Cobro Coactivo en las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios.

Se debe entender la importancia del procedimiento de cobro coactivo dentro de las

empresas de servicios públicos domiciliarios, específicamente cuando son
empresas comerciales e industriales del Estado, debido a qué teniendo presupuesto
autónomo, dependen entonces del dinero recaudado del servicio prestado, y esto,
de cierta manera ayuda a mantener la celeridad y la eficacia económica y financiera
de la compañía que posee estas características.

Ahora que, las empresas públicas prestadoras de servicios comerciales e

industriales gozan de los privilegios y prerrogativas (Moreno, 2001) 1 que la
Constitución y la Ley les confieren, siempre que los mismos no menoscaben los
derechos de igualdad y libre competencia económica del operador privado (Artículo
87 de la Ley 489 de 1998).

Ahora, el Cobro coactivo es una figura que faculta a ciertas entidades estatales
principalmente, para hacer efectivos los créditos a su favor, sin tener que acudir a
la jurisdicción ordinaria. Lo anterior tiene como objetivo, obtener el pago forzado de
las obligaciones a su favor, incluso mediante el embargo y remate bienes del deudor
(usuario), cuando este ha sido renuente al pago voluntario, y a los procesos de
cobro persuasivo. Así mismo, debe indicarse que el procedimiento administrativo de
cobro coactivo es de naturaleza administrativa, por lo cual sus manifestaciones se
presentan mediante actos administrativos, de trámite o definitivos, según el caso y
los funcionarios encargados de adelantarlo no tienen investidura jurisdiccional sino
administrativa, y están sujetos a la acción disciplinaria (Defensoría del Pueblo de
Colombia, 2014)2.

En el caso de las empresas de servicios públicos oficiales mixtas o privadas

Éstas solo podrán realizar el cobro de las deudas correspondientes a prestación de

servicios públicos mediante la jurisdicción ordinaria (Ochoa, 2011)3, contrario a lo
que sucede con las Empresas Industriales y Comerciales del Estado o los
municipios que prestan el servicio que tienen la opción de realizar un cobro coactivo
por las sumas que adeuden los usuarios. Esta alternativa les permite a estas
empresas recuperar de manera más eficiente la cartera que se encuentra en mora,
lo que representa un beneficio para la sostenibilidad de la empresa y el
cumplimiento de los objetivos trazados en materia de prestación del servicio.
Evitando largos y engorros procesos judiciales.

1
Moreno, L. (2001). Servicios Públicos Domiciliarios. (1st. Ed). Colombia. Universidad Externado de Colombia.
2
Defensoría del Pueblo de Colombia. (2015). Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo de la Defensoría del
Pueblo. Bogotá. Recuperado de
http://www.defensoria.gov.co/attachment/601/MANUAL%20DE%20COBRO%20PERSUASIVO%20Y%20COAC
TIVO.pdf.

3
Ochoa, O. (2011). Revista Pensamiento Jurídico No. 34. Reflexiones en torno al Régimen de Subsidios y
Contribuciones, en los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo. Recuperado de
https://revistas.unal.edu.co/index.php/peju/article/view/37768/pdf_182
La Corte Constitucional define a la Jurisdicción coactiva como un privilegio
exorbitante de la administración que se traduce en la facultad de cobrar de manera
directa y sin intervención judicial las deudas a su favor, de manera que esta
actividad permite que se adquiera la calidad de juez y parte; por parte de la
administración, esto justificado en los principios de interés general, ya que estos
recursos dejados de percibir son necesarios para el cumplimiento de los fines del
Estado. (Corte Constitucional, 2000)4. Es preciso indicar que la Jurisdicción
Coactiva nace de una potestad especial otorgada a ciertas entidades estatales y las
cuales fueron delegadas por la Constitución, en cuanto a la descentralización del
Estado, y la obligación de prestación de un servicio público determinado; es
importante resaltar que la misma prestación genera un cobro, y que por medio del
cobro coactivo se busca recaudar y/o recuperar de forma rápida las deudas a favor
de entidades públicas, esto entendiendo que dichos recursos son necesarios para
que las instituciones puedan ejecutar sus funciones de manera adecuada. Es
importante aclarar, que el cobro coactivo es la última instancia de la entidad para
que el usuario cancele los valores adeudados por el mismo y que no es solo un
proceso aleatorio, se deben surtir otras etapas o fases antes de llegar al proceso de
cobro coactivo.

La Constitución Política de 1991 estableció en Colombia el Estado Social de

Derecho y amplió el catálogo de derechos fundamentales, contemplando
igualmente la posibilidad de que algunos funcionarios ejercieran potestad de auto
cobro por disposición constitucional o legal, el artículo 116 de la Constitución Política
dispuso que de manera excepcional, la ley podría atribuir la función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas, no obstante no le es
permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos (Burgos, 2012,
p.21)5.

Cabe resaltar que la potestad jurisdiccional dada a cualquier autoridad

administrativa debe contar para su validez con una serie de elementos de legalidad
que suponen la asignación de dicha función de manera expresa y específica y
además el conocimiento técnico de la función que se asignó por la norma jurídica.
Esta potestad de cobro, se reguló parcialmente por el Estatuto Tributario Nacional,
es decir, que además de la Ley 142 y 143 de 1994, norma especial de los Servicios
Públicos Domiciliarios, no se cuenta con una norma explícita o tácita con respecto
al tema.

Debido que no se tiene esa normal, que considera que será sometida a las reglas
generales de derecho privado, a las estipulaciones del Contrato de Condiciones
Uniformes que se tiene con la empresa y el usuario, y el Código de Comercio,
Código Civil y el Código General del Proceso en materia procedimental. Igualmente
se tiene también como normal alterna o supletoria, el Código de Procedimiento

4
Corte Constitucional de Colombia (2000), Sentencia C-666 de junio 08. M.P José Gregorio Hernández Galindo.
5
Burgos, A. (2012). La jurisdicción coactiva y su desarrollo en la legislación colombiana (Tesis de
especialización). Pasto. Universidad de Nariño. Recuperado de http://sired.udenar.edu.co/2690/1/89378.pdf
Administrativo y Código Administrativo (CPACA), por ejemplo, en materia de
Derechos de Petición y Silencio Administrativo Positivo. Las obligaciones que se
pueden cobrar mediante el procedimiento de cobro coactivo, además de ser a favor
del Estado, deber ser claras, expresas y exigibles. Por esta razón, el punto de
partida de un proceso coactivo debe ser el titulo ejecutivo en el que se indiquen el
monto y las características de la deuda tributaria. (Piza Rodríguez, González Parra.
2010)67. La ley no consagra ninguna característica especial para el título ejecutivo
dentro del proceso de cobro coactivo, de tal forma que este debe tener las mismas
características y requisitos que tiene cualquier título que preste mérito ejecutivo.
(Rueda, 2016).

Ley 142 de 1994 CAPÍTULO II. DEFINICIONES ESPECIALES

ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en

cuenta las siguientes definiciones

14.9. FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es la cuenta que una persona

prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo
y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios
públicos.

ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el

artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del
contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son
solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas
ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción
coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de
servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por
el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las
normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las
facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no
pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del
artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".

PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar

oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el
cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios
públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la

6
Piza Rodríguez, J., González Parra, O.L. (2010). La recaudación Tributaria. En J. R. Piza Rodríguez, Derecho
Tributario, procedimiento y régimen sancionatorio. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. (715)
7
Piza Rodríguez, J., & Insignares Gómez, R. (2004). Edición Especial. Impacto tributario en los servicios públicos
domiciliarios. Con-Texto, (21), 85-96. Recuperado a partir de
https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/contexto/article/view/2006
obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta
norma".

LA FACTURA COMO TÍTULO EJECUTIVO. LA FACTURA COMO TÍTULO

EJECUTIVO. El inciso 3° del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el
artículo 18 de la Ley 689 de 2001 dispone: 'Artículo 130. Son partes del contrato la
empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario. (...) Las deudas derivadas
de la prestación de servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la
jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas
industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura
expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la
entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y
comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía
eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado
acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los 'deberes
de los usuarios del sector oficial'.

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 488 define los títulos
ejecutivos como aquellos que contienen obligaciones expresas, claras y exigibles,
sin olvidar que, para el caso de las deudas derivadas de la prestación de servicios
públicos, existe una norma especial y de aplicación preferente para la conformación
de los títulos ejecutivos.

Por lo tanto, la factura de servicios públicos que cumpla con los requisitos del
numeral 14.9 del artículo 14 y el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, puede ser
exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y obtenerse su pago
mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de
jurisdicción coactiva.

Corresponderá al juez competente o al funcionario ejecutor en jurisdicción coactiva,

determinar si el título que se le presente para ejecución, reúne los requisitos
previstos en las citadas normas.

Claro lo anterior, se puede inferir que el legislador dio a la factura de servicios

públicos domiciliarios características de título ejecutivo, y que como se indicó, la
diferencia entre éstas y los títulos valores, radica básicamente en los procedimientos
legales que se utilizan para hacerlas exigibles y en los términos legales establecidos
para la prescripción de las mismas.

Finalmente, le informamos que la Superservicios ha puesto a disposición de la

ciudadanía y demás entidades públicas un sitio de consulta al que usted puede
acceder en la siguiente dirección: www.superservicios.gov (Normativa). Ahí
encontrará normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos
domiciliarios y en particular los conceptos emitidos por esta entidad.

En este punto es menester indicar que el Artículo 130 de la Ley 142 de 1994,
modificado por el Artículo 18 de la Ley 689 de 2001, dispone lo siguiente:
De manera excepcional, el legislador ha previsto que la referida facultad pueda ser
ejercida a través de la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y
comerciales del estado prestadoras de servicios públicos, excluyendo a los
prestadores que tienen una naturaleza jurídica distinta. Y esto es así porque, como
lo ha manifestado la Corte Constitucional8, salvo excepciones legales, el cobro
coactivo no debe aplicarse a entes que desplieguen actividades semejantes a las
de los particulares, pues tal facultad está atada a los conceptos de imperio,
soberanía y poder y su ejercicio por dichos los mismos ocasionaría un desequilibro
en las relaciones entre éstos y los particulares. Al respecto, dicha Corporación, ha
sostenido lo siguiente: “La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como
un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar
directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo
la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia
del interés general… (…). …la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en
recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así
poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales.

Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades

semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra
forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado. Conferir dicha facultad
excepcional a entes del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones
contractuales viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en
un conflicto (artículo 13 de la Carta)(…)9.

Con todo, es preciso señalar que la disposición comentada fue demandada por
inconstitucional ante la Corte Constitucional, quien a través de la Sentencia C-035
de 2003, estableció lo siguiente: “…las empresas de servicios públicos oficiales,
mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de
la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del
Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria
y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma
que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble
opción también se predica de los municipios cuando quiera que presten
directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en
consonancia con el artículo 130 de la ley 142. …debe entenderse que son
competentes para cobrar los saldos insolutos de los usuarios, a través de
jurisdicción coactiva si así lo deciden, solamente las empresas industriales y
comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios y los municipios
que sean prestadores directos de dichos servicios.10

8
Corte Constitucional, Sentencia C-666 del 8 de junio de 2000, Expediente D-2706, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 112 de la Ley 6 de 1992. 6.
9
Corte Constitucional, Sentencia C-666 del 8 de junio de 2000, Expediente D-2706, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 112 de la Ley 6 de 1992.
10
Corte Constitucional, Sentencia C-035 del 30 de enero de 2003, Expediente D-4142, M.P. Jaime Araujo
Rentería. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18 parcial de la Ley 689 de 2001
En cuanto al procedimiento administrativo de cobro coactivo, las entidades que
deben aplicarlo y las reglas de aplicación del mismo, es preciso estarse a lo
dispuesto en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Dicha normativa, en sus Artículos 98, 100 y 104,
Parágrafo, disponen lo siguiente:

En tal sentido, dichas empresas, prestadoras de servicios públicos, se encuentran

autorizadas para aplicar los procedimientos de cobro coactivo, de naturaleza
especial, que las rijan o en su defecto, el Título IV del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Estatuto Tributario.” Dicho lo
anterior, se responde: Una empresa oficial de servicios públicos domiciliarios, con
capital 100% del Estado, que no esté constituida en la forma de una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, NO puede desarrollar el cobro coactivo de las
facturas impagas de servicios públicos domiciliarios, conforme lo signado en el
artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

En este caso, prima la Ley 142 de 1994 sobre la Ley 1437 de 2011, (i) porque la
Ley 142 de 1994 es especial mientras que el CPACA es general, (ii) porque
cualquier modificación de la Ley 142 de 1994, según el artículo 186 de la misma,
debe hacerse de forma expresa, lo cual no se ha hecho en tratándose del cobro
coactivo de obligaciones, (iii) porque la voluntad del legislador, fue la de modificar
de forma EXPRESA lo relativo al cobro coactivo de obligaciones, restringiendo la
posibilidad de acudir a la jurisdicción coactiva solo en favor de las empresas
industriales y comerciales del Estado, y (iv) porque conceptualmente la facultad de
acudir a la jurisdicción coactiva es EXCEPCIONAL, y no se predica respecto de
empresas públicas que estén en régimen de competencia con pares privadas, salvo
autorización expresa del legislador.