Analiza politicilor publice

Cuprins

I. Apariţia şi evoluţia domeniului de politici publice.

I.1. Contextul apariţiei domeniului şi relaţionarea cu ştiinţele administrative

I.2. Definiţia politicilor publice.

I.2.1. Ce sunt problemele de politici publice?

I.3. Actorii proceselor de politici publice.

II. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice.

II.1. Cadru conceptual privind analiza politicilor publice.

II. 2. Rolul şi utilitatea analizei de politică publică

III.3. Evoluţia domeniului de analiză a politicilor publice în România.

II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiză de politici publice.

II.5. Modele teoretice privind analiza politicilor publice.

III. Modelul procesual de analiză a politicilor publice.

III.1. Abordarea procesuală privind analiza politicilor publice.

III.2. Definirea, detalierea şi structurarea problemelor de analizat.

III.3. Stabilirea criteriilor de evaluare.

III.4. Identificarea de alternative de politici publice.

III.5. Selectarea alternativelor de politici publice.

III.6. Comunicarea rezultatelor analizei de politici publice.

III.7. Monitorizarea şi evaluarea rezultatului analizei de politici publice.

IV. Metode de analiză
IV.1. Rolul metodelor de analiză.

IV.2. Metoda arborelui de decizie.

IV.3. Metoda multiatribut.

IV.4. Metoda cost-beneficiu.

2
 1. Apariţia şi evoluţia domeniului de politici publice.
1.1. Contextul apariţiei domeniului şi relaţionarea cu ştiinţele
administrative
Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu în perioada de după cel de-al doilea
război mondial, o dată cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor
guvernamentale. Această atenţie s-a datorat mai multor factori. În primul rând, criza
economică mondială din perioada 1929-1933 a scos la iveală rolul important pe care
intervenţiile guvernamentale îl pot avea pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica
de laissez faire1 nu a mai putut fi considerată drept un răspuns adecvat, cel puţin în
domeniul protecţiei sociale, iar programele New Deal au oferit un exemplu de implicare
tot mai puternică a statului în cadrul societăţii. Astfel a devenit tot mai clar faptul că
intervenţia statului va duce la modificarea spaţiului disponibil pentru intervenţie
guvernamentală într-un anume sector al politicilor publice2. De unde în perioada
antebelică se consideră, de exemplu, că şomajul este o problemă a individului, marea
criză economică a arătat că statul poate şi chiar trebuie să se implice pentru susţinerea
persoanelor fără loc de muncă. Astfel, spaţiul politicilor publice s-a lărgit, şi s-a extins
rolul avut de către instituţiile publice şi administraţia publică în cadrul societăţii. Apoi, al
doilea război mondial a necesitat un efort susţinut din partea guvernelor, aducând astfel
activitatea acestora în atenţia publicului. S-a constat că apărarea naţională este mai presus
de eforturile individului şi de aceea statul trebuie să îşi asume rolul de protejare a
siguranţei şi securităţii naţionale şi internaţionale.

În al doilea rând, s-a observat că abordarea tradiţională din cadrul ştiinţelor socio-umane
nu mai răspundea problemelor practice cu care se confruntau instituţiile publice (Howlett
şi Ramesh, 1995, p. 4). Ştiinţele politice clasice aveau tendinţa a se concentra asupra
dimensiunilor normative şi morale ale organelor administraţiei publice sau asupra

1
Acesta este o filosofie adoptată de mai multe state occidentale în secolul al XIX-lea. Doctrina respectivă
arată că statul trebuie să intervină cât mai puţin în treburile economiei, iar deciziile economice trebuie să se
ia în funcţie de jocul cererii şi ale ofertei de pe piaţă.
2
De aici s-a propus conceptul de “spaţiu al politicilor publice“ (sau policy space) ca delimitând aria de
intervenţie a statului într-un anumit domeniu sectorial (Colebatch, pp. 3-4).

3
detaliilor operaţionale ale anumitor instituţii politice. Cercetătorii studiau textele
importante de filozofie politică în încercarea de a găsi răpunsuri la întrebări cum ar fi: ce
este politica perfectă?, cum ar trebui să arate societatea perfectă? căutând să înţeleagă
care este scopul guvernării. Studiile efectuate de cercetători au generat discuţii complexe
despre natura societăţii, rolul statului, drepturile şi responsabilităţile cetăţenilor. În aceste
condiţii diferenţa apărută între teoria politică clasică şi practica politică din statele
moderne a determinat un grup de cercetători să caute nişte metode teoretice pe baza
cărora să analizeze practica politică în scopul reducerii discrepanţei dintre teorie şi
practică. Ca răspuns la această preocupare a apărut domeniul politicilor publice care la
început a fost formulat ca şi o negaţie a ştiinţelor politice tradiţionale.

Un rol important în conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de

expansiune economică postbelică când a crescut încrederea raţională în capacitatea
guvernului de a rezolva problemele societăţii, lucru care a fost susţinut de programele
guvernamentale create în încercarea de a găsi soluţii la aceste probleme. Dezvoltarea
ştiinţelor sociale a avut, de asemenea, o contribuţie semnificativă la dezvoltarea
domeniului. Ştiinţele politice, administrative, juridice, economice şi manageriale au
contribuit, împreună sau pe rând, la dezvoltarea unei abordări ştiinţifice a politicilor
publice.
Primul autor care a încercat să diferenţieze într-un sens pozitiv noul domeniu al
politicilor publice de cel al ştiinţelor politice clasice este Harold Lasswell (H. Lasswell,
1951, p.3-15). El a identificat trei caracteristici distincte ale domeniului politicilor
publice, şi anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre rezolvarea problemelor şi
normativitatea. Prin caracterul multidisciplinar ne referim la faptul că trebuie să
abandonăm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor şi instituţiilor
guvernamentale şi să folosim instrumente şi din alte domenii cum ar fi: sociologia,
dreptul, ştiinţele economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell doreşte
să accentueze faptul că domeniul politicilor publice trebuie să renunţe la discuţiile
academice şi să se orinteze spre rezolvarea unor probleme globale concrete. Prin
caracterul normativ se sugera că domeniul de politică publică nu trebuie să se deghizeze
în mantia „obiectivităţii ştiinţifice”, ci trebuie să recunoască imposibilitatea separării
scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici.

4
Într-o primă parte a existenţei acestui domeniu , în anii perioada 1960 – 1970, s-a
considerat, de către o parte din cei care se ocupau de studiul acestui domeniu că ar fi
vorba de o nouă ramură a ştiinţelor politice, care va revoluţiona acest domeniu (Dror,
1971). Ulterior, a devenit acceptat într-un sens mai larg concepţia lui Wildavsky care
considera că acesta, (n.a. domeniul de politici publice) reprezintă de fapt o abordare
aplicată care nu poate fi interpretată din perspectiva ştiinţelor clasice şi e nevoie de
cunoştinţe aplicate în legătură cu problemele concrete studiate şi adaptate contextului în
care acestea apar (A. Wildavsky, 1979).
În zilele noastre este acceptată concepţia conform căreia domeniul de politici publice
aparţine ştiinţelor administrative moderne şi reprezintă una dintre domeniile de referinţă
în care viitorii funcţionari publici vor trebui să fie instruiţi. Drept urmare, în cadrul
programelor de administraţie publică cursurile în domeniul politicilor publice ocupă un
loc aparte alături de cele vizând managementul instituţiilor publice, economie, finanţe
publice, drept administrativ.
1.2. Definiţia politicilor publice.

Înainte de a începe trecerea în revistă a definiţiilor propuse politicilor publice este utilă
precizarea că termenul: „politici publice” îşi are originea în diferenţierea existentă în
limba engleză între politics şi policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis
definit de Aristotel ca o comunitate de oameni egali, care acţionează în vederea unei vieţi
potenţial mai bune. În limba engleză, termenul de politics semnifică politica în ansamblul
ei, activităţile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetăţenilor în funcţie
de orientarea ideologică şi căutarea activă de a obţine prin mijloace legale şi legitime a
puterii politice în stat, până la participarea mai largă la viaţa politică prin vot sau
manifestaţii de protest. Termenul de policy se referă la măsuri concrete luate de
structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluţii la problemele cu care se
confruntă societatea. Diferenţierea a fost preluată şi în limba franceză, prin distincţia
propusă tot mai des între la politique (cu sens de politică în ansamblu) şi politiques
publiques (cu sens de politici publice).

Dar de ce este utilă această distincţie pentru limba română? Cu ce contribuie ea (dacă
într-adevăr această contribuţie există) la dezvoltarea ştiinţelor sociale din România?

5
Alinierea la evoluţia ştiinţelor sociale din ţările occidentale, deşi un răspuns serios,
considerăm că este doar unul parţial. Pentru a completa răspunsul trebuie să luăm în
considerare nevoia de reformă care se înregistrează la ora actuală în administraţia publică
din România.

Termenul de „politică” este unul general, care se referă mai puţin la concepte concrete, pe
când cel de „politici publice” nu doar că sugerează o varietate de opţiuni de răspuns într-
un domeniu sau referitoare la o problemă dată dar, şi accentuează faptul că preocuparea
ţine în mod nemijlocit de temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar
orienta discursul specialiştilor, al oficialilor şi al publicului larg dinspre discuţii posibil
sterile legate de politică (în sens general) spre dezbaterea unor opţiuni concrete pe
domenii specifice, obligând, astfel, la formulări mai clare ale opţiunilor posibile.

Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei definiţii
acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost propuse,
fiecare accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, în funcţie de obicei,
de „preferinţele” profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile generale propuse
este cea a lui Thomas Dye conform căreia „politicile publice reprezintă tot ceea ce
structurile guvernamentale3 hotărăsc să facă sau să nu facă” (Dye, 1998, p. 2). Este
interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor publice (structuri
guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de non-
decizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi
un neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea
puţin specific. Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune
guvernamentală ţine de domeniul politicilor publice – ceea ce nu este adevărat.

Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor şi

resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că politicile publice se
referă la „alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga societate”. Apoi,
Harold Lasswell şi Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se referă la „un
program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor şi practicilor”, în timp ce Carl Friedrich
3
Pentru termenul „governments” am preferat traducerea prin „structuri guvernamentale” întrucât este mai
larg decât „Guvernul” iar termenul „guvernaminte” reprezintă , în opinia noastră, un calc lingvistic. În plus,
în limba engleză termenul „governments” include atât instituţiile centrale, cât şi cele locale.

6
consideră că „pentru conceptul de politici publice este esenţial să fie prezente un scop şi
obiective” (Dye, 1998, p. 3).

Se observă tranziţia spre componenta de scop şi obiectiv a politicilor publice. În fine, o

altă componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în vederea
atingerii scopului propus. Printre formulările care reprezintă această orientare includem
cea a lui William Jenkins care consideră că politicile publice se referă la „un set de
decizii conectate între ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la
selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea acestora într-o situaţie specifică în
care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua aceste decizii” (Howlett
şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta de „decizie”,
precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp.
James Anderson descria politicile publice drept „un curs de acţiune orientat în vederea
atingerii unui anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes”
(Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6).

Până acum am identificat următoarele componente ale definiţiilor: acţiune (alocare,

decizie, non-decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituţii
guvernamentale precizate explicit în definiţia lui Thomas Dye sau implicit în definiţia lui
David Easton întrucât doar ele pot lua măsuri pentru întreaga societate). Un studiu
efectuat de C. Hodgwood şi W. Dunn a identificat nu mai puţin de zece înţelesuri în care
este utilizat termenul de “politici publice”.

1. Afirmaţii care exprimă scopuri generale, precum cele de tipul „politica noastră
este de a dezvolta economic regiunea”;
2. Afirmaţii cu sens specific, precum afirmaţia „politica noastră va scădea inflaţia cu
10%”;
3. Afirmaţii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice „Politica noastră
în domeniul sănătăţii va fi să creştem numărul medicamentelor compensate”;
4. Enunţuri în care se prezintă produse ale politicii „Ca urmare a politicii noastre de
dezvoltare locală s-au înfiinţat 500 de noi locuri de muncă”;
5. Enunţuri în care se prezintă rezultate „Ca urmare a politicii noastre în domeniul
educaţional a scăzut rata abandonului şcolar în judeţul nostru”;

7
 6. Enunţuri care prezintă politicile publice drept decizii „Politica noastră de reformă
în domeniul apărării a inclus măsuri referitoare la scurtarea serviciului militar,
restructurarea corpului de ofiţeri şi noi modalităţi de realizare a achiziţiilor”.
Merită observat aici că tendinţa analiştilor este de a se ocupa în principal de
decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau decizia de a privatiza
combinatul Sidex ), şi este explicabilă prin proeminenţa acestora. Totuşi, nu
trebuie pierdut din vedere faptul că politicile publice se referă la seturi de decizii,
iar studierea doar a unei componente a acestui lanţ decizional fără a lua în calcul
întregul set nu ajută la înţelegerea politicii publice în domeniul respectiv.
7. Enunţuri referitoare la autorizarea oficială a unor măsuri. Politicile sunt de obicei
autorizate oficial printr-o lege, hotărâre, ordonanţă, etc.
8. Enunţuri care prezintă politicile drept programe, de ex. „Programul de privatizare
cuprinde un pachet diversificat de măsuri”;
9. Enunţuri care prezintă politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii
cauzale, de ex. „Politica noastră de a atrage investitori va duce la crearea de noi
locuri de muncă şi astfel la reducerea şomajului în zonă”;
10. Enunţuri care prezintă politicile publice drept procese care au loc în timp, de ex.
„Politicile de privatizare în ultimii doisprezece ani au dus la obţinerea unor
rezultate care pot fi discutate din diverse perspective”;
Discuţia de mai sus poate sugera la prima vedere că, de fapt, politicile publice sunt un
domeniu fără o delimitare precisă şi că termenul „politici publice” acoperă o arie vastă
care ar putea fi mai bine abordată din perspectiva ştiinţelor socio-umane tradiţionale.
Totuşi, dacă se ia în considerare dezvoltarea societăţii contemporane, precum şi a
ştiinţelor tradiţionale nu mai este suficientă. În consecinţă, considerăm că abordarea inter-
şi multidisciplinară propusă în cadrul politicilor publice este mai eficientă şi eficace în
vederea rezolvării problemelor societăţii. În concluzie, propunem definirea politicilor
publice drept un domeniu de studiu al acţiunilor întreprinse (sau nu) de către structurile
guvernamentale în vederea îndeplinirii unor scopuri şi obiective stabilite în urma
activităţii legitime de obţinere a puterii în stat.
1.2.1 Ce sunt problemele de politici publice?

8
Evenimentele reprezintă acte, acţiuni umane şi naturale percepute ca având consecinţe
sociale. Problemele reprezintă nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care
necesită rezolvarea acestora. Problemele de politică publică sunt acele nevoi umane,
indiferent cum sunt identificate, care nu pot fi satisfăcute pe cale privată. Multe dintre
acestea pot să reprezinte probleme controversate (issues), ajungând să reprezinte mize.
Aceste mize nu sunt generate neapărat de probleme noi, dar ele aduc în discuţie publică
controverse între diferite valori sau credinţe care există la nivelul societăţii. de văzut citat

Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. De exemplu
seceta (eveniment) poate genera în unele zone ale ţării compromiterea anumitor recolte
(problemă) şi în alte zone poate fi folositoare pentru turism care poate fi practica o
perioadă mai lungă de timp dintr-un an. O problemă apare în urma unui eveniment în
funcţie de modul în care observatorii sau cei afectaţi percep evenimentul. Unele probleme
sunt soluţionate de către cei afectaţi, fiind probleme private (repararea caselor inundate,
dacă pagubele nu sunt foarte mari). Alte probleme, cauzate de acelaşi evenimente ţin de
competenţa instituţiilor publice (repararea podului care a fost dărâmat de ploi) sau, chiar
dacă sunt probleme private, nu pot fi satisfăcute de cei afectaţi (persoanele afectate care
şi-au pierdut toate bunurile în urma inundaţiilor nu mai au posibilitatea de a reconstrui
casele dărâmate şi au nevoie de sprijin în acest sens). Soluţionarea problemelor nu
urmează întotdeauna după perceperea acestora şi de aceea pot rezulta mai multe probleme
din acelaşi eveniment.

Trebuie precizat că oamenii definesc problemele atât pentru ei, cât şi pentru alţii. Pentru
rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voinţă politică,
acoperire media şi preocupare publică, la care se adaugă resurse financiare şi umane
(Junjan, Bere, 2002, pag.2).

Modul în care o problemă este percepută este important pentru definirea ei ulterioară de
către cei afectaţi. Perceperea problemei este legată de cauzele posibile ale situaţiei trăite
ca problematice. Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera publică sau privată,
confruntate cu un fenomen care le pune în pericol siguranţa, interesele, valorile vor căuta
motivele care au dus la o asemenea situaţie, argumentarea problemelor apărute.

9
În argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calităţile cognitive ale
actorilor implicaţi în procesul de definire a problemei, precum şi elemente de retorică
pentru transmiterea mesajului (Muller şi Surel, 1998, p. 15).

Referitor la problemele de politică publică, trebuie menţionate următoarele afirmaţii cu

sens de axiome, relevând caracteristici ale realităţilor iniţiale, ale problemelor (Junjan,
Bere, 2002, pag.7):

1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferiţi oameni în momente

diferite.
2) Multe probleme rezultă din acelaşi eveniment.
3) În administraţia publică se acţionează asupra tuturor problemelor publice.
4) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private.
5) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private ca şi cum ar fi
publice.
6) Cele mai multe probleme nu sunt soluţionate de către administraţia publică, deşi se
acţionează asupra multora dintre ele.
7) Decidenţii nu sunt confruntaţi cu o singură problemă o dată.
8) Cei mai mulţi oameni nu îşi menţin interesul pentru problemele altor oameni.
9) Problemele publice pot să nu aibă public susţinător în rândul celor afectaţi.
10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar
administraţia publică nu acţionează asupra tuturor mizelor.

Conform lui Gerston (2002) problemele de politică publică sunt acele probleme care intră
pe agenda instituţiilor publice pentru dezbatere şi care au mari şanse să fie soluţionate.
Factorii de decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probleme importante, dar ei
nu trebuie să fie responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilităţile
instituţiilor publice sunt redefinite în permanenţă. Linia de demarcaţie dintre sectorul
public şi cel privat se află într-o continuă schimbare.

Cadrul legislativ existent la un moment dat într-o societate, precum şi aşteptările

cetăţenilor definesc cadrul general cu privire la ce trebuie să facă sau să nu facă factorii
de decizie. Cu toate acestea, responsabilităţile actorilor implicaţi în procesul de elaborare

10
a politicilor publice nu sunt şi nu rămân strict stabilite. Aceste responsabilităţi suferă
transformări o dată cu evoluţiile care au loc în societate şi de aceea ele sunt supuse
schimbării. De exemplu, schimbările din domeniul social, economic sau tehnologic se
reflectă în aşteptările referitoare la ce ar trebui factorii de decizie să facă. De asemenea,
aceştia trebuie să îşi adapteze responsabilităţile la situaţiilor noi, de urgenţă.

În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbător, pentru că

la un moment dat factorii de decizie pot să acorde mai multă atenţie unei probleme în
detrimentul altora. Acest lucru se poate schimba anul următor, o dată cu apariţia unor
probleme noi şi cu rezolvarea parţială a unor probleme apărute în anii precedenţi.

Cum pot fi identificate problemele de politică de acele probleme care sunt de interes
privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente
şi care nu necesită o dezbatere publică? Nu este uşor să se răspundă la această întrebare
pentru că diferite grupuri de persoane sunt afectate de probleme diferite şi nu există un
acord cu privire la care ar trebui să fie problemele care ar trebui să intre în dezbatere
publică şi să fie soluţionate de către instituţiile publice.

Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competenţa instituţiilor
publice, diferite grupuri din cadrul societăţii încearcă să redefinească sfera de competenţă
a acestora prin adăugarea unor responsabilităţi noi sau prin renunţarea la prestarea unor
servicii tradiţionale în favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi
generat de schimbările care au loc în cadrul societăţii (de exemplu, schimbări
tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe
naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaţionale
(Uniunea Europeană, alte organizaţii internaţionale la care o ţară este afiliată), etc.
Schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare de asemenea joacă un
rol important în schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor
întreprinderi de stat este un bun exemplu în acest sens. Chiar dacă actorii implicaţi în
acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu.

Cu toate că problemele din cadrul societăţii sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în
schimbare, factorii de decizie se schimbă şi nu există consens la nivelul societăţii, unele

11
probleme ajung să fie discutate public şi să se formuleze politici pentru soluţionarea lor,
în timp ce altele nu ajung pe agenda publică. În acest context apare întrebarea referitoare
la acei factori care au o putere destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor
deveni probleme de politică publică şi au posibilitatea de a fi soluţionate.

Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a
prezice dacă o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică. Aceşti factori
sunt: amploarea, intensitatea, durata şi resursele pentru rezolvarea problemei. Cu cât o
problemă îndeplineşte mai mulţi factori, cu atât există mai multe şanse să devină o
problemă de politică publică.

1.) Amploarea problemei (Câte persoane sunt afectate de problemă?)

Dacă un număr mare de persoane sunt afectate de o problemă, atunci problema are
amploare. Dacă un procent mic de cetăţeni sunt îngrijoraţi de această problemă, atunci
aceasta nu are amploare şi nu poate capta atenţia necesară pentru a trece pe agenda
publică. Persoanele aflate în funcţii de decizie, sunt sensibile la amploarea problemei,
fără existenţa unei mase critice, problema va rămâne doar a câtorva oameni afectaţi de
aceasta.

Amploarea se exprimă prin numere sau prin procente. Cu cât procentul persoanelor
afectate de o problemă dintr-o anumită zonă este mai mare, cu atât este mai probabil că
aceasta va capta atenţia decidenţilor. Pentru a determina amploarea unei probleme,
aceasta se poate raporta şi la o arie geografică. În funcţie de localizarea problemei,
aceasta poate să fie importantă la nivel local sau la nivel naţional. Amploarea unei
probleme poate determina cât de importantă este o problemă prin estimarea numărului
persoanelor potenţial afectate care sunt conştiente şi îngrijorate de consecinţele unei
probleme.

2.) Intensitatea problemei (Cât de mult sunt preocupate persoanele afectate de

problemă?)

12
Intensitatea problemei se referă la gradul în care cetăţenii devin îngrijoraţi de o potenţială
problemă sau sunt implicaţi afectiv în rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitivă
sau negativă. Uneori, o problemă poate să atragă reacţii puternice din partea cetăţenilor.

În condiţiile în care în fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajută ca problemele de

politică publică să fie separate de restul problemelor. Dacă un număr mare de persoane
nu sunt preocupate sau nu sunt angajate afectiv într-o anumită situaţie, este foarte
probabil ca problema să nu evolueze într-o problemă de politică publică.

Intensitatea poate fi percepută cu referire la toate etapele procesului de elaborare a

politicilor publice. Intensitatea este trecătoare, reducând posibilitatea ca o problemă să
intre pe agenda publică. Viaţa fiecărei persoane este încărcată cu problemele de zi cu zi,
ceea ce face puţin probabil ca o persoană să aibă timpul necesar sau interesul pentru o
problemă care este în afara rutinei de zi cu zi (Gerston, 2002, p. 32). De obicei, unei
persoane îi este destul de greu să rămână preocupată de o problemă. Este mult mai uşor
să fii preocupat de lucruri mai plăcute. De obicei, când o persoană este preocupată de o
problemă, acest lucru este de scurtă durată.

3.) Durata problemei (De cât timp durează o problemă?)

Cu cât o problemă captează atenţia populaţiei afectate pentru o perioadă mai lungă de
timp, cu atât este mai probabil ca o parte semnificativă a grupului de persoane afectate să
solicite o schimbare a situaţiei din partea decidenţilor. Dacă o problemă apare şi dispare,
aceasta nu va reuşi să capteze suficientă atenţie pentru a intra pe agenda publică. Cu cât o
problemă rămâne mai mult timp pe agenda publică, cu atât factorii de decizie simt o
presiune mai mare să rezolve această problemă. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp
fără o soluţie, cu atât capacităţile factorilor de decizie vor fi puse sub semnul întrebării.
Aceasta poate fi primul semn al scăderii suportului faţă de factorii de decizie.

4.) Resursele necesare pentru soluţionarea problemei

Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se referă la costuri
financiare şi materiale, precum şi la valorile personale, idealuri şi loialitate. Resursele
sunt percepute mai degrabă ca şi nişte constrângeri în soluţionarea problemei de politică

13
publică, pentru că ele impun anumite limite în ce se poate face pentru rezolvarea
problemei.

Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp.
Alteori, aceste probleme pot apărea cu o viteză neaşteptată (de exemplu, inundaţiile).
Resursele pot fi contestate din perspectiva valorilor, în special în situaţiile în care mai
multe probleme se află în competiţie.

Cu cât sunt îndepliniţi mai mulţi factori, cu atât este mai probabil că factorii de decizie
vor aborda problema în cauză. Cu cât agenda publică devine mai lungă şi mai complexă,
cu atât mai multe persoane şi grupuri de persoane vor solicita acţiune şi rezolvarea
problemelor lor.

Câteodată politicile publice sunt elaborate mai degrabă ca un răspuns la o oportunitate,

decât ca un răspuns la o problemă stringentă. Este posibil ca o combinaţie potrivită de
resurse să devină accesibilă pentru a fi adresată o problemă care altfel nu ar fi putut primi
o foarte mare atenţie. În alte cazuri, factorii de decizie pot defini o problemă singuri, fără
ca populaţia să ştie. Când acest lucru se întâmplă înseamnă că autorităţile au decis să facă
ceva pentru că ele au crezut că este important. Acţionând în acest fel, câteodată factorii
de decizie rezolvă o problemă înainte ca aceasta să atragă atenţia publicului.

Ce se întâmplă atunci când o problemă este ţinută în afara agendei publice? Unele
persoane argumentează că grupuri restrânse de lideri sunt atât de puternici încât
blochează anumite probleme să ajungă pe agenda publică (prin controlul presei,
manipularea celor care au mai puţine resurse sau prin menţinerea puterii în câteva poziţii
cheie).

I.3. Actorii proceselor de politici publice.

O enumerare şi o analiză exhaustivă a tuturor actorilor care pot juca un rol în elaborarea
politicilor publice nu este posibilă deoarece o varietate de actori pot fi implicaţi în acest
proces, în plus actorii pot varia în funcţie de ţara în care problema de politică publică este
dezbătută şi de domeniul căreia problema îi aparţine. Mai mult, nivelul de implicare a

14
diferiţilor actori poate varia în timp, iar în diferite momente ale procesului de elaborare a
unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).

Prin actori ai unei politici publice se înţelege indivizii, organizaţiile şi instituţiile care
participă în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă unii au o participare
mai activă decât alţii. Clasificarea actorilor de politici publice în literatura de specialitate
s-a făcut în funcţie de mai multe criterii:

- apartenenţei acestora - actorii pot aparţine atât instituţiilor statului,

organizaţiilor societăţii civile, cât şi organizaţiilor internaţionale (Howlett şi
Ramesh, 1995).
- calităţii - actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul-Ministru,
sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998).
- poziţiei faţă de structurile publice - J. Kingdon (1984) grupează participanţii la
elaborarea politicilor publice în actori din interiorul sistemului politico-
adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii publici,
Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ (grupurile
de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, mass-media, participanţii în
campaniile electorale). O clasificare asemănătoare cu cea a lui Kingdon o au
Theodoulou şi Chan (1995) care grupează actorii în actori instituţionali –
Parlamentul, Preşedintele, Guvernul – şi în actori non-instituţionali – mass-
media, partidele politice şi grupurile de interese

Nici una dintre aceste clasificări nu vorbesc însă despre importanţa diferitelor categorii de
actori care diferă de multe ori în funcţie de sistemul politic, de legislaţie sau de
implicarea acestora în probleme concrete. Diferitele categorii de actori au propriile
interese, iar mijloacele prin care urmăresc să le atingă sunt influenţate de rolul şi cultura
instituţiei căreia îi aparţin.

Rolurile pe care actorii de politică publică le joacă variază în funcţie de modul în care
aceştia privesc procesul de politici publice şi ce urmăresc să câştige din acesta. Conform
lui Jones (1984) pot fi identificate patru tipuri de actori: raţionalist, tehnician,
incrementalist şi reformist. Cele patru tipuri de actori variază în rolurile pe care le joacă

15
în procesul de elaborare a politicilor publice, în funcţie de valorile pe care urmăresc să le
promoveze, de scopurile pe care urmăresc să le atingă şi de stilul de operare al fiecăruia.
În diferite momente în procesul de elaborare a unei politici publice, unul sau mai multe
tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, numărul şi tipul actorilor poate varia
şi în funcţie de problema de politică publică dezbătută.

Perspectiva Caracteristici

Rol Valori Scopuri Stil Critici

Raţionalist Analist Aplicarea Care pot fi Comprehensiv Eşec în a

politic/ unor metode descoperite conştientiza
planificator ştiinţifice limitele

Tehnician Expert/ Training/ Stabilite de Explicit Specializare

specialist expertiză alţii pe un
domeniu

Incrementalist Politician Menţinere Stabilite de Negociere Conservator

Status quo- noi cereri
ului

Reformist Cetăţean/ Schimbare Stabilite de Implicare Nerealist,

lobbyist preocupări activă care nu ştie
de conţinut, să facă
de substanţă
compromisuri

Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice.

Sursa: Jones, 1984

Pe baza modelului prezentat de Jones (1984) se poate constata că indiferent de poziţia,

sau calitatea avută de diverşi actori de politică publică aceştia pot avea un comportament
diferit în probleme de politică publică.

16
 2. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice.

2.1. Cadrul conceptual privind analiza politicilor publice.

Este una dintre conceptele folosite frecvent în cadrul ştiinţelor administrative şi care a
apărut la jumătatatea secolului XX pentru prima dată în lucrările lui Charles Lindblom.
De-a lungul timpului au fost formulate mai multe definiţii conceptului de analiză de
politică publică. Diferiţi autori în funcţie de experienţa, specializarea avută dar şi de
caracteristicile reţinute au formulat definiţii care accentuează aspecte complementare
acestui concept. Acest aspect a fost reţinut şi de Clemons şi Mark (2009, pag XI), care
spuneau că: „Analiza politicilor publice este legat de cultură și sistemul de valori, și da,
valorile analistului pot avea efect asupra analizei”.

În cele ce urmează vom încerca să prezentăm câteva din aceste abordări conceptuale
legate de analiza politicilor publice. Bunăoară, Walter Williams (1971) oferea, spre
exemplu, următoarea definiţie: „Analiza politicilor publice este constituită dintr-un grup
de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în domeniul public
(definirea opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare pentru viitoare
decizii”.

Ce putem reţine din aceste definiţii este legat de faptul că Williams leagă conceptul de
analiză a politicilor publice procesul de luarea deciziilor, utilitatea principală a acestuia
fiind legat de punerea la dispoziţia decidenţilor a informaţiilor necesare în procesul de
luarea a deciziei. O altă concluzie după această definiţie se leagă de stabilirea
apartenenţie concpetului de domeniul ştiinţelor sociale aplicate, recunoaşterii faptului că
acesta presupune utilizarea unor metodologii de cercetare şi argumentare ştiinţifice, lucru
observat de altfel şi de alţi autori. De exemplu, Weimer şi Vinning (1989) în demersul lor
de a defini ce înţelegem prin analiza politicilor publice realizează o scurtă comparaţie a
acestuia cu alte cinci paradigme în încercarea de a clarifica, şi mai mult trăsăturile
principale ale acestuia. Cele cinci concepte sunt: cercetarea socială academică, cercetarea
politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism şi şcoala clasică de
administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii majore: obiectiv

17
principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe (pentru detalii a se vedea tabelul 2). O
definiţie apropiată de cea a lui Wiliams a fost formulată şi de Dunn (1986, pag. 60) care
spunea că analiza politicilor publice este „ o disciplină în cadrul ştiinţelor sociale aplicate
care utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi
transforma informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care poate fi utilizată în
cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice”.

O orientare care s-a dezvoltat ulterior şi a prins rădăcini puternice este legată de Client.
Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining în
Policy Analysis: Concepts and Practice (Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1993).
Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor
determinant în distingerea specificităţii profesionale a domeniului. Motivul principal al
acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o recomandare, o opţiune sau
un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la „adoptarea
programului X va duce la consecinţele a, b, şi c”, la „adoptarea programului X, urmând
strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale B”. Fireşte, nu
toate sfaturile sunt exemple de analiză.

O condiţie principală pusă de cei doi autori este că sfatul/consilierea/analiza să se refere

la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel
privat4. Adesea firmele particulare solicită analize referitoare la diverse decizii luate de
exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se
practică analiza politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu
se numesc aşa. Prin activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care
afectează domeniul public. Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este
promovată de prezentul material susţine existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care
participă la procesul de luare a deciziei.

În concluzie, „analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către client,
opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public.”
Această definiţie oferă o perspectiva mult mai practică asupra domeniului, şi permite
cititorului să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea

4
Se exclud din definiţie deciziile legate de relaţii personale sau cele referitoare la activităţi de rutină.

18
clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea
diferitelor metode şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai
eficient nevoilor clientului pentru care se execută solicitarea.

19
 Tabel 2. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining)

Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe

Cercetarea Construirea de teorii care „Adevărul “ definit Metodologie riguroasă în Constrângeri externe Adesea irelevantă pentru
socială să ajute la înţelegerea de către disciplinele construirea şi testarea de timp foarte rare nevoile informaţionale ale
academică societăţii ştiinţifice; alţi teoriilor: adesea persoanelor de decizie
membri ai corpului retrospectiv
academic

Cercetarea Predicţii asupra Actorii din arena Aplicarea metodologiilor Presiuni din cauza Dificultate în
politicilor impactului provocat de politică: disciplinele formale la probleme unor temene limita în transformarea rezultatelor
publice către schimbări formulat apropiate relevante pentru domeniul anumite cazuri, uneori în acţiune guvernamentală
în „variabile” asupra politicilor specifice într-un uşurate de recurenţa
cărora se poate acţiona domeniu; predicţii asupra problemelor respective
din partea structurilor consecinţelor
guvernamentale

Metode clasice Definirea şi obţinerea „Interesul public” Normele şi regulile Presiune redusă pe Planificarea decurge
de planificare unor stări sociale definit ca profesie profesionale stabilite; temen scurt, pentru că conform dorinţelor
dezirabile în viitor specificarea scopurilor şi a tratează problemele planificatorului atunci
obiectivelor într-o perspectivă pe când procesul politic este
termen lung ignorat

20
Şcoala clasica Executarea eficientă a Programul stabilit Managerial şi legal Decizii luate prin Excluderea alternativelor
de administraţie programelor stabilite în prin mandat politic proceduri de rutină; externe programului
publică cadrul proceselor politice cicluri bugetare

Jurnalism Orientarea atenţiei publice Publicul general Descriptiv Trebui acţionat atăt Lipsa de profunzime
asupra problemelor timp cât problema este analitică
societale de interes imediat

Analiza Analizarea şi prezentarea O persoana sau un Sinteza cercetării şi teoriei Completarea analizei Miopie produsă de
politicilor alternativelor disponibile grup de persoane existente pentru estimarea este legată de obicei de orientarea către client şi
publice pentru actorii politici implicate în luarea consecinţelor diferitelor un punct specific de presiune
implicaţi în rezolvarea deciziilor referitoare alternative în vederea luării luare a deciziei
problemelor publice la probleme de unei decizii
interes public

21
Actualitatea acestui concept reiese atât din analiza definiţiilor dar şi din trecerea în revistă a
principalelor probleme cu care se confruntă societăţile actuale:

- criza datoriilor publice,

- reglementarea / nereglementarea pieţelor financiare,
- ponderea şomerilor în populaţia activă,
- îmbătrinirea populaţiei,
- implicarea politicului în activitatea administraţiei publice, etc..

Chiar dacă definiţiile propuse conceptului au fost formulate de autori diferiţi în contexte
diferite parcurgând temele de actualitate reiese utilitatea crescută a acestui concept.

2.2. Rolul şi utilitatea analizei de politică publică.

Utilitatea domeniului de analiză de poltici publice se leagă în principal de focusarea acesteia

asupra unor probleme reale care vizează aspecte concrete ale acţiunii sau opţiunilor de acţiuni
avute de diverşi actori. Departe de a fi un demers simplu, aspect reliefat şi din definiţiile
prezentate anterior, analiza de politici publice are rolul principal de a produce şi a transforma
informaţiile relevante şi necesare în procesul de luare a deciziei. Complexitatea domeniului
decurge şi din paleta extrem de diversificată de probleme care trebuie rezolvate şi de
gravitatea acestora.

Există şi alţi autori (Charles Lindblom, 1959, pp79 – 88) care leagă utilitatea domeniului de
procesul de luarea a deciziilor dar menţionează în acelaşi timp că deciziile nu se iau exclusiv
pe baza analizelor de politici, ci acest proces este inluenţat de o serie de alţi factori şi
comportamente ale diferiţilor actori: “Atunci când spunem că politicile publice sunt decise de
analize, ne referim la faptul că o investigaţie a meritelor diverselor acţiuni posibile dezvăluie
raţiunile de alegere a unei politici în detrimentul alteia. Atunci când spunem că politica şi nu
analizele determină politicile publice, ne referim la faptul că politica este determinată de
modalităţi diferite prin care oamenii exercită unii asupra celorlaţi control, influenţă sau
putere.”

Prin umrare pe baza definiţiilor prezentate şi a literaturii de specialitate consultată considerăm

că utilitatea domeniului de analiză se leagă în principal de două componente:

- furnizare şi interpretare de informaţii,

- dezvoltarea de alternative.

22
Prima componentă vizează atât producerea de informaţii relevante în procesul de soluţionare a
problemelor cât şi delimitarea între diferitele categorii de informaţii. Chiar dacă principalul
obiectiv urmărit de analiza de politici publice este de a culege, furniza informaţii relevante se
poate observa că nu acesta este singurul obiectiv urmărit în procesul de analiză. De multe ori,
decidenţii nu se confruntă în mod necesar cu o lipsă de informaţii ci primesc prea multe
informaţii, unele contradictorii şi trebuie să decidă care sunt informaţii relevante şi care nu
(Kissinger, 1961, pp.351).

Stabilirea de alternative de soluţionare a problemelor analizate reprezintă un alt obiectiv al

analizei de politică publică. Determinarea posibilităţilor de acţiune, posibile şi fezabile sunt
elemente care ajută procesul de soluţionare a problemelor de politici publice şi generează o
utilitate practică acţiunii specialiştilor din domeniu.

II.3. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice în România

Evoluţia domeniului de politici publice din România, atât în sens general cât şi în sens
specific (analiza politicilor publice) cunoaşte o istorie relativ recentă atât din perspectiva
preocupărilor teoretice cât şi a celor practice. Chiar dacă în literatura de specialitate există o
dezbatere legat de momentul apariţiei domeniului, unii autori (Dye, 1995) considerând că
evoluţia domeniului de politică publică este strâns corelată cu cea a domeniului de ştiinţe
politice observând că în vechi lucrări de specialitate apar procupări legate de acţiunile
guvernamentale, de forţele care le generau şi de impactul acestora. Totuşi, dominantă este
percepţia prezentată şi în primul capitol al prezentei lucrări care consideră că domeniul de
politici publice a apărut cu precădere în secolul XX.

În ceea ce priveşte apariţia acestui fenomen la nivel naţional putem afirma cu certitudine că
acest lucru s-a produs după 1990. Într-o primă fază putem observa apariţia domeniului mai
ales la nivel teoretic, în cadrul tematicilor ce se predau la universităţi şi apariţia primelor
lucrări de specialitate sub forma unor suporturi de curs sau articole. La nivel universitar
cursuri din domeniul politicii publice şi analizei de politică publică au apărut cu precădere în
programa specializărilor din domeniul Administraţie publică sau Ştiinţe politice. Primele
cursuri în domeniul de politici publice au apărut imediat după înfiinţarea acestor specializări
după 1992.

În ceea ce priveşte lucrările de specialitate putem observa într-o primă fază (1992 – 1998)
publicarea cu precădere a unor traduceri a lucrărilor de referinţă în domeniu. Ulterior, trebuie

23
menţionată apariţia unor cărţi, colecţii de studii de specialitate, suporturi de curs scrise de
autori autohtoni. La momentul redactării acestu material domeniul de politici publice este una
dintre domeniile în care se publică destul de mult, existând o preocupare şi la nivelul apariţiei
unor colecţii de specialitate în domeniu. Evoluţia este vizibilă atât din perspectiva publicării
de cărţi dar, şi în ceea ce priveşte un interes mai crescut faţă de politicile publice ce se
manifestă prin introducera în tematica şi a altor programe universitare cum ar fi: sociologia,
comnicare şi relaţii publice, ştiinţe economice, studii europene, etc. . Apar tot mai des studii
de caz, analize realizate pe teme de politică publică de actualitate de diferite structuri de
cercetare private sau publice toate acestea demonstrând actualitatea temei.

O evoluţie interesantă remarcăm şi al nivelul centrelor, institutelor sau think thankurilor de

politică publică înfiinţate în ultimii ani în România. Fără a avea pretenţia unei evaluări a
acestora într-un mod exhaustiv se pot identifica în mediul virtual câteva zeci de asemenea
structuri. O parte din acestea sunt structurate în cadrul unor instituţii publice sub forma unor
unităţi de politici publice care sunt subordonate ministerelor de resort şi se află în coordonarea
Secretariatului General al Guvernului (de ex.Unitatea de Politici Publice de la Ministerul
Adminitraţiei şi Internelor http://www.upp.mai.gov.ro/). Cele mai multe centre, institute sunt
însă entităţi independente organizate sub forma juridică de ONG-uri (cu precădere asociaţii
sau fundaţii) dintre care unele sunt specializate în domenii sectoriale de politici publice (de
ex. Centrul pentru Politici Economice, Centrul pentru Politici şi Servicii de Sănătate, etc.) iar
altele sunt interesate de domeniul analizei în general (Institutul pentru Politici Publice,
Societatea Academică Română, etc.). Din prisma materialului de faţă nu atât numărul acestor
entităţi este intersant ci contribuţia acestora la nivel profesionalizării domeniului şi oferirii de
asistenţă în procesul de anliză.

La nivelul activităţii practice, guvernamentale primele structuri care avea atribuţii în domeniul
analizei de politici publice au fost înfiinţate începând cu anul 2003. La vremea respectivă,
printr-o decizie a Primului ministru (nr. 258) a fost înfiinţată prima Unitate pentru Politici
Publice, în cadrul Secretariatului General al Guvernului
(http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_upp) şi care a primit ulterior denumirea de
Direcţie de Politici Publice (DPP). Conform cadrului legal care reglementează activitatea
acestei instituţii, cadru ce a fost amendat succesiv în anii 2005, 2006 şi 2007 prevede atribuţii
cu precădere în trei domenii:

24
 - Stabilirea cadrului metodologic şi organizatoric pentru sistemul de planificare,
elaborare şi implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor şi al altor
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
- Stabilrea cadrului general pentru definirea priorităților Guvernului, urmărirea şi
corelarea acestora cu politicile publice,
- Asigurarea suportului metodologic şi consultanţă acordată ministerelor în procesul
de formulare a politicilor publice.
Pe lângă aceste aspecte prin Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea
Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel
central şi care prevede înfiinţarea unor unităţi de politici publice (UPP) în cadrul ministerelor
şi al celorlalte instituţii ale administraţiei publice centrale, impune obligativitatea includerii în
propunerea de politică publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi termenele la
care să se realizeze evaluarea.

Ce putem remarca este că la nivelul atât DPP-lui cât şi a UPP-lor înfiinţate o responsabilitate
importantă este legată de monitorizarea, evaluarea politicilor publice şi oferirea de
recomandări în ceea ce priveşt corelarea obiectivelor guvernamantele cu iniţiativele de politici
publice. Demn de remarcat este că până în acest moment nu există iniţiative la nivelul
autorităţilor locale, sau dacă ele există nu sunt promovate, în privinţa introducerii unor
componente de analiză de politici publice în activitatea desfăşurată.

II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiză de politici publice.

Aspecte ce sunt foarte importante se leagă de specificul materialelor de politici publice, a

modului cum informaţia ce este adunată într-o analiză este transpusă în formatul unui
document. În literatura de specialitate se face o discticţie cu precădere între două tipuri de
documente de politici publice: studii de poltici publice şi analize de politici publice.
Diferenţele dintre cele două tipuri de documente sunt consistente – atât din punct de vedere
structural, a lungimii sau al grupului ţintă cărora li se adresează. Pentru succesul demersului
de analiză este imperios necesar să avem în vedere toate aspectele care caraterizează acest
timp de document. Utilitatea documentelor de politici publice este foarte mare şi vizează
diverse scopuri în cadrul procesului de politici publice (Young, E., Quinn, L., 2002, pp 15).
Ele pot avea ca şi bază doar una dintre etapele procesului de politici (ex. identificarea de
alternative, evaluarea impactului, etc.) sau tot procesul în ansamblul său.

25
Studiul de politici publice este un document care prin excelenţă se adresează comunităţii
academice sau a celorlalţi specialişti instersaţi de acest subiect şi mai puţin decidenţilor (celor
care adoptă decizii) de politici publice. Prin urmare documentul are de obicei un caracter cu
precădere teoretic, limbajul folosit este unul foarte specializat. Metodologia utilizată în
realizarea acestor documente presupune cu precădere analiza primară de date. Din punct de
vedere al lungimii aceste lucrări presupun o abodare mai detaliată a unor noi teorii, a
impactului acestora asupra anumitor elemente concrete de politici publice. Conform
aprecierilor din literatura de specialitate aceste documente pot să aibă mai mult de 20.000 de
de cuvinte (Young, E., Quinn, L., 2002, pp 18).

În ceea ce priveşte documentele de tipul analizelor de politici publice se apreciază că acestea

se adresează cu precădere practicienilor din domeniu, a celor care pe baza acestor materialele
îşi formează o poziţie în privinţa unei probleme concrete. Prin urmare analizele de politici
publice vizează aspecte concrete din activitatea de zi cu şi care tratează subiecte ce preocupă
factorii de decizie din administraţia publică sau actori privaţi însă având interese legate de
subiectul de politici vizată. În ceea ce priveşte aspectele metodologice se apreciază că
analizele de politici prespun o metodolgie ştiinţifică de realizare însă de cele mai multe ori
acestea se bazează pe analiza unor date secundare. Pentru acest material focusul nostru sau
unul dintre obiective este tocmai acela de a reuşi să furnizăm instrumentar metodologic şi nu
numai pentru viitori practicieni care urmează să redacteze aceste document.

Tabel 3 – Diferenţa dintre Studiile de politici publice şi Analiza de politici publice ( preluat
din Young, E., Quinn, L., 2002, pp 18 – 19).

Tipul de document de politici publice

Domenii de diferenţiere Studiu de politici publice Analiză de politici publice
Grup ţintă Specialişti Decidenţi
Focus Recomandări generale Pe procesul de luare a deciziilor –
abordare specifică clientului
Metodologie Include cercetară primară Rareori include cercetare primară
Limbaj Tehnic Clar şi simplu
Lungime Peste 20.000 de cuvinte Nu mai lung de 5000 de cuvinte

În ceea ce priveşte documentele de tip analiză de politici publice pe baza informaţiilor

prezentate putem să stabilim următoarele caracteristici pentru acestea (Young, E., Quinn, L.,
2002, pp 16):

26
 - acestea sunt un instrument utilizat în procesul de luare a deciziei.
- reprezintă un set de recomandări formulate pentru „client” care pe baza acestora
poate să îşi fundamenteze opţinea de politică publică,
- este un document aplicat care vizează aspecte concrete şi nu teoretice.

Ca şi structurare documentul de analiză de politici publice trebuie structurat având în vedere

următoarele capitole ca şi elemente componente:

- Abstract/sumar executive,
- Introducere
- Descrierea problemei
- Opţiuni de politici publice
- Concluzii - recomandări
- Anexe
- Bibliografie
- Note finale
Aspecte de conţinut privind analizele de politici publice sunt cuprinse cu precădere în
capitolul 3 al prezentului material.

II.5. Modele teoretice privind analiza politicilor publice.

Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizică
reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care arhitecţii urbani o
folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele propuse vor fi completate.
Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care
politologii demonstrează cum o propunere devine lege.

Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt modele
conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă:

1. să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică,

2. să identifice aspecte importante ale problemelor politice,
3. să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale ale
vieţii politice,
4. să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice,
sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important,

27
 5. să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele.
Modele politice selectate. Stiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat în timp
un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. Vom încerca aici să vedem dacă
aceste modele sunt utile în studiul politicii publice.

Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne gândim la sisteme
politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau incrementalism sau
jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi înţelege ce este cu
adevărat important în politică. Înainte de a ne începe studiul asupra politicii publice, să
expunem câteva criterii generale pentru evaluarea utilităţii conceptelor şi modelelor.

Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte în capacitatea sa

de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai clar şi să putem
înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare simplificare poate
conduce la inadvertenţe în modul în care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un
concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica
publică. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe,
poate deveni atât de complicat si de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii.
Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce
altele pot fi prea simpliste.

Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice aspectele cu

adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la variabilele sau
circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative ale politicii
publice. Desigur, ceea ce e „real”, „relevant” sau „semnificativ” este, într-o anumită măsură o
funcţie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toţii de acord că utilitatea unui
concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important în politică.

Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu realitatea –

adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un concept care
identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează fenomene care nu există
în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm conceptele nerealiste dacă acestea
reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care sunt nerealiste. De exemplu, nimeni
nu contestă că procesul decizional guvernamental e complet raţional – autorităţile publice nu
acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a minimiza costurile
societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor, chiar şi nerealist,

28
dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional guvernamental iraţional în
realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce.

Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie să comunice ceva

semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea
lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e de acord asupra a ceea ce
constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă cineva defineşte
o elită drept un grup de autorităţi publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru
public în general, se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte acest concept faţă de
cel care defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate,
bazându-se pe propriul interes.

Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor şi

cercetărilor în politica publică. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui să se
refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate. Un
concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de „model”)
trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate
de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea
unei ştiinţe a politicii.

Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie pentru politica

publică. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele politicii publice – ipoteze
care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar descrie politica publică nu e
la fel de util ca un concept care explică politica publica sau care cel puţin sugerează nişte
explicaţii posibile.

În cele ce urmează vom încerca să facem o prezentare la nouă modele teoretice care, chiar
dacă nu au fost dezoltate strict pentru domeniul politicilor publice, ele pot fi folosite în
demersul de analiză de politici.

Instituţionalism: Politica ca produs instituţional. Instituţiile guvernamentale au fost de

mult punctul central de studiu al ştiinţelor politice. Tradiţional, ştiinţele politice au fost
definite drept studiu al instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice se centrează, în
general, în jurul instituţiilor guvernamentale particulare - Parlament, preşedinţie, curţi,
birocraţii, municipalităţi, ş.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată şi aplicată

29
autoritar de aceste instituţii, care reprezintă doar o parte din actorii implicaţi în procesele de
politici publice.
Relaţia între politica publică şi instituţiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict vorbind, o
politică nu devine politică publică până când nu este adoptată, implementată şi aplicată de
anumite instituţii guvernamentale. Instituţiile guvernamentale conferă politicii publice trei
trăsături caracteristice. Mai întâi, guvernul oferă legitimitatea politicilor. Politicile
guvernamentale sunt în general privite ca obligaţii morale care impun loialitatea cetăţenilor.
Oamenii pot privi politicile altor grupuri şi asociaţii din societate - corporaţii, biserici,
organizaţii profesionale, asociaţii civice, ş.a.m.d. - ca importante şi chiar obligatorii. Dar
numai politicile guvernului implică obligaţii legale. În al doilea rând politicile
guvernamentale implică universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra
tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri şi organizaţii ating doar o parte a
societăţii. În sfârşit, guvernul monopolizează constrângerea în societate - doar guvernul poate
să condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă politicile. Sancţiunile care pot fi
impuse de alte grupuri sau organizaţii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea
guvernului de a impune loialitate tuturor cetăţenilor, de a legifera politicile care guvernează
întreaga societate şi de a monopoliza folosirea legitimă a preferinţelor lor în politică.

Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţele politice nu acordă o mare atenţie legăturilor

dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicii publice. În schimb, studiile
instituţionale descriu, de obicei, instituţiile guvernamentale specifice - structurile lor,
organizare, îndatoriri şi funcţii - fără a se întreba în mod semnificativ despre impactul
caracteristicilor instituţionale asupra rezultatelor politicii. Activitatile legale şi constituţionale
au fost descrise în detaliu, la fel ca şi institutiile publice locale si nationale. Totuşi, legăturile
dintre structurile instituţionale şi politică au rămas, în general, neexplicate. În ciuda slabei
concentrări a studiilor instituţionale în ştiinţele politice, abordarea instituţională nu este
neapărat neproductivă. Instituţiile guvernamentale sunt mostre structurale ale
comportamentului individual şi de grup. Prin „structurale” înţelegem că aceste mostre de
comportament tind să persiste în timp. Mostrele stabile de comportament individual şi de grup
pot afecta conţinutul politicii publice. Instituţiile pot fi structurate pentru a facilita anumite
rezultate politice şi pentru a le obstrucţiona pe altele.

Instituţiile pot avantaja anumite interese în societate şi pot să nu acorde avantaje altora.
Anumite persoane sau grupuri pot avea un acces mai mare la puterea guvernamentală datorită

30
unui set de trăsături structurale faţă de alt set. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale
pot avea importante consecinţe asupra politicii.

Abordarea instituţională nu trebuie să fie restrânsă sau descriptivă. Ne putem întreba ce relaţii
există între preparativele instituţionale şi conţinutul politicii publice, şi putem investiga aceste
relaţii în mod sistematic comparativ. De exemplu, pentru domeniul dezvoltării urbane putem
întreba: „Cum afectează diviziunea responsabilităţii între autoritatile locale şi cele naţionale
conţinutul politicii publice?” sau „În ce măsură relaţiile de cooperare sau conflict între
autorităţile locale îşi pun amprenta asupra creşterii investiţiilor străine la nivel local?” Aceste
întrebări, de care ne putem ocupa sistematic, implică preparative instituţionale.

E important să ne amintim faptul că impactul preparativelor instituţionale asupra politicii

publice este o problemă empirică ce merită a fi investigată. Frecvent se afirmă că o schimbare
anume în structura instituţională ar provoca schimbări în politica publică fără investigarea
adevăratei relaţii între structură şi politică. Aceste propuneri trebuie examinate cu atenţie
pentru a nu cădea în capcana presupunerii că schimbările instituţionale vor provoca schimbări
în politică. Trebuie să fim precauţi cu afirmaţia asupra impactului structurii asupra politicii.
Putem descoperi că atât structura, cât şi politica sunt masiv determinate de forţe sociale sau
economice şi că implicarea neavizată în preparativele instituţionale pot avea un impact
independent scăzut asupra politicii publice dacă forţele implicate rămân constante.

Modul procesul: Politicile ca activitate politică. Procesele şi atitudinile politice au fost

punctul central al ştiinţelor politice pentru multe decenii. Ştiinţele politice „comportamentale”
moderne au studiat, de la al doilea război mondial încoace, activităţile alegătorilor, ale
grupurilor de interes, legislatorilor, preşedinţilor, birocraţilor, judecătorilor şi altor actori
politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau
„proceselor”. De curând, anumiţi politologi au încercat să grupeze diferite activităţi în
concordanţă cu relaţia lor cu politica publică. Rezultatul este un set de procese ale politicilor
publice care urmează de regulă această schemă:
Tabel 4 – Procesul de politici publice, Dye

Identificarea problemelor - se adresează (de către publicul larg sau de grupuri

interesate) solicitări de acţiune din partea structurilor
guvernamentale

Stabilirea calendarului pentru - se decide care probleme vor fi hotărâte şi care probleme

31
pentru luarea deciziilor vor fi abordate

Formularea propunerilor de politici - se elaborează propunerile de măsuri pentru rezolvarea

problemelor

Legiferarea politicilor - se selectează o propunere

- se construieşte un suport politic pentru aceasta

- legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - organizarea birocraţiilor

- furnizarea plăţilor sau serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - studierea programelor

- raportarea rezultatelor programelor guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbări şi adaptări

programelor

Pe scurt, procesul politicii publice poate fi văzut ca o serie de activităţi politice -

identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea şi
evaluarea. Un exemplu popular al abordării procesului e ilustrat în tabelul 1.

S-a argumentat că politologii trebuie să-şi limiteze studiile referitoare la politicile publice la
aceste procese şi să evite analizele substanţei politicilor.

Conform politologului Charles O. Jones: „Afirm că scopul special de studiu al

politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesul lor legat de substanţa
problemelor şi politicilor, constă în investigarea modului de interacţiune al acestora cu
procesul şi nu neapărat în substanţa însăşi a problemei ... acest lucru sugerând că multe
remedii pentru sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului – un mai mare accent
pentru un interes sporit, furnizând critici şi opoziţii, decizii de publicare şi modul în care sunt
luate aceste decizii”.

Această afirmaţie permite studenţilor în ştiinţe sociale să studieze cum sunt luate
deciziile, şi poate chiar cum ar trebui luate. Dar nu le permite să comenteze substanţa politicii

32
publice - cine ce anume primeşte ce şi de ce. Cărţi privitoare la tema acestui proces au
secţiuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor,
formularea de propuneri, legiferarea politicilor, ş.a.m.d. Nu conţinutul politicii publice trebuie
studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se implementează şi se schimbă.

În ciuda centrării limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totuşi folositor în
a ne ajuta să înţelegem diferitele activităţi implicate în elaborarea politicii. Vrem să reţinem
faptul că elaborarea politicii implică fixarea unui program (capturarea atenţiei celor care o
elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea
politicii (formarea suportului politic; câştigarea aprobării curţilor, preşedintelui şi
Congresului), implementarea politicii (crearea birocraţiilor, cheltuirea banilor, întărirea
legilor), şi evaluarea politicii (studierea eficienţei politicilor şi a popularităţii acestora).

Într-adevăr, se poate chiar întâmpla ca modul în care politicile sunt elaborate să afecteze
conţinutul politicii publice şi vice versa. Cel puţin aceasta este o problemă care necesită
atenţie. Dar avertismentul prezentat la discuţia modelului instituţional este valabil şi aici: nu
vrem să cădem în capcana presupunerii că o schimbare în procesul elaborării politicii publice
va provoca întotdeauna schimbări în conţinutul politicii. S-ar putea dovedi că unele
constrângeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt atât de mari
încât nu prea contează în conţinutul politicii dacă procesul elaborării politicii este deschis sau
închis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau altcumva. Politologilor le place să discute
modul în care o propunere devine lege şi chiar cum diferite interese reuşesc să învingă în
probleme politice. Dar schimbând procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate
sau nu să schimbe conţinutul politicii publice.

Putem prefera să trăim într-un sistem politic unde fiecare are o influenţă egală în
elaborarea politicii; unde multe interese separate oferă soluţii problemelor publice, unde
discuţiile, dezbaterile şi deciziile sunt deschise şi accesibile tuturor, unde toate deciziile
politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabilă, cinstită şi flexibilă. Dar nu
înseamnă că, numai pentru că noi preferăm un astfel de sistem politic, el va produce politici
diferite în apărarea naţională, educaţie, ajutor social, sănătate sau protecţia mediului.
Legăturile între proces şi conţinut trebuie să fie totuşi investigate.

Unitatea 3. Modelul grupurilor. Modelul grupurilor afirma că interacţiunea dintre grupuri

este factorul central al politicilor publice. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau
neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un

33
grup de interes este „un grup cu atitudine comună care are anumite pretenţii de la alte grupuri
din societate”, un asemenea grup devine politic „dacă şi când emite o pretenţie prin sau asupra
unei instituţii sau a unui guvern”. Persoanele fizice sunt importante în politică doar atunci
când acţionează ca parte a, sau în numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de
legătură principală dintre individ şi guvern.
Politica este în realitate lupta între grupuri pentru influenţă politică. Sarcina sistemului politic
este de a dirija conflictele de grup prin:
 stabilirea regulilor jocului în lupta grupurilor,
 aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese,
 crearea compromisurilor sub forma politicilor publice, şi
 impunerea acestor compromisuri.
Conform unor teoreticieni ai modelului grupului, politica publică, la oricare moment dat, este
rezultat al echilibrului atins în lupta dintre grupuri. Acest echilibru e determinat de influenţa
relativă a oricărui grup de interes. Schimbările în influenţa relativă a oricărui grup de interes
pot duce la schimbări în politica publică; politica se va muta în direcţia dorită de grupurile
care câştigă influenţa şi se va îndepărta de direcţia dorită de cele care pierd influenţa.

Politologul Earl Latham a descris politică publică din punctul de vedere al modelului
grupurilor după cum urmează: „ceea ce poate fi numit politică publică este de fapt un
echilibru atins în lupta între grupuri la un moment dat şi reprezintă un echilibru pe care
fracţiunile sau grupurile respective se luptă în mod constant să-l alterneze în favoarea lor.
Legislatura arbitrează lupta grupurilor, ratifică victoriile coaliţiilor învingătoare şi
înregistrează termenii capitulării, compromisurilor şi cuceririlor sub forma unor statute”.
Influenţa grupurilor este determinată de numărul lor, de bogăţia, puterea de organizare,
conducere, acces la factorii decizionali şi unitatea internă.

Modelul grupurilor pretinde că poate descrie toate activităţile politice importante implicate în
lupta dintre grupuri. Factorii de decizie sunt priviţi ca răspunzând în mod constant presiunii
grupurilor - negocierilor, tocmelilor şi compromisurilor pentru cererile emise de grupurile de
influenţă. Politicienii încearcă să formeze o coaliţie majoritară a grupurilor. Astfel, au o
anumită libertate în a determina care grupuri pot fi incluse în coaliţia majoritară. Cu cât zona
reprezentată de un politician este mai mare, cu atât numărul diverselor interese este mai mare
şi la fel şi libertatea sa în selectarea grupurilor pentru formarea coaliţiilor majoritare.

34
Întregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic în sine - este ţinut în echilibru de
câteva forţe. Mai întâi, există un grup latent mare, aproape universal, ce susţine sistemul
constituţional şi legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi
activat pentru administrarea admonestărilor copleşitoare la adresa oricărui grup care atacă
sistemul şi ameninţă cu distrugerea echilibrului.

În al doilea rând, extinderea apartenenţei la grup ajută la menţinerea echilibrului prin

prevenirea deplasării unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care
aparţin unui grup aparţin şi altor grupuri, şi acest fapt moderează pretenţiile grupurilor care
trebuie să evite ofensarea membrilor lor care au afiliaţia la alte grupuri.

În sfârşit, verificarea şi echilibrul care rezultă din competiţia grupurilor ajută la menţinerea
echilibrului în sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate în societatea. Puterea
fiecărui grup e verificată de puterea grupurilor concurente. „Contrabalansarea” centrelor de
putere funcţionează pentru a verifica influenţa oricărui grup unic şi pentru a proteja
persoanele de a fi exploatate.

Modelul elitei. Politica de guvernare poate fi privită şi ca rezultat al preferinţelor şi valorilor

elitei care guvernează. Deşi se afirmă adesea că politica publică reflectă cererea „poporului”,
acesta este mai degrabă un mit decât o realitate a democraţiei. Teoria elitei sugerează că
populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice, că de fapt elita formează
opiniile de masă asupra problemelor politice mai mult decât masele formează opinia elitei.
Astfel, politica publică se dovedeşte a fi preferinţa elitelor. Autorităţile publice şi
administratorii nu fac decât să îndeplinească aceste politici decise de elită. Politicile urmează
un traseu descendent, dinspre elite înspre mase; ele nu se formează ca urmare a cererii
maselor.
Teoria elitei poate fi rezumată după cum urmează:

- societatea este divizată în cei puţini care au puterea şi cei mulţi care nu o au. Doar un număr
mic de persoane alocă valori societăţii; masele nu decid politici publice.

- cei puţini care guvernează nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese
în mod disproporţionat din pătura socio-economică superioară a societăţii.

- mişcarea nonelitelor înspre poziţia elitelor trebuie să fie înceată şi continuă pentru a menţine
stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de bază pot fi
admise în cercurile de guvernare.

35
- elitele împărtăşesc consensul în numele valorilor de bază ale sistemului social şi al
prezervării sistemului. În America, spre exemplu, bazele consensului elitelor sunt date de
respectul pentru proprietatea privată, libertatea individuală şi guvernarea limitată.

- politica publică nu reflectă cererile maselor, ci mai degrabă valorile importante ale elitei.
Schimbările din politica publică vor fi incrementale şi nu radicale.

- elitele active sunt supuse unei influenţe relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele
influenţează masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaţiile modelului elitei pentru analiza politicilor publice? Mai întâi, elitismul
implică faptul că politica publică nu reflectă nevoile populaţiei în aceeaşi măsură cu valorile
elitelor. De aceea, schimbarea şi inovaţia în politica publica apar ca rezultat al predefinirii de
către elită a propriilor valori. Datorită conservatorismului general al elitelor - adică interesul
lor pentru păstrarea sistemului - schimbarea în politica publică va fi mai degrabă incrementală
decât revoluţionară. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate.
Schimbările în natura sistemului politic apar când evenimentele ameninţă sistemul şi elitele,
acţionând în baza propriului interes călăuzitor, instituie reforme pentru a menţine sistemul şi
a-şi păstra locul în cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte „atente la cele ale publicului”.
Un simţ de noblesse oblige poate pătrunde valorile elitei şi bunăstarea maselor poate fi un
element important în elaborarea deciziilor de către elite. Elitismul nu înseamnă că politica
publica va fi dirijată împotriva bunăstării maselor, ci doar că responsabilitatea bunăstării
maselor se sprijină pe umerii elitelor şi nu ai maselor.

În al doilea rând, elitismul consideră masele ca fiind în general pasive, apatice şi prost
informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrabă decât valorile
elitei influenţate de sentimentele maselor; şi, în general, comunicarea între elite şi mase este
descendentă. De aceea, alegerile populare şi competiţia dintre partide nu permit maselor să
guverneze. Problemele politice sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea
alternativelor politice de către partide. În general, aceste instituţii democratice - alegerile şi
partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolică. Masele sunt legate de sistemul
politic, prin rolul în ziua alegerilor şi un partid politic cu care să se identifice. Elitismul
consideră că masele au, cel mult, o influenţă indirectă asupra comportamentului decizional al
elitelor.

36
Elitismul mai afirmă că elitele au ajuns la consens cu privire la normele fundamentale de la
baza sistemului social, că elitele sunt de acord asupra regulilor de bază ale jocului, la fel ca şi
asupra continuităţii sistemului social. Stabilitatea sistemului, şi chiar supravieţuirea sa, depind
de consensul elitei în numele valorilor fundamentale ale elitei şi doar alternativele politice
care se înscriu în consensul comun vor primi o atenţie deosebită. Desigur, elitismul nu
înseamnă faptul că membrii elitei nu sunt niciodată în dezacord sau în competiţie cu restul
pentru întâietate. Probabil n-a existat niciodată vreo societate în care să nu existe competiţie în
cadrul elitei. Dar elitismul implică faptul că doar un număr foarte mic de probleme constituie
centrul competiţiei şi că elitele sunt mai mult de acord decât în dezacord.

Modelul raţional. O politică raţională este aceea prin care se obţine un „câştig social
maxim”; adică, guvernele ar trebui să aleagă acele politici care aduc societăţii câştiguri care să
depăşească costurile cu mult şi, respectiv, guvernele ar trebui să renunţe la politicile în care
costurile nu sunt depăşite de câştiguri.
De observat că există două direcţii majore în această definiţie a câştigului social maxim.
Prima e că nici o politică n-ar trebui să fie adoptată dacă implică costuri ce depăşesc
beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie să aleagă acea
politică ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale.

Astfel spus, o politică este raţională când diferenţele între valorile realizate şi cele sacrificate
sunt pozitive şi mai mari decât ale oricărei alte politici alternative. Raţionalismul nu ar trebui
conceput după o schemă îngustă – adică doar exprimarea costurilor în valor monetare - în care
valorile sociale de bază sunt sacrificate pentru economisirea banilor. Raţionalismul implică un
calcul al tuturor valorilor politice şi economice (atât directe cât şi indirecte) sacrificate sau
câştigate de o politică de guvernare şi nu doar al acelora care pot fi măsurate în dolari.

Pentru a selecţiona o linie politică raţională, factorii de decizie trebuie:

(1) să cunoască toate preferinţele valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă;

(2) să cunoască toate politicile alternative disponibile;

(3) să cunoască toate consecinţele fiecărei alternative;

(4) să calculeze rata beneficiilor faţă de costuri pentru fiecare politică alternativă (5) să
selecteze cea mai eficientă alternativă.

37
Raţionalismul presupune că preferinţele valorice ale societăţilor ca întreg pot fi (şi trebuie)
cunoscute şi măsurate. Nu e suficientă doar cunoaşterea şi măsurarea valorilor unor grupuri şi
ale altora nu. Trebuie să existe o înţelegere completă a valorilor societăţii. Elaborarea
raţională a politicii necesita şi o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de
prevedere de a prezice cu exactitate consecinţele politicilor alternative şi inteligenţa de a
calcula corect rata costurilor faţă de beneficii. Şi, în sfârşit, elaborarea raţională a politicii
necesită un sistem de luare a deciziilor care să faciliteze raţionalismul în formarea politicii.
Astfel, se obţine câştigul social maxim şi apoi nu ar mai trebui făcute alte cheltuieli. Modelul
câştigului social maxim este aplicat elaborării politice în analize cost-beneficiu. Primele
aplicaţii ale analizei cost-beneficiu au fost făcute de către Corpul Inginerilor Americani pentru
evaluarea alternativelor disponibile în cazul deciziilor de amenajare a barajelor şi bazinelor pe
râuri. Metoda este astăzi aplicată (în Statele Unite) tuturor politicilor şi programelor
guvernamentale. Este principala schemă analitică folosită pentru a evalua deciziile
cheltuielilor publice.

Totuşi, există multe bariere la aplicarea metodei raţionale de luare a deciziilor. De fapt, există
atât de multe bariere în calea elaborării raţionale a deciziilor încât rareori acest lucru se mai
întâmplă în guvern. Totuşi, modelul rămâne important pentru scopuri analitice pentru că ajută
la identificarea barierelor în calea raţionalităţii. Se pune întrebarea: „De ce luarea deciziilor nu
este un proces mai raţional? De la început putem avansa ipoteza câtorva obstacole importante
în calea elaborării raţionale a politicii :

- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi şi
grupuri specifice, multe dintre acestea fiind conflictuale

- multe beneficii şi costuri conflictuale nu pot fi comparate sau măsurate; de exemplu este
imposibil de comparat sau cântărit valoarea demnităţii individuale faţă de sporirea
impozitelor.

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci încearcă să-şi
maximizeze propriile beneficii - putere, statut, realegeri, bani, ş.a.m.d.

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să maximizeze câştigul social net, ci doar să satisfacă
cererea pentru progres; nu caută până când găsesc o alternativă care funcţionează.

- investiţii mari în programele şi politicile existente (costul de oportunitate sau costul şansei
ratate) împiedică factorii de decizie să reconsidere alternativele posibile;

38
- există nenumărate bariere în calea culegerii tuturor informaţiilor necesare pentru a cunoaşte
toate politicile alternative posibile şi consecinţele fiecăruia, inclusiv costul culegerii
informaţiilor, disponibilitatea informaţiilor şi timpul implicat în această culegere;

- nici capacităţile de prezicere ale ştiinţelor sociale şi de comportament, nici acelea ale
ştiinţelor fizice şi biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie
să înţeleagă toate beneficiile sau costurile fiecărei alternative ;

- cei care elaborează politicile, chiar şi cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate,
nu au suficiente informaţii pentru calcularea exactă a costurilor şi beneficiilor când un mare
număr de diverse valori politice, sociale, economice şi culturale sunt în joc.

- nesiguranţa în privinţa consecinţelor diferitelor politici alternative obligă factorii de decizie

să se menţină alături de fostele politici cât de strâns posibil pentru a reduce posibilitatea unor
consecinţe deranjate şi neanticipate.

- natura segmentată a procesului decizional în marile birocraţii face dificilă coordonarea luării
deciziilor.

Modelul incremental. Incrementalismul consideră politica publică ca o continuare a

activităţilor fostului guvern, doar cu anumite modificări incrementale. Politologul Charles E.
Lindblom a prezentat prima explicaţie a modelului incremental în cursul unei critici a
modelului raţional de luare a deciziilor. După Lindblom, factorii de decizie nu revăd anual
întreaga gamă a politicilor propuse şi existente, nu identifică ţelurile societăţii, nu studiază
beneficiile şi costurile politicilor alternative în realizarea acestor ţeluri, nu clasifică în ordinea
preferinţei fiecare politică alternativă în funcţie de beneficiile nete maxime şi apoi să treacă la
o selecţie pe baza tuturor informaţiilor relevante. Din contră, constrângeri legate de timp,
informaţii şi cost îi împiedică pe cei care elaborează politica să identifice întregul spectru al
politicilor alternative şi consecinţele acestora. Impedimente politice împiedică situaţia să
estimeze ţelurile societăţii şi să calculeze exact costurile şi beneficiile. Modelul incremental
recunoaşte natura lipsită de caracter practic a elaborării „obligatoriu raţională” a politicii şi
descrie un proces mai conservator al luării deciziilor.
Incrementalismul este conservator prin faptul că programele existente, politicile şi cheltuielile
sunt considerate drept bază, şi atenţia este concentrată asupra noilor programe şi politici şi
asupra creşterii, descreşterii sau modificării programelor curente (de exemplu, politica
bugetară pentru activitatea sau programul guvernamental din 2002 poate fi privită

39
incremental). Factorii de decizie acceptă în general legitimitatea programelor instituţiei şi sunt
de acord asupra continuării politicilor precedente.

Fac acest lucru, în primul rând pentru că nu dispun de timp, informaţii sau bani pentru a
investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaţii este prea
mare. Factorii de decizie în politică nu au suficiente capacităţi de a prevedea, chiar în era
computerelor, toate consecinţele fiecărei alternative. Nici nu pot calcula raportul cost -
beneficiu pentru politicile alternative atunci când sunt implicate diverse valori politice,
sociale, economice şi culturale. Astfel, politica total „raţională” se poate dovedi „ineficientă”
(în ciuda contradicţiei în termeni) dacă timpul şi costul desfăşurării unei politici raţionale sunt
excesive.

În al doilea rând, cei care elaborează politica acceptă legitimitatea politicilor anterioare
datorită nesiguranţei legate de consecinţele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur
să păstrezi programe cunoscute când consecinţele noilor programe nu pot fi prezise. În
condiţii de nesiguranţă, factorii de decizie continuă fostele politici sau programe chiar dacă
acestea s-au dovedit sau nu eficiente.

În al treilea rând, în programele existente pot exista investiţii masive (costuri de oportunitate)
care exclud orice schimbare radicală. Aceste investiţii pot fi în bani, construcţii sau alte
elemente complexe, sau pot fi de natură psihologică, preţuri administrative sau structuri
organizatorice. Este cunoscut faptul că organizaţiile tind să persiste în timp, în ciuda
inutilităţii lor, că formează rutine dificil de schimbat şi că persoanele se implică în
continuitatea structurilor organizatorice şi a practicilor, toate acestea făcând schimbarea foarte
dificilă. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios în considerare, ci doar cele care
cauzează dislocări fizice, economice, organizatorice şi administrative minore.

În al patrulea rând, incrementalismul este eficient din punct de vedere politic. Este uşor să se
ajungă la un acord în elaborarea politicii când problemele disputate sunt doar creşterea sau
diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agravează când
luarea deciziilor se concentrează asupra schimbărilor politice majore care implică mari
câştiguri sau pierderi sau decizii de genul „totul sau nimic”, „da sau nu”. Pentru că tensiunea
politică implicată în obţinerea de noi programe sau politici elaborate în fiecare an ar fi foarte
mare, politicile victorioase trecute sunt continuate şi în viitor, dacă nu există o realiniere
politică substanţială. Astfel, incrementalismul este important pentru reducerea conflictului,
pentru menţinerea şi păstrarea însuşi a sistemului politic.

40
Caracteristicile factorilor de decizie înşişi recomandă de asemenea modelul incremental.
Fiinţele umane încearcă rareori să-şi minimizeze valorile: mai des acţionează pentru
satisfacerea cerinţelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caută „unicul drum drept”,
dar, în schimb, se opresc din căutat, atunci găsesc un „drum care duce undeva”. Căutarea
începe, de obicei, cu familiarul - adică cu politicile alternative apropiate politicilor curente.
Doar dacă aceste alternative se vor dovedi nesatisfăcătoare se vor aventura factorii de decizie
înspre o inovaţie politică radicală. În cele mai multe cazuri modificarea programelor existente
va satisface cerinţele particulare şi marile modificări politice necesare maximizării valorilor
vor fi trecute cu vederea.

Şi, în fine, în absenţa unor ţeluri sau valori de lungă durată ale societăţii, e mai uşor pentru
guvernul unei societăţi pluraliste să continue programele existente decât să se implice în
planificări politice totale pentru anumite scopuri ale societăţii.

Modelul teoriei jocurilor. Teoria jocurilor se referă la studiul deciziilor raţionale luate în
situaţii în care doi sau mai mulţi participanţi au de făcut o alegere şi rezultatul depinde de
alegerea făcută de fiecare dintre participanţi. Se aplică domeniilor funcţionale ale politicilor
publice în care nu există nici o alegere „perfectă” independentă pe care cineva o poate face -
în care „cele mai bune” rezultate depind de ce fac şi ceilalţi.
Ideea de „joc” vine de la faptul că factorii de decizie sunt implicaţi în alegeri interdependente.
„Jucătorii” trebuie să-şi adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinţele lor proprii şi
abilităţile lor, ci şi aşteptările lor cu privire la acţiunile celorlalţi. Poate conotaţia de „joc” este
nefericit aleasă, sugerând că teoria jocului nu este tocmai potrivită cu situaţii conflictuale
serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicată unor decizii privitoare
la război şi pace, la utilizarea armelor nucleare, în diplomaţia internaţională, în negocieri şi
construirea coaliţiilor din Adunarea Generală a O.N.U. şi diferitelor alte situaţii politice. Un
„jucător” poate fi un individ, un grup sau un guvern naţional - într-adevăr, oricine cu scopuri
bine definite care e capabil de o acţiune raţională.

Teoria jocului este un model abstract şi deductiv al elaborării politicii. Nu descrie modul în
care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curând modul în care oamenii s-ar comporta în luarea
deciziilor în situaţii competitive dacă ar fi complet raţionali. Astfel, teoria jocului este o formă
a raţionalismului, dar aplicabilă în situaţii competitive în care rezultatul depinde de acţiunile a
doi sau mai mulţi participanţi.

41
Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor jucătorilor. Opţiunile sunt
adesea descrise într-o „matrice” - o diagramă care prezintă opţiunile alternative ale fiecărui
jucător şi toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi - câte doi este cea mai simplă;
există doar 2 jucători şi fiecare are doar 2 alternative.

Jucătorul A

Alternativa A1 Alternativa A2

Jucătorul B Alternativa B1 Rezultat Rezultat

Alternativa B2 Rezultat Rezultat

Există patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celulă a
matricei. Rezultatul în sine depinde de alegerile ambilor jucători, A şi B.

În teoria jocului, consecinţele se referă la valorile pe care le primeşte fiecare jucător ca

rezultat al alegerilor făcute atât de el cât şi de oponent. Consecinţele sunt adesea reprezentate
de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasate în interiorul fiecărei celule a matricei
şi corespund valorilor pe care fiecare jucător le plasează în fiecare rezultat. Pentru că
judecătorii evaluează diferite rezultate în mod distinct, există două valori numerice în
interiorul fiecărei celule - una pentru fiecare jucător.

Gândiţi-vă, la jocul „laşilor”. Doi adolescenţi conduc cu viteză mare două maşini care se
îndreaptă una către alta, fiecare cu o parte pe mijlocul străzii. Dacă nici unul nu virează,
maşinile se vor lovi. Cel care virează este „laşul”. Amândoi şoferii ar vrea să evite moartea,
dar mai vor să evite şi „dezonoarea” de a fi „laş”. Rezultatul depinde de ceea ce fac amândoi
şoferii şi fiecare şofer trebuie să prevadă ce va face celălalt. Această formă de „bravadă” este
uzuală în relaţiile internaţionale.

Fig. 1. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laşului.

Rezistă în cursă Virează

Şoferul B Rezistă în cursă A: - 10 A: - 5

B: - 10 B: + 5

42
 Virează A: + 5 A: - 1

B: - 5 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizează valorile numerice ale consecinţelor. Dacă A alege să stea în
curbă şi la fel şi B rezultatul este -10 pentru ambii şoferi şi vor distruge maşinile. Dar dacă A
alege să stea în curbă şi B virează, atunci A primeşte +5 (curaj) şi B -5 (dezonoare). Dacă A
virează şi B rămâne în cursă rezultatul va fi invers. Dacă virează amândoi, fiecare e uşor
„dezonorat” (-1), dar nu ca şi atunci când unul ar fi rămas în cursă. O cercetare a consecinţelor
matricii sugerează că ar fi mai bine pentru ambii şoferi să vireze pentru a minimaliza
posibilitatea unei pierderi mari (-10).

Dar matricea este prea simplă. Unul sau ambii jucători pot acorda o valoare diferită
rezultatelor faţă de valoarea oferită aici. De exemplu, un jucător poate prefera moartea unei
dezonorări. Fiecare jucător trebuie să încerce să calculeze valorile celuilalt şi nici unul nu are
informaţii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea
eronată deliberată a valorilor sau resurselor de către un oponent este întotdeauna posibilă. De
exemplu, o strategie posibilă în jocul laşilor este să permiţi oponentului să vadă că bei mult
înainte de începerea jocului, să te împleticeşti până la maşină şi să murmuri despre prea lunga
ta viaţă în lumea asta nenorocită. Efectul acestei informaţii asupra oponentului poate să-l
determine să considere că vei rămâne mai mult în cursă, şi acest lucru să-l determine să vireze
şi să-ţi permită să câştigi.

Un concept - cheie în teoria jocului este strategia. Aceasta se referă la luarea raţională de
decizii în care un set de mişcări este desemnat să aducă o răsplată optimă, chiar şi după
evaluarea tuturor mişcărilor posibile ale aparenţelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul
minimax când se referă la strategia raţională care sau minimizează pierderea maximă sau
maximizează câştigul minim pentru un jucător, indiferent de ce face oponentul. Strategia
minimax este concepută pentru a proteja un jucător împotriva jocului mai bun al oponentului
său. Poate fi privită ca o strategie conservativă, fiind desemnată să reducă pierderile şi să
asigure un câştig minim, mai curând decât să asigure câştiguri maxime cu riscul unor mari
pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bună
strategie (jucătorul raţional în jocul laşităţii va vira, fiindcă alegerea aceasta minimizează
pierderea maximă a jucătorului).

43
Din această discuţie trebuie să rezulte clar că teoria jocului acceptă idei atât foarte simple cât
şi foarte complexe. Problema crucială este dacă vreuna dintre ele este cu adevărat folositoare
în studiul politicii publice.

Teoria jocului este mai des propusă ca o unealtă analitică de către sociologi şi nu ca un ghid
practic în elaborarea politicii de către guvernatori. Condiţiile teoriei jocului sunt rareori
aproximate în viaţa reală. Rareori politicile alternative se prezintă net într-o matrice. Mai
important, rareori pot factorii de decizie să cunoască adevăratele valori ale consecinţelor
pentru ei înşişi sau pentru oponenţii diverselor alternative. În fine, după cum am mai indicat,
există multe obstacole în calea elaborării raţionale a politicii de către guverne.

Şi totuşi, teoria jocului furnizează un mod interesant de reflectare clară asupra opţiunilor
politice în situaţii conflictuale. Poate că adevărata utilitate a teoriei jocului în analiza politică
în ziua de azi constă în a sugera probleme interesante şi a oferi un vocabular care să trateze
elaborarea politicii în situaţii conflictuale.

Teoria opţiunii publice. Opţiunea publică se referă la studiul economic (dar nu de piaţă) al
proceselor decizionale din mediul politic, în special aplicarea analizelor economice în
procesul decizional politic. În mod tradiţional, ştiinţele economice studiază comportamentul
pe piaţă şi presupun că indivizii îşi urmăresc propriile interese, iar ştiinţele politice studiază
comportamentul în arena publică şi presupun că indivizii urmăresc propriile lor noţiuni de
interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivării umane s-au format în ştiinţele
economice şi politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care
încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor
animat de interese publice încercând să maximizeze bunăstarea socială. Dar teoria opţiunii
publice discută ideea conform căreia indivizii acţionează diferit în politică faţă de acţiunile lor
pe piaţă. Această teorie presupune că toţi actorii politici - alegători, contribuabili, candidaţi,
legislatori, birocraţi, grupuri de interes, partide, birocraţii şi guverne - încearcă să-şi
maximizeze beneficiile personale în politică la fel ca şi pe piaţă. James Buchanan, economist
laureat al Premiului Nobel şi erudit de elită al teoriei opţiunii publice moderne, argumentează
că indivizii se unesc în politică pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc şi pe piaţă;
şi prin acorduri (contracte) între ei îşi pot spori bunăstarea personală, la fel ca şi prin comerţ
pe piaţă. Pe scurt, oamenii îşi urmăresc propriul interes atât pe piaţă cât şi în politică, dar chiar
având motivaţii egoiste, pot beneficia reciproc prin luări celebre de decizii.

44
Guvernul însuşi se formează printr-un contract social între indivizi care sunt de acord, pentru
beneficiul reciproc, să se supună legilor şi să susţină guvernul în schimbul protecţiei propriilor
lor vieţi, a libertăţilor şi corectitudinii. Astfel, teoreticienii opţiunilor politice pretind a fi
moştenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke şi ai lui Thomas Jefferson,
care a inclus această noţiune a contractului social în Declaraţia de Independenţă a Americii.
Interesul propriu clar conduce indivizii înspre un contract constituţional care stabileşte un
guvern pentru a proteja viaţa, libertatea şi corectitudinea.

Teoria opţiunii publice admite că guvernul trebuie să îndeplinească anumite funcţii cărora
piaţa nu le poate face faţă; adică trebuie să remedieze anumite „eşecuri ale pieţei”. Mai întâi,
guvernul trebuie să furnizeze bunuri publice - bunuri şi servicii care trebuie furnizate tuturor
dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate furniza bunuri publice pentru că atunci costul
acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur cumpărător şi un singur cumpărător nu ar putea
să-i determine pe necumpărători să-l folosească. Apărarea naţională este cel mai bun exemplu:
protecţia de invaziile străine este prea costisitoare pentru o singură persoană şi odată oferită,
nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze
colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de apărare comună. În al doilea
rând, externalităţile constituie un alt tip recunoscut de eşec al pieţei şi o justificare pentru
intervenţia guvernului. O externalitate apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme
sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune
exemple sunt poluarea apelor şi a aerului: eliberarea de apă şi aer poluate impune costuri
altora. Guvernele reacţionează fie prin controlul activităţilor care produc externalităţile, fie
prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa costurile
pentru societate.

Teoria opţiunii politice ajută la explicarea faptului că partidele şi candidaţii politici nu

reuşesc, în general, să ofere politici alternative clare în campaniile electorale. Partidele şi
candidaţii nu sunt interesaţi de oferirea de principii, ci de câştigarea alegerilor. Ei îşi
formulează poziţiile politice pentru a câştiga alegerile; şi nu câştigă alegerile pentru a formula
politici. Astfel, fiecare partid şi candidat caută poziţii politice care să atragă cel mai mare
număr de alegători. Fiind dat un singur mod de distribuţie a opiniilor asupra unei probleme de
politici, partidele şi candidaţii se vor mişca înspre centru pentru a-şi maximiza numărul de
voturi. Doar “ideologii” (oameni motivaţi ideologic, iraţionali) ignoră strategia centristă de
maximizare a voturilor.

45
Dar teoria opţiunii publice şi-a realizat propria critică a modelului alegătorului mediu prin
recunoaşterea intereselor separate ale politicienilor şi birocraţilor în contrast cu interesele
alegătorilor. Interesele politicienilor şi ale birocraţilor sunt câştigarea (re)alegerilor, adunarea
de contribuţii generoase pentru campaniile lor, extinderea bugetelor agenţiilor, câştigarea unei
mai mari autorităţi şi prestigiu şi extinderea puterii de guvernare. Regulile constituţionale
pentru procesul decizional guvernamental nu asigură întotdeauna că interesele politicienilor şi
ale birocraţilor coincid cu cele ale alegătorului mediu. Chiar şi o autoritate publică altruistă şi
total lipsită de egoism, care încearcă din greu să implementeze preferinţele alegătorului din
circumscripţia sa - alegătorii medii - poate întâmpina multe obstacole. Autorităţile
guvernamentale nu deţin informaţii continue pentru a estima preferinţele schimbătoare ale
contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe piaţă, consumatorii
alegători nu sunt implicaţi în votări continue. Când politicienii află ce doresc alegătorii poate
fi prea târziu, pentru că alegerile vor fi câştigate sau pierdute. Chiar şi după înfruntare,
autorităţile alese pot doar ghici ce au făcut bine şi ce rău. Rezultatele voturilor nu au
întotdeauna valoare informaţională pentru factorii de decizie.

În absenţa unei bune informaţii asupra preferinţelor cetăţenilor, „tendinţele naturale” ale
politicienilor şi birocraţilor de a-şi extinde puterea în societate nu pot fi verificate. Aceştia
exagerează beneficiile programelor de consum ale guvernului şi subestimează costurile.
Diferite „iluzii fiscale” - impozite camuflate, deducţii pe statele de plată şi finanţări deficitare
- contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de către cetăţeni. Aceste „eşecuri ale
structurilor guvernamentale” contribuie la furnizarea exagerată a guvernului de bunuri şi
servicii publice şi la supraimpozitarea cetăţenilor.

Teoria opţiunii publice ne ajută să înţelegem mai bine grupurile de interes şi efectul pe care îl
au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc „bunuri cvasi-
politice” - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiază mai mult decât altele.
Este raţional pentru persoanele ce urmăresc anumite beneficii, subvenţii, privilegii sau
protecţie pentru a se putea organiza aşa încât să facă presiuni pentru anumite acţiuni
guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi extins asupra tuturor
contribuabililor, nici unul dintre cei care nu beneficiază suportând suficient din cost pentru a
merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziţie în faţa extinderii.
Această concentraţie de beneficii pentru cei puţini şi distribuirea costurilor către cei mulţi
rezultă într-un sistem de grup de interes care favorizează interesele omogene mărunte şi bine
organizate, care caută expansiunea activităţii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar

46
mai prost organizate ale cetăţenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp
activitatea multor grupuri de interes speciale, fiecare căutând beneficii concentrate pentru ei şi
costuri dispersate pentru alţii, rezultă într-o supraproducţie de reglementări guvernamentale,
de programe şi servicii. Într-adevăr, efectul cumulativ al activităţii grupurilor de interes
asupra societăţii este o „scleroză organizatorică” - o economie politică atât de plină de
subvenţii, beneficii şi reglementări, protecţii şi tratamente speciale pentru grupurile de interes
organizate încât munca, productivitatea şi investiţia sunt descurajate.

Pentru a atrage membri şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi amplifice şi să-şi facă
cunoscută cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie să concureze pentru membri şi bani prin
exagerarea pericolelor societăţii, care le ignoră cerinţele. Chiar şi atunci când guvernele le
îndeplinesc cererile iniţiale, grupurile de interes trebuie să genereze noi cereri cu noi
avertizări de pericol, dacă vor să rămână în viaţă. Pe scurt, grupurile de interes, ca şi restul
actorilor politici, îşi urmăresc interesele proprii pe piaţa politică.

Modelul teoriei sistemelor. Un alt mod de a concepe politica publică este să o privim ca pe
un răspuns al unui sistem politic în faţa unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu.
Forţele generate în mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o
condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului politic.
Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care funcţionează
autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt alocările valorice
autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publică.
Această conceptualizare a activităţii politice şi a politicii publice poate fi prezentată ca în
figura următoare:

Figura 2 – Sistemul politic şi politicile publice

Mediu Mediu Mediu

Intrări ieşiri
Sistem politic

Mediu Mediu

47
Diagrama este o versiune simplificată a ideii de sistem politic, descrisă pe larg de politologul
David Easton. Noţiunea de sistem politic a fost folosită, implicit sau explicit, de mulţi erudiţi
care au încercat să analizeze cauzele şi consecinţele politicii publice.

Teoria sistemului descrie politica publică drept un rezultat al sistemului politic. Conceptul de
sistem implică întâi identificarea instituţiilor şi activităţilor din societate care funcţionează
pentru a transforma cererile şi deciziile venite din partea publicului, necesitând susţinere din
partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implică şi faptul că elementele sistemului sunt
interdependente şi că sistemul poate răspunde forţelor în mediul său şi că o va face pentru a se
proteja. Intrările (input–urile) sunt primite în sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a
sprijinului. Cererile apar când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau
percepute ca atare, acţionează pentru a influenţa politica publica. Se primeşte suport atunci
când indivizi sau grupuri acceptă rezultatele alegerilor, se supun legilor, îşi plătesc taxele şi,
în general, se conformează deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri,
dintre care unele sunt în conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri în rezultate
(output – uri), adică politică de guvernare, trebuie făcute aranjamente şi acestea trebuie
impuse părţilor implicate. Se ştie că rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect
modificator asupra mediului şi cererilor care provin de aici şi trebuie să mai aibă şi un efect
asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se păstrează în timp prin producerea unor
rezultate satisfăcător de rezonabile; bazarea pe ataşamente adânc înrădăcinate în sistem;
folosirea sau ameninţarea cu folosirea forţei.

Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politică se găseşte în întrebările pe care le pune:

 Care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care generează cereri asupra sistemului
politic?
 Care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce îi permit să transforme
cererile în politică de guvernare şi să se păstreze în timp?
 Cum afectează alimentările (input – urile) din mediu caracterul sistemului politic?
 Cum afectează caracteristicile sistemului politic conţinutul politicii publice?
 Cum afectează politica publica prin feedback mediul şi caracterul sistemului politic?

48
 III. Modelul procesual de analiză a politicilor publice.

III.1. Abordarea procesuală privind analiza politicilor publice.

Având în vedere abordarea de tip raţionalist a studiilor de analiză a politicilor publice,

literatura de specialitate descrie, sub diverse formulări (D. L.Weimer , A. R. Vining, 1999, pp.
257); etapele modelului raţional de rezolvare a unei probleme. Acestea sunt similare etapelor
din realizarea unei cercetări. Astfel, în definirea lui David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy
Analysis. Concepts and Practice, procesul de analiză a politicilor publice se împarte în două
etape majore: analiza problemei şi analiza soluţiei. Acestea sunt precedate de o etapă
preliminară a colectării informaţiei, care este utilă atât pentru faza întâi a analizei problemei
cât şi pentru faza a doua a analizării soluţiei.

Faza I: Analiza problemei cuprinde:

1). Înţelegerea problemei

- Definirea problemei: evaluarea simptomelor

- Încadrarea problemei: identificarea cauzelor
- Modelarea problemei: identificarea variabilelor
2). Alegerea şi explicarea scopurilor şi constrângerilor relevante

3). Selectarea unei soluţii

Faza II. Analiza soluţiei cuprinde:

4). Alegerea criteriilor de evaluare

5). Specificarea alternativelor

6). Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor şi ponderarea lor un raport cu

criteriile alese

7). Recomandarea de acţiuni

Faza III: reprezentată de comunicarea rezultatelor către client.

Pe de altă parte, Carl V. Patton şi David S. Sawicki în Basic Methods of Policy Analysis and
Planning, consideră că analiza politicilor publice se realizează după următorul plan:

49
 1. Verificarea, definirea şi detalierea problemei
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea alternativelor
4. Evaluarea alternativelor
5. Descrierea şi compararea alternativelor
6. Monitorizarea şi evaluarea politicii implementate.
După cum se observă, etapele sunt în linii mari asemănătoare, diferenţierea între cele două
perspective fiind ilustrativă pentru afirmaţia referitoare la accentuarea anumitor metode sau
abordări în funcţie de formarea profesională a analistului5. Acest lucru accentuează
flexibilitatea abordărilor analizei de politici publice, acestea depinzând în mare măsură de
pregătirea profesională a analistului şi de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat
de rigoarea aplicării metodelor de cercetare ştiinţifică specifice fiecărui domeniu al ştiinţelor
sociale.

III.2. Definirea, detalierea şi structurarea problemelor de analizat.

Ciclul Diagnoză-Propunere-Implementare este propus de o parte a literaturii de specialitate
(Junjan, V., 2000, pp 7.) pentru analizarea problemelor de politici publice. O etapă depăşită de
obicei repede este cea de diagnoză a problemei. De obicei „se ştie care este problema, şi doar
trebuie să găsim soluţii”. În cadrul discuţiilor preliminare sunt aduse de regulă multe
argumente „în favoarea” trecerii, de obicei din cauza constrângerilor de timp, la cea de
Propunere. Pentru analiza politicilor publice, o definire clară a problemei este crucială,
întrucât o problemă clar definită este de obicei pe jumătate rezolvată, iar efortul de a rezolva o
problemă definită impropriu duce în cele din urmă la risipă (timp si resurse,) şi, în cele din
urmă, la propuneri care nu sunt potrivite pentru problema de rezolvat, creându-se astfel
întârzieri şi probleme suplimentare. Merită astfel să ne oprim puţin asupra etapei de Diagnoză,
şi în cadrul ei să dezbatem felul în care poate avea loc structurarea problemelor.

În literatura de specialitate se pot găsi nenumărate exemple pentru afirmaţia conform căreia
structurarea clară a problemelor duce la îmbunătăţirea felului în care se iau deciziile şi, în
consecinţă, la rezultate mai bune. Există foarte multe articole şi cărţi care, în ultimii treizeci
de ani, au argumentat în favoarea afirmaţiei de mai sus (Laufer (1997) în domeniul alocării
resurselor, Willoughby (1991) şi Kuo (1998) pentru domeniul bugetar, Peters (1995) în
domeniul sănătăţii publice). Printre domeniile în care structurarea judecăţilor a înregistrat

5
În acest caz diferentierea intre abordarea economica si cea de planificare strategica fiind vizibila.

50
succese notabile se numără: prognozele meteo, deciziile de investiţii financiare,
constraspionajul militar sau aviaţie. În plus, au fost elaborate multe instrumente care ajută la
structurarea şi analiza problemelor precum arbori de decizie şi modelele multiatribut. Dacă
există multe domenii care au beneficiat de pe urma dezvoltării domeniului, nu înseamnă că
aplicaţiile sale rămân limitate: mai sunt şi alte sectoare de activitate care pot beneficia de pe
urma aplicării acestor modele, dar încă nu au făcut-o. În literatura de specialitate există multe
exemple în acest sens, însă aplicarea acestora pentru sectorul public românesc se lasă
aşteptată.

În majoritatea situaţiilor, ideea de „structurare” este asociată cu operaţiuni cantitative, calcule,

formule şi modelare computerizată. Nu este chiar aşa, întrucât operaţiunile de mai sus
reprezintă partea opţională a procesului. Se poate ajunge la rezultate bune de structurare şi
dacă ne limităm la aspectele calitative. De fapt, este recomandată oprirea la oricare nivel de
structurare este necesar, în funcţie de natura problemei.

În schimb, etapa obligatorie a procesului de structurare constă în următoarele

(www.albany.edu/faculty/ts460/pad634):

 descompunerea problemei;
 explicitarea asumpţiilor şi valorilor;
 structurarea procesului;
 controlarea felului în care se iau deciziile:
 ce se decide?
 cine decide?
 prin ce metodă?

51
 Un exemplu elocvent de structurare a unei probleme este prezentat în figura următoare:

Fig. 3 Nivele de analiză (conf. Thomas R. Stewart - www.albany.edu/faculty/ts460/pad634)

Nivele de analiză, ex. protejarea recoltei împotriva frigului

Analiza cantitativă

- Optimizare

- Construirea unui model

cantitativ

- Descrierea cantitativă Protejează când T<C+1

a relaţiilor

- Descrierea calitativă Protejează când temperatura curentă se

a relaţiilor apropie de cea critică
Analiza duce
la
structurare
- Descompunerea pb. Prognoză de temp. joasă, temp. critică., temp.

curentă

Identificarea problemei Protejarea recoltei împotriva îngheţului utilizând

echipamentul disponibil

Analiza calitativă

Discuţia referitoare la structurarea problemelor a inclus, în timp, accentul pe avantajele şi

dezavantajele rezultate în urma efectuării acestei operaţiuni. În cele ce urmează vom descrie
punctele principale ale dezavantajelor, după care vor fi prezentate avantajele ei.

Sunt cinci argumente aduse de obicei împotriva efectuării operaţiunii de structurare a

problemelor, argumente legate de eficacitatea, costurile, valorile metodologice, rezistenţa
culturală, şi, în final, cel legat de putere (www.albany.edu/faculty/ts460/pad634).

52
Obiecţiile legate de eficienţa structurării unei probleme vin din câteva direcţii diferite. În
primul rând, se consideră că structurarea unei probleme tinde să o îngusteze şi să se piardă din
vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproiectează lipsa complexităţii: Kleinmuntz (1990,
pp. 296 – 310) aduce în discuţie argumentul recunoaşterii patternurilor, al configuraţiilor, ca
bază pentru luarea deciziilor. În studiul efectuat, acesta realizează analogii între recunoaşterea
patternurilor în cazul jocului de şah şi în cazul deciziilor medicale de diagnostic. Totuşi,
asocierea este forţată, întrucât, spre deosebire de jocul de şah, care este unul puternic
structurat, cu reguli precise, şi fără riscuri deosebite la adresa jucătorilor, deciziile din
domeniul medical se desfăşoară într-un mediu imprevizibil, şi în condiţii de risc ridicat.

Un alt argument adus frecvent în discuţie este cel referitor la rigiditate; acesta susţine că
structurarea impune o lipsă de flexibilitate în înţelegerea unei probleme. Apoi, se mai
reproşează că exerciţiile de structurare a unei probleme duc la rezultate care nu sunt intuitive.
De obicei acest argument este exprimat de profesionişti cu experienţă, care se bazează mult în
judecăţile pe care le fac pe înţelepciunea acumulată în decursul carierei. Este poate util să fie
amintite aici posibilităţile de eroare de judecată care apar în cazul utilizării instrumentelor
heuristice detaliate în celebrul studiu realizat de Amos Tverski şi Daniel Kahnemann.
În final, argumentele referitoare la eficienţa structurării problemelor se încheie cu cel care
susţine că structurarea distorsionează problema prin cuantificare.

Într-adevăr, se pot face o serie de greşeli în cadrul cuantificării, greşeli care afectează profund
paşii ulteriori îndepliniţi pentru rezolvare. Prima posibilitate este cea prin care se măsoară
doar elementele care pot fi măsurate uşor, ceea ce nu duce la probleme mari pâna la un
moment dat. Pasul următor constă în neglijarea a ceea ce nu poate fi măsurat sau acordarea de
valori cantitative arbitrare variabilei în cauză. Acest lucru duce la rezultate artificiale în cel
mai bun caz sau pur şi simplu greşite. A treia greşeală majoră este de a presupune că ceea ce
nu poate fi măsurat uşor nu este important, ceea ce este pur şi simplu orbire. În final, şi cea
mai rea situaţie este cea în care se consideră că variabilele care nu pot fi măsurate nici nu
există, ceea ce din punct de vedere metodologic echivalează cu o sinucidere (I. I., Mitroff,
1985, pp. 195-202).

Argumentele legate de costul operaţiunii sunt relativ obişnuite, şi se referă la perspectiva din
care se percepe problema. Costurile sunt asumate pe termen scurt şi sunt palpabile, în timp ce
beneficiile par nesigure şi se simt doar pe termen lung. Aversiunea la risc este motivul
principal pentru care se aduce în discuţie acest argument. În plus, el este asociat de multe ori

53
cu lipsa tipică şi cronică de bani pe care o resimt instituţiile publice, iar rezultatul acestei
asocieri este unul destul de puternic pentru a câştiga într-o dispută cu membri nepreveniţi ai
grupului de decizie.

Un alt set de argumente împotriva structurării este cuprins de obicei sub umbrela valorilor
metodologice. Astfel, structurarea este asociată cu aversiunea (părtinirea) împotriva a ceea ce
este perceput drept caracterul inuman al maşinilor (citeşte calculatoarelor) şi al mecanizării,
care, în viziunea susţinătorilor acestei opinii, nu ar trebui să ia decizii legate de destinul
fiinţelor umane. Această părere este cuplată de regulă cu acuzaţiile de intelectualism,
“raţionalizare” şi matematizare a fenomenelor/deciziilor care influenţează domeniul public. În
plus, mai pot apare şi împotriviri cauzate de anumite metode ca de ex. experienţa rezultată în
urma unei aplicări greşite a unei metode anume sau critici la adresa punctelor slabe ale
analizei de decizie.

O altă problemă este pusă de rezistenţa culturală sau de inerţia caracteristică existentă în
organizaţii. Rezistenţa la schimbare este un fenomen notoriu şi studiat pe larg. Pentru a
beneficia de avantajele structurării este nevoie de un anumit nivel de pregătire şi de expertiză
în cadrul organizaţiei. Dacă programele de pregătire pentru introducerea unor metode noi de
decizie coordonate de mangementul de vârf nu sunt susţinute în mod concret, dacă proiectele
care reunesc decidenţi din mai multe servicii/birouri nu beneficiază de atenţie constantă, riscul
eşecului este mare.

Totuşi, argumentul legat de puterea asumată în cadrul etapei de structurare a problemei are
două feţe. Una se referă la situaţia în care şeful ierarhic asumă conducerea procesului şi îşi
impune viziunea proprie asupra problemei aflată în dezbatere. Cealaltă este puţin mai delicată,
întrucât este vorba de situaţia în care managementul consideră că este nevoie de expertiză
exterioară organizaţiei şi în consecinţă este chemat un consultant (sau o echipă de consultanţi)
Acesta trebuie să fie foarte atent să nu asume un rol de conducător al procesului (chiar dacă,
uneori organizaţia îl va considera “salvator”), şi va trebui să-şi orienteze activitatea de
consultanţă spre crearea capacităţii de rezolvare a problemei în interiorul organizaţiei.

În sfârşit, alte argumente înregistrate împotriva realizării procesului de structurare a

problemelor se referă la valorile implicite înglobate în modele (precum eficienţă, economie,
atunci când unul dintre obiectivele instituţiilor publice este să asigure echitatea) sau faptul că
înţelegerea este limitată în cazul modelelor complexe.

54
Există însă o serie de avantaje pe care numai structurarea le poate aduce pentru rezolvarea
unei probleme, şi ele depăşesc dezavantajele enumerate mai sus. Structurarea problemelor
ajută în primul rând la identificarea beneficiilor primare dar şi a efectelor secundare ale unei
probleme.

Dintre beneficiile primare cel mai important este consistenţa calitativă constantă pentru
identificarea corectă a componentelor unei clase de probleme. Este, desigur, important să fim
siguri că am identificat corect componentele problemei cu care ne confruntăm. Altfel, soluţiile
găsite pentru o problemă identificată incorect nu doar că nu rezolvă discrepanţa între starea de
lucruri existentă şi cea dorită, dar mai creează în plus noi disensiuni.

Structurarea ajută, de asemenea, la reducerea erorilor de judecată şi de decizie. Printre erorile

cele mai des discutate de literatura de specialitate (A. Tversky, D., Kahnemann, 1974, pp.
1124-1131) se numără cele de aplicare incorectă a probabilităţilor, disponibilitate, precum şi
de ancorare şi ajustare.

În plus, un avantaj deloc de neglijat al structurării (din perspectivă managerială dar nu numai)
este că asigură justificarea şi explicarea publică a unor decizii, deci contribuie la
îmbunătăţirea transparenţei în luarea deciziilor. Acest avantaj este cu atât mai important cu cât
pentru sectorul public transparenţa cu care se iau anumite decizii este (sau ar trebui să fie,
pentru cazul României) o condiţie importantă. Motivul principal este mai degrabă de natură
etică: - este vorba de alocarea fondurilor publice, o responsabilitate enormă în faţa publicului.6
Să ne gândim doar la audierile publice efectuate în faţa Parlamentului, când miniştri sau înalţi
funcţionari sunt chemaţi să explice, în urma interpelărilor, anumite situaţii sau decizii.

De asemenea, structurarea furnizează baza pentru compararea alternativelor propuse şi ajută

la clarificarea priorităţilor şi a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia. Astfel de
discuţii se pot observa uneori la probleme de tipul alocărilor bugetare, când divergenţele de
opinii sunt exprimate în termeni de valori, sau obiecţiile se pot aduce prin raportări la
programele electorale.

La beneficiile deja enumerate se mai adaugă cele legate de îmbunătăţirea comunicării între
diversele părţi implicate. Procesul de comunicare între două sau mai multe părţi este o sursă
importantă, deşi adesea neglijată, de introducere a erorilor în procesul de decizie; structurarea

6
Din păcate, funcţionarea acestei motivaţii solicită un nivel mai ridicat de cultură civică din partea cetăţeanului
român. Cert este că Barometrele de opinie efectuate în ultimii ani arată o creştere înceată, dar pozitivă, totuşi, a
reacţiei publice la acest tip de argumente.

55
ajută la minimizarea ei. De asemenea, viteza de răspuns, viteza de reacţie la o anumită situaţie
este mult îmbunătăţită, ceea ce duce la creşterea flexibilităţii şi adaptabilităţii la o situaţie
nouă. De exemplu, structurarea problemei în cazul unei creşteri a numărului rozătoarelor într-
un oraş poate fi adaptată în cazul apariţiei unei specii noi de tânţari care pune în pericol
sănătatea publică. Tot structurarea ajută la eliminarea informaţiei inutile apărută, nu de puţine
ori, în anumite situaţii de criză, şi care mai poate introduce elemente nerelevante pentru
rezolvarea problemei în cauză. Per ansamblu, se poate spune că procesul repetat de structurare
în cazuri relativ apropiate duce la o îmbunătăţire generală a procesului de decizie în anumite
clase de probleme.

O altă latură mai puţin menţionată în discuţiile referitoare la avantajele structurării

problemelor este şi cea legată de legitimizarea unei probleme şi de consolidarea suportului de
grup. O dată ce un anumit grup a investit timp, energie şi efort în structurarea unei probleme,
va tinde să se ocupe atent şi de implementarea deciziei la care se ajunge. De asemenea,
discuţiile purtate cu această ocazie ajută la îmbunătăţirea relaţiilor din interiorul grupului
respectiv (şi în ultimă instanţă a coordonării între ele) factor important atunci când din grupul
managerial de decizie fac parte şefi ai unor servicii/birouri diferite, care sunt toate
responsabile de implementarea deciziei şi care altfel nu ar avea modalităţi de interacţiune. Ca
o consecinţă a factorilor de mai sus, structurarea duce la creşterea şi dezvoltarea expertizei în
domeniul elaborării deciziilor în cadrul organizaţiei.

Avantajele şi dezavantajele enumerate mai sus ne permit să concluzionăm în legătură cu

posibilele domenii de aplicare a structurării problemelor. Pentru domenii precum previziunile
meteo, deciziile de investiţii financiare, contraspionaj militar, sau aviaţie, avantajele
structurării problemelor s-au făcut simţite de mult. Cantitatea de studii şi articole existente cu
aplicaţii pentru aceste domenii este un argument serios în favoarea acestui argument.
Cercetările ultimilor ani au deschis noi perspective pentru deciziile în domeniul selectării
personalului, managementul crizelor şi pentru unele ramuri în domeniul medical. De ex.
diagnoza cancerului mamar: introducerea controalelor periodice pentru detectarea acestuia au
dus la creşterea ratei de detectare timpurie, urmată de tratament adecvat în acest sens.
Tratamentul realizat în faza timpurie este mai puţin costisitor, astfel costurile directe si
indirecte ale actului medical scad7. Trebuie, totuşi, precizat că există şi domenii în care

7
Acest tip de raţionament funcţionează în contextul în care există un cadru coerent de aplicare a medicinei
preventive si in care cetăţenii sunt informaţI asupra posibilităţilor existente , luând decizia respectivă în
cunostinţă de cauză.

56
încercările de a structura o problemă sunt mai puţin fructuoase. Se poate afirma însă că
structurarea problemelor pur şi simplu este mai puţin utilă în domenii în care mediul
problemei variază aleator.

Structurarea problemelor de politici publice. Structurarea problemei face parte din

recomandările propuse de obicei pentru îmbunătăţirea proceselor de decizie. O recomandare a
literaturii de specialitate (www.albany.edu/faculty/ts460/pad634) susţine crearea unui mediu
care maximizează potenţialul uman pentru a atinge performanţa şi pregătirea unui grup de
experţi care să funcţioneze la modul optim în acel mediu. Aceste recomandări pot fi uşor
încadrate în funcţiile generale ale managementului unei instituţii, fie ea publică sau privată.
Observaţia care se impune aici este că managementul din sectorul public confruntă mai multe
piedici decât omologul său din sectorul privat atunci când încearcă să-şi îndeplinească această
funcţie.
Paşii cei mai importanţi care trebuie realizaţi pentru îndeplinirea acestui obiectiv sunt (idem):

 Structurarea problemei;
 Alinierea/ordonarea motivaţiilor şi obiectivelor (stabilirea priorităţilor);
 Îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;
 Îmbunătăţirea calităţii informaţiei disponibile şi a felului în care aceasta este prezentată;
 Îmbunătăţirea procedurilor de decizie şi a instrumentelor folosite în cadrul procesului de
decizie;
 Preocuparea pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a factorilor de decizie şi a
personalului.
Primele trei puncte sunt tratate deja, fie aici (în etapele următoare) sau în lucrări similare.

Calitatea şi felul de prezentare a informaţiei este un aspect important în cadrul procesului de

analiză a unei politici publice. O tendinţă frecventă este de a aduna şi a prezenta cât mai multă
informaţie referitoare la o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci
relevanţa. Să nu uităm nici că unul dintre avantajele majore ale structurării problemelor,
constă tocmai în eliminarea informaţiei nerelevante pentru problema aflată în discuţie.

Există câteva proceduri relativ simple care pot asigura un proces ordonat, clar de acumulare a
informaţiei. În primul rând, construirea unei liste de verificare pe baza ideilor proprii dar şi a
sugestiilor venite din cadrul grupului de lucru (sau, de ce nu, din exterior) asigură colectarea
organizată a informaţiei necesare. Organizarea informaţiei pentru a asigura o prezentare şi o

57
internalizare de calitate se face funcţie de următoarele cerinţe: descompunerea şi structurarea,
eliminarea redundanţei, claritate, şi direcţie (asigurarea că graficele funcţiilor asociate variază
pozitiv). Pentru integrarea şi obţinerea rezultatelor se folosesc punctele forte atât ale factorului
uman cât şi ale mijloacelor tehnice (calculatorul). Pentru integrarea datelor şi obţinerea
direcţionării potrivite literatura de specialitate (L.,R., Goldberg, 1991) recomandă aplicarea
modelelor statistice de regresie. Motivaţia alegerii modelelor de regresie constă în avantajele
pe care acestea le aduc procesului, şi anume: ajustarea diferenţelor de validitate ale
variabilelor, echivalarea unităţilor de măsură ale variabilelor şi ale criteriilor, asigurarea
consistenţei judecăţilor rezultate din aceleaşi patternuri, calcularea corelaţiilor între variabile,
şi calcularea efectelor de regresie (idem).

O schemă care rezumă procesul de mai sus este următoarea (R.,Hogarth, 1980):

Figura 4.
Acumulare

Procesare

Produs

Acţiune

Rezultat

Mediul sarcinii

Un aspect important al mediului în care se realizează acest proces în sectorul public se

referă la incertitudine. Incertitudinea este definită drept situaţia în care se cunosc
posibilităţile/alternativele de rezolvare a unei probleme dar nu se ştiu probabilităţile lor de
îndeplinire. Spre deosebire de incertitudine, riscul este definit drept situaţia în care se ştiu atât
alternativele de rezolvare a unei situaţii dar şi probabilităţile cu care aceste alternative se pot

58
petrece. Există câteva căi prin care se poate micşora incertitudinea într-o anumită situaţie. O
primă modalitate este obţinerea de informaţie mai bună, lucru care nu este posibil întotdeauna.
Apoi, căutarea de noi variabile şi cercetarea pentru a găsi informaţie de calitate poate duce la
o definire mai clară a problemei. În fine, un alt tip de cercetare este utilă pentru reducerea
incertitudinii, şi anume cea care duce la mai buna înţelegere a proceselor şi a mediului.
Aceasta poate contribui la utilizarea mai eficientă a informaţiei deja disponibile.

În sfârşit, pregătirea personalului se face prin furnizarea de experienţe cu studii de caz şi

feedback valid. Acesta poate fi de două feluri: cognitiv, prin explicarea clară a sarcinii de
efectuat, precum şi referitor la rezultate, cu explicarea retroactivă a felului în care s-a ajuns la
anumite rezultate.

Prima şi poate cea mai mai importantă etapă a analizei, şi care de obicei este mai uşor trecută
cu vederea este este cea de definire a problemei. La o primă vedere, problemele sunt uşor de
definit. De exemplu, cine nu a auzit de “problema copiilor străzii”? Însă ne putem întreba, pe
bună dreptate, la ce se referă aceasta. Răspunsul oferit cel mai des este cel de “minori care
locuiesc în instalaţiile de canalizare, fără supravegherea părinţilor”. Însă de aici decurg o serie
de ramificaţii legate de prostituţie, consum de droguri, cerşetorie, ca să numim doar câteva
dintre ele şi care complică găsirea de soluţii adecvate. Iar atunci când cei care discută pe
această temă se referă la aspecte diferite ale ei, se ajunge uşor la discuţii paralele.

Literatura de specialitate (Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., 1993, pp. 147) consideră că în această
etapă are loc prima încercare de a preciza termenii concreţi ai problemei, atât în sens tehnic
cât şi o încadrare a dimensiunilor politice ale situaţiei supusă analizei. Există două perspective
majore asupra felului în care se poate face acest lucru: una care susţine că definirea se face în
termeni neutri, obiectivi, cantitativi, şi cealaltă care consideră că în cadrul definirii se iau în
considerare şi aspecte calitative, ale valorilor şi normelor considerate acceptabile ale
grupurilor interesate de/afectate de situaţia respectivă. În plus, procesul de definire a
problemei se poate discuta, la rândul lui, din mai multe perspective. Prima ar fi cea
pragmatica, în care analizarea unei probleme de interes public este justificată doar atunci când
există diferenţe de opinie asupra subiectului/temei/problemei în cauză şi când, în acelasi timp,
pot fi găsite cel puţin două soluţii pentru rezolvarea lui/ei. Pe de altă parte, există abordarea
criteriului social, în care analistul încearcă să găsească probleme care sunt relevante din punct
de vedere social şi care ar trebui rezolvate pe calea intervenţiei guvernamentale. Aici discuţia
este puţin mai ramificată, deoarece încadrarea problemelor de interes public în raport cu cele

59
de interes privat poate cauza controverse. De exemplu, până la declanşarea Marii Crize
economice din 1929 şomajul era considerat o problemă care afecta direct individul şi era strict
de interes privat. Revenind la zilele noastre, violenţa domestică, deşi recunoscută drept
frecventă în România, este considerată în multe sondaje drept un fenomen de interes privat,
care nu necesită intervenţie publică. În plus, definirea unor standarde poate duce la
interpretarea unor situaţii drept problematice. De exemplu, definirea şomajului: înainte de
1989 obiectivul anunţat oficial era şomaj 0%,chiar dacă exista şomaj mascat. Schimbările post
1989 au dus la creşterea cifrei anunţată oficial pentru şomaj până la 13-14% ceea ce a cauzat
comentarii intense.

O modalitate relativ uşoară de a detecta influenţa modului de definire a problemei asupra

soluţiilor propuse poate fi obţinut prin consultarea felului în care mass-media contribuie la
definirea unei probleme majore: de ex. relatarea în cadrul unor conferinţe de presă de la nivel
ministerial referitoare la calamităţi şi la măsurile propuse pentru îmbunătăţirea situaţiei. De
cele mai multe ori se accentuează aspecte diferite ale problemei (ceea ce este normal şi uşor
de explicat, având în vedere preferinţele autorilor), se pot furniza inclusiv cifre diferite pentru
recompensele acordate celor afectaţi de calamitate (diferenţe explicabile prin erori apărute în
cadrul procesului de comunicare a informaţiei), iar acest lucru duce, în cazul documentării
incomplete, din partea analistului, la definirea limitată sau părtinitoare a problemei în cauză.

Patton si Savicky recomandă respectarea unei serii de paşi pentru definirea problemei (1993,
pp.151) si anume: „verificarea enunţului iniţial al problemei, utilizarea celor mai bune date
disponibile8 pentru a contura dimensiunea reală a problemei, definirea problemei din
perspectiva părţilor interesate, identificarea potenţialilor câştigători şi a celor care pierd şi
realizarea unei prime aproximări a analizei”. În continuare, analistul va trebui să modifice
nivelul de analiză, de la cel al definirii problemei la identificarea concretă a măsurilor de
aplicat în vederea rezolvării problemei, astfel încât să se poată trece mai departe la
identificarea alternativelor propuse pentru rezolvare. Tot cei doi autori recomandă o serie de
acţiuni pentru definirea problemei (idem, pp.152-154):

1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie structurate ideile deja
existente referitor la o anumită problemă. De cele mai multe ori avem foarte multe informaţii

8
Acest lucru nu se referă la limitarea analizei în funcţie de datele care se pot găsi cel mai uşor, ci la asumarea
explicită a limitărilor existente din cauza nedisponilbilităţii datelor, după ce s-au realizat toate eforturile posibile
pentru a ne asigura că dispunem de datele posibile. Problema accesibilităţii datelor este foarte frecventă în
realizarea de analize pentru Romania, din motive care pot fi discutate altă dată.

60
şi date despre problema în cauză, însă, fiind colectate dezorganizat şi intercalate cu valorile pe
care le asociem unor aspecte sociale, ele duc la conturarea unei imagini mai puţin clare asupra
a ceea ce este de fapt problema în cauză. De exemplu, în afirmaţia „copiii ar trebui mai bine
protejaţi prin implementarea legislaţiei deja existente în domeniul drepturilor copilului” sunt
câteva asumpţii prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. În primul
rând este asumpţia referitoare la faptul că protecţia copiilor nu este suficient dezvoltată; apoi,
că există mecanisme de protecţie la nivel legal, şi în al treilea rând, se propune implicit o
soluţie referitoare la protecţia copiilor prin implementarea legislaţiei existente.

Pentru clarificare, aici se poate realiza o scurtă inventariere a legislaţiei existente în domeniul
protecţiei copilului, a acţiunilor şi programelor existente în acest sens, a organizaţiilor non
guvernamentale care sunt active în acest sens, precum şi o colectare a datelor statistice
referitoare la existenţa copiilor abandonaţi.

2. Clarificarea limitelor problemei. Aici Patton şi Savicky recomandă specificarea locaţiei

problemei, a duratei de manifestare şi a evoluţiei ei în timp. De exemplu, putem fi interesaţi
de o diferenţiere a problemei pe zone geografice, dacă există diferenţe între zona rurală şi cea
urbană, sau dacă există diferenţe între oraşele mari şi cele mijlocii sau mici, sau dacă există
diferenţe între situaţia de la începutul, mijlocul sau sfârşitul anilor ’90.

3.Clarificarea tipului de informaţie de care este nevoie. De exemplu, aici trebuie clarificat la
cine se referă termenul „copii”: minori în general, 0-6 ani, 7-13 ani, 14-18 ani; „copii care
sunt victime ale violenţei familiale sau copii abandonaţi”; care sunt condiţiile care trebuie
îndeplinite pentru a spune că aceştia sunt protejaţi (sau neglijaţi), de exemplu reglementările
UE, UNICEF; se înregistrează o creştere/scădere a programelor destinate protecţiei copiilor,
etc. În plus, la ce se referă „protecţia mai bună” pentru copii?

4. Evidenţierea scopurilor şi a obiectivelor. O listare, măcar provizorie, a scopurilor şi a

obiectivelor este necesară pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluţii şi, de asemenea,
pentru a estima punctele de vedere ale părţilor implicate. Scopurile se precizează într-un enunţ
cu caracter general, iar obiectivele se precizează astfel încât să fie clar felul în care ele
contribuie la îndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie specificate astfel încât să poată fi
măsurate, calitativ si cantitativ. Pentru exemplul în discuţie, scopul poate fi asigurarea
dezvoltării protejate a copiilor. Obiectivele pot fi asigurarea accesului la servicii sanitare,
reducerea violenţei împotriva copiilor, asigurarea accesului la unităţi şcolare. Măsurarea
acestor obiective se poate face de exemplu prin asigurarea programelor de vaccinări, de
controale obligatorii ale sănătăţii pentru copiii de vârstă şcolară, existenţa şi popularizarea

61
modalităţilor de raportare a situaţiilor de abuz asupra copiilor, numărul de programe de
transport a copiilor din zone mai puţin accesibile la unităţi şcolare, alocaţiile financiare pentru
facilităţile de transport urban şi suburban pentru copii, etc.

5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea palierului de variabile utilizate în

identificarea unei probleme. Uneori acesta este predeterminat de către client, alteori el trebuie
identificat de către analist, sau acesta mai poate depinde de constrângeri legate de timp şi
resurse. La clarificarea acestui palier vor contribui şi alţi actori implicaţi în /afectaţi de
problema respectivă - de exemplu ONG-uri sau grupuri de interes. Acum se pot identifica
punctele de intervenţie care pot duce la schimbări majore, se pot identifica factorii de decizie
responsabili. Pentru centrarea pe componenta de sănătate se pot lua în considerare
modalităţile de aplicare a programelor de vaccinare obligatorie (aplicarea vaccinărilor la
populaţia şcolară, aplicarea vaccinărilor la copiii care au abandonat şcoala), furnizarea
medicamentelor compensate pentru copii, etc.

6. Clarificarea costurilor şi a beneficiilor potenţiale. Acestea se pot stabili prin diverse metode
(CBA, analiză cost-eficacitate, analiză statistică, etc) şi se prezintă sub forma de rezumat,
grafice sau tabele. În plus, se indică şi cine câstigă şi cine pierde în urma rezolvării problemei,
însă nu la nivelul analizei de impact, ci mai degrabă se urmăreşte identificarea marjei de
opţiuni disponibile. De exemplu, copiii au de câştigat în urma îmbunătăţirii stării de sănătate;
pot apare cheltuieli suplimentare la buget în urma aplicării unor liste mai mari de compensări
pentru medicamente destinate copiilor; medicii pot avea sarcini mai mari de rezolvat în urma
controalelor periodice ale copiilor pe care îi au în evidenţe.

7. Recapitularea felului în care s-a enunţat problema. Se poate identifica astfel dacă problema
a fost enunţată clar, dacă se pot identifica părţile interesate şi punctele lor de vedere, daca
asumpţiile valorice făcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpţiile făcute şi verifica
flexibilitatea enunţului. De exemplu, în discuţia de până acum s-a accentuat aspectul
preventiv (vaccinări, controale periodice) . În ce măsură copiii (şi părinţii) sunt conştienţi de
responsabilitatea pe care trebui să şi-o asume pentru realizarea acestora? Nu există cumva
costuri indirecte asociate acestor măsuri care diminuează (sau chiar anulează) efectele lor
pozitiv (lipsa de aces la serviciile medicale, întârzieri în furnizarea vaccinurilor sau a
medicamentelor necesare, lipsa reurselor financiare necesare, etc?)

III.3. Stabilirea criteriilor de evaluare.

62
O dată ce problema a fost definită în linii mari, etapa următoare este cea care se referă la
stabilirea criteriilor de evaluare a alternativelor. Se poate întreba cum se justifică stabilirea
criteriilor de evaluare înaintea identificării alternativelor disponibile. Răspunsul este dat de
faptul că, stabilind criteriile de evaluare înaintea identificării alternativelor, se evită
posibilitatea găsirii de argumente justificative pentru opţiunea favorită. Există o serie de
modalităţi de abordare şi de lucru cu factorii de decizie în stabilirea acestor criterii.

În cadrul etapei de definire a problemei s-au stabilit, orientativ, şi criteriile de evaluare a

alternativelor, ca parte a stabilirii variabilelor de lucru şi de identificare a măsurilor folosite.
Criteriile se pot contura pe o scală de la general la specific şi sunt scopuri, obiective, criterii şi
măsuri. Conform literaturii de specialitate acestea sunt definite definite (Patton, C.V. şi
Sawicki, D.S., 1993, pp. 187):

- scopurile se referă la enunţuri generale privind ceea ce se doreşte a se împlini pe termen

lung. Se pot asimila enunţurilor generale de politici publice, de tipul „Dorim să încurajăm
dezvoltarea economică la nivelul comunităţii noastre”

- obiective: enunţuri formulate concret despre scopuri, cuprinzând de obicei populaţia ţintă şi
un cadru de timp - de exemplu “În următorii 4 ani vom aloca resurse în vederea încurajării
dezvoltării IMM-urilor în cadrul comunităţii noastre”.

- criterii : se descriu în mod specific dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Includ
costuri, beneficii, eficacitate, eficienţă, risc, fezabilitate politică, legalitate, incertitudine,
echitate, stabilirea momentului potrivit în timp. Un grup de criterii se poate referi la costuri:
Există, în prezent, condiţiile necesare pentru a atrage investiţii în IMM-uri la nivelul
comunităţii? Există infrastructura necesară (accces rutier, cale ferată, avion? Reţeaua de
comunicaţii (telefon, cablu, acoperirea reţelelor de telefonie mobilă) este suficientă? Trebuie
făcute investiţii suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot
atrage fonduri în acest sens? Promovarea potenţialului comunităţii în ce mod s-a realizat?

- măsuri: definiţii operaţionale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai multe
măsuri, care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante şi ex post sau pentru
compararea situaţiilor similare care se desfăsoară în locaţii geografice diferite. De exemplu,
pentru comunitatea din exemplu, reţeaua rutieră este într-o stare proastă, însă este la mai
puţin de 10 km de un nod important de cale ferată, accesul pe cale ferată este foarte bun.

III.4. Identificarea de alternative de politici publice.

63
Întregul proces de analiză a politicii publice se desfăşoară în jurul unor alegeri. Deşi se poate
ajunge la acord în legătură cu scopurile şi obiectivele de îndeplinit, mijloacele de îndeplinire a
acestor obiective pot cauza discuţii suplimentare interminabile. Abordarea generală
recomandată de Patton-Savicky este de a identifica un număr cât mai mare de alternative,
pentru ca apoi să se poată delimita câteva care sunt într-adevăr utile pentru soluţionarea
problemei. Sunt câteva capcane aici: identificarea unor alternative marginale (diferenţele între
ele sunt minime), eliminarea timpurie a unor alternative care nu par fezabile sau par
inacceptabile din punct de vedere politic, al costurilor, sau sunt foarte noi si se aşteaptă un
nivel ridicat de rezistenţă.

Pentru identificarea alternativelor se recomandă o atitudine cât mai deschisă şi utilizarea unor
surse cât mai variate de informaţii. Astfel, Patton-Savicky includ aplicarea metodelor de
cercetare clasice (ancheta cu chestionar, interviu, etc) pentru investigarea problemei atunci
când există resursele necesare; analiza status-quo, adică realizarea de prognoze asupra a ceea
ce s-ar întâmpla în cazul continuării tendinţelor curente; comparaţii cu o stare ideală;
contactarea unei reţele de experţi în domeniu; analiza literaturii de specialitate; comparaţii cu
alternative aplicate în practică pentru identificarea situaţiilor similare, e vorba de consultarea
modelelor de succes aplicate deja în alte părţi; înregistrarea alternativelor sugerate de alţii,
atunci când analistul nu are libertate de identificare a tuturor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta în
investigarea de alternative, atât în interiorul clasei de probleme, cât şi dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme.
Metodele clasice de dezvoltare a creativităţii (brainstorming, brainwriting, sinectica, analogia
si metafora, Phillips 66), discutate în literatură (A. Androniceanu, 1999) sunt extrem de utile
pentru identificarea de alternative noi.
Problema cea mare apare atunci când alternativele identificate trebuie adaptate la problema în
discuţie. Aici analiza devine într-o anumită măsură o formă de artă, întrucât nu există reţete
funcţionale definite în prealabil. Experienţa se obţine în timp şi se pot obţine sugestii în urma
verificării soluţiilor care au avut deja verificare în practică. Computerul poate fi util de
asemenea, având în vedere faptul că sunt programe care pot ajuta analiza calitativă a unor
opţiuni prin identificarea temelor comune, care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin
căutări paralele sau prin identificarea arborilor de decizie, însă în ultimă instanţă factorul

64
uman este cel care stabileşte parametrii de rezolvare a problemei şi care are responsabilitatea
deciziei şi a judecăţii finale.

III.5. Selectarea alternativelor de politici publice.

Activitatea privind selectarea alternativelor de politici publice în cadrul analizelor realizate se

recomandă a fi una cât se poate de obiectivă. Se recomandă în acest demers utilizarea unor
instrumente suplimentare care să ajute analistul în „departajarea” alternativelor identificate şi
identificării cât mai exacte a parametrilor acestora.

În acest sens, utile în acest proces pot fi cele trei metode detaliate în capitolul următor al
acestei lucrări. Acestea sunt: metoda arborelui de decizie, metoda multiatribut şi analiza cost-
beneficiu.

III.6. Comunicarea rezultatelor analizei de politici publice.

De regulă clientul pentru care se realizează analiza este o persoană de decizie care are un
program aglomerat şi care are prea puţină rabdare, timp şi disponibilitate pentru parcurgerea
unui material exhaustiv. De obicei clientul/decidentul doreşte să fie la curent cu mersul
analizei/proiectului, însă nu doreşte să o realizeze el/ea; de asemenea, clientul lucrează sub
presiunea timpului, şi, în fine, atunci când lucrează cu analişti tocmai ieşiţi de pe băncile
şcolii tinde să-i trateze cu o oarecare lipsă de încredere ((D. L.Weimer , A. R. Vining, 1999,
pp. 290-295).

Pentru dezvoltarea unei relaţii de încredere cu clientul este important să se respecte o

serie de reguli nescrise (idem):

- pregătirea în avans a unor rapoarte intermediare pentru prezentarea/documentarea felului în

care se derulează analiza. Acestea se pot prezenta la intervale de dinainte stabilite pentru a
implica clientul în proces, fără însă a-l aglomera cu detalii;

- descompunerea analizei în părţile componente, în vederea comunicării cât mai structurate

- prezentarea în interiorul subunităţilor trebuie facută cât mai clar, cu ambiguităţi cât mai
puţine. Acest lucru nu înseamnă că neclarităţile, acolo unde există (şi de obicei sunt puncte
mai puţin clare sau mai dificil de definit) trebuie ascunse de client, ci trebuie prezentate
separat, în cadrul discuţiilor intermediare, în vederea pregătirii clientului pentru observaţii din

65
partea potenţialilor oponenţi, care vor fi rapizi în identificarea neclarităţilor din materialul
clientului.

Rapoartele de analiză au o structură diferită de cea a unui eseu sau a unei lucrări academice.
Astfel, trebuie să fie cât mai uşor de citit şi sa permită clientului/cititorului să identifice rapid
punctele de interes (idem):

 trebuie să conţină un rezumat la început, în care să se prezinte în mod concis

elementele principale ale analizei, o definire a problemei şi de asemenea
recomandările. Atunci cand raportul scris nu e mai lung de câteva pagini, rezumatul
este trecut în primul paragraf şi se încheie, de asemenea, cu un enunţ scurt al
recomandării
 tabla de materii/cuprinsul, prezent/ă de asemenea la începutul lucrării, permite
parcurgerea rapidă a conţinutului;
 stabilirea de priorităţi în prezentarea informaţiei, ajută, de asemenea, la transmiterea
eficientă a informaţiei;
 utilizarea de titluri şi subtitluri care sugerează conţinutul secţiunii ajută, de asemenea,
în comunicare;
 exprimarea se recomandă a fi succintă, în textul raportului se recomandă a se include
informaţia esenţială într-un limbaj cât mai accesibil cu evitarea jargonului profesional
şi a termenilor tehnici; descrierea metodologică, rezultate statistice, etc. se recomandă
a fi incluse la anexe;
 se recomandă utilizarea precaută a graficelor, a ilustraţiilor, a diagramelor, astfel încât
să se comunice informaţia cât mai clar cu ajutorul lor.
Cele de mai sus reprezintă o serie de recomandări specifice pentru comunicarea cât
mai eficientă a informaţiei şi a analizelor de politici publice, datorită publicului divers la care
poate ajunge raportul: decidenţi care nu au pregătirea de specialitate, timpul şi disponibilitatea
de a rezolva şarade sau de a urmări intrigi de roman poliţist, mass media şi, în sfârşit, dar nu
în cele din urmă, publicul larg.

III.7. Monitorizarea şi evaluarea rezultatului analizei de politici publice.

Activităţi specifice de monitorizare şi evaluare sunt parte componentă a analizei de politici

publice. Monitorizarea continuă, a modului în care evoluează analiza, a schimbărilor ce se

66
produc în cadrul mediului extern sunt câteva din sarcinile specifice ale echipei sau a persoanei
responsabile cu analiza.

IV. Metode de analiză

IV.1. Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut)

Există în domeniul public, ca şi în cel privat, multe situaţii în care deciziile trebuie luate
funcţie de mai multe caracteristici, sau condiţii, care de regulă se află în conflict unele cu
altele. Astfel de exemple pot fi:

 decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o
localitate. Aceasta depinde de condiţii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai
apropiată, tipul de teren pe care se amplasează (stabilitatea geologică, potenţialul său
agricol), sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv, etc.
 decizia de alegere între mai mulţi candidaţi pentru un anumit post într-o instituţie, care
poate depinde de răspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului,
precum experienţa de muncă într-un domeniu similar, abilităţi de comunicare
interpersonală, abilităţi analitice, motivaţie sau conştiinciozitate.
 decizia de stabilire a celei mai potrivite locaţii pentru o parcare subterană într-un oraş
mare poate fi evaluată funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona cu
solicitări mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie.
 decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau în liceu pe
baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat sau pe baza unui
chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective.
 în fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei locuinţe
se înscriu, de asemenea, în categoria deciziilor care pot fi abordate folosind modelul
multiatribut.
Situaţiile de mai sus sunt doar câteva exemple de probleme care pot fi rezolvate folosind
modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate însă o serie de concepte care ajută
la structurarea modelului.

Scenarii (sau situaţiile viitoare posibile, stări ale naturii, sau, pur şi simplu „lucruri
care pot merge prost”) sunt situaţii posibile care pot fi imaginate, care se petrec după ce
decizia a fost luată şi care nu se află sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii
posibile nu sunt luate în considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi,

67
datorită presiunilor multiple sub care îşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se
îngrijoreze în mod inutil. O astfel de situaţie poate apărea în cazul unei decizii asupra unei
investiţii importante care trebuie luată într-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu
se ştie dacă partidul/coaliţia care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării
investiţiei. Totuşi, de regulă, singurul scenariu care, de regulă, va fi luat în considerare va fi
cel referitor la continuarea investiţiei, deoarece decidenţii ştiu că nu au control (sau în caz
fericit acesta este redus) asupra rezultatului alegerilor. Notaţia obişnuită pentru scenarii este
cu cifre romane I, II, III, etc.

Alternativele sunt şi posibilele direcţii de acţiune, opţiuni, sau posibilităţi de alegere.

Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi „raţiune de acţiune”,
„curs de acţiune”, sau „strategie candidată” (Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa, 1999,
pp.131). Alternativele pot varia ca număr de la minimum două până la câteva mii. Astfel,
posibilele locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot fi trei, dar candidaţii pentru admitere
într-o facultate pot fi câteva mii. Numărul alternativelor poate rezulta din investigaţii în teren
sau ca rezultat al creativităţii decidenţilor. Alternativele se notează convenţional cu literele
mari ale alfabetului A, B, C, etc.
Criteriile, cunoscute şi sub denumirea de „atribute”, „obiective”, „puncte tari şi puncte slabe”,
sunt de regulă specifice problemei. Ele sunt identificate de către factorul (factorii) de decizie,
iar numărul lor poate varia între doar câteva şi 150, număr considerat maxim de către unii
cercetători (idem). De exemplu, pentru evaluarea alternativelor pentru un apartament se pot
lua în considerare ca atribute spaţiul locuibil, distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea
şcolii din cartier (dacă decidentul are copii de vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea
construirii unui garaj (dacă are maşină), existenţa unor surse de poluare fonică în apropiere
(străzi puternic circulate, discoteci, gări, etc). Este mai puţin recomandată în această situaţie
includerea preţului ca şi criteriu de departajare, deoarece factorul financiar impune de obicei
anumite bariere la încercările de evaluare obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse
limitate de tipul bani sau timp merge pe direcţia „cu cât mai puţin, cu atât mai bine”.

Altfel spus, constrângerile financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie nedorită
iniţial, decidenţii încercând să minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul
atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri
egale sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de
specialitate recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, în vederea obţinerii de beneficii
maxime cu minimalizarea costurilor.

68
Mai trebuie precizat că atunci când numărul de atribute este mare, ele pot fi aranjate într-o
structură ierarhică. În urma discuţiilor între factorii de decizie se pot stabili un număr de
atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structură
ierarhică a atributelor poate arăta precum urmează (idem).

Fig. 5 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa
cheie

X1 X11

X2

Atribute X3

X4 X17

X5

X6 X61

X7

X67

De foarte multe ori atributele aflate în discuţie sunt în competiţie unele cu altele. În cazul
parcării subterane, de exmplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraşului poate
fi în conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de protejare a
unor relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau măcar minimaliza prin
discuţii în cadrul grupului de decizie, în care să se stabilească de comun acord priorităţi şi
chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste discuţii sunt de mare importanţă pentru obţinerea
susţinerii ulterioare a deciziei atât în faţa superiorilor ierarhici (dacă este cazul), dar mai ales
în faţa publicului. Nu trebuie omis faptul că, spre deosebire de sectorul privat unde o decizie
de acest tip este înscrisă în secţiunea deciziilor de investiţii, în sectorul public ea este o decizie
de alocare bugetară (C., Hinţea, C., Mora, 2000, pp.179). Aceştia sunt bani publici, iar
responsabilitatea pentru buna lor gospodărire se exercită în ultimă instanţă în faţa locuitorilor
comunităţii respective.

69
Un alt aspect care trebuie luat în considerare la construirea matricii de decizie este faptul că,
deseori, atributele au unităţile de măsură diferite. Pentru decizia referitoare la alegerea unui
apartament, de exemplu, poluarea fonică se măsoară în decibeli, distanţa faţă de locul de
muncă în kilometri, iar calitatea şcolii din cartier printr-un indice compozit. O soluţie la
această problemă poate fi dată de evaluarea fiecărui atribut funcţie de o scală calitativă cu
cinci sau şapte trepte, de exemplu de la „foarte rău” la „foarte bine”, urmând ca apoi să
acordăm echivalente numerice pentru această scală, echivalente cu care să lucrăm ulterior.

Discuţia se continuă cu stabilirea importanţei criteriilor, sau mai precis a ponderilor pe care
atributele luate în considerare le au unele în raport cu celelalte. Există metode matematice de
evaluare şi calculare a acestor ponderi (Gh,.Gh., Ionescu, E., Cazan, A.,L., Negruşa, 1999, pp.
132), care sunt mai uşor de aplicat atunci când este un singur decident sau atunci când analiza
este pregătită de către un specialist pentru factorul de decizie politic. Ponderile se pot stabili
sau estima şi prin discuţii între componenţii grupului de decizie, discuţii care pot fi facilitate
fie de către o persoană de conducere din instituţie sau de către un facilitator extern care
acţionează în calitate de consultant pentru organizaţia respectivă. Desigur, metodele
matematice menţionate mai sus pot fi incluse ca argumente în cadrul discuţiei de grup, sau,
chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante propuse de analiştii din
cadrul instituţiei.
Totuşi, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimării importanţei ponderilor
în cadrul unei discuţii într-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din directori ai
mai multor servicii descentralizate dintr-un judeţ implicaţi într-un proiect comun sau din
primari ai mai multor comune care urmăresc formarea unei microregiuni):

 stabilirea unui „limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi, în
consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
 clarificarea priorităţilor pentru fiecare dintre părţile implicate (ar putea exista diferite
priorităţi, operaţionale sau politice);
 construirea unei atmosfere de încredere între membrii grupului care poate fi utilă atât
pentru implementarea deciziei, cât şi pentru viitoare proiecte comune;
 evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului în care acestea afectează pe fiecare
membru;
 obţinerea suportului comun pentru decizia finală şi a satisfacţiei de ansamblu pentru
această decizie.

70
În final, raportul între alternative şi criterii se poate exprima sub forma unei matrici
decizionale pe ale cărei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile.
Se elaborează câte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.

Pe scurt, etapele elaborării unui model multiatribut se prezintă astfel:

1. stabilirea scenariilor de viitor posibile;

2. identificarea alternativelor disponibile;
3. evidenţierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizie: Criterii (linii), Alternative (coloane) pentru fiecare
scenariu posibil;
5. aplicarea unei etichete calitative pe scala „foarte rău” până la „foarte bine” cu cinci sau
şapte trepte, în funcţie de complexitatea problemei pentru evaluarea performanţei fiecărei
alternative pentru fiecare criteriu luat în considerare;
6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la
unu (maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la o
sută (maximum) în funcţie de preferinţe sau de problemă. Se recomandă cu insistenţă
evitarea valorii de mijloc (adică 0.5, 5, sau 50) pentru obţinerea predominanţei unei
alternative sau a alteia;
7. stabilirea ponderilor (importanţei) fiecărui criteriu;
8. efectuarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obţinut.
Având în vedere că s-a lucrat în această variantă cu estimări ale criteriilor, pentru analiza de
sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori estimate pentru
ponderile criteriilor. La apariţia unor discrepanţe între rezultatele iniţiale şi cele de verificare
(şi şansele sunt destul de mari ca aceste diferenţe să apară), se impune o reconsiderare a
etapelor 5-8 sau chiar, la apariţia unor date noi despre problemă, a întregului proces.

Acest model şi-a demonstrat utilitatea în multe situaţii cu care s-au confruntat, în timp,
managerii din instituţiile publice din străinătate, iar în România cel puţin în sectorul privat cu
siguranţă. Este un instrument relativ uşor de aplicat, şi care, în această formă, nu solicită un
nivel ridicat de cunoştinţe matematice (Se impune totuşi precizarea că teoria care stă la baza
acestui model este mult mai puternic formalizată şi componenta matematică este mult mai consistentă
decât ceea ce s-a prezentat aici. Pentru referinţe, vezi Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa,
Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, 1999). Modelul multiatribut este

71
foarte util ca ghid pentru luarea deciziilor în care se alege între mai multe variante distincte de
rezolvare a unei probleme, precum şi ca instrument pentru structurarea problemelor. Paşii
enumeraţi mai sus obligă decidentul dar îl şi ajută în acelaşi timp să listeze alternativele şi să
expliciteze criteriile pe baza cărora ia decizia, precum şi motivele care stau la baza alegerii
sale. Astfel se clarifică mult din raţionamentul care sta la baza deciziei respective, iar aceasta
poate fi comunicată şi înţeleasă mai uşor în etapa de implementare.

În continuare se prezintă un exemplu adaptat după unul oferit de prof. John.W. Rohrbaugh
(Note de curs, Decision Making in Government, Graduate School of Public Affairs,
University at Albany, State University of New York). În acest caz, problema se pune în
termenii alegerii între patru candidaţi pentru postul de Director General în Prefectura judeţului
X9.
1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisionează fără
candidat imediat pentru înlocuire, Investigaţii din partea Comisiei Administrative, şi
Implicarea Guvernului în criza din judeţul X.
2. Listarea alternativelor (candidaţilor): Mureşan, Farkas, Gabor, Moldovan.
3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiză): Experienţa de muncă în domeniu, Abilităţi
interpersonale, Abilităţi analitice, Motivaţie (conştiinciozitate).
4-8. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu şi efectuarea calculelor

Scenariul I Status Quo

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de muncă .20 0 45 80 100

în domeniu
0.00 9.00 16.00 20

Abilităţi .30 20 100 90 0

interpersonale
6.00 30.00 27.00 0.00

Abilităţi analitice .30 100 0.00 25 75

30.00 0.00 7.50 22.50

Motivaţie/conştiin- .20 100 40.00 0 85

9
Toate datele şi persoanele incluse în acest exemplu sunt fictive, orice asemănare cu realitatea este
întâmplătoare.

72
ciozitate 20.00 8.00 0.00 17.00

Total 1.00 56.00 47.00 50.50 59.50

Scenariul II Subprefectul
demisionează fără înlocuitor

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de muncă .29 0 45 80 100

în domeniu
0.00 12.86 22.86 28.57

Abilităţi .43 20 100 90 0

interpersonale
8.57 42.86 38.57 0.00

Abilităţi analitice .00 100 0.00 25 75

0.00 0.00 0.00 0.00

Motivaţie/conştiin- .29 100 40.00 0 85

ciozitate
28.57 11.43 0.00 24.29

Total 1.00 37.14 67.14 61.43 52.86

Scenariul III Investigaţii din partea

Comisiei Administrative

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de muncă .00 0 45 80 100

în domeniu
0.00 0.00 0.00 0.00

Abilităţi .29 20 100 90 0

interpersonale
5.80 30.00 26.10 0.00

Abilităţi analitice .57 100 0.00 25 75

57.00 0.00 14.25 12.82

73
Motivaţie/conştiin- .14 100 40.00 0 85
ciozitate
14.00 5.60 0.00 11.90

Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea Guvernului

în criza din judeţul X

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de muncă .40 0 45 80 100

în domeniu
0.00 18.00 32.00 40.00

Abilităţi .40 20 100 90 0

interpersonale
8.00 40.00 36.00 0.00

Abilităţi analitice .10 100 0.00 25 75

10.00 0.00 2.50 7.50

Motivaţie/conştiin- .10 100 40.00 0 85

ciozitate
10.00 4.00 0.00 8.50

Total 1.00 28.00 62.00 70.50 56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii întrucât fiecare solicită un alt tip
de puncte tari din partea fiecărui candidat. Pentru o astfel de situaţie, în afară de efectuarea
analizei de sensibilitate, este recomandată estimarea atentă a probabilităţilor de îndeplinire a
fiecărui scenariu.

Rândurile de mai sus au schiţat diverse posibilităţi de aplicare a modelului atributelor multiple
în situaţii pentru instituţii publice. Trebuie însă reamintită nevoia de identificare corectă a
tipului de problemă pentru care se aplică acest model.

IV.2. Arborele de decizie

74
Atunci când sunt prezentate ca şi studii de caz, spre exemplificarea unor metode, problemele
sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilităţile diferitelor
direcţii de acţiune sunt, de asemenea, specificate de la bun început. Totuşi, în activitatea de zi
cu zi acest lucru se întâmplă rareori (dacă totuşi se petrece vreodată). La prima înfăţişare, o
problemă se prezintă ca o aglomeraţie de valori inconsistente care conturează o diferenţă între
situaţia curentă şi cea dorită. Aceasta este combinată cu o senzaţie de confuzie a decidentului
care înţelege, treptat, că trebuie să găsească un curs de acţiune care, cel puţin în parte, trebuie
să le satisfacă cel puţin parţial. În consecinţă, un prim pas important este aici decelarea
alternativelor şi valorilor, precum şi identificarea opţiunilor şi obiectivelor. Abia într-o etapă
ulterioară decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele opţiuni,
precum şi de identificarea modalităţilor de reducere a acestora.

Există mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor în cadrul unei
probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de evenimente
ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de evenimente, de
greşeli şi de inferenţe pentru structurarea incertitudinilor sunt doar câteva exemple de
instrumente utile pentru analiza unei decizii (D., Von Winterfeld øi, W., Edwards, 1986, pp. 26).

Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi în continuare doar la arborii de decizie)
respectă paşii de bază ai paradigmei rezolvării de probleme şi poate fi împărţit în mare în trei
etape după cum urmează:

a) Definirea problemei, schiţarea unei structuri analitice generale şi formalizarea ei parţială.

Aici se răspunde la întrebări de tipul: Care este mediul problemei şi care este natura ei? Cine
este decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opţiunile generice posibile? Care sunt
grupurile sociale afectate de decizie? Nu în ultimul rând, o întrebare importantă este şi: Care
este scopul analizei? Acum se construieşte doar o schemă aproximativă a problemei. În urma
acestei etape rămân rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor în raport cu
opţiunile sau liste de posibile grupuri ţintă afectate de decizie.

b) În funcţie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de structurare a

problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferenţa ierarhică sau detectarea semnalelor
pentru diagnoză). Întrebările tipice pentru această etapă sunt: Care este problema importantă
aici, conflictul între valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele pentru a
răspunde cerinţelor problemei? Un aspect important pentru această etapă este recomandarea
conform căreia este util să fie încercate mai multe modele, fără a se hotărî de la bun început

75
doar unul singur. Motivul acestei recomandări a fost discutat pe larg într-un capitol precedent:
dacă se ia prea repede hotărârea asupra modelului care va fi aplicat, fără a se explora şi alte
alternative, riscul de a aplica o structură nepotrivită pentru tipul de problemă cu care ne
confruntăm este mare. O cale bună de verificare a structurilor alese iniţial este prin realizarea
unor estimări numerice aproximative şi efectuarea unor calcule primare. Adesea, această
verificare preliminară duce la restructurare şi simplificarea problemei.

c) Etapa a treia constă în rafinarea structurilor identificate în etapa precedentă. Abia acum, o
dată ce gradul de siguranţă referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza problemei
este suficient de mare, se poate trece la elicitarea unor date, cifre mai detaliate legate de
problema în cauză (idem).

Totuşi, se pune întrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin care
are loc descompunerea procesului de decizie în componentele sale înaintea luării deciziei
(Connoly, T., Arkes, H. şi Hammond, K., 2000, pp. 4-5). Aceste componente includ probabilităţile
de îndeplinire a alternativelor luate în considerare precum şi utilitatea ataşată fiecărei
alternative. Schiţarea unui arbore de decizie înaintea luării deciziei propriu-zise este o
modalitate bună de a uşura procesul de decizie. Ea ajută la descompunerea procesului în
elemente care pot fi estimate pe baza probabilităţilor şi a utilităţilor, furnizând astfel o
imagine clară asupra deciziei şi a componentelor sale.

Sunt necesare patru tipuri de informaţie pentru costruirea unui arbore de decizie
(idem):

1. Care sunt alternativele?

2. Care sunt rezultatele posibile?
3. Care este probabilitatea fiecărui eveniment?
4. Care este valoarea fiecărui eveniment pentru decident?
În plus, mai sunt câteva notaţii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie (Gh.,Gh.,
Ionescu, E., Cazan, A., L., Negruşa, 1999, pp. 102-103):

1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un pătrat, sunt punctele unde
decidentul trebuie să aleagă un anumit curs de acţiune dintr-un număr finit de alternative
posibile.
2. Nod şansă (punct de ramificaţie, punct şansă), reprezentat printr-un cerc, arată că un
anumit eveniment, asupra căruia decidentul nu are un control, urmează să se întâmple.

76
3. Alternativele (căile de acţiune) sunt reprezentate prin ramificaţii care ies dintr-un nod
decizional. Costul asociat alternativei respective, dacă există, se scrie pe ramificaţia
corespunzătoare alternativei respective, iar dacă ea se respinge atunci ramificaţia
respectivă se barează cu o linie verticală.
Un exemplu de problemă ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este prezentat
în cele ce urmează (prelucrat după T., Connoly, H, Arkes, K, Hammond, 2000, pp.4-5). O persoană
primeşte o ofertă de promovare în carieră foarte tentantă, dar care implică mutarea într-o altă
localitate. Oferta este motivantă şi sub aspect financiar, dar mai ales sub aspectul
posibilităţilor de dezvoltare profesională. La ora primirii acestei oferte persoana respectivă are
probleme la locul de muncă, sentimentul inutilităţii predomină, pe scurt, oferta de promovare
vine la un moment potrivit. Totuşi, i se precizează că există 40% şanse ca nici noul post să nu
fie ceea ce îşi doreşte, iar în caz de eşec va fi concediat. Dacă nu se mută, atunci există 20%
şanse ca problemele care le are la locul de muncă să se înrăutăţească şi în consecinţă să fie
concediat. Nu este nici o şansă ca problemele să se rezolve de la sine. Ce ar trebui să facă
acestă persoană? Figura următoare arată arborele de decizie

Figura 6

Succes p=0.60 U=1.0

Acceptare

Insucces p=0.40 U=0.0

Acceptare sau nu?

Problema trenează p=0.80 U=0.6

Respingere

Înrăutăţire p=0.20 U=0.0

În figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaţii. Acestea sunt :

 Alternativele: acceptarea promovării sau păstrarea postului

 Rezultatele fiecărei alternative: Succes, Insucces, Problema trenează, Înrăutăţire
 Probabilităţile asociate cu fiecare dintre acestea.

77
Urmează estimarea utilităţii fiecăreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea variază pe o
scală de la 0.0 (cel mai rău) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat că varianta mutare-
succes este ce mai bună şi a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adică 1.0. Variantele eşecului,
adică terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilităţilor sale. În sfârşit,
decidentul nostru a considerat că varianta muncii în situaţia de tensiune şi disconfort valora
totuşi 0.6 pentru el.

Acum urmează faza de evaluare. Se studiază rezultatele. Utilitatea fiecărui rezultat trebuie
ponderată funcţie de probabilitatea sa de îndeplinire. Aceasta se face matematic prin
înmulţirea probabilităţii fiecărui rezultat cu valoarea estimată de decident pe scala utilităţii
sale. Astfel se calculează utilitatea aşteptată pentru fiecare alternativă.

În consecinţă,

pentru alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60

iar pentru alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48

Comparând utilităţile aşteptate pentru cele două alternative, va fi aleasă cea mai mare, a
alternativei de Acceptare.

Totuşi, poate ca decidentul nu se simte confortabil cu o diferenţă de doar 0.12 între utilităţile
celor două alternative. Pentru a vedea cât de sensibil este modelul la cifrele/ estimările
folosite, se poate face o analiză de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate considera ca
utilitatea variantei “Problema trenează” este mai mare pentru el decât cifra iniţială de 0.6 luată
în considerare. Chiar dacă modifică această cifra la 0.7, calculul utilităţii aşteptate ne arată că
tot utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 faţă de 0.56).

Cert este că în situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce este
posibil pentru a avea estimări cât mai corecte pentru probabilitatea de îndeplinire a
alternativelor şi pentru utilităţi. Totuşi, cu toate aceste eforturi, nu trebuie să uităm că
avantajul cel mai mare al arborilor de decizie este că „forţează” decidentul să clarifice
elementele pe care le include, cele excluse, precum şi intervalul de timp pe care îşi
proiectează rezultatele. Acest din urmă element este important, de asemenea, întrucât pot
exista situaţii în care concentrarea pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei
decizii, în timp ce rezultatele pozitive se pot detecta printr-o abordare pe termen lung.

78
Discuţia de până acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei,
identificarea alternativelor şi, prin ele modelul atributelor multiple şi arborii de decizie,
structurarea alternativelor şi modalităţi de suport a deciziei. Însă rezultatele obţinute trebuie
comunicate într-un mod cât mai eficient, întrucât una dintre constrângerile cele mai puternice
ale factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

IV.3. Analiza cost- beneficiu.

Analiza cost-beneficiu (ACB) permite analiştilor să compare mai multe alternative de

soluţionare a unei probleme prin cuantificarea costurilor şi beneficiilor monetare totale.
Scopul acestui tip de analiză este de a facilita folosirea eficientă a resurselor societăţii.

ACB este de două tipuri: ex-ante şi ex-post. ACB ex-ante (care este şi accepţiunea uzuală a
ACB) se foloseşte în perioada în care un proiect sau o politică se află încă în faza de studiu,
când se analizează diferite alternative de rezolvare a unei problem în vederea recomandării
unei acţiuni de politică publică. ACB ex-post este folosită pentru evaluarea performanţei unei
politici publice şi se aplică retrospectiv.

Tipuri de costuri şi beneficii

Pentru realizarea ACB este esenţial să fie luate în considerare toate costurile şi beneficiile
unei alternative de soluţionare a unei probleme de politică publică, chiar dacă este un demeres
dificil de realizat. Dar, acest demers trebuie a fi realizat pentru a reduce erorile care ar putea
sa apară ca urmare a unei analize incomplete. Dunn (2008) propune mai multe tipuri de
costuri şi beneficii care să fie analizate atunci când se încearcă realizarea unei ACB.

a) Costuri şi beneficii interne versus externe. Această tipologie se referă la costuri şi beneficii
interne sau externe grupului ţintă sau unei anumite jurisdicţii. De exemplu, o problemă cu
care se confruntă oraşul Bistriţa este faptul că romii care locuiesc în casele din zona istorică a
oraşului (zona centrală) nu le îngrijesc, iar acestea se află într-o stare avansată de degradare,
lucru care dăunează atractivităţii şi potenţialului turistic al oraşului. Astfel, o zonă care în alte
oraşe este un punct de atracţie turistică, în Bistriţa este evitată. Dacă Primăria, alături de alte
instituţii şi firme private, ar interveni pentru rezolvarea acestei probleme prin mutarea romilor
în alte locuinţe sociale şi ar investi în refacerea clădirilor istorice, întreaga comunitate ar avea
beneficiat datorită fondurilor care se vor investi pentru renovare, afacerilor care vor fi aduse
în zonă şi locuinţelor care se vor crea. Pe de altă parte, această iniţiativă implică costuri pentru
comunitate legate de construirea de locuinţe sociale pentru romii care vor fi mutaţi.

79
Reabilitarea clădirilor istorice generează însă şi beneficii externe pentru că de acestea se vor
bucura şi turiştii care vor vizita oraşul.

b) Costuri şi beneficii măsurabile direct versus costuri şi beneficii măsurabile indirect.

Costurile şi beneficiile măsurabile direct sunt cele pentru care se cunoaşte preţul de piaţă.
Costurile şi beneficiile măsurabile indirect sunt cele pentru care trebuie să se realizeze
estimări. De exemplu, dacă se decide construirea unei porţiuni de autostradă prin intermediul
unui parteneriat public-privat, iar partenerul privat va impune utilizatorilor o taxă pentru a
circula pe porţiunea respectivă de autostradă, putem estima destul de precis care este costul
construirii drumului şi venitul pe care firma îl va încasa. Dar, construirea autostrăzii poate să
contribuie şi la reducerea congestionării pe alte altere de drum şi la salvarea de vieţi omeneşti.
Pentru aceste două beneficii sunt mult mai greu de estimat câştigurile, în special monetare.

c) Costuri şi beneficii primare versus secundare. Un cost sau beneficiu primar este cel legat
de cele mai importante obiective ale unui proiect sau ale unei politici publice. Un cost sau
beneficiu secundar este cel legat de obiective mai puţine importante. De exemplu, obiectivul
principal al unui program de dezvoltare economică locală este creşterea numărului de locuri
de muncă din comunitate, iar printre beneficiile primare s-ar număra creşterea nivelului de
bunăstare a populaţiei, creşterea veniturilor la bugetul local. Un beneficiu secundar ar fi
reducerea fondurilor alocate pentru programe de asistenţă socială.

Etapele analizei cost-beneficiu

Pentru ilustrarea etapelor ACB, precum şi a unei părţi din calculele care sunt efectute în
cadrul acestei analize, vom folosi un exemplu preluat din Boardman et al. (2004).

Studiu de caz

În anul 1986 unui analist care lucra pentru administraţia provinciei British Columbia,
Canada i s-a cerut să efectueze o ACB pentru un proiect de construire a unei autostrăzi între
oraşul Hope, care se afla în partea central-sudică a provinciei, şi oraşul Merritt, situat în partea
nordică a provinciei. În urma realizării analizei concluziile la care a ajuns sunt sintetizate în
tabelul de mai jos. În continuare vor fi analizaţi paşii parcurşi pentru realizarea ACB.

Figura 6 : Exemplu de analiză cost-beneficiu. Sursa: Boardman et al. (2004), p. 9:

80
Pasul 1. Specificarea setului de proiecte alternative

În cazul studiat, autorităţile locale au cerut analistului să ia în considerare 2 variante pentru

proiectul de autostradă: un proiect în care utilizarea autostrăzii se face cu încasarea de taxe,
iar celălalt fără încasarea de taxe. Departamentul de Transporturi a provinciei British
Columbia a stabilit că, în cazul în care vor fi percepute taxe, acestea să fie în valoare de 8$
pentru autoturisme şi de 40$ pentru maşini cu tonaj mare.

Pasul 2. Identificarea subiecţilor care vor beneficia de pe urma proiectului, precum şi a

celor care vor suporta costuri

În exemplul analizat, autorităţile provinciei British Columbia au dorit ca analiza să fie

efectuată din două perspective: locală şi globală. Analiza din perspectivă locală trebuia să ia

81
în considerare beneficiile care vor fi aduse locuitorilor provinciei, precum şi costurile care vor
fi suportate de locuitori şi de autorităţile locale. Perspectiva globală se referă la costurile şi
beneficiile care revin oricărui individ, indiferent de locul de rezidenţă (fie că sunt turişti,
rezidenţi ai altor provincii din Cananda, rezidenţi americani, etc.).

Pasul 3. Identificarea impactului pe care îl va avea proiectul şi selectarea indicatorilor de

măsurare a impactului.

Au fost identificate mai multe categorii de beneficii şi costuri (Boardman et al., 2004, p. 12).
Beneficii:

 Timpul economisit şi reducere costurilor de funcţionare a vehiculelor care vor circula pe

noua autostradă („Timpul şi costurile operaţionale economisite”)
 Valoarea reziduală rămasă după trecerea unei perioade de 20 de ani („Valoarea de final a
autostrăzii”)
 Accidentele evitate (inclizând şi vieţile salvate) datorită utilizării de către conducătorii
auto a unei rute mai scurte şi mai sigure („Beneficii constând în securitate”)
 Decongestionarea drumurilor alternative existente („Beneficii aduse drumurilor
alternative”)
 Venituri acumulate din colectarea taxelor („Venituri din taxe”)
 Beneficiile aduse de noii utilizatori („Noi utilizatori”)
Au fost anticipate următoarele costuri legate de realizarea autostrăzii:

 Costurile de construcţie („Construcţie”)

 Costuri adiţionale de întreţinere şi dezăpezire („Întreţinere”)
 Costuri de colectare a taxelor („Colectarea taxelor”)
 Construcţia şi întreţinerea cabinelor de colectare a taxelor („Construcţia cabinelor de
colectare a taxelor”)
Unele persoane au criticat analiza datorită faptului că nu a luat în considerare efectele asupra
sănătăţii generate de emisiile de gaze ale automobilelor, precum şi impactul asupra florei şi
faunei din zona pe unde trece autostrada. După ce sunt identificate benificiile şi costurile se
trece la specificare indicatorilor de măsurare a categoriilor de impact; acest demers poate fi
realizat concomitent cu specificarea categoriilor de efecte.

82
Pasul 4. Previzionarea cantitativă a efectelor pe toată durata de viaţă a proiectului

Analistul trebuie să prevadă pentru fiecare alternativă de autostradă, cu sau fără percepere de
taxe, pentru fiecare an şi pentru fiecare categorie de vehicule (camioane, automobile,
aumobile de vacanţă): numărul de vehicule care parcurg autostrada, numărul de vehicule care
parcurg vechile drumuri şi proporţia de persoanele care călătoresc în provincia British
Columbia. În urma estimării efectelor, luând în considerare că autostrada va avea 195 km şi
folosind şi alte informaţii (de exemplu alte date statistice), analistul poate determina: costurile
totale de funcţionare a vehiculelor pe care utilizatorii le economisesc, numărul de accidente
evitate şi numărul de vieţi salvate.

De exemplu, în ceea ce priveşte beneficiile constând în securitate, analistul a determinat că

autostrada va salva 6,5 vieţi/an. În continuare vor fi prezentate calculele care au stat la baza
acestei estimări. Analistul a pornit de pornit de la două aspecte pentru care autostrada poate fi
considerată că va contribui la salvarea de vieţi: (1) în primul rând, pentru că este mai scurtă
decât celelalte drumuri şi (2) în al doilea rând, pentru că oferă un grad mai ridicat de siguranţă
pe kilometru parcurs.

(1) Analiza din perspectiva distanţei mai mici: datorită distanţei mai mici, analistul a
preconizat că pasagerii care vor circula pe autostradă vor evita parcurgerea a 130
milioane km pe an10. Datele statistice pentru Canada, provincia British Columbia, în
anul 1986, arată că, în medie, sunt 0,027 morţi la 1 milion kmv. Prin urmare,
micşorarea distanţei urmează să salveze aproximativ 3,5 vieţi pe an.
130 kmv * 0,027 vieţi pierdute/kmv ≈ 3,5 vieţi/an

(2) Analiza din perspectiva siguranţei mai ridicate: Noua autostradă se preconizează că va
oferi un grad mai mare de siguranţă conducătorilor auto pe kilometru parcurs.
Autostrada va avea două benzi de circulaţie pe sens, în loc de una. Pe baza calculelor
efectuate, analistul a estimat că vor fi parcurşi 313 milioane kmv pe an. Pe baza
datelor tehnice anterioare despre trafic, analistul a estimat că noua autostradă va
micşora rata accidentelor mortale la 1:3 (adică la 3 accidente care au avut loc în trecut,
acum se va produce doar 1). În consecinţă, noua autostradă urmează să salveze 3 vieţi

10
În continuare vom folosi abrevierea kmv pentru a ne referi la număr total de km parcurşi de toate vehiculele
într-o anumită perioadă, de regulă un an.

83
 pe an datorită unui grad mai ridicat de siguranţă, iar prin combinarea celor doi factori,
rezultă că vor fi salvate 6,5 vieţi pe an.
313 km * 0,027 vieţi pierdute/kmv * 0,33 ≈ 3 vieţi/an

Pasul 5. Calcularea valorii monetare a efectelor

Pasul următor în realizarea ACB este să se cuantifice fiecare impact, adică să se atribuie o
valoare monetară fiecărui efect produs. De exemplu, pentru cazul analizat, trebuie să se
cuantifice timpul economisit, vieţile salvate şi accidentele evitate. Pentru aceasta, este nevoie
să aproximăm valoarea monetară a unei vieţi salvate sau a unui accident evitat. În continuare
vor fi prezentate valorile acordate câtorva tipuri de impact pentru proiectul analizat, valori
care, aşa cum menţionam anterior, trebuie înţelese ca fiind specifice pentru anul 1986 şi
pentru zona analizată:

 timpul liber economisit/vehicul (25% din salariul brut pe numărul mediu de pasageri) =
6,68$/oră – vehicul;
 timpul de lucru economisit/vehicul = 12$/oră – vehicul;
 timpul economisit al conducătorilor de camioane/vehicul = 4$/oră – vehicul;
 valoarea unei vieţi salvate = 500.000$/viaţă.
Estimările care au fost folosite s-au bazat pe unele studii desfăşurate pentru anul 1986. Aceste
valori diferă de valorile folosite în prezent; spre exemplu, valoarea unei vieţi salvate este
estimată în prezent la aproape 2 milioane $ în preţurile anului 1986. Aceste valori pot fi
contestate însă deoarece în special unele tipuri de impacturile sunt foarte greu de evaluat în
termeni monetari. De exemplu, în această categorie intră impactul asupra calităţii aerului sau
asupra solului sau asupra unei specii de animale aflate pe cale de dispariţie.

Conform Boardman et al. (2004), în ACB, valoarea este măsurată în disponibilitatea de plată
a unei persoane. „Dacă nici o persoană aflată în cunoştinţă de cauză nu este dispusă să
plătească o anumită sumă pentru aceste efecte, atunci acestea vor avea valoarea 0 în ACB.
Astfel, dacă construcţia unui dig va duce la dispariţia unei specii de peşti şi nimeni nu este
dispus să plătească o sumă de bani pentru salvarea acestei specii, atunci exterminarea speciei
va avea valoarea 0 în analiza cost-beneficiu a proiectului de construcţie a digului” (Boardman
et al., 2004, p. 17).

84
Pasul 6. Actualizarea valorii beneficiilor şi a costurilor pentru obţinerea valorii actuale

Pentru proiectele care se desfăşoară pe o perioadă de mai mulţi ani, pasul următor constă în
însumarea tuturor beneficiilor şi a costurilor obţinute în fiecare an. Însumarea trebuie să se
realizeze la valoarea prezentă, iar pentru aceasta valorile pe care estimăm că le vom obţine în
viitor trebuie să le aducem în prezent, obţinând valoarea actuală. Un cost sau un beneficiu
care se obţine în anul t este transformat în valoare actuală prin împărţirea lui la (1+s)t, unde s
este rata de actualizare socială. În exemplu folosit, valoarea ratei de actualizare socială care a
fost folosită (ajustată cu rata inflaţiei) a fost de 7,5%. Alegerea celei mai potrivite rate de
actualizare socială este însă un subiect controversat.

Pasul 7. Calcularea valorii actuale nete a fiecărei alternative

Valoarea actuală netă a unei alternative (VAN) se calculează ca diferenţa dintre valoarea
actuală a beneficiilor VA(B) şi valoarea actuală a costurilor VA(C):

VAN = VA(B) – VA(C)

Regula principală pentru luarea unei decizii în cazul în care nu există variante de soluţionare
care să se compare între ele este ca proiectul să se accepte dacă VAN este pozitivă, adică
VA(B) > VA(C). Când sunt mai multe variante la un proiect, se selectează varianta cu cea mai
mare valoare VAN; acest lucru presupune că cel puţin o valoare VAN este pozitivă. Dacă nici
o VAN nu este pozitivă, lucru care înseamnă că nici o variantă nu este superioară situaţiei
actuale, situaţia actuală ar trebui să rămână neschimbată. Experţii în realizarea ACB mai
consideră că valoarea actuală a beneficiului social net a unui proiect este identică cu VAN:

VAN = VA(BSN)

În exemplul pe care îl discutăm, varianta de construire a autostrăzii fără taxe are o VAN mai
mare decât VAN a variantei cu taxe, atât dacă analizăm proiectul din perspectivă globală, cât
şi din perspectivă locală. Din perspectivă locală, VAN a variantei fără taxe este mai mică, deşi
pozitivă. Folosind criteriul VAN pentru a alege între mai multe variante obţinem o alocare
eficientă a resurselor, dar recomandarea făcută s-ar putea să nu fie cea mai echitabilă soluţie
sau cea mai acceptată din punct de vedere politic.

Pasul 8. Efectuarea analizei de sensibilitate

85
Analistul realizează analiza sensibilităţii proiectului atât din perspectivă globală, cât şi locală.
Prin această analiză încearcă să identifice robusteţea estimărilor beneficiului net la diferite
soluţii ale situaţiei cu privire la care există incertitudine. Analistul se confruntă adesea cu
incertitudini în ceea ce priveşte impacturile previzionate şi valorile monetare care au fost
atribuite fiecărui tip de efect. Aşa cum am exemplificat anterior, analistul poate fi nesigur de
numărul de numărul de vieţi care pot fi salvate pe an datorită construirii autostrăzii, precum şi
de valoarea monetară atribuită unei vieţi salvate. Analistul mai poate fi nesigur de valoarea
ratei de actualizare socială.

Pasul 9. Formularea de recomandări pe baza VAN şi a analizei de sensibilitate

În general, analistul trebuie să recomande adoptarea variantei cu cea mai mare VAN. În cazul
proiectului analizat, construirea autostrăzii fără perceperea unei taxe este cea mai bună. Din
această analiză putem identifica că colectarea taxelor duce la reducerea VAN pentru că
împiedică oamenii să folosească autostrada şi astfel puţini vor avea parte de beneficii.

Limitări ale ACB

 Pune accentul exclusiv pe eficienţă economică, ceea ce poate însemna că criteriul echităţii
nu are importanţă sau este inaplicabil.
 Valoarea monetară este o unitate de măsură nepotrivită pentru că valoarea venitului
depinde de la persoană la persoană. De exemplu, 100$ obţinuţi în plus sunt mai importanţi
pentru o familie săracă, decât pentru un milionar.
 Când nu pot fi atribuite preţuri pentru bunuri importante (aer curat sau servicii sanitare),
analiştii sunt adesea forţaţi să estimeze nişte preţuri, adică să facă nişte estimări subiective
ale preţului pe care oamenii ar fi dispuşi să îl plătească pentru bunuri şi servicii.

86
BIBLIOGRAFIE GENERALĂ

1. Androniceanu, A., (1999), Managementul Schimbărilor, Bucureşti, Ed. Economică.

2. Bardach E., (1977), The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a
Law. Cambridge, Massachusetts, MIT Press.
3. Bardach, E., (2003), Policy Analysis and Public Participation. Journal of Public
Policy Analysis and Management. no. 22, pp. 115-117.
4. Baumgartner, F.R. & Bryan, D.J. (1993), Agendas and Instability in American
Politics. Chicago, University of Chicago Press.
5. Boardman, A.E., Greenberg, D.H., Vining, A.R. şi Weimer, D.L., (2004), Analiza
Cost-Beneficiu. Concepte şi Practică, Bucureşti, Editura Arc.
6. Cobb, R. şi Elder, C.D., (1983), Participation in American Politics: The Dynamics of
Agenda-Building. Baltimore, John Hopkins University Press.
7. Colebatch, H.K., (1999), Policy. Buckingham, Open University Press.
8. Connoly, T., Arkes, H. şi Hammond, K., (2000), Judgment and Decision Making. An
Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press.
9. de Leon, The Stages Approach to the Policy Process, in Sabatier, P.A., (1999),
Theories of the Policy Process, Colorado, Westview Press.
10. Downs, A., (1972), Up and Down with Ecology – The Issue-Attention Cycle. The
Public Interest. No. 28, pp. 38-50
11. Dror, Y., (1993), Policy Analysts: A New Professional Role in Government Service, în
Classics of Public Administration, Shafritz, J. (ed.), Boston: Thomson Wadsworth.
12. Dror, Yehezkel, (1971), Design for Policy Sciences, Elsevier, New York.
13. Dunn, W.N., (, 1986), Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods, JAI
Press Inc. Connecticut.
14. Dye, T., (1998), Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey, Upper Saddle,
River Prentice Hall.
15. Eyestone, R., (1977), ‘Confussion, Diffussion, and Innovation’ in American Political
Science Review, No. 71, pp. 441-447.
16. Galster, G., (1996), Reality and Research. Social Science and U.S. Urban Policy since
1960. Washington, D.C., The Urban Institute Press.
17. Gârboan, R., (2006), Metode Utilizate în Evaluarea Programelor: Analiza Impactului
Social, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

87
18. Gerston, L.N., (2002), Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic
Engagement. New York, M.E. Sharpe.
19. Goldberg, L.,R , (1991), Human Mind versus regression equation: Five contrasts, in
D. Ciochetti, W.M. Groove ( ed.) Thinking clearlyu about psychology: Vol. 1.Matters
of public interest pp. 173-184. Minneapolis: University of Minnesota Press.
20. Heller, W.P. şi Starrett, D. A., (1976), On the nature of externalities, Academic Press.
21. .Hogarth, R, 1980, Judgment and Choice, New York , John Wiley and Sons.
22. Howlett, M. & Ramesh, M., (1995), Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions. Oxford University Press
23. Howlett, M. şi Ramesh, M., (2004), Studiul Politicilor Publice. Cicluri şi Subsisteme
ale Politicilor Publice, Chişinău, Editura Epitaf.
24. Kleinmuntz, Benjamin, (1990), Why We Still Use Our Heads Instead of Formulas:
Towards an Integrative Approach, in Psychological Bulletin, în JDM Reader.
25. Ionescu, Gh., Cazan, N. şi Negruşa, A.L., (1999), Modelarea şi optimizarea deciziilor
manageriale, Bucureşti: Ed. Dacia.
26. Irwin, L.G., (2003), The Policy Analyst’s Handbook. Rational Problem Solving in a
Political World, New York, M.E. Sharpe.
27. Junjan, V., (2001), Decizia în Administraţia Publică, Cluj-Napoca, Ed. Accent.
28. Junjan, V., (2002), Modele Cantitative de Luare a Deciziilor, în Revista Transilvană
de Ştiinţe Administrative, vol. 2, nr. 8.
29. Junjan, V., Bere, R., (2002), Elaborarea politicilor locale, în Revista Transilvană de
Ştiinţe administrative, no 8/ 2002, Cluj-Napoca.
30. Kingdon, J. W., (1995), Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
Harper Collins College Publishers.
31. Kingdon, J.W., (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little
Brown.
32. Kissinger, Henry A., (1961), The Necessity for Choice, New York, Harper& Row
Publishers.
33. Kozak, D.C. şi Macartney, J.D., (1990), Congress and Public Policy. A Source Book
of Documents and Readings. Illinois, Waveland Press, Inc.
34. Lane, J.E., (1993), The Public Sector. Concepts, Models, and Approaches, Sage
Publications.

88
35. Lasswell Harold, (1951), The Policy Orientation, în D. Lerner şi H.D. Laswell (red.)
The Policy Science: Recent Developments in Scope and Methode, Stanford University
Press, Stanford.
36. Lindblom, C., (1959), The Science of Muddling Through. Public Administration
Review. No. 19, pp.79-88.
37. MacRae, D. şi Whittington, D., (1997), Expert Advice for Policy Choice. Analysis &
Discourse. Washington, D.C., Georgetown University Press.
38. March, J.G. şi Olsen, J.P., (1989), Rediscovering Institutions: The Organizational
Basis of Politics. New York. Free Press.
39. March, J.G., (1994), A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New
York, The Free Press.
40. Meltsner, A.J., (1993), The Seven Deadly Sins of Policy Analysts, în Classics of Public
Administration, Shafritz, J. (ed.), Boston: Thomson Wadsworth.
41. Mitroff, I.,I., (1985), Two fables for those who believe in rationality, in Technological
Forecasting and Social Change, 1985/28,
42. Mungiu-Pippidi, A. şi Ioniţă, S. (coord.), (2002), Politici Publice. Teorie şi Practică.
Bucureşti, Ed. Polirom.
43. Nagel, S.S. (1975), Policy Studies and the Social Sciences. Massachusetts, D.C. Heath
and Company Lexington.
44. Osborne, D. şi Gaebler, T., (1992), Reinventing Government. Reading, MA. Addison-
Wesley.
45. Ostrom, E., (2003), Governing the Commons. The Evolution of Institutions for
Collective Action. New York, Cambridge University Press.
46. Parsons, W., (1995), Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of
Policy Analysis. Massachusetts, Edward Elgar.
47. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., (1993), Basic Methods of Policy Analysis and Planning
(2nd Ed). New Jersey, Prentice Hall.
48. Plous, S., (1993), The Psychology of Judgment and Decision Making. New York,
McGraw-Hill, Inc.
49. Pressman, J.F şi Wildavsky, A., (1973), Implementation, Berkley, University of
California Press.
50. Profiroiu, M., (2006), Politici Publice. Teorie, Analiză, practică, Bucureşti, Ed.
Economică.

89
51. Sabatier, P., (1998), The Advocacy Coalition Framework: Revisions and Relevance
for Europe. Journal of European Public Policy. No. 5, pp. 98-130.
52. Sabatier, P.A (Ed.)., (1999), Theories of the Policy Process. Colorado, Westview
Press.
53. Sabatier, P.A., (1986), Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation
Research: A Critical analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy, vol.
6, no. 1, pp. 21-48.
54. Samuelson, P.A. şi Nordhaus, W.D., (2000), Economie politică, Bucureşti, Ed. Teora.
55. Savas, E.S., (2000), Privatization and Public-Private Partnerships. New York, Seven
Bridges Press.
56. Simon, H.A., (1977), The New Science of Management Decision, New Jersey.
Englewood Cliffs, Prentice Hall.
57. Stillman, R., (1992), Public Administration: Concepts and Cases, (5th ed.), Boston
MA: Houghton Muffin Company.
58. Stone, D., (1997), Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York,
W. W. Norton & Company.
59. Randy, S., Clemons, Mark, K., McBeth, (2009), PublicPolicy Praxis – a case
approach for understanding policy and analysis, second edition Pearson Education.

60. Tversky, Amos, Kahnemann, Daniel, (1974), Judgment under Uncertainty: Heuristics
and Biases, in Science.
61. Theodoulou, S.Z. şi Cahn, M.A., (1995), Public Policy. The Essential Readings. New
Jersey, Prentice Hall.
62. Von Winterfeld, D.şi Edwards, W., (1986), Decision Analysis and Behavioral
Research, New York, Cambridge University Press.
63. Walter, Williams, (1971), Social Policy Research and Analysis, New York, American
Elsevier Publishing Company.
64. Weimer, D.L. şi Vining, A.R., (1989), Policy Analysis. Concepts and Practices. New
Jersey, Prentice Hall.
65. Wildavsky, A., (1979), Speaking Truth to Power:The art and Craft of Policy Analysis,
Little Brown, Boston.
66. Williams, W., (1971), Social Policy Research and Analysis, New York, American
Elsevier Publishing Company.

90
67. Young, E. şi Quinn, L., (2002), Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for
Policy Advisers in Central and Eastern Europe [Online] disponibilă pe LGI website
www.lgi.osi.hu

Legi, hotărâri:

1. H.G. 157/2005, modificată prin H.G. 402 din 19 martie 2006 şi H.G. 402 din 4 mai
2007
2. HG 755 din 2005.

Resurse internet:

1. www.albany.edu/faculty/ts460/pad634
2. http://www.upp.mai.gov.ro/

91