Aguilar Villanueva.

La definición de los problemas públicos

Consideración secuencial y cronológica del proceso de la política:

- Definición del problema

- Calificado por el público y aceptado en la agenda del gobierno

Son etapas interdependientes. Colocar una cuestión en la agenda significa ir dando forma a una
definición del problema aceptable para el público y para el gobierno. Los grupos sociales y el gobierno
afectan la definición del problema. Si esta última no cuenta con el consenso publico ciudadano el
gobierno no puede hacer cargo de la misma. La búsqueda de definiciones teóricamente consistentes,
culturalmente aprobables y gubernamentalmente tratables es tan difícil como exigida en el campo
de análisis y al recomendación de políticas.

“Quien define es quien decide” los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad
de ofrecer el planteamiento y la definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente
en la decisión. Y la manera en que se define el asunto público condiciona la configuración de los
instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción.

Los componentes y factores causales de la definición del problema son diversos y perfilan políticas
diversas. Averiguar quién es quién en la definición del problema es de gran interés, permite saber
quiénes tienen la influencia decisoria determinante. Podemos analizar si el grupo influyente o el
circulo decisorio ultimo cuenta con un pensamiento de grupo o marco cognitivo. Debido a sus orígenes
sociales educativas, sus vínculos emocionales de lealtad e identificación seleccionan los mismos
problemas, los plantean desde una óptica similar y los resuelven de forma similar. Los gobiernos
tienen el riesgo de ser rehenes de grupos de interés poderosísimos y de sus esquemas mentales para
el abordaje de problemas. Es relevante para el análisis pensar el sistema de creencias de los grupos
más influyentes en la sociedad.

Los problemas públicos no son sencillos ni fácilmente solubles. Son de gran escala, complejos,
interdependientes, subjetivos, tornadizos, conflictivos. Los privados suelen convertir en públicos los
problemas que ocasionan. Otros escapan al control de los privados. A veces el gobierno se hace cargo
de problemas para cuya solución no siempre hay información y conocimiento, y sobre todo consenso,
colaboración o transacción entre ciudadanos.

Los problemas públicos han sido llamados wicked problems, es decir, retorcidos, malignos,
embrollados, tramposos. Problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que establezcan
cuando se alcanza una solución, cuya solución no es nunca verdadera o falsa sino buena o mala y
carece además de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inéditos,
sintomáticos de problemas de mayor trascendencia. Cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la
medida en que se profundiza la intervención estatal y la sociedad se acostumbre a considerar que la
única manera de abordarlos es por la vía estatal. Muchos a veces esconden dimensiones inmanejables,
escurridizas para el estado. Con su intervención a veces traen problemas nuevos.

El herramental de los gobiernos es limitado, hay problemas que implican cambios sociales y culturales
de largo plazo. Para muchos problemas públicos no hay solución sino resolución. Hay que abordarlos
varias veces, remover sus aspectos más nocivos y extendidos e irlos transformando mediante
intervención sistemática.
Los problemas no surgen como datos externos o realidades objetivas. Son inevitablemente
construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos
y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. Por esto, los problemas expresan su
complejidad y variabilidad en las sociedades más abiertas y plurales. Nos son independientes de las
valoraciones y perspectivas. Se constituyen en el momento en que ciertos acontecimientos o
situaciones se ponen en relación con determinados valores o supuestos cognoscitivos que los sujetos
viven. Le es propia una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problemas “en si” no existen
objetivamente, Son construcciones sociales y políticas de la sociedad.

El problema de la definición de los problemas públicos es doble: enfrenta la dificultad de construir y

estructurar una definición aceptable, que supere los escollos de la polémica y pueda alcanzar de
alguna manera consenso; y por el otro, debe conducir a una definición operativa que dé pie y
espacio a una intervención pública viable con los instrumentos y recursos a disposición del gobierno.

Para pensar los problemas propios de la política pública debemos distinguir en la expresión problema
dos niveles: problema vital y problema cognoscitivo. La situaciones problemáticas son hechos vividos
por el sujeto que al ser referidos a sus cuadros valorativos arrojan conclusiones negativas de
reprobación o malestar. También tienen una naturaleza cognitiva, más que vital o valorativa, son
construcciones lógicas que articular, ordenan los datos y elementos de la tensión entre la factualidad y
el deseo de libertad y los reúnen en una definición.

La tarea política de líderes, partidos y organizaciones es transformar esa situación problemática a

problema, buscando una definición plausible conveniente. Deben aportar información, apoyo,
argumentos a los grupos que viven dichas situaciones para la definición en una problemática pública
para intervenir sobre ello.

Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y
políticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables. Con frecuencia, otro problema, es que
la definición construida por el gobierno difiere significativamente de la definición del problema que
establecieron interesados y afectados. Cerrar esta brecha para que el consenso y la colaboración sea
posible significa normalmente informar, dialogar, argumentar y persuadir. El gobierno y la sociedad
negocian. La identidad entre eficacia y consenso seguirá siendo un concepto límite. Es un problema
para el gobierno pensar la resolución efectiva o la menos costosa.

Hay una interdependencia entre la definición del problema y la solución planteada. Definir un
problema significa crear el problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo. El análisis de
políticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las variables que
tienen bajo control y al tiempo que disponen. Deben ser planteados y estructurados de manera que
sean gubernamentalmente-socialmente abordables con los recursos intelectuales, legales, fiscales,
políticos y administrativos a disposición. Su planteamiento es determinante para la solución. De hecho,
lo constituye en soluble e irresoluble.

Los problemas bien estructurados se distinguen porque ofrecen lineamientos para resolver el
problema, ofrecen información necesaria para realizar las operaciones de cálculo y transitar de un
estado a otro. Indica cual es el criterio de solución, sus operaciones, ámbito y alcance y sus diferentes
estados de solución. El problema mal estructurado carece de dicha característica, posee una
estructura laxa, imprecisa que dificulta al público y al gobierno saber qué y cómo resolver y si hechas
las operaciones se llega a resolverlo.

Para plantear un problema bien estructurado, dada la complejidad natural de los mismos, es preciso
desarticular el sistema impreciso en subsistemas precisos, solubles, manejables. Descomponer todos
los componentes del problema. Los gobiernos, en consideración a sus límites, deben hacerlos más
acotados, conocidos y sencillos de manejar. Frente a los problemas, toda una memoria institucional y
administrativa se pone a funcionar. Esta estrategia de simplificación cognoscitiva, técnica, legal y
económico administrativa del problema puede y suele ser desilusionante y objeto de duras críticas por
parte de los idealistas, estos esperan una solución cabal y rápida de los grandes y complejos
problemas.

Sin embargo, no todos los analistas gubernamentales están de acuerdo en el tratamiento diferenciado
y desarticulado de sus diversos componentes, sino que plantean un abordaje integral. En efecto, los
problemas públicos resultan de múltiples relaciones sociales que se enraízan con otras y estas con
otras, de comportamientos influidos por los comportamientos actuales o esperados de otros actores y
el de estos por el comportamiento de otro más. No dan lugar a realidades separables o tratables por
separado. Los problemas públicos son de complejidad organizada. Contiene un gran número de
variables implican un numero razonable de factores. Por ende, el ordenamiento estadístico es
inadecuado o insuficiente. Es determinante para estructurar bien el problema publico descubrir la
organización de las relaciones entre los componentes, su conexión e interdependencia. Esto implica un
desafío, dado que los abordajes integrales no suelen ser muy operativos. Plantear correctamente los
problemas para convertirlos en políticas públicas es un desafío que implica un depurado ejercicio
lógico y científico.

El gobierno suele definir el problema en términos accesibles a los modelos, teorías y tecnologías que
dominan las organizaciones gubernamentales y que demostraron eficiencia en otras circunstancias. A
veces, esta insistencia en un esquema causal que funciona bien en una situación pero que no puede
funcionar en otras. Se devoran recursos públicos que no solucionan problemas mal planteados. Causas
erróneas para objetivos deseados.

Estructurar bien un problema es entonces producir tal definición del hecho calificado como
problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Debe ser pensado como
causa o efecto de algo. Si no se puede incurrir en una falsa solución. El abordaje siempre en principio
es conceptual.

En muchas circunstancias apremiantes los gobiernos deben actuar por razones morales, jurídicas,
políticas operando con débiles razones cognoscitivas. Las políticas públicas muestran que son solo
conjeturas causales sujetas a prueba, hipótesis de actuación susceptibles a error. Intervenciones
gubernamentales que deben ocurrir pero pueden fallar. La obligación y la eficacia no son siempre
coincidentes. Son hipótesis de trabajo experimentales, deben ser objeto de observación constante
para ver sus efectos una vez puestas en acción.

Las decisiones públicas están acompañadas de incertidumbre y riesgo. En muchos campos de acción es
muy probable el error. Es explicable dada la naturaleza rebelde de los problemas públicos. Problemas
que privados no pueden resolver se convierten en públicos. El gobierno no tiene ciencia superior
trascendente a la información y talento de la sociedad. Resuelven problemas dada su capacidad de
reglamentación, coacción, magnitud de recursos. La coacción y asignación de recursos funciona si se
ha establecido una enunciación causal al problema. Tarde o temprano los gobiernos se hacen cargo de
problemas complejos, para los que la sociedad no ha creado aun información. Son problemas
colectivos sin respuestas colectivas. Sociedad y gobierno, por ende, deben cooperar para su solución.

La política pública emerge como tarea colectiva que incorpora conjunta y corresponsablemente la
iniciativa social y la gubernamental. La racionalidad político-administrativa resulta de un aprendizaje
colectivo, no existen las políticas públicas infalibles. Jamás podrán final a los problemas públicos,
pero si pueden contribuir a hacerlos manejables, despojarlos de sus aspectos más nocivos.