ley.
Tal concepto de la discrecionalidad, y de la legalidad de la Administración, estuvo vigente en

hasta la entrada en vigor de la ya derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
de 1956.
A este concepto antiguo de legalidad de la Administración se le llamó, dice García de Enterría,

la doctrina de la vinculación negativa de la Administración por la Ley: La ley sería un límite
externo a su libre discreccionalidad.
1.3.- Doctrina de la vinculación positiva.
Fueron el kelsenismo y Merkl, quienes pusieron en marcha la primera reacción contra esa
explicación deficiente de la legalidad de la Administración. Se forja así, frente a la anterior
doctrina de la vinculación negativa, el principio de la vinculación positiva de la Administración
por la legalidad, que hoy puede decirse que es ya universalmente aceptado.
La Constitución española se inscribe explícitamente en esta dirección; Así, el artículo 9.1 CE , el

artículo 103.1 CE establecen que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa... “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”, expresión que alude a la
necesidad de una conformidad total a las normas. Éste principio de legalidad, está incluido en
el artículo 9.3 de la Constitución y tiene el carácter de decisión política fundamental.
66

En las Leyes ordinarias se confirma esta concepción, especialmente en la Ley 30/1992, de 26

de noviembre sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (LRPAC), cuyo artículo 53.2, establece que “el contenido de los actos se
ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico”.
El Derecho no es, para la Administración una linde externa que señale hacia fuera una zona de
prohibición y dentro de la cual pueda ella producirse con su sola libertad y arbitrio. Por el
contrario, el Derecho condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la
cual no es válida si no responde a una previsión normativa.
El principio de legalidad de la Administración opera, como cobertura legal de toda la actuación

administrativa: sólo cuando la Administración cuenta con esa cobertura legal previa su
actuación es legítima.
2. Las potestades de la Administración:
A) El concepto de potestad y la singularidad de las potestades administrativas;
A.1.- El concepto de potestad
A partir de la Constitución Francesa de 1791 y la Declaración de Derechos del Hombre y del

Ciudadano de 1789, las “potestades administrativas” sirven y pueden ser ejercidas en la
medida que cuentan con una cobertura legal previa. Es la legalidad, precisamente, la que
atribuye potestades a la Administración Pública.. Es decir, y como expone García de Enterría, el
principio de legalidad de la Administración Pública constituye una técnica de atribución legal
de potestades a la Administración.
Por potestad se entiende, en términos generales, aquella situación de poder que habilita a su
titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción
de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existente.
A.2- La singularidad de las potestades administrativas
A.2.1-La potestad y el derecho subjetivo.
Ambas figuras son facultades de querer y de obrar conferidas por el ordenamiento a los
sujetos. A partir de este núcleo común, todas las demás notas difieren. Así:
a) La potestad tiene su origen siempre en una norma jurídica, que la atribuye al sujeto titular
de ella; el derecho subjetivo emana normalmente de una relación jurídica concreta (por
ejemplo, un contrato), aunque también puede ser otorgado por una norma (por ejemplo, los
derechos fundamentales) o creado por el ejercicio de una potestad.
b) El derecho subjetivo posee un objetivo específico, concreto y determinado, siendo su

contenido la realización de una conducta concreta por uno o varios sujetos pasivos (por
ejemplo, el pago del precio por el comprador de la cosa). La potestad posee un objeto
genérico no determinado a priori, consistiendo su contenido en la posibilidad abstracta de
producir efectos jurídicos o materiales sobre un sujeto o un colectivo de sujetos (por ejemplo,
la potestad de expropiar los bienes de cualesquiera particulares).
c) Frente al derecho subjetivo existe siempre, y como correlato lógico del mismo, una
obligación o deber de comportamiento (activo u omisivo) que incumbe a un sujeto. Frente a la
potestad existe, en cambio, una mera situación de sujeción, esto es, un deber pasivo de
67

soportar el ejercicio legítimo de la potestad; De la potestad no emanan obligaciones concretas,

sino que estas sólo nacerán como consecuencia del ejercicio de la misma y de las relaciones
jurídicas que dicho ejercicio establezca.
d) El derecho subjetivo consiste en una posición de poder que se dirige a la satisfacción de un

interés de su propio titular; La potestad, en cambio, es un poder cuyo beneficiario es una
persona distinta a su titular, y que se le confiere para la protección de los intereses de
terceros.
e) El derecho subjetivo es, por naturaleza, renunciable y transmisible, salvo los de carácter
personalísimo; La potestad, como consecuencia de su origen legal y no negocial, es inalienable,
intransmisible e irrenunciable. Justamente porque son indisponibles por el sujeto, el titular de
la potestad puede ejercitarla o no, pero no pueden transferirla.
A.2.2.- Clases de potestades.
B) Las técnicas de atribución de potestades
La atribución de potestades a la Administración tiene que ser expresa, se requiere un

otorgamiento sin el cual la Administración no puede actuar.
El segundo requisito de la atribución de potestad es que ésta ha de ser específica. Todo poder
atribuido por la Ley, ha de ser un poder concreto y determinado; no caben poderes
indeterminados o totales en un Estado de Derecho.
Por otra parte, las potestades administrativas no son ilimitadas, incondicionadas y absolutas,
sino estrictamente tasadas en su extensión y en su contenido. La legalidad define y atribuye
potestades a la Administración. La acción administrativa en el ejercicio de tales potestades,
creará, modificará o extinguirá relaciones jurídicas concretas.
Como cualquier otro concepto, la potestad es susceptible de diversas clasificaciones. Las más
significativas son las siguientes:
 De supremacía general y de supremacía especial.
Las primeras sujetan a todos los ciudadanos por su condición de ciudadanos sin necesidad de
títulos concretos. Las segundas sólo son ejercitables sobre quienes están en una situación
organizatoria determinada de subordinación, derivada de un título concreto (funcionarios,
presos, etc.).
 Regladas y discrecionales.
Por su vinculación previa con la norma pueden ser regladas o discrecionales. En la primera, el
ordenamiento jurídico determina exhaustivamente todas y cada una de las condiciones de su
ejercicio. Hay aquí un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo
alguno salvo a la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo
legal.
El ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración comporta un elemento

sustancialmente diferente: la inclusión en el proceso aplicativo de la Ley de una estimación
subjetiva de la propia Administración. Ha de notarse, sin embargo, que esa estimación
subjetiva no es una facultad extra-legal, pues es la Ley la que ha configurado la potestad y la
68
ha atribuido a la Administración. Por eso, la discrecionalidad no es un supuesto de libertad de

la Administración frente a la norma; Al contrario, la discrecionalidad es un caso típico de
remisión legal: la norma remite parcialmente para completar el cuadro regulativo de la
potestad y de sus condiciones de ejercicio, a una estimación administrativa.
3. Principio de legalidad y discrecionalidad. Los conceptos jurídicos

indeterminados.
3.1.- Principio de legalidad y discrecionalidad.
a) - Ámbito y límites
La remisión de la Ley al juicio subjetivo de la Administración no puede ser total. La
discrecionalidad, entendida como libertad de apreciación por la Administración, sólo puede
referirse a algunos elementos, nunca a todos, de la potestad.
En concreto, puede decirse que son cuatro, por lo menos, los elementos reglados por la Ley en
toda potestad discrecional: la existencia misma de la potestad, su extensión, la competencia
para actuarla y, por último, el fin, porque todo poder es conferido para la obtención de una
finalidad específica, la cual estará normalmente implícita, pero tendrá que ser necesariamente
una finalidad pública.
Además puede haber en la potestad otros elementos aunque sea de manera eventual: tiempo
u ocasión de ejercicio de la potestad, forma de ejercicio, fondo parcialmente reglado. De este
modo, el ejercicio de toda potestad discrecional es un compositum (refrito, en lengua vulgar)
de elementos legalmente determinados y de otros configurados por la apreciación subjetiva
de la Administración.
b)- Justificación
La existencia de potestades discrecionales es una exigencia indeclinable del gobierno humano.
La necesidad de apreciaciones de circunstancias singulares, de estimación de oportunidad
concreta en el ejercicio del poder público, es indeclinable. Hay por ello potestades que en sí
mismas son en buena parte discrecionales, por su propia naturaleza; así la potestad
reglamentaria, la potestad organizativa o las potestades directivas de la economía o, en
general, todas aquellas que implican soluciones alternativas.
3.2 Los conceptos jurídicos indeterminados.
Para determinar con precisión el ámbito de libertad estimativa de la discrecionalidad, resulta

necesario distinguirla de los llamados conceptos jurídicos indeterminados.
Los conceptos determinados delimitan el ámbito de realidad al que se refieren de una manera
precisa e inequívoca; En los conceptos jurídico indeterminados los límites no aparecen bien
precisados en su enunciado, pero pese a dicha indeterminación del concepto, admite ser
precisado, en el momento de la aplicación.
La ley utiliza conceptos tales como experiencia, incapacidad, buena fe, justo precio, diligencia
de un buen padre de familia etc. porque las realidades referidas no admiten otro tipo de
determinación mas precisa. Lo esencial del concepto jurídico indeterminado es que la
indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las aplicaciones del
mismo, las cuales sólo permiten una unidad de solución justa en cada caso.
Las diferencias del concepto jurídico indeterminado con la discrecionalidad son:
69

a) Los conceptos jurídicos indeterminados sólo presentan una unidad de solución justa en cada
caso. El ejercicio de la potestad discrecional permite una pluralidad de soluciones justas.
b) La aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la ley; La

discrecionalidad es esencialmente una libertad de elección entre alternativas igualmente
justas y la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos no incluidos en la ley y remitidos
al juicio subjetivo de la Administración.
c) En el supuesto de concepto indeterminado, es posible que el juez revise la apreciación del

concepto realizado por la Administración desde su función aplicativa de la ley. En cambio, el
juez no puede fiscalizar la decisión discrecional, puesto que, sea ésta del sentido que sea, si se
ha producido dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación administrativa, es
necesariamente justa.
Muchos de los supuestos tradicionalmente de potestad discrecional por las leyes, son el
enunciado de simples conceptos jurídicos indeterminados.
Hoy se ve que justamente, en tales casos, la discrecionalidad está excluida, y cuyo control
último, por ser un control de legalidad, es accesible al Juez. Así, conceptos como urgencia,
orden público, justo precio, etc., no permiten en su aplicación una pluralidad de soluciones
justas, sino una sola solución en cada caso.
En los conceptos jurídicos indeterminados no hay discrecionalidad; No existe un margen

valorativo para la Administración; la situación a que se refiere el concepto jurídico
indeterminado existe o no de modo objetivo, con arreglo a estándares socialmente aceptados.
A la hora de la aplicación de la norma por la Administración sólo existe una única actuación
justa, sólo dan una interpretación que es fiscalizable por los Tribunales.
Ej: No se podrá construir edificios que alteren la perspectiva visual de los monumentos o que
afecten a la estética de una obra artística: En el proceso de aplicación de la norma a la realidad
la Administración no tiene libertad. Si el Juez cree que no es estética anulará el acto y
viceversa.
Parece evidente, sin embargo, que en los casos concretos en que la Administración debe
decidir sobre la existencia o no de esas situaciones, no es siempre fácil decidir cuándo la
Administración la ha aplicado incorrectamente. Por ello surge la teoría de los 3 círculos de
certeza:
0000- Núcleo Duro
(aquello que no admite
ningún tipo de duda) o
zona de certeza
positiva
0- Zona de certeza
negativa
0- Zona de
Incertidumbre
1. La zona de certeza positiva, en la que la solución a adoptar no puede ser más que una, y en
la que el grado de coincidencia social o científico es claro e indiscutible;
2. La zona de certeza negativa, en la que se produce el mismo grado de coincidencia, pero
respecto a la solución negativa;
3. La zona de incertidumbre, en la que la solución no es unívoca a la luz de esos criterios
sociales o científicos.
70

Esta teoría reduce lo máximo posible los supuestos de duda, pero no los evita enteramente, ya
que en la zona de incertidumbre la validez de la solución adoptada por la Administración
Pública no tiene parámetros firmes de contraste; sin embargo, en las otras dos zonas, la
validez o invalidez de la solución adoptada es evidente y clara.
En definitiva, los conceptos jurídicos indeterminados son objetivables con arreglo a criterios
sociales o científicos de gran aceptación. De ahí que, incluso, en la zona de incertidumbre
quepa el control judicial y una eventual anulación de la decisión administrativa, si se
demuestra que la Administración no obró razonablemente o incurrió en error.
Todo concepto jurídico indeterminado, no obstante, concede una parte discrecional a la

Administración (un margen de apreciación). En los conceptos jurídicos indeterminados
axiológicos (de valor, valorativos: alude a criterios morales, religiosos, estéticos...), cada vez
que son atribuidos a la Administración se le concede una amplio margen de apreciación.
A juicio del profesor, todos los conceptos jurídicos indeterminados implican una dificultad
preventiva (no se sabe el margen de riesgo que hay): en esas decisiones los conceptos jurídicos
indeterminados son discrecionales. El Juez debe respetar el margen de discrecionalidad de la
Administración, ya que sería imposible que las leyes recogieran todos los supuestos.
Los dos temas de fondo a los que hace referencia la discrecionalidad son:
1. Reserva de ley: Lo que es discutible muchas veces es la decisión de atribuir
discrecionalmente capacidad a la Administración. La atribución de discrecionalidad en un
tema determinado que pueda ser de reserva de ley sería inconstitucional.
2. Problema de poder: Es un problema de poder entre la Administración y el
Juez. Cuando se trata de decisiones complejas es más útil la discrecionalidad de la
Administración que la del Juez.
4. El control de la discrecionalidad administrativa:

A) En general: la motivación.
La administración debe buscar la solución más justa que no es más que una entre todas las
posibles. La forma sencilla, motivando cada una de sus decisiones. La clave práctica de la
discrecionalidad administrativa está aquí. El legislador deja muchas lagunas y le pide a la
administración que decida, pero lo tiene que motivar.
Tenemos distintas opciones, el juez tiene que entrar a valorar la motivación, el paso siguiente
es ver si hay una correspondencia lógica entre los motivos y la decisión.
En nuestro derecho se ha discutido si la cláusula del interés público era en realidad un

concepto jurídico indeterminado. Es una interpretación forzada e irreal. Son normas
discrecionales o potestativas. Una forma diferente de expresar la discrecionalidad
administrativa. Una concreción de lo que es el interés público.
La discrecionalidad es inicialmente equiparada a los actos de imperio, categoría opuesta a la

de actos de gestión, y respecto de la misma no se admitía recurso contencioso-administrativo.
En España, el control de la actividad discrecional se inició con la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativo de 1956.
La motivación se contempla en el artículo 54 Ley 30/92(modificada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero). A partir del año 92, se establecen los actos que deben ser motivados, y entre ellos, los
actos discrecionales.
“Artículo 54. Motivación.
71

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

f.- Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo
en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa”.
En la actualidad, frente al ejercicio de las potestades discrecionales por la Administración, dice

García de Enterría, son operantes tres técnicas diversas: control de los elementos reglados del
acto discrecional y en particular la desviación de poder; control de los hechos determinantes;
control por los principios generales del Derecho.
B) Los hechos determinantes;
Toda potestad discrecional se apoya en una realidad de hecho que funciona como presupuesto
de la norma de cuya aplicación se trata. Este hecho ha de ser una realidad como tal hecho
(existencia de la vacante, aparcamiento en lugar prohibido, etc.), y ocurre que la realidad es
siempre una y sólo una. La valoración de la realidad podrá, acaso, ser objeto de una facultad
discrecional, pero la realidad, como tal, si se ha producido el hecho o no se ha producido y
cómo se ha producido, no puede ser objeto de una facultad discrecional.
Por tanto, la existencia y características de los hechos determinantes escapan a toda

discrecionalidad y el control de aquellos hechos queda en cualquier caso remitido a lo que
resulte de la prueba que pueda practicarse en el proceso correspondiente.
C) El control del fin: la desviación de poder

En todo acto discrecional hay elementos reglados suficientes como para no justificarse de
ninguna manera una dejación total del control sobre los mismos (existencia y extensión de la
potestad, competencia del órgano, formas y procedimientos, fin, tiempo, fondo parcialmente
reglado). El control de estos elementos reglados permite, pues, un primer control externo de
la regularidad del ejercicio de la potestad discrecional.
La discrecionalidad, justamente porque es una potestad atribuida como tal por el
ordenamiento, sólo puede producirse legítimamente cuando respeta esos elementos reglados
que condicionan tal atribución.
En nuestro Derecho el artículo 70 de la actual Ley Jurisdiccional, dispone que “la sentencia
estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto
incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de
poder”(art. 70.2), añadiéndose en el párrafo tercero que “Se entiende por desviación de
poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico”.
Para que se produzca desviación de poder no es necesario que el fin perseguido sea un fin
privado, un interés particular del agente o autoridad administrativa, sino que basta que dicho
fin, aunque público, sea distinto del previsto y fijado por la norma que atribuya la potestad.
El vicio de desviación de poder es un vicio de estricta legalidad. Lo que se controla a través de

esta técnica es el cumplimiento del fin concreto que señala la norma habilitante y ese control
se realiza mediante criterios jurídicos estrictos y no mediante reglas morales.
En cualquier caso, es evidente que la dificultad mayor que comporta la utilización de la técnica
de la desviación de poder es la de la prueba de la divergencia de fines. La jurisprudencia suele
afirmar que para que pueda declararse la existencia de esa desviación es suficiente la
convicción moral que se forme el Tribunal a la vista de los hechos concretos que en cada caso
resulten probados, si bien no bastan las meras presunciones, ni suspicaces interpretaciones del
acto de autoridad y de la oculta intención que lo determina.
72
En España se recoge de forma expresa en los arts. 106.1 CE, 63.1 LPC y 70.2 LJ.
La potestad se atribuye exclusivamente para la satisfacción de un interés público concreto que

la norma determina. En consecuencia, cualquier actuación que persiga otro fin diverso,
aunque sea lícita, no viene amparada y por ello está viciada.
Por tanto, incurre en desviación de poder:

- Todo acto que persigue fines privados, sean lícitos o ilícitos.
- Los que persiguen fines públicos prohibidos por la norma.
- Los que persiguen fines públicos lícitos distintos de aquellos para los que se ha otorgado la
potestad de acción que se ejerce.
En cualquier caso, dada la presunción de validez de los actos administrativos, la carga de

probar incumbe a quien recurre alegando dicho vicio.
D).- El control de los principios generales del derecho.
Los principios generales del derecho ofrecen una última posibilidad de control de la
discrecionalidad. La Administración no es un poder soberano. No tiene sentido por ello
pretender ampararse en una potestad discrecional para justificar una agresión administrativa
al orden jurídico, a los principios generales, que no sólo forman parte de éste, sino mucho
más, lo fundamentan y lo estructuran, dándole su sentido propio por encima del simple
agregado de preceptos casuísticos.
Los principios generales del derecho proporcionan, por ello, otros tantos criterios que habrán
de ser tenidos en cuenta a la hora de enjuiciar las actuaciones discrecionales. Conviene
recordar a este propósito que los principios generales del derecho son una condensación de
los grandes valores jurídicos materiales que constituyen el substratum del ordenamiento y de
la experiencia reiterada de la vida jurídica.
El control de la discrecionalidad a través de los principios generales no consiste, por tanto en

que el juez sustituya el criterio de la Administración por su propio y subjetivo criterio. De lo
que se trata realmente es de penetrar en la decisión enjuiciada hasta encontrar una
explicación objetiva en que se exprese un principio general,
5. La denominada "discrecionalidad técnica".
La legitimidad de lo que doctrinalmente se conoce como discreccionalidad técnica fue objeto

de reconocimiento por la STC 39/1983, de 16 de mayo.
Hay cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter
exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la
Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el
único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo
en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las
cuestiones de legalidad,
La jurisprudencia ya se preocupó en señalar unos límites para la misma, que vinieron a
consistir en la aplicación también a ella de las técnicas de control que significan los elementos
reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho.
La evolución jurisprudencial posterior completó y aclaró esos límites inicialmente enunciados
mediante la distinción, dentro de la actuación de valoración técnica, entre el "núcleo material
de la decisión" y sus "aledaños" . El primero estaría representado por el estricto dictamen o
juicio de valor técnico, y los segundos (los aledaños) comprenderían, de un lado, las
73

actividades preparatorias o instrumentales que rodean a ese estricto juicio técnico para
hacerlo posible y, de otro, las pautas jurídicas que también son exigibles a dichas actividades.
Dicha discrecionalidad técnica significa, por un lado, respetar las valoraciones de esa índole
que hayan sido realizadas por los órganos cualificados por la posesión del correspondiente
saber especializado y, por otro, admitir el margen de polémica o discrepancia que sobre
determinadas cuestiones venga siendo tolerado en el concreto sector de conocimientos
técnicos de que se trate.
Pero una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y
otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente
hayan sido demandadas. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de
discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o
ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio
sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate.
La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cuál debe ser el
contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente
realizada. Y a este respecto se ha declarado que ese contenido debe cumplir al menos estas
principales exigencias:
(a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio
técnico;
(b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio
técnico;
y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado
que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás.
6.- El alcance del control judicial: los pronunciamientos posibles y sus

eventuales limitaciones.
No existen actos administrativos discrecionales, sino elementos discrecionales de la potestad.
“La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en
bloque..., ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto...”.
La discrecionalidad supone un margen de libre elección por la Administración entre una

pluralidad de posibilidades igualmente lícitas. Estas posibilidades pueden referirse:
- A la conveniencia de actuar o no.

- Al modo de actuar.
- Al contenido de la actuación.
El margen de discrecionalidad se expresa en la norma que atribuye la potestad.
La única limitación es que, respecto a estos márgenes de discrecionalidad que la norma prevé,
no existe posibilidad de que los Tribunales sustituyan, al resolver un recurso, la decisión de la
Administración, que sólo a ella corresponde, ya que, dentro de esos márgenes, cualquier
decisión es igualmente lícita.
Sin embargo, el art. 9.3 CE permite a los Tribunales revisar cualquier actuación administrativa
que se considere arbitraria y, más ampliamente, la obligada sumisión de toda la actividad
administrativa al ordenamiento jurídico, en el que se comprenden, como sabemos, los
74

principios generales del Derecho. Precisamente para facilitar este control, la LRJPAC impone el
deber de motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
Hay tres tipos de soluciones posibles en el control de la discrecionalidad: El Juez puede anular
la actuación de la Administración, devolvérsela para que la haga otra vez o sustituirla por su
propia decisión:
1. Anulación simple: Significa que en muchos casos (ya que basta la anulación
para conseguir lo que se quiere), el control de la discrecionalidad consistirá en una
anulación simple.
2. Anulación + Retroacción de Actuaciones: Hay muchas ocasiones en que el

Tribunal de Justicia examina el acto, pero no tiene elementos de juicio suficientes para
tomar una decisión. La Administración ha actuado en contra de la legalidad, pero le faltan
elementos necesarios al TJ. En esos casos, es muy frecuente que los Tribunales tomen la
siguiente decisión: Si el Tribunal tiene dudas sobre si el interesado tiene derecho o no con
relación a lo que pide, los TJ ordenan que la Administración vuelva a pronunciarse otra
vez (no dice cómo debe de pronunciarse, simplemente que se pronuncie otra vez). Es lo
que se llama la autorrestricción del Juez.
3. Anulación + Reconocimiento de un derecho / situación jurídica protegida: Si el

Juez ha acreditado que la Administración sólo tenía una acción posible, en esos casos no
sólo anulará la situación objetiva, sino que, además, reconocerá el derecho subjetivo del
perjudicado.
Según el art. 71.2 de la Ley Jurisdiccional, la prohibición de que los órganos jurisdiccionales
determinen el contenido discrecional de los actos anulados, hace que cuando la ley atribuya a
la Administración una potestad discrecional los Jueces deban respetarla.
75

Tema 8: La posición de la administración con los tribunales. Las

prerrogativas de la administración.
1. La ejecutividad de los actos administrativos. 2. La ejecución forzosa. 3. La
inembargabilidad de los bienes de la Administración. 4. La posición de la
Administración ante los Tribunales. El sistema de conflictos.
INTRODUCCIÓN.
Si un particular cree que tiene un derecho y que es perturbado por otro particular, o éste no se
lo reconoce, como regla general debe acudir a los tribunales para que éstos, en su caso,
declaren o reconozcan su el derecho. Por tanto, el tribunal es el que debe declarar si el
particular tiene o no el derecho que reclama; Una vez declarado el derecho por el tribunal
mediante la sentencia, si el particular quiere hacerlo efectivo y el contrario no se aviene a
realizarlo voluntariamente, no puede tomarse la justicia por su mano, sino que debe acudir de
nuevo al juez para que éste ejecute el derecho.
Por tanto, en las relaciones entre particulares, cuando surgen conflictos entre ellos, son los
jueces los que declaran los derechos, y ejecutan tales declaraciones.
Este esquema, sin embargo, cambia cuando quien interviene es la Administración actuando
conforme al Derecho Administrativo, ya que el ordenamiento jurídico le reconoce una serie de
prerrogativas, precisamente por su conexión con los intereses públicos, que se vería impedidos
si pudieran suspenderse ante cualquier oposición del particular. Se habla en estos casos de
autotutela declarativa y autotutela ejecutiva.
Se dice que la decisión administrativa (autotutela declarativa) se beneficia de una “presunción

de legalidad” que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener
ninguna sentencia declarativa previa. De esa “presunción de legitimidad” de las decisiones
administrativas derivan una serie de consecuencias importantes:
a) La declaración administrativa que define una situación jurídica nueva crea inmediatamente
esta situación, como precisa el artículo 57.1 LRJPAC: “Los actos de las Administraciones Públi-
cas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fe-
cha en que se dicten”. El particular a quien afecte tal declaración administrativa resulta titular
del derecho o de la obligación declarada por la Administración por la fuerza misma de la
declaración.
b) La presunción de legalidad de la decisión es, no obstante, iuris tantum y no definitiva. No
tiene, pues, el acto de la Administración el valor definitivo de una sentencia declarativa. Esto
supone, que, como regla general, en el proceso administrativo los ciudadanos quedan
gravados con la carga de recurrir, de actuar como demandantes, para deshacer esa presunción
previa de validez de que se beneficia la Administración, actuando ésta, en consecuencia, como
demandada.
En virtud de la autotutela ejecutiva la Administración no solo puede declarar sus derechos,

sino que puede ejecutarlos y llevarlos a efecto, sin necesidad de acudir a los tribunales.
La autotutela ejecutiva puede referirse a la ejecución forzosa de los propios actos de la
Administración cuyos destinatarios se resistan a su cumplimiento voluntario; es lo que
proclama la cláusula general del articulo 95 LRJPAC. El acto administrativo juega aquí como
“título ejecutivo”, de modo que la ejecución intenta llevarlo coactivamente a cumplimiento
pleno.
La prohibición de interdictos contra la Administración ya referida, por ejemplo, por el articulo
101 LRJPAC a las “actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su
76
competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”, tiene sus límites, y

así cuando la Administración no actúe con la necesaria cobertura jurídica, se produce lo que se
conoce como “vía de hecho”
El ejercicio de la autotutela por parte de la Administración no impide la actuación de los

tribunales, pero determina un cambio de posición con respecto a cuando quienes intervienen
son los particulares.
Los privilegios de la Administración Pública son situaciones y poderes que el ordenamiento

jurídico le otorga, y que la colocan en una situación desigual y superior respecto de los
administrados que con ella se relacionan. Dicha supremacía jurídica viene, no obstante,
atemperada por los Tribunales, que controlan el ejercicio de las potestades administrativas
para garantizar los Derechos de los administrados
Al mismo tiempo, en estos supuestos se puede solicitar del Juez la suspensión de la actuación
de la Administración, la cual será concedida salvo que no se de la vía de hecho, o la suspensión
ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de terceros (arts. 36 y 136 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 13 de julio de 1998).
Por razones históricas, en muchos países juzgar a la administración es también administrar, y

en virtud de su aplicación, los Tribunales no pueden juzgar a la Administración. En el caso de
España o Alemania, el control de la Administración Pública se produce por órganos insertos en
el Poder Judicial. Sin embargo, no ha sido siempre ésta la solución vigente:
1. Jurisdicción Administrativa Retenida: Los órganos de la Administración son dependientes de

sí mismos y se autocontrolan (sistema originario francés).
2. Jurisdicción Administrativa Delegada: El órgano de la Administración que la controla tiene

una cierta independencia del Gobierno (por eso es delegada). En 1845 se produce el
sometimiento de la Administración a los jueces civiles. Hasta 1889 el sistema de control
radicaría en el poder gubernativo.
3. Sistema Jurisdiccional Normal: El control de la Administración se atribuye a unos órganos

jurisdiccionales, los cuales se especializan. Es el sistema Judicialista, el que tenemos
actualmente pero con algunas variantes.
¿Qué tipos de situaciones puede presentar la administración en su sometimiento al poder

judicial? Estamos hablando de personas jurídicas que se manifiestan a través de decisiones por
tanto los tribunales van a controlar las actuaciones de las administraciones públicas (art. 1 Ley
J. Cont. Adm.).
La administración directamente no se somete a los tribunales, lo que se somete a los
tribunales son los actos administrativos, los reglamentos y la actividad que se presentará como
vía de hecho o inactividad. Los tribunales pueden declarar estas decisiones como acordes o
contrarias a derecho, no puede modificar o añadir contenidos. Es un juez revisor y negativo.
1. La ejecutividad de los actos administrativos.

Si hablamos de ejecutividad tendremos que relacionarla con la concepción jurídico – formal,
porque la ejecutividad se refiere a cualquier acto administrativo. Según el Art. 57 de la Ley de
procedimiento común: “Los actos administrativos se presumen válidos desde el momento en
que se dictan y producen efectos desde esa fecha”. Esto quiere decir que son de acuerdo al
ordenamiento jurídico hasta que se demuestre lo contrario desde el momento en que se
77

dictan y producen efectos. No es lo mismo que ocurre con un acto jurídico privado o un acto
jurídico. Una sentencia se dicta y no produce ningún efecto hasta que no se declara firme. Esta
es la regla de la ejecutividad. Por lo cual los jueces siempre van a juzgar los actos
administrativos cuando ya están produciendo efectos, lo que conduce a que en muchas
ocasiones cuando los jueces tienen que comprobar la validez el acto ya lleve mucho tiempo
produciendo efectos o ya haya producido todos los efectos. El remedio para evitarlo son las
medidas cautelares, la suspensión. Resumiendo, la ejecutividad es la cualidad que tienen los
actos de la administración de producir efectos inmediatamente.
La única excepción a la ejecutividad inmediata son las resoluciones sancionadoras, que sólo
son ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa (art. 138.3 LPC).
2. La ejecución forzosa.
Después de la notificación del acto se inicia la posibilidad de cumplir el acto y de la posibilidad
de recurrirlo, la cual, no exime del cumplimiento. Si al cumplir se exime la posibilidad de
recurrir se tendrá que pedir la suspensión del acto administrativo. Si se mantiene la obligación
de cumplir pero no se cumple el acto, la administración por si sola podrá llegar a la ejecución
forzosa. La ejecución forzosa implica obligaciones materiales, la administración nos puede
obligar a cumplir los actos administrativos. Hay autores que a la posibilidad de ejecutar
forzosamente un acto le denominan ejecutoriedad. La ejecución forzosa se refiere casi
exclusivamente a las posibilidades que tiene la administración de obligar materialmente a los
interesados de cumplir con lo dispuesto por los actos administrativos.
El acto administrativo es el título administrativo, que podemos decir que es la sombrilla que
protege la actividad administrativa. Se encarga de decir si existe el acto, porque gracias a la
presunción de validez y a la inmediata producción de efectos muchas veces se quiere realizar
la ejecución forzosa antes de que exista el acto. En segundo lugar la administración tiene que
comprobar que el acto esté en condiciones de ser cumplido asegurándose de que el
destinatario del acto no quiere cumplirlo comprobando la notificación y ha transcurrido el
tiempo razonable como para presumir que no lo va a cumplir voluntariamente o de que no ha
pedido la suspensión del acto. Y por último tendrá la administración que limitar su ejecución al
contenido del acto (art. 93-95 LPC).
En el contexto, la constitución no prevé nada en torno a este asunto pero hay que tener en
cuenta dos ideas:
- Siempre que se habla de ejecución forzosa hay que tener en cuenta el principio de eficacia.
Por consecuencia la administración pública puede ejecutar por si misma sus actos
administrativos. La excepción a esta regla es la del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio, que implica que sea cual sea el acto administrativo del que estemos hablando, si su
ejecución vulnera este derecho tendrá que ser sometido a la autorización judicial previa. La
legislación española dice que la ejecución forzosa se ha de llevar a cabo siempre con el
máximo respeto posible a los derechos fundamentales de los ciudadanos (art. 7.1). Cuando
hablamos de ejecución forzosa hablamos de actuaciones materiales para coaccionar la
voluntad del destinatario que tiene que ser alguien que no a querido cumplir el acto
administrativo. El ordenamiento jurídico es consciente de que habrían otros medios menos
lesivos de hacer cumplir la ejecución forzosa haciendo intervenir a los tribunales, en vez de eso
lo que hace es regular muy estrictamente la ejecución forzosa por parte de la administración,
primero con las tres reglas que hemos dicho antes, luego obligando a notificar al afectado que
se le va a realizar la ejecución forzosa (apercibimiento) para que el interesado compruebe que
los datos son correctos y que sepa que se ha cambiado de etapa y que se va a ejecutar el acto.
78

Doble método de imposición del principio de legalidad impone que dependiendo del tipo de
apercibimiento hay distintos medios de ejecución forzosa (art.96) y además el llamado
desahucio administrativo.
Todos los actos administrativos susceptibles de ejecución forzosa se pueden clasificar en dos
grupos: los que necesitan de la aportación personal del afectado y los que no necesitan de la
aportación personal del afectado.
- Hay una regla que es la de la proporcionalidad en cuya virtud este conjunto normativo
ordena utilizar a la administración el medio menos oneroso para el interesado (art. 96. 1 y
96.2).
Medios de ejecución forzosa:
- Apremio sobre el patrimonio: implica atacar el patrimonio del interesado. En la práctica

supone acudir a la regla del embargo y el principal requisito es que el cumplimiento del acto
administrativo comporte el abono de una cantidad líquida. Esto implica que las
características de la obligación están perfectamente indicadas. Por las características del
apremio sobre el patrimonio se aplica sobre los actos administrativos que no necesitan de la
contribución de los interesados. En el apercibimiento se le indicará el importe de la deuda y
los intereses y gastos derivados del proceso.
- La ejecución subsidiaria: No estamos ante una cantidad líquida, estamos ante una
obligación de hacer o soportar que tiene que ser llevada a cabo personalmente por el
interesado. Como estamos ante una obligación la denominación ejecución subsidiaria indica
que hay otro que se hace cargo de cumplir dicha obligación que normalmente es la
administración aunque puede ser un tercero contratado por la administración para que
ejecute dicha obligación. Si esto es así al interesado habrá que indicarle en el apercibimiento
el importe de la actividad que se ha contratado con ese tercero que puede ser pagado
voluntariamente por el interesado o se puede cobrar mediante el apremio sobre el
patrimonio.
- La multa coercitiva: El acto administrativo puede ser una multa o la multa coercitiva puede
ser un medio para obligar a cumplir, no es un acto administrativo. La multa coercitiva se
aplica en muchos sectores cuando se trata de obligaciones personalísimas que es necesaria la
intervención del interesado y segundo, en situaciones en las que el obligado está dentro de
obligaciones de sujeción. Sólo se puede utilizar cuando expresamente lo diga el
ordenamiento jurídico y comporta la acumulación periódica y automática de cantidades
económicas hasta que el afectado cumpla con el acto. El ordenamiento jurídico le pone un
límite en cuanto al importe total, y en segundo lugar, cuando se alcanza dicho límite se
recurre al apremio sobre el patrimonio.
- La compulsión sobre las personas: Implica la posibilidad de usar la fuerza física para el
cumplimiento del acto. Se utiliza en situaciones en la que es necesario mantener la regla de
la proporcionalidad y del respeto a los derechos fundamentales. Requiera estar
expresamente previsto por la ley.
Además de estos medios existe el desahucio administrativo que es igual que el desahucio civil.
Es la posibilidad de desahuciar a alguien de un emplazamiento concreto. Está previsto para
quien esté ocupando el dominio público y se resista a abandonarlo voluntariamente. En la
medida en que estos particulares hubiesen convertido el dominio público en domicilio el
desahució requeriría la autorización judicial.
79

El llamado interdictum proprium, es decir, la facultad de la Administración de recuperar o

reivindicar por si misma sus propios bienes patrimoniales o de dominio público, está
igualmente sometida a limites estrictos, más allá de los cuáles la Administración está obligada
a acudir ante los Tribunales ordinarios como cualquier particular.
Cuando de bienes patrimoniales se trata, la reivindicación en vía administrativa sólo es posible

en relación a las usurpaciones de antigüedad no superior a un año. Incluso cuando se trata de
bienes de dominio público, la procedencia de la reivindicación administrativa, aunque no
sometida a plazo temporal alguno, depende de que conste de modo indudable la titularidad
demanial de los bienes usurpados, ya que, de otro modo, se mantiene la competencia de los
Tribunales ordinarios y la correlativa necesidad de ejercitar ante ellos la acción reivindicatoria
que reconoce a todo propietario el artículo 348 Código Civil.
3. La inembargabilidad de los bienes de la Administración.

La posibilidad de embargar un bien conlleva que un tercero, en este caso la administración,
ocupa un bien, lo hace suyo, y después lo pone en el mercado, lo vende. Por tanto un embargo
es perder la posesión de un bien.
¿Qué pasa si en lugar de ser la administración la acreedora es la deudora?

La administración tiene dos tipos de bienes:
- De dominio público. Se caracterizan por estar adscritos al uso público o al servicio

público. Adscritos quiere decir que la administración es la propietaria de estos bienes
que están destinados al uso o al servicio público. Son bienes cuyo uso es posible por
todas las personas sin ningún tipo de autorización (ej. La calle, la playa…). Aunque cabe
la posibilidad de que alguien quiera utilizar ese bien de dominio público de alguna
forma especial (manifestaciones, verbenas, quioscos…), en estos caso, que se usan de
manera excluyente estos bienes de dominio público, hace falta una intervención
administrativa u otra. Cuando estamos hablando de un uso público normal no hay
ninguna intervención administrativa, sólo es necesaria para los usos anormales. En el
servicio público estos bienes están vinculados a unos fines públicos concretos. Los
bienes de dominio público son inembargables (art.132 CE) y tampoco se pueden
vender.
- Patrimoniales. Son los bienes que tiene la administración en un régimen parecido a

como si fuese un propietario privado (ej. Coches, edificios, cuentas bancarias…). Estos
bienes si que son embargables.
El concepto de embargabilidad es un concepto relativo ya que hay bienes embargables y

bienes no embargables protegidos por la ley.
4. La posición de la Administración ante los Tribunales. El sistema de

conflictos
Las facultades de autotutela de las Administraciones Públicas determinan que en ocasiones las
actuaciones de las Administraciones Públicas declarando derechos y obligaciones o ejecutando
sus decisiones se interfieran con las potestades de los Jueces y Tribunales de cualquier orden,
pero muy singularmente de los órdenes civil, penal y social. En tales casos la actuación
administrativa o la judicial resulta en un conflicto que puede dar lugar a que, sosteniendo la
Administración y los Tribunales su competencia, haya que decidir quién es el competente. Se
trata de una cuestión que tiene que ver con el principio de separación de poderes, al tener que
80
determinarse qué poder -el Ejecutivo o el Judicial- es el competente para conocer del asunto
que ambos poderes reclaman para sí.
No obstante, la circunstancia de implicar a dos poderes distintos hace imposible que la

resolución del conflicto se entregue a alguno de los poderes en presencia -Ejecutivo o Judicial-
razón por la cual se ha creado un órgano especial, como es el Tribunal de Conflictos de
Jurisdicción, con presencia de miembros del Poder Judicial y del Consejo de Estado, que es,
éste ultimo, un órgano situado en la órbita del Ejecutivo, pero dotado de autonomía y, por
tanto, no sometido a la línea jerárquica de tal poder Ejecutivo.
En todo caso estamos en esos supuestos de interferencia entre competencias de la
Administración y de los Jueces y Tribunales, ante un conflicto de jurisdicción, así llamado por la
Ley Orgánica 2/1987 de 18 de mayo de Conflictos de Jurisdicción (LOCJ).
En dicha Ley se regulan no sólo lo que llama conflictos de jurisdicción entre Juzgados y
Tribunales y la Administración (Capítulo 1, artículos 1 a 21), y los conflictos entre la jurisdicción
militar y la Administración (Capítulo III, artículos 30), sino, además, otro tipo de conflictos que
nada tienen que ver con la cuestión de las disputas entre la Administración y los Jueces y
Tribunales.
Lo más notable del sistema de conflictos es que, en el momento actual, se rompe con la
tradición inmediatamente anterior -que daba preferencia al Ejecutivo en la resolución de los
conflictos en cuanto quién era el Órgano decisor (Ley de conflictos jurisdiccionales de 17 de
julio de 1948)- al configurar un órgano ad hoc en el artículo 38 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1
de julio, del Poder Judicial presidido por el Presidente del Tribunal Supremo y por cinco vocales
de los que dos serán magistrados de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo y tres Consejeros permanentes de Estado. El presidente del citado órgano -que lo es
el del Tribunal Supremo- tendrá voto de calidad en los casos de empate, siempre posible, pues
como se ve el órgano citado lo integra un número par de miembros si se cuenta al propio
Presidente.
Los conflictos pueden ser suscitados tanto por los Jueces o Tribunales, que entiendan que la
Administración se interfiere en sus competencias jurisdiccionales, como por los órganos de la
Administración que establece la LOCJ en su artículo 3, pues no cualquier órgano puede
plantear el conflicto, sino aquellos que establece el citado articulo. El procedimiento de
tramitación debe seguir los cauces marcados por la citada Ley de conflictos.
En todo caso no pueden suscitarse conflictos por la Administración en relación con

procedimientos de Habeas Corpus, ni en asuntos judiciales resueltos por auto o sentencia
firmes, o pendientes sólo de recurso de casación o revisión, salvo que el conflicto surja con
motivo de su ejecución o afecte a facultades de la Administración que hayan de ejercitarse en
trámite de ejecución.
Tampoco los Jueces o Tribunales pueden suscitar conflictos a las Administraciones públicas en
relación con actos que hayan agotado la vía administrativa, salvo que verse sobre la
competencia para la ejecución del acto. Contra las sentencias del Tribunal de Conflictos de
Jurisdicción no cabe otro recurso que el de amparo constitucional.
81

Tema 9. El procedimiento administrativo.
1. El procedimiento administrativo como garantía y cauce para la manifestación de la voluntad de la

Administración. 2. Sujetos, lengua y tiempo, como elementos del procedimiento. La posición de los
ciudadanos en el procedimiento administrativo: especial referencia al tratamiento jurisprudencial del
trámite de audiencia (Remisión a UT 15). 3. El desarrollo del procedimiento administrativo: A) Principios
generales; B) Iniciación, ordenación, instrucción y finalización. La terminación convencional. 3.
Procedimientos especiales: A) El procedimiento para la elaboración de disposiciones generales; B) El
procedimiento sancionador; 4. El procedimiento administrativo electrónico.
1. El procedimiento administrativo como garantía y cauce para la

manifestación de la voluntad de la Administración.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la
actuación administrativa para la para la consecución de un fin. Es, en definitiva, la forma en
que han de producirse los actos administrativos que deberán ajustarse al procedimiento
establecido. Como consecuencia de ello se forma un expediente, en el que figuran los
diferentes documentos generados. El procedimiento no debe confundirse con el expediente
administrativo. El expediente administrativo es sólo la materialización física del procedimiento.
El artículo 105 de la Constitución establece que la ley ha de regular el procedimiento a través

del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la
audiencia del interesado.
El procedimiento administrativo debe entenderse como una garantía que se manifiesta en la

esfera de los implicados en el mismo:
a) Respecto de la Administración:
- garantía que sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios que le encomienda el artículo 103 de la Constitución (eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento a la ley y al
derecho).
- garantía del cumplimiento de los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos que
debe regir la actuación de las Administraciones Públicas.
b) Respecto de los administrados, se manifiesta en diferentes artículos de la LRJAPPAC:

- los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecidos son nulos de pleno derecho.
- el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para actuar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados, etc.
82

2. Sujetos, lengua y tiempo, como elementos del procedimiento. La

posición de los ciudadanos en el procedimiento administrativo: especial
referencia al tratamiento jurisprudencial del trámite de audiencia
(Remisión a UT 15).
2.1 Sujetos.
Los sujetos de un procedimiento administrativo son, el sujeto activo: un órgano de

la Administración, dotado de competencia, y de otra parte, el sujeto pasivo: los interesados,
afectados por un procedimiento (legitimados), y que pueden ser también otras
Administraciones Públicas.
En relación con la Administración, su misión es la de dictar la resolución final, y como todo
procedimiento está integrado por trámites, unos dirigidos a garantizar los derechos de los
particulares y otros enfocados a una correcta decisión (resolución).
Lla LRJ-PAC, regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del
órgano, que la Constitución, en su Art. 103, impone a toda la actividad administrativa.
La Ley enumera cuáles son los casos en que las autoridades y el personal al servicio de las
Administraciones Públicas deben abstenerse (artículo 28). La ley recoge el derecho del titular
de abstenerse por el hecho de no ser imparcial y si no lo hace los particulares pueden
rechazarlo. Conviven dos situaciones: situaciones evidentes de imparcialidad y supuestos
indemostrables. La ley contempla una serie de motivos ( Tener interés personal en el asunto,
parentesco, amistad íntima o enemistad , ser administrador de sociedad o entidad interesada,
o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado, tener relación de servicio con
persona, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales).
La actuación de las autoridades y personal en los que concurran alguno de los motivos de
abstención no implicará necesariamente la invalidez de los actos en los que hayan intervenido,
sin perjuicio de la responsabilidad en la que hubieran podido incurrir.
En el polo opuesto se encuentra el instituto de la recusación, el cual entra en escena
precisamente cuando el órgano que debía abstenerse no lo ha hecho; por tanto, si el deber de
abstención no se cumple nace el ejercicio del derecho a la recusación de la autoridad o
funcionario por parte del interesado.
La Ley 30/1992 determina que la recusación se planteará por escrito y en cualquier momento
de la tramitación del procedimiento, debiendo hacerse constar las causa en las que se funda,
que precisamente deberá coincidir con alguno de los supuestos enunciados por la Ley, vistos
anteriormente, como causas de abstención.
Por último indicar que contra las resoluciones que se dicten al respecto no cabrá recurso
alguno, sin perjuicio de alegar la recusación a la hora de interponer el recurso contra el acto
que termine el procedimiento
La LRJ-PAC, dedica a los interesados su Título III, cuyo primer artículo determina que “Tendrán
capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten
con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de
sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
Son interesados:
 Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivo- Nadie que no tenga una característica jurídica relevante puede dirigirse a la
83

administración. La persona que se puede dirige a la administración sin ser titular de un

derecho o interés se denomina denunciante.
 Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte- Es un derecho pasivo.
 Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.- Aquí ya no se habla de derechos sino sólo de intereses.
Cuando hablamos de legítimos queremos decir que son intereses amparados por la
Ley.
En principio los derechos individuales no presentan ningún problema, los colectivos sí. Para
actuar en el derecho administrativo tienen que acreditar la personalidad. Por tanto, cuando
hablamos de intereses colectivos quiere decir que quienes realmente son titulares de un
interés colectivo pueden actuar.
El problema es hallar el punto en que la administración está obligada a dirigirse a ellos. La

administración No tiene obligación de ponerse en contacto con ellos si desconoce de su
existencia. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y
sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Los interesados podrán actuar por medio de representante. Ante la Administración podrá ser
representante cualquier persona con capacidad de obrar. La jurisprudencia constitucional,
incluye como interesados a aquellos otros cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
pudieran resultar afectados por la resolución.
2.2 Lengua.
El reconocimiento del Art.3 de la CE de la cooficialidad de varias lenguas distintas al castellano,

conlleva el reconocimiento de un derecho a los ciudadanos a utilizar dichas lenguas en sus
relaciones con la administración.
En estos casos, el procedimiento se tramita en la lengua elegida por el ciudadano. Si en un
mismo procedimiento concurren varios interesados y cada uno elige una lengua diferente, el
procedimiento se desarrollará en castellano, si bien los documentos o testimonios que
requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.
En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y
de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a la legislación autonómica, pero
siempre deben traducirse al castellano los documentos que deban surtir efectos fuera del
territorio de la Comunidad Autónoma y los que afecten a interesados que así lo soliciten.
2.3. Tiempo.
Es un elemento que sirve para ordenar el procedimiento administrativo. Debe advertirse que
el legislador usa equivocadamente las expresiones términos y plazos, conceptos que la
doctrina trata de diferenciar. Muchas veces confundimos ambos conceptos, pero según la ley
de procedimiento:
El “término” es el momento en que debe realizarse un determinado acto, cuando debe
originarse una determinada actuación jurídica. En la práctica cuando se fija un término se
adjunta alguna información adicional. Es raro que la ley fije términos.
Por el contrario, el concepto de “plazo” remite a un espacio de tiempo amplio enmarcado en
determinados días, meses o años dentro del cual se puede elegir el momento de llevar a
84
efecto la correspondiente actuación jurídica, sustantiva o formal- tanto la Administración

como el interesado-.. La ley prácticamente fija un plazo en cada artículo (del 68 al 92).
Su regulación se efectúa tanto en normas sustantivas, como en normas procesales, como con
ocasión de la ordenación de los procedimientos administrativos como es el caso de la Ley
30/92.
De otro lado, debe advertirse que el legislador usa equivocadamente las expresiones términos
y plazos, conceptos que la doctrina trata de diferenciar.
La vigente Ley 30/92 de LRJPA en el art.47 “Los términos y plazos establecidos en esta u otras
Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas…”.
El Cómputo de los plazos conforme al artículo 48 de la Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se efectúa de la
siguiente manera:
 Cuando los plazos se señalen por días, se entiende que estos son hábiles,
excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los
plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las
correspondientes notificaciones.
 Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a
aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o
desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por
silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a
aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día
del mes
 Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día
hábil siguiente. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma
en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a
la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
2.4.- La posición de los ciudadanos en el procedimiento administrativo: especial referencia al

tratamiento jurisprudencial del trámite de audiencia.
El trámite de audiencia es el último trámite que se desarrolla en el Procedimiento

Administrativo antes de que se dicte resolución
El art.105 CE implica la necesidad de dar participación al interesado en el procedimiento antes

de dictar la resolución correspondiente, dándole la oportunidad de examinar el expediente
completo y formular las alegaciones y presentar los documentos que estime oportunos. La
audiencia se acordará en el trámite anterior a la formulación de la propuesta de resolución y
comprende el previo trámite de vista o puesta de manifiesto de las actuaciones habidas en el
procedimiento hasta ese momento. El plazo para evacuar este trámite no podrá ser inferior a
diez ni superior a quince días.
Audiencia a los interesados (art. 84 L 30/92) es una última oportunidad al interesado. La

omisión del trámite de audiencia dará lugar a la nulidad de actuaciones por ocasionar la
indefensión del interesado, salvo en el caso contemplado en el artículo 84.4:
85

“4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas
por el interesado”.
3. El desarrollo del procedimiento administrativo: A) Principios

generales; B) Iniciación, ordenación, instrucción y finalización. La
terminación convencional
A) Principios generales.
PRINCIPIOS QUE INFORMAN DE LA ACTIVIDAD GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN

 Principios constitucionalizados. Reafirman lo establecido en la CE.
 Deber de objetividad. Refiriéndose a la neutralidad ideológica. Dentro de esta
objetividad está el deber de abstención o la recusación por parte de los interesados
 Principio de eficacia y eficiencia. La eficacia se entiende como el juicio valorativo
sobre el grado de cumplimiento de los objetivos, y la eficiencia tiene un significado
económico. Sólo se realizarán los trámites imprescindibles.
 Principio del servicio al ciudadano. Que obliga a tratar a quien se relaciona con la
administración como un ciudadano y no como un súbdito.
 Principios de cooperación y colaboración. Entre las distintas administraciones.
 Buena fe y confianza legítima (art. 3 y 106). La buena fe la debemos entender en el
sentido de que la administración actúa persiguiendo fines públicos y de que aplique las
normas de procedimiento en el sentido más ortodoxo. La confianza legítima dice que
debemos esperar de la administración que actúe tal y como lo viene haciendo
anteriormente.
PRINCIPIOS QUE INFORMAN EL PROCEDIMIENTO EN SENTIDO ESTRICTO
 Principio de oficialidad. Art 74 LPC, impone el impulso de oficio en todos los trámites
del procedimiento. El procedimiento tiene que ser impulsado por la administración.
No es el particular el que tiene que ir empujando la actuación administrativa.
 Principio de celeridad. Supone la impulsión simultánea de todos los trámites obligados
que no requieran la realización sucesiva.
 Principio de igualdad. Obliga a la tramitación de los procedimientos según su orden de
incoación Art 74.
 Principio antiformalista. Que se traduce en la imposición de unos requisitos mínimos
para las actuaciones de los interesados, y la admisión generalizada de la subsanación
de los defectos o errores cometidos.
 Principio de audiencia. Implica la exigencia inexorable de este trámite Art 84.
 Principio de publicidad. Se concreta en el derecho de acceso a los archivos y registros
administrativos y en los derechos a conocer el estado del procedimiento, identificar a
la autoridad o funcionario que lo tramita y a ser informando de los requisitos exigidos
para presentar las solicitudes.
 Principio de reconocimiento de medios impugnación de los actos administrativos.
 Principio de proporcionalidad y de menor onerosidad,,que informan los
procedimientos de ejecución forzosa y, en general, la actividad limitadora de derechos
del ciudadano.
86

 Principio de contradicción: se garantiza la igualdad de las partes ante el procedimiento

(plazos, medios de prueba, etc.), existiendo una adecuada confrontación de los
distintos intereses en juego, siempre en presencia de sus titulares, antes de dictarse
una resolución definitiva.
 Principio de economía procesal: se le impone a la Administración economía de medios
en su actuación, obligándosele a acordar en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento
sucesivo.
B) Iniciación, ordenación, instrucción y finalización
1.-INICIACIÓN.
Conforme al art. 68 L30/92, la iniciación del procedimiento se puede realizar de dos maneras:
de oficio, es decir, por la propia Administración, o a instancia de un particular o persona
interesada.
La iniciación de oficio es la que realiza la propia Administración por acuerdo de un órgano
competente, partiendo la iniciativa del propio órgano, de una orden superior, de una petición
razonada de otros órganos, o por denuncia. En este sentido es importante resaltar que el
procedimiento no se inicia por el mero hecho de una denuncia, sino que el propio órgano
competente ha de valorar la conveniencia o no de llevarlo a cabo, por lo que en ningún caso se
inicia el procedimiento hasta que lo decide el órgano.
Debemos de pensar que hay un único órgano competente en toda la administración que tiene
atribuciones para iniciar un proceso determinado (art. 69.1).
La iniciación a instancia de particular normalmente se ejercita por medio de una solicitud, que
es un documento mediante el cual los ciudadanos se dirigen a la Administración para realizar
una o varias peticiones.
Tanto la solicitud como cualquier otro documento que los ciudadanos presenten ante la
Administración deberán contener la siguiente información:
a. Identificación. Se deberá indicar nombre, apellidos y DNI del interesado o, en su caso,

de la persona que lo represente.
b. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c. Lugar y fecha en que se presenta la solicitud.
d. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
e. expresada por cualquier medio.
f. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
g. Soporte documental. Los documentos escritos no son el único medio posible para
comunicarse con la Administración; los ciudadanos pueden utilizar cualquier medio
(físico, visual o telemático), siempre que sean compatibles con los medios técnicos de
que disponga la Administración. Estos documentos han de ser admitidos en los
registros ante los que el ciudadano los presente, independientemente de cuál sea su
formato.
h. Medios y lugar de notificación. El interesado deberá indicar en el documento que
presente el medio por el que prefiera recibir la notificación, siempre que el medio
elegido permita tener constancia de la recepción por parte del interesado o su
representante, así como de la fecha, identidad y contenido del acto notificado.
También se ha de indicar el lugar donde se desea recibir la notificación.
87

En principio, en la iniciación por particulares lo que más relevancia ocasiona es que genera el
derecho a una resolución. El artículo 70.1 da unas reglas de redacción para iniciar un
procedimiento. El artículo 71 determina la obligación de la adm. de advertir de la subsanar los
defectos que presente la solicitud del interesado y ofrecerle mejorar su solicitud,; Esta idea de
mejora de la solicitud es compleja, deberíamos hablar de procedimientos muy concretos en
que las peticiones del interesado están determinadas por la ley.
Las medidas provisionales (art. 72). Son decisiones que se toman en la fase de iniciación. Son
medidas que la administración va a poder tomar prácticamente sin datos, sin tener un
conocimiento completo del asunto. Las medidas se llaman provisionales porque tienen que
producir efectos desde que se inicia el procedimiento hasta que se termina, no es definitiva.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá
adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio
suficiente para ello.
Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a
instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses
implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos
expresamente por una norma de rango de Ley.
No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o
imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por
las leyes.
2.- LA ORDENACION
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus
trámites.
En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de
homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden
motivado en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento dará lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción
del puesto de trabajo.
Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo
de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la
norma correspondiente se fije plazo distinto.
Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no
reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor,
concediéndole un plazo de 10 días para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá
declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la
actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día
que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a
la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación
3.- LA INSTRUCCIÓN
Los actos de instrucción propios de esta fase son los necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución; estos actos son: las alegaciones, las pruebas, los informes y la audiencia.
a) Alegaciones. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al

trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
88
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolución.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial,
los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la
omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
b) Las pruebas. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un
período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10 días, a fin de que
puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del procedimiento sólo podrá
rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas. En la
notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la
advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. En
los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización
implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los
mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de
los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los
mismos.
b) Los informes. En determinadas circunstancias es preceptiva la solicitud de informes a

especialistas o a otros órganos de la Administración, bien por su propio carácter consultivo o
por las cualidades técnicas que posee. En este caso es importante dilucidar si el informe es
vinculante o no. Si es vinculante, el órgano que ha de resolver debe atenerse al sentido del
informe; en caso contrario no, pero siempre se habrá de razonar ese sentido contrario de la
resolución. Los informes que se emitan fuera de plazo podrán no ser tenidos en cuenta. Los
informes han de emitirse en un plazo de 10 días, pasados los cuales, si no se han emitido, se
proseguirán las actuaciones. En caso de ser preceptivo se puede llegar a interrumpir los plazos
de los trámites sucesivos.
Si no indica lo contrario, los informes son no preceptivos y no vinculantes
d) Trámite de audiencia. Instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar

la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto a los interesados el expediente, cion un
relación de documentos que consten en el expediente.
Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar
los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo
los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean
tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado. .
Un sector entiende que cualquier omisión debe tener como consecuencia la nulidad. Aducen
que la audiencia viene recogida en el art. 105 C.E. Otro sector estima que debe producir la
anulabilidad.
89

Información pública (art. 86 L 30/92). El órgano al que corresponda la resolución del

procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de
información pública A tal efecto, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la
Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física
o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. La
incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición
de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite
tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada.
Sobre este trámite también existe jurisprudencia contradictoria ya que algunos piensan que la
ausencia de éste supondría la nulidad de pleno derecho por inaplicación del art. 105 CE en el
que se establece el derecho de audiencia de los ciudadanos, no obstante no parece lo más
oportuno.
4.- TERMINACIÓN.
La terminación del procedimiento administrativo se puede producir por las siguientes causas:
1. Resolución de la Administración correspondiente.
2. Desistimiento del interesado.
3. Renuncia al derecho en que fundó la solicitud del interesado.
4. Declaración de caducidad.
5. Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.
6. Terminación convencional.
La resolución es el modo normal de terminar el procedimiento, mientras que el resto pueden

considerarse como modos anormales. En todo caso, la resolución que se dicte deberá ser
motivada.
1-. Resolución de la Administración.

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquéllas otras derivadas del mismo, sin que, en ningún caso, la situación inicial
de la que parte el interesado resulte empeorada o agravada.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados,
el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto
a aquéllos por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen
pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
La resolución, que finaliza el procedimiento, puede ser:
a) Estimatoria, cuando el órgano accede a la propuesta del interesado.
b) Desestimatoria, cuando el órgano no accede a la propuesta.
c) Combinación de las anteriores, cuando el órgano estima parte de las pretensiones del
interesado y desestima otra parte.
d) Inadmisible, cuando la solicitud o pretensión del interesado no pueda ser admitida a
trámite por no reunir las condiciones adecuadas.
El artículo 54 establece que, serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos
de derecho:
 Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
 Que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos,

reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
90

 Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
 Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo.
 Los acuerdos de aplicación de tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
 Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
2.- Desistimiento es la situación que se da cuando un particular que ha iniciado un

procedimiento, decide expresamente apartarse de él, lo que supone el archivo del expediente,
sin perjuicio de que el propio interesado pueda nuevamente iniciar otro procedimiento
distinto, en otro momento diferente, que verse sobre la misma pretensión. Por lo tanto, no
implica la renuncia al derecho que implícito de la solicitud llevada a cabo en su momento.
3.- Renuncia, que implica que el interesado se aparta del procedimiento y, con ello, abandona
el derecho que esgrimía u ostentaba, por lo que no podrá hacerlo valer en un procedimiento
futuro y distinto del anterior, que verse sobre la misma pretensión.
4.- Caducidad, regulada en el art. 92 L30/92, es aquella situación que exige o implica un
comportamiento peyorativo o negligente del interesado, considerándose que tiene un sentido
de finalización del procedimiento ya que se le otorga, sin ser sanción alguna, un cierto carácter
sancionador.
La caducidad implica una forma de terminación del procedimiento. Pero, ésta, no opera
automáticamente, sino que el legislador impone que se haga una advertencia al interesado, si
a los tres meses, el implicado no colabora, la administración procederá a declarar la caducidad
(art. 92 L30/92).
La caducidad no implica prescripción, pero tampoco la interrumpe, y tampoco quiere decir que
no se pueda volver a solicitar, de la Administración, reabrir el ejercicio del derecho de acción.
(art. 92. 3 L30/92)
Hay que señalar, que el art. 92 L30/92, se refiere a los procedimientos iniciados a instancia del
interesado. La caducidad, respecto a los procedimientos iniciados de oficio, sólo se produce en
aquellos cuyos efectos pueden ser negativos para el administrado interesado.
5.- Imposibilidad sobrevenida, el procedimiento también puede terminar por esta causa. (art.
87.2 Ley 30/92). P. ej: por fallecimiento del que inicia el procedimiento.
La terminación convencional
Terminación convencional, introducidas por la Ley 30/92 y reguladas en su art. 88 es un
procedimiento que no termina estrictamente en una decisión, sino a través de técnicas
convencionales entre las partes (pacto, convenio, contrato).
Estas técnicas sólo serán posibles en los casos en que así lo prevea la disposición, o en aquellos
en los que no se desprenda la imposibilidad, por la materia de que se trate (p.ej.-
nacionalidad), en todo caso han de ser materias susceptibles de transacción.
Estas técnicas podrán:
 Poner fin al procedimiento, en cuyo caso sustituyen al acto unilateral.
 Insertarse en el procedimiento con carácter previo, pudiendo ser vinculante o no, lo

que lo convierte en un trámite más. Ahora bien, en caso de ser vinculante sería en sí
mismo un acto de terminación en el sentido en que obliga a resolver en ese orden.
91

Resolución presunta o silencio administrativo, que tiene lugar cuando la Administración no

responde expresamente al particular.
En estos casos, el legislador ha previsto que ese silencio de la Administración al no dar una
respuesta expresa, sumado al transcurso de un plazo determinado de tiempo (generalmente 3
meses), implica en algunos casos la estimación de lo solicitado y, en otros, la denegación de
ello al interesado, por lo que habrá que estar al caso concreto y a las disposiciones que lo
regulen.
4. Procedimientos especiales.
4.1 ) El procedimiento para la elaboración de disposiciones generales
1.- LIMITES
 1º. El órgano que lo dicta tenga competencia para ello.
 2º. Principio de jerarquía normativa: los reglamentos se ordenan según la posición en
la organización administrativa del órgano que los dicta, sin que en ningún caso el
reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior.
 3º. La adecuación a los hechos o el respeto por la realidad que trata de regular, lo
que se marca en el principio de interdicción de la arbitrariedad a que se refiere el art. 9
de la Constitución Más discutible es si la potestad reglamentaria debe respetar la regla
de la irretroactividad que la Constitución impone a todas las normas cuando son de
carácter sancionador o limitativas de derechos individuales;
 4º. Precisa seguir un procedimiento. El art. 105 de la Constitución dice: La Ley
regulará la audiencia a los ciudadanos directamente o a través de representantes
(organizaciones o asociaciones) reconocidas por la Ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
2.- TRÁMITES:
a) El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben

incluirse los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo que habrá de someterse a
la decisión del órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la tabla de vigencias,
es decir, una especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar y las que
permanecen en vigor.
b) El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio

correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio de Administraciones
Públicas cuando el proyecto verse sobre aspectos relativos a la organización, personal, etc.
(art. 130 L.P.A.)
c) Siempre que sea posible se someterá informe de las entidades que por Ley ostentan la
representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo.
d) Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus
Comisiones delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros
convocados, para que formulen las alegaciones pertinentes.
92
Una vez aprobado el proyecto de reglamento y ordenanza por el Pleno de la Corporación se

somete a información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días,
durante los cuales pueden presentarse reclamaciones y sugerencias; llega después el trámite
de aprobación definitiva por el Pleno de la Corporación, resolviendo previamente las
reclamaciones y sugerencias presentadas. Una y otra aprobación deben tener el voto favorable
de la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación cuando la norma a aprobar
sea el Reglamento Orgánico de la Corporación, los Planes y Ordenanzas urbanísticos y las
Ordenanzas Tributarias (arts. 47,3 y 49 de la L.R.B.R.L.).
La Jurisprudencia recaída con motivo de la infracción de los trámites para la aprobación de los
reglamentos no es muy estricta. En general, para los reglamentos estatales y autonómicos sólo
se ha considerado como vicio determinante de la nulidad la omisión del informe de la
Secretaría General Técnica u otro órgano equivalente y, en alguna ocasión la omisión de la
audiencia de las entidades representativas de intereses cuando no esté debidamente
justificada su omisión.
4.2 ) El procedimiento sancionador .
El procedimiento administrativo sancionador es el que utilizan las administraciones públicas

para ejercer su potestad sancionadora. Está regulado por el Real Decreto 1398/1993,
reglamento que desarrolla el Título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
1.- Requisitos y fases: El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal o

reglamentariamente establecido, regulando los derechos del presunto responsable, las
medidas de carácter provisional, la presunción de inocencia y los requisitos de la resolución
que ponga fin al procedimiento. procedimiento legal o reglamentariamente establecido. Los
procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la
debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos
distintos. En ningún caso, se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento.
2.- Principios de la potestad sancionadora son el Principio de legalidad, Irretroactividad;

Principio de tipicidad; Responsabilidad; Principio de proporcionalidad ; Principio de
Prescripción ( las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años
y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los
tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al
año), Principio de no concurrencia de sanciones (No podrán sancionarse los hechos que hayan
sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del
sujeto, hecho y fundamento); Presunción de inocencia.
3.- Derechos del presunto responsable: Los procedimientos sancionadores garantizarán al

presunto responsable los siguientes derechos:
 A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la
sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
 A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.
 Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de la Ley 30/1992.
93

Si está previsto en las normas que lo regulan se podrá proceder mediante acuerdo motivado
a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución
final que pudiera recaer.
4.- Presunción de inocencia: Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de

no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Los
hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas
sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.
5.- Resolución: La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y
resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente.
En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del
procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. En la resolución se
adoptarán, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto
no sea ejecutiva.
5. El procedimiento administrativo electrónico.
Las posibilidades de comunicación entre los ciudadanos y la Administración, a través de los
medios electrónicos que existen actualmente, dependen del proceso interno de mejora de la
propia Administración. Esta mejora persigue un aumento de la productividad mediante el
empleo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. La evolución puede
pasar por múltiples estadios, desde la sustitución de máquinas de escribir por ordenadores
personales hasta la automatización integral de los procedimientos, pero el objetivo perseguido
es la sustitución paulatina del papel por documentos electrónicos, algo que provocará la
reorganización interna de los órganos administrativos.
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos
(LAE), contiene una completa y avanzada regulación, ciertamente innovadora en muchos
aspectos, que deberá agilizar adecuadamente el funcionamiento de la Administración
electrónica y que sitúa al ordenamiento jurídico español en una posición privilegiada respecto
de los países de nuestro entorno.
La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos otorga a los
ciudadanos la posibilidad de escoger en cualquier momento el modo de comunicarse con las
Administraciones Públicas sea por medios electrónicos o no, salvo en los casos en que una Ley
establezca el uso obligatorio de un medio no electrónico; de todos modos la opción por un
medio u otro no vincula al ciudadano que en cualquier momento puede optar por un medio
diferente de comunicación con la administración del que inicialmente hubiera utilizado. No
obstante, en sus comunicaciones con los ciudadanos las Administraciones Públicas deben
utilizar medios electrónicos siempre que así lo hayan solicitado o consentido expresamente,
además de que tanto la solicitud como el consentimiento por medios electrónicos se
consideran válidas siempre que exista constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas,
del contenido íntegro de las comunicaciones y, además, se identifique de modo fehaciente al
remitente y destinatario de las mismas, por ello cada administración debe publicar en el diario
oficial y en la sede electrónica correspondiente los medios electrónicos que pueden utilizar
los ciudadanos en cada caso para comunicarse con ellas.
Los requisitos de seguridad e integridad de las comunicaciones se establecen en cada caso
de forma apropiada al carácter de los datos y objeto de aquellas conforme con criterios de
94

proporcionalidad de acuerdo con lo dispuesto en la normativa sobre protección de datos de

carácter personal. En lo que respecta a las comunicaciones de las Administraciones Públicas
entre sí, la Ley de acceso establece la preferencia de uso de medios electrónicos de acuerdo
con los acuerdos que se establezcan entre ella.
Tema 10: El acto administrativo

1. Las manifestaciones de la actividad de la Administración: actos, convenios y contratos. Otras
manifestaciones: La actividad material e inactividad. Los convenios entre la Administración y
los administrados. La actividad técnica. La coacción directa. 2. El acto administrativo: concepto.
3. Elementos: A) Subjetivos; B) Objetivos; C) Formales. En particular, la motivación. 4. Clases: A)
Decisorios y no decisorios; B) Resolutorios y de trámite; C) Favorables y de gravamen; D)
Confirmatorios; E) Expresos, presuntos y tácitos; F) Los actos firmes. 5. Los actos de gobierno
(Remisión).
1. Las manifestaciones de la actividad de la Administración: actos,
convenios y contratos. Otras manifestaciones: La actividad material e
inactividad. Los convenios entre la Administración y los administrados.
La actividad técnica. La coacción directa.
El acto administrativo es la forma por la cual la Administración pública actúa. En las
concepciones subjetivas lo transcendente es el origen del acto, es decir, que provengan de una
Administración pública.
Todos los actos que se pueden considerar administrativos provienen de la Administración, pero
esto causa problemas porque esta fórmula actos que no son administrativos, por eso, estas
concepciones pretenden separar la manifestación de su origen. En definitiva, un acto será
administrativo no por su origen sino por sus características (concreto, parcial y
subordinado).De acuerdo con la concepción elegida definiremos el acto de una u otra manera.
Según la concepción jurídico-formal el acto administrativo es un acto jurídico de declaración de

voluntad unilateral que provoca unilateralmente consecuencias jurídicas que se basa en el
principio de legalidad.
1.1 - Actos, convenios y contratos.
Todos los actos de la administración encajan en el modelo jurídico formal, da igual de la

administración que provengan, incluso pueden provenir de entidades que aparentemente no
son administraciones públicas, incluso no son órganos jurídicos (mesas electorales) Con esto,
un concepto de acto administrativo proveniente de una concepción formal es razonablemente
capaz de sustentar las características propias del acto.
Convenios y contratos son figuras cuyo deslinde en nuestro ordenamiento no es claro. Existe la
ley de contratos del sector público que abarca a la Administración y a otras muchas figuras,
incluidas porque el dinero procede de los fondos públicos.
Según la ley, los convenios no son contratos, en derecho administrativo los convenios son
acuerdos en los que o bien la administración interviene con otra administración y las dos
actúan de igual forma o bien la administración entabla relaciones con un particular pero esa
relación no está regulada por la ley. Para muchos autores, ni los convenios ni los contratos son
manifestaciones de la actividad administrativa ya que no hay unilateralidad, pero existe una
categoría dentro de los contratos y convenios, la adjudicación, que si que se crea
unilateralmente.
95

1.2.- Otras manifestaciones: la actividad material e inactividad.
La actividad material no se nos traslada como actos jurídicos sino que están envueltos en otros
actos como una intervención sanitaria. En este contexto, tiene que quedar claro que la
actividad material tiene también un contexto jurídico que se enmarca en las relaciones entre la
administración y los particulares.
La inactividad en realidad es consecuencia de lo anterior. La falta de ese acto administrativo

será sustituida por un acto previsto o el silencio administrativo. Como la administración está
obligada a dictar resolución la ley establece que si se inicia el procedimiento y transcurridos 3
meses no se ha producido la notificación se produce el silencio administrativo. Es una
presunción basada en unas reglas que implican que transcurrido un determinado tiempo hay
que entender que se ha producido el silencio y que la administración ha estimado o
desestimado lo pedido.
Frente al acto administrativo está el silencio administrativo que es una presunción legal pero
no hay mucha parte de la actividad administrativa que se refleje en obligación de hacer o
actuar para corregir esa situación, por lo tanto, aparece la inactividad.
Existen dos grandes sectores en los que podemos encuadrar la inactividad:
- La inactividad como incumplimiento de otros actos administrativos. Como la

administración es la encargada de cumplir su propio acto, ese incumplimiento se
denomina inactividad, que se puede dar efectiva acudiendo a los tribunales para que
obliguen a las administración a que actúa. Este es el supuesto más simple de
inactividad (art 29.2)
- El artículo 29.1 se refiere a cualquier acto, convenio, contrato etc. Dicho artículo
requiere que ese acto, convenio, contrato etc produzca consecuencias jurídicas
creando o generando un derecho para una o varias personas. Si ese acto no se cumple
entonces de nuevo los titulares de esos derechos pueden acceder a los jueces para
pedir su cumplimiento.
Los tribunales actúan con una potestad revisora, revisan si ese acto es conforme o no a
derecho. Cuando hablamos de la inactividad a lo que acudimos a los tribunales no es a que el
juez revise el acto sino a que haga efectivo lo contenido en el actos.
Los convenios entre la Administración y los administrados. La actividad técnica. La coacción

directa
Con la actividad técnica se refiere a aquellos actos materiales de la administración con

contenido técnico, es decir, no jurídico.
La actividad técnica supone el conocimiento de técnicas ajenas al derecho que sirven para que
la administración pueda actuar.
La coacción directa es aquella parte de la actividad administrativa que carece de un acto previo
de la administración. Hay una coacción, que es lo llamado ejecutoriedad de los actos
administrativos.
Es la que aplica la administración en supuestos anormales y en aquellos casos en los que no se

intenta obligar a cumplir aquellos actos, solo se aplica en actos de orden público o policial.
96
2. El acto administrativo: Concepto.

Existen varias definiciones de acto administrativo, dicho acto puede ser concebido como una
decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una
potestad administrativa.
García de Enterría, adapta la formulación clásica de Zanobini al definir el acto administrativo

como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria”.
a) Es una Declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales

(ejecuciones coactivas, actividad técnica); Y no sólo la declaración expresa, sino los
comportamientos y conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual
previa (vía de hecho), aun cuando una un cambio de conducta en reconocimiento de
derechos o beneficios a los particulares pude identificarse con una revocación singular.
b) La declaración ha de ser de voluntad, pero también de juicio, de deseo o de
conocimiento.
 Declaraciones de Voluntad o resoluciones: Las más relevantes en cuanto sea por sí

misma creadora, modificadora de situaciones jurídicas, con carácter imperativo o
decisorio, recurribles por separado.
 Declaraciones de juicio: todo acto consultivo, o informe o actos de intervención o

fiscalización financiera.
 Declaraciones de conocimiento: los actos certificantes, diligencias, documentos,

levantamiento de actas o los actos de información.
c) La declaración en que consiste el acto administrativo debe proceder de una

Administración, lo que excluye los actos jurídicos del administrado- que se regulan por
el Dº Administrativo, pero con un régimen jurídico diferente- los actos materiales de
organismos públicos no encuadrados en la Administración, los contratos o convenios-
fruto de varias voluntades-.
Es un acto unilateral, producido por el órgano competente, aunque la voluntad del

administrado tenga su papel como presupuesto de existencia-desistimiento, renuncia-
de eficacia-toma de posesión de un funcionario.
d) La declaración se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, pues no

hay acto sin norma específica que lo autorice y prevea, Es una acto típico, nominado
sometido a la Ley, parte de la potestad producto de l principio de legalidad de la
Administración.
e) Distinta de la potestad reglamentaria. No se trata de una diferencia cuantitativa

(destinatarios generales o indeterminados para el reglamento, determinados para el
acto) sino de grado (el reglamento crea o innova derecho objetivo, el acto lo aplica),
máxime cuando se acepta l existencia de actos administrativos generales o con
pluralidad indeterminada de destinatarios (convocatorias, anuncios de licitación..etc).
97

3. Elementos: A) Subjetivos; B) Objetivos; C) Formales. En particular, la

motivación
A) Subjetivos (Administración, Órgano, Competencia, Investidura del titular del órgano)
La declaración de voluntad unilateral se expresa a través de una persona jurídica que actúa a
través de los órganos de los que dispone, a través de los que se manifiesta y obra, en los que la
decisión se formula por el conjunto de decisiones de las personas que forman el órgano(con la
adecuada competencia territorial, funcional y jerárquica), o individuales, caracterizados por ser
una persona física la que adopta las decisiones, como titular de la investidura legítima
(nombramiento legal, toma de posesión, suplencia legal…etc.) que no tenga relación personal
directa o indirecta con el fondo del asunto, en situación de imparcialidad….etc.
Esto, tiene una relevancia extraordinaria porque el derecho no puede vigilar la voluntad de la
persona física, sin embargo, este es perfectamente capaz de controlar este elemento cuando se
trata de un órgano colegiado.
En cuanto al sujeto pasivo- el destinatario del acto, realmente no es un elemento del acto, pues
su única relación es irle dirigido a el.
B) Objetivos (presupuesto de hecho, fin, causa, motivo).
B.1. Presupuesto de hecho
La Teoría de la causa como requisito del acto o negocio jurídico plantea que la causa
comprende los hechos que mueven a la Administración a tomar una decisión. Según García de
Enterría deben de aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para que el acto
pueda y deba ser dictado por al Administración. La Ley, como imperativo abstracto, conecta
una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico. La potestad de aplicar la norma
se traduce en el acto administrativo, precisamente al ejecutarse la Ley por la Administración:;
El presupuesto de hecho proviene directamente de la norma atributiva de potestad, y es
siempre un elemento reglado del acto, controlable por el Juez; Y si no se cumple con la
tipificación legal no se cumple con la realidad y la potestad no se ha utilizado correctamente.
Podrá ser objeto de valoración su aplicación, pero no la realidad misma del supuesto.
Garrido Falla ha calificado de causa a esa realidad del presupuesto que juega como requisito de
validez del acto.
B.2- Fin
Al configurar la potestad, la ley asigna a la potestad un fin específico, que, en principio, siempre
es un fin público, específico en cada sector de actividad. Debe servir necesariamente a ese fin
típico, so pena de vicio legal si se aparta de esa finalidad pública.
Se distingue, por otra parte, el fin mediato (efecto práctico) y el fin remoto (interés público).
B.3.- Causa
García de Enterría entiende que no puede aplicarse la causa como elemento de la misma
manera que en l dogmática civil de la causa, pues en derecho administrativo no se rige por la
autonomía de la voluntad, ni existe un poder ilimitado para configurar relaciones, pus la
actualización de previsiones legales y específicas, típicas, portan en sí la propia causa, y cuyo
cumplimiento condiciona el ordenamiento jurídico para su validez. Así, la causa de un acto
policial será su funcionalidad específica para el servicio de ese fin, como es causa para la
expropiación la utilidad pública o el interés social. Calificadas en abstracto por la Ley.
98

B.4.-Motivo
En la dogmática civil se devalúan los motivos frente a la causa. En el derecho administrativo la

Administración no tiene otra actuación ni vida psicológica que la estrictamente legal- En el acto
administrativo los motivos están siempre, y necesariamente, incorporados a la causa. La
motivación de los actos es un requisito, y el control de los mismos es un punto central del
control de legalidad de la Administración, tanto en su fase aplicativa (autotutela), como en su
fase fiscalizadora mediante control judicial
C) Formales. En particular, la motivación
C.1.- Procedimiento.-
El Procedimiento administrativo. La sumisión del actuar administrativo a un determinado

procedimiento es un una exigencia constitucional; Dicho procedimiento regula
simultáneamente una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del
supuesto de hecho del que hay que partir; la participación de una pluralidad de sujetos o de
Órganos, cada uno en su función; la necesidad de adoptar unas cierta formas de actuación; y
finalmente, la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el
procedimiento, distintas de la Administración actuante-relación jurídico procesal-.
De ahí se deriva una distinción fundamental entre decisión final o resolución y actos
procedimentales. Unos y otro son actos administrativos, aunque con función y régimen
diversos.
Garrido Falla, sin embargo sostiene una concepción sustancial del procedimiento, que ve en
éste la formulación gradual de la voluntad administrativa como la resultante de la integración
de las voluntades de los sujetos y órganos que han participado en la operación procedimental.
C.2 La forma externa de manifestación es un elemento muy importante, pues es la garantía, y

es consustancial al acto administrativo.
En el Ordenamiento Jurídico privado, la forma no tiene relevancia porque este es

protagonizado por personas físicas; Los actos administrativos son actos de voluntad de
personas jurídicas que tiene que tener un soporte sobre todo si se formulan normalmente por
escrito, porque los actos recepticios debe de notificarse o publicarse, por razones elementales
de certeza y seguridad jurídica.
Lo que importa es que se manifieste la voluntad y que esta pueda ser acreditada (constancia).
Las Administraciones deben tener unos registros donde consten las decisiones que aunque no
se manifiesten por escrito tendrán que adoptar la forma determinada para que haya
constancia de estas.
Debe precisarse que no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita
de constancia-en los órganos colegiados los acuerdos son verbales, aunque esos acuerdos
deben hacerse constar seguidamente con un acta levantada por el secretario y aprobada por el
colegio (p. ej. Pleno municipal, Comisión de Gobierno o consejo de Ministros) Esta forma
escrita de constancia basta para cumplir las finalidades antes descritas.
C.3.- En particular, la motivación.
El contenido de la forma escrita adquiere una singular importancia. Dicho contenido es la

motivación. Es importante porque es el conjunto de derechos y obligaciones que se han creado
e impuesto unilateralmente por la administración. Motivar un acto obliuga a fgijar los hechos
de cuya consideración se parte e incluir dichos hechos en el supuesto de una norma jurídica. Es
un medio técnico de control de la causa del acto.
99

La motivación se exige para los supuestos del artículo 54. de la LRJPAC
1.- Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a. Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b. Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos

administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
c. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d. Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e. Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f. Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban
serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los
fundamentos de la resolución que se adopte.
Existen actos que se dictan en virtud de potestades discrecionales: la discrecionalidad implica

una situación en la que el Ordenamiento Jurídico permite a la administración valorar unos
determinados aspectos de la propia decisión. Ello implica una valoración administrativa no
automática, y esa valoración es la que hay que explicar a los interesados. Cuanto mayor sea la
discrecionalidad más intensa es la obligación administrativa de motivar
4. Clases: A) Decisorios y no decisorios; B) Resolutorios y de trámite; C)

Favorables y de gravamen; D) Confirmatorios; E) Expresos, presuntos y
tácitos; F) Los actos firmes.
A) Decisorios y no decisorios
- Los actos decisorios: Son aquellos actos en los que la administración crea, modifica o
extingue una relación jurídica. Ej.: multas, permiso de residencia
- Los actos no decisorios: La administración más que declarar su voluntad lo que hace es
declarar otro estado psicológico. No alteran los efectos jurídicos existentes y no
pueden ser impugnados porque aún no se ha decidido nada.
García de Enterría indica que la distinción doctrinal de actos decisorios como declaración
de voluntad, dirigida a un ciudadano que define ejecutoriamente una situación jurídica
individualizada de ese ciudadano respecto de la Administración presente deficiencias, pues
hay decisiones que no afectan a los ciudadanos sino a otras Administraciones- incluso
existen relaciones reflexivas en la propia Administración, con eficacia análoga, e, incluso en
las decisiones que afectan a los ciudadanos no se definen situaciones jurídicas
individualizadas; Por otra parte dicho autor afirma que no se está clasificando sino
describiendo, pues el fenómeno de la autotutela administrativa no es una virtud del acto
administrativo sino un privilegio subjetivo de la Administración, que la utiliza cuando es
100
menester, pero no en todos sus actos jurídicos.
B) Resolutorios y de trámite
Resolutorios: Son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas. Se formula la
distinción desde la recurribilidad del acto. En dicha categoría se encuadrarían las resoluciones y
los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos (107 Ley 30/192 y art. 25 L Jurisdiccción c-adva).
De trámite: Son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará

normalmente con una resolución. No tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la
resolución que pone fin al procedimiento. No son impugnable separadamente- salvo lo antes
citado ( Ej: informes, dictámenes, propuestas, testimonios, etc.)
C) Favorables y de gravamen
Favorables o ampliatorios de derechos y facultades: Amplían el patrimonio jurídico del
destinatario externo. Son esencialmente irrevocables (la Ley condiciona estrictamente su
revocación), y, excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a
que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y
éste suponga lesión para otras personas (una concesión, una subvención).
De gravamen o limitativos: Restringen el patrimonio jurídico del destinatario Estos actos exigen
una mayor motivación, deben ser motivados y son irretroactivos (una expropiación, una
sanción).
Actos de doble efecto; para unos favorable y para otros no (expropiado y beneficiario de la
expropiación); O, incluso, actos que aparentemente son favorables pero son indeseados para el
destinatario (por ejemplo, un la obtención de un complemento salarial, que, a su vez,
condiciona la obtención de otros beneficios- pérdida de becas- o supone un mayor gravamen
fiscal, del que resulta una menor percepción salarial
D) Confirmatorios
Los actos confirmatorios con los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo
dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, en base a iguales pretensiones y argumentos.
Tiene su relevancia a efectos de impugnación, pues señala el artículo 28 de la L L Jurisdiccción

c-adva) que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que
sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos
consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
E) Expresos, presuntos y tácitos
Expresos: son aquellos en los cuales la Administración exterioriza su decisión, no tiene por qué
ser escrito aunque en la mayoría de las ocasiones será así, queda constancia de su existencia
(art. 55.1 LRJPAC (1.- Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su
naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia; 2.- En los casos
en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia
escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o
funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de
la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una
relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido).
Presunto: es aquella situación en la que sin que la Administración declare su voluntad,
101

transcurre un determinado período de tiempo sin que el particular sea notificado. Son
presuntos porque del silencio se presume una estimación o ¡desestimación, según los casos, y
se atribuye un efecto a dicha falta de pronunciamiento.
Tácito: es aquel en el que el particular deduce el contenido de la decisión administrativa a

partir de la interpretación de actos, precedentes, antecedentes… en el acto tácito estamos ante
una averiguación o investigación de la actividad administrativa.
F) Los actos firmes.
Los actos firmes (o que causan estado)son actos administrativos. Esta categoría obedece a una
garantía de seguridad jurídica. Cuando este acto es notificado y transcurre el plazo y nadie lo
recurre se transforma en inimpugnable.
La firmeza, por tanto, es una característica procesal o procedimental porque no puede

recurrirse
5. Los actos de gobierno.
Los actos de gobierno se siguen denominando en la actualidad actos políticos. Plantean un
problema desde el punto de vista del derecho administrativo ya que si un acto político no es
jurídico, no podemos reaccionar frente a este de forma jurídica.
Formalmente, un acto político puede ser confundido por un acto jurídico porque pueden
emanar del mismo órgano. Por tanto podemos encontrarnos con actos políticos con
consecuencias políticas y otros con consecuencias jurídicas.
EJ: Cualquier acto de Estado en materia de relaciones internacionales.
Puede tener consecuencias jurídicas, pues el acto político puede contener un daños a los
derechos derechos de una persona pero esta decisión política no puede vulnerar derechos y
libertades
La LJC-adva ha mejorado la redacción de un precepto ya existente. La ley anterior decía que los
actos políticos no eran enjuiciables por la jurisdicción contencioso-administrativa, solo el
gobierno podía dictar actos políticos.
En definitiva, se decía que el acto de gobierno es un acto político y como tal, y era
insusceptible de valoración jurídica. Esto se traducía en que no había que juzgarlo, aunque sí
que era posible controlar el procedimiento de formación del acto, y que, obviamente, si
lesionan derechos y libertades, los tribunales tendrán potestad para juzgarlo.
Hoy en día la LJCadva, en su artículo 2.1 establece que “El orden jurisdiccional contencioso-
administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: La protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de
los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza
de dichos acto”
Y en el art 3, no figura entre las materias excluidas de control jurisdiccional.
102

Tema 11: Validez y eficacia de los actos administrativos.

1. La eficacia de los actos administrativos: la presunción de validez y la obligación de
cumplimiento. 2. Condicionamientos de la eficacia: A) En general; B) La notificación y la
publicación. 3. La retroactividad. 4. La suspensión. 5. El silencio administrativo: A) El silencio
positivo; B) El silencio negativo.
1. La eficacia de los actos administrativos: la presunción de validez y la

obligación de cumplimiento.
Gracias al privilegio de la autotutela, la Administración define derechos y crea obligaciones de
forma unilateral y ejecutoria (autotulela declarativo o decisoria); Sus decisiones (declaraciones
de voluntad) son inmediatamente eficaces, creándoles al destinatario una obligación de
cumplimiento inmediato que tiene, incluso, un respaldo penal, y todo ello con independencia
de su validez intrínseca.
El artículo 57.1 de la ley 30/1992 afirma que “Los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en
que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
La validez de los actos es algo que dependerá de su conformidad o no con el Ordenamiento

Jurídico. Lo que se establece en la Ley es una presunción “iuris tantum” que traslada al
ciudadano la carga de impugnar el acto en vía administrativa, primero, y en la jurisdiccional
contencioso- administrativa, después, para obtener, en su caso, su anulación.
Para que la presunción de validez opere- sea eficaz- ha de tener las condiciones mínimas de
legitimidad (emanado de la autoridad legítima, competente, siguiendo el procedimiento
establecido y sin ordenar conductas imposibles o delictivas); en síntesis, que no se trate de un
actos nulo de pleno derecho, en cuyo caso carece de la presunción de validez y no se le ha de
reconocer eficacia jurídica alguna.
Sin embargo hay que decir que, en el plano material, es difícil que un acto administrativo, aun
afectado de nulidad deje de ser materialmente eficaz- salvo que se trate de algo totalmente
absurdo (una orden de un agente de tráfico de aparcar en la Luna)-.
Esta distinción entre plano material y jurídico es consecuencia de otro privilegio del que
dispone la Administración, la ejecución forzosa o acción de oficio, que coloca en manos de la
Administración los instrumentos para vencer la resistencia de los particulares mediante el uso
de la coacción.
2. Condicionamientos de la eficacia: A) En general; B) La notificación y la

publicación.
2.1. En general
La regla general de eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones. Así el
artículo 57.2 de la LRJPAC establece que La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el
contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
El primero de los requisitos es evidente- el contenido, es algo comprensible (una orden a los
ciudadanos de limpiar la nieve del acceso a sus viviendas, no puede producir efecto alguno
hasta que nieve).
103

En cuanto a la aprobación superior, ésta suele ser una manifestación típica de la tutela de unos
entes administrativos sobre otros y su exigencia no afecta en absoluto a la perfección y validez
del acto inferior, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.
2.2. La notificación y la publicación.
2.2.1. La notificación.
Requisitos subjetivos.
El sujeto activo de la notificación es el órgano competente, normalmente el que dictó el acto o

el encargado de tramitar y resolver el expediente. Por lo que respecta al destinatario o sujeto
pasivo es el interesado en el sentido técnico de la expresión.
Requisitos objetivos.
La notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no

definitivo en vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás
requisitos, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de
notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
Requisitos de actividad: lugar, tiempo y forma.
En cuanto al lugar, las notificaciones deben efectuarse en aquel que el solicitante haya
efectuado a tal fin, pero cuando ello no fuera posible se podrán realizar en cualquier lugar
adecuado, como puede ser el lugar del trabajo. Cuando se ignore el lugar de la notificación o
los interesados sean desconocidos, o bien, intentada la notificación, ésta no se hubiera podido
practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad
Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a
notificar y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. En el caso de que el último domicilio
conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación
en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
Por lo que al tiempo se refiere, toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a
partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y, en todo caso, dentro del plazo fijado legal
o reglamentariamente para la resolución expresa del procedimiento.
En lo que respecta a la forma, es ésta una cuestión en la que necesariamente las normas han
de ir siempre a la zaga de los avances sociales y de los progresos técnicos. Por ello, el art. 59.1
de la LRJPAC dice que "las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la
identidad y el contenido del acto notificado", debiéndose incorporar al expediente la
acreditación de la notificación efectuada.
Las notificaciones por correo.
Mediante el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, se aprobó el Reglamento por el que

se regula la prestación de los servicios postales, en cuyos artículos 39 a 44 se establece la
forma de efectuar las notificaciones de los órganos administrativos realizados por el operador
104
al que se haya encomendado la prestación del servicio postal universal (notificación por
correo).
Para la admisión de estas notificaciones se requiere que en el envío conste la palabra

“notificación” y debajo de la misma el acto a que se refiere y la indicación del número de
expediente o cualquier otra expresión que identifique el acto a notificar.
Si el interesado no se encuentra en el domicilio, podrá hacerse cargo de la misma cualquier

persona que siendo mayor de edad se encuentre en su domicilio y haga constar su identidad.
Si intentada la notificación en el domicilio del interesado nadie pudiera hacerse cargo de la

misma, se hará constar este extremo en la documentación del empleado del operador postal
y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe la notificación, junto con el día y la hora en
que se intentó, repitiéndose éste por una sola vez y en hora distinta dentro de los tres días
siguientes. Si practicado este segundo intento el mismo resultase infructuoso, se harán constar
estos extremos en la documentación anterior y el operador del servicio postal deberá
depositar en lista las notificaciones, durante el plazo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar
al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario. No procederá el
segundo intento en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación sea rechazada por el interesado o su representante y conste

por escrito esta circunstancia. De no constar por escrito el rechazo de la
notificación, deberá efectuarse un nuevo intento dentro de los tres días siguientes.
b) Cuando la notificación tenga una dirección incorrecta
c) Cuando el destinatario sea desconocido o haya fallecido
d) Cuando por cualquier causa análoga a las anteriores, sea improcedente el segundo
intento.
Notificaciones defectuosas Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto
omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a
partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga
cualquier recurso que proceda. Sin perjuicio de lo anterior, y a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los
procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de
la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
También puede practicarse la notificación utilizando medios telemáticos, según prevé la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos.,
estableciendo dicha norma que los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de
comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en
aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca o infiera la utilización
de un medio no electrónico. La opción de comunicarse por unos u otros medios no vincula al
ciudadano, que podrá, en cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente
elegido.
Las comunicaciones a través de medios electrónicos serán válidas siempre que exista
constancia de la transmisión y recepción, de sus fechas, del contenido íntegro de las
comunicaciones y se identifique fidedignamente al remitente y al destinatario de las mismas.
105

Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el
interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización.
Tanto la indicación de la preferencia en el uso de medios electrónicos como el consentimiento

citados anteriormente podrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.
Podrán establecer reglamentariamente la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando

sólo medios electrónicos, en el caso de que los interesados sean personas jurídicas o colectivos
de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional
u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios
tecnológicos precisos.
El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a

disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su
contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los
efectos legales.
Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días naturales sin
que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los
efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y del Procedimiento
Administrativo Común y normas concordantes, salvo que de oficio o a instancia del
destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.
Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órgano

correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrónicos,
utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de Régimen
Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, excepto en los casos las personas jurídicas
o colectivos de personas físicas, indicados anteriormente
Las notificaciones electrónicas producirán los efectos propios de la notificación por

comparecencia el acceso electrónico por los interesados al contenido de las actuaciones
administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
2.2.2. Publicación.
Junto con la notificación, y como acto de comunicación, la LRJPAC regula los supuestos de
publicación de los actos. La Ley contempla dos supuestos distintos de publicación: la ordinaria
y la sustitutoria de la notificación.
La publicación ordinaria es la prevista en el art. 60, cuyo primer apartado dispone que "los
actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente". Esta publicación ordinaria es independiente del deber
de notificación cuando por la naturaleza del acto así se exija.
La publicación sustitutoria de la notificación se encuentra prevista en el art. 59.6 para los

siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas

(por ejemplo: una convocatoria de oposiciones) o cuando la Administración estime
que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación
efectuada.
106

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la
notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la
notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su
último domicilio, en el "Boletín Oficial del Estado", de la Comunidad Autónoma o de la
Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito
territorial del órgano que lo dictó.
Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia

competitiva de cualquier tipo, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de
anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones,
careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.
Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente.
La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que se exigen respecto de
las notificaciones.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán

publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto.
3. La retroactividad.
La regla general de eficacia inmediata de los actos administrativos encuentra otra excepción
en la eficacia anticipada o retroactiva.
El artículo 57.3 de la LRJPAC prevé que: “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia

retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando
produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas”.
Parece claro que el principio de legalidad y seguridad jurídica impiden retrotraer la eficacia del
acto, pues ello supone reconocer a la Administración un poder sobre el pasado, pudiéndose
alterar la estabilidad y las relaciones jurídicas establecidas. Por otro lado también resulta una
exigencia de justicia que pueda llevarse a cabo- en ciertas condiciones, esa retroacción, de
manera que la Administración no obtenga beneficio de su propia torpeza al dictar un acto
nulo.
Ello no admite dudas cuando se trata de un acto favorable, y es más discutible cuando se trata
de una acto de gravamen o limitativo de derechos.
La ponderación de interés en juego es necesaria cuando el acto nuevo sustituye al anterior

nulo, pero que ha podido producir ciertos efectos, cuya total destrucción a posteriori puede
resultar, en ocasiones, materialmente injusta, por lo que su aplicación deberán valorarse otros
principios (buena fe, por ejemplo).
En último lugar, en muchas ocasiones la Administración tarda en reaccionar y no es justo que

los particulares deban sufrir las consecuencias. La previsión del legislador precisamente para
evitar ese riesgo, si es favorable para el interesado da respuesta a ese problema, s es favorable
al interesado.
107

Dicho concepto de favorable es equívoco cuando hay terceros interesados, cuya posición es
antagónica. Por ello la Ley ha previsto que dicha retroacción no será posible cuando lesione
derechos o intereses legítimos de otras personas.
Si el acto administrativo lleva la retroactividad más lejos de los concretos límites o la impone
fuera de los casos permitidos, será nulo el exceso, pero habrá de hacerse valer en vía de
recurso.
4. La suspensión.
La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener
lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguirá naturalmente por su total
cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte,
por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplimiento de la condición
resolutoria si estaba sujeto a ella. La eficacia cesa, también definitivamente, como es natural,
cuando se produce la anulación o la revocación del acto.
La eficacia puede cesar también con carácter temporal, provisional o transitorio. En estos
casos se habla de suspensión del acto al que nos referiremos a continuación.
La suspensión de los actos administrativos
La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la

integridad del objeto litigioso –suspensión en vía de recurso- o a garantizar la imposición del
criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto –
suspensión como medida de tutela o control-, en tanto se produce una decisión definitiva
sobre la validez del mismo.
La LRJPAC (art 111) regula la suspensión de los efectos de los actos administrativos al hablar
de los recursos, al decir que su interposición no suspenderá la ejecución del acto recurrido,
habilitando, no obstante, al órgano competente para la resolución del recurso a suspender el
acto recurrido, de oficio o a instancia de parte, previa la ponderación entre los intereses
públicos o de terceros en la ejecución del acto y el perjuicio que se pueda causar al recurrente
con la eficacia, siempre que:
a) La ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación

b) La impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
La suspensión también se produce, y esta vez de forma automática, cuando hayan
transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el órgano
competente para decidir sobre la misma y no se haya dictado resolución expresa.
Al dictarse el acuerdo de suspensión se pueden adoptar las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o acto impugnado. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, aquella, dice la LRJPAC, sólo producirá efectos previa la prestación de
caución o garantía suficiente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista

medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa.
La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso en tanto se

resuelve éste, es también de aplicación a los actos sometidos a un procedimiento de revisión
de oficio en tanto no recaiga una decisión definitiva, si el mismo pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación.
108
5. El silencio administrativo: A) El silencio positivo; B) El silencio

negativo.
La LRJPAC en su art. 42.1 dice que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa
en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”, si bien en
los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la
resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
De la obligación de resolver únicamente se exceptúan los supuestos de terminación por pacto

o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.
Con carácter general, el plazo en el que debe notificarse la resolución expresa es el fijado en la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Ahora bien, la Ley, en el intento de
evitar abusos anteriores, ha dispuesto que dicho plazo “no podrá exceder de seis meses salvo
que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa
comunitaria europea”. De forma supletoria, establece que cuando en las normas reguladoras
no se fije el plazo máximo, éste será de tres meses. Los plazos anteriores se contarán:
En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
La Administración tiene la obligación de informar a los interesados, junto con la iniciación del
procedimiento de oficio, o en el plazo de diez días de la recepción de la solicitud, del plazo
máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos,
así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. En esta comunicación
también habrá de indicarse la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano
competente, al objeto de que el ciudadano pueda computar con exactitud los referidos plazos.
5.1. El silencio positivo; B) El silencio negativo
Podemos considerar como silencio administrativo la falta de respuesta de un Órgano de la

Administración, ante una solicitud, reclamación o impugnación de un ciudadano.
La promulgación de la Ley 30/1992 del Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y
Procedimiento Administrativo común supuso la modificación del sentido tradicional del
silencio administrativo, hasta ese momento desestimatorio.
El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece
cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos
obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo
establecido.
El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la
garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su
administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se
ha organizado.
La modificación de la LRJPAC efectuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, exigió una norma
con rango de Ley para poder establecer plazos de resolución de procedimientos superiores a
seis meses, así como para poder determinar que la falta de resolución expresa de los
procedimientos iniciados por los interesados tengan efectos desestimatorios.
109

A la hora de analizar los efectos que produce la inactividad de la Administración, hay que
distinguir entre los efectos del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a
solicitud de los interesados y los iniciados de oficio.
Los efectos de la falta de notificación de resolución expresa, en tiempo y forma, en los

PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DE INTERESADO son:
A.- Regla general: Entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos
en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma
de Derecho comunitario establezcan lo contrario.
A.a.- Excepciones: El silencio tendrá efecto desestimatorio en:
1. Que una Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo así lo establezca.
2. El derecho de petición
3. Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio
público.
4. Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, salvo en el
supuesto de que el recurso de alzada se haya interpuesto contra la
desestimación por silencio administrativo, en cuyo caso se entenderá
estimado el mismo si no se dicta resolución expresa sobre el mismo. Esta
disposición alude sólo al recurso de alzada y no al recurso de reposición, al
que no es aplicable nunca el silencio positivo.
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento.
Sin embargo, la desestimación tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte
procedente.
La consecuencia de esto es que en el primer caso, la resolución expresa posterior sólo podrá
dictarse de ser confirmatoria del mismo. En cambio, en el segundo, la Administración tiene
libertad para resolver en cualquier sentido.
La obligación de dictar resolución expresa se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a
la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior
al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto
ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los
mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y
notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede
ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para
resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.
Los efectos de la falta de notificación de resolución expresa, en tiempo y forma, en los

PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO son:
110

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que
se haya dictado y notificado la resolución - que no exime a la Administración del cumplimiento
de su obligación legal de resolver -, produce los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en

su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas,
los interesados podrán entender desestimadas su pretensiones.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras

o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producirá la caducidad.
111

Tema 12.- La invalidez del acto administrativo.

1. La invalidez de los actos administrativos: en general. 2. La nulidad absoluta: A)
Características y efectos; B) Los supuestos del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; C) Otros casos de
nulidad de pleno derecho; en particular, los actos contrarios a las sentencias judiciales –art.
103.4 LJCA-. 3. La anulabilidad: A) Características y distinción con la nulidad; B) Vicios que
hacen anulable el acto; C) El tratamiento jurisprudencial de los vicios de forma. 4.
Irregularidades no invalidantes. 5. Convalidación, conversión e incomunicación de la invalidez.
1. La invalidez de los actos administrativos: en general.

1.1.- Categorías. Según la teoría de las nulidades, son la nulidad absoluta, radical o de pleno
derecho, y la anulabilidad o nulidad relativa.
En el Derecho Administrativo la sanción máxima de nulidad absoluta es algo excepcional,

convirtiendo en regla general a la anulabilidad, estableciendo unas técnicas de garantía de los
actos: incomunicación de los actos viciados, incomunicación de la invalidez de una parte del
acto a respecto de otras que sean independientes, conservación de actos y trámites,
convalidación de actos anulables…etc.
1.2 La autotutela de la Administración y su incidencia en la teoría de las nulidades.
Al ser los actos inmediatamente eficaces, la Administración puede imponer su la ejecución

forzosa de un acto, y se agrava la situación del particular, existen breves plazos de caducidad
para recurrir.
Tratándose de actos nulos de pleno derecho, dichas facultades distorsionan el esquema de

conceptos generales del derecho común, ya que el acto radicalmente nulo puede modificar la
realidad como si fuera un acto válido ya que la administración tiene facultades para imponerlo.
Así, la principal característica del acto nulo de pleno derecho, que es la carencia de efectos- lo
que no es posible en el ámbito jurídico-administrativo, por lo que el ciudadano deberá
interponer los recursos correspondientes, so pena de conformarse. El acto producirá sus
efectos propios, aunque no por ello se convertirá en un acto válido, y la nulidad inicial podrá
ser declarada en un momento posterior.
La interposición del recurso, per se, no suspende la ejecución del acto nulo por lo que un
recurso no afecta a la eficacia del acto administrativo nulo.
1.3- Grados de invalidez de los actos administrativos.
 Nulidad de pleno Derecho.

 Anulabilidad.
 Infracción manifiesta de la Ley.
 Infracción simple del Ordenamiento jurídico.
 Irregularidades no invalidantes.
Habría que añadirle el concepto de inexistencia, aunque se trata de una categoría discutible.
Su reconocimiento no es pacífico. Hay actos rigurosamente inadmisibles, cuando faltan alguno
de los requisitos esenciales- elementales, obvias y evidentes-;
112
2. La nulidad absoluta: A) Características y efectos; B) Los supuestos del

artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; C) Otros casos de
nulidad de pleno derecho; en particular, los actos contrarios a las
sentencias judiciales –art. 103.4 LJCA-.
1.1. Nulidad absoluta, radical o de pleno derecho.
A) Características y efectos.
Se dice que un acto o negocio es nulo de pleno derecho cuando su ineficacia es intrínseca, y
carece ab initio de efectos jurídicos sin necesidad de previa impugnación: ineficacia inmediata,
ipso iure, del acto (1), carácter general o erga omnes de la nulidad (2) e imposibilidad de
sanarlo por confirmación o prescripción (3).
(1) La inmediatez de la ineficacia significa que el acto es ineficaz por sí mismo, sin
necesidad de intervención del juez, a quien se puede recurrir, en todo caso para
obtener una declaración de nulidad si hay que romper la apariencia creada o existe
resistencia de tercero.
(2) Carácter general o erga omnes de la nulidad absoluta quiere decir que se puede
oponer en contra y tenerse en cuenta a favor de cualquiera. Aun sin intervenir nadie el
Juez, de oficio puede apreciarla de oficio, pues la acción no se extingue ni por
caducidad ni por prescripción.
(3) No puede sanarse por confirmación porque no está en el comercio de los hombres ni
en la esfera de la autonomía de la voluntad, e incluso supone la nulidad de los actos
posteriores que traigan causa del acto nulo, sin otra limitación que la protección a
terceros de buena fe que hayan confiado en la validez del acto.
Con las salvedades antes expuestas la Teoría de las nulidades presenta en Derecho
Administrativo las mismas características y efectos que en el Derecho Común.
El acto nulo de pleno derecho no puede ser convalidado, ya que esta técnica está
exclusivamente referida los actos anulables.
Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo, y la falta de impugnación
de este no lo hace inatacable.
Así, el artículo 102 de la LRJPAC indica que las Administraciones públicas, en cualquier
momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado… declararán de oficio la nulidad de
los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.
Otro de los efectos de la nulidad de pleno derecho es la posibilidad de ser declarado nulo de
oficio, sin que lo haya pedido el afectado, pues la gravedad de los vicios trasciende el puro
interés de la persona a la que le afecta y repercute sobre el orden general.
B) Los supuestos del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común:
a.- Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Se trata, única y exclusivamente, de los derechos reconocidos en los artículos 14-29 y 30.2 CE
(quedan fuera, i.e, la libertad de empresa y propiedad). No se requiere que afecte al contenido
113

esencial del DDFF, simplemente que afecte al DDFF. Ejemplos. Actos administrativos que
supongan un trato discriminatorio por parte de la Administración.
b.-Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio. La norma hace referencia a dos requisitos:
 Que la incompetencia sea manifiesta, es decir, resulte clara y nítida, sin que exija
esfuerzo interpretativo. La valoración de esta circunstancia ha de hacerse
necesariamente en relación con el caso concreto. Ejemplo. Una Comunidad Autónoma
dicte un acto resolviendo sobre un asunto de competencia exclusiva del Estado.
 Que la incompetencia sea por razón de la materia o del territorio: queda excluida la
incompetencia jerárquica. Ejemplo. Es nulo de pleno Derecho un acto administrativo
del Ayuntamiento de Pamplona, ordenando a una empresa la reparación de una vía
en Toledo. Sin embargo, no sería nulo, sino anulable un acto advo que debía ser
dictado por el Ministro y fue dictado por el Secretario de Estado.
Es decir, no es nulo de pleno Derecho un acto viciado de incompetencia jerárquica.
c.- Los que tengan un contenido imposible. La imposibilidad debe ser de carácter material o
físico, la imposibilidad debe ser originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría
simple ineficacia del acto.
La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o

ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste
La imposibilidad, puede ser de tres tipos:
 Contenido imposible propiamente dicho: imposibilidad subjetiva, como el

otorgamiento de una subvención a quien ya ha muerto; material, como la orden de
demolición de un edificio que ya se derribó; y jurídica, como la orden de baja de un
vehículo a quien ya lo vendió (y efectuó la transferencia).
 contenido contradictorio o carente de lógica: sucede cuando su contenido es absurdo,
contiene contradicciones en su motivación o decisiones contradictorias.
 Contenido indeterminado, en el que no es posible concretar los efectos del acto: nadie
puede cumplir lo que no conoce.
d.- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Se
contienen dos supuestos distintos:
 Los actos constitutivos de delito: por ejemplo, los casos de prevaricación (es decir,
dictar una resolución arbitraria a sabiendas de su injusticia)
 Los actos que se dictan como consecuencia de infracción: por ejemplo, el caso de un
funcionario que acepta un soborno: la aceptación del soborno es lo que constituye el
cohecho y el acto dictado consecuencia de este es nulo.
e.- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
Supuestos:
 La ausencia total de trámites (también denominada vía de hecho).
114

 La tramitación del acto con arreglo a un procedimiento distinto del que le

corresponde;
 La vulneración de un trámite absolutamente esencial del procedimiento.
 Actos dictados prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la voluntad
de los órganos colegiados. Ejemplo. Cuando se dicta un AA con falta de quórum del
órgano colegiado.
f.- Actos expresos o presuntos por los que se adquieran facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Tiene por finalidad evitar que los
particulares consoliden facultades o derechos si no reúnen los requisitos que el ordenamiento
jurídico impone para poder ostentar dichas facultades o derechos. Sin embargo, como se trata
de actos que afectan situaciones favorables para los ciudadanos, debe interpretarse
restrictivamente, admitiéndose exclusivamente en caso de que se omitan trámites esenciales.
Ejemplo. Una resolución a por la que erróneamente se concede un permiso de conducir a
quien no superó el examen teórico pero pudo celebrar el práctico.
g.- Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
 Los que se establezcan expresamente en una norma.
Ejemplo. La Ley del Suelo prevé como nula de pleno Derecho las licencias otorgadas
con infracción del uso de zonas verdes.
 Los actos dictados en aplicación de un reglamento ilegal o de normas legales

declaradas inconstitucionales (se interpone el recurso no contra los reglamentos, sino
contra los actos administrativos dictados con fundamento en los reglamentos ilegales.
 Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren
la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
c) Otros casos de nulidad de pleno derecho; en particular, los actos contrarios a las sentencias
judiciales –art. 103.4 LJCA-.
Otros casos de nulidad de pleno derecho
En el caso de los actos nulos sí cabe la revisión de oficio:" Las Administraciones públicas, en
cualquier momento (como consecuencia de la imprescriptibilidad de la acción de nulidad), por
iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la
nulidad de los actos administrativos:
 Que hayan puesto fin a la vía administrativa.
 Que no hayan sido recurridos en plazo (por tanto, no se admite cuando está abierta la
vía de recurso).
Tratándose de actos anulables, desde la reforma antes mencionada, no es posible la revisión

de oficio en vía administrativa en ningún supuesto, sino que las Administraciones públicas
podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que
115

sean anulables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-

administrativa. Esta declaración de lesividad para el interés público deberá llevarse a cabo en
el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto y tiene la consideración de diligencia
preliminar del ulterior proceso. Este proceso es el proceso especial de lesividad, en que la
Administración, cuando no puede revisar un acto que considera lesivo para el interés general,
pide su anulación a los Tribunales, constituyéndose como parte demandante en el proceso y
litigando frente a quienes tienen interés, porque les beneficie, en la subsistencia del acto en
cuestión, y como parte demandada.
Por otra parte, las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de
acciones (por el tiempo transcurrido, o por otras circunstancias) su ejercicio resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
En particular, los actos contrarios a las sentencias judiciales –art. 103.4 LJCA
El artículo 103.4 LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADVA (LJCA) establece que “serán
nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”.
En este precepto se regula un mecanismo de reacción frente a ejecuciones aparentes o

incumplimientos indirectos de sentencias. Estas consisten en dictar un nuevo acto con el fin de
evitar la ejecución de los fallos condenatorios de la Administración. Para su aplicación es
necesario saber si la Administración tiene intención de eludir el cumplimiento del fallo. Esta
intencionalidad normalmente se concreta en actuaciones elusivas o contrarias al fallo en
periodos temporalmente próximos al mismo.
Es necesario que dichas actuaciones administrativas cumplan, cumulativamente, dos

requisitos, uno objetivo y otro subjetivo.
El requisito objetivo consiste en que se de una oposición objetiva entre la actuación de la

Administración y la decisión del órgano jurisdiccional, de forma que no será necesario que se
trate de una oposición directa, sino que bastará con que sea indirecta siempre que
objetivamente pueda comprobarse la incompatibilidad de esa actuación y la ejecución de la
sentencia.
La declaración de nulidad del art. 103.4 LJCA se extiende no sólo a los actos y disposiciones
que sean contrarios al fallo, sino también a los fundamentos jurídicos, siempre que
constituyan ratio decidendi de la sentencia.
Por otro lado, el requisito subjetivo supone que dichos actos o disposiciones han debido ser
dictados por la Administración con la finalidad de evitar el cumplimiento de los
pronunciamientos de una sentencia firme. Se asimila la concurrencia de este elemento
subjetivo a un supuesto de desviación de poder.
No obstante, pese a esa equiparación, la consecuencia jurídica va a ser la nulidad de pleno

derecho prevista en el art. 103.4 LJCA.
En cuanto a la subsistencia de la misma legislación que aplicó la sentencia, habrá que

determinar, en cada caso concreto, cuál fue la intención de la Administración a la hora de
modificar la normativa aplicable. El art. 103.4 de la LJCA prevé que si la modificación normativa
tuviera la finalidad de que la sentencia dictada no se aplicara, y esos actos o disposiciones
serán nulos de pleno derecho.
116
3. La anulabilidad: A) Características y distinción con la nulidad; B) Vicios

que hacen anulable el acto; C) El tratamiento jurisprudencial de los vicios
de forma.
A) Características y distinción con la nulidad
 La anulabilidad tiene unos efectos más limitados que la nulidad, y se encuadra entre el
libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica
 En el acto anulable sólo puede pedir su anulación el afectado, mientras que en la
nulidad puede hacerlo cualquiera o incluso la administración, de oficio
 Está sujeto a un plazo, y si no se impugna el acto sana.
 El vicio, por otra parte es convalidable por su autor antes de que transcurra ese plazo o
se preste ese consentimiento.
Un problema específico que se plantea –en algunos supuestos- es determinar si un vicio de
procedimiento supone la nulidad o la anulación del acto administrativo. La jurisprudencia ha
señalado reiteradamente que cuando se trata de un trámite esencial, y su ausencia o práctica
defectuosa constituye indefensión material. Sin embargo, determinar si la ausencia del trámite
de audiencia constituye un vicio de nulidad o anulabilidad, dependerá de las circunstancias y
del tipo de procedimiento ante el cual nos encontremos. Por tanto, la casuística puede ser
variada, pues cuando se vulnera el DDFF a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), el vicio se
considerará de nulidad absoluta (no de anulabilidad).
La anulabilidad se establece por el Ordenamiento en beneficio exclusivo del particular

afectado por el acto viciado, por lo que se le reconoce el Derecho a reaccionar contra el acto
viciado y solicitar la declaración anulatoria. Si esta reacción no se produce el ordenamiento se
desentiende del vicio cometido, en aras de la seguridad jurídica; por esas razones la Ley
permite la convalidación de actos anulables, subsanando los vicios.
B) Vicios que hacen anulable el acto;
El acto administrativo se construyó en estrecha relación con el desarrollo de la jurisdicción

contencioso-administrativa,
El Derecho administrativo español se apartó de la construcción francesa. Y la Ley LJCA del año
1956 estableció una fórmula general, que se recoge en el actual art. 63 LRJPAC:
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”. Por tanto, el art. 63 recoge –con
carácter general- cualquier tipo de infracción como supuesto de anulabilidad.
Además, como ha señalado la doctrina, esta construcción ubica la anulabilidad entre dos
niveles. Por arriba, encontramos los vicios de nulidad absoluta, y por debajo, las
irregularidades no invalidantes.
La regla –como ya se ha señalado, y recoge con carácter general el art. 63- es la anulabilidad;
las excepciones, son los demás supuestos.
Las infracciones que pueden conllevar la anulabilidad del acto administrativo son muy
variadas. Algunas pueden afectar a los elementos del acto administrativo:
 Puede afectar los elementos subjetivos del acto administrativo: por ejemplo, en el
caso de incompetencia jerárquica (la incompetencia por la materia o territorio
afectaría el acto administrativo de nulidad de pleno derecho);
117

 Pueden afectar también al objeto o contenido del acto, por infracción o inaplicación de
normas (bien sea comunitarias, españolas, autonómicas, etc. bien sean leyes,
reglamentos, etc).
 Vulneración de principios generales del Derecho (proporcionalidad, confianza legítima,

etc.);
 Inexistencia o incorrecta valoración de los hechos determinantes ( una multa por violar
las ordenanzas sobre ruido, y que en realidad no se haya superado el nivel de
decibelios admitidos. Si no se configuran los “hechos determinantes” (el equivalente
de los fundamento de hecho de las sentencias judiciales), el acto administrativo sería
anulable;
 Cualquier otro tipo de infracciones: por ejemplo vulneración de las bases de una
convocatoria.
 Infracciones del procedimiento o vicios de forma, aunque aquí se plantean dos

problemas: por una parte, determinar si es un vicio de nulidad o anulabilidad, y por
otra, determinar si el vicio de procedimiento es de suficiente entidad para la
anulación.
C) El tratamiento jurisprudencial de los vicios de forma.
Para que el acto administrativo pueda considerarse anulable: (1) Los vicios deben ser
indispensables para que el acto administrativo pueda alcanzar su fin; o, (2) Que el vicio de
procedimiento de lugar a indefensión. Sin embargo, esta norma establece mucho más. Este
artículo (63) recoge lo que se conoce como el carácter instrumental de las formas. En otras
palabras, el Derecho administrativo es tremendamente antiformalista. Esto se hace evidente
en el art. 63.2 LRJPAC que reduce las posibilidades de anulación por violación de las formas o
procedimiento a supuestos excepcionales.
En otras palabras, el vicio sólo es admisible cuando supongan una disminución efectiva, real y
trascendente, de forma tal que incida en la decisión de fondo y altere su sentido en perjuicio del
administrado y/o la Administración. Y adquiera firmeza. Dicho esto, sin embargo, pasemos a
considerar otro supuesto que también contempla el art. 63.2 LRJPAC. Supongamos que
efectivamente existe un vicio de procedimiento. Que ha transcurrido todo el procedimiento, se
han interpuesto todos los recursos y finalmente el vicio persiste. En este caso ¿Debe anularse
el acto administrativo? Nos vamos a encontrar con varias posibilidades:
 Que la decisión de fondo, es decir, que el acto administrativo fuese la misma si se

hubiese cumplido con el trámite omitido. En este caso, no tiene ningún sentido anular
el acto administrativo y volver a realizar todo el procedimiento para llegar a la misma
decisión. Los principios de economía procesal, de celeridad y de eficacia de la acción
administrativa se verían afectados si se tramitara nuevamente un procedimiento
administrativo que condujera a la misma decisión;
 Que la decisión de fondo hubiese variado si se cumple el trámite omitido. Si la decisión

hubiese variado esto no supone necesariamente que deba anularse el acto
administrativo. Aquí tenemos que analizar algunos supuestos:
118

 Si la decisión es correcta, no tiene sentido anular el acto. Si la decisión es

ajustada a Derecho, el principio de economía procesal, eficacia y celeridad
exigen que la decisión sea convalidada. Tampoco tiene sentido realizar
nuevamente un procedimiento, si la decisión es ajustada a Derecho.
 Si la decisión no es ajustada a Derecho, en este caso necesariamente nos

vamos a encontrar frente a dos vicios: el de fondo (que determina que la
decisión no este ajustada a Derecho) y el de forma. En este supuesto, debe
declararse la nulidad de ambos vicios, pero es el vicio de fondo el que
determina la anulación (no el vicio de forma).
 Indeterminación de los efectos sobre la decisión de fondo. Un último supuesto

es aquél en el que no es posible determinar si la decisión de fondo es correcta
o no, debido a que el trámite omitido priva de elementos de juicio esenciales
para decidir con acierto. En aquellos casos en que no puede determinarse si la
decisión de fondo es correcta o no, precisamente porque faltan elementos de
juicio esenciales debido al trámite omitido, entonces el trámite tiene
verdadera trascendencia para anular el acto administrativo. En caso contrario,
los principio de economía procesal, celeridad y eficacia, impiden la anulación y
exigen determinar si la decisión de fondo es ajustada a Derecho (o no), con
independencia de los vicios de procedimiento.
Por tanto, la normativa administrativa -apoyada por la doctrina mayoritaria y la

jurisprudencia- establecen una construcción muy restrictiva sobre la anulación de los actos
administrativos derivados de omisiones de formas o de procedimiento.
4. Irregularidades no invalidantes.
La irregularidad es un vicio de escaso relieve. Por tanto, se le otorga la categoría de
irregularidad no invalidante. El principal problema que plantea su estudio es que, a diferencia
de la nulidad y la anulación, la LRJPAC no las agrupa de manera coherente. Deben deducirse
por interpretación a contrario de algunas normas o están diseminadas en el ordenamiento.
Buena parte de la doctrina (a efectos didácticos) las agrupa en tres categorías:
Vicios formales: por interpretación a contrario del artículo 63.2 LRJPAC, los vicios formales que
no generen indefensión ni supongan requisitos indispensables para que el acto alcance su fin,
constituyen irregularidades no invalidantes. Un ejemplo recurrente en los distintos manuales
es el de las decisiones adoptadas por un órgano colegiado, con ausencia de uno de sus
miembros (siempre que se alcance el quórum y la mayoría exigida).
Errores materiales o de hecho: recogida en el art. 105.2 LRJPAC, que permite a las
administraciones públicas, de oficio a instancias de parte, rectificar errores materiales, de
hecho o aritméticos. Aquí los ejemplos recurrentes son dos: uno es de los errores aritméticos
en la liquidación del impuesto sobre la renta; y el otro, es el error en la suma o también
errores aritméticos en la determinación de la cuantía correspondiente por una subvención.
Aquí es necesario diferenciar entre la posibilidad de solicitar la anulación del acto
administrativo, y la posibilidad de oponerse a su ejecución. Por ejemplo, si la subvención que
corresponde a una empresa es mayor a la que aparece reflejada en el acto administrativo por
un error aritmético el acto administrativo no es anulable, porque se puede corregir en
cualquier momento. Sin embargo, el particular –en este caso la empresa beneficiaria de la
119

subvención- puede oponerse a su ejecución, pues resultaría perjudicada (recibiría menos

dinero del que le corresponde).
Actuaciones administrativas extemporáneas, el «ejemplo de manual» es la decisión

administrativa dictada fuera de plazo. En este supuesto, el artículo 63.3 LRJPAC establece que
las actuaciones administrativas extemporáneas son anulables «sí así resulta de la naturaleza
del término o plazo». Para entender esto, tenemos que revisar algunos elementos del
procedimiento administrativo: Como primera idea, la Administración tiene la obligación de
decidir en un plazo establecido legalmente. Esto es lo que se conoce como el deber de
resolver, recogido en el art. 42 LRJPAC tanto para los procedimientos iniciados a instancia de
particulares, como de oficio. Sin embargo, se pueden presentar casos en que la Admón. no
decida en el plazo establecido (o no decida nunca). Esto es lo que se denomina inactividad de
la Administración. En estos casos de inactividad, «no decidir» generaría situaciones de
incertidumbre y la paralización de la actividad de los particulares y de la Admón. Por tanto, es
necesario buscar soluciones para garantizar el respeto de los derechos de los ciudadanos y la
eficacia de la actividad administrativa. Para evitar estas situaciones, se adoptó la técnica del
silencio administrativo. Si la Admón. no resuelve se entiende que lo solicitado se concedió.
Una vez concedido lo solicitado por silencio positivo, la Administración no puede
extemporáneamente dictar una decisión denegándolo. En este caso la decisión administrativa
posterior sería anulable.
5. Convalidación, conversión e incomunicación de la invalidez.

Toda la construcción de la validez (o invalidez) de los actos administrativos, contempla como
cláusula de cierre las reglas de restricción de la invalidez, que tiene como principal
manifestación el principio de conservación de los actos. El principio de conservación de los
actos se concreta en una serie de reglas dirigidas a evitar el efecto extensivo o expansivo de la
presencia de vicios de los actos administrativos.
Dichas reglas se concretan en: la conservación y conversión de los actos administrativos

viciados; la incomunicación de la invalidez; y, la convalidación.
 Conservación y, en su caso, conversión de los actos viciados (art. 65 y 66 LRJPAC)

“Artículo 65. Conversión de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin
embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos
de éste”.
“ Artículo 66. Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la nulidad o

anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites
cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
Conforme a los artículos 65 y 66 LRJPAC la declaración de la nulidad o la anulación de

actos administrativos no supone sin más la de los actos producidos y los trámites
realizados.
 Incomunicación de la invalidez (art. 64 LRJPAC).

El artículo 64 LRJPAC establece la regla de la intransmisibilidad de los vicios:
- La nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el mismo

procedimiento, siempre que sean independientes del mismo (ejemplo, informe
preceptivo del Consejo de Estado, en los supuestos en que sea preceptivo).
120
- La invalidez (en cualquier grado) en parte de un acto no se contagia a las restantes

partes del mismo independientes de la viciada, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no habría sido dictado.
 La convalidación de los actos administrativos (art. 67 LRJPAC).

En virtud de lo dispuesto en el artículo 67 LRJPAC, los actos anulables son
convalidables mediante la subsanación de los vicios que padezcan. La convalidación
surte efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos
administrativos en general.
En todo caso rigen reglas especiales para los casos de:
a) incompetencia no determinante de nulidad (donde cabe la convalidación por

el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto
viciado);
b) falta de alguna autorización (donde resulta posible la convalidación por el
órgano competente mediante el otorgamiento de la autorización en cuestión).
121

Tema 13. La revisión de oficio del acto administrativo.

1. La revisión de los actos administrativos: principios generales. 2. La revisión por motivos de
legalidad: A) la revisión de oficio de los actos nulos; B) Revisión de actos anulables: el recurso
de lesividad; C) Límites a la revisión de oficio. En especial, la aplicación del principio de
protección de la confianza legítima. 3. La revocación por ilegalidad sobrevenida. 4 La
revocación sanción. 5. La revocación por motivos de oportunidad. 6. El llamado error material
o de hecho.
1. La revisión de los actos administrativos: principios generales.

Partiendo de un acto administrativo ya existente, se plantea la posibilidad de su modificación,
su sustitución o eliminación, a consecuencia de otro acto posterior dictado por la
Administración por el mismo órgano del que emanó el acto, o por otro superior, ya sea por
propia iniciativa de la Administración, o a instancia de parte interesada.
Un presupuesto obligado para el ejercicio de la revisión de oficio es que se trate de actos
sometidos al Derecho Administrativo, no de actos privados de la Administración.
Esta revisión se efectúa dentro de la Administración, a diferencia de la revisión judicial.
 Argumentos a favor de la revisión:

 Razones de oportunidad, cuando el interés público así lo aconseje, o cuando entren en
juego otros factores,
 Postulados de legitimidad: Si la actuación administrativa se produjo contra lo
establecido en el ordenamiento debe ser revisado por la Administración.
 Argumentos en contra de la revisión:
 Principio de seguridad jurídica
 Principio de respeto a los derechos adquiridos que está sometida a determinados
condicionantes temporales y formales.
 Respeto a la buena fe y la confianza legítima pueden suponer obstáculos adicionales a
la libre disposición de la Administración.
La revisión de los actos administrativos de oficio por la propia Administración desembocará en
un acto contrario, por el que la Administración, por propia iniciativa, retira del mundo del
derecho un acto anterior.
La revisión a instancia de parte, implica el desencadenamiento de un procedimiento que trata

de conseguir que se elimine o altere según voluntad expresada en el recurso, el acto
controvertido, por ser contrario al ordenamiento jurídico.
La potestad de revisión de oficio se considera como un privilegio de las Administraciones

Públicas que lo tienen atribuido, en cuanto que les permite anular sus propios actos sin
necesidad de acudir a los Tribunales.
El principio de que nadie puede ir contra sus propios actos sólo se aplica a los actos válidos, no
a los que contengan algún vicio. En el supuesto de actos válidos nos encontraremos ante las
posibilidades de la Administración con los límites de la revocación (por motivos de
oportunidad) de los actos administrativos.
En el supuesto de que los actos tengan algún vicio, la LRJPAC (LEY 30/1992) diferencia tres
supuestos:
- Si el vicio es de nulidad de pleno derecho: La Administración pública autora del acto tiene
atribuida la potestad de revisión de oficio para anularlo.
122

- Si el vicio es de anulabilidad y declarativo de derechos: La Administración Pública tiene

atribuido el privilegio de impugnarlo ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, pese
a ser la autora del acto.
- Si el vicio es de anulabilidad pero no declarativo de derechos: La administración puede

revocarlo directamente.
La legislación vigente distingue entre la revisión de oficio de los actos nulos (art. 102 Ley
30/92) y la revocación, regulando también la declaración de lesividad de los actos anulables y
La rectificación de errores materiales.
2. La revisión por motivos de legalidad.

2.1. La revisión de oficio de los actos nulos.
Concepto y objeto.
Se trata de un supuesto de revisión que tiene lugar exclusivamente por razones de legalidad y
que es aplicable tan sólo a los actos nulos de pleno derecho. También se aplica a los
reglamentos o disposiciones de carácter general ilegales. Mediante este procedimiento la
Administración puede anular por sí misma tales actos nulos de pleno derecho, ya sea por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, si bien debe seguir un procedimiento ad hoc, con
la garantía esencial del dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (art 102.1).
La revisión de oficio sólo puede adoptarse respecto de actos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, es decir, respecto de actos firmes. En
consecuencia, se trata de un procedimiento dirigido a declarar la nulidad de pleno derecho de
actos que ya no pueden ser anulados de otra forma.
La revisión de oficio se puede ejercer en cualquier momento (art. 102.1), es decir, sin límite de
plazo alguno, como consecuencia de la imprescriptibilidad de los vicios determinantes de la
nulidad de pleno derecho (art. 62).
Cuando es a solicitud de ¡interesado la doctrina viene denominando acción de nulidad, pues al

solicitar la revisión de oficio de un acto administrativo, el interesado ejercita una verdadera
acción, que el ordenamiento le confiere para conseguir la anulación.
Se trata de una potestad reglada y no discrecional. La expresión en cualquier momento no

significa tampoco que las facultades de revisión de oficio carezcan de todo límite en el tiempo,
pues no podrán ser ejercitadas cuando, entre otras causas, si por el tiempo transcurrido su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las
Leyes, o a la confianza legítima.
Puede acordarse tanto respecto de actos favorables como de gravamen. Si se trata de actos
favorables, la única posibilidad de revisión que la Administración tiene según la legislación
general es ésta, pues la revocación a que se refiere el artículo 105 Ley 30/92 sólo es aplicable a
actos de gravamen.
Existe una regla general de irrevocabilidad de los actos favorables para el ciudadano, que sólo
puede ser excepcionada cuando se trata de actos nulos de pleno derecho y con las garantías
del procedimiento de revisión de oficio, o bien en supuestos de revocación expresamente
previstos por las Leyes.
123

Como consecuencia del principio de seguridad jurídica ni siquiera los actos favorables que son
ilegales pero meramente anulables pueden ser objeto de revisión por la propia
Administración. La misma regla debe observarse respecto de los llamados actos de doble
efecto, es decir, favorables para unos interesados y desfavorables para otros, en lo que tengan
.de favorables.
Los actos desfavorables para el ciudadano también pueden ser objeto de revisión de oficio y,
como es natural, serán ese tipo de actos los que se revisen a solicitud de los interesados
(aparte posibles actos de doble efecto).
La Administración no puede seguir este procedimiento cuando considere necesario revisar un
acto de gravamen concurriendo su nulidad de pleno derecho pues la Administración puede
ejercer sus potestades de revocación (art. 105), sin necesidad de seguir aquel procedimiento
más lento y gravoso.
La potestad de revisión de oficio de los actos administrativos está atribuida con carácter
general a todas las Administraciones Públicas en los artículos 102 y 103 LRJPAC (LEY 30/1992).
Procedimiento de revisión de oficio.
Únicamente puede motivarse la solicitud de revisión de oficio en la concurrencia de uno de los

vicios de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 66.1
Son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones públicas en los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b. Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de materia o

territorio.
c. Los que tengan contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido.
Art.66.2: “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que
vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,
las que regulen materias reservadas a la Ley, las que establezcan retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables Los actos expresos, presuntos o contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de
los requisitos esenciales para su adquisición (…)”.
En el caso de que se inicie a instancia de interesado, el órgano competente puede acordar

motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud, sin necesidad de recabar el dictamen
del Consejo de Estado u órgano Consultivo autonómico, si la solicitud no se funda en una causa
de nulidad de pleno derecho, o cuando carezca manifiestamente de fundamento o se hubieran
desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales (art. 102.3).
El acto de inadmisión puede ser recurrido en vía contencioso-administrativa ya que pone fin al
procedimiento de revisión. Pero, de estimarse el recurso, el órgano judicial no procede a
enjuiciar él mismo la conformidad a Derecho del acto originario cuya revisión se solicitó, sino
que se limita a ordenar a la Administración que tramite este procedimiento, reconociendo el
derecho al trámite del solicitante.
124
El procedimiento ha de tramitarse conforme al régimen general del Título VI Ley 30/92,

emplazando a titulares de derechos afectados, recabando los informes que sean precisos y con
audiencia de los interesados.
La única peculiaridad es la exigencia de dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano

consultivo autonómico que tiene carácter preceptivo y vinculante.
Por otra parte, iniciado el procedimiento (y admitida a trámite, en su caso, la solicitud, se

entiende), el órgano competente para resolver puede suspender la ejecución del acto, si ésta
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 104), tanto por su propia
iniciativa como a solicitud de parte. El plazo máximo para resolver en este procedimiento es de
tres meses (art. 102.5). Si se hubiera iniciado de oficio, el transcurso de ese plazo determina la
caducidad del procedimiento (aunque podría reiniciarse de nuevo). Si se inició a solicitud de
interesado, se podrá entender desestimada ésta, pudiéndose interponer recurso contencioso-
administrativo contra la desestimación presunta.
Efectos de la decisión administrativa.
Cuando la Administración declare la nulidad de pleno derecho, puede reconocer, si procede y

en la misma resolución, las indemnizaciones que pudieran corresponder a los interesados
como consecuencia de la aplicación del acto nulo de pleno derecho (art. 102.4).
Por otra parte, como es regla general en nuestro Derecho, la declaración de nulidad tiene
efectos ex tunc, es decir, se retrotrae a la fecha del acto anulado, pues éste no puede tener
ningún efecto, una vez se ha destruido su presunción de validez.
Ahora bien, sobre todo tratándose de actos favorables y en función del tiempo transcurrido u
otras circunstancias, esa consecuencia puede quedar modulada en virtud del principio de
confianza legítima, e incluso ser excluida en el caso de actos de tracto sucesivo que no hayan
agotado sus efectos.
En fin, la resolución que ponga fin al procedimiento (o el silencio negativo) podrá ser
impugnada por los interesados ante el órgano judicial competente. La sentencia que recaiga
puede declarar la ilegalidad de dicha resolución, si la considera o no conforme a Derecho,
pero, según constante jurisprudencia si la Administración resuelve no revisar el acto, la
sentencia no se pronunciará sobre la nulidad del acto originario, ya que el procedimiento de
revisión de oficio no equivale a un recurso administrativo previo. De lo contrario, el plazo para
recurrir contra los actos nulos de pleno derecho quedaría indefinidamente abierto. En
consecuencia, si el acto que deniega la revisión de oficio es anulado, la propia Administración
debe reconsiderar su decisión.
Órganos competentes para la resolución:
- Dependiendo del órgano y de cada Administración (Estado, CCAA),La competencia

viene determinada por su propia legislación, o por la estatal con carácter supletorio.
- Administración local: Debe entenderse, de acuerdo con el art. 103.5 LRJPAC (LEY
30/1992), que la competencia viene atribuida al Pleno de la Corporación.
2.2. La revisión de actos anulables; la Declaración de lesividad.
Si el vicio es de anulabilidad y declarativo de derechos, la Administración Pública que emite el

acto administrativo tiene atribuido el privilegio de impugnarlo ante la Jurisdicción contencioso-
administrativa, pese a ser la autora del acto.
125

Si el vicio es de anulabilidad pero no declarativo de derechos, la Administración puede

revocarlo directamente.
Tras la reforma de la Ley 30/92 de 1999, la Administración no puede ya revisar de oficio los
actos favorables anulables Esta solución suscita algunos problemas prácticos (ayudas públicas
que se declaran por la Comisión Europea contrarios al Derecho comunitario). De ahí que la Ley
General de Subvenciones [art. 37.1 .h)] haya establecido, para estos casos, un procedimiento
de reintegro de las ayudas sin necesidad de proceder a la revisión de oficio de los actos que las
otorgaron, lo que, en realidad, constituye una revisión tácita de los mismos.
La regla general es que la Administración sólo puede impugnar ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los actos favorables anulables previa declaración de lesividad para
el interés público de los mismos. Esta declaración es un acto administrativo que tiene ese sólo
efecto, el de permitir la impugnación de actos propios, y que debe ser motivado en un doble
tipo de razones, las que sustenten la estimación de que el acto a impugnar es anulable y las
que justifiquen el interés público (económico, social, político, ético, etc.) que se quiere tutelar.
Para la declaración de lesividad, que no puede adoptarse si han transcurrido cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo que se considere lesivo (art. 103.2).
El procedimiento a seguir es el ordinario y, como la Ley subraya (art. 103.2), exige la previa
audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. Pero no requiere dictamen de
ningún órgano consultivo.
La declaración de lesividad legitima a la Administración para interponer recurso contencioso

administrativo contra un acto propio (art. 19.2 LJCA), recurso que se inicia por demanda
judicial (art. 45.4 LICA), que debe presentarse en el plazo de dos meses desde el día siguiente
de la fecha de la declaración de lesividad (art. 46.5 LJCA).
Como acto administrativo que es, la declaración de lesividad podría a su vez ser impugnada
por cualquier interesado, pero no suspende sus efectos, por lo que lo más adecuado que los
interesados se personen como parte demandada en este llamado recurso de lesividad y
formulen en él su oposición a la propia declaración.
2.3. Límites a la revisión de oficio. En especial, la aplicación del principio de protección de la

confianza legítima.
Límites a la revisión de oficio.
El artículo 106 Ley 30/92 dispone, con carácter general, que las facultades de revisión de los
actos administrativos, de cualquier tipo, no podrán ser ejercitadas «cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las Leyes».
La potestad de revisión de los actos no puede ejercerse libremente ni arbitrariamente. Como

toda actuación administrativa la revisión de oficio está sometida al principio de legalidad y no
puede vulnerar los principios generales que informan el ordenamiento jurídico. El artículo 106
de la LRJPAC contiene una serie de principios: principios de seguridad jurídica, de
proporcionalidad, de buena administración, de economía procesal, de equidad, de la buena fe
y la protección de la confianza en la apariencia de la actuación administrativa, entre otros.
a) El transcurso del tiempo.
El transcurso del tiempo tiene en el ámbito del derecho relevancia jurídica en la medida que se
le otorga un carácter extintivo de derechos o facultades. De acuerdo con el artículo 102.1 de la
LRJPAC, no está sometida a plazo temporal alguno. Sin embargo, este precepto no parece que
126

pueda interpretarse de una manera literal sin ponerlo en relación con el artículo 106 antes
citado.
La restauración del orden jurídico ocasionaría perjuicios en detrimento del equilibrio entre
legalidad y seguridad jurídica que justifica en último término la limitación de las facultades de
revisión
b) Otras circunstancias: principios de proporcionalidad, las reglas de la prudencia y la buena

administración y el principio de economía procesal.
c) La equidad. Cuando se toma en consideración la equidad como límite a la revisión se tienen

en cuenta las circunstancias fundamentalmente objetivas que concurren en un determinado
caso y que determinan de acuerdo con criterios de justicia material la necesidad o no de
efectuar la revisión de un acto administrativo
d) El principio general de la buena fe. El principio general de la buena fue como límite a la
revisión de oficio fue incorporado en la LRJPAC, ya que no aparecía en el antiguo artículo 112
de la LPA de 1958. De hecho la incorporación del principio de la buena fe fue la única novedad
que incorporó la LRJPAC en la regulación de los límites de la revisión. Sin embargo, la buena fe
operaba, aunque no se recogiera expresamente en la Ley, como uno de los principios
generales del Derecho Administrativo, y se reconocía pacíficamente su vinculación con la
equidad.
e) Contravención de los derechos de los particulares y de las leyes.
Los derechos de terceros interesados que pueden resultar afectados por la declaración
anulatoria de revisión, como titulares de derechos subjetivos, son un supuesto que limita o
restringe la potestad revisora, en casos de posible arbitrariedad y de perjuicios para estos
terceros particulares.
La revisión de oficio, como toda actuación administrativa, debe realizarse siempre con
sometimiento a la ley y al derecho (artículo 103.1 CE). Resulta obvio que cuando la
Administración ejercite la potestad de revisión de sus propios actos no sea para infringir las
leyes sino para ajustarse a ellas, anulando el acto sujeto a revisión con el fin de acomodarlo al
ordenamiento jurídico.
f) El principio de protección de la confianza legítima (ver epígrafe siguiente).
En especial, la aplicación del principio de protección de la confianza legítima.
Según la doctrina, la buena fe, como límite a la potestad revisora, presupone dar expresa
acogida al principio de protección de la confianza legítima, que el Tribunal Europeo de Justicia
ha tomado del Derecho Alemán, haciendo de él un principio general del Derecho de la Unión
Europea. La vinculación de estos dos principios ha sido acogida también por el Tribunal.
Se trata de la confianza puesta en la apariencia jurídica del acto irregular del que se pretende
la revisión. Para ello, no es suficiente cualquier tipo de convicción meramente psicológica o
impacto emocional que el ciudadano reciba, sino que es necesario que la creencia o confianza
del ciudadano se base en signos o actos externos de la Administración, lo suficientemente
concluyentes para inducir razonablemente a dicho ciudadano a realizar u omitir una actividad
que, repercute en su esfera patrimonial o en sus situaciones jurídicas individualizadas.
A los efectos de aplicar los principios de la buena fe y la confianza legítima, es indispensable

valorar la incidencia que ha tenido la propia actuación del interesado en la nulidad del acto. Si
el interesado conocía las irregularidades concurrentes en el acto, no seria admisible que se
aprovechara de sus propios incumplimientos.
127

3. La revocación por ilegalidad sobrevenida.

El concepto de "ilegalidad sobrevenida" propuesto por cierto sector de la doctrina, pretende
explicar los supuestos de cambio de circunstancias y cambio de criterios de apreciación, en
cuanto que constituirían un caso de inadecuación sobrevenida de la causa del acto.
De aceptar este planteamiento, el acto administrativo favorable deviene inválido y puede
revocarse por las vías ordinarias de la revisión de oficio. Sin embargo, la actual regulación del
102, 103 y 105.1 LPAC dificulta en la práctica esta solución. En todo caso, cualquier revocación
debe tener cobertura legal suficiente y llevarse a cabo de acuerdo con un procedimiento, por
mínimo que sea, garante, en todo caso, del principio de contradicción, pues lo que no cabe es
la revocación libre o de "plano", sin audiencia del interesado. El principio general de
contradicción exige que se de trámite de audiencia al interesado, e incluso, por aplicación del
principio contrarius actus debiera, realizarse las mismas actuaciones exigidas para dictar el
acto que se pretende revocar.
4. La revocación sanción.
La inexistencia de una regulación sobre la revocación por razones de oportunidad con la LPA
dio lugar a las llamadas reservas de revocación, es decir actos y negocios en los que se incluyen
cláusulas accesorias que garantizan a la administración la posibilidad de revocar el acto cuando
así lo aconseje el interés público. Aparentemente, tienen su origen en un pacto,; sin embargo
la voluntad del particular es inexistente, ya que la Administración está en condición de
imponer la solución.
García de Enterría entiende que este tipo de reservas negociales de revocación son
improcedentes cuando el acto o negocio en el que se incluyen resulta del ejercicio de la
potestad reglada; Si la potestad que se ejercita es discrecional, la reserva de revocación es
admisible, en principio, siempre que se acompañe una previsión en orden a la indemnización
del beneficiario del acto; Si la finalidad de la reserva es excluir la indemnización, sólo será
válida en casos excepcionales, es decir cuando no se quiere otorgar un derecho sino una mera
tolerancia de carácter provisional (autorizar la ocupación temporal y gratuita de una plaza para
un concierto benéfico, p.ej. ).
En los actos sujetos a condiciónm el incumplimiento de ésta justifica la revocación del acto. La
revocación adopta aquí la forma de sanción por incumplimiento, según el juego propio de las
condiciones resolutorias.(por ejemplo concesión de una licencia e incumplimiento de las
condiciones de la misma). La Ley permite, entonces, que, como sanción, pueda serle revocado
un acto anterior beneficioso.
Como es evidente, si falta la cobertura legal el acto indirectamente revocatorio sería nulo de
pleno derecho (art. 62.1.e) Ley 30/92), en cuanto dictado prescindiendo total y absolutamente
del procedimiento establecido para la revisión de oficio de los actos administrativos y podrá
dar lugar, además, a la responsabilidad patrimonial de la Admón. por los daños y perjuicios
que la revocación pueda determinar.
5. La revocación por motivos de oportunidad.

A diferencia de lo que ocurre con la revocación por motivos de legalidad, no existe en nuestro
Derecho ninguna normativa general que regule la retirada de los actos administrativos por
simples razones de oportunidad. Un acto que declare derechos a favor de un administrado y
que no presente vicios en su constitución no puede ser revocado de oficio por la propia
128
Admón, so pretexto de que el acto se ha convertido en inconveniente o inoportuno en un

determinado momento.
En opinión de García de Enterría, una solución de equilibrio que garantizaría tanto el interés
público como el de los particulares sería permitir la revocación por motivos de conveniencia,
condicionándola al reconocimiento y pago de una indemnización; la revocación por motivos de
oportunidad no es posible canalizarla por la vía expropiatoria, pues esta vía exige una previa
habilitación legal-declaración por Ley de utilidad pública o de interés social; Sólo cuando exista
esa habilitación legal previa expresa es posible revocar, aunque no se utilizará el
procedimiento expropiatorio(por ejemplo el rescate de una concesión de gestión de un
servicio público)
En el ámbito de la legislación local -licencias municipales- existe una regulación de revocación

por motivos de oportunidad, previa indemnización, en concreto se prevé, 4 tipos de
revocación: por incumplimiento de condiciones, por cambio de circunstancias, por cambio de
criterios de apreciación y por error en el otorgamiento.
6. El llamado error material o de hecho.
Dice el art. 105.2 LRJPAC (LEY 30/1992) que las Administraciones públicas podrán rectificar, en
cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho
o aritméticos existentes en sus actos, siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público
o al ordenamiento jurídico.
El error al que se refiere este precepto presupone una discordancia entre lo que la
Administración pretendía expresar, la declaración de la voluntad administrativa y su efectiva
formulación externa. El error de hecho o error material ha de ser ostensible, manifiesto,
indiscutible, implicando, por sí solo, la evidencia del mismo, sin necesidad de mayores
razonamientos y exteriorizándose prima facie, por su sola contemplación.
Conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2001, para poder aplicar el
mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que
concurran las siguientes circunstancias:
1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones

aritméticas o transcripciones de documentos;
2) Que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente
administrativo en el que se advierte;
3) Que el error sea patente y claro, necesidad de acudir a interpretaciones de normas
jurídicas aplicables;
4) Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;
5) Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (su apreciación o
puede implicar juicio valorativo u operación de calificación jurídica);
6) Que no genere la anulación o revocación del mismo, pues el acto administrativo
rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el
acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad
rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión;
7) Que se aplique con un hondo criterio restrictivo”.
La competencia para subsanar el error le corresponde, como es obvio, a la Administración que
dictó el acto que adolece de aquél.
129

Por último, en cuanto al plazo para llevar a cabo la corrección del error, la rectificación de
errores materiales no está sujeta a limitación temporal alguna, pudiéndose iniciar el
correspondiente procedimiento tanto de oficio como a instancia del interesado.
Tema 14.- La ejecución forzosa del acto administrativo.

1. La ejecución forzosa de los actos administrativos. Principios generales y manifestaciones. 2.
Los medios de ejecución forzosa: A) Apremio sobre el patrimonio; B) Ejecución subsidiaria; C)
Multa coercitiva; D) Compulsión sobre las personas; E) Desahucio administrativo.3. La vía de
hecho: a) Concepto y requisitos; B) Los medios de reacción contra la vía de hecho: el problema
de la admisión de los interdictos contra la Administración.
1. La ejecución forzosa de los actos administrativos. Principios generales
y manifestaciones.
1.1. La ejecución forzosa de los actos administrativos.
La ejecución forzosa de una acto administrativo implica llevar a su aplicación práctica, en el
terreno de lo hechos, la declaración que el acto contiene, a pesar de la resistencia pasiva o
activa de la persona obligada a su cumplimiento (por ejemplo el pago de una multa, desalojo
de una propiedad expropiada, demolición de una finca..etc.).
La ejecución forzosa es aplicable cuando el sujeto no es la propia Administración a quien se

imputa la obligación, puesto que no puede aplicarse a sí misma esa técnica, pues para ello
habría de acudir al sistema jurisdiccional contencioso-administrativo.
Tampoco resulta aplicable esa coacción cuando se trata de una obligación personalísima de
hacer y no resulta coercible; en este caso, su incumplimiento se sustituye con otra medida
sustitutoria (resarcir los daños y perjuicios).
Tampoco se impone la coacción cuando el destinatario del acto es otra Administración distinta
a la autora del acto, pues debe formalizarse un proceso contencioso- administrativo. En este
sentido es relevante el artículo 30.3 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones
Públicas cuando dispone que:
“Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni

despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se
encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública…”
En suma, la ejecución forzosa de los actos administrativos mediante la coacción de la

administración sólo es aplicable cuando se imponga a los administrados obligaciones de dar,
hacer no hacer o soportar, y siempre que el obligado rehúse el cumplimiento de la obligación.
1.2. Principios generales.
El acto administrativo como título de ejecución supone la realización de un derecho

previamente declarado en un acto, y debe existir una constancia formal inequívoca de
contenido y destinatario que dispense de necesidad de interpretación sobre su alcance y
extensión, y que permita pasar a su realización inmediata; No hay, pues ejecución forzosa de
Reglamentos, aunque pueda haberla de los actos aplicativos de los mismos, al igual que ocurre
con los contratos, cuyas obligaciones resultarán ejecutables previo un acto administrativo de
aplicación.
130

El acto administrativo debe establecer una obligación, y esta obligación debe haber resultado
incumplida para que se imponga su ejecución forzosa, lo que supone que el obligado debe
haberla conocido mediante su notificación formal y que ha dispuesto de un tiempo oportuno
para su cumplimiento voluntario (art. 93.2 LRJPAC); es más el procedimiento de ejecución
forzosa se inicia dando una nueva oportunidad al cumplimiento (“previo apercibimiento dice el
art. 95).
 La ejecución forzosa realiza el mismo cumplimiento concreto y específico que el

obligado ha omitido realizar por sí, no impone nada que ya no estuviese impuesto por
el acto administrativo desatendido.
 No debe confundirse la ejecución forzosa con la existencia de una sanción penal o
administrativa sino de una acción sancionadora frente al incumplimiento, que es, en
esencia, diferente.
 Como figura intermedia entre la ejecución y la sanción está la llamada multa coercitiva
como medio de ejecución forzosa que se dirige a quebrantar la resistencia opuesta por
el incumplidor. La multa coercitiva añade un plus al contenido de la obligación, y de
ello es consciente la LRJPAC cuando exige, en su artículo 99.1, para su aplicación “que
así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen”, habilitación
necesaria para cubrir ese plus.
 Tampoco excluye la ejecución forzosa la imposición de costas del procedimiento
ejecutivo al afectado, pero esta deuda ni suple a la incumplida, ni la incrementa, sino
que es una deuda nueva consistente que puede ser objeto de impugnación separada
respecto de la obligación principal objeto de la ejecución.
 La ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto, pues su ejecutoriedad es
inmediata; De este modo, en tanto está pendiente decidir la validez de un acto
administrativo la administración puede imponer su ejecución forzosa, dado el carácter
no suspensivo de los recursos administrativos y judiciales; con ello la administración
obtiene un privilegio, y asume con ello una grave responsabilidad pues la anulación
posterior del acto por el Tribunal implicará la obligación de restitutio in natura ( o de
su equivalente económico si no fuera posible) y de un resarcimiento de los daños
causados por la ejecución forzosa.
Los principios generales que han de presidir su utilización son, en síntesis:
1. La elección entre los medios de ejecución tipificados por la Ley no es una facultad
discrecional de la Administración, pues cada medio se vincula al cumplimiento de una
determinado tipo de obligación concreta, e incluso, si fueren varios los medios
admisibles se elegirá en menos restrictivo de la libertad individual.
2. No pueden simultanearse varios medios de ejecución contra el mismo obligado y por
la misma obligación, sin perjuicio de que un medio pueda desembocar en
otro(reembolso de costas en la ejecución subsidiaria mediante apremio patrimonial y
multa coercitiva).
3. La ejecución ha de hacerse valer necesariamente a través de un procedimiento formal
en el que ha de ser parte necesaria el ejecutado:
Los requisitos generales del procedimiento ejecutivo son, en síntesis:
a) Existencia de acto administrativo que impone una obligación precisa y determinada a

un destinatario cierto, obligación que ha sido desatendida en un plazo determinado.
131

Tal acto junto al vencimiento o descubierto de la obligación impuesta constituye el

título de la ejecución.
b) Las fases del procedimiento son:

 Intimación o apercibimiento, que es la amenaza dirigida al obligado de la pasar a
la imposición coactiva de l obligación para otorgar la última oportunidad para el
cumplimiento.
 Determinación del uso de la coacción una vez vencido el plazo ,con elección del
medio de ejecución correspondiente y la orden de ejecución.
 Aplicación de hecho del medio elegido.
c) Regla de la proporcionalidad. No podrán embargarse bienes que notoriamente

excedan del importe de la deuda a satisfacer por el apremio, ni la ejecución subsidiaria
ha de ser de mayor calidad que la normal o usual y no de lujo; las multas reiteradas lo
han de ser por lapsos de tiempo suficientes para cumplir lo ordenado; la compulsión
debe aplicarse siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución.
d) Cabe destacar que está especialmente excluido el tratamiento del medio ejecutivo
como sanción personal, pues si se utiliza como medio de agravamiento de la
obligación consistirá en vía de hecho.
1.3 Manifestaciones.
En este último punto, incluso puede no tener lugar, tal como indica la LRJAE en su artículo
142.4, “La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la
indemnización”.
Los medios de ejecución de los actos son cuatro que se recogen en el artículo 96 LRJPAC y se
regulan y desarrollan en los artículos 97 a 100.
 Apremio sobre el patrimonio.

 Ejecución subsidiaria.
 Multa coercitiva.
 Compulsión sobre las personas.
Consecuencia obligada de la ejecutividad es la acción de oficio, ya que la Administración puede
proceder, previo apercibimiento al afectado, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos, salvo cuando la ley exija la intervención de los Tribunales, no admitiéndose
interdictos contra la actuación de los órganos de la Administración en materia de su
competencia, siempre y cuando se hayan ejercitado de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
Dicha previsión consta actualizada de manera clara en el artículo 43 de la Ley 33/2003, de

patrimonio de las Administraciones Públicas al establecer
“1. Frente a las actuaciones que…, realicen las Administraciones públicas no cabrá la acción
para la tutela sumaria de la posesión prevista en el artículo 250.4 de la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil. Las demandas en las que se ejercite esta pretensión no serán
admitidas a trámite.
132
2. Los actos administrativos dictados en los procedimientos que se sigan para el ejercicio de
estas facultades y potestades que afecten a titularidades y derechos de carácter civil sólo
podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las
normas sobre competencia y procedimiento, previo agotamiento de la vía administrativa.
Quienes se consideren perjudicados en cuanto a su derecho de propiedad u otros de naturaleza

civil por dichos actos podrán ejercitar las acciones pertinentes ante los órganos del orden
jurisdiccional civil, previa reclamación en vía administrativa conforme a las normas del “.
2. Los medios de ejecución forzosa: A) Apremio sobre el patrimonio; B)

Ejecución subsidiaria; C) Multa coercitiva; D) Compulsión sobre las
personas; E) Desahucio administrativo.
Se incluyen un conjunto de mecanismos de los Artículos 95 a 100 de la Ley de Procedimiento
Administrativo donde la Administración se asegura que sus Actos se realicen. Las obligaciones
a los particulares pueden ser de diferente índole y por tanto los medios de ejecución forzosa
también son diferentes.
2.1. Apremio sobre el patrimonio.
Es el medio de más frecuente utilización, en la medida que la obligaciones e concretan de

forma directa o indirecta en deudas pecuniarias (multas, impuestos, ..etc). Si en virtud de acto
administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en
las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva (art.97.1)
Una vez notificada al interesado la liquidación que haya sido practicada, debe satisfacer la
deuda voluntariamente dentro de plazo; Si no es así se extienden las correspondientes
certificaciones de descubierto.
Iniciado el procedimiento de apremio, éste ya no se detiene ni suspende si no se realiza el

pago, se garantiza mediante aval o se consigna su importe en al Caja general de Depósitos.
El núcleo fundamental del procedimiento de apremio se concreta en el embargo de los bienes

del deudor en la cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda; Y si fuera
necesario entrar en su domicilio, es necesaria la Autorización Judicial, siendo competentes los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que conocerán de las autorizaciones para la
entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido
acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e
inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal
oposición. (art. 8.6 dela Ley 29/1998).
El embargo finaliza con la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca
reclamación por tercería de dominio u otra acción de carácter civil, en cuyo caso queda en
suspenso el procedimiento.
La utilización de la vía de apremio es un privilegio que puede ser otorgado por la Ley a favor de
personas o entidades de base privada, que mediante habilitación legal suficiente desempeñen
determinadas funciones públicas por cuenta o encargo de la administración (concesionario de
servicios públicos, Entidades urbanísticas, comunidades de usuarios de aguas públicas), que
harán efectivos sus créditos tributarios a través de los servicios recaudatorios de las
Administraciones públicas, conforme a la Ley General Tributaria y el Reglamento General de
Recaudación.
133

En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no
estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal (art.97.2 LRJPAC), es decir, no
tiene porqué ser ley formal sino norma con fuerza de Ley.
Es el medio de ejecución forzosa más habitual, se aplica al cobro de cantidades líquidas a cuyo
pago obliga el acto administrativo (Regla General de Recaudación, aprobada por el Real
Decreto 1684/90 de 20 de diciembre).
Cuando la Administración pretende hacer un apremio sobre el patrimonio:
 Certificado de descubierto: es el título ejecutivo en los supuestos de apremio sobre el

patrimonio:
 Providencia del apremio: que produce dos efectos:
o Surge el llamado recargo de apremio (20% de la deuda original).
o Surgen los intereses de demora.
2.2. Ejecución subsidiaria.
La ejecución subsidiaria consiste en la realización de lo ordenado en el acto administrativo

previo por persona distinta del destinatario del mismo, y por cuenta de éste.
Dicho medio de ejecución sólo procede cuando se trate de actos que por no ser personalísimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado (98.1), como pueda serlo el derribo de
edificaciones, realización de obras, etc.
De esta forma la administración, por sí o por tercero puede ejecutar los actos, pudiendo
exigirse al obligado el abono cautelar de los costes el procedimiento de ejecución - Dicho
importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación definitiva (98.4).
Como antes se ha indicado, las medidas de ejecución su ponen que el destinatario ha

incumplido ya sus obligaciones, sin que pueda imponerse la ejecución subsidiaria si el afectado
no ha sido requerido para cumplir una concreta obligación.
2.3. Multa coercitiva.
El artículo 99 de la LRJPAC prevé la posibilidad de vencer la resistencia de los particulares

afectados por el acto administrativo mediante la imposición de multas sucesivas, que son
compatibles con el cumplimiento de la obligación y las sanciones que puedan imponerse
Este instrumento impone al destinatario una obligación nueva y distinta de la establecida en el

acto, y tiene lugar (art. 99.1) cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas
determinen, en los siguientes casos:
A) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del

obligado.
B) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara

conveniente.
C) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
134

En cualquier caso la posibilidad de reiterar la multa (multas sucesivas) debe ser moderado de
acuerdo al principio de proporcionalidad, pues lo que se trata se de remover la resistencia,
para lo que hay que dar tiempo suficiente bastante para cumplir lo ordenado antes de
imponer una nueva multa. Y es también preciso formular cada vez los apercibimientos e
intimaciones precisos.
Como es natural, la imposición de multas coercitivas se reconduce también al apremio, ya que

si no se pagan las multas, la Administración podrá proceder a su exacción por la vía de
apremio.
Plantea muchos problemas porque está entre la ejecución forzosa y las sanciones:
 No es un medio de ejecución forzosa, porque no supone la realización material del

contenido de un acto administrativo.
 No es una sanción porque carece de la finalidad preventiva que acompaña a las sanciones
(además de la finalidad represiva).
Un ejemplo de esto es el artículo 11 de la Ley de Aguas y el artículo 107 de la de Costas.

También los Tribunales pueden imponer multar coercitivas a la propia Administración
2.4. Compulsión sobre las personas.
El último y más radical de los medios de ejecución forzosa supone el empleo de la fuerza
sobre las personas, eliminando la libertad de las mismas.
Dadas sus características no procede si bastan los demás medios de ejecución forzosa para
asegurar el cumplimiento del acto. Por eso el artículo 100 de la LRJAP la refiere exclusivamente
a las obligaciones negativas, consistentes en una obligación personalísima de no hacer o
soportar, en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.
La compulsión tiene su campo propio en el ámbito del orden público y en materia saniaria- así,
por ejemplo una vacunación forzosa. Son obligaciones personalísimas y exigen un fundamento
legal específico
La coacción directa no significa que pueda utilizarse la fuerza sin ningún motivo, esta coacción
tiene que estar siempre encaminada bien a restablecer el orden o bien a defender la situación
de personas o bienes. Requiere una decisión previa, una ORDEN EXPRESA DE UTILIZACIÓN DE
LA FUERZA, tomado normalmente de forma verbal y encomendada habitualmente a
autoridades ejecutivas.
Supuestos hay muchos en la Ley Orgánica de Protección de Seguridad Civil de 21 de febrero de

1992. La inexistencia de un acto administrativo no significa que la coacción directa no vaya a
ser controlada por los Tribunales Constencioso- Administrativo. Los extremos para controlar
por parte de los Tribunales si la coacción directa es o no legítima son los siguientes:
 La adecuación de la medida a los límites legales explícitos en relación con ella.
 Valorando la competencia de quien ha dictado la orden y quien la ha llevado a cabo.
 El fin que persigue la coacción directa sólo van a ser lícitos aquellas medidas que
persiguen el restablecimiento del orden o proteger la situación de personas y bienes.
 Valorar la proporcionalidad de la medida frente al fin concreto que se persigue.
135

La coacción directa además supone una declaración provisional, pues una vez que desaparece
el riesgo que ocasiona, la Administración tiene que volver a su forma habitual de actuar (el
procedimiento administrativo establecido por las normas). La coacción directa carece de una
regulación general (a diferencia de la ejecución forzosa) y por tanto su regulación hay que
buscarla en concretas normas sectoriales. Otto Mayer determinó los supuestos en los que
puede existir coacción directa:
 La autodefensa administrativa.
 El impedimento de hechos delictivos.
 Medidas en estado de necesidad.
LA AUTODEFENSA ADMINISTRATIVA.
La Administración puede rechazar con medidas coactivas las perturbaciones que se dirigen
contra su órgano o el funcionamiento regular de los servicios públicos, aunque tales
perturbaciones no supongan un peligro público (por ejemplo, en la Ley de Orgánica de
Protección y Seguridad Ciudadana, en su artículo 21.3 un párrafo se declaró inconstitucional).
Dentro de la autodefensa administrativa destaca la llamada AUTODEFENSA POSESORIA, que

supone que cuando la Administración ve perturbado su derecho de posesión no necesita
poner un interdicto, sino que por sus propios medios coactivos puede rechazar la perturbación
o tomar la posesión (interdicto propio).
IMPEDIMENTO DE HECHOS DELICTIVOS O DE INFRACCIÓN DEL ORDEN PÚBLICO.
La Administración actúa en defensa del orden general. En nuestro país esta misión siempre la
tiene encomendada la Policía (aunque cuando esta actúa no siempre lo hace por coacción
directa, a veces hay ejecución forzosa debido a que el Juez así se lo ha indicado), Esa coacción
directa de la Policía solo se justifica cuando existe un riesgo para orden general.
 Para impedir una agresión ilegítima a otra persona.
 Para detener a una persona conforme al derecho.
 Para evitar la evasión de un preso o persona detenida legalmente.
 Para reprimir, de acuerdo con una ley, una revuelta o insurrección.
MEDIDAS EN ESTADOS DE NECESIDAD.
Las medidas de necesidad se refieren a catástrofes, desórdenes... aquí aparecen dos supuestos
diferentes:
ESTADO DE NECESIDAD
NO DECLARADOS
DECLARADOS FORMALMENTE
FORMALMENTE
Por el Gobierno Por Mayoría Absol. Parl. Solo afectan a unos pocos
136
ESTADO ESTADO
ESTADO DE SITIO
ALARMA EXCEPCIÓN
En las medidas en estados de necesidad, las autoridades administrativas pueden adoptar

medidas de intervención, bien sobre las personas, bien sobre las cosas. Según el artículo 120
de la Ley de Expropiación Forzosa, esta es la base de ese apoderamiento de la Administración.
2.5. Desahucio administrativo.
Opina García de Enterría que el desahucio administrativo no es un medio autónomo de

ejecución forzosa, previsto y regulado con carácter general, sino que es una variedad de de la
compulsión directa consistente en el lanzamiento por los propios agentes de la Administración
de quienes ocupan sin título bastante los bienes de dominio público. Dicha medida se aplica
para el desalojo de los expropiados, así como para el de los a los beneficiarios, arrendatarios y
ocupantes de viviendas de protección oficial.
Tiene carácter administrativo, sin intervención judicial- salvo cuando se requiera entrada en
domicilio-.
En concreto es la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) la que

contempla en su artículo 58, la potestad de desahucio administrativo, estableciendo que las
Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes
demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que
legitimaban su ocupación por terceros.
Para su ejercicio, el artículo 59 (LPAP) establece que será necesaria la previa declaración de
extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes de
dominio público. Esta declaración, así como los pronunciamientos que sean pertinentes en
relación con la liquidación de la correspondiente situación posesoria y la determinación de la
indemnización que, en su caso, sea procedente, se efectuarán en vía administrativa, previa
instrucción del pertinente procedimiento, en el que deberá darse audiencia al interesado.
La resolución que recaiga será ejecutiva, sin perjuicio de los recursos que procedan, y se
notificará al detentador, y se le requerirá para que desocupe el bien, a cuyo fin se le concederá
un plazo no superior a 8 días para que proceda a ello.
Si el tenedor no atendiera el requerimiento, se procederá en la forma prevista en el capítulo V

del título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se podrá solicitar para
el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, o imponer multas coercitivas
de hasta un 5 % del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta
que se produzca el desalojo.
Los gastos que ocasione el desalojo serán a cargo del detentador, pudiendo hacerse efectivo
su importe por la vía de apremio.
3. La vía de hecho: a) Concepto y requisitos; B) Los medios de reacción

contra la vía de hecho: el problema de la admisión de los interdictos
contra la Administración.
Es preciso resaltar dos aspectos en relación con la ejecución de los actos:
137

En primer lugar que, para proceder a la misma podría ser necesario entrar en el domicilio del
interesado. Como quiera que la inviolabilidad del domicilio esté garantizada por la CE en su
artículo 18.2 es preciso que exista una autorización judicial que, en el caso de los actos
administrativos es otorgada, en defecto de consentimiento del afectado, por el juez de lo
contencioso-administrativo (artículo 8.6 LJCA), “que conocerán de las autorizaciones para la
entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido
acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e
inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.
(art. 8.6 dela Ley 29/1998).
En segundo lugar, no caben interdictos contra las actuaciones administrativas legítimas

efectuadas para la ejecución forzosa de sus actos (artículo 101 LRJPAC).
3.1. Concepto y requisitos.
La legitimidad el empleo de la coacción depende de la existencia de cobertura suficiente. Si tal
cobertura no existe, si se rompe totalmente la cadena de la legalidad (norma habilitante-acto
previo-ejecución material), el empleo de la coacción administrativa constituye una vía de
hecho, indigna de protección. En tales supuestos la administración pública queda privada de
los privilegios que la acompañan al ejercicio de sus poderes, y en concreto, del privilegio de
que los Jueces y Tribunales no puedan interferir su actuación.
El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho administrativo francés, en el que
tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según si la Administración ha usado un poder
del que legalmente carece o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos en la
norma que le ha atribuido ese poder.
Esta construcción opera inicialmente en el ámbito de la propiedad y de los derechos

patrimoniales.
El concepto de vía de hecho en la actualidad comprende todos los casos en que la

administración pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que la
sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en el cumplimiento de una actividad
material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad
o de una libertad pública.
Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura.
La ley establece el requisito de exigencia de acto previo, y ello puede resultar infringido de dos
formas:
- La falta absoluta de toda decisión o acto previo.

- El acto que está afectado de una irregularidad sustancial, de forma que hay que
tenerlo por inexistente, o en todo caso, nulo de pleno derecho
La vía de hecho coloca a la Administración en la misma condición que los sujetos privados,
cuando la irregularidad es sustancial, no cuando no lo es.
Irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución.
El exceso en la ejecución implica una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia de acto

previo u merecedora del mismo tratamiento jurídico, por ejemplo (la ocupación de una finca
distinta de la expropiada, u ocupación de mayor superficie de la declarada necesaria, o
utilización de un medio de ejecución no autorizado por la Ley (la multa en lugar del apremio o
138

de la ejecución subsidiaria), o que la ejecución se ha llevado a cabo empleando una fuerza

desproporcionada en relación al fin perseguido.
Es requisito común a todos los supuestos de vía de hecho el que la Administración haya pasado
al terreno de la ejecución material, o haya manifestado de modo indubitado su propósito de
hacerlo inmediatamente, inminente ese ataque o “agresión”.
3.2. Los medios de reacción contra la vía de hecho: el problema de la admisión de los
interdictos contra la Administración.
Ante una actuación de la Administración constitutiva de una vía de hecho cabe utilizar tres
tipos de instrumentos: (1) Todas las acciones declarativas reconocidas en el derecho Común y
las previstas en el artículo 41 de la Ley Hipotecaria; (2) las acciones interdictales;(3) los
recursos administrativos y contencioso-administrativos.
Con anterioridad a la LJCA de 1998, los interdictos civiles constituían la única vía para
reaccionar ante una posible vía de hecho por parte de la Administración, pero con la entrada
en vigor de la citada ley, la cosa ha cambiado, llevando a algunos autores a considerar como no
existente la posibilidad de los órganos judiciales civiles de fiscalizar la actuación administrativa
a través de interdictos, precisamente por estar expresamente atribuido el conocimiento de la
vía de hecho a la Jurisdicción Contencioso-administrativa por el artículo 25.2 LJCA.
Hemos de tomar en consideración que la Ley 4/1999 de modificación de la LRJ-PAC, aun

siendo posterior a la LJCA de 1998, ha decidido respetar en su integridad lo dispuesto en el
artículo 101 LRJ-PAC que dice " No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de
los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido" que interpretado a "sensu contrario" permite los
interdictos contra la vía de hecho administrativa.
Habremos de concluir la cuestión estableciendo la coexistencia en nuestro ordenamiento

jurídico de dos posibles vías de ataque contra las actuaciones materiales constitutivas de vía
de hecho administrativa: la regulada en la LJCA y la establecida en la LEC 1/2000.
Ello tiene la consecuencia de que contra esos actos o contra actuaciones puramente
materiales sí cabe la interposición de interdictos, pues la Ley los prohíbe contra las actuaciones
de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido, pero no cuando no se dan estos requisitos.
En resumen, los medios que otorga el ordenamiento jurídico para reaccionar contra las vías de
hecho son los siguientes:
 Interponer contra la Administración todas las acciones civiles que los afectados consideren
oportunas.
 Posibilidad de recurrir a la Ley de la Jurisdicción en su artículo 30, para poder recurrir

directamente ante los Tribunales Contencioso Administrativos ante este tipo de situaciones. El
artículo 136 permite a los jueces adoptar medidas cautelares para asegurar la efectividad de la
tutela judicial. La LJCA, art.30 permite que “en caso de vía de hecho, el interesado podrá
formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha
intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a
la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-
administrativo”.
139

 Los interesados en retener y recobrar la posesión; Según el artículo 101 de la Ley 30/92, los
interesados no podrán poner interdictos sobre los actos administrativos, pero si incurren en
vías de hecho si se admitirán la posibilidad de establecer por los particulares interdictos de
retención o de recobro.
Los interdictos protegen una situación de hecho, los jueces no van a entrar a valorar a quien
corresponde el derecho de posesión. El juez tendrá que realizar una previa valoración jurídica
sucinta porque los interdictos sólo se admiten cuando la Administración actúa por vía de
hecho. El interdicto es una acción civil, el deber de reclamación previa desparece en estos
casos.
Se plantea por la doctrina la pervivencia y compatibilidad de los interdictos previstos en el art.

125 de la LEF con el contenido del art. 30 LJCA; resultando mayoritaria la postura favorable a la
compatibilidad. Para algunos autores se mantienen ambas, pues el proceso que generan los
interdictos no se refieren, en sentido técnico, al control de la actuación administrativa sino a la
protección frente a actuaciones que producen inquietación o despojo de la posesión, finalidad
que en definitiva imprime carácter civil a la acción, aunque ésta se dirija contra la
Administración.
También encontramos pronunciamientos jurisprudenciales en este último sentido. Y es que la

fuerza expansiva del principio de tutela judicial efectiva impide que la ausencia de acto previo,
cuando se trata de una vía de hecho, sea un obstáculo para formular la correspondiente
pretensión ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pues este cauce
jurisdiccional, al menos desde la Constitución, ha dejado de ser concebido como mecanismo
de protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como proceso al acto, para
convertirse en verdadero instrumento para la efectiva tutela de los derechos e intereses
legítimos.
Aunque la vía de hecho tiene su origen y protección más acabada en la materia posesoria, esto
no significa que no pueda apreciarse en otras situaciones. En nuestro ordenamiento jurídico
hay un mecanismo para protegernos de las vías de hecho cuando estas vulneren derechos
fundamentales o libertades públicas, esto es el RECURSO DE AMPARO. El artículo 43.1 de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional admite el recurso de amparo contra la vulneración de
los derechos fundamentales o libertades públicas producidas por actos jurídicos o vías de
hecho.
140
Tema 15. La posición jurídica del ciudadano ante las
administraciones públicas.
1. La situación jurídica del ciudadano ante la Administración Pública: A) Capacidad jurídica y
capacidad de obrar; B) Los derechos fundamentales y las libertades públicas; C) Los derechos
de los ciudadanos en la Ley de Procedimiento; D) Actividades de participación y control sobre
la Administración; E) El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos. 2.
Actuaciones del ciudadano: solicitud, denuncia, comunicación previa. 3. Tipología de las
intervenciones administrativas en relación con los ciudadanos
1. La situación jurídica del ciudadano ante la administración pública.

1.1. Capacidad jurídica y capacidad de obrar.
El artículo 30 de la LRJPAC dice “tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones

Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores
de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté
permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza
la patria potestad, tutela o curatela…”; El Art. 18 LJ (Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa), regula la capacidad procesal.
Sin embargo, normas administrativas pueden tomar en consideración circunstancias

modificativas de la capacidad de obrar, en función de cada una de las situaciones existentes.
Son causa modificativa de la capacidad de obrar las siguientes:
1. La Nacionalidad. Es una de las causas modificativas de la capacidad de obrar en el Derecho

Administrativo, siempre que no se sea español o ciudadanos de la Comunidad Europea; Para
los extracomunitarios, en su caso la nacionalidad puede incidir en el acceso a la función pública
de los nacionales de los países miembros de la Unión Europea, o en la perdida de la condición
de funcionario.
2. La vecindad territorial. La cualificación de vecino tiene gran trascendencia en el ámbito de

las Corporaciones Locales, por su capacidad de sufragio activo y pasivo, disfrute de los bienes
comunales, prestaciones benéficas, etc.
3. La edad. La regla general es la mayoría de edad a los 18 años, existiendo excepciones por
arriba y por abajo, otorgando prestaciones y limitando actividades (jubilación)
4. La enfermedad. Los impedimentos físicos pueden acarrear determinadas secuelas que

limiten el ejercicio de los derechos, sea para dispensar de determinadas obligaciones, o eximir
141

del cumplimiento de ciertos deberes, impedir el ingreso en la función pública, o extinguir esta
clase de relación, y por último, puede ser condición determinante del derecho a obtener
determinadas prestaciones.
5. Otras circunstancias que motivan la disminución de la capacidad de obrar de los

administrados son: - La condena penal. - El procesamiento. - La sanción administrativa. la
suspensión de pagos, el concurso de acreedores y la quiebra.
1.2. Los derechos fundamentales y las libertades públicas.
Los derechos de la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la CE (De los derechos
fundamentales y de las libertades públicas- arts. 15 a 29) -se han configurado técnicamente
como derechos subjetivos beneficiados de una especial y enérgica protección, la del Recurso
de Amparo ante el TC (art.41 LOTC). El art. 55 LOTC impone a la sentencia estimatoria de
amparo reconocer el derecho o las libertades agraviadas y restablecer al recurrente en la
integridad de su derecho o libertad; En la propia legislación ordinaria estos derechos se
benefician de una protección preferente y eficaz –LOPJ arts. 7º,1 y 2; y 144 y ss. de la LJCA-
Los derechos enunciados en la Sección 2ª del Capítulo II del Título I de la de la CE (De los
derechos y deberes de los ciudadanos-arts. 30 a 38) no tienen carácter homogéneo, y en
general, carecen de sustantividad para ser protegidos por sí mismos, y cobran cuerpo por su
desarrollo legal (Dº propiedad, matrimonio, divorcio…), debiendo buscar su tutela en las vías
judiciales ordinarias.
1.3. Los derechos de los ciudadanos en la Ley de Procedimiento.
La Ley establece un catálogo de derechos básicos; dichos que son por una parte de los
ciudadanos en general, y por otro lado derechos del interesado en particular.
D. en general – (Art. 35 ley 30/92).

 Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las leyes
establecen para actuar o hacer solicitudes frente a la administración.
 Derecho a que se le trate con respeto y deferencia. La concepción de hoy en día es de
tratar a los administrados como clientes.
 Derecho a identificar a los funcionarios cuando bajo su tutela se tramiten los asuntos.
 Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico. (Art. 36
solo reconocido en las adm. autonómicas).
 Derecho de acceso a archivos públicos (art. 37).
Derechos del interesado.

 Derecho a saber cuál es el Estado de tramitación del proceso
 Derecho a obtener copia sellada para justificar.
 Derecho para aportar documentos o alegaciones anteriormente al trámite de
audiencia.
 Derecho a no presentar documentos en el procedimiento que ya se encuentren en
poder de la administración.
 Derecho a exigir responsabilidades.
Son interesados:
 Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o

colectivo- Nadie que no tenga una característica jurídica relevante puede dirigirse a la
142

administración. La persona que se puede dirige a la administración sin ser titular de un

derecho o interés se denomina denunciante.
 Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar
afectados por la decisión que en el mismo se adopte- Es un derecho pasivo.
 Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recaído resolución definitiva.- Aquí ya no se habla de derechos sino sólo de intereses.
Cuando hablamos de intereses legítimos queremos decir que son intereses amparados
por la Ley. En principio, los derechos individuales no presentan ningún problema, los
colectivos sí. El problema es hallar el punto en que la administración está obligada a
dirigirse a ellos. La administración no tiene obligación de ponerse en contacto con ellos
si desconoce de su existencia.
 Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales
serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
Los interesados podrán actuar por medio de representante. Ante la Administración podrá ser
representante cualquier persona con capacidad de obrar. La jurisprudencia constitucional,
incluye como interesados a aquellos otros cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
pudieran resultar afectados por la resolución
1.4. Actividades de participación y control sobre la Administración.
A. Participación en general. Concepto y Regulación.
La CE de 1978 supuso una importante integración en términos de participación democrática en

las diversas instancias públicas del Estado y, asimismo, de participación de los ciudadanos en
los procedimientos públicos o administrativos de toma de decisiones.
La Participación se define como el conjunto de técnicas que permiten la intervención de los

ciudadanos en la Organización o en la Actividad de la AAPP. El que participa actúa como
ciudadano, preocupado por el interés general, no actúa como INTERESADO personal y directo.
Más en concreto, según el artículo 23 de la CE:
"1. Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2. Asimismo, tienen el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos

públicos, con los requisitos que señalen las leyes."
La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas SÓLO será OBLIGATORIA cuando
así lo prevea una norma con rango de Ley.
B.- Formas de Participación
A través del acceso a las funciones y cargos públicos, mediante la intervención de los
particulares en los procedimientos administrativos que instruyen las distintas instancias
públicas, la mayoría de las veces a través de asociaciones o corporaciones de defensa de
determinados intereses colectivos.
Participación orgánica.- La participación orgánica Implica la incorporación del ciudadano en

órganos Administrativos:
 En Corporaciones Públicas
 En Corporaciones Locales
143

La LRBRL establece como derecho y deber de los vecinos el participar en la gestión

municipal, de acuerdo con lo dispuesto en las leyes.
Las Corporaciones Locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad
y la participación de todos los ciudadanos en la vida local.
 En Colegios Profesionales
Se caracterizan por ser el cauce orgánico para la participación de los ciudadanos en
las funciones públicas de carácter representativo y demás tareas de interés general.
 En Organismos no Corporativos
 En órganos auxiliares de asistencia externa (asociaciones de usuarios)y órganos
principales de decisión (mesa electoral, consejo Social Universidad, consejo escolar)
 Participación por representación de intereses (Sindicatos, Cámaras) y participación de
expertos (profesores no asesores de la Administración, integración en Jurado
Provincial de Expropiación de Notarios, Jueces).
Participación funcional. La participación funcional Implica una actuación de los ciudadanos

en funciones administrativas, por tanto, no es necesaria su incorporación a un órgano
administrativo. La Participación y Colaboración de los ciudadanos de carácter funcional se
pone de manifiesto a través de:
 Participación en Información Pública (urbanismo ,expropiaciones, cesión gratuita de
parcelas de propiedad municipal a otra Administración Pública)
 Denuncias: Denuncias –deber (enfermedades contagiosas, comisión de un delito
público) y denuncia-facultad (herencias sin herederos, cuya denuncia da derecho al
cobro de una prima si se lo queda la Administración)
 Ejercicio de acciones populares (Patrimonio Histórico, Ley de Costas, Urbanismo)
 Peticiones o propuestas (art. 29 CE).
C.- Fórmulas cooperativas de participación
En ésta última forma el administrado no se integra en la organización pública, sino que actúa
como sujeto privado por sus propios intereses; la Administración invita o aconseja criterios,
que resultan de interés general (ahorro energético, reciclaje), aunque, el no hacerlo, puede
tener una ligera carga coactiva, indirecta; en otras ocasiones, se estimula económicamente el
cumplimiento de esas orientaciones (subvenciones, créditos, exenciones en energía
renovables…).
Existe otro grado de colaboración más intensa que no recurre a actividades aisladas sino a
conductas permanentes, institucionalizadas, consistentes en la realización de fines de interés
general mediante la creación por los ciudadanos de organizaciones especiales encaminadas a
ese objetivo: Las Fundaciones afectas a un interés general, y las asociaciones de utilidad
pública (fines asistenciales, benéficos, educativos, culturales…), que requieren un acto de
reconocimiento expreso por la Administración.¡
1.5. El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.
Como una consecuencia más del principio de que la Administración está al servicio de los
ciudadanos se reconoce el derecho de acceso a los archivos y registros (art 105.b) CE).
Para el ejercicio de este derecho es preciso (límites, art. 37.).
- Que el procedimiento haya terminado en la fecha de la solicitud:

 No se encuentre clasificado como secreto por afectar a la seguridad y
defensa del Estado.
144
 Averiguación de delitos o a la intimidad personal (en este último caso, se

permite a las personas afectadas).
- Deberá denegarse este derecho:
 Cuando sean expedientes que contengan información sobre las
actuaciones del Gobierno no sujetas al Derecho Administrativo.
 Por secreto comercial o industrial
 Secretos oficiales
Derechos:
 Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que,
formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que
tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la
solicitud.
 El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las
personas estará reservado a éstas.
 El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos
pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de
aplicación del derecho y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer
para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por
sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo.
 El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser
denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros
más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos,
el órgano competente dictar resolución motivada.
El derecho de acceso es un derecho predicable únicamente de aquellos que ostenten la

condición de interesados en los términos definidos en el art. 31; Ahora bien, una vez dictada
resolución en el procedimiento de que se trate, el derecho a obtener copias de los
documentos contenidos en los expedientes habrá de basarse en el art. 37 de la LRJPA (que trae
causa del artículo 105 de la Constitución Española), referido a expedientes terminados y
reconocido a todos los ciudadanos con independencia de que concurra o no en ellos la
condición de interesados.
El derecho de acceso exige la petición individualizada de los documentos concretos que se

deseen consultar, derecho que comporta también el de obtener copias de aquellos cuyo
examen sea autorizado y previo pago, en su caso, de las exacciones establecidas .
No es este un derecho ilimitado, Además, el derecho de todos los ciudadanos de acceso a los
expedientes terminados tiene su límite en el respeto a la intimidad de las personas (derecho a
la intimidad en relación con los datos incluidos en archivos administrativos). La legislación de
régimen local contiene normas propias tanto referentes al acceso a los archivos y registros
administrativos, como a la difusión de los acuerdos adoptados por los órganos de gobierno de
los Entes locales.
Conforme al art. 18.1 de la Constitución, los derechos al honor, a la intimidad personal y

familiar y a la propia imagen tienen el rango de fundamentales. La protección de Datos de
Carácter Personal, tras la LOPD, alcanza no sólo a los datos que son tratados
automatizadamente, sino también a aquellos datos incluidos o destinados a incluirse en un
fichero.
145

El derecho de acceso es un derecho personalísimo, que sólo puede ser ejercitado por el
interesado; por ello, cuando el que pretende acceder a los datos que obran en poder de la
Administración no es el interesado sino un tercero, tal pretensión no puede considerarse ya
como ejercicio de ese derecho, sino como un supuesto de cesión o comunicación de datos.
Sin embargo existen supuestos en los que, para la cesión, no se requiere el consentimiento del
interesado (art 11.2 LOPD). En líneas generales no se entiende como una “petición razonada”
las solicitudes indiscriminadas de información En cualquier caso, no debemos olvidar que el
ejercicio de un derecho legítimo no puede convertirse en un abuso de derecho.
2. Actuaciones del ciudadano: solicitud, denuncia, comunicación previa.

Existen actos jurídicos del Administrado que son condición para que se desarrolle la relación
jurídico- administrativa.
2.1.-Solicitud,
Un primer grupo de acto del administrado son las peticiones (art 29 de la CE), y las solicitudes.
Las primeras son simples peticiones al amparo genérico del derecho constitucional, y las
solicitudes, conforme al artículo 42, suponen pedir algo al amparo de cualquier norma
material, y que son exigibles para que la Administración pueda iniciar una determinada
actividad, que le está vedada de oficio, y que la doctrina alemana denomina actos
administrativos de sumisión, que es presupuesto de validez del acto administrativo
(otorgamiento de concesión demanial, autorización de títulos y nombramientos,,)
2.2.-Denuncia,
Se entiende por denuncia en el seno del procedimiento administrativo como la mera

comunicación de unos hechos a la Administración pública. No es necesaria la calificación
jurídica ni que esté fundamentada jurídicamente, o presentada ante el órgano competente; El
denunciante en el procedimiento sancionador es la persona que pone en conocimiento de la
Administración los hechos que pueden ser constitutivos de infracción. El denunciante No es
parte en el procedimiento salvo que su condición de parte venga dada por el status de
interesado, pero no por el de denunciante.
En cuanto al contenido de la denuncia, merece ser destacada la exigencia de identificación del

denunciante (no se admiten denuncias anónimas).
2.3. Comunicación previa
Con motivo de la transposición de las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo,
relativas a los servicios en el mercado interior, se introducen dos nuevas figuras en el
procedimiento administrativo (artículo 71 bis en la Ley 30/1992):
La comunicación previa: comunicación previa aquel documento mediante el que los

interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos
identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.
La declaración responsable: es el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta,

bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente
para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la
documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante
el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio
146

La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o

documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una
comunicación previa, o la no presentación ante la Administración competente de la
declaración responsable o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar
con el ejercicio del derecho o actividad afectada.
Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos

de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e
inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.
En el ámbito de actividades calificadas se entiende la solicitud de comunicación previa aquella

que se presenta para la apertura o entrada en funcionamiento de servicios, locales e
instalaciones comerciales, industriales y mercantiles, salvo que una ley las someta a licencia o
autorización previa, La transmisión de licencias urbanísticas, y los os actos de
aprovechamiento y uso del suelo o de la edificación que no estén sometidos a licencia
urbanística, y tiene incidencia en el ámbito local.
3. Tipología de las intervenciones administrativas en relación con los
ciudadanos.
Sobre las situaciones jurídicas subjetivas inciden las intervenciones administrativas: Dicha
incidencia puede manifestarse en el ordenamiento (atribución de potestades) mediante
alguna de las formas jurídicas más relevantes: Reglamentos, actos administrativos, contratos y
coacciones.
La Teoría del Reglamento está construida sobre las condiciones en que ha de manifestarse
dicho reglamento para vincular válidamente al ciudadano, incidiendo sobre las situaciones
subjetivas del ciudadano por vía normativa, creando, modificando o extinguiendo situaciones
jurídicas activas y pasivas, de manera inmediata- per se- o a través de actos aplicativos
concretos.
Igual ocurre con la incidencia subjetiva de los conciertos y los contratos, y con la coacción
administrativa.
La teoría de los actos administrativos analiza la incidencia de estos sobre la esfera jurídica
privada. No se trata de efectuar un estudio analítico de los tipos formales de actos
administrativos- gravosos o favorables- sino de analizar cómo la actividad administrativa es
una técnica de limitación de derechos:
- Respecto a la ampliación de la esfera del particular, o de atribución de derechos o

situaciones jurídicas activas, la actuación puede ser una declaración de derechos
reglada (reconocimiento de trienios) o discrecional. Lo relevante es la individualización
del acto administrativo como título legitimador, que puede ser constitutivo o
declarativo (inscripciones en el Registro d la Propiedad.
- Respecto de la creación y ampliación de situaciones pasivas, operaciones de

gravamen- ya sabemos que pueden restringir la esfera privada, creando obligaciones,
deberes, cargas, restricciones, limitaciones o extinciones.
Tradicionalmente se ha clasificado las formas de actuación administrativa (Jordana de Pozas)
en actividades de policía, fomento o de servicio público, e incluso una parte de la doctrina
italiana distingue los procedimientos ablatorios que inciden en los derechos personales, en los
derechos reales y en los derechos de obligación (a su vez reales- requisas-. y personales-
servicio militar-).
147

La más útil de las clasificaciones - en opinión de García de Enterría- es la creada por SANTI
ROMANO, de la actividad administrativa de limitación de derechos, consisten en: (1) Sacrificio
de situaciones de mero interés; (2)Limitaciones de derechos; (3)Delimitaciones administrativas
del contenido normal de los derechos, potestades ablatorias; (4) prestaciones forzosas; (5)
imposición de los deberes y sanciones.
(1) Sacrificio de situaciones de mero interés, que no consisten en verdaderos Dº subjetivos,

pro pueden verse afectadas en sentido negativo por el ejercicio de potestades advas (p.ej. en
el ejercicio de la potestad organizativa quienes tienen intereses personales no pueden impedir
su alteración- remoción de un cargo de libre designación, o la alteración normativa de
situaciones o iniciativas advas- convocar oposiciones, fijar épocas y zonas de veda de caza o
pesca); únicamente cabrá la existencia de derechos reaccionales si se ha actuado sin base
legal.
(2)Limitaciones de derechos: Se trataría de una incidencia que no modifica el Dº subjetivo

afectado, ni la capacidad jurídica o de obrar del titular, sino las condiciones del ejercicio de
dicho derecho, dejando inalterados el resto de los elementos del mismo. Pueden ser de
prohibición incondicionada y absoluta (limitación de velocidad), de prohibición relativa de
ejercicio o reserva de excepción prohibitiva (prohibición de circulación en determinados día o
zonas, licencias), o de permisión de ejercicio libre con reserva de excepción prohibitiva en
casos concretos (pendiente de una resolución); además cabría añadir, entre las limitaciones
advas, la obligación positiva de comunicar a la administración, a efectos de control de límites
de ejercicio lícito (o de estadística) determinados ejercicios de derechos ( p. ej. Inversiones en
el extranjero, régimen de precios autorizados, apertura de oficinas bancarias).
La limitación más objetivable es la de prohibición relativa de ejercicio o reserva reserva de

excepción prohibitiva.
La clasificación más importante de las limitaciones administrativas de derechos es la que se

remite a la naturaleza misma de los derechos limitados: Las que afectan a las libertades
públicas, otras que afectan a la propiedad o que afectan a la empresa como actividad, y otras
que afectan a derechos de obligación.
Una nota común a todas las limitaciones es su no indemnizabilidad
(3) Potestades ablatorias (reales): expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias,

comisos). Es el poder de la Administración de sacrificar situaciones patrimoniales de los
particulares; aquí no se limitan los derechos, se destruyen o extinguen.
- Expropiaciones, incluidas las requisas en estado de necesidad, sin procedimiento

formal.
- Transferencias coactivas no expropiatorias: reparcelación urbanísticas,
concentración parcelaria agraria.
- Comisos o decomisos administrativos de instrumentos de actuación ilícita o
peligros para la salubridad, contrabandos, u objetos artísticos del patrimonio
Histórico exportados ilegalmente.
(4) Prestaciones forzosas
Se trata de imposiciones forzosas, que pueden ser personales o reales, amparadas por el
artículo 31.3 de la CE que dispone que “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley”.
- Prestaciones personales forzosas. El caso más claro era, hasta hace poco, el servicio
militar obligatorio, la prestación personal y de transporte en los municipios de menos
de 5.000 habitantes, para obras, servicios, limpieza de vías públicas, y la requisa de
148
servicios personales militares (en tiempos de guerra, movilizaciones) o civiles (para

estados de alarma excepción o sitio, incendios forestales, estados de calamidad
pública).
- Prestaciones reales- tributarias y no tributarias (depósito obligatorio de libros o
impresos (prensa, energía eléctrica de reserva a favor de las CH.
(5) Imposición de los deberes fiscalizados por la Administración y sanciones: El deber es toda
vinculación jurídica, la necesidad de que ¡un sujeto adopte un cierto comportamiento que
puede consistir en dar o retener, como correlativo al derecho de otro sujeto (por ejemplo una
obligación contractual).
- Imposición reglamentaria:
- Deberes impuestos por decisión administrativa. Teoría de las órdenes: la orden sería el
acto administrativo típico de imposición de deberes de hacer, no hacer o de padecer.
Es diferente de los actos de mando en las relaciones organizativas (entre jefe y subordinado)
en las relaciones de supremacía especial, y a los contratos y concesiones de servicios.
La orden ha de partir de una situación previa de libertad del destinatario, que la orden excluye
en sentido positivo o en sentido negativo.la orden puede ser singular o general, para una
pluralidad indeterminada de personas, pero referida a una situación concreta y no
permanente (prohibición de tráfico en un tramo determinado, orden de vacunación, orden de
desalojo o de disolución de una manifestación).
La orden general se tiene que publicar (Bando municipal) y hacen surgir un deber de
obediencia inmediato. Debe aclararse que no tiene que ver con los Reglamentos.
Las órdenes pueden ser clasificadas, por su funcionalidad, en preventivas- de contenido

prohibitivo, por lo general-; directivas y represivas (orden de demolición de construcciones
abusivas)
La Imposición de los deberes fiscalizados por la Administración y sanciones: Se trata de la

imposición de deberes impuestos por las normas, que la administración fiscaliza y vigila, y cuyo
incumplimiento puede conllevar la imposición de sanciones. Destacan los deberes de
declaraciones o información estadística hacia la Administración, los deberes tributarios, etc.
La norma vincula a los ciudadanos a una conducta y a la vez autoriza a la administración a que
fiscalice el efectivo cumplimiento de la misma (facultades de inspección).
149

Tema 16.- Los recursos administrativos.
Los recursos administrativos. 1. Los recursos administrativos: concepto, significado y tipología.
2. El procedimiento en vía de recurso: A) El recurrente; B) Los actos recurribles; C)
Interposición, plazos y contenido y tramitación del recurso; D) Terminación del procedimiento.
3. Análisis de los principales tipos de recursos: A) Recurso de alzada; B) Recurso de reposición;
C) El recurso extraordinario de revisión; D) Otros medios de impugnación; en particular,
conciliación, mediación y arbitraje. 4. Las reclamaciones económico-administrativas y las
previas a la vía judicial civil y laboral (Remisión a UT 20).
1. Los recursos administrativos: concepto, significado y tipología.

1.1. Concepto,
El recurso administrativo puede definirse como “acto con el que un sujeto legitimado pide a la
administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente un acto
trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades legalmente establecidas”.
1.2. Significado
El recurso se configura como una garantía de los administrados, en tanto que constituye un
medio de reacción contra las resoluciones administrativas que, eventualmente, puede permitir
eliminar el perjuicio que aquéllas comporten, con mayor rapidez, eficacia y economía que en la
vía judicial.
Pero se trata de una garantía limitada, por cuanto la Administración es Juez y parte, y falta la
neutralidad e independencia del órgano que va a decidir la controversia.
Por otra parte, y en abierta contradicción con esa garantía, el recurso administrativo aparece
como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en el
enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas. Es más, los recursos son un
presupuesto necesario para la impugnación judicial, imponiendo a los particulares la carga de
recurrir, o darse por vencido, y que el acto quede firme y consentido.
1.3 Tipología.
La Ley 30/1992 y la Ley 4/1999 establecen los siguientes recursos:
150

 Recurso de alzada,
 Recurso de reposición, como previo a la vía contenciosa y,
 Recurso de revisión, con carácter extraordinario.
 Reclamación previa (107.2).Esta reclamación es un requisito previo al ejercicio de toda

clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y
Organismos Autónomos, lo que, igualmente, hay que entender referido a las CC.AA., a
los Entes Locales y a los organismos públicos de ellos dependientes
 Reclamaciones económico-administrativas (art. 107.4), que se rigen por un cuerpo

normativo específico, actualmente constituido por los artículos 153 a 171 de la Ley
General Tributaria.
2. El procedimiento en vía de recurso: A) El recurrente; B) Los actos
recurribles; C) Interposición, plazos y contenido y tramitación del
recurso; D) Terminación del procedimiento.
A) El recurrente.
Con carácter general, La legitimidad para recurrir corresponde a los titulares del derecho
subjetivo típico o del interés legítimo.
En diversas materias se reconoce la posibilidad de acción popular, por cualquier persona sea o
no titular de un derecho (Patrimonio histórico, urbanismo…).
Además, en el ámbito local están legitimados para recurrir los actos, la Administración del
Estado y la de la CCAA, así como los miembros de la Corporación que hubieran votado en
contra del acuerdo municipal; y, al revés, las Corporaciones Locales pueden impugnar actos del
Estado o de la CCAA que lesionen su autonomía.
No pueden recurrir los actos de una administración los órganos y miembros de esa misma
Administración cuando actúan en calidad de agentes, delegados o mandatarios, ni las
Entidades dependientes de la Administración que dictó el acto, aunque en este caso por la
inexistencia de interese propios y diferenciados, respecto de la administración “madre”.
B) Los actos recurribles

El objeto de los recursos administrativos es la pretensión dirigida a obtener la revocación o
reforma del acto administrativo impugnado.
Los actos que pueden ser objeto de recurso son las resoluciones que no pongan fin a la vía
administrativa y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (conforme al art. 107.1
LRJPAC).
Los actos que sí ponen fin a la vía administrativa están descritos en el artículo 109, y contra
ellos cabrá recurso judicial, no administrativo.
Tampoco serán objeto de recurso en vía administrativa las disposiciones administrativas de

carácter general o reglamentos.
C) Interposición, plazos y contenido y tramitación del recurso.
151

- Interposición, plazos y contenido. Tres son la cuestione a abordar:

 Libertad de formas: La ley es muy permisiva cuando se ejercita el derecho de recurso
(110.1), cuando indica que, para la interposición del recurso se deberá expresar:
a. El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b. El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c. Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar
que se señale a efectos de notificaciones.
d. Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e. Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
Incluso el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo
para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
 Carácter de los plazos. Son plazos de caducidad-1 mes para los recursos ordinarios-de
manera que si no se impugna el acto, éste queda firme. Recientemente la
Jurisprudencia está interpretando de manera más favorable el cómputo de los plazos
de recurso, en base al principio de tutela judicial efectiva y de no indefensión.No
puede olvidarse que el efecto principal del recurso es interrumpir el proceso de
adquisición de firmeza de lacto impugnado
 Efecto no suspensivo. La interposición de recurso no suspende, por sí misma, la
ejecución del acto impugnado con carácter general. En caso concretos sí que suspende
(casos de expropiación), cuando de oficio la Administración lo suspende, previa
ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, cuando concurran alguna de
las siguientes circunstancias:
a. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de

pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de la Ley.
También, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos

treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del
órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa
al respecto.
- Tramitación del recurso.

La LRJPAC no contiene normas especiales para la tramitación de los recursos, salvo el trámite
de audiencia, por lo que se aplican las normas de tramitación comunes para el procedimiento
administrativo general.
En cuanto al trámite de audiencia, dispone lo mismo que el art. 84, pero solamente cuando
hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario (novum); En caso contrario no es necesario efectuar dicho trámite.
152
La cuestión estriba en determinar cuando hay que entender que hay “novum”; Ello dependerá
de si hay terceros interesados.
Si no los hay, la relación es bilateral (Admón-recurrente); La ley en su art. 112.3 considera que,
el recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los
efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al
expediente antes de recaer la resolución impugnada.
Y tampoco se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o

alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones
no lo haya hecho (112.1).
Si hay terceros interesados, la cosa cambia, porque hay que dar audiencia a todos, y
trasladarles a cada uno los recursos y documentos del otro.
También ha de celebrarse el trámite de audiencia cuando la autoridad decida pronunciarse
sobre cuestiones conexas no abordadas por la resolución ni planteadas por los interesados.
La omisión del trámite de audiencia, cuando sea preceptivo constituye un vicio de forma
esencial determinante de indefensión, que hace anulable la resolución del recurso.
D) Terminación del procedimiento.

El procedimiento de recurso termina mediante resolución.
Puede finalizar por cualquiera de las causas del artículo 87 (desistimiento, renuncia caducidad,
e imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas).
No se incluye el silencio administrativo, pues el mero transcurso del plazo para dictar y
notificar la resolución (3 meses para el recurso de alzada, uno para el de reposición) permite
entenderlos desestimados (silencio negativo) a efectos de acudir a la vía de la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
Si se trata de recursos de alzada contra silencio administrativo desestimatorio, el nuevo

silencio tiene carácter estimatorio (silencio positivo)
El contenido de la resolución deberá estimar en todo o en parte las pretensiones formuladas o

declarar su inadmisión, a menos que exista un vicio de forma y se ordene la retroacción del
procedimiento-salvo convalidación-
El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, se
les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas
por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.
Es decir, no es posible la “reformatio in peius”, o sea, que el recurrente se quede peor parado
por recurrir. No puede agravarse pues su situación anterior, excepción hecha de que en el
procedimiento de recurso haya terceros interesados, que también recurran y entonces sí es
posible la agravación de la situación inicial de uno de los recurrentes, pero no por iniciativa de
la Administración sino por la de los adversarios del recurrente perjudicado.
3. Análisis de los principales tipos de recursos: A) Recurso de alzada; B)

Recurso de reposición; C) El recurso extraordinario de revisión.
A) Recurso de alzada
153

El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerárquico, en

cuanto permite al órgano superior corregir la actuación del inferior y al tiempo precisar agota
la vía administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso común en la Administración del

Estado y de las CC.AA. en las que se da una estructura jerárquica de dos o más niveles. Sin
embargo, no tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al
producirse la mayoría de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcaldía de las
Corporaciones Locales o del Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicación, sobre
todo en los pequeños municipios.
La Ley ha previsto también un sistema alternativo al recurso de alzada a regular por las leyes
autonómicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia así lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada por otros
procedimientos, con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los
ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos,
siempre y cuando dichos actos o resoluciones no pongan fin a la vía gubernativa.
La vía administrativa se agota cuando no hay un superior jerárquico, como es el caso del
Gobierno o Gobiernos autonómicos o Plenos de los Ayuntamientos. La Ley especifica varios
supuestos, en que, si bien quedan superiores jerárquicos ante los que recurrir, la vía
administrativa se entiende formalmente agotada, y estos son:
 El agotamiento de la vía administrativa se produce por la resolución de un previo

recurso de alzada.
 Con un solo recurso basta para agotar esa vía, aunque queden algunos escalones
jerárquicos.
 Agotan la vía administrativa las resoluciones que resuelven recursos interpuestos ante
órganos colegiados o comisiones específicas.
 Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.
 Las “demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezcan” .
La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el
acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto
ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo ante el competente en el
plazo de diez (10) días, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo
fuera, el plazo será de tres meses.
La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos,
los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas
se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos, o en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de los mismos.
154

El plazo máximo para notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que
recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste se haya
interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el
mismo.
Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabrá ningún otro recurso administrativo,

salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la Ley.
B) Recurso de reposición.
El recurso de reposición es un recurso que con carácter potestativo (no es obligatorio

interponerlo) se puede interponer contra los actos que agotan la vía administrativa, y antes de
recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Es la última posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial Pueden ser objeto de
recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los actos y
las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión
o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o
resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera
expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros
posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzca el acto presunto.
A su vez, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes, si
bien contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho
recurso.
C) El recurso extraordinario de revisión.
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que
agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en
plazo, es decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo órgano
administrativo que los dictó.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisión son los tradicionales de los
recursos extraordinarios, y son:
1. Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea
manifiesto, con lo que por esta vía cualquier revisión sobre los supuestos fácticos
del acto recurrido es ya posible. Este motivo acerca notablemente el recurso de
revisión al común, sea de alzada o reposición, pues siempre que exista una
discrepancia sobre los hechos se dará la vía de la revisión.
2. En segundo lugar, la revisión puede fundarse en la aparición, después de dictado el

acto, de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su
resolución.
155

3. El tercer motivo se da cuando en la resolución hayan influido esencialmente

documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior
o posterior a aquella resolución.
4. La cuarta causa de revisión es que la resolución se hubiese dictado como

consecuencia de la prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u
otra conducta punible y se haya declarado. En definitiva, el recurso de revisión en
cierto modo ha devenido en un recurso común, no jerárquico, que permite el
control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la
resolución recurrida.
Los plazos para interponer el recurso de revisión son de cuatro años a partir de la fecha de la
notificación si el recurso se funda en el error de hecho, y de tres meses si el recurso se funda
en los restantes motivos.
La resolución de los recursos de revisión puede ser resuelto por el órgano superior y también,
si no se había agotado la vía administrativa, por el titular de la competencia que hubiera
dictado el acto cuya revisión se pretende.
El recurso se entenderá desestimado si transcurren más de tres meses sin que se resuelva,
quedando entonces expedita la vía contencioso-administrativa.
D) Otros medios de impugnación; en particular, conciliación, mediación y arbitraje.
La Ley ha previsto también un sistema alternativo al recurso de alzada a regular por las leyes
autonómicas. Se trata de que en supuestos sectoriales determinados, y cuando la especificidad
de la materia así lo justifique, puede ser sustituido el recurso de alzada por otros
procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación o
arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas, no sometidas a instrucciones
jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los
ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
4. Las reclamaciones económico-administrativas y las previas a la vía

judicial civil y laboral (Remisión a UT 20).
4.1. Las reclamaciones económico-administrativas.
Las llamadas reclamaciones económico-administrativas no son sino los recursos

administrativos en materia tributaria (artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria)
El conocimiento de las reclamaciones económico-administrativas se encomienda a unos

órganos colegiados integrados por funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos
niveles, el Tribunal Central y los Tribunales Regionales. La vía económico-administrativa
constituye el equivalente para la materia tributaria a los recursos administrativos y es
necesario agotarla para poder acudir a la vía contenciosos-administrativa.
Por vía económico-administrativa se sustancian materias estrictamente tributarias y otras

afines.
El procedimiento en la vía económico-administrativa se adecua en general a los principios

generales consagrados por la LRJAP-PAC. El art. 160 de la Ley General Tributaria, completado
por el R.D. de 7 de septiembre de 1989, regula, con el nombre de recurso de reposición, un
156
recurso previo a la propia vía económico-administrativa. Se concibe siempre como potestativo,

prohibiéndose su interposición simultánea con la vía económico-administrativa, que podrá ser
intentada una vez que el recurso de reposición ha ya sido resuelto.
La suspensión de la ejecutoriedad de los actos impugnados se produce de forma automática

siempre que el recurrente lo solicite en el momento de la interposición de la reclamación y
afiance el importe de la deuda tributaria más el interés de demora y un 5 por 100 de aquélla
por si el Tribunal llegase a apreciar mala fe o temeridad.
En cuanto al silencio administrativo el vigente reglamento establece que “ transcurrido el plazo

de un año desde la iniciación de la vía económico-administrativa, en cualquiera de sus
instancias, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer
el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al en que debe
entenderse desestimada” .
4.2. Las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral (Remisión a UT 20).
Tema 17.- La Jurisdicción contencioso-administrativa.
1. La Jurisdicción contencioso-administrativa: evolución y configuración actual. 2. El principio
del carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa: teoría y realidad. 3. Otras
características del sistema: A) La planta de la Jurisdicción contencioso-administrativa; B) La
cláusula constitucional del enjuiciamiento pleno de las actuaciones administrativas; C) La
efectividad de las sentencias condenatorias de la Administración.
1. La Jurisdicción contencioso-administrativa: evolución y configuración

actual.
La Jurisdicción contencioso-administrativa es aquella que tiene por objeto controlar la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifican (art. 106 y 153 CE).
La Jurisdicción contencioso-administrativa constituye, junto con la civil, penal y laboral uno de

los cuatro órdenes jurisdiccionales que tienen una estructura orgánica asentada en todo el
territorio nacional, desde la provincia (juzgados de lo contencioso-administrativo), pasando
por la Comunidad Autónoma (Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia) hasta el nivel estatal (Juzgados centrales de lo contencioso-
administrativo, Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, Sala de lo
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo).
Históricamente el control de los actos de la Administración se ha llevado a cabo de cuatro

formas distintas (PARADA):
1. Sistema de Jurisdicción especial administrativa: el control se realiza a través de

órganos especializados integrados en el Poder Ejecutivo y servidos por funcionarios. A
este modelo responde el sistema francés integrado por el Consejo de Estado y
Tribunales administrativos, cuyos componentes, no obstante su relativa
independencia, no forman parte del sistema judicial común.
157

2. Sistema de Justicia civil: el control se realiza por los tribunales ordinarios. Es el sistema
tradicional y típico de los países anglosajones.
3. Sistema armónico o mixto: se crean órganos especiales integrados por jueces y

funcionarios para fiscalizar la actuación administrativa.
4. Sistema judicial especializado: Se atribuye el control a los Tribunales contencioso-

administrativos integrados en sistema judicial común. Es el vigente en España.
Estos cuatro sistemas han tenido cabida históricamente en nuestro ordenamiento.
2. El principio del carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-

administrativa: teoría y realidad.
En España, históricamente la Jurisdicción contencioso-administrativa tiene una naturaleza
revisora de los actos administrativos previamente dictados, de manera que por un lado, la
función judicial era declarar la legalidad o no del acto administrativo (si es o no nulo), sin que
la Administración pudiera ser condenada a ningún hacer o no hacer, y sin que la sentencia
reconociera una situación jurídica individualizada a favor del administrado.
Sin embargo, tras la Constitución, los Tribunales no sólo deben controlar los “actos” de la
Administración, sino toda su actuación. El artículo 106 señala que los tribunales controlan la
“legalidad de la actuación administrativa” y no estrictamente sus actos. Por otra parte, el
artículo 24 no permite límites al derecho fundamental a la tutela judicial “efectiva” de los
derechos e intereses de las personas.
La 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa asume

esta perspectiva y en su art. 1 dispone que “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-
administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de
las Administraciones públicas” y no “en relación con las disposiciones y los actos” como
señalaba la LJCA de 1956. Ahora, como señala el preámbulo de la Ley, la competencia de la
jurisdicción comprende no sólo los actos propiamente dichos, sino también “la actividad
prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las
inactividades u omisiones de actuaciones debidas”.
Esa inactividad de la administración tiene dos supuestos característicos:
- Cuando la Administración está obligada a una prestación concreta en favor de una o varias
personas determinadas, éstas pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de
dicha obligación; para ello han de reclamar a la Administración su cumplimiento, y si en el
plazo de 3 meses no hubiera dado dicho cumplimiento, los interesados puede deducir
recurso judicial, por las reglas generales del Procedimiento contencioso- administrativo
- Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su
ejecución. Si ésta no se produce en el plazo de un mes desde la petición, podrán acudir al
Procedimiento contencioso- administrativo, por el procedimiento abreviado.
La ampliación del ámbito competencial de la Jurisdicción contencioso-administrativa al control

de la actividad administrativa de todos los poderes públicos se ve, sin embargo, burlada, como
destaca el profesor Parada, por el mismo legislador en otras leyes dirigidas, precisamente, a
evitar el control judicial de la actividad administrativa. Señala el autor en este sentido, en
primer lugar, el fenómeno ya estudiado de la huida del Derecho administrativo, pues si la
actividad administrativa se define como la sujeta al Derecho administrativo, basta con que las
Administraciones públicas se revistan o disfracen de sociedades anónimas o de fundaciones
privadas, según la última moda, para que escapen al control judicial en todo o en parte; En
158

segundo lugar, sirve también a la misma finalidad de sustraerse a ese control el que
determinados actos administrativos revistan forma de ley, lo que les hace inatacables,
impunidad que ya está al alcance de cualquier Comunidad Autónoma que quiera seguir el
ejemplo de las Leyes expropiatorias de Rumasa.
Estamos además, muy lejos de ese pretendido desideratum de controlar los actos de poder
que emanan del Gobierno o de las Administraciones públicas. Ahí está para demostrarlo la
imposibilidad de someter a control judicial los actos de gracia, pues el indulto a un reo, en
virtud del cual el Gobierno sustituye una sentencia penal por otra de distinto contenido no
puede ser enjuiciado ante ningún tribunal, ni siquiera a instancia o recurso de los perjudicados
o las víctimas del delito. El Gobierno no puede condenar, pero sí puede absolver y liberar de
las consecuencias del delito.
En todo caso, de poco o nada sirve ampliar el ámbito de materias que van a ser controladas
por la Justicia administrativa si ésta ya no puede con las que antes tenía encomendadas y los
procesos, a la altura de 1998, tardan den tramitarse una media de siete años. Pretender que
esa situación, de verdadera inundación, en continuo crecimiento, además, por la creciente
litigiosidad, va a resolverse con algunas ligeras medidas procesales para evitar trámites y la
ampliación de la plantilla judicial que suponen los nuevos Juzgados de lo contencioso-
Administrativo es de una asombrosa ingenuidad.
3. Otras características del sistema: A) La planta de la Jurisdicción

contencioso-administrativa; B) La cláusula constitucional del
enjuiciamiento pleno de las actuaciones administrativas; C) La
efectividad de las sentencias condenatorias de la Administración.
A) La planta de la Jurisdicción contencioso-administrativa;
La planta de la Jurisdicción contencioso –administrativa hace referencia al ámbito, distribución

e implantación de la organización de la jurisdicción.
En concreto, el orden contencioso-administrativo no cuenta con órganos en todos los

eslabones de la planta jurisdiccional española, y está conformado por: Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo, Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional y Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo (Sala Tercera).
Cada uno de estos órganos está compuesto de manera diversa y tiene atribuidas distintas
competencias.
Los Juzgados De Lo Contencioso-administrativo son órganos unipersonales establecidos en

cada provincia y con ámbito jurisdiccional provincial (se permite establecer Juzgados
contencioso-administrativos cuya jurisdicción se extienda al territorio de determinados
partidos).
159

B) La cláusula constitucional del enjuiciamiento pleno de las actuaciones administrativas.
Según indica García de Enterría ningún precepto constitucional ha querido derogar la técnica
de la autotutela, que más bien se presupone en el artículo 106 CE. El control judicial de la
Administración se opera exclusivamente sobre la legalidad de su actuación de la acción
administrativa, no sobre el contenido político de las decisiones, que la Constitución reserva
íntegro a los órganos políticos (Gobierno). Lo que el Juez puede es mantener la observancia de
la Ley y del Derecho en la actuación de las instancias políticas. Según el sistema constitucional
no has “razón de estado” capaz de justificar un quebrantamiento del Derecho.
La ejecución de las sentencias - en sí misma considerada- es una cuestión de capital

importancia para la efectividad del Estado social y democrático de Derecho que proclama la
Constitución [...]. Por ello, difícilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de
Derecho cuando no se cumplen las sentencias y resoluciones judiciales firmes, y de aquí que el
artículo 118 de la Constitución establezca que es obligación cumplir las sentencias de los
Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del
proceso y en la ejecución del mismo”(STC 67/1984, de 7 de junio, f.j. 2).
Un principio, el de la prohibición de embargo de los bienes públicos, que alcanza por igual a los
diversos órdenes jurisdiccionales, viene a obstaculizar el reconocimiento pleno de que la
potestad jurisdiccional comprende la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (artículos
117.3 y 118 de la CE) y el propio derecho fundamental de todas las personas a “obtener la
tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos,
sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (artículo 24.1 CE).
En el ordenamiento jurídico español, sólo tras la Constitución de 1978 y la vigente Ley de la

Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, puede hablarse de un
verdadero sistema de ejecución.
Las citadas previsiones constitucionales (artículos 117.3 y 118), junto con el reconocimiento
del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24.1 de la misma
Constitución, han determinado que, en palabras de los profesores García de Enterría y Ramón
Fernández, haya quedado “[...] definitivamente roto el viejo dogma de la separación de
poderes en el sentido histórico-convencional de articulación de un privilegio administrativo de
exención judicial que jugaba ya sólo en este último reducto de la ejecución de las sentencias,
pues, desde la Constitución, “[...] los Tribunales contencioso-administrativos tienen [...] el poder
y el deber de ejecutar sus propias sentencias frente a cualquier resistencia o pasividad de la
Administración a su cumplimiento [...]”
Entre otras, la STC 67/1984, de 7 de junio, fijó la doctrina de que la competencia de ejecución
reconocida a la Administración por el artículo 103 de la Ley de 1956 no debía
considerarse como la atribución de una efectiva potestad de ejecución, sino como la

concreción del deber de la Administración de cumplir los fallos judiciales y de prestar la
colaboración requerida por los Tribunales para la ejecución de los mismos, de manera que,
cuando se incumpliera esa obligación administrativa, sería el Tribunal juzgador el que
160
procedería a la ejecución forzosa de lo fallado, utilizando para ello las medidas ejecutivas
previstas en la Ley de Enjuiciamiento Civil.Una doctrina, por lo demás, que rápidamente fue
asumida por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo
C) La efectividad de las sentencias condenatorias de la Administración.
Instruido el proceso se dictará sentencia que decidirá todas las cuestiones Instruido el proceso
se dictará sentencia que decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso (art. 67).-
forma normal de terminación-
El Estado de Derecho reclama que los tribunales de justicia controlen la adecuación de la

Administración al propio ordenamiento jurídico.
En España, este control de la actividad administrativa se lleva a cabo a través del

tradicionalmente denominado recurso contencioso-administrativo que, en realidad, no es un
recurso administrativo (equiparable a los de reposición, alzada ni aún económico-
administrativo), sino un auténtico proceso judicial, a través de auténticos órganos
jurisdiccionales, que ejercen la función propia del Poder Judicial de juzgar y hacer ejecutar lo
juzgado, pero de carácter especializado, como especializado es el Derecho administrativo y
especial es la propia realidad de la Administración.
No es bastante con que exista un control judicial, sino que, como establece el artículo 24 de la
Constitución, la tutela judicial debe ser efectiva. Y es que, realmente, de poco servirá el
recurso contencioso-administrativo si carece de eficacia, pues donde de verdad se apreciará la
eficacia de la intervención de los tribunales contencioso-administrativos será en la ejecución
de la sentencia, en llevar a los hechos el Derecho declarado por el tribunal. Sin ello, no hay
Justicia. Como señala el artículo 117 de la Constitución, a los juzgados y tribunales les
corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y sin esta segunda parte la primera se queda
en mera declaración de intenciones.
La Administración ya no ejecuta, sino que cumple -ha de cumplir- el fallo judicial; algo que
también viene a resaltar el artículo 104.1, al referirse al órgano administrativo que “sea
responsable del cumplimiento” -no, por tanto, de la “ejecución”- del correspondiente fallo.
Por consiguiente, la Ley obliga a la Administración a cumplir, pero la ejecución última -para el
caso de que no cumpla- depende del órgano jurisdiccional. A la Administración no se le otorga
ya el poder de ejecutar las sentencias, lo que, si así fuera, no podría considerarse como
garantía de una verdadera ejecución
¿Son efectivas o eficaces las sentencias en lo contencioso-administrativo? No son ni mucho

menos inútiles, puramente formales o absolutamente inejecutables, pero existen problemas
importantes que pasamos a señalar:
- En primer lugar, para que la sentencia sea efectiva es preciso que, cuando se dicte, la
realidad no se haya alterado de modo que ya no sea posible ejecutar la sentencia. Así,
debido a la dilación de los contencioso-administrativos, es necesaria la instrumentación de
medidas cautelares, esto es, de medidas adoptadas por el tribunales y que,
provisionalmente, en tanto no se dicte sentencia que ponga fin al pleito, permitan evitar
que la decisión que finalmente se adopte resulte inejecutable, o ejecutable en tales
términos que no resulte plenamente satisfecha la pretensión declarada conforme a
Derecho, siempre y cuando, claro está, con ello tampoco se resientan irreparable o
gravemente intereses públicos o de terceros.
- El problema aquí es que los tribunales son poco proclives a la suspensión del acto
administrativo y no digamos la adopción de otras medidas cautelares. Cuando se trata de
161

actos de contenido económico la suelen negar sobre la base de la supuesta solvencia de la

Administración (que la Administración puede devolver el dinero en el futuro), dogma
absolutamente alejado de la realidad hoy en día, sobre todo en el caso de la
Administración municipal.
- También los tribunales suelen darle muchas veces un prevalencia a la acción de la

Administración, que debe, al menos en teoría, estar presidida por la defensa de los
intereses público, más allá de un examen crítico que sería necesario.
- Los tribunales contencioso-administrativos son extremadamente reacios a valorar, siquiera

provisionalmente, la apariencia de buen derecho (“fumus boni iuris”) del recurrente. En la
actualidad, todos estos problemas no tienen propiamente un origen legislativo (pues las
normas vigentes son bastante razonables) sino que residen más bien en la visión
(excesivamente benigna) que de la Administración y de sus propias funciones tienen los
jueces contencioso-administrativos
- Otro factor importante es el tiempo en que se demora el proceso judicial. La lentitud de
los procesos judiciales, y en particular la de los procesos contencioso-administrativos, es
uno de los principales obstáculos a una eficacia real de la Justicia. Con todo, es forzoso
reconocer que la introducción de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo por la Ley
de 1998 y la posterior atribución de nuevas competencias han sido beneficiosas a la hora
de conseguir una mayor agilización de la Justicia contencioso-administrativa, mayor
rapidez que se ha conseguido al crearse un gran número de órganos jurisdiccionales, que,
además, son órganos unipersonales (frente a la tradición del tribunal colegiado en lo
contencioso-administrativo), y que, en determinados supuestos, siguen un procedimiento
abreviado (aunque éste presente también deficiencias y demoras innecesarias en la
práctica). En suma, hoy en día, sin que la situación sea óptima, no parece que la lentitud
de los Juzgados de este orden sea desproporcionada a la de otros órganos jurisdiccionales.
De hecho, muchas veces el problema no es el tiempo en que tarda en obtenerse sentencia
sino el contenido de la respuesta judicial, que no aborda profundamente la cuestión
planteada. Se trata aquí de problemas de medios materiales y, sobre todo, de recursos
humanos, incluyendo los propios jueces y magistrados.
- Donde sí destaca, por defecto, la Jurisdicción contencioso-administrativa es en la ejecución

de las sentencias de primera instancia. A partir de la Ley de Enjuiciamiento Civil del año
2000, las sentencias civiles de primera instancia pueden ejecutarse aunque se recurran. En
cambio, las sentencias contencioso-administrativas, aunque son susceptibles de una
ejecución provisional difícil y costosa (pues hace falta prestar aval u otra garantía), no
afectan de presente a la validez y eficacia del acto administrativo que enjuiciaban (el plan
urbanístico, la adjudicación del contrato, etc.), que sigue desplegando sus efectos como si
no existiese una sentencia que lo anulara. Y todo ello hasta conseguir, pasados varios años,
una sentencia firme que resuelva el recurso de apelación o casación (por ejemplo, se
construye un barrio sobre el suelo que la sentencia ha declarado ser no urbanizable, y
¿qué sucede cuando, ya con los edificios terminados y ocupados, la sentencia es
confirmada?).
- Además, si nos encontramos con una condena pecuniaria, nos topamos con la tradicional
inembargabilidad de los bienes de la Administración. Cierto que el Tribunal Constitucional
ha limitado esa inembargabilidad a los bienes de dominio público y los bienes que, aun
siendo de propiedad privada de la Administración, llamados patrimoniales, están
destinados a un uso o servicio público. ¿Qué sucede, sin embargo, cuando la
Administración carece de bienes embargables? Hay multas coercitivas, incluso
responsabilidades penales, y la posibilidad de impugnar los presupuestos que no recojan
debidamente la atención al pago de las sentencias condenatorias.
162

Un principio, el de la prohibición de embargo de los bienes públicos, que alcanzando por igual
a los diversos órdenes jurisdiccionales, viene a obstaculizar el reconocimiento pleno de que la
potestad jurisdiccional comprende la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (artículos
117.3 y 118 de la CE)6 y el propio derecho fundamental de todas las personas a “obtener la
tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos,
sin que en ningún caso pueda producirse indefensión (artículo 24.1 CE).
Tema 18.- El recurso contencioso-administrativo (I).
1. La competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa. 2. Las partes en el proceso
contencioso-administrativo: A) En general; B) Legitimación. 3. El objeto del recurso: la
actividad administrativa impugnable. 4. Las pretensiones de las partes. 5. El procedimiento
A) El procedimiento general; procedimiento abreviado y B) Procedimientos especiales:
Análisis especial del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales y de la
cuestión de ilegalidad. 6. Las medidas cautelares
1. La competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

1.1.- Ámbito subjetivo y objetivo.
Están sometidos a la Jurisdicción contencioso-administrativa:
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se entiende por Administración Pública (art. 1.2 LJCA):
“a) La Administración General del Estado; b) Las Administraciones de las Comunidades

Autónomas; c) Las Entidades que integran la Administración local.; d) Las Entidades de
Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades
Autónomas o las Entidades locales.”
Los juzgados y tribunales conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los decretos legislativos cuando
excedan los límites de la delegación (art. 1.1 ljca).
LOS ACTOS DEL PODER JUDICIAL, DEL PODER LEGISLATIVO, TRIBUNAL DE CUENTAS, ADMINISTRACIÓN
ELECTORAL, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ASAMBLEAS LEGISLATIVAS AUTONÓMICAS Y OTROS ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES NO INTEGRADOS EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.
Los juzgados y tribunales conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación
con (art. 1.3 LJCA):
a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial

(contratos, responsabilidad aquiliana y expropiaciones) sujetos al derecho público
adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado,
163

del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así
como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las
instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.
b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad
administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los
términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley
Orgánica del Régimen Electoral General.
ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA Y DEMÁS FÓRMULAS DE AUTOADMINISTRACIÓN.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten

en relación con: c) Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público,
adoptados en el ejercicio de funciones públicas (art. 2 LJCA).
Se trata de aquellas organizaciones de base privada que, con una u otra calificación jurídica,
gestionan determinados intereses públicos en régimen de autoadministración y producen
actos administrativos en el marco de las funciones públicas atribuidas o delegadas: cámaras
oficiales, colegios profesionales, federaciones deportivas, consejos reguladores de la
denominación de origen, comunidades de regantes, etc.
CONCESIONARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Se trata de los contratistas de la Administración que

ejercitan funciones públicas por delegación de ésta. Esta situación está contemplada en la
normativa de régimen local, y en la normativa de contratación pública.
En estos supuestos los actos realizados por el concesionario en el marco de la delegación

recibida son auténticos actos administrativos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción
contencioso-administrativa. Así lo señala el artículo 2.d LJCA. También será de aplicación lo
dispuesto en el artículo 20 LJCA.
A estos sujetos señalados por GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ habría que añadir
aquellas ENTIDADES SOMETIDAS A LA LEGISLACIÓN DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO, a saber:
a) Entes, organismos o entidades del sector público que tengan la consideración de

poder adjudicador a efectos de determinado tipo de contratos.
b) Sujetos privados que ejecuten contratos subvencionados sujetos a regulación

armonizada (art. 21.1 LCSP).
En ambos casos, quedaría comprendido el conocimiento de las CUESTIONES QUE SE SUSCITEN

EN RELACIÓN CON LA PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS, que siempre
tendrán naturaleza privada.
Sin embargo, QUEDARÍAN EXCLUIDAS las entidades públicas empresariales estatales y los
organismos asimilados dependientes de las CCAA y EELL.
1.2.- Materias excluidas.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 3 LJCA):
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social,
aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
164
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los
conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
d) Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de
las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que
corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional en los términos establecidos por la
disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.
Sin embargo, la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende

al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al
orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo,
salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. No
obstante la decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y
no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente (art. 4 LJCA), es decir, que no producirá los
efectos de la cosa juzgada.
En materia de responsabilidad patrimonial, si la Administración es demandada junto a
personas privadas, incluida la aseguradora la competencia es de la jurisdicción contenciosa
(art. 2.e LJCA).
La jurisdicción contenciosa no es competente:
 Para pronunciarse sobre la propiedad de los bienes, aunque sean demaniales.
 En el ámbito de la denominada Administración del Derecho Privado: cambios de

nombre, dispensas, nacionalidad, etc.
 Actos de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles o de la DG de los Registros y

del Notariado, cuando se planteen cuestiones de derecho privado, que corresponden
al orden jurisdiccional civil. Sin embargo, los actos dictados en relación con la gestión y
funcionamiento de los mismos, corresponden al orden contencioso (STS de 15.2.2000
y 23.5.2003).
1.3.- La jurisdicción como presupuesto procesal.
Según señala el artículo 5.1 LJCA la jurisdicción es improrrogable, lo que supone que es
indisponible para las partes. Ni puede excluirse de su conocimiento ámbitos sometidos a ella
legalmente, ni pueden someterse a ella ámbitos no sometidos legalmente.
Si se aprecia la falta de jurisdicción el recurso se declarará inadmisible, bien en el auto (cuando

se aprecie en el trámite de admisión o de alegaciones previas) o en la sentencia. La LEC es
supletoria en virtud de su artículo 4 y de la DF 1ª de la LJCA.
2. Las partes en el proceso contencioso-administrativo: A) En general; B)

Legitimación.
2.1. En general.
SUJETOS DEL PROCESO.
En el proceso existen dos partes: parte demandante y parte demandada.
 Demandante puede ser un particular (será lo habitual), una Administración (en los
litigios entre administraciones) o la propia Administración autora del acto (en el
proceso de lesividad).
165

 Demandada (art. 21), será la Administración contra cuya actividad o inactividad se

dirija el recurso. También adoptarán esta posición los órganos constitucionales y los
correlativos de las CCAA y cualquier otro sujeto cuyos actos se impugnen.
En el proceso de lesividad, demandado será el beneficiario del acto cuya nulidad se pretende;
Las aseguradoras de las Administraciones públicas, siempre serán parte codemandada junto
con la Administración a quien aseguren.
En el caso de los recursos indirectos contra un reglamento también será parte la

Administración autora del mismo.
Por último, corresponde la posición de parte demandada (codemandados) a “Las personas o

entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación
de las pretensiones del demandante” (art. 21.1.b). La LCJA de 1956 consideraba a los titulares
de intereses directos “coadyuvantes” de la Administración.
EMPLAZAMIENTO
Los demandados deben ser emplazados para que puedan defenderse. El emplazamiento de la
Administración se entenderá efectuado por la reclamación del expediente (art. 50.1); El
emplazamiento de los demás demandados lo realiza normalmente la Administración, una vez
comprobado quienes figuran como interesados en el expediente (art. 49). Si no es posible
emplazarlos en su domicilio se les emplazará mediante la inserción del edicto en el mismo
diario en que se hubiera publicado el anuncio de interposición (según el ámbito territorial del
órgano).
En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que
corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a
que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público se emplazará como parte
demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren comparecido en el recurso
administrativo, para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días.
La publicación del anuncio de interposición se realizará si lo solicita el recurrente a su costa, o

si el Secretario judicial lo estima conveniente (art. 47.1). La LJCA de 1956 la consideraba
obligatorio.
REQUISITOS DE LAS PARTES
Para poder ser parte se exige:
- Capacidad procesal: o capacidad para ser parte. la tienen todas aquellas personas que
la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, además, los menores de edad
para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les
esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona
que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art. 18.1 LJCA).
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o

autónomos también tendrán capacidad procesal cuando así lo declare expresamente
una Ley (art. 18.2 LJCA). Sin embargo, la LOPJ reconoce legitimación (y por tanto
capacidad) a los “grupos” sin necesidad de que exista expresamente una ley que lo
prevea para la defensa de los intereses colectivos.
- Representación y postulación: Todas estas personas u organizaciones deben conferir

su representación en el proceso a un Procurador y su defensa o postulación a un
Abogado. Ante los órganos unipersonales la representación y defensa puede
conferirse a un Abogado mediante poder otorgado al efecto (art. 23.1 y 2 LJCA).
166

Los funcionarios podrán comparecer por sí mismos cuando se refieran a cuestiones de

personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles (art. 23.2
LJCA).
La representación y defensa de las Administraciones públicas y de los órganos

constitucionales se rige por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial; Para el
Estado, y CCAA, se prevé su representación y defensa en la Ley de Asistencia Jurídica al
Estado e Instituciones Públicas, así como en las normas que sobre la materia y en el
marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Autónomas (art. 24 LJCA).
Para la Generalitat Valenciana (Ley 10/2005, de 9 de diciembre, de la Generalitat, de
Asistencia Jurídica a la Generalitat, señala lo siguiente, artículo 7 dice que
“Corresponde a los abogados de la Generalitat integrados en la Abogacía General de la
Generalitat la representación y defensa en juicio de la Generalitat...).
2.2. Legitimación.
La legitimación es la especial relación entre un sujeto y el objeto del proceso, que se concreta
en la existencia de un derecho o un interés legítimo. Juega como presupuesto de admisibilidad
del recurso, de manera que si falta no se entra en el fondo objeto del proceso.
Se discute la naturaleza procesal de la legitimación. GÓMEZ ORBANEJA considera que se

identifica con la titularidad de los derechos subjetivos que se hacen valer en el proceso. La STC
214/1991 afirma que la legitimación “pertenece al fondo del asunto”.
Según el artículo 19 LJCA están legitimados:
- Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
- Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el

artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de
los derechos e intereses legítimos colectivos.
- La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para

impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades
Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y
los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.
- La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y

disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración
del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
- Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que
afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad
jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.
- El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
- Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o

dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos
o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
- Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente

previstos por las Leyes.
167

- Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además
de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los
sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa
de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados,
respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil

determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos
corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los
sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la
igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de
su propia legitimación procesal.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón
de sexo.
La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden
jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos
establecidos por la Ley.
La legitimación individual por interés se extiende a la impugnabilidad de los actos

administrativos y de las disposiciones generales.
El reconocimiento de una situación jurídica individualizada puede solicitarse tanto por quien
invoque un derecho como por quien ostente un interés. Dependerá del contenido exacto del
derecho el grado de restablecimiento que pueda permitir.
Las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso-

administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que
corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a
que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público sin necesidad, en el primer caso,
de declaración de lesividad.
Reconocida en vía administrativa la capacidad, la representación o la legitimación de un

recurrente no es posible negarla en vía contenciosa.
La aceptación realizada por la Administración ha creado una apariencia atribuye al recurrente

una “confianza legítima” (art. 3.1 LRJ-PAC) que justifica la aplicación del principio pro actione.
Un supuesto especial de legitimación lo constituye la acción popular o pública que habilita a

cualquier persona a ejercer acciones en defensa de la legalidad y no de propios derechos o
intereses legítimos; Se exige que esté prevista en una ley.
También constituye un supuesto especial de legitimación la denominada acción vecinal

prevista en la normativa local.
Tiene dos aplicaciones:
a) Para la impugnación de los presupuestos locales: están legitimados los habitantes del
territorio de la respectiva entidad local (art. 170 y 171 TRLHL).
b) Para la defensa de los bienes y derechos locales: cualquier vecino puede requerir a la
entidad para que ejerza las acciones necesarias en defensa de los bienes y derecho
locales y de no hacerlo en el plazo de 30 días los vecinos podrán ejercer dicha acción
en nombre de la entidad local (art. 68 LBRL). Se trata de un supuesto de legitimación
168
indirecta mediante la sustitución procesal (STS de 3.5.1991). No es procedente esta

legitimación para actos de la propia entidad local (STS de 10.1.1996).
3. El objeto del recurso: la actividad administrativa impugnable.

1. DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL (art. 25.1 LJCA). Se incluyen los decretos legislativos (art.
1.1 LJCA), tanto del Estado como de las CCAA, cuando excedan del límite de la delegación. La
impugnación de los reglamentos puede hacerse directamente o indirectamente mediante la
impugnación de los actos de aplicación cuando se funden en la ilegalidad del reglamento (art.
26.1 LJCA).
El recurso indirecto debe llevar, en su caso, a declarar ilegal el reglamento, si el órgano

jurisdiccional tiene competencia para ello o a plantear una cuestión de ilegalidad ante el
órgano competente (art. 123 y ss LJCA).
2. ACTOS ADMINISTRATIVOS, expresos o presuntos (art. 25.1 LJCA). Los únicos actos excluidos son
los llamados “actos consentidos” (art. 28 LJCA. Esta excepción es consecuencia de ser un plazo
de “caducidad” el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo. Se exceptúa el
caso de los actos nulos (STS 26.1.1994). Otra excepción al acto consentido es el de aquellos
derechos que tengan un plazo de prescripción que no hubiera transcurrido en el momento de
la petición de su reconocimiento (STS 6.7.1972 y STS de 26.12.1984).
3. INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN (art. 25.2 LJCA y 9.4 LOPJ).
Caben dos supuestos generales:
1) Que sea exigible una prestación concreta y que además derive de actos no firmes, o de
disposición general que no requiera de actos de aplicación, o de convenios o contratos (art.
29.1 LJCA).
2) Que la actividad debida derive de un acto firme (art. 29.2 LJCA).
4. Las pretensiones de las partes.

4.1. PRETENSIÓN.
El objeto del proceso contencioso-administrativo lo constituyen las PRETENSIONES

PROCESALES que se ejercitan por el actor o recurrente y las que le opongan las partes
demandadas (art. 33 LJCA). Ya no se trata de un proceso impugnatorio en el que se trataba de
controlar la legalidad objetiva del acto recurrido.
Las sentencias han de ser CONGRUENTES con las pretensiones y con los motivos en que éstas
se fundamenten.; Si el Juez estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no
haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos
susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas, y concederá a los
interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones; Esto mismo se
observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el
Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por
razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.
Pueden constituir pretensiones de la parte demandante:
1. La DECLARACIÓN DE NULIDAD O LA ANULACIÓN de los actos y disposiciones susceptibles

de impugnación (art. 31.1 LJCA).
169

2. El RECONOCIMIENTO DE UNA SITUACIÓN JURÍDICA INDIVIDUALIZADA y la adopción de las

medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización
de los daños y perjuicios (art. 31.2 LJCA).
3. Cuando el recurso se dirija contra la INACTIVIDAD de la Administración pública se podrá

pretender que se condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los
concretos términos en que estén establecidas (art. 32.1 LJCA).
4. Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de VÍA DE HECHO, el
demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de
dicha actuación y que se adopten, en su caso, las medidas adecuadas tal fin, entre ellas la
indemnización de los daños y perjuicios (art. 32.2 LJCA).
Las pretensiones de la parte demandada serán normalmente la inadmisión o desestimación.
4.2.- Requisitos comunes.
 Resulta PRECEPTIVO EL REQUERIMIENTO PREVIO a la Administración para que ésta
proceda al cumplimiento de su obligación prestacional. NO HAY PLAZO para formular este
requerimiento previo.
 En caso de inactividad, se pueden pedir MEDIDAS CAUTELARES, incluso antes de la

interposición del recurso contencioso-administrativo,
 El objeto del proceso es una PRETENSIÓN DE CONDENA, no una pretensión declarativa,

porque estando reconocida la obligación lo que se pretende es obtener una resolución
judicial que condene a la Administración a cumplir aquello que debe.
 En cuanto a la EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA, se faculta al órgano judicial para que la

ejecute por sus propios medios, o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes
de la Administración condenada, o incluso de otras AAPP, pudiendo a tal fin adoptar las
medidas necesarias, incluida la “ejecución subsidiaria con cargo a la Administración
demandada” (art. 108.1 LJCA).
5. El procedimiento A) El procedimiento general; procedimiento

abreviado y B) Procedimientos especiales: Análisis especial del
procedimiento para la protección de los derechos fundamentales y de la
cuestión de ilegalidad.
5.1. El procedimiento general; procedimiento abreviado.
El procedimiento general (el procedimiento en primera o única instancia).
 LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO
El proceso ordinario contencioso-administrativo comienza con la presentación de un escrito

(Escrito de interposición) en el que el recurrente se limita a solicitar del tribunal que se tenga
interpuesta el recurso contra el acto, disposición, inactividad o vía de hecho. Esta
particularidad se justifica por la necesidad de que el recurrente conozca el expediente para
poder formalizar la demanda, que es aportado por la Administración, previo requerimiento del
Tribunal después de la interposición.
Excepciones:
170

1.- El recurso contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan
terceros interesados puede iniciarse directamente mediante demanda (art. 45. 5 LJCA).
2.- Se inician necesariamente mediante demanda los procedimientos abreviados (art. 78.2) y
de lesividad (art. 45.4).
Al escrito de interposición debe acompañarse la siguiente documentación (art. 45.2 LJCA): a) El

documento que acredite la representación del compareciente; b) El documento o documentos
que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por
herencia o por cualquier otro título.;c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso
que se recurran, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial
en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la
Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya
una u otra; d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos
exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que
les sean de aplicación.
Si se trata de una entidad pública deberá acompañarse acuerdo del órgano competente en el
que se haya adoptado la decisión de recurrir.
El plazo para interponer el recurso (art. 46 LJCA) es el siguiente:
1.- Plazo ordinario: 2 meses a contar desde el día siguiente al de la publicación de la

disposición o notificación o publicación del acto.
2.- Cuando se recurre un acto presunto: 6 meses a contar desde el día siguiente a que se
produzca el efecto del silencio.
3.- En el caso de inactividad el plazo es de 2 meses a contar desde el día siguiente al

vencimiento de los plazos de 3 meses y 1 mes desde el requerimiento de cumplimiento de la
prestación o ejecución del acto.
4.- En caso de la vía de hecho el plazo será de 10 días desde que haya pasado el plazo también
de 10 días de la intimación de corregir la vía de hecho. Si no hay intimación el plazo es de 20
días desde que se inició la vía de hecho.
5.- En caso de lesividad el plazo de 2 meses a contar desde el día siguiente a la declaración.
6.- En los litigios entre Administraciones públicas, el plazo será el general si no hay
requerimiento, salvo que una ley establezca otra cosa. Si hay requerimiento, el plazo de 2
meses se computa desde el día siguiente a aquel en que se reciba comunicación del acuerdo
expreso o desde que se entienda desestimado por silencio (1 mes).
La interposición del recurso, interrumpe la firmeza del acto y hace surgir una situación de
litispendencia que impide que se inicie otro proceso distinto con el mismo objeto (art. 69.d) y
58.1 LJCA).
 LA TRAMITACIÓN DEL RECURSO
1) Remisión del expediente
El expediente debe ser remitido en el plazo de 20 días (art. 48) pasado el cual el órgano
jurisdiccional reiterará la reclamación para que se remita en 10 días. El incumplimiento puede
dar lugar a la imposición de multas coercitivas (art. 48.7). El expediente remitido debe ser el
original o una copia autentificada. Se enviará completo, foliado, acompañado de un índice. La
Administración conservará siempre el original o una copia autentificada. No se reclamará el
171

expediente en el caso de que se hubiera iniciado el recurso mediante demanda y éste se dirige
contra una disposición general, sin perjuicio de que el Tribunal pueda recabar de oficio o a
petición del actor el expediente de elaboración (art. 48.2 y 5).
2) Emplazamiento y personación
- El Emplazamiento de los interesados (a parte del recurrente) lo realiza la

Administración demandada junto con la notificación por la que se acuerda remitir el
expediente al órgano judicial (art. 49). Se debe practicar en el plazo de 5 días desde
que se adopta el acuerdo de remisión del expediente. Los interesados pueden
personarse como demandados en el plazo de 9 días.
- El emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación del

expediente (art. 50.1). Las Administraciones se entenderán personadas con el envío
del expediente (art. 50.2).
3) Admisión a trámite
Una vez recibido el expediente y antes de formalizar la demanda, se declarará la admisión del
recurso.
No obstante, el órgano judicial, previa audiencia (art. 51.4), declarará no haber lugar a la
admisión del recurso cuando constate de modo inequívoco y manifiesto la concurrencia de
Falta de jurisdicción o competencia, Falta de legitimación del recurrente, Actividad no
impugnable, actuación evidente no constitutiva de vía de hecho o ausencia de obligación en
caso de inactividad, caducidad del plazo de interposición del recurso. Y Cuando se hubieren
desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme.
4) Formulación de la demanda
Debe formularse en el plazo de 20 días previa entrega del expediente (art. 52). Se dará
traslado de la misma a las partes demandadas (art. 54.1).
El actor podrá pedir por otrosí que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni
tampoco de vista o conclusiones (art. 57). En este caso el Secretario Judicial declarará concluso
el pleito para sentencia, salvo que el Juez o Tribunal decida la práctica de prueba.
Esto mismo sucede si en los escritos de demanda y contestación no se solicita el recibimiento a

prueba ni los trámites de vista o conclusiones, salvo que el Juez o Tribunal, excepcionalmente,
atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de vista o la formulación de conclusiones
escritas.
5) Contestación a la demanda
Durante los 5 primeros días del plazo para contestar a la demanda los demandados pueden
alegar las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 58 LJCA.
En cuanto a la contestación a la demanda primero lo hace la Administración en el plazo de 20

días. Si no ha remitido el expediente no puede contestar a la demanda.
Los demás demandados lo harán después de forma simultánea (art. 54.3).
6) Práctica de prueba (art. 60 y 61)
Si se ha pedido el recibimiento a prueba del pleito con especificación de los puntos de hecho
sobre los que debe versar y los medios de prueba que se propongan y el órgano judicial lo
admite se abrirá un periodo de prueba. El juez abrirá el período si existe disconformidad en
172
cuanto a los hechos y estos fueran de trascendencia para la resolución del pleito. El órgano
judicial también puede acordar de oficio el recibimiento a prueba (art. 61). Esta facultad es
ejercitable incluso después del periodo de prueba y antes de la sentencia.La prueba se
practicará conforme a las reglas de la LEC con 15 días para proponer y 30 para practicar.
7) Vista o conclusiones
Las partes pueden solicitar una de estas fórmulas, o solicitar que el pleito sea declarado
concluso, sin más trámites, para sentencia (art. 62).
Se solicitará en el escrito de demanda o contestación mediante otrosí o por escrito en el plazo

de 5 días contados desde que es notificada la diligencia que declare concluso el trámite de
prueba.
En el supuesto de vista el órgano judicial se dará la palabra a las partes para que de forma
sucinta expongan sus alegaciones (art. 63).
Cuando se acuerde el trámite de conclusiones (art. 64) las partes presentarán unas alegaciones
sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen
sus pretensiones.
8) Sentencia
Instruido el proceso se dictará sentencia que decidirá todas las cuestiones controvertidas en el
proceso (art. 67).
El procedimiento abreviado.
El procedimiento abreviado está regulado en el art. 78
1. Objeto del recurso: Las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones

Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos
de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no
supere los 30.000 euros, que sean competencia de los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo.
2. Se trata de un proceso verbal que comienza directamente con la demanda.
3. En la resolución de admisión el Secretario judicial cita a las partes para la vista y

reclama el expediente a la Administración demandada que deberá remitirlo con 15
días de antelación al día de la vista.
4. Puede FALLARSE sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, SI LO

PIDE EL DEMANDANTE, salvo que el Juez acuerde de oficio el recibimiento del pleito a
prueba.
5. Para la vista es necesaria la presencia del actor que de no hacerlo se le tendrá por
desistido. El demandante empieza con una exposición de lo que pide.
6. A continuación se contesta a la demanda y si existe disconformidad en cuanto al fondo

se proponen y practican las pruebas en el mismo acto, salvo que no sean compatibles
con el mismo.
7. Antes de la sentencia las partes pueden formular sus conclusiones.
8. La sentencia se dictará en el plazo de 10 días.
173

5.2. Procedimientos especiales: Análisis especial del procedimiento para la protección de los
derechos fundamentales y de la cuestión de ilegalidad
PROCEDIMIENTO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PERSONA (ART. 114-122):
1. Tiene por objeto la protección de los derechos susceptibles de amparo constitucional

(art. 14 a 30 CE).
2. Pueden hacerse valer las pretensiones de anulación y restablecimiento de la situación

jurídica individual, contra la inactividad y contra la vía de hecho.
3. Es un proceso sumario y preferente en la tramitación. Se reducen los plazos (p.e el

recurso se debe interponer en el plazo de 10 días, hay 8 días para formalizar la
demanda y 8 para contestarla, 20 días para la prueba y 5 días para dictar sentencia) y
se concentran los trámites (se elimina el trámite de vista o conclusiones).
4. En el proceso está presente el Ministerio Fiscal.
5. En el escrito de interposición además de la actuación impugnada hay que identificar el
derecho cuya tutela se pretende.
6. La interposición de este recurso es compatible con la interposición del recurso

ordinario.
7. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, ha introducido dos

procedimientos dentro del Capítulo I del Título V (art. 122 bis) en relación con los
servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico.
LA CUESTIÓN DE ILEGALIDAD (ART. 123-126):
1. Cuando un Juez o Tribunal dicte sentencia firme estimatoria contra un acto

administrativo por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada
(recurso indirecto contra reglamentos), deberá plantear, de oficio, la cuestión de
ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la
disposición, salvo que sea aquél el competente en cuyo caso puede anular la
disposición. El Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en
cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de
aquella norma (art. 27 LJCA).
2. La cuestión debe plantearse mediante auto en el plazo de 5 días desde que adquiera
firmeza la sentencia y se ceñirá a los preceptos considerados ilegales (art. 123 LJCA).
3. Hay un trámite de personación y de alegaciones de las partes ante el Tribunal ad quem

y se dicta seguidamente la sentencia (art. 125).
4. Si la sentencia anula la disposición tiene efectos erga omnes. Sin embargo, si

desestima la ilegalidad del reglamento no afectará a la situación jurídica concreta
derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla (art. 126).
5. El fallo de la sentencia (estimatorio o no) se publicará en el diario oficial en que se

publicó la disposición cuestionada y desde ese día tendrá eficacia general (art. 72.2 y
126.2 LJCA).
PROCEDIMIENTO EN EL CASO DE SUSPENSIÓN PREVIA DE ACUERDOS (ART. 127):
 El procedimiento comprende aquellos supuestos en los que conforme a la normativa

sectorial la suspensión administrativa de actos o acuerdos de Corporaciones o
174

Entidades públicas deba ir seguida de la impugnación o traslado de aquéllos ante la

Jurisdicción Contencioso-administrativa.
 Recibido el expediente administrativo, el órgano jurisdiccional lo pondrá de manifiesto

junto con las actuaciones a los comparecidos en el procedimiento, convocándolos para
la celebración de la vista, que se celebrará como mínimo a los 10 días de la puesta de
manifiesto del expediente.
 El órgano jurisdiccional podrá, motivadamente, sustituir el trámite de vista por el de

alegaciones escritas, que se presentarán en el plazo común de los 10 días siguientes a
la notificación del auto en que así se acuerde. Podrá también abrir un período de
prueba por plazo no superior a 15 días.
 Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se anule
o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en
cuanto a la suspensión.
Ejemplos:
- Art. 30.2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (RD Legislativo 1/201, de 20 de julio):Art. 67
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
6. Las medidas cautelares.

6.1- En general
El TC incluye dentro del derecho a la tutela judicial efectiva(artículo 24 CE) el derecho a la

tutela cautelar.
La tesis de la justicia cautelar penetró en nuestro país por influjo de la doctrina del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, especialmente, tras la sentencia Factortame I de 1990,
que declaró que un juez nacional podía y debía suspender cautelarmente la aplicación de una
Ley cuando ésta infringiera el Derecho Comunitario, sobre la base del fumus boni iuris o
apariencia de buen derecho y del periculum in mora o peligro de perjuicio serio si la medida se
retrasa.
6.2- Medidas que se pueden adoptar
La LJCA (art. 129.1) configura un numerus apertus en el tipo de medidas que pueden
adoptarse: (Los interesados podrán solicitar…cuantas medidas aseguren la efectividad de la
sentencia)”
A título de ejemplo se pueden citar la Suspensión del acto o disposición, Condena cautelar de
hacer o no hacer, , Anotación preventiva de la demanda sobre bienes inmuebles en el Registro
de la Propiedad...etc.
6.3.- Momento de la adopción
En cualquier estado del proceso (art. 129.1), sin embargo si se impugna una disposición
general, y se solicita la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición
deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda (art. 129.2).
En los supuestos de inactividad o vía de hecho las medidas también podrán solicitarse antes de
la interposición del recurso (provisionalísimas).
175

De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas.
Cuando los interesados alegaran la concurrencia de circunstancias de especial urgencia en el

caso (art. 135), el juez o tribunal sin oír a la parte contraria (inaudita parte), en el plazo de dos
días podrá mediante auto:
1. Apreciar las circunstancias de especial urgencia y adoptar o denegar la medida, conforme

al artículo 130. Recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo en su caso o bien celebrada la
comparecencia, el juez o tribunal dictará auto sobre el levantamiento, mantenimiento o
modificación de la medida adoptada, el cual será recurrible conforme a las reglas generales.
2. No apreciar las circunstancias de especial urgencia y ordenar la tramitación del incidente

cautelar conforme al artículo 131, durante la cual los interesados no podrán solicitar
nuevamente medida alguna al amparo del presente artículo.
En los supuestos que tengan relación con actuaciones de la Administración en materia de

extranjería, asilo político y condición de refugiado que impliquen retorno y el afectado sea un
menor de edad, el órgano jurisdiccional oirá al Ministerio Fiscal con carácter previo a dictar el
auto al que hace referencia el apartado primero de este artículo.
6.4.- Condiciones de la adopción de la medida cautelar
“1. Previa valoración circunstanciada… la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando
la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad
legítima al recurso.
2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de
los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada”
(art. 130 LJCA).
GARCÍA DE ENTERRÍA y T.R. FERNÁNDEZ: dado que la tutela cautelar es un derecho

fundamental, la “perturbación grave” debe comprender exclusivamente aquellos supuestos en
los que se entre en conflicto con otros derechos fundamentales.
Para estos autores el criterio debe ser el del fumus boni iuris y del periculum in mora. Esta es la
doctrina que se recoge en el artículo 728 LEC, de aplicación supletoria al proceso contencioso.
La medida cautelar inmediata pretende privar de su ventaja abusiva a la Administración que se

aprecia desde el comienzo que está abusando del proceso y de sus injustas ventajas.
La LJCA recoge la doctrina del fumus boni iuris en el artículo 136.1
6.5.- Forma procesal de la adopción
El incidente cautelar se tramita en pieza separada, con audiencia de la parte contraria en un

plazo que no excederá de 10 días, y será resuelto por auto dentro de los 5 días siguientes. Se
acuerda mediante Auto
6.6. Duración de la medida
Las medidas cautelares estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las
176
causas previstas en esta Ley. No obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el
curso del procedimiento.
Tema 19.-El recurso contencioso-administrativo (II).
1. Análisis especial de la Sentencia y su ejecución: A) Pronunciamientos posibles de la
Sentencia y su orden; 2. Los recursos contra las resoluciones judiciales: A) En general; B) El
recurso de apelación; C) El recurso de casación; D) El recurso de casación para la unificación de
doctrina; E) El recurso de casación en interés de la Ley; F) El recurso de revisión. 3. La ejecución
provisional de la sentencia y de la sentencia firme: peculiaridades en el orden contencioso-
administrativo. El principio de inembargabilidad de los bienes de la Administración.
1. Análisis especial de la Sentencia y su ejecución: A) Pronunciamientos

posibles de la Sentencia y su orden;
Instruido el proceso se dictará sentencia que decidirá todas las cuestiones controvertidas en el
proceso (art. 67).
Es la resolución del tribunal o juzgado que pone fin al proceso contencioso-administrativo

dando respuesta a las pretensiones de las partes. La sentencia debe contener una relación de
hechos y unos fundamentos jurídicos en los que se motiva la decisión del tribunal. La
sentencia, como hemos dicho, debe ser congruente con las pretensiones de las partes (en caso
contrario la sentencia está viciada).
La sentencia deberá estimar el recurso si el acto o reglamento vulnera el ordenamiento por

incurrir en vicios de nulidad o anulabilidad, o si la inactividad de la administración constituye
una obligación legalmente establecida o la actividad material desarrollada incurre en vía de
hecho. La sentencia no podrá establecer el contenido de las disposiciones generales que deben
sustituir a las anuladas
Es la forma de terminación normal, pero el proceso puede terminar de otras maneras
177

1.1. Pronunciamientos posibles de la Sentencia y su orden;
El proceso contencioso puede terminar de varias formas inadmisión anticipada, desistimiento

del demandante, transacción, allanamiento, satisfacción extraprocesal, Pérdida del objeto
del proceso y la sentencia
La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes (art. 68):
- Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
- Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo.
La sentencia contendrá además el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los

casos siguientes (art. 69):
- Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción.
- Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no

legitimada.
- Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de

impugnación.
- Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
- Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
Cualquier otro posible vicio del recurso o de su fundamentación deberá decidirse como fondo
y no como inadmisibilidad.
La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-

administrativo sólo producirá efectos entre las partes (art. 72.1).
La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o

actuación impugnados (art. 70.1).
La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la

actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder (art. 70.2).
Cuando la sentencia estimase el recurso puede contener las siguientes declaraciones (art. 71):
a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente la

disposición o acto recurrido o disponer que cese o se modifique la actuación
impugnada.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación

jurídica individualizada, reconocer dicha situación jurídica y adoptar cuantas medidas
sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación

jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el
fallo.
d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo

caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a
178

indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida

expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para
ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya
definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.
e) Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar

redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que
anularen (a sensu contrario si que puede hacerlo cuando se trate de actos, con la
salvedad que sigue) ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos
anulados.
La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica

individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán
extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111.
La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas
(erga omnes), hayan sido o no partes (art. 72.2). Las sentencias firmes que anulen una
disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y
preceptos anulados en el mismo diario oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada.
También se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a
una pluralidad indeterminada de personas (art. 72.2).
Según GARCÍA DE ENTERRIA, es técnicamente erróneo afirmar que sólo desde la publicación
producirán efectos porque la anulación de un reglamento declarará su invalidez originaria (ex
tunc). El precepto se refiere a los efectos de los actos firmes dictados en su aplicación, según
señala el art. 73 LJCA.
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí
mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado
antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del
precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas
completamente (art. 73).
2. Los recursos contra las resoluciones judiciales: A) En general; B) El

recurso de apelación; C) El recurso de casación; D) El recurso de casación
para la unificación de doctrina; E) El recurso de casación en interés de la
Ley; F) El recurso de revisión.
2.1. En general.
El recurso contencioso es un recurso subjetivo o pleno, que junto con la anulación o

declaración de nulidad del acto permite a los tribunales realizar pronunciamientos de condena.
Ahora es un auténtico juicio o proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones
que deduzca la actora por razón de un acto administrativo.
Los recursos pueden darse contra las resoluciones del Secretario Judicial, contra las
resoluciones (providencias y autos) del Juez, y contra las Sentencias.
RECURSOS CONTRA RESOLUCIONES DEL SECRETARIO
Recurso de reposición
Contra las diligencias de ordenación y decretos no definitivos del Secretario judicial cabrá
recurso de reposición excepto cuando la ley prevea recurso de revisión (art. 102 bis).
179

Notas:
1. Se interpone ante el mismo órgano que ha dictado la resolución en el plazo de 5 días.
2. Se traslada a las demás partes para que puedan impugnarlo en el plazo de 3 días.
3. Se resuelve por decreto previa audiencia en el plazo de 3 días.
Recurso directo de revisión
Cabe recurso de revisión contra los decretos del Secretario por los que se ponga fin al
procedimiento o impidan la continuación y contra los decretos en aquellos casos en que se
prevé (art. 102 bis).
Notas:
1. Se interpone ante juez o tribunal en el plazo de 5 días.
3. Se resuelve por auto previa audiencia en el plazo de 5 días.
RECURSOS CONTRA PROVIDENCIAS Y AUTOS JUDICIALES
Contra las providencias y autos de jueces y magistrados caben los siguientes recursos:
Recurso de reposición
Cabe contra los autos y providencias no susceptibles de recursos de apelación o casación (art.
79).
Notas:
1. Se interpone ante el mismo órgano que ha dictado la resolución en el plazo de 5 días.
3. Se resuelve por auto previa audiencia de las partes en el plazo de 3 días.
4. Este recurso no tiene efectos suspensivos, salvo que el órgano judicial, de oficio o a
instancia de parte, acuerde lo contrario.
Recurso de apelación
Cabe contra los autos de los juzgados contencioso-administrativos y juzgados centrales en

procesos de los que conozcan en primera instancia, que pongan término a la pieza separada de
medidas cautelares, recaídos en ejecución de sentencia, los que declaren la inadmisión del
recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación, los recaídos sobre las
autorizaciones para entrada en los domicilios (art. 8.6), los recaídos sobre las autorizaciones
para la adopción de medidas relacionadas con los servicios de la sociedad de la información y
de comercio electrónico (art. 9.2 y 122 bis) y los dictados en los incidentes para la ejecución
provisional de las sentencias contra las que se haya interpuesto recurso de apelación o para la
adopción de las medidas cautelares para asegurar la ejecución de éstas (art. 80.1).
Notas:
180
1. Se interpone, por quienes se hallen legitimados como demandante o demandado,

ante el juzgado que hubiera dictado el auto, en el plazo de 15 días desde la
notificación.
2. Se resuelve por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ y de la Audiencia

Nacional.
3. Este recurso no tiene efectos suspensivos. No obstante, son apelables, en ambos

efectos (devolutivo y suspensivo), los autos que resuelvan las incidencias sobre la
extensión a terceras personas de los efectos de las sentencias.
Recurso de casación
Cabe contra los autos dictados en única instancia por las salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional (art. 87.1), en los siguientes supuestos:
1. Los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan
imposible su continuación.
2. Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas

cautelares.
3. Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no

decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del
fallo que se ejecuta.
4. Los dictados en el incidente de ejecución provisional de las sentencias contra las que
se haya interpuesto recurso de casación (art. 91).
5. Los que acuerden la extensión de las sentencias.
Para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en los apartados
anteriores, es requisito necesario interponer previamente el recurso de reposición. (Nos
remitimos a la casación de las sentencias).
2.2. El recurso de apelación;
Cabe contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados

Centrales de lo Contencioso-administrativo, salvo aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000
euros y los relativos a materia electoral (art. 81.1). No obstante, cabrá apelación contra las
siguientes sentencias:
1. Las que declaren la inadmisibilidad del recurso cualquiera que fuera la cuantía.
2. Las dictadas en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de

la persona.
3. Las que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.
4. Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
Notas:
1. Se interpone, por quienes se hallen legitimados como demandante o demandado,

ante el juzgado que hubiera dictado la sentencia, en el plazo de 15 días desde la
notificación.
181

2. Se resuelve por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ y de la Audiencia

Nacional.
3. Este recurso tiene efectos suspensivos y devolutivos (art. 83), pero cabe la ejecución
provisional de la sentencia (art. 84).
4. El Tribunal resolverá sobre las cuestiones controvertidas que se planteen y deberá

pronunciarse sobre el fondo cuando revoque la sentencia apelada y ésta se hubiese
limitado declarar la inadmisibilidad del recurso (art. 85.10).
2.3. El recurso de casación.
Cabe contra las sentencias dictadas en única instancia por las salas de lo Contencioso-
Administrativo de los TSJ y de la Audiencia Nacional (art. 86.1)
Se exceptúan de lo establecido en el apartado anterior:
1. Las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones públicas, salvo que afecten al nacimiento o a la extinción de la
relación de servicio de funcionarios de carrera.
2. Las recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de
600.000 euros, excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de
los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cualquiera que sea la
cuantía del asunto litigioso.
3. Las dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de

reunión.
4. Las dictadas en materia electoral.
Cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de la AN y de los TSJ que
declaren nula o conforme a Derecho una disposición de carácter general.
Las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados
precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ sólo
serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de
Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido,
siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala
sentenciadora.
Notas:
1. Se podrá interponer por quienes hayan sido parte en el proceso a que se contraiga la
sentencia recurrida y sólo por los motivos tasados previstos en el art. 88.
2. Se prepara ante el Tribunal autor de la resolución recurrida en el plazo de 10 días

mediante un escrito en el que manifiesta su intención de interponer un recurso (art.
89.1). El Tribunal, si considera que concurren los requisitos legales, considerará
preparado el recurso.
3. Si el escrito cumple los requisitos legales se emplaza a las partes y se concede un plazo
de 30 días para interponer el recurso y se remiten los autos al TS (art.90).
4. El TS procede, otra vez, a decidir sobre la admisión o no a trámite del recurso (art. 93).
En su caso, declarará la inadmisión mediante auto.
182

5. Este recurso tiene efectos suspensivos y devolutivos, pero cabe la ejecución

provisional de la sentencia (art. 91).
6. La sentencia declarará inadmisible el recurso (sobre causas nuevas que no fueron

rechazadas en el incidente de inadmisión), o lo estimará (casará la sentencia) o
desestimará.
2.4. El recurso de casación para la unificación de doctrina.
Podrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina ANTE EL TRIBUNAL

SUPREMO contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-
administrativo del TS, AN y TSJ, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica
situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se
hubiere llegado a pronunciamientos distintos (art. 96.1). También son recurribles las
sentencias de la AN y de los TSJ dictadas en única instancia cuando la contradicción se
produzca con sentencias del TS (art. 96.2).
Es preciso que la sentencia recurrida no sea susceptible de recurso de casación ordinario por
ser inferior la cuantía del asunto a la cifra de 600.000 euros, aunque debe ser superior a
30.000 euros. El resto de sentencias excluidas de la casación ordinaria lo están también de este
recurso (art. 96.4).
Notas:
1. La interposición del recurso se realizará en el plazo de 30 días mediante escrito

presentado ante el Tribunal sentenciador mediante escrito razonado que deberá
contener relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la
contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida.
2. El resto de la tramitación es análoga a la del recurso de casación.
3. La sentencia fijará la doctrina legal aplicable al caso, modificando, en su caso, los

pronunciamientos de la sentencia recurrida, pero no afectará a las situaciones jurídicas
creadas por las sentencias anteriores que se hubieran utilizado como contraste.
Existe también un recurso de casación para la unificación de doctrina que se interpone ANTE
EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA contra las sentencias de las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los TSJ, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias
Secciones, cuando, respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y,
en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a
pronunciamientos distintos (art. 99).
Este recurso procederá contra sentencias que apliquen normativa emanada de las CCAA y la
cuantía litigiosa supere los 30.000 euros.
2.5. Recurso de casación en interés de ley.
Cabe contra las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-
administrativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ y de
la AN, que no sean susceptibles de los recursos de casación ordinaria o para la unificación de
doctrina cuando se estimen gravemente dañosas para el interés general y erróneas las
resoluciones dictadas (art. 100.1).
Notas:
183

1. Puede interponerse por la Administración territorial que tenga interés legítimo en el

asunto (Estado, CCAA y EELL) y por las Entidades o Corporaciones que ostenten la
representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen
interés legítimo en el asunto (colegios profesionales, cámaras etc.), por el Ministerio
Fiscal y por la Administración General del Estado.
2. Se refiere sólo a normas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.
3. El recurso ha de interponerse en el plazo de 3 meses ante el TRIBUNAL SUPREMO
mediante escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule.
4. La sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular

derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la
doctrina legal. En este caso, se publicará en el BOE, y a partir de su inserción en él
vinculará a todos los Jueces y Tribunales inferiores en grado de este orden
jurisdiccional (art. 100.7). GARCÍA DE ENTERRÍA: Esta publicación aparenta dar un plus
de valor a estas sentencias respecto a las producidas en las casaciones ordinarias, pero
no hay base material alguna para poder sostener esa diferencia.
Existe también un recurso en interés de ley que se interpone ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE
JUSTICIA respecto a normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes para el fallo
(art. 101).
Este recurso puede interponerse por las Administraciones territoriales y por las entidades y
corporaciones antes descritas, por el Ministerio Fiscal y por la Administración de la Comunidad
Autónoma.
2.6. El recurso de revisión
Cabe contra las sentencias firmes de cualquier juzgado o tribunal cuando concurra alguna de las
siguientes circunstancias (art. 102):
1. Cuando se recuperen documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor

o por obra de la parte victoriosa.
2. Cuando se hubiese dictado en virtud de documentos declarados falsos.
3. Cuando se hubiese dictado en virtud de prueba testifical si los testigos hubieren sido
condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de
fundamento a la sentencia.
4. Cuando se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u

otra maquinación fraudulenta.
Notas:
1. El recurso se interpondrá ante el TSJ si se impugnan las sentencias de los juzgados de

lo contencioso-administrativo (art. 10.3); ante la AN si se impugnan las sentencias de
los juzgados centrales (art. 11.3); ante el TS si se impugnan sentencias de los TSJ o AN
(art. 12.2.c) y ante la sala especial del TS prevista en el art. 61.1.1 LOPJ (una Sala
formada por el Presidente del Tribunal Supremo, los Presidentes de Sala y el
Magistrado más antiguo y el más moderno de cada una de ellas) si la sentencia
recurrida procede en primera instancia del propio TS.
2. Puede interponer el recurso la parte perjudicada por la sentencia (art. 511 LEC)
184
3. El plazo para interponer el recurso será de 3 meses a contar desde la recuperación de

los documentos, o de la declaración del fraude o de la falsedad, dentro del límite
máximo de 5 años desde la notificación de la sentencia recurrida (art. 512 LEC).
4. La sentencia, si fuera estimatoria, rescindirá en todo o en parte la recurrida,

devolviendo los autos a la Sala correspondiente para que dicte nueva sentencia (art.
516 LEC).
3. La ejecución provisional de la sentencia y de la sentencia firme:

peculiaridades en el orden contencioso-administrativo.
3.1.- La ejecución provisional de la sentencia.
Tanto en sentencias que han sido recurridas en apelación (art. 84) como en casación (art. 91)
las partes favorecidas por el fallo podrán instar su ejecución provisional del órgano
jurisdiccional autor del fallo.
Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las
medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse
la prestación de caución o garantía para responder de aquéllos.
No se acordará la ejecución provisional cuando la misma sea susceptible de producir

situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparación.
Previa audiencia de las demás partes por plazo común de tres días, el Juez resolverá sobre la
ejecución provisional en el término de los cinco días siguientes.
Cuando quien inste la ejecución provisional sea una Administración pública, quedará exenta de
la prestación de caución.
3.2.- La ejecución de la sentencia firme
La competencia para ejecutar las sentencias corresponde a los jueces y tribunales según señala
en art. 117.3 CE. En este mismo sentido se pronuncia el art. 103 LJCA:
“1. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete
al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.
2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se
consignen.
3. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración
requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y
completa ejecución de lo resuelto”.
El sistema previsto en la ley es el siguiente:
1. Se debe comunicar la sentencia firme al órgano que hubiera realizado la actividad

objeto del recurso en el plazo de 10 días para su ejecución. En el plazo de 10 días la
Administración debe indicar el órgano responsable del cumplimiento (art. 104.1).
2. Pasados 2 meses desde la notificación de la sentencia o el plazo fijado en esta para el

cumplimiento del fallo cualquiera de las partes y personas afectadas puede instar su
ejecución forzosa (art. 104.2 y 3).
185

3. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o

dictar un acto y ante su incumplimiento el órgano judicial puede sustituir con su propia
decisión la decisión requerida por la sentencia (art. 108).
4. Cuando fuere condenada al pago de cantidad se seguirán las siguientes reglas (art.
106):
a. Se acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto

que tendrá siempre la consideración de ampliable (excepción al principio
limitativo de los créditos prevista en el art. 28.2 TRLHPGV).
b. A la cantidad condenada se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde

la fecha de notificación de la sentencia.
5. El Secretario judicial dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo de la

sentencia en los registros públicos a que hubiera tenido acceso el acto anulado,
asimismo puede disponer su publicación en periódicos oficiales o privados si
concurriera causa bastante, a costa de la parte ejecutada (art. 107).
6. Transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez o
tribunal adoptará, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la
efectividad de lo mandado, incluida la imposición de multas coercitivas o deducción de
testimonio para exigir responsabilidad penal (art. 112).
7. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los

pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su
cumplimiento (art. 103.4).
8. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos

del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la
situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que
ocasionare el incumplimiento (art. 108.2).
3.3.- Peculiaridades en el orden contencioso-administrativo.
 La imposibilidad de ejecución y posible expropiación de la sentencia
La LJCA fija como regla general la obligación de cumplir las sentencias (“No podrá suspenderse
el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo” -art. 105.1-), pero
establece las siguientes excepciones:
1.- Que concurran causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia. En este
caso, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del
representante procesal de la Administración, dentro del plazo de 2 meses desde la notificación
de la sentencia, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el
Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias
que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que
proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno (art. 105.2).
Un supuesto de imposibilidad legal de ejecutar las sentencias es el de las llamadas

“validaciones legislativas”: una ley posterior a la sentencia intenta convalidar la actuación
administrativa anulada. Otro ejemplo, muy frecuente, es el de la modificación de los planes
urbanísticos; una obra ilegal conforme a un plan puede convertirse en legal si se modifica éste.
En términos generales puede afirmarse que aun partiendo del principio de que es obligado
cumplir las sentencias (artículo 118 CE) existen supuestos excepcionales en los que este
186

principio quiebra. Entre dichos supuestos se encuentra precisamente el caso de inejecución de

una sentencia que declara contraria a derecho una obra cuando se ha producido, antes de la
ejecución del fallo, un cambio normativo que hace posible la legalización de la obra. Responde
este planteamiento a “un principio general y lógico, también jurídico, de inaceptación de lo
absurdo» pues es contrario a dicho principio «derribar como ilegal un edificio para levantarlo
como legal y exactamente igual seguidamente», sin beneficio de nadie «y en contra de las más
elementales reglas de la economía» (Auto del Tribunal Supremo en 25.3.1971 (Ar.1725)).
2. Que exista peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades
de los ciudadanos, temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio
nacional.
La concurrencia de tales circunstancias son causas de utilidad pública o de interés social para
expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en una
sentencia firme.
La declaración de la concurrencia de alguna de las causas citadas se hará por el Gobierno de la
Nación; podrá también efectuarse por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
cuando se trate de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y
libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o disposición impugnados proviniera de los
órganos de la Administración de dicha Comunidad o de las Entidades locales de su territorio,
así como de las Entidades de Derecho público y Corporaciones dependientes de una y otras
(art. 105.3).
La declaración de concurrencia de alguna de las causas mencionadas en el párrafo anterior

habrá de efectuarse dentro de los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia. El
Juez o Tribunal a quien competa la ejecución señalará, por el trámite de los incidentes, la
correspondiente indemnización y, si la causa alegada fuera la de peligro cierto de alteración
grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, apreciará, además, la
concurrencia de dicho motivo.
La extensión de las sentencias a terceros
El art. 72 LJCA establece que las sentencias anulatorias producen efecto para todas las partes
afectadas y el art. 109.1 prevé que quien no ha sido parte pueda promover incidente de
ejecución para que ésta le sea aplicada.
La ley prevé la posibilidad de extender los efectos de las sentencias que contengan un
reconocimiento o restablecimiento de situaciones jurídicas individualizadas (art. 72.3 y 110).
Pero esta previsión sólo alcanza a materia tributaria y de personal al servicio de la
Administración (son los denominados “actos en masa”).
Requisitos:
1. Que los interesados se encuentren en la misma situación que los favorecidos por el
fallo.
2. Que el órgano judicial sea también competente por razón del territorio.
3. Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la

última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso.
Procedimiento:
1. La solicitud de extensión se dirigirá al órgano jurisdiccional.
187

2. La petición será razonada a la que deberá acompañarse el documento o documentos

que acrediten la identidad de situaciones.
3. La cuestión se sustanciará por el trámite de los incidentes.
4. Antes de resolver el Secretario judicial recabará de la Administración los antecedentes

que estime oportunos y un informe sobre la viabilidad de la extensión solicitada.
5. Se pondrá de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que
aleguen por plazo de 3 días.
6. El órgano judicial resolverá por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una
situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
7. El incidente se desestimará cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Si existiera cosa juzgada.
b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere

contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los
Tribunales Superiores de Justicia.
c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado

en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso
contencioso-administrativo.
8. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés

de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado
recurso.
Las costas del proceso (Art. 139 LJCA)
El régimen de condena en costas puede resumirse de la siguiente forma:
1. En primera o única instancia:
a. Regla general: se impondrá las costas por vencimiento (quien pierde paga).
b. Excepción: no se impondrán cuando hayan serias dudas de hecho o de

derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte

abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano
jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su
acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.
2. En las demás instancias o grados:
a. Regla general: se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el

recurso (regla del vencimiento).
b. Excepción: que el órgano jurisdiccional aprecie motivadamente la

concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.
3. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una
cifra máxima.
188
4. Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora,

previa tasación de costas realizada por el tribunal, utilizará el procedimiento de
apremio para su cobro, en defecto de pago voluntario.
3.4 El principio de inembargabilidad de los bienes de la Administración.
El principio de inembargabilidad de los bienes públicos cuenta con una larga tradición en
nuestro ordenamiento jurídico. Así, la Ley de Administración y Contabilidad de 1911 la preveía,
al igual que la Ley del Patrimonio en su artículo 18.
Dicho artículo establece que ningún tribunal puede dictar mandamiento de ejecución o
providencia de embargos contra los bienes y derechos del Estado ni contra sus frutos, rentas o
productos. Además, se establece el mismo privilegio para los bienes de dominio público en el
artículo 132.1 de la Constitución Española. Por su parte, la Ley General Presupuestaria en su
artículo 44 confirma este principio para los bienes públicos, refiriéndose a los fondos, valores y
bienes de la Hacienda Pública.
Lo mismo sucederá con los bienes de las Comunidades Autónomas, recogiéndose en sus leyes
de patrimonio y con los de las Entidades Locales, salvo aquellos créditos que lo sean a favor de
la Hacienda Estatal o Autonómica, que podrán ser objetos de compensación.
La doctrina valora la inembargabilidad de forma negativa por considerar que vulnera la tutela
judicial efectiva al impedir la ejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García
de Enterría postulan la supresión de este privilegio para los bienes de patrimonio privado y
financiero, concretamente para las cuentas de las Administraciones en el Banco de España y
para las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros, como las empresas suministradoras
de agua y energía, pues facilitaría el no pagarles, quedando estas indefensas si la
Administración se escuda en este principio.
Además, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, ha declarado que

son embargables los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un
uso o servicio público, siendo consecuencia de la misma la modificación del artículo 154.2 de la
Ley de Haciendas Locales, al que ha dado nueva redacción la Ley 50/1998, que permite ya el
embargo de ciertos bienes patrimoniales.
La ejecución forzosa puede practicarse sobre los créditos previstos para su ejecución y, en
último extremo, sobre los bienes patrimoniales no afectos materialmente a un uso o servicio
público).
Si la Administración estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno

grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una
propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la
sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla.
Cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con créditos
que la Administración ostente contra el recurrente. (se trata de pago “por compensación”
previsto en los art. 1156 y 1195 Código Civil).
189

Tema 20.- La administración y los demás órdenes
jurisdiccionales.
1. Reclamación administrativa previa al ejercicio de acciones judiciales civiles y laborales. 2.
La singular posición de la Administración en los procesos ante los demás órdenes
jurisdiccionales
1. Reclamación administrativa previa al ejercicio de acciones judiciales

civiles y laborales.
Los conflictos que se originan cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho
privado se sustancian ante la Jurisdicción civil y laboral. No obstante, la presencia de la
Administración, como demandada en los correspondientes procesos civiles y laborales,
distorsiona su desenvolvimiento regular como consecuencia de la aplicación de reglas
especiales relativas al fuero territorial de la Administración, a la suspensión de plazos para
consulta, la exclusión de medidas de ejecución judicial sobre los bienes de la Administración y
a las vías de reclamación previa.
La reclamación previa es una técnica sustitutiva del juicio de conciliación previa a los procesos
civiles entre simples particulares. Esta reclamación es un requisito previo al ejercicio de toda
clase de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos
Autónomos, lo que, igualmente, hay que entender referido a las CC.AA., a los Entes Locales y a
los organismos públicos de ellos dependientes.
190

La reclamación previa tiene su finalidad en impedir un planteamiento judicial directo o

sustituir, en su caso, a los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales y
produce los siguientes efectos:
1. Un efecto preclusivo de cierre del proceso mientras no se sustancia. La Ley, dice que si
“planteada una reclamación ante las Administraciones Públicas, ésta no ha sido
resuelta y no ha transcurrido el plazo en que debe entenderse desestimada, no podrá
deducirse la misma pretensión ante la jurisdicción correspondiente” .
2. Un efecto interruptivo de los plazos de prescripción o caducidad para el ejercicio de las

acciones judiciales, que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya
practicado la notificación expresa de la resolución o, en su caso, desde que se entiende
desestimada la pretensión por el transcurso del plazo.
1.1.- Reclamación previa a la vía civil.
Como especialidades de la reclamación de la vía judicial civil hay que consignar, en primer
lugar, que no tiene justificación ni por ello debe exigirse en aquellos procesos en que por su
naturaleza urgente y sumaria se perjudique la finalidad misma del proceso, como en los
interdictos posesorios o similares así como en los procesos de protección de derechos
fundamentales.
La reclamación ha de dirigirse al órgano competente de la Administración Pública de que se

trate. Para la Administración del Estado se planteará ante el Ministro del Departamento que
por razón de la materia objeto de la reclamación sea competente, debiendo presentarse la
reclamación en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presentación de escritos y
solicitudes.
Recaerá sobre el órgano ante el que se haya presentado la reclamación el reunir los
antecedentes necesarios, los cuales se unirán al escrito presentado por el interesado,
remitiéndolo todo en el plazo de cinco días al órgano competente.
Tampoco se establece la necesidad de plantear de forma inmediata la correspondiente

demanda dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la resolución denegatoria, o,
en su caso, en el de cuatro meses desde el transcurso de la resolución presunta. Eliminada
dicha exigencia, resulta que, una vez formulada una reclamación previa, la demanda civil
podrá formularse en cualquier tiempo sin otra limitación que la derivada del plazo de
prescripción del derecho material que se reclama.
1.2.- Reclamación previa a la vía laboral.
Como especialidad de la regulación de la reclamación previa en vía laboral debe subrayarse

que la misma no es necesaria “los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia
electoral, los iniciados de en oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnación de convenios
colectivos, los de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, los de
tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garantía Salarial” .
Las reclamaciones previas a la vía judicial laboral que deben dirigirse al Jefe Administrativo o
Director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada
la reclamación o transcurrido un (1) mes sin haberle sido notificada resolución alguna, el
interesado podrá formalizar la demanda ante la Magistratura de Trabajo competente.
2. La singular posición de la Administración en los procesos ante los

demás órdenes jurisdiccionales.
191

2.1- Singular posición de la Administración
En el resto de pretensiones que no entran dentro del campo del Derecho administrativo y del
orden judicial especializado, los particulares pueden acudir a la Jurisdicción Ordinaria (civil,
laboral, etc.) ,en los que la Administración puede comparecer como demandante o
demandada, en pie de igualdad con los particulares. La presencia de la administración en estos
pleitos, responde a un esquema básico de igualdad, que debe ser sin embargo matizado, pues
no siempre ha sido así, ni la administración carece de privilegios, aunque menores que en el
proceso contencioso-administrativo.
La Ley 52/1997, de 27 de diciembre, sobre régimen de la asistencia jurídica al Estado e
Instituciones Públicas ha introducido determinada racionalización de las prerrogativas.
Históricamente ha habido un buen número de privilegios que respondían a criterios

puramente pragmáticos de la Administración que se han venido a suavizarse en la actualidad.
Entre los privilegios más señalados nos encontramos con la necesidad de interponer una
reclamación previa a la Administración, cuyo fundamento está en evitar a los particulares
acudir a juicio de manera innecesaria, ante la eventualidad de que la Administración reconozca
su derecho al ciudadano; Claro está que para eso debe tramitarse un procedimiento
administrativo.
2.2.-Análisis de las “prerrogativas”.
A)- Especialidades relativas a los presupuestos del proceso
La excepción de conciliación previa.
Tradicionalmente a los Entes públicos se les ha prohibido, por lo general, transigir libremente
sobre sus derechos, configurándose para la Administración dicha excepción.. es decir, a la
Administración no le es exigible la conciliación previa antes de demandar o ser demandada.
La actual LEC (art. 460) establece que, antes de promover un juicio, podrá intentarse la
conciliación ante el Secretario judicial del Juzgado de Primera Instancia o ante el Juez de Paz
competentes, que no se admitirán a trámite las peticiones de conciliación que se soliciten en
relación con los juicios en que estén interesados el Estado, las Comunidades Autónomas y las
demás Administraciones públicas, Corporaciones o Instituciones de igual naturaleza.
Necesidad de autorización para entablar demandas en nombre del Estado.
Este requisito proviene de del estatuto de 1925 permanece en vigor al no haberse derogado
por la Ley 52/1997, antes citada, y puede tener su importancia pues su omisión se traduce en
un defecto legal en el modo de proponer la demanda que puede dar lugar a la absolución de la
contraparte.
En el ámbito de la Generalitat valenciana, la Ley 1//2005 de la Generalitat establece que los

abogados de la Generalitat no podrán iniciar acción alguna en nombre de la Generalitat sin
estar previamente autorizados a ello por la autoridad competente.
192
Fuero territorial de las Administraciones Públicas
La Ley 52/1997, establece en su artículo 5 que, para el conocimiento y resolución de los

procesos civiles en que sean parte el Estado, los Organismos públicos o los órganos
constitucionales, serán en todo caso competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su
sede en las capitales de provincia, en Ceuta o en Melilla. Esta norma se aplicará con
preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el
procedimiento.
De esta reglase exceptúan los juicios universales ni a los interdictos de obra ruinosa.
B)- Especialidades relativas al desarrollo del proceso.
El privilegio de suspensión de plazos para consulta.
La Ley 52/1997 lo ha conservado al establecer en su artículo 14 que, En los procesos civiles que
se dirijan contra el Estado, sus Organismos autónomos, entidades públicas dependientes de
ambos o los órganos constitucionales, el Abogado del Estado recabará los antecedentes para la
defensa de la Administración, Organismo o entidad representada, así como elevará en su caso,
consulta ante la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. A tal fin, al recibir el primer traslado,
citación o notificación del órgano jurisdiccional podrá pedir, y el Juez acordará, la suspensión
del curso de los autos, salvo que, excepcionalmente, y por auto motivado, se estime que ello
produciría grave daño para el interés general.
El plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el Juez, sin que pueda exceder de un
mes ni ser inferior a quince días.
En los interdictos, procedimientos del artículo 41 de la Ley Hipotecaria, aseguramiento de

bienes litigiosos e incidentes, el plazo de suspensión será fijado discrecionalmente por el Juez,
no siendo superior a diez días ni inferior a seis.
García de Enterría critica dicha previsión legal al entenderla infundada, pues dicha consulta ya
estaría garantizada con la reclamación previa, duplicándose sin motivo el privilegio haciendo
gravoso el procedimiento para el ciudadano.
Régimen de notificaciones.
El artículo 11 de la Ley 52/1997 dispone que “ En los procesos seguidos ante cualquier
jurisdicción en que sean parte la Administración General del Estado, los Organismos
autónomos o los órganos constitucionales, salvo que las normas internas de estos últimos o las
leyes procesales dispongan otra cosa, las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás
actos de comunicación procesal se entenderán directamente con el Abogado del Estado en la
sede oficial de la respectiva Abogacía del Estado.
Cuando las entidades públicas empresariales u otros Organismos públicos regulados por su
normativa específica sean representados y defendidos por el Abogado del Estado se aplicará
igualmente lo dispuesto en el apartado anterior.
Serán nulas las notificaciones, citaciones, emplazamientos y demás actos de comunicación

procesal que no se practiquen con arreglo a lo dispuesto en este artículo.
La Ley Valenciana 10/2005 prevé algo similar al indicar que,” en especial, los actos de
comunicación procesal deberán remitirse directamente a la Abogacía General de la Generalitat
193

en el domicilio que a estos efectos se señale, salvo en los casos en que se haya designado un
abogado o procurador de los tribunales para asumir la representación y defensa en juicio”.
c) reglas especiales en materia de prueba. La LEC dispensa a los representantes de las

Administraciones Públicas del deber de comparecer ante la presencia judicial y de prestar el
preceptivo juramento, que contestarán por vía de informe.
C)- Especialidades relativas a la terminación del proceso y a sus efectos.
El allanamiento y desistimiento de la administración
El artículo 7 de la Ley 52/1997 establece que “Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales,
para que el Abogado del Estado pueda válidamente desistir de acciones o recursos, apartarse
de querellas, o allanarse a las pretensiones de la parte contraria, precisará autorización
expresa de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso,
recabar informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente.
La Ley General Tributaria contiene norma s que prohíben transigir o renunciar a acciones
ejercitadas en nombre del Estado.
Se trata de una rigidez formal extrema que obliga a los ciudadanos a soportar procesos que
muy bien podían liquidarse sin necesidad de agotar todos sus trámites.
La Técnica del recurso obligatorio.
La Ley 52/1997 no ha eliminado determinadas normas reglamentarias que obligan a los

Abogados del estado a interponer todos los recursos que sean procedentes contra las
resoluciones judiciales que lesiones los intereses del estado mientras no obtengan
autorización en otro sentido. Únicamente se ha moderado dicha regla para el recurso de
casación.
Exención de gastos, depósitos y cauciones.
Tradicionalmente se justificó en la solvencia económica de los entes públicos. Lo que hoy no es

precisamente exacto, y más en las administraciones Locales de reducido tamaño.
El Estado y sus Organismos autónomos, están exentos de la obligación de constituir los

depósitos, cauciones, consignaciones o cualquier otro tipo de garantía previsto en las leyes.
En los Presupuestos Generales del Estado y demás instituciones públicas se consignarán

créditos presupuestarios para garantizar el pronto cumplimiento, si fuere procedente, de las
obligaciones no aseguradas por la exención.
El estado está exento de costas causadas a su instancia, sin perjuicio de que fuere condenado
en costas.
Aunque no hemos referido al Estado, las CCAA han venido dictando normas que han recogido
lo sustancial de la normativa estatal, además de hacer suyos los privilegios del Estado. Así, la
Ley 10/2005 de la Generalitat valenciana dispone en su artículo 8 que” los abogados de la
Generalitat ostentarán en sus actuaciones, judiciales y no judiciales, la misma consideración,
privilegios, prerrogativas y posición procesal que atribuyen a los abogados del Estado las
normas vigentes y, en particular, los artículos 11, 12, 13.1, 14 y 15 de la Ley 52/1997, de 27 de
noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, tal y como prevé
la disposición adicional cuarta de la misma”.
194

PAULA ALVAREZ TRO

GRUPO X

195
PAULA ALVAREZ TRO

GRUPO X
196

Estudiar Admin de Aqui PDF

Încărcat de

Informații document

Descriere originală:

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Estudiar Admin de Aqui PDF

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

paulapoint

TODO ADMINISTRATIVO I.pdf

PAULA ALVAREZ TRO

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

TEMA 1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DEL DERECHO

1. Consideración general respecto a la posición de la Administración

Históricamente, se ha vinculado al respuesta a una determinada función objetiva o material, la

a) Sustantiva - Administración: 2 perspectivas:

 Subjetiva (de la gente): la concepción clásica del Dº Administrativo (es la de la división

 Objetiva (a qué actividad llamamos “de administración”): no se produce sólo en el seno

¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

En este sentido, y para García de Enterría, el Derecho Administrativo es el derecho propio y

- La AP es un Derecho Público. Es ante todo una persona jurídica y no es un simple

2. La formación histórica del Dº Administrativo. Administración y

La existencia de Administraciones públicas, entendidas como organizaciones de medios

Sólo en la cultura jurídica occidental y en tiempos ya muy recientes se asiste al sometimiento

¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

2.1.- Diferencias entre Dº Civil y Dº Administrativo:

 Dº Administrativo es un Derecho en el que la relación jurídica entre Administración y

Resumidamente: hay una vinculación de la Administración a la ley (sujeción al principio de

2.2 -Pasos de la evolución histórica:

El régimen jurídico peculiar de la AP es un producto fundamentalmente del liberalismo del

a) La forma continental europea (países con régimen administrativo): lo ve como un derecho

2.3 - Administración y Derecho en el Antiguo Régimen:

2.4- Aportación de la Revolución Francesa:

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

Los Revolucionarios Franceses se cuestionaron quién controlaba a la Administración y

2.4.2.- Transformaciones que hicieron posible el nacimiento y desarrollo del Derecho

a) La fijación de límites a los poderes de la Administración. Las declaraciones constitucionales y

Las primeras Constituciones son prioritariamente declaraciones de derechos fundamentales de

También se afirma a partir de entonces la superioridad absoluta de la ley a la que han de

La ley se configura a partir de entonces como un límite preciso a la actuación de la

b) Sometimiento de la actuación de la Administración al control y revisión judicial.

¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

c) Para hacer en verdad efectivo el sometimiento de la Administración a la Ley era necesario

La división de poderes, que es el principio fundamental de estructuración del poder que se

Los primeros modelos de control de la legalidad de la Administración se articulan sobre

Entre las aportaciones de la dogmática destaca la aplicación del concepto y régimen de la

La personalidad jurídica de la Administración es lo que permite hacer de ella un sujeto de

3. El nacimiento del Derecho Administrativo español: origen y evolución

1º Aparece el principio de ejecutividad (ningún juez puede detener la ejecutoria de la

¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

2º Aparece el principio de inembargabilidad (subsiste en el ámbito de la Administración del

4º Aparece el principio de ejecución forzosa (la Administración puede ejecutar forzosamente

Todos estos privilegios hacen que la Administración tenga un Derecho peculiar.

- ¿Cómo se hacen evolucionar tales privilegios?:

Sobre todo a raíz de la aprobación de la última Constitución de modo que se compensan

- ¿Qué garantías tienen los ciudadanos?:

 Toda actuación de la Administración es fiscalizable por los Tribunales. Han desaparecido

La sujeción de la Administración pública al control de legalidad de su actuación no es sólo una

4. El Derecho Administrativo y la Constitución Española de 1978:

Características del impacto de la Constitución en el derecho Administrativo (características

 Cláusula general de control universal de la AP por los jueces. Toda la actividad

 Reforzamiento de lo que se llama “tutela cautelar”: la posibilidad de que el juez suspenda

 Existencia de excepciones a la vía administrativa previa.

¡Celebra el fin de exámenes en un festival! Síguenos y gana entradas.

PAULA ALVAREZ TRO GRUPO X

 La ejecución de las sentencias contencioso administrativas corresponde a los jueces y no a