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UD 2

PROGRAMA DELNET
DE APOYO AL DESARROLLO LOCAL
UNIDADES
DIDÁCTICAS

El riesgo de desastres: origen,


evaluación, reducción y
prevención en el marco del
desarrollo local sostenible

Curso de Reducción del Riesgo de Desastres y


Desarrollo Local Sostenible
Nueva edición revisada con enfoque de género

© Centro Internacional de Formación de la OIT

Desarrollado en el marco de la Estrategia Internacional para la


Reducción de Desastres de las Naciones Unidas
UNIDADES
DIDÁCTICAS UD2

ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres
es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, su utilización en nuestro idioma
plantea soluciones muy variadas, sobre las que los lingüistas aún no han conseguido un acuerdo. En
este sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para
marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por utilizar el clásico masculino genérico,
considerando que todas las menciones en tal género representan siempre a todos, hombres y mujeres,
abarcando claramente ambos sexos.

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UNIDADES
DIDÁCTICAS UD2

ÍNDICE
Prefacio

Introducción

1. Entendiendo el riesgo de desastres

1.1. Generalidades
1.2. El riesgo de desastre: una relación indivisible de factores económicos, sociales,
ambientales e históricos.
1.3. Las amenazas y tipos de amenazas
1.3.1. ¿Qué son las amenazas?
1.3.2. Tipología de amenazas
1.4. La vulnerabilidad y los factores de vulnerabilidad
1.4.1. ¿Qué es la vulnerabilidad?
1.4.2. Progresión de la vulnerabilidad
1.5. El riesgo y su gestión
1.5.1. La gestión del riesgo
1.6. La gestión de riesgo y su relación con el desarrollo
1.6.1. La gestión del riesgo y el territorio
1.6.2. El vínculo con el desarrollo sostenible

2. La evaluación del riesgo de desastres

2.1. La evaluación del riesgo en el marco del desarrollo sostenible


2.2. Introducción a la evaluación del riesgo de desastres
2.3. Técnicas, herramientas y fundamentos en un proceso de análisis del riesgo
2.4. Análisis y conocimiento del territorio
2.5. Análisis de las amenazas
2.5.1. Distribución espacial de las amenazas
2.5.2. Los pasos principales del análisis de amenazas
2.6. Análisis de las vulnerabilidades
2.6.1. Las tareas y los pasos más importantes del análisis de la vulnerabilidad
2.7 Análisis de la capacidad: los principales aspectos a considerar en el proceso

3. Casos prácticos

Caso 1: Gestionar riesgos y desastres: algunos elementos prácticos y concretos para un


desarrollo sostenible. Experiencia en el oriente guatemalteco

Caso 2: Evaluación de la vulnerabilidad física y funcional de poblaciones en el área de


influencia del volcán Galeras, en el Departamento de Nariño – República de
Colombia

Caso 3: Escuela de Liderazgo de Mujeres para la Construccion de Resiliencia


Comunitaria y la Reducción de Riesgo de Desastre

Caso 4: Fortalecimiento de las capacidades institucionales y comunitarias en gestión


de riesgos de desastres, en la zona de influencia del río Munguidó en el Departamento
de Chocó – Colombia

4. Bibliografía general

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PREFACIO
La reducción del riesgo de desastres como práctica del desarrollo local
sostenible

La reducción del riesgo de desastres es un proceso permanente de análisis, planificación, toma de


decisiones e implementación de acciones destinadas a corregir las vulnerabilidades acumuladas a lo
largo de los procesos de desarrollo y a mitigar, prevenir y, en el mejor de los casos, evitar que los
efectos de un fenómeno potencialmente destructor ocasionen daños o trastornos severos en la vida
de las personas, los medios de subsistencia y los ecosistemas de los territorios. Se relaciona con
medidas que deben ser asumidas e implementadas por el conjunto de la sociedad en los diferentes
momentos, espacios y dimensiones del desarrollo.

El impacto negativo de un evento destructor está relacionado con la susceptibilidad de una


determinada comunidad a sufrir daños ante la ocurrencia de uno o varios fenómenos físicos
potencialmente destructores, como por ejemplo: huracanes, terremotos, maremotos, inundaciones,
incendios, deforestación, contaminación, etc. Esta predisposición está relacionada con nuestra
convivencia con el entorno y con los vacíos y daños que generamos al implementar
transformaciones en el ambiente físico y natural que merman las potencialidades y la resiliencia de
las sociedades y de los ecosistemas de los que dependemos para nuestra subsistencia. En otras
palabras, las vulnerabilidades de un territorio son producto de prácticas culturales, sociales,
económicas, productivas, ambientales y de decisiones políticas erróneas o debilidades
administrativas e institucionales que promovemos a través de nuestros patrones de desarrollo.

La reducción y gestión del riesgo de desastres no debe, por tanto, entenderse como una actividad
puntual que obedece a acciones aisladas o coyunturales, sino como un componente que se integra
horizontalmente en todas las actividades de un territorio: es parte del proceso de desarrollo y de la
planificación estratégica del mismo. Si se quiere alcanzar la sostenibilidad y el desarrollo armónico
de un territorio, la reducción del riesgo de desastres debe integrar acciones destinadas a identificar y
reducir los riesgos acumulados a lo largo del tiempo y, en la medida de lo posible, a evitar la
generación de nuevos. En este sentido, se hace necesario trabajar en la búsqueda de soluciones
permanentes a las causas estructurales generadoras del riesgo y no sólo a los efectos negativos de
los desastres, provocando un cambio en lo que ha sido hasta ahora el enfoque predominante.

De este modo, el Programa Delnet del Centro Internacional de Formación de la OIT enfoca la
gestión del desarrollo local y de la reducción del riesgo desde la perspectiva integrada de la
sostenibilidad y de la utilización de los recursos endógenos de los territorios. Efectivamente, en los
procesos de desarrollo, las principales herramientas con que cuenta una comunidad son las propias
habilidades y fortalezas.

Autoridades locales y actores socio-económicos poseen valiosos conocimientos sobre el territorio y,


en muchos casos, conciencia sobre los factores que generan el riesgo y limitan el desarrollo. Sus
capacidades deben ser potenciadas y fortalecidas puesto que resultan esenciales para garantizar el
desarrollo sostenible y una mejor convivencia entre la sociedad y el ambiente. Por lo anterior,
consideramos necesario integrar en el proceso de formación para la reducción del riesgo de
desastres, aspectos concernientes al desarrollo local sostenible, la planificación estratégica del
territorio, el uso adecuado de los recursos locales, la participación de los actores clave del desarrollo
(públicos y privados), los preparativos en caso de desastres, la reconstrucción posdesastre, así como
aspectos integrales de la gestión del riesgo con el fin de garantizar sistemas futuros más sostenibles
y holísticos de desarrollo local.

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INTRODUCCIÓN
La primera Unidad Didáctica nos introduce al tema del riesgo de desastres, sus causas, efectos,
relación con el desarrollo, conocimiento y prevención del mismo. Sin embrago, debemos estar
concientes que las capacidades personales e institucionales en materia de desarrollo local y
reducción del riesgo de desastres en el territorio, no se adquieren únicamente a través de un curso
de formación. Se trata de un proceso permanente de aprendizaje, basado en las experiencias, el
quehacer cotidiano y la generación de teoría y desarrollo de nuevos conocimientos que deben ser
llevados a la práctica, evaluados y fortalecidos para retroalimentar procesos futuros en función de
mejorar la calidad de vida en nuestros territorios.

Basada en esta reflexión la Unidad Didáctica pretende constituirse en una herramienta de trabajo
para los usuarios, como punto de partida para seguir profundizando en el conocimiento sobre los
temas que se abordan a lo largo de los capítulos y ejemplos desde una perspectiva integral de
reducción del riesgo de desastres en el territorio en el marco del desarrollo local.

En el primer capítulo, abordaremos los conceptos básicos relativos al riesgo de desastres, su


origen y naturaleza, y las relaciones entre los factores que lo producen o reducen, para comprender
que los desastres son consecuencia del modelo de desarrollo y del riesgo resultante, que no es
manejado adecuadamente. Desarrollaremos los elementos componentes del riesgo – amenazas,
vulnerabilidades y capacidades – para de esta forma fortalecer la comprensión de su dinámica y
abordaje.

En el segundo capítulo, estudiaremos los principales componentes de la evaluación y el análisis


del riesgo de desastres (análisis del territorio, de las amenazas y vulnerabilidades, así como la
evaluación del riesgo) como herramienta territorial y como base de toda estrategia de planificación
que pretende definir acciones y desarrollar procesos destinados a la reducción y prevención de
daños originados por fenómenos físicos extremos.

Por último, como en todas las Unidades Didácticas, presentamos casos prácticos relacionados con
los temas y conceptos que se desarrollan. Una vez concluida la lectura y consultada la literatura
recomendada, sugerimos realizar el ejercicio de evaluación que le permitirá implementar la teoría y
el aprendizaje adquiridos a lo largo de la lectura y del intercambio con los tutores.

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DIDÁCTICAS UD2

En esta Unidad Didáctica, se establecen como objetivos el que Ud. sea capaz de:

► Conocer y comprender porqué se producen los desastres, qué significa riesgo de desastres y
cuáles son los factores que lo generan.
► Conocer las tendencias actuales sobre la evolución de los desastres, las amenazas, las
vulnerabilidades y la disposición de la organización institucional frente a los mismos, con el fin
de poder analizar y planificar más precisamente las formas de enfrentarlos.
► Manejar y asimilar las implicaciones e interacciones que existen entre las amenazas y las
vulnerabilidades, así como los factores humanos que inciden en el incremento o reducción del
riesgo de desastres.
► Adquirir los conocimientos básicos para llevar adelante el proceso de análisis y evaluación del
riesgo como factor clave para la toma de decisiones, la planificación, el diseño de estrategias y la
implementación de acciones en el territorio.

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ENTENDIENDO EL RIESGO DE
1 DESASTRES
1.1 Generalidades

El grado de conocimiento del riesgo de desastre depende en gran medida de la cantidad y calidad de
la información disponible y de las distintas maneras en que las personas perciben el riesgo. La gente
es más vulnerable cuando no tiene conciencia ni conocimiento de las amenazas y vulnerabilidades
que ponen en peligro su vida y sus bienes. La percepción del riesgo varía según la sensibilidad de
cada persona y de la realidad social, cultural, política, ambiental y económica en la cual se desarrolla.
Tener conocimiento de las amenazas y de la vulnerabilidad, así como el disponer de información
precisa y oportuna al respecto, puede influir en esta percepción 1.

El análisis particular de la percepción del riesgo de desastres está relacionado directamente con el
conocimiento, las experiencias, reacciones y conductas humanas, guiadas por interpretaciones
subjetivas de la realidad. Los riesgos de desastres son esquemas teóricos estimados o construidos
que pueden ser tanto anticipados como cuantificados.

La conceptualización frecuentemente utilizada de riesgos objetivos versus riesgos subjetivos, se


refiere a diferentes métodos de evaluación de los riesgos, basándose la evaluación objetiva en datos
estadísticos disponibles y en cálculos matemáticos, mientras que el riesgo subjetivo está
relacionado con juicios intuitivos 2.

El uso de la información es, por lo tanto, fundamental para el conocimiento del riesgo. No sólo se
trata de un esquema de estímulo – respuesta, sino que entra en juego cómo las personas perciben,
comprenden el mundo que habitan, asimilan la información obtenida, la incorporan en la vida
cotidiana y en la construcción de su identidad con base al criterio de utilidad.

Si pasamos revista a los acontecimientos de los últimos años, sorprende constatar cuantos desastres
podrían haberse evitado con una mejor información y comunicación para decenas de miles de
personas. Un ejemplo es el desastre generado por el tsunami en el Océano Índico, en diciembre del
2004, el cual afectó vidas humanas, viviendas, ecosistemas y medios de subsistencia. Los científicos
de toda la región disponían de tecnología para registrar el violento maremoto frente a las costas de
Sumatra, pero carecían de medios para informar sobre lo que sucedería o lo que había que hacer.
Ahora bien, iniciativas oficiosas dieron resultado, allí donde fallaron las alertas oficiales: el 26 de
diciembre, por la mañana temprano, Vijayakumar Gunasekaran, residente en Singapur, escuchó en
la radio la noticia del impacto devastador del tsunami; entonces, advirtió por teléfono a sus
familiares de Nallavadu, en la costa oriental de la India, lo que permitió evacuar y poner a salvo a
los 3.630 vecinos de esa localidad 3.

1 Adaptado de EIRD, Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres, Ginebra, Suiza, 2004.
2 Centro de Investigación del Riesgo de Estocolmo, La percepción del riesgo, Estocolmo, Suecia, 1994.
3 Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, Informe mundial sobre desastres, 2005.

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EJEMPLOS
Caso: La radiación como resultado de un accidente nuclear
Un ejemplo de percepción de riesgo entre expertos y personas 4

El accidente nuclear más importante a la fecha ocurrió en la planta de Chernóbil en 1986, suceso
que ha tenido amplios efectos en la percepción pública del riesgo. El accidente tuvo un potencial
catastrófico con respecto a poblaciones en riesgo, incluyendo a un número de víctimas mortales
inmediatas, y a sus consecuencias internacionales. Además, la gente fue involuntariamente
expuesta a la radiación y a la precipitación radiactiva. Los individuos sintieron que tenían muy
poco control sobre el evento o sobre sus consecuencias. La energía nuclear es también una
tecnología bastante nueva e indudablemente su funcionamiento es poco conocido para quienes no
son expertos. Los detalles sobre los efectos en la salud causados por la radiación son desconocidos
para el público en general y, hasta cierto punto, inciertos para la ciencia. Antes del evento había
una considerable controversia respecto a las posibilidades y consecuencias de accidentes nucleares
de envergadura. Existe una arraigada creencia sobre la asociación entre radiación ionizante y
cánceres futuros y el temor a las enfermedades cancerosas está generalizado.

Ocurrió sin advertencia previa y el impacto internacional fue inesperado. El daño inmediato y la
amenaza potencial a largo plazo para la salud fueron más irreversibles que los efectos a corto
plazo. Además, aun después de ocho años, el evento no había alcanzado todavía su punto de
inflexión, que es el momento en el cual la vida retorna a la normalidad, es decir, a las condiciones
pre-accidente de las áreas afectadas de la Confederación de Estados Independientes.

No hubo beneficios resultantes, solamente enormes perjuicios. La confianza fue, en general,


lesionada debido a la demora de la información sobre la ocurrencia y el desarrollo del accidente.
Los medios cubrieron el evento extensamente y, debido a la demora en la llegada de información
genuina y fiable, se esparcieron rumores perjudiciales que fueron transmitidos al público. Los
efectos sobre la salud y las consecuencias para los niños y niñas fueron discutidos en exceso y se
mostraron vívidas escenas emotivas, de supuestas víctimas.

1.2 El riesgo de desastre: una relación indivisible de factores


económicos, sociales, ambientales e históricos5

Como indicamos en la UD 1, Capítulo 3, el riesgo de desastre es la probabilidad de ocurrencia de un


evento físico potencialmente destructivo capaz de ocasionar daños con consecuencias para la sociedad. Se manifiesta por
la pérdida probable de vidas humanas y de bienes sociales y la probabilidad de pérdidas y deterioro de los medios de
subsistencia, de la actividad económica y del medio ambiente de un territorio.

El riesgo de desastre es un proceso social caracterizado por la coincidencia, en un mismo tiempo y


territorio, de eventos físicos potencialmente peligrosos y elementos socioeconómicos
expuestos a estos fenómenos, en una condición de vulnerabilidad, y con determinadas
capacidades de respuesta y resilencia. Por tanto, en la existencia y en la dimensión del riesgo
actúan fuerzas derivadas de la sociedad y la naturaleza. Estos elementos son dinámicos y sufren
múltiples variaciones continuamente. A veces los cambios son graudales, paulatinos o pausados y a
veces son abruptos y repentinos.

4Centro de Investigación del Riesgo de Estocolmo, La percepción del riesgo, Estocolmo, Suecia, 1994.
5El cuadro conceptual de base de este capítulo está adaptado de Narváez, Lavell, & Pérez Ortega. La gestión del riesgo de desastres: un
enfoque basado en procesos. 2009

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La adecuada comprensión de los factores que componen el riesgo es la base fundamental para su
gestión:

► Los eventos físicos o amenazas son el peligro latente que representa la probable
manifestación de uno – o varios – fenómenos físicos de origen natural, socionatural o
atropogénico, que puede producir efectos adversos en las personas, en los ecosistemas, en la
producción, en la infraestructura, en los bienes y en los servicios. Representa el factor físico del
riesgo, externo al elemento o grupo expuesto.
► La vulnerabilidad se refiere a la predisposición o susceptibilidad física, económica, política,
social y ambiental de una comunidad a ser afectada o sufrir efectos adversos cuando una
amenaza se manifiesta. Los factores de vulnerabilidad también dificultan la recuperación
después de desastre. Representa el factor interno del riesgo.
► Las capacidades se refieren a los medios por los cuales las personas u organizaciones utilizan
sus habilidades y los recursos disponibles para hacer frente al impacto de un desastre. Una de
las más importantes capacidades a nivel local es la resiliencia. Ésta se refiere a la capacidad de
un sistema, comunidad o sociedad para adaptarse, resistiendo o cambiando, con el fin de
mantener un nivel adecuado de su estructura de funcionamiento ante el caso de amenaza.

Como se dijo anteriormente, el riesgo de desastre tiene la función de relacionar las amenazas,
vulnerabilidades y capacidades. Se considera que está estrechamente relacionado con la realidad de
cada sociedad, ya que el nivel de riesgo y los medios para enfrentarlo dependen de sus
circunstancias, capacidades y recursos. Los enfoques más modernos consideran que el riesgo es el
resultado de una construcción social, en la cual, las condiciones físicas de la naturaleza no son las
más decisivas. De acuerdo con esta noción, el medio ambiente en el cual se establece una sociedad
presenta una serie de fenómenos físicos generados por la naturaleza, cuya transformación en
verdaderas amenazas para la población está determinada por la acción humana. Como ya afirmamos
en la UD 1, la manifestación de un evento físico aislado no constituye un desastre, por tanto la
condición de amenaza está dada por la presencia de elementos sociales y no por las condiciones
naturales.

En el siguiente cuadro presentaremos el enfoque de la construcción de riesgo conocido como


“modelo presión-liberación” (PAR por su acrónimo en inglés). La representación gráfica del
modelo es de mucha ayuda para comprender la construción social del riesgo y las relaciones entre
los fenómenos físicos y sociales.

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Progresión de la Vulnerabilidad

1 2 3

Causas Presiones Condiciones Amenazas físicas


de fondo dinámicas inseguras

Ambiente físico frágil:


Falta de: • Localizaciones
• Instituciones Locales peligrosas (exposición)
• Formación • Predios e infraestructura
• Habilidades técnicas física sin protección
apropriadas Sismos
Acceso limitado a: • Inveresiones locales Economía local frágil: Inundaciones
• Transparencia • Economías de subsistencia Deslizamientos
• Poder RIESGO Erupciones volcánicas
• Liberdad de empresa no resilientes
• Estructuras • Bajos niveles de rendimiento Sequías
Huracanes
• Recursos Macro Fuerzas:
•Rápido crecimiento de la Sociedad vulnerable: Vientos fuertes
• Sistemas políticos población • Grupos especiales de Contaminación
• Sistemas • Urbanización rápida población en riesgo Amenazas biológicas
económicos • Gastos militares • Falta de preparación para la
• Programas de respuesta
pagos de deuda • Prevalencia de enfermedades
• Deforestación endémicas
• Pérdida de suelos DESASTRE

Adaptado de “Modelo de “Presión y liberación de los desastres”, Blaikie, P. et al. (1996)

Una mirada más atenta sobre la naturaleza de las amenazas y los conceptos de vulnerabilidad y
capacidad permite comprender mejor los desafios involucrados en la reducción de riesgo de
desastres.

El reconocimiento de la vulnerabilidad como elemento fundamental de la producción de riesgo fue


acompañado por un creciente interés en el aumento de las habilidades y conocimientos de las
personas para hacer frente a los efectos destructivos de los fenómenos físicos Esto permite concluir
que las capacidades pueden disminuir el grado de vulnerabilidad y el potencial de daños 6.

EJEMPLO
El riesgo de desastre por deslizamiento en un territorio depende de dos factores:
► La masa de tierra que pueda desprenderse (amenaza) como consecuencia de lluvias extremas
que producen sobresaturación de agua en el suelo -en áreas de fuerte pendiente y actividad
sísmica- que propician el movimiento de la masa.

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► Las características y susceptibilidades del
asentamiento (vulnerabilidad) a ser afectado por el
fenómeno: población concentrada y localizada en
un áreas inseguras, ausencia de medidas de
protección, información inapropiada de las
amenazas, falta de acciones preventivas que deben
adoptarse en caso de un evento de esta naturaleza
y las posibilidades de recuperarse posterior, entre
otros.
Foto: deslizamiento en Santa Tecla, República del
Salvador, asociado al terremoto de 2001, fuente:
http://www.laciudadviva.org/blogs/?p=9931

La construcción del riesgo

La condición de vulnerabilidad de un grupo humano puede dar lugar a nuevos riesgos, los cuales, a
su vez, generan nuevas vulnerabilidades y, en consecuencia, nuevas posibilidades de desastre. Esta
relación de construcción del riesgo de desastres se evidencia claramente en las ciudades
latinoamericanas. Un ejemplo son las ciudades capitales, donde los gobiernos centrales y
municipales han hecho inversiones para reducir el riesgo existente en asentamientos humanos
ubicados en sitios de multiamenazas. El problema radica precisamente en cómo se orientan las
acciones de reducción, sin articular condiciones de organización social, pobreza, salud, servicios
urbanos, contaminación ambiental, ordenanzas municipales, reubicación y reordenamiento del
territorio afectado.
Un ejemplo concreto es la reubicación de asentamientos humanos situados en zonas de riesgo o
tras haber sido afectados por un evento destructor. La reubicación, en muchas ocasiones, responde
a necesidades coyunturales originadas por presiones políticas, quedando ausente un verdadero plan
de ordenamiento y planificación urbana con visión de sostenibilidad donde se establezca y se
respete la reinserción de la población en un nuevo entorno en función de sus actividades
económicas, organización social y prácticas culturales. Por otra parte, generalmente los espacios
desocupados no están concebidos para ser utilizados como áreas de protección o conservación,
predominando ineficientes mecanismos de coordinación interinstitucional, controles municipales y
mecanismos de prevención. Esta situación conlleva a nuevas invasiones u ocupaciones por nuevos
sectores desfavorecidos, lo cual genera un nuevo ciclo insostenible y de construcción permanente
del riesgo.

En resumen, los factores de vulnerabilidad de las comunidades, actividades humanas o ecosistemas


existentes son determinantes para que uno o varios eventos o fenómenos físicos sean considerados
peligrosos para la sociedad. Un fenómeno físico será o no considerado una amenaza constante de
acuerdo a la probabilidad de su ocurrencia en contextos, no solo de exposición sino de fragilidad,
de los elementos humanos y sociales. La constitución de un desastre dependerá fundamentalmente
del nivel de vulnerabilidad económica, social y ambiental, así como de la dimensión concreta del
fenómeno producido.

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1.3 Las amenazas y tipos de amenazas

1.3.1 ¿Qué son las amenazas?

Amenaza es el peligro latente que representa la manifestación probable de uno o varios


fenómenos físicos de origen natural, socionatural o atropogénico, lo que podría tener efectos
adversos en las personas, los ecosistemas, la producción, la infraestructura de bienes y servicios.
Representa el factor de riesgo físico, externo al elemento o grupo expuesto

Las amenazas pueden ser individuales, secuenciales o combinadas en su origen y efectos. Cada una
de ellas se caracteriza por su localización, dimensión o intensidad, frecuencia y probabilidad con
que se manifiesta. Un lugar donde convergen varios tipos de amenazas suele ser designado
"escenario multiamenaza".

Una clasificación más desagregada incluye una tipología que considera cuatro categorías básicas de
amenaza:

Amenazas físicas: son aquellas cuya fuente de peligro se encuentra en la naturaleza.


Principalmente se trata de la dinámica geológica (sismos y volcanes); lluvias intensas,
desbordamientos, deslizamientos de tierra y otros.

Amenazas socionaturales: donde las acciones humanas acrecientan el potencial de peligro


de los fenómenos naturales y son más determinantes en la magnitud de los impactos. Estas
amenazas acrecientan las sequías, los deslizamientos, los incendios forestales, etc.

Amenazas antropogénicas: pueden ser clasificadas en contaminantes antropogénicas: estas


amenazas están relacionadas principalmente con procesos de contaminación por derrames,
dispersión o emisión de substancias químicas tóxicas en tierra y agua, como el petróleo,
pesticidas, gases tóxicos producto de combustión, clorofluorocarbonos y la contaminación
nuclear, así como los procesos para la eliminación o almacenamiento de residuos líquidos y
sólidos. Y en amenazas antropogénicas tecnológicas: producto de las actividades humanas
que incluyen elementos industriales (derrames, explosiones), contaminantes y tecnológias.

La mayoría de las amenazas naturales no se pueden evitar pero sí se pueden conocer y estudiar su
comportamiento histórico y territorial. La ciencia -desde un enfoque interdisciplinario- sigue
avanzando y aportando conocimiento sobre la naturaleza y sus condiciones, principalmente las de
origen físico natural. Los estudios se han orientado en el aporte de métodos y herramientas de
análisis cuantitativo y cualitativo que permiten comprender y plasmar proyecciones, modelos y
escenarios donde éstas inciden. En ese sentido, es importante destacar que el trabajo científico ha
logrado constatar que muchos fenómenos naturales se han intensificado a consecuencia de las
actividades humanas en este último tiempo. Los efectos volátiles del cambio climático en el caso de
la recurrencia e intensidad de los huracanes en el Gran Caribe, son un ejemplo de ello.

EJEMPLO
Los costos humanitarios del cambio climático

Este documento, publicado por el Feinstein International Center y disponible en inglés, nos
presenta la evolución de las amenazas y su afectación a la población como consecuencia del
cambio climático.

Es precisamente la información científico-técnica el insumo y la punta de lanza para que los actores
involucrados en la problemática de riesgo y las autoridades competentes dispongan de información
válida y actualizada.

Un requerimiento necesario en cualquier sociedad es relacionar el aporte de la ciencia con el


conocimiento y la experiencia empírica popular. Estas últimas están plasmadas en valores,
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percepciones socio-culturales y vivencias que los diferentes grupos poblacionales y pueblos
originarios van acumulando de generación en generación. Esta relación de conocimiento constituye
una riqueza de información y un punto de partida basado en experiencias generalmente exitosas y
validadas.

1.3.2 Tipología de amenazas 7

► Amenazas de origen natural


Las amenazas de origen natural son aquellas que forman parte de procesos de la dinámica
terrestre y que tienen lugar en la biosfera de nuestro planeta, que en caso de materializarse,
pueden transformarse en un evento perjudicial y destructor. Fenómenos naturales
amenazantes que pueden variar en magnitud o intensidad, frecuencia, duración, extensión,
velocidad de impacto, dispersión espacial y temporal. Se pueden clasificar por su origen en:
hidrometeorológicas, geológicas o biológicas.
• Hidrometeorológicas, son aquellas de origen atmosférico, hidrológico u oceanográfico que
dependen de la temperatura, precipitaciones, comportamiento hidráulico de cuerpos de agua y
de la evapotranspiración, entre otros aspectos. Comprenden ciclones tropicales, granizadas,
heladas, sequías, inundaciones, olas de calor o de frío, trombas marinas, avalanchas de nieve y
hielo, tormentas de arena o polvo, desertificación, etc.
• Geológicas, son aquellas que se refieren a procesos terrestres internos (endógenos) o de origen
tectónico, tales como terremotos, tsunamis, actividad de fallas geológicas, actividad y emisiones
volcánicas; así como procesos externos (exógenos) tales como movimientos en masa:
deslizamientos, caídas de rocas, avalanchas, colapsos superficiales, licuefacción, suelos
expansivos, deslizamientos marinos y subsidencias sísmica, erupciones volcánicas, erosión y
comportamiento de masas de tierra.
• Biológicas, son procesos de origen orgánico o provocados por vectores biológicos que
incluyen la exposición a microorganismos patógenos, toxinas o sustancias bioactivas, que
pueden causar la muerte o lesiones, daños materiales, disfunciones sociales y económicas o
degradación ambiental. Se pueden mencionar como ejemplos brotes de enfermedades
epidémicas, enfermedades contagiosas de origen animal o vegetal, plagas de insectos e
infestaciones masivas.

EJEMPLOS
Iniciativa Panameña para la Mitigación de Desastres

El enlace profundiza sobre los tipos de amenazas y las divide por categorías. También permite el
acceso a otros aspectos relacionados con la mitigación del riesgo de desastres.

¿Qué son las amenazas naturales? Organización de Estados Americanos

El enlace describe qué son las amenazas naturales y cuáles son las más comunes. También hace
hincapié en “cuánto tienen de natural” las amenazas y su relación con el ambiente y el desarrollo
sostenible.

7 Para efecto de definiciones más completas, ver el glosario presentado en el Módulo Marco Teórico del Curso.

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► Amenazas de origen socio-natural


Se refiere a aquellas amenazas que pueden presentar un peligro latente asociado a la
probable ocurrencia de fenómenos físico-naturales cuya existencia, intensidad y
recurrencia es exacerbada por procesos de degradación ambiental y por la intervención
humana directa.

Algunos casos concretos son:


• Inundaciones y deslizamientos resultantes de fenómenos naturales, incrementados o
influenciados en su intensidad por procesos de deforestación y degradación o deterioro de
cuencas;
• Erosión costera, exacerbada por la acción humana, que se traduce en detrimento o destrucción
de humedales, manglares, dunas, bosques;
• Inundaciones urbanas ocasionadas por ubicación de los asentamientos humanos, falta de
sistemas adecuados de drenaje de aguas pluviales o por la impermeabilización del suelo
producto del uso del asfalto y la concentración de la construcción, que provoca el aumento de
la escorrentía superficial hacia cuerpos de agua (acequias, quebradas, ríos) lo cual reduce y
satura la capacidad de evacuación natural y por ende, produce desbordamiento de las aguas.

Entre algunas de las amenazas socio-naturales de gran impacto están:


• El Cambio Climático producto del calentamiento global resultado del aumento de
concentraciones de gases con efecto invernadero tales como el dióxido de carbono, metano,
óxidos nitrosos y clorofluorocarbonos, incidiendo en el aumento de la temperatura planetaria.
• El inadecuado manejo y gestión de las cuencas hidrográficas que incide en el aumento de las
inundaciones, deslizamientos y deterioro ambiental y de los recursos naturales. Las cuencas
hidrográficas en general no son visualizadas como unidades de planificación del territorio y están sometidas a
diversidad de intervenciones que responden a propósitos individuales tanto del Estado, empresas privadas como
de la misma comunidad. Intervenciones que se realizan dentro de marcos normativos obsoletos y con naturaleza
institucional o sectorial y no desde una óptica de gestión integral de cuencas.
• La desertificación y la pérdida del suelo por erosión. El Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente estima que el 30% de la superficie cultivable del planeta está sufriendo desertificación entre
ligera y severa, con otro 6% que sufre "desertificación extremadamente severa" y son ya tierras irrecuperables.
(PNUMA, Nairobi 1984). Además, según las Naciones Unidas, unos 900 millones de personas están en
peligro a causa de este problema.

EJEMPLO
Gestión de Cuencas y Prevención de Desastres (Caso: Cuenca Río Piura, Perú)

Las inundaciones y todas las consecuencias que se generan en la parte baja del río Piura, están
directamente condicionadas por la pérdida de la capacidad de retención de agua de la parte alta de
la cuenca, debido principalmente a la disminución de la cobertura vegetal y por ende al aumento de
la erosión de los suelos. En el Fenómeno el Niño 97-98 el 63% del máximo caudal en la ciudad de
Piura ya había sido registrado en la estación de Chulucanas, en la parte alta de la cuenca. En la
inundación ocurrida en el Bajo Piura, el 9 de abril del 2002, se verificó el mismo fenómeno,
anunciado el día anterior en la mañana, cuando se registraron 3.000 m3/seg en la estación de
Chulucanas.

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► Amenazas de origen antrópico
Son aquellas relacionadas con el peligro latente generado por la actividad humana en el
deterioro de los ecosistemas, la producción, distribución, transporte y consumo de bienes,
servicios y sustancias peligrosas, así como la construcción y el uso de las edificaciones.

Son producidas tanto por actividades colectivas como individuales -públicas o privadas- debido
entre otros, a la disposición o falta de recursos y mecanismos apropiados que garanticen la
provisión y/o aplicación de leyes, regulaciones, normativas, sistemas de control y seguimiento, así
como también, por intereses particulares(generalmente económicos) la falta de conciencia pública y
de conocimientos sobre los riesgos que una determinada acción puede ocasionar y poner en peligro
a la sociedad, sus bienes y los ecosistemas.

Las amenazas antrópicas comprenden las distintas formas de contaminación del recurso hídrico, el
aire y el suelo; las explosiones, los incendios forestales y estructurales; el uso de materiales
peligrosos de origen químico, radiactivo y biológico; así como las guerras, las rupturas de presas
hidroeléctricas o de captación de agua potable y la destrucción de los ecosistemas. Por ejemplo, las
actividades humanas que utilizan materiales y sustancias peligrosas sin las debidas medidas de
prevención y preparación ante accidentes o contingencias, como es el caso de zonas industriales,
transporte de materiales, depósitos de sustancias inflamables, gasolineras, laboratorios (donde se
utilizan materiales radioactivos y/o corrosivos), polvorines militares, etc. cercanos a centros
poblados, estratégicos o vulnerables.

EJEMPLOS
Propuesta metodológica para caracterizar las áreas expuestas a riesgos tecnológicos
mediante un sistema de información geográfico (SIG). Aplicación en la comunidad de
Madrid

El artículo analiza la definición y caracterización de las áreas expuestas, plantea un procedimiento


sencillo para establecer las zonas potencialmente vulnerables a riesgos tecnológicos en el territorio.
Se utiliza para ello las funciones de cálculo de distancias de un SIG, lo que permite determinar tres
variables: zonas expuestas a algún riesgo, la intensidad de la exposición a riesgos en cada punto y la
“probabilidad espacial” de ser afectado por un algún peligro de tipo tecnológico en la Comunidad
de Madrid (España).

Derrames de petróleo en el delta del Níger


El 25 de deciembre de 2011 ocurrió un derrame de 40 mil barriles de petróleo en las costas de
Nigeria. En el año 1998 ocurrió un derrame de 300 mil barriles de petróleo en los pantanos de la
zona de Bodo, lo cual ocasionó la contaminación de los terrenos cercanos y afectó a más de 69.000
personas. En un período de apenas 30 años (1970 – 2000) hubo más de 7 mil vertidos de petróleo.

Fuente: Intercultural Communication Services Servindi, 2011


Situaciones como los derrames de crudo, los incendios de gas por parte de las empresas
petrolíferas, representan amenazas para los recursos naturales y para las economías de subsistencia
de la comunidad nativa Ogoni, basada en la pesca y la agricultura.

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En el derrame sucedido en diciembre de 2011 un equipo técnico de Naciones Unidas visitó las
comunidades de Ogonilandia para evaluar el impacto sobre los ecosistemas y la población. De
acuerdo al informe, el crudo penetró ocho centímetros en los suelos ocasionando daños
importantes en los manglares y la pesca que se ha visto afectada por la contaminación del agua.
La recuperación de mil kilómetros cuadrados en Ogonilandia, habitados por 70.000 personas
requerirá por lo menos 30 años para la recuperación total.

Clasificación de las Amenazas según la EIRD 8


AMENAZA AMENAZAS NATURALES
Evento físico, potencialmente perjudicial, Procesos o fenómenos naturales que tienen lugar
fenómeno y/o actividad humana que puede en la biosfera que pueden producir un evento
causar la muerte o lesiones, daños materiales, perjudicial y causar muerte o lesiones, daños
interrupción de la actividad social y económica o materiales, interrupción de la actividad social y
degradación ambiental. económica o degradación ambiental.

Amenazas hidrometeorológicas Ejemplos


► Inundaciones, flujos de lodo y detritos
Procesos o fenómenos naturales de origen ► Ciclones tropicales, marejadas, vientos, lluvias y
atmosférico, hidrológico u oceanográfico, que otras tormentas severas, ventiscas, rayerías
pueden causar la muerte o lesiones, daños ► Sequías, desertificación, incendios forestales,
materiales, interrupción de la actividad social y temperaturas extremas, tormentas de arena o
económica o degradación ambiental. polvaredas
► Heladas, avalanchas de nieve

Amenazas geológicas Ejemplos


► Terremotos, tsunamis, actividad y erupciones
Procesos o fenómenos naturales terrestres, que volcánicas
puedan causar pérdida de vida o daños ► Movimientos de masas, deslizamientos,
materiales, interrupción de la actividad social y desprendimiento de rocas, licuefacción
económica o degradación ambiental. deslizamiento de los fondos marinos
► Colapso de superficies, actividad de fallas
geológicas

Amenazas biológicas Ejemplos


Procesos de origen orgánico o transportados por
vectores biológicos, incluidos la exposición a
microorganismos patógenos, toxinas y sustancias ► Brotes de enfermedades epidémicas
bioactivas, que pueden causar la muerte o ► Contagio de plantas y animales y pandemias.
lesiones, daños materiales, disfunciones sociales
y económicas o degradación ambiental.

AMENAZAS TECNOLÓGICAS DEGRADACIÓN AMBIENTAL


Amenaza originada por accidentes tecnológicos o Disminución de la capacidad del ambiente para
industriales, procedimientos peligrosos, fallos de responder a las necesidades y objetivos sociales y
infraestructura o de ciertas actividades humanas, ecológicos. Los efectos potenciales son variados
que pueden causar muerte o lesiones, daños y pueden contribuir al incremento de la
materiales, interrupción de la actividad social y vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las
económica o degradación ambiental. amenazas naturales.

8 Extraído de Vivir con el Riesgo, EIRD, 2004.

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Ejemplos: contaminación industrial, actividades Algunos ejemplos: degradación del suelo,
nucleares y radioactividad, deshechos tóxicos, deforestación, desertificación, incendios
rotura de presas; accidentes de transporte, forestales, pérdida de la biodiversidad,
industriales o tecnológicos (explosiones, fuegos, contaminación atmosférica, terrestre y acuática,
derrames). cambio climático, aumento del nivel del mar,
pérdida de la capa de ozono.

1.4 La vulnerabilidad y los factores de vulnerabilidad

1.4.1 ¿Qué es la vulnerabilidad?

La vulnerabilidad es el grado de exposición o susceptibilidad que tienen las personas y la


sociedad a sufrir daños frente a la manifestación de un evento físico potencialmente
destructor, que puede dificultar, en mayor o menor grado, su recuperación posterior a la
ocurrencia de un fenómeno determinado.

Son condiciones determinadas por procesos ambientales, sociales, culturales, económicos,


productivos, políticos e institucionales, tanto individuales como colectivos, que se configuran y
cambian permanentemente por las actitudes, conductas, capacidades, conocimientos y acciones que
las personas y comunidades ejercemos en la gestión del desarrollo y en detrimento de los
ecosistemas.

Sabemos que la Tierra es un planeta vivo, dinámico y cambiante sujeto a toda clase de
transformaciones, algunas con expresiones repentinas y violentas (terremotos, maremotos,
erupciones volcánicas, etc.), otras graduales y a veces imperceptibles en la vida cotidiana (cambio
climático, aumento o disminución de precipitaciones, deshielo de glaciares, etc.). También sabemos
que los seres humanos somos igualmente dinámicos y cambiantes y, por consiguiente, las relaciones
de interacción entre una y otros, pueden llegar a ser armónicas y constructivas, cómo también
conflictivas y destructivas 9.

Cuando las interacciones de las prácticas políticas, económicas, sociales o ambientales entre los
seres humanos y nuestro entorno físico y natural presentan desequilibrios o inequidades entre sí, se
crean condiciones que nos hacen susceptibles y vulnerables ante fenómenos de la naturaleza que
pueden representar un peligro para las sociedades. El riesgo de desastres se arraiga en estos
desequilibrios que es necesario prevenir, evaluar, manejar y minimizar en forma continua, para
poder construir sociedades más seguras.

En los últimos 30 años la humanidad ha evolucionado mucho en comprender que los desastres no
son consecuencia exclusiva de la ocurrencia de un evento físico destructor, sino que ha tomado
conciencia que estos son también producto de una serie de aspectos relacionados con la fragilidad y
las debilidades en la gestión del desarrollo.

Los primeros en utilizar el concepto de vulnerabilidad fueron los ingenieros, al proponer diseños
constructivos que guardaban relación con el grado de resistencia de las edificaciones a las fuerzas
físicas que ejercen los movimientos del suelo, los vientos y el agua. Surgió así, paulatinamente, un
nuevo campo de preocupaciones en la lucha contra los desastres al entender que en el
conocimiento de la vulnerabilidad radica gran parte de las medidas físicas-estructurales que se
pueden adoptar para minimizar o mitigar el efecto de los fenómenos naturales y reducir el riesgo.

Poco a poco se ha ido evolucionado en el reconocimiento de otros aspectos tan o más importantes
de la vulnerabilidad al tomar conciencia que, más allá de los factores fiscos-estructurales, existen
otros que tienen que ver con aspectos correspondientes a todas las dimensiones del desarrollo. Es

9 Adaptado de la OPS, 2005.

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así como podemos hablar de factores socio-culturales, económico-productivos, político-
institucionales y ambientales de la vulnerabilidad; temas a los cuales dedicaremos las siguientes
páginas de esta Unidad Didáctica.

1.4.2 Progresión de la vulnerabilidad


Para fines Didácticas presentamos nuevamente el cuadro conceptual que forma parte del modelo de
"presión y liberación" (PAR) (Piers Blaikie, 1996). De acuerdo a este modelo, la explicación de los
riesgos y los desastres está basada en una progresión de niveles y factores sociales que producen la
vulnerabilidad. Estos factores se inician como las causas de fondo, caracterizadas por los procesos
de escala global, macroeconomía y política, que generan las condiciones de base del riesgo. Las
presiones dinámicas son los procesos de escala regional o local que traducen las causas de fondo
y constituyen las condiciones inseguras en la escala comunitaria.

Por tanto, las condiciones inseguras son el resultado de procesos y actividades en las cuales las
presiones dinámicas se materializan en el territorio, a partir de las causas de fondo que son las
condiciones primarias de inestabilidad a partir de los procesos sociales políticos y económicos.
(Narváez, Lavell, & Pérez Ortega, 2009, pp. 23-24)

Progresión de la Vulnerabilidad

1 2 3

Causas Presiones Condiciones Amenazas físicas


de fondo dinámicas inseguras

Ambiente físico frágil:


Falta de: • Localizaciones
• Instituciones Locales peligrosas (exposición)
• Formación • Predios e infraestructura
• Habilidades técnicas física sin protección
apropriadas Sismos
Acceso limitado a: • Inveresiones locales Economía local frágil: Inundaciones
• Transparencia • Economías de subsistencia Deslizamientos
• Poder RIESGO Erupciones volcánicas
• Liberdad de empresa no resilientes
• Estructuras • Bajos niveles de rendimiento Sequías
Huracanes
• Recursos Macro Fuerzas:
•Rápido crecimiento de la Sociedad vulnerable: Vientos fuertes
• Sistemas políticos población • Grupos especiales de Contaminación
• Sistemas • Urbanización rápida población en riesgo Amenazas biológicas
económicos • Gastos militares • Falta de preparación para la
• Programas de respuesta
pagos de deuda • Prevalencia de enfermedades
• Deforestación endémicas
• Pérdida de suelos DESASTRE

Adaptado de “Modelo de “Presión y liberación de los desastres”, Blaikie, P. et al. (1996)

Difícilmente podríamos entender los factores sociales, sin considerar su relación con los factores
económicos y políticos; o estos últimos sin tomar en consideración aspectos ambientales, sociales y,
nuevamente, económicos. En los estudios de vulnerabilidad y, por conseguiente, de reducción de

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riesgo de desastres, debe prevalecer un abordage de conjunto, de comprensión integrada de la
realidad y de las diferentes áreas de desarrollo.

SOCIAL

Condiciones
de
POLÍTICO vulnerabilida ECONÓMICO
d

AMBIENTAL

► Causas de fondo
Las causas de fondo son las principales fuentes de construcción de condiciones inseguras. Son
definidas a macro-escala por los procesos políticos, sociales y económicos que forman parte del
modelo de desarrollo.

Esas fuentes primarias de condiciones de vulnerabilidad están ligadas a sistemas económicos


globales ya establecidas en la sociedad, y que por su naturaleza dinámica pueden activar procesos
locales afectando la inversión y distribución de los recursos nacionales y locales entre los diferentes
grupos sociales. Estas condiciones están en función de la estructura económica, de los derechos, de
las relaciones de género y otras de tipo ideológicas; están relacionadas con la funcionalidad del
Estado. Precisamente, las causas de fondo son un reflejo de las distribuciones de poder dentro de la
sociedad (Piers Blaikie, 1996).

Causas de fondo

► Ausencia de políticas públicas, directrices y planes relacionados con la reducción de riesgo de


desastres y desarrollo local, aplicables al ámbito territorial.
► Creencias, costumbres, comportamientos, valores y mitos que predisponen a sectores de la
población a amenazas y desastres.
► Desarrollo de programas y proyectos estratégicos nacionales y programas de ajuste o impacto
económico que no contemplan los factores endógenos de los territorios, o su impacto
negativo en sectores específicos y su relación con la producción de riesgo.
► Diferencias entre las percepciones de riesgo de desastres en los diferentes grupos de intereses
y la comunidad.
► Fragilidades en la composición y estructura familiar en términos de educación, salud,
mortalidad, migración, sobre-población, etc.
► Fragilidades o carencia de recursos y medios de subsistencia dignos (productivos, económicos,
técnicos, oportunidades de empleo, etc.).
► Sistemas económico-produtivos basados en el lucro que no prevén los efectos futuros en los
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daños sociales, económicos y ambientales de las personas, de las sociedades y de los
ecosistemas y el riesgo de desastres.

► Presiones dinámicas
Las presiones dinámicas son efecto de las causas de fondo, explicadas a través de los procesos y
actividades que crean condiciones inseguras. Estos procesos canalizan las causas de fondo para
formas particulares de inseguridad en relación con las amenazas físicas presentes en las
comunidades específicas (Narváez, Lavell, & Pérez Ortega, 2009).

Presiones Dinámicas

► La especialización productiva, la mono producción y la falta de diversificación productiva.


► Alteraciones en los ciclos y procesos naturales de la Tierra como la subida del nivel del mar, o
el aumento de los huracanes, de las lluvias y la desertificación como producto del
calentamiento global y los cambios producidos en el clima.
► Carencia de mercados y de competitividad de productos de los territorios en áreas geográficas
externas.
► Carencia de normas de transparencia, de sistemas de control y de sanciones para que no se
produzcan riesgos.
► Carencia de espacios de desarrollo de la cultura y entretenimento de la población.
► Carencia de poderes, capacidades o liderazgo de las autoridades y los actores locales para la
distribución de recursos, la planificación, la adopción de restricciones, la participación y la
toma de decisiones en los territorios.
► Carencia de políticas, normas y directrices de control que reglamenten la utilización de los
recursos naturales y del suelo.
► Carencia de Sistemas de Información Territorial, democráticos y accesibles a los utilizados por
el público en general.
► Carencia o deficiencias en el acceso a la información y el conocimiento técnico y científico
sobre los desastres.
► Concentración de la propiedad de los medios de producción en pocas manos.
► Concentración de la toma de decisiones en instancias de la administración nacional y falta de
mecanismos de descentralización, autonomía y gestión del ámbito territorial.
► Decisiones externas y de niveles jerárquicos geográficamente superiores sin participación de
los niveles locales.
► Desencuentros entre el nivel central y el nivel local sobre las formas y las organizaciones
adecuadas para enfrentar el riesgo.
► Desencuentros entre el saber local y popular y los conocimientos científicos y técnicos.
► Destrucción y fragilización de ecosistemas como playas, recifes, cuencas hidrográficas y líneas
costeras debido a prácticas nocivas.
► Agotamiento de los recursos no renovables debido a prácticas de extracción predadoras.
► Falta de instrumentos o herramientas para la planificación del territorio que guíen las
inversiones del ámbito local (planes estratégicos territoriales, desarrollo urbano, ordenamiento
del territorio, parcelamiento y utilización de los suelos, etc.).

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► Fragilidades o carencia de instituciones o instrumentos adecuados al nivel local que den
seguimiento a las normas, políticas y directrices existentes.
► Instituciones públicas locales frágiles y con bajos niveles de eficiencia.
► Mal gobierno y concentración de poder en un pequeño grupo de personas (a nivel local o
nacional).
► Marginalización y exclusión de sectores sociales por razones de sexo, edad, raza, cultura u
origen.
► Pérdida de la biodiversidad y empobrecimiento de la capa de ozono debido a
transformaciones en los ecosistemas y la producción de gases peligrosos.
► Contaminación de las aguas, de la atmósfera de la tierra como, por ejemplo, a través de la
remoción y eliminación inadecuada de los residuos, uso de pesticidas, plaguicidas y otros
productos químicos.
► Substitución de prácticas culturales tradicionales endógenas comprobadas y efectivas en el
territorio por modelos exógenos poco conocidos o poco eficaces.
► Degradación y sobre-explotación del uso del suelo (aglomerados humanos, prácticas
agropecuarias y productivas, proyectos turísticos, áreas industriales peligrosas, etc.).
► Alteraciones geomorfológicas en el curso de las nacientes de agua de los ríos, riachos y esteros
debido a construcciones de megaproyetos como presas, carreteras, aeropuertos, etc.
► Sedimentación de canales, ríos, esteros debido a deposición de escombros y residuos.
► Inestabilidad de las pendientes, destrucción de las mágenes de los ríos y esteros debido a
deforestación e introducción de especies exógenas.
► Migración y extinción de especies debido a las transformaciones y alteraciones en los
ecosistemas
► Sobre-población, carencia de viviendas y de espacios adecuados para su desarrollo.
► Urbanización sin control, reglamentación y oportunidades.

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► Condiciones inseguras

Las condiciones inseguras son expresiones concretas en las cuales la vulnerabilidad de una
población se expresa en el tiempo y el espacio con la exposición a una amenaza, se generan en la
progresión de la vulnerabilidad como el producto final.

Condiciones inseguras

► La pobreza endémica.
► Degradación ambiental debido a la utilización de tecnología de productos (utilización y
manipulación de productos químicos y agroquímicos y de substancias peligrosas, etc.).
► Deforestación resultante de nuevos aglomerados poblacionales, de la explotación maderera,
agrícola y ganadera, y de las fuentes de energía doméstica, etc.
► Distribución y concentración inadecuada de la riqueza en pequeños segmentos de la población
o en agentes externos al territorio.
► Fragilidades de la organización comunitaria y de base en los territorios.
► Inseguridad urbana, violencia social e intrafamiliar.
► Déficits y desvalorización de la memoria colectiva e individual sobre experiencias de desastres
en los territorios.
► Déficits en propuestas, planes, capacidades, herramientas y la preparación territorial para
reducir los riesgos y enfrentar los desastres.
► División y localización de la población por estratos socioeconómicos o por profesiones y
empleo (formal e informal).

► Politización, burocratización, corrupción, inflexibilidad y otros obstáculos para la promoción


de procesos de desarrollo local.

► Edificios y viviendas mal construidas o en mal estado.


► Infraestructuras, como puentes, carreteras y presas inadecuadas o mal construidas.
► Ausencia o mala construcción, mantenimiento y refuerzos incorrectos de pendientes, muros,
viviendas, edificios o áreas peligrosas.
► Localización de viviendas, poblados y centros urbanos en lugares y zonas de peligro o de
confluencia de amenazas.
► Uso de técnicas, proyectos y materiales de construción poco adaptados a las características y
las necesidades.
► Líneas vitales, descargas, drenajes, vías de escurrimiento en mal estado o inapropriadas.
► Transporte y almacenamiento de sustancias peligrosas en condiciones de inseguridad.
► Implantación de edificaciones y servicios estratégicos como hospitales, escuelas, puertos y
aeropuertos en lugares peligrosos.
► Implantación de fábricas, industrias o actividades peligrosas y/o contaminantes en la
proximidad de centros urbanos, escuelas, hospitales, nacientes de agua, etc.

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1.4.3 La dimensión de género en la vulnerabilidad

Desastres y Estadísticas de Género

.Neumayer y Plümper analizaron diferentes desastres en 141 países y descubrieron que, cuando se
trata de muertes, las diferencias de género estaban directamente relacionadas con los derechos
económicos y sociales de las mujeres; en los países donde las mujeres y los hombres gozan de los
mismos derechos, los desastres causaban el mismo número de muertes en los dos sexos.
Confirmaron, asimismo, que las discrepancias son el resultado de las desigualdades existentes. Por
ejemplo, a los chicos se les daba un trato preferente durante las labores de rescate y, después de los
desastres, las mujeres y las chicas sufrieron más la escasez de alimentos y de recursos económicos
(Neumayer y Plümper, 2007).

Los estudios demuestran que las mujeres, los niños y las niñas tienen 14 veces más probabilidad de
morir durante un desastre que los hombres (Peterson, 2007).

En 1991, durante los desastres originados por ciclones en Bangladesh, el 90% de un total de
140.000 personas que murieron eran mujeres (Ikeda, 1995).

En Sri Lanka, los hombres sobrevivían más fácilmente durante el maremoto dado que la capacidad
para nadar y escalar árboles se enseña principalmente a los niños. El prejuicio social conlleva que
las niñas y las mujeres en Sri Lanka tengan muy pocas posibilidades de supervivencia en futuros
desastres (Oxfam, 2005).

Después de un desastre, es más probable que las mujeres sean víctimas de violencia doméstica y
sexual; incluso evitan usar refugios por miedo a ser agredidas sexualmente (Davis et al., 2005).

La condición nutricional determina la capacidad para enfrentarse a los desastres (Cannon, 2002).
Las mujeres tienen más probabilidad de sufrir malnutrición dado que tienen necesidades
nutricionales específicas cuando están embarazadas o en período de amamantamiento, y en
algunas culturas existen jerarquías para la distribución de alimentos. Por ejemplo, en la región sur y
sudeste de Asia, un porcentaje del 45 al 60% de las mujeres en edad de reproducción están por
debajo de su peso medio, y el 80% de las embarazadas sufren déficit de hierro. En el África
subsahariana, las mujeres levantan cargas mucho más pesadas que los hombres, pero por el
contrario consumen menos calorías porque según las reglas de su cultura el hombre recibe más
alimentos (FAO, 2000).

En algunos casos, las diferencias de género también incrementan la mortalidad masculina en


situaciones de desastre. Los hombres pueden exponerse a situaciones de riesgo e incluso morir
dado que creen que por ser el "sexo fuerte" no necesitan tomar precauciones y se espera de ellos
que se comporten de manera heroica. Por ejemplo, se produjeron más muertes inmediatas entre
los los hombres durante el azote del huracán Mitch en Centroamérica, no solo por el hecho de que
estén desarrollando actividades al aire libre, sino también porque toman menos precauciones a la
hora de enfrentarse a riesgos (Bradshaw, 2004).

Adaptado de la UICN, "Disasters and Gender Statistics".


Citado en : UNDP, “Gender and Climate Change. Training Module 3 – Disaster Risk Reduction, 2013.

1.5 El riesgo y su gestión

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1.5.1 Riesgo actual y riesgo futuro
Los factores de riesgo (amenazas, vulnerabilidades y capacidades) son dinámicos, cambian
frecuentemente, son interdependientes, y su coincidencia espacial y temporal determina la
existencia de riesgo en un territorio. Este riesgo puede ser actual o consolidado, o bien puede ser
futuro o en proceso de creación 10.

El riesgo actual se refiere al riesgo ya creado, es decir, cuando los elementos se exponen en
términos de vulnerabilidad socioeconómica a las amenazas. Este es el tipo de riesgo en el que se
puede intervenir con mayor rapidez porque ya se ha percibido por la sociedad o las instituciones.

El conocimiento subjetivo u objetivo de las amenazas y de las vulnerabilidades permite la


construcción de escenarios de riesgo.

El riesgo futuro se refiere a la prospección del riesgo, quiere decir a la comprensión temprana de la
concreción del riesgo probable en el futuro. El riesgo futuro es evidente en el proceso de
planificación de las inversiones, en la que es posible identificar y evaluar el riesgo que se creará con
la ejecución de la inversión. Este riesgo se puede expresar de varias maneras:

1. En las zonas con las condiciones de degradación ambiental y social verificada, en las cuales
todavía no se conoce el efecto potencial de los fenómenos físicos. En estos casos el riesgo
puede ser creado por la acción del medio ambiente degradado.
2. En las zonas que aún no están expuestas a los elementos socioeconómicos, pero con
presencia de fenómenos naturales, con la amenaza potencial.
3. En las zonas donde hay elementos socioeconómicos y todavía no saben de la existencia de
fenómenos físicos peligrosos.

Esta distinción es importante teniendo en cuenta que cada acción puede ser desarrollada para la
transformación. Este proceso se conoce generalmente como la gestión del riesgo de desastres.

1.5.2 La gestión del riesgo


La gestión del riesgo de desastres es un proceso continuo de análisis, planificación de la toma de
decisiones, e implementación de acciones para identificar, prevenir y reducir las posibilidades de
que un fenómeno potencialmente destructivo cause daño o perturbación grave en la vida de las
personas, los medios de comunicación, los medios de subsistencia y los ecosistemas de los
territorios, así como responder de forma adecuada en caso de impacto y recuperar los medios de
vida, servicios y sistemas después de un desastre.

Teniendo en cuenta la existencia de riesgo real, el riesgo futuro y la presencia de situaciones de


desastres inevitables, es fundamental para entender los componentes y los procesos de gestión:

El riesgo futuro puede ser abordado a partir de acciones de gestión prospectiva. Este tipo de
gestión incluye prácticas centradas en asegurar que el riesgo futuro no se consolide en el territorio.
Es posible ya que actúa sobre situaciones que todavía no han comenzado y están dentro del
proceso de planificación.

El riesgo actual debe ser gestionado a partir de acciones de manejo correctivas. Este método
incluye prácticas de intervención sobre el riesgo existente.

Hay situaciones de desastre inminente que requieren la predicción de la acción para asegurar un
nivel adecuado de respuesta. Ante estas situaciones deben desarrollarse acciones de gestión
reactivas.

10 Tomado de (Narváez, Lavell, & Pérez Ortega, 2009).

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Los componentes de la gestión de riesgo

Componente Descripción
Conjunto de acciones destinadas a reducir el riesgo, el cual es el resultado de
La gestión
malas decisiones y prácticas de uso y ocupación del territorio, o bien por los
correctiva: cambios ambientales y sociales creados antes del desarrollo de la comunidad.

Actúa sobre la vulnerabilidad social, la política económica y el medio


ambiente, limitando la exposición de la comunidad a riesgos físicos a través
de medidas estructurales de protección y el fortalecimiento del entorno
construido (diques, terrazas, muros de contención, estabilización de taludes,
fortalecimiento de casas y edificios, etc) la reducción de vulnerabilidades y
estimulación de la resistencia y la diversificación de los sistemas de
producción ante los fenómenos naturales o antropogénicos; fortalecimiento
de la toma de conciencia y el papel del gobierno, así como la consulta de los
actores locales, estableciendo mecanismos administrativos, afectación de los
recursos y legislación territorial para la gestión eficaz de la tierra y los recursos
naturales, la mejora de las condiciones de vida, la creación de empleos
decentes y la reducción de la pobreza.
También se centra en las decisiones que afectan a la relación de las
La gestión
comunidades y sus ecosistemas, pero con la diferencia de que trabaja para
prospectiva evitar que los procesos y las decisiones provoquen condiciones de riesgo en
el futuro. Por su propia naturaleza, la gestión de prospectiva tiene una fuerte
relación con los procesos de planificación del desarrollo y uso de la tierra.
Por ejemplo, a través de la integración del abordaje de riesgo como eje
transversal del desarrollo y sustentabilidad de los planes estratégicos, en
proyectos de inversión (en ejecución o en fase de diseño), políticas públicas y
las tareas diarias de un territorio y su gente. La conciencia, la voluntad
política, la creación de capacidades, la capacitación del personal y afectación
de los recursos humanos y materiales son de vital importancia a fin de
promover medidas para prevenir o minimizar la generación de nuevos
riesgos.
Se prepara para hacer frente a la respuesta de emergencia y, con el fin de
La gestión
garantizar que la organización, sistemas, procedimientos, recursos y
reactiva capacidades necesarios estén disponibles y funcionen correctamente en el
momento de la emergencia para garantizar una asistencia eficaz a la
población, el rescate de la vida humana y la restauración y rehabilitación de
servicios básicos después de un desastre.

Los planes de preparación, los sistemas de alerta temprana, formación y


sensibilización de las autoridades y el pueblo, las simulaciones, la consulta
entre los actores de la organización territorial, la coordinación
interinstitucional e intersectorial, mitigar los posibles efectos de las amenazas
y la reducción de vulnerabilidades, etc. son algunas de las tareas que se
pueden hacer en preparación para una situación de desastre.

Este componente es esencial para integrar la visión de la evolución y


transformación en el post-desastre, a través de enfoques para encontrar
nuevas formas de desarrollo más seguras y lograr mayores niveles de
sostenibilidad. En los procesos posteriores a un desastre, busca alternativas
para evolucionar y transformar positivamente las acciones de desarrollo y
evitar la recreación de los riesgos. La previsión y la afectación de los activos y
pasivos, la preparación temprana de los planes de rehabilitación y
reconstrucción, así como la organización y coordinación de los actores, son
vitales para una visión integrada de la gestión de riesgos y el desarrollo en el
post-desastre.

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El proceso de la gestión de riesgo

1. Generar conocimiento
2: Prevención de riesgo futuro
sobre riesgo de desastres
en sus diferentes ámbitos
3: Reducción de riesgo existente

4: Preparación de la respuesta

5: Respuesta y rehabilitación post desastre

6: Recuperación y reconstrucción

1.6 La gestión de riesgo en el territorio y su relación con el desarrollo


Como ya vimos anteriormente, en el marco del desarrollo local se entiende por territorio el espacio
donde se materializa el conjunto de relaciones políticas, económicas, sociales y ambientales de un
determinado grupo de población con intereses, problemas y proyectos comunes. Este concepto
puede abarcar desde los pequeños ecosistemas o limitados áreas geográficas transfronterizas. El
área de un territorio dependerá de las relaciones y la interdependencia entre las comunidades y sus
ecosistemas y las actividades desarrolladas en el espacio en cuestión.

A nivel mundial, la municipalidad se creó como expresión administrativa por excelencia, pero no es
la única. Otras expresiones territoriales se impusieron, por ejemplo, la región, la cuenca
hidrográfica, las comunidades intermunicipales, las grandes ciudades y sus áreas metropolitanas, etc.
Estos territorios comparten amenazas y vulnerabilidades que deben ser abordadas en una perspetiva
de conjunto para que la reducción de riesgo de desastres sea eficaz.

Las causas y los agentes sociales que generan riesgo de desastres pueden tener una localización
territorial muy diferente y distante de aquella en el cual se producen las vulnerabilidades y se
concretizan las amenazas a través de eventos que provocan desastres. Causas de fondo y presiones
dinámicas, como la deforestación y la urbanización en las zonas altas de las cuencas hidrográficas
provocan inundaciones en zonas bajas, donde se materializan las condiciones inseguras. La descarga
de presas afecta a zonas alejadas de su fuente, las decisiones sobre políticas ambientales,
económicas o sociales de escala global o regional pueden tener impacto en el local y familiar, lejos
de los sitios en donde se tomaron.

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Hacia el Desarrollo Sostenible: El futuro de la gestión del riesgo de desastres de
Desastres: Marco de Sendai 2015 - 2030

Varios son los retos que el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015 – 2030,
sucesor del Marco de Acción de Hyogo tiene como estrategia fundamental en los próximos 15 años
para asegurar el futuro de la humanidad.

El primer reto crucial es el de lograr articular las prioridades del marco de Sendai con las metas del
milenio desarrolladas el marco de la agenda de desarrollo local sostenible y la agenda de la
adaptación al cambio climático incluido las decisiones de actualización de protocolo de Kyoto.

Otro de los retos del Marco de Sendai es poder dar continuidad y fortalecer a lo establecido en el
Marco de Acción de Hyogo 2005 -2015, que dejo grandes aprendizajes y múltiples retos, llevando a
la práctica las políticas globales de reducción del riesgo de desastres a los contextos locales de los
territorios, que es donde realmente se construyen, acumulan, recrean los riesgos.

El nuevo marco de Sendai no desconoce lo avanzado con el marco de acción de Hyogo por el
contrario lo ratifica y le proporciona con las cuatro prioridades una orientación más clara y concreta
para llevar a la práctica la gestión del riesgo de desastres. Estas son:

1. Comprender el riesgo de desastres.


2. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo
3. Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
4. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y
“reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción

Para acceder al Marco de Sendai ver el siguiente link.


http://www.preventionweb.net/files/resolutions/N1514321.pdf

En los siguientes link se presentan experiencias exitosas en la aplicación del Marco de Acción de
Hyogo en 5 continentes.

HFA Success Stories - Australia (with Spanish subtitles)


https://www.youtube.com/watch?v=4imycI1sbnQ

HFA Success Stories - Mexico (with Spanish subtitles)


https://www.youtube.com/watch?v=h7VNy_UQhyQ

HFA Success Stories - Ethiopia (with Spanish subtitles)


https://www.youtube.com/watch?v=qg6N-LlT_cQ

HFA Success Stories - The Netherlands: Dordrecht is Getting Ready (with Spanish subtitles)
https://www.youtube.com/watch?v=HljKEzqtwTM

HFA Success Stories - Indonesia (with Spanish subtitles)


https://www.youtube.com/watch?v=cNZ6H6r9Kx8

Fuente: UNISDR, 2015

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Relación entre causalidad y efectos

La situación de
degradación de los
manglares y su
impacto en la planicie
de inundación
(condiciones
inseguras)
Desarrollo agrícola
producto de las
decisiones fuera del
área afectada (causas
de fondo) y el
desarrollo urbano de
la zona (presión
dinámica) con la
asignación directa al
ecosistema de
manglar.

Situaciones como la inestabilidad política, las prácticas de comercio regional con los países vecinos,
el crecimiento demográfico, han creado condiciones de inseguridad en esta comunidad, tanto para
las personas y los ecosistemas como para los manglares y otros hábitats marino-costeros.

Los agentes que generan las causas de la vulnerabilidad y por lo tanto el riesgo de desastres a
menudo son poco conscientes (o no quieren darse cuenta) de los efectos que sus decisiones tienen
en tierras lejanas, en las vidas de las personas y las perturbaciones causadas en los ecosistemas y el
medio ambiente. He aquí algunos ejemplos: el efecto del calentamiento global, producido en gran
medida por las emisiones de gases de efecto invernadero en los países industrializados, y las
consecuencias para el cambio climático en los países en desarrollo; la implementación de mega
proyectos se deciden a nivel nacional, tales como presas, carreteras, puertos, aeropuertos, etc. y se
refleja en cambios de las actividades y las condiciones de los territorios más vulnerables; la
deforestación de la selva para la ganadería, la producción de biocombustibles o la agricultura
intensiva que reduce la biodiversidad, con consecuencias negativas en los entornos y la población
local.

1.6.1 La gestión del riesgo en el territorio


La primera premisa sobre la gestión territorial del riesgo es que la práctica no puede separarse de
los marcos, procedimientos, objetivos y planificación del desarrollo en el nivel nacional, sectorial,
regional e incluso local, dependiendo de cada situación, también se puede ver en el margen de los
procesos más globales. La gestión de la cuenca del río Zambezi en el sur de África (véase el
siguiente ejemplo), no puede ser visto desde la perspectiva de un país / territorio, debe ser una
acción concertada entre los países que comparten la cuenca (Angola, Botswana, Mozambique,
Namibia, Zambia y Zimbabwe). Lo mismo se aplica a la gestión de las cuencas fluviales con una
gran diversidad de territorios que forman parte de la geografía física de vastas zonas y diversos
ecosistemas, o más de un país, como es el caso, por ejemplo, del Amazonas, el Nilo, y otros ríos
importantes.

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El proceso de la reducción del riesgo de desastres tiene que ser necesariamente participativo,
elevando a los actores locales a sujetos activos en el análisis, la formulación, el diseño de estrategias,
toma de decisiones e implementación de las medidas que se requieran para ello. La participación de
la sociedad civil es un mecanismo de legitimación, cohesión social y de garantía de pertenencia y, es
también, la piedra angular de la apropiación del proceso.

Con esta noción de reducción del riesgo de desastres se hace referencia a un proceso cuyo impulso,
concreción y apropiación es territorial, logrado a través de los agentes, las capacidades y en la
medida de lo posible, con los recursos locales. La comunidad local representa a sujetos sociales que
se relacionan, inciden o se identifican con el nivel territorial en lo que se refiere a su quehacer diario,
productivo o familiar y tienen sentido de pertenencia en esos niveles.

Un principio básico que deriva de la integración de la reducción del riesgo de desastres con la
gestión del desarrollo en los niveles territoriales es que no es necesaria la creación de una nueva
institucionalidad o forma organizacional al margen de las autoridades existentes. Sino más bien, ésta
se debe sustentar en las formas organizativas presentes y estar destinada a fortalecer el papel de las
autoridades locales. Son estas, por mandato y por decisión popular, quienes tienen la
responsabilidad -en conjunto con los actores socio-económicos del territorio- de gobernar,
gestionar y administrar el territorio y por ende, deben asumir también la responsabilidad de la
reducción del riesgo de desastres a nivel local.

En esencia lo que se requiere es un ente de coordinación eficaz encabezado por las autoridades
locales que realice su trabajo sustantivo a través de organismos dotados de funciones de desarrollo
local integrando el sector público y la sociedad civil, posiblemente en colaboración con el sector
privado.

Una lección clara es que sin presencia, compromiso, conciencia y fortalecimiento del papel
de las autoridades locales en la reducción del riesgo de desastres, las oportunidades de
éxito y sostenibilidad se reducen enormemente. La autoridad local se constituye en el nivel de
cohesión y concertación más adecuado para movilizar a los actores del territorio, y sus atributos en
el desarrollo local y en la planificación del uso de la tierra, la dotan de una posición privilegiada e
insustituible en la fórmula desarrollo-riesgo.

El ABC para el desarrollo de resiliencia en las ciudades: 10 aspectos esenciales

En el año 2010 la Oficina para la Reducción del Riesgo de Desastres – UNISDR como una
estrategia para llevar el Marco de Acción de Hyogo de lo Global a lo Local diseño la Campaña
Mundial Desarrollando Ciudades Resilientes: ¡Mi ciudad se está preparando! dirigida a Gobiernos
Locales, la cual definió 10 esenciales para el desarrollo de resiliencia.

El objetivo general de la Campaña es el de contribuir al aumento de la resiliencia en los contextos


locales y nacionales a través de la promoción de la integración del enfoque de gestión del riesgo en
los procesos de desarrollo.

Sus objetivos específicos esta orientados a:

Aumentar el grado de CONOCIMIENTO Y DE CONCIENCIA sobre el riesgo de desastres


urbanos y del papel de los gobiernos locales.

Incrementar la NOTORIEDAD POLÍTICA de la reducción del riesgo para los gobiernos locales,
con una sinergia más sólida entre las políticas locales y nacionales (promover acuerdos entre los
gobiernos locales y nacionales).

Desarrollar un “MARCO DE HYOGO PARA LOS GOBIERNOS LOCALES” (hoy ratificado


por el Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015 - 2030), ofrecer herramientas
y oportunidades para los gobiernos locales, tales como capacitación, desarrollo de capacidades y

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aprendizaje de ciudad en ciudad

Estos 10 esenciales se refieren a:

1. Establezca la ORGANIZACIÓN Y LA COORDINACIÓN necesarias para comprender y


reducir el riesgo de desastre dentro de los gobiernos locales, establezca alianzas locales.
Vele porque todos comprendan su papel y la contribución que pueden hacer a la RRD y a
la preparación en caso de éstos.
2. ASIGNE UN PRESUPUESTO PARA LA RRD Y OFREZCA INCENTIVOS a las
familias de bajos ingresos, las comunidades, los negocios y el sector público para que
inviertan en la reducción de los riesgos que enfrentan.
3. MANTENGA INFORMACIÓN ACTUALIZADA SOBRE LAS AMENAZAS Y LAS
VULNERABILIDADES, CONDUZCA EVALUACIONES del riesgo y utilícelas como
base para los planes y las decisiones relativas al desarrollo local.
4. INVIERTA Y MANTENGA UNA INFRAESTRUCTURA QUE REDUZCA EL
RIESGO, tales como redes de servicio y transporte y, según sea necesario, ajústela de
forma tal que pueda hacer frente al cambio climático.
5. EVALÚE LA SEGURIDAD de todas las escuelas y los servicios de salud y, de ser
necesario, modernícelos.
6. APLIQUE Y HAGA CUMPLIR REGLAMENTOS y principios para el ordenamiento
territorial, la planificación del uso del suelo y la construcción que sean realistas y que
cumplan con los aspectos relativos al riesgo. Identifique terrenos seguros para los
ciudadanos de bajos ingresos.
7. VELE POR EL ESTABLECIMIENTO DE PROGRAMAS EDUCATIVOS Y DE
CAPACITACIÓN sobre la reducción del riesgo de desastres tanto en las escuelas como en
las comunidades locales.
8. PROTEJA LOS ECOSISTEMAS para mitigar las inundaciones, las marejadas ciclónicas y
otras amenazas a las que podría ser vulnerable. Adáptese al cambio climático al recurrir a
las buenas prácticas para la reducción del riesgo.
9. INSTALE SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA Y DESARROLLE LAS
CAPACIDADES PARA LA GESTIÓN de emergencias a nivel local
10. Después de un desastre, VELE POR QUE LAS NECESIDADES DE LOS
SOBREVIVIENTES SE SITÚEN AL CENTRO DE LOS ESFUERZOS DE
RECONSTRUCCIÓN, y que se les apoye y a sus organizaciones comunitarias en el diseño
y aplicación de respuestas, lo que incluya la reconstrucción de sus hogares y sus medios de
sustento.

Para mayor información sobre la campaña mundial ver el link de la campaña mundial a nivel global:
http://www.eird.org/camp-10-15/

Video ilustrativo de los 10 esenciales:


https://www.youtube.com/watch?v=0cM1MLbhQs4

Como desarrollar Ciudades Resilientes: Manual para Gobiernos Locales


www.unisdr.org/files/26462_manualparalideresdelosgobiernosloca.pdf
Fuente: UNISDR, 2010

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EJEMPLO
La cuenca multinacional del río Zambezi:

El río Zambezi es uno de los más importantes del continente africano, tiene su origen en Zambia -
país sin litoral en el centro-sur de África. A partir de ahí el tronco principal fluye en dirección al
sureste, a Angola, gira hacia el sur para entrar de nuevo en Zambia. Atraviesa Mosi-ao-Tunya
(Cataratas Victoria), compartida por Zambia y Zimbabwe, antes de entrar en el Lago Kariba, que
es retenido por la presa de Kariba. Debajo de la confluencia entre el Río Kafue y el Zambezi se
encuentra la Presa de Cahora Bassa, en Mozambique. A corta distancia aguas abajo, el Zambezi se
junta con el Río Shire, que corre del Lago Malawi/Niasa/Nyasa para el norte. El Lago
Malawi/Niassa/Nyasa, es el tercer mayor lago de agua dulce en África. De esta confluencia, el
Zambezi sigue por cerca de 150 km, parte de los cuales constituye el Delta de Zambezi, antes de
desagotar en el Oceano Índico. (Banco Mundial, 2010)

La cuenca del Rio Zambezi incluye los siguientes países: Zambia, Angola, Zimbabwe, Namibia,
Botswana y Mozambique. Evidentemente, el proceso de planificación y gestión regional basado en
el abordaje de cuencas presenta dificuldades mayúsculas considerando el escenario de la
causalidad, los países de aguas abajo están muy lejos de la escena de los impactos en la llanura de
inundación.

Mapa de la cuenca del Río Zambezi

Fuente. Eric Gaba 2007

1.6.2 El vínculo con el desarrollo sostenible


La reducción del riesgo de desastres es un proceso social complejo cuyo fin último es la
reducción o la previsión y control permanente del riesgo en la sociedad.

Comúnmente los proyectos que se dedican a la temática de los desastres a nivel local, contemplan,
casi de forma general, el análisis, mapeo o sistematización de información sobre las amenazas y, a
veces, las vulnerabilidades. Sin embargo, en muchos casos este tipo de análisis asume características

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estáticas donde los factores de riesgo de desastres se ven como productos o circunstancias
existentes, ya plasmadas en la localidad, pero sin análisis de la historia o de los procesos que los
expliquen o de los actores sociales con sus capacidades propias que los impulsen; es decir, al
margen de procesos de desarrollo.

Además, aún existe la práctica de promover un análisis por separado de amenazas y


vulnerabilidades sin establecer con exactitud la relación dinámica entre ellas y las formas en que se
refuerzan y se determinan mutuamente. El riesgo de manera objetiva y subjetiva es raramente
enfrentado y pocas veces se intentan establecer los nexos causales entre amenazas, vulnerabilidades
y, en fin, el riesgo mismo, con los procesos de transformación o de desarrollo previstos a los que
pueda estar sujeto el territorio.

La reducción del riesgo de desastres a nivel local no significa la ejecución de proyectos coyunturales
con resultados específicos sobre un tema determinado. Lamentablemente hasta la fecha, la mayoría
de los esfuerzos que se realizan en el tema se hacen al margen de los procesos del desarrollo, de los
planes o programas en ejecución en los territorios y con muy poca o casi nula coordinación con las
autoridades locales. Muchos esfuerzos responden más a intereses particulares institucionales y
predefinidos que a necesidades reales o estratégicas de un determinado lugar. El resultado de esta
“fragmentación” es que el riesgo tiende a quedar fuera del problema del desarrollo como si
estuviera sujeto a procesos autónomos y externos. La reducción del riesgo a nivel local, como lo
hemos visto en le Marco Teórico, es un proceso continuo impulsado desde los territorios, por las
autoridades o los actores clave, basados en estrategias de desarrollo que se sustentan en el uso y
fortalecimiento de capacidades y recursos endógeno y con el apoyo externo necesario, según sus
propias necesidades y gestión.

La visión de sostenibilidad en los procesos de reducción del riesgo de desastres a nivel local, radica
justamente en pasar de una visión coyuntural o proyecto concreto a un proceso continuo de
desarrollo integrando el riesgo como eje transversal de las acciones, que debe ser impulsado por las
autoridades locales y/o actores clave a través de estructuras organizacionales e institucionales
propias, enlistando y concertando el apoyo de otras múltiples instancias organizacionales sean estas
locales, regionales, nacionales o internacionales, en función de una visión y estrategia concertada
desde las necesidades, las capacidades y los recursos del territorio.

La importancia de la reducción del riesgo de desastres en el ámbito territorial adquiere cada vez más
relevancia puesto que, en muchas sociedades vulnerables, no se pueden llevar adelante procesos de
desarrollo sostenibles si no se considera el efecto negativo de los desastres.

Una gestión y estrategia adecuada del riesgo de desastres, vinculada al desarrollo sostenible en el
ámbito territorial tiene que contemplar, entre otros, los siguientes aspectos:
• El riesgo de desastres se manifiesta en forma más concreta en los niveles locales donde se
registran los efectos o impactos directos con mayor exactitud.
• En el nivel local se evidencia la verdadera dimensión de los desastres a través de los daños en
los medios de subsistencia, la vida de las personas, los bienes materiales y los ecosistemas.
• El ámbito territorial es donde la población tiene mayor sensibilidad ante el riesgo y por ende
mayor conciencia de la necesidad de llevar adelante procesos para su reducción.
• En muchas ocasiones los actores locales deben enfrentar solos la emergencia, la respuesta y las
acciones de recuperación y reconstrucción posdesastre.
• Puesto que el nivel local es donde se concretiza el efecto de un desastre, es también donde
deben existir los conocimientos, las capacidades y los recursos para su reducción.
• En muchos territorios la gestión adecuada para la reducción del riesgo puede ser clave en el
desarrollo integral de la sociedad, sobre todo en aquellos casos que dependen de economías
frágiles (turismo, agricultura, pesca, etc.) y presentan múltiples amenazas junto con niveles altos
de vulnerabilidad.

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• La gestión adecuada de la reducción del riesgo de desastres debe sustentarse en un proceso
participativo destinado a fortalecer el papel de las autoridades locales en el territorio, el rol
activo de la sociedad civil, la concertación entre actores y a consolidar eficientes mecanismos de
coordinación y buena gobernabilidad.
• Una buena gestión del riesgo de desastres puede también contribuir a fortalecer la organización
local, desarrollarla o crearla en los lugares en que no existe.
• Es necesario comprender que, aunque los riesgos y los desastres incidan y se manifiesten en
territorios determinados, sus causas pueden ser ajenas al lugar de la ocurrencia de las catástrofes
y pueden responder a políticas y decisiones tomadas lejanas al lugar del desastre.
• La reducción del riesgo de desastres no puede enfocarse únicamente en el desastre sino que
debe impulsar acciones tendientes a mejorar integralmente la calidad de vida de la población y
enfocarse en el desarrollo integral y sostenible del territorio.
• La percepción del riesgo puede ser muy diferente según las personas, el género, el ingreso
económico, el grupo social o étnico, el poder político, etc. y por lo tanto, el nivel de riesgo
puede variar para cada grupo según su realidad, así como las acciones para su reducción.

FACTORES DE
RIESGO

AMENAZASS
• NATURALES
ANÁLISIS DE LAS
• SOCIONATURALE AMENAZAS Y CONSCIENCIA APLICACIÓN
S VULNERABILIDADE DE MEDIDAS
• ANTROPOGÉNICAS S DE
VULNERABILIDADES CONOCIMIENTO REDUCCIÓN
• ECONÓMICAS DE RIESGO DE
ANÁLISIS E DESASTRES
• POL.-ADM. IDENTIFICACIÓN
COMPROMISO
• AMBIENTALES DE RIESGO DE
• SOCIALES DESASTRES

EVENTO
TERRITORIOS POTENCIALMENTE TERRITORIOS Y
FRÁGILES, DESTRUCTIVO COMUNIDADES
VULNERABLES E SISMO MÁS SEGURAS Y
INSEGUROS HURACAN RESISTENTES
INUNDACIÓN
ACCIDENTES
CONTAMINACIÓN
RIESGO
DESASTRE ACEPTABL
RIESGO
E
GESTIONADO

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BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA DE INFODOC

► Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Vivir con el Riesgo. Informe mundial sobre
iniciativas para la reducción de desastres, “Capítulo 1: Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del
riesgo de desastres”, EIRD, Ginebra, Suiza, 2004.
► GUÍA EL PARA ANÁLISIS DE AMENAZAS, VULNERABILIDADES Y
CAPACIDADES CON LA PARTICIPACIÓN DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES,
MM&G Comunicación, 2010.
► Soacha para vivir mejor - Política pública de asentamientos humanos del municipio de Soacha,
CUNDINAMARCA/PNUD.
► Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, Lecciones Aprendidas de la Gestión del Riesgo en Procesos
de Planificación e Inversión para el Desarrollo, 2010.

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EN RELACIÓN A ESTE CAPÍTULO, TENGA EN


CUENTA QUE…

► La gestión de riesgo de desastres es un proceso permanente de análisis,


planificación, toma de decisiones e implementación de acciones destinadas a
identificar, prevenir y reducir las posibilidades de que un fenómeno potencialmente
destrutivo cause daños o perturbaciones graves en la vida de las personas, en los
medios de subsistencia y en los ecosistemas de los territorios, así como responder
adecuadamente en caso de impacto, a recuperar medios de vida, servicios y
sistemas después del desastre.

► El conocimiento del riesgo de desastre depende en gran medida de la cantidad y


calidad de las informaciones disponibles y de cómo las personas perciben el riesgo.
El conocimiento de las amenazas, las vulnerabilidades y las capacidades, así como
la disponibilidad oportuna de informaciones, pueden salvar muchas vidas y
proteger medios de vida e inversiones.

► El riesgo de desastre es el resultado de complejas interacciones entre amenazas,


vulnerabilidades y capacidades que pueden ser agravadas o creadas por actividades
humanas a través de procesos, prácticas y formas de desarrollo que inciden
negativamente en la construcción de nuestras sociedades.

► Las amenazas son fenómenos o eventos físicos potencialmente destructivos que, al


materializarse en un territorio específico, pueden perjudicar la vida, los medios de
subsistencia y los ecosistemas de los cuales las comunidades dependen para vivir.

► El origen de las amenazas puede ser natural, socionatural y antropogénico o una


combinación de éstas. Cuando un territorio presenta varios tipos de amenazas, se
acostumbra a utilizar el término de "multiamenaza".

► Aunque las denominadas amenazas "naturales" sean fenómenos de la naturaleza,


pueden ser agravadas e, inclusive, creadas por la actividad humana.

► Las vulnerabilidades tanto como las amenazas son resultantes de acciones humanas
creadas y determinadas por la forma en la cual nos relacionamos con nuestro
medio ambiente y los ecosistemas. Contemplan factores económicos, sociales,
políticos y ambientales y consisten en un proceso caracterizado por las causas de
fondo, presiones dinámicas y condiciones de inseguridad.

► Los desastres son la concreción de los riesgos existentes en el territorio en el cual


las condiciones de vulnerabilidad y las amenazas se materializan a través del
impacto de un fenómeno destructivo.

► La dimensión del desastre depende no solo de la fuerza y del impacto del


fenómeno destructivo, sino también del grado de vulnerabilidad de la sociedad
frente a un determinado fenómeno. Los desastres son el resultado de riesgos no
gestionados.

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LA EVALUACIÓN DEL RIESGO DE
2 DESASTRES

El presente capítulo tiene como fin introducirnos al proceso de evaluación del riesgo de
desastres como paso necesario y fundamento de cualquier estrategia que tenga como objetivo
asegurar la vida y los bienes de una comunidad en función de consolidar territorios, programas,
proyectos y estrategias resilientes ante situaciones adversas o de crisis. El conocimiento del riesgo
de desastres es la base operativa de una cultura de prevención.

Lo que se presenta en este capítulo no pretende ser exhaustivo ni mucho menos ser una
metodología modelo, sino que busca entregar elementos para comprender los principales pasos a
seguir y los aspectos que se deben considerar en un proceso de evaluación del riesgo de desastres en
el marco de contextos y estrategias más integrales de desarrollo.

La evaluación del riesgo debe cumplir un objetivo específico y puede estar orientada tanto a
actividades en marcha, como en proyección que requieran conocer el grado de riesgo que existe o
pueda existir en su desarrollo ante posibles acontecimientos peligrosos y factores de vulnerabilidad,
con el fin de determinar y priorizar las medidas a tomar en función de garantizar la seguridad de las
vidas, los bienes y los ecosistemas.

Entre otras, puede ser utilizada para:


• Proyectos de inversión públicos o privados en curso o en proyección
• Planes de desarrollo local y territorial
• Planes de ordenamiento territorial
• Actividades productivas
• Establecimientos, infraestructura y edificaciones
• Sectores estratégicos de desarrollo
• La gestión de recursos naturales

Existen muchas metodologías ya elaboradas y validadas en la práctica, sobre todo en la región de las
Américas a la cual se orienta el curso. En cada proceso y en cada territorio son las autoridades y los
actores locales quienes deberán buscar los métodos más adecuados, adaptarlos o desarrollarlos para
que se basen en su propia realidad y necesidades. Para mayor profundidad sobre los temas
desarrollados en este capítulo y a lo largo de la UD, consultar la literatura recomendada.

EJEMPLO
Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres

El Informe de Evaluación Global (GAR, por sus siglas en inglés) es una evaluación bienal de la
reducción del riesgo de desastres, al igual que una revisión y un análisis exhaustivo sobre las amenazas
naturales que están perjudicando a los seres humanos. El GAR contribuye a la consecución del Marco
de Acción de Hyogo (MAH), y en los próximo 15 años como su sucesor e Marco de Senda a través
del monitoreo de los patrones y las tendencias del riesgo, y del progreso alcanzado en la reducción del
riesgo de desastres, mientras que también ofrece orientación sobre políticas estratégicas a los países y a
la comunidad internacional.

El GAR busca ayudar a centrar la atención internacional en el problema y en la necesidad de abordar


el riesgo de desastres, y a consolidar el apoyo político y económico requerido para la reducción del
riesgo de desastres.

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DIDÁCTICAS UD2
La UNISDR se encarga de coordinar y supervisar la elaboración del GAR. El informe se elabora en
colaboración y en consulta con una amplia variedad de actores, tales como diversas agencias de las
Naciones Unidas, gobiernos, instituciones académicas y de investigación, entes donantes,
organizaciones técnicas y especialistas en distintas ramas.

Informe de Evaluación Global 2015

Hacia el desarrollo sostenible: el futuro de la gestión del riesgo es el tema del GAR 2015. Este informe
ha reunido pruebas convincentes para demostrar que un compromiso fortalecido con respecto a la
reducción del riesgo de desastres y la realización de inversiones en este ámbito son fundamentales
para conseguir que los tres procesos mundiales se desarrollen satisfactoriamente y se establezcan
sinergias entre ellos

Informe de Evaluación Global 2013

El 15 de mayo del 2013, el Secretario General de la ONU lanzó oficialmente en Nueva York el
Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del Riesgo de Desastres 2013, titulado "Del riesgo
compartido a un valor compartido: Un argumento empresarial a favor de la reducción del riesgo de
desastres".

Informe de Evaluación Global 2011

El Informe de Evaluación Global sobre Reducción del Riesgo de Desastres, titulado "Revelar el
riesgo, replantear el desarrollo", contribuye a la consecución del Marco de Acción de Hyogo (MAH) a
través del monitoreo de los patrones del riesgo y del progreso alcanzado en la reducción del riesgo de
desastres. Es importante destacar que el documento también ofrece orientación y sugerencias, tanto a
los actores gubernamentales como no gubernamentales, sobre la forma en que pueden reducir de
manera conjunta el riesgo de desastres.

Informe de Evaluación Global 2009

El 17 de mayo del 2009, se lanzó en Bahréin el Informe de Evaluación Global sobre la Reducción del
Riesgo de Desastres 2009 (GAR). El informe incluye evidencia contundente para demostrar cómo,
dónde y por qué el riesgo de desastres está aumentando en el ámbito mundial, y presenta una serie de
resultados fundamentales con base en un análisis global sobre los patrones y las tendencias del riesgo
de desastres, lo que incluye los lugares donde se concentran altos niveles de mortalidad y pérdidas
económicas.

Para mayor información sobre todos estos informes de evaluación revisar los siguiente link:
http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/

Fuente: UNISDR, 2015

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2.1 La evaluación del riesgo en el marco del desarrollo sostenible
En primera instancia, hay que tomar conciencia que la evaluación del riesgo de desastres per se no
es la solución al problema, sino que esta es una herramienta de análisis que forma parte de procesos
más integrales de planificación y de estrategias de desarrollo destinadas a garantizar mayor
sostenibilidad en nuestras actividades. Aunque trataremos estos temas en forma detallada en la
UD3, es importante tomar en consideración que un proceso integral de planificación estratégica
territorial cuenta al menos con las siguientes fases:

1. Fase de Preparación. Organización del proceso e identificación de necesidades,


capacidades, recursos, actores, etc.; definición de responsabilidades, mecanismos de
participación y metodología de implementación del proceso. En esta fase es el momento de incluir la
perspectiva y el enfoque de riesgo para que se integre en la planificación del desarrollo o de la actividad que se
piensa llevar a cabo.

2. Fase analítica y de diagnóstico. Diagnóstico y evaluación del territorio tomando en


consideración las diferentes dimensiones y sectores del desarrollo. En esta fase se genera la
información adecuada y pertinente del territorio y se presentan los problemas, las causas y las
soluciones a implementar. En un proceso con enfoque de riesgo de desastres corresponde en esta fase realizar
la evaluación de las amenazas, vulnerabilidades y del riesgo en correspondencia a las situaciones que se han
evaluado. Un proceso integral de desarrollo debería contar con un sistema permanente de información geográfica o
aprovechar este momento para crearlo.

3. Fase de planificación. Elaboración o preparación del Plan (estratégico, de desarrollo,


sectorial, etc.) el cual definirá la misión, los objetivos, líneas estratégicas, prioridades y selección
de programas, proyectos y acciones en el corto, mediano y largo plazo con base al consenso y
participación de los actores y se institucionalizará como instrumento de gestión del desarrollo
en el territorio. La RRD deberá estar integrada como eje transversal en todos los programas, proyectos y
sectores del desarrollo si buscamos mayor sostenibilidad.

4. Fase de implementación. En esta fase se da difusión al Plan, se llevan adelante las


estrategias de ejecución de los programas, proyectos y acciones, y se monitorean y evalúan
constantemente las acciones para retroalimentar y mejorar el proceso. En esta fase podemos verificar
si las acciones que se han identificado y propuesto son adecuadas o si es necesario fortalecerlas, replantearlas o
integrar nuevas para garantizar la sostenibilidad del proceso de desarrollo.

Además de lo anterior y antes de realizar la evaluación del riesgo de desastres, es necesario hacer un
repaso de los enfoques sobre el riesgo de desastres que hemos venido desarrollando y que son los
que deben estar presentes en un proceso integral, en el marco de la sostenibilidad. Para ello
debemos considerar la necesidad de:
► Controlar y corregir los riesgos y grados de exposición acumulados a través de medidas
destinadas a reducir la vulnerabilidad y debilidades existentes en las diferentes dimensiones del
desarrollo: sociales, económicas, políticas y ambientales. Como por ejemplo; limitando la exposición de
la comunidad a los peligros físicos existentes por medio de medidas estructurales de protección y fortalecimiento del
entorno construido (diques, terrazas, muros de contención, estabilización de laderas, fortalecimiento de viviendas y
edificios, etc.); reduciendo las vulnerabilidades y estimulando el aumento de la resiliencia y la diversificación de los
sistemas productivos ante fenómenos naturales o antrópicos; fortaleciendo la toma de conciencia y el papel de las
autoridades, así como la concertación los actores locales, estableciendo mecanismos administrativos, asignación de
recursos y ordenanzas territoriales efectivos en el manejo del territorio y los recursos naturales; mejorando las
condiciones de vida, generando empleo digno y reduciendo la pobreza, son parte de las acciones que se pueden
realizar.
► Reducir y prevenir la construcción de nuevos riesgos en el futuro controlando los
procesos de desarrollo a través de la adopción de medidas anticipadas destinadas a no crear
nuevas vulnerabilidades. Por ejemplo; a través de la integración del enfoque de riesgo como eje transversal del
desarrollo y de la sostenibilidad los planes estratégicos en los proyectos de inversión (en ejecución o en proyección),
en las políticas públicas y en el quehacer cotidiano de un territorio y de las personas. La toma de conciencia, la

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voluntad política, la creación de capacidades, la formación de personal y la asignación de recursos humanos y
materiales son vitales para poder llevar adelante medidas que eviten o minimicen la construcción de nuevos
riesgos.
► Prepararse para enfrentar la respuesta y la emergencia con el fin de garantizar que la
organización, los sistemas, los procedimientos, los recursos y las capacidades necesarias estén
disponibles y funcionen adecuadamente en el momento de la emergencia con el fin de
garantizar una asistencia efectiva a la población, al rescate de vidas y la recuperación y
rehabilitación de los servicios básicos posdesastre. Planes de preparativos, sistemas de alerta temprana,
formación y concientización de las autoridades y las personas, simulacros, concertación entre actores territoriales,
organización de la población, coordinación interinstitucional e intersectorial, mitigación de posible efectos de las
amenazas y reducción de de las vulnerabilidades, etc. son algunas de la tareas que se pueden realizar para
prepararse ante una situación de desastres.
► Integrar una visión evolutiva y transformadora en el desarrollo de nuestras acciones y
en el período posdesastre tratando de promover enfoques destinados a buscar que las nuevas
formas de desarrollo y de reducción de riesgo de desastres que implementemos en nuestras
comunidades, permitan avanzar hacia mayores grados de sostenibilidad. En los procesos
posdesastre, buscar alternativas que permitan evolucionar y transformar positivamente las
acciones de desarrollo para no volver a reconstruir el riesgo. Las acciones que implementemos para
reducir el riesgo de desastres deben ser orientadas a contribuir y fortalecer procesos de desarrollo que se están
llevando a cabo en el territorio y no centrarse solo en un resultado especifico. Deben estar orientadas a mejorar
cualitativamente las condiciones de vida de la población en las diversas dimensiones del desarrollo, la promoción
de toma de conciencia y generación de voluntad política; la formación de capacidades; el fortalecimiento de las
autoridades locales como responsables de la gestión del territorio; la reducción de la pobreza, el mejoramiento de
la educación,, la igualdad de género, la salud y el ambiente, son aspectos importantes a considerar en este
enfoque. La previsión y asignación de recursos y responsabilidades, la preparación anticipada de planes de
recuperación y de reconstrucción, así como la organización y concertación de los actores, son vitales para integrar
esta visión en el período posdesastre.

2.2. Introducción a la evaluación del riesgo de desastres


Desde una perspectiva histórica, la humanidad siempre se ha involucrado en la valoración del
riesgo. No hay nada que conlleve cero riesgos, no es posible hacer algo seguro al cien por cien.
Desde la simple construcción de una vivienda, hasta grandes proyectos de infraestructura como
aeropuertos, carreteras o represas necesitan considerar los riesgos a los que están expuestos sus
estructuras. Aún cuando algo parezca completamente seguro, siempre existen probabilidades de
accidentes, incendios, explosiones, contaminación, inundaciones, lluvias torrenciales, sequías,
epidemias, etc.

En una cultura de prevención y en el marco de procesos sostenibles de desarrollo, las autoridades


locales, así como la población y las estructuras estratégicas de la sociedad deben tener conocimiento
detallado y fidedigno de los peligros presentes, de las vulnerabilidades y de las circunstancias que
pueden llevar a un desastre. Es un factor esencial del desarrollo.

El análisis del riesgo de desastres es una metodología para identificar y evaluar posibles daños y
perdidas (humanas, medios de subsistencia y empleos, entornos físicos y ambientales, etc.) ante el
impacto de un fenómeno peligroso -en un período de tiempo y espacio determinado- que presenta
ciertas condiciones de vulnerabilidad. Se realiza a través del análisis y conocimiento del territorio, de
las amenazas y de las vulnerabilidades.

La evaluación o análisis del riesgo de desastres busca brindar seguridad a la población, sus bienes,
medios de vida y ecosistemas a través del conocimientos de los factores que lo originan con el fin
de tomar y priorizar -en forma planificada y concertada- decisiones y aplicar medidas destinadas a
reducir los factores de vulnerabilidad a través de acciones de prevención, mitigación, preparativos,
rehabilitación y reconstrucción posdesastre.

Requiere disponer de las características cualitativas y cuantitativas del riesgo de desastres, así como
también de los factores que lo determinan. Se constituye en el instrumento fundamental para
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planear o mejorar acciones de desarrollo, puesto que, mientras más preciso sea el análisis, más
eficiente podrá ser la asignación de recursos y más certeras serán las medidas que se adopten para
su reducción.

Los pasos más importantes del proceso abarcan lo siguiente:


► Conocimiento del territorio: análisis de los principales factores de desarrollo, características de
de la realidad y de la historia y acontecimientos de desastres.
► Análisis de las amenazas: identificación de la ubicación, naturaleza, intensidad, característica y
probabilidad de que uno o varios eventos físicos puedan transformarse en peligro/s para un
territorio.
► Análisis de la vulnerabilidad: determinación de la existencia y el grado de exposición y
vulnerabilidad de una sociedad frente a esas amenazas.
► Evaluación del riesgo: estimación y valoración de daños y pérdidas potenciales conforme a la
realidad, las amenazas y las vulnerabilidades que existen en el territorio, así como identificación,
priorización y diseño de alternativas destinadas a su reducción integrando los enfoques de
desarrollo.

Figura 1:

El concepto del
análisis del riesgo
según el Manual de
GTZ: El análisis de
riesgo - Una base para
la gestión de riesgo de
desastres naturales.

Fuente:
GTZ 2004.

2.2.1 Un enfoque de género

Considerando el papel importante de las vulnerabilidades en la evaluación del riesgo, debemos


hacer hincapié en que las condiciones de vulnerabilidad son construidas socialmente. Esta
construcción social se ve marcada por otra, la construcción de la condición de género. La condición
de género se construye desde el nacimiento a través de los roles, los estereotipos de lo que es ser
hombre y mujer, la división sexual del trabajo, etc. La condición de género también delimita la
construcción de las condiciones de vulnerabilidad de mujeres y hombres haciéndolas diferentes. Por
ello, en la evaluación del riesgo es básico analizar e identificar cómo y por qué las vulnerabilidades
de hombres y de mujeres en cada caso y en cada territorio son diferentes. Solo con esta informacion
podemos garantizar que las acciones para reducción del riesgo de desastre serán eficientes y llegarán
a toda la comunidad.

2.3. Técnicas, herramientas y fundamentos en un proceso de análisis


del riesgo
El marco de trabajo para la evaluación del riesgo de desastres implica una estrecha interrelación
entre especialistas, científicos/as, autoridades locales y actores clave del territorio. Un proceso
participativo e incluyente en el cual se integren los principales actores sociales relacionados con los
procesos de desarrollo local, puede ser significativo para que las acciones que se determinen, sean

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asumidas por los sujetos del riesgo y, a la vez, para garantizar la sostenibilidad y eficacia de las
mismas.

Si bien, las autoridades locales o nacionales son las principales responsables de garantizar la
seguridad de las personas, los bienes y los ecosistemas; aplicar las medidas apropiadas para ello,
tomar iniciativas y echar a andar procesos de RRD, no puede limitarse solo a estas instancias.
Sindicatos, investigadores, comunidades, funcionarios/as públicos o privados, empresarios/as,
ONG, entre otros, pueden ser generadores de procesos destinados a la reducción de los peligros
potenciales que amenazan la sociedad y llevar adelante iniciativas de evaluación del riesgo de
desastres, puesto que, está en juego su seguridad y el acervo de sus comunidades.

La información que se obtiene a través del análisis técnico del riesgo de desastres permite establecer
políticas de carácter imparcial, determinar los recursos necesarios y desarrollar acciones pertinentes
para ello. Cuando se avanza desde los niveles estimados de riesgo de desastres a la definición de
niveles “aceptables” o manejables, se tiene que tomar en cuenta un rango de juicio y de valores en
los cuales, priorizar la vida humana y la protección de los ecosistemas que sustentan nuestra
existencia, debe ser el fin último de estas acciones. El principio de la seguridad humana debe
prevalecer en las políticas y las decisiones que se tomen e implementen al respecto.

El análisis socioeconómico de costo/beneficio permite destacar algunas prioridades que ayudan a


calcular los niveles de riesgo “aceptable”/manejable. Estas dependerán en gran medida de las
necesidades que se establezcan en el territorio y de los intereses y capacidades que se hayan
concertado y desarrollado a través del proceso.

Los principales elementos o pasos enunciados anteriormente para realizar la evaluación del riesgo
requieren del uso y validación de métodos, técnicas, procedimientos, modelos, registro y análisis de
la información técnica, socio-económica, política, ambiental y espacial. Estos generalmente se
realizan a través de:
► Procesos de recopilación de información y datos de fuentes primarias, a través de
estudios, pronóstico, vigilancia, monitoreo de amenazas, indicadores de vulnerabilidad, estudios
de percepción del riesgo, conocimiento popular y el rescate de la memoria histórica de los
desastres.
La percepción del riesgo de desastres tiene importantes consecuencias para su reducción. Las ideas y visión que la
gente deben ser incluidas en el análisis de la vulnerabilidad puesto que diferentes personas ya sea por género,
edad, grupo social, etnia, empleo, ingresos, acceso al poder, conocimiento, historia, etc., pueden tener diferencias en
cómo entender el riesgo y por ende, en las necesidades y las medidas que se implementen para reducirlo.
► Procesamiento y registro de información cuantitativa y cualitativa en forma escrita, digital
y oral.
► Uso de mapas topográficos, políticos-administrativos u otros sistemas gráficos de
información.
► Elaboración de mapas sencillos con métodos manuales y tradicionales, así como a través de
la utilización de herramientas más sofisticadas como los Sistemas de Información
Geográfica (SIG) basados en programas digitales para la elaboración de mapas temáticos y
micro zonificaciones de amenazas y vulnerabilidades específicas.
Por ejemplo; el uso de programas de SIG digitalizados, si se maneja inadecuadamente, puede ampliar la brecha
existente entre la información que se obtiene mediante la evaluación técnica del riesgo y las formas en que la
perciben las personas. Eso quiere decir que los niveles “aceptables de riesgo” pueden variar según los
puntos de vista que se tengan sobre el riesgo objetivo de desastres versus el riesgo percibido. El buen uso de
sistemas sofisticados de análisis de información dependerá de la claridad, los niveles de participación, del acceso a
la información, de la formación, las capacidades técnicas locales y del destino que los actores sociales y las
autoridades locales hayan decidido para ella.
Si, desde el inicio de la evaluación del riesgo se tiene claridad y conciencia sobre qué se persigue con la información
y si la recopilación de la misma incluye mecanismos de capacitación/formación de las personas involucradas en el
proceso, sin duda estas técnicas pueden ser muy útiles. Aún los métodos más sofisticados como los SIG que

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utilizan imágenes satelitales y programas informáticos pueden ser apropiados, si estos son accesibles y se manejan
según las necesidades locales.
En el uso de los SIG es importante considerar que en estos no sólo se pueden mapear las amenazas o las
expresiones geofísicas de un territorio, sino también las vulnerabilidades, así como una serie de datos de carácter
social, económicos, políticos, institucionales, ambientales, etc. La cartografía de estas últimas, es esencial para
establecer las relaciones que tienen con las amenazas y para estimar el riesgo de desastres.
► Aplicación de modelos probabilísticos para ciertas amenazas de origen físico-natural o
tecnológico sobre las condiciones geológicas y atmosféricas.
Es importante considerar que muchas veces estos modelos son realizados por especialistas o científicos, mientras
que para evaluar la vulnerabilidad y las capacidades se aplican métodos mucho más sencillos, como cartografías
de carácter local, en las cuales es mucho más fácil involucrar a todos los actores. Sin embargo, independientemente
de quienes realicen la evaluación la percepción, el saber local y la memoria histórica popular son siempre lo que
deben guiar cualquier modelo, por muy científico-técnicos que estos sean.

El aspecto central de la evaluación del riesgo consiste en proporcionar información objetiva y


técnica a partir de la cual se puedan proyectar los niveles de riesgo de desastres en un determinado
territorio, ante uno o varios eventos peligrosos, para identificar, planificar e implementar las
medidas adecuadas destinadas a la construcción de sociedades más seguras y resilientes.

EJEMPLO
Sobre la evaluación de riesgo de desastres naturales y vulnerabilidad de la comunidad
utilizando Sistemas de Información Geográficos

De sus orígenes modestos hace solamente 30 años, los Sistemas de Información Geográficos (SIG) se
han convertido en una herramienta poderosa de gran alcance dentro de la infraestructura cibernética
de hoy, proporcionando un marco alrededor del cual podemos analizar y entender mejor nuestro
mundo.

Evaluación de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo: Elementos para el Ordenamiento y la


Planeación del Desarrollo

Este documento intenta describir conceptual y metodológicamente la manera de evaluar la amenaza, la


vulnerabilidad y el riesgo. Reflexiona acerca del nivel de resolución o detalle que se debe tener en
cuenta en la elaboración de instrumentos tales como mapas, que serán utilizados para la toma de
decisiones dentro del proceso de planificación del territorio. Relaciona el alcance de la apreciación del
evaluador y la resolución del instrumento de planificación con el nivel de riesgo que las autoridades y
la sociedad consideran como "aceptable" para definir medidas de mitigación, su eficiencia y su orden
de prioridades; y finalmente, especula acerca de las posibles implicaciones jurídicas que tienen las
apreciaciones del evaluador, según su competencia en cada etapa.

Aplicación de la Gestión del Riesgo para el Desarrollo Rural Sostenible

El enlace presenta una serie de documentos desarrollados por la GTZ para la región de Piura, Perú,
que nos introducen, desde una perspectiva integral, a la reducción del riesgo de desastres. Desarrolla
una serie de herramientas prácticas, entre ellas, una específica para el análisis del riesgo.

Con base a metodologías que han sido experimentadas y lecciones aprendidas de la práctica, se
pueden identificar algunos principios básicos y condiciones previas para promover un proceso de
evaluación del riesgo en el ámbito local, a saber:
• Conocimiento y manejo integral de la realidad y la historia del territorio en el cual se hará
el análisis del riesgo, incluyendo la memoria histórica de los desastres.

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• Voluntad y compromiso político por parte de las autoridades y los actores locales
involucrados en el proceso.
• Necesidad de disponer de evaluaciones previas y de datos fidedignos del entorno
territorial como insumos de información para abordar el riesgo desde la agenda de desarrollo
local.
• Responsabilidad y competencias institucionales claramente definidas y un marco legal,
organizativo y administrativo que permita y garantice un proceso democrático, participativo y
de auditoría social.
• Disposición, asignación y gestión de recursos para la implementación de las acciones que
se adopten. Debe existir una posibilidad real de que los resultados del proceso y las medidas
propuestas puedan ser implementadas en la práctica.
• Proceso adaptado a la realidad, a los valores culturales, a los recursos, a los ecosistemas las
necesidades del territorio.
• El saber popular: integrar las percepciones, los conocimientos y el saber de las comunidades
en el proceso.
• Delimitación clara y objetiva de lo que se pretende lograr con la evaluación e
identificación del valor agregado que el proceso por sí mismo, tiene en la reducción del riesgo
de desastres en el territorio.
• Definición clara del territorio, del grupo meta o sector al cual se destina la evaluación del
riesgo (comunitario, territorial, edificaciones, empresas, planes de inversión o de desarrollo
local, etc.).
• Definición de un método de trabajo acorde con los objetivos planteados que garantice la
recolección de datos precisos y concretos sobre el riesgo que se pretende evaluar.
• Capacidad instalada de recurso humano con conocimiento en el uso de herramientas y
metodologías de evaluación del riesgo.
• Sostenibilidad de las propuestas y acciones a implementar considerando las capacidades y
los recursos locales y su fortalecimiento para la ejecución de las mismas.

2.4. Análisis y conocimiento del territorio


La mayoría de las metodologías de evaluación del riesgo de desastres que se suelen encontrar en las
diferentes fuentes bibliográficas o programas de capacitación, se enfocan principalmente en tres
aspectos esenciales: el análisis de las amenazas, de las vulnerabilidades y del riesgo en su conjunto.
Si se trabaja en el marco del desarrollo y en procesos integrales de reducción de riesgos, siguiendo
los criterios y enfoques que hemos desarrollado con anterioridad e integrando el concepto de
evolución hacia formas más sostenibles del desarrollo, consideramos que es indispensable partir de
la premisa de conocer profundamente las condiciones del territorio, sector o lugar donde se
proyecte la evaluación.
El conocimiento detallado de las condiciones y realidades territoriales son la base de un análisis
fidedigno y realista de las condiciones de riesgo de desastres. No se puede hacer una evaluación del
mismo sin conocer sus principales características, capacidades y condiciones geográficas y del
desarrollo en general. El primer paso de un proceso de evaluación debería tener como objetivo
consolidar, elaborar o crear un sistema de información geográfica que permita realizar una
evaluación fidedigna del territorio, con accesibilidad a todos los actores que inciden en el desarrollo.

Más que palabras, esta reflexión debería ser una prioridad en cualquier municipio o territorio si
realmente se quiere planificar el desarrollo. Quienes trabajamos en el tema sabemos lo difícil que es
acceder a bases de datos, encontrar planos, mapas, fotografías, documentos, estadísticas u otra
información actualizada que sirva de referencia, así como también, lo engorroso que pueden ser los
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procesos institucionales cuando se trata de solicitar este tipo de información, independientemente
que sea trate de organismos nacionales, regionales o locales.

En el territorio objeto de análisis es importante conocer las características generales de su entorno,


tales como las económicas, políticas, sociales, ambientales y culturales, pero haciendo especial
énfasis en los siguientes aspectos:

• Ubicación y datos relevantes que son propios del territorio que lo caracterizan y lo diferencian
de otros, como por ejemplo los factores de desarrollo, idiosincrasia e historia;
• Características físicas, climáticas y geográficas;
• Población, densidad y ubicación de los asentamientos;
• Uso del suelo, aptitudes y potencialidades futuras;
• Recursos, capacidades y habilidades territoriales;
• Planes, proyectos y programas estratégicos en marcha y en proyección;
• Actividades productivas y recursos naturales;
• Problemas, vacíos y deficiencias territoriales;
• Historia de los desastres, configuración de las vulnerabilidades e incremento o evolución de las
amenazas, proceso de RRD y de reconstrucción que hayan existido, etc.;
• Valores culturales, percepciones del riesgo, métodos tradicionales, memoria histórica, etc.
• La situación actual de mujeres y hombres y las relaciones entre ellos: las necesidades prácticas y
estratégicas de unos y otros. Es fundamental buscar datos desagregados por sexo.

Esta información es básica en el momento que queramos hacer una evaluación del riesgo y, sobre
todo, proyectar las acciones destinadas a su reducción sobre una base territorial. No se puede partir
únicamente desde la perspectiva del riesgo si hablamos de desarrollo, sino que este tiene que estar
ubicado en un entorno específico y en procesos reales.

Cada territorio o municipio debería tener su propio sistema de información como base de análisis
de todas las actividades del desarrollo, incluyendo la reducción del riesgo de desastres, el cual, debe
estar en constante revisión, actualización y evaluación.

EJEMPLO
El Sistema de Información del Territorio de Ginebra (SITG) – disponible en francés

El SITG es una asociación conformada originalmente por iniciativa de tres servicios de la


administración de Ginebra Suiza: los Servicios de Agricultura, Catastro y Manejo del Territorio. El
objetivo era compartir, intercambiar y difundir los datos georeferenciados, en forma digital, relativos al
territorio del Cantón de Ginebra (municipio o comuna).

Hoy en día, el SITG reúne a los principales actores públicos de la gestión del territorio, entre otros: el
Estado de Ginebra11, las ciudades y comunas ginebrinas el Servicio Industrial, Transportes Públicos, la
Fundación de Terrenos Industriales, los Servicios Web y de Datos según formatos estándares.

Para mayor información consultar: http://etat.geneve.ch

Suiza es una confederación que reúne a nueve repúblicas autonómicas que tienen sus propias leyes y disposicione. Entre estas podemos
11

mencionar: Ginebra, Zurich, Berna, Neuchatel y Basilea.

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2.5. Análisis de las amenazas
El objetivo de la evaluación de las amenazas es conocer la naturaleza, la probabilidad, la
intensidad y la distribución espacial que puedan tener una o varias amenazas en un
período determinado de tiempo, con el fin de tener una apreciación o estimación del daño
que pueda/n ocasionar en caso de que se materialice en un evento destructor.

La profundidad y el nivel de análisis de las amenazas dependerán de las particularidades y


situaciones específicas del lugar donde se realice la evaluación y del alcance y uso que se pretenda
otorgar a la información recabada. No basta sólo con conocer las características, el nivel de peligro,
la magnitud de los daños que un fenómeno pueda ocasionar, sino que es necesario poder analizar
también, la probable duración e intensidad del evento. De ello dependerá el impacto que tendrá
sobre la población.

El análisis de las amenazas por si misma ya es un avance en el proceso de planificación y reducción del riesgo. Nos
permite diseñar mejor obras de ingeniería, ordenar el territorio, potenciar el uso del suelo, evitar futuros desastres, etc.
Por ejemplo, en zonas expuestas a inundaciones debería limitarse la ubicación de asentamientos humanos. Siempre
debería realizarse un análisis de amenazas antes de construir sistemas de tratamientos de aguas servidas, viviendas,
industrias que utilicen materiales tóxicos o peligrosos, etc.

Para la evaluación de las amenazas existen diversas metodologías y herramientas que varían con
base al objetivo de análisis y las variables de trabajo.

El hecho de que haya varios criterios, métodos, técnicas o grados de dificultad científico-técnica
para evaluar las amenazas dificulta la tarea de hacer un solo tipo de evaluación; sin embargo, en su
análisis, se hace necesario utilizar todos los métodos disponibles: desde los más sencillos como es el
rescate de la memoria histórica de los desastres, el conocimiento empírico y las técnicas
tradicionales de la población local, hasta los más avanzados métodos de combinación de variables.

En el análisis de las amenazas como las ondas de calor, las tormentas, los huracanes, los sismos, el
cambio climático, etc., se requieren técnicas sofisticadas (por ejemplo imágenes satelitales), mientras
en otras tipologías se pueden utilizar tecnologías muy sencillas como es el caso de las inundaciones,
desprendimientos de terrenos, contaminación, etc. que pueden ser observadas con simples
instrumentos, incluso utilizando el sentido común.

En el caso de algunas amenazas como inundaciones, terremotos y erupciones volcánicas se dispone


de técnicas e instrumentos de evaluación y medición bien definidos, mientras los parámetros para
otras de mayor complejidad, por ejemplo en el caso de las ondas de calor, no son tan claros, ni
precisos.

Como herramienta para el análisis espacial y la evaluación del comportamiento de las amenazas se
prefiere el uso de los Sistemas de Información Geográfica. Un mismo sistema de evaluación
como el SIG, puede variar notablemente en su grado de dificultad y requerimiento tecnológico. Por
un lado, se pueden utilizar técnicas sofisticadas como fotos satelitales y complicados programas
informáticos, mientras que por otro, podemos usar simples mapas o fotografías aéreas (disponibles
en casi todos los países) o equipos y programas informáticos sencillos que cualquier persona puede
utilizar con una capacitación básica.

Cada territorio deberá evaluar el grado de dificultad o la metodología que se utilizará en la


evaluación de las amenazas con relación a la magnitud del estudio, las necesidades, capacidades y
recursos locales.

Es necesario conocer los efectos múltiples resultado de una o más amenazas y tener en cuenta los
distintos elementos que en la práctica representa el riesgo, ya sea en forma separada o combinada.
Los SIG suelen ser los más apropiados para efectuar evaluaciones de multiamenazas.

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EJEMPLOS
Metodologías de análisis de amenaza por deslizamientos

En esta página, se analizan estudios de casos sobre la amenaza por deslizamiento, aplicando
varios métodos de análisis, entre ellos, el método Mora-Varhson-Mora, geomorfológico y
probabilístico.

Desarrollo de una metodología para la identificación de amenazas y riesgos a


deslizamientos en la Cuenca del Río San Juan, República Dominicana

El documento tiene como fin presentar el desarrollo de una metodología que posibilite el análisis y
la zonificación de amenazas y riesgos a inundaciones y deslizamientos en un área piloto del
territorio de Republica Dominicana, haciendo uso de la tecnología de sistemas de información
geográfica, con el fin de identificar las áreas potenciales a ser afectadas por inundaciones y
deslizamientos en la cuenca del río San Juan y los elementos que se encuentran bajo riesgo en las
comunidades de Sabaneta y San Juan, así como pretende contribuir al ordenamiento en el uso del
suelo que evite los asentamientos en cauces y zonas con pendientes de alto riesgo.

Zonificación sísmica de Bogotá, Colombia

Sistema de información para la gestión de riesgos y atención de emergencia de Bogotá DC, se


analiza la amenaza sísmica y los estudios de micro zonificación. El SIRE se concibe como un
instrumento que permite recopilar, integrar, producir y divulgar información técnica y de
coordinación a las entidades del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias –
SDPAE, y facilita la inclusión del riesgo en la cultura a través de la información disponible y los
servicios en línea dirigidos a la comunidad.

Metodología de análisis del riesgo químico

Este documento es una adaptación del original en inglés editado por el Programa de las Naciones
Unidas para Medio Ambiente (PNUMA) para la Concientización y Preparación para Emergencias
a Nivel Local.

2.5.1 Distribución espacial de las amenazas

La probabilidad de que una amenaza se convierta en un fenómeno destructor varía de un territorio


a otro en función de las características de su conformación y de las vulnerabilidades que existan. El
uso de herramientas geográficas ha permito llevar los resultados de los análisis de las amenazas a
representaciones gráficas como son los mapas. La importancia fundamental de la representación
espacial es que permite a los responsables técnicos y políticos visualizar el comportamiento del
objeto de estudio en un lugar específico y en concordancia con las condiciones del lugar
amenazado.

Lo fundamental en el uso de la información espacial expresada por medio de la cartográfica (digital


o impresa) radica en que sea clara y fácil de comprender por los diferentes usuarios.

Cada contenido en el mapa tiene un significado. Por ejemplo, en un mapa se pueden representar
varios tipos de amenaza donde se visualice el comportamiento espacial. Es necesario hacer uso de
simbologías y clasificaciones sencillas (amenaza alta, mediana o baja).

Ejemplos:
• Las zonas propensas a inundaciones generalmente se clasifican según su profundidad (alta o
baja), tipo (aguas tranquilas o de alta velocidad) o frecuencia.

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• En el caso de las amenazas volcánicas, se puede definir el ordenamiento territorial de cada zona
directa o indirectamente amenazada a partir de la intensidad, el alcance y la frecuencia de los
fenómenos o con la combinación de los tres factores.
Para la estimación de la amenaza sísmica, la ciudad de Cañas en Costa Rica ofrece un ejemplo concreto: el
método de análisis se determinó con base en la definición de escenarios específicos, basados en el conocimiento de
la sismicidad histórica y el potencial de generar sismos de cada una de las fallas o fuentes seleccionadas.
Aplicando el SIG, los resultados obtenidos proporcionan la relación entre escalas de intensidad y percepción de la
sacudida sísmica, en valores fuerte, muy fuerte, severamente y violentamente.
• Delimitación de áreas afectadas diferencialmente por eventos climáticos extremos de excesos
de precipitaciones y sequías, como por ejemplo los efectos del ENOS (El Niño – Oscilación
del Sur) en la Argentina: el análisis permite llevar a escenarios de riesgo con base a las
tendencias de rendimiento de los cultivos.

Instrumentos de apoyo para el análisis y la gestión de riesgos naturales en el


ámbito municipal de Nicaragua

Las clases de peligrosidad que se representan en un mapa de amenaza deben permitir apreciar el
riesgo que se tiene en un espacio determinado según el uso al que se destine. Son de especial interés
las amenazas que ponen en peligro la vida humana, los medios de subsistencia y el detrimento de
los ecosistemas.

Las pautas siguientes pueden servir de referencia para establecer clases de amenaza o de
peligrosidad, aunque cada tipo de amenaza pueda tener sus particularidades:

Rojo: peligro alto


• Las personas están en peligro tanto en el exterior como en el interior de las viviendas o
edificios.
• Existe un alto peligro de destrucción repentina de viviendas y edificios.
• Los eventos se manifiestan con una intensidad relativamente débil, pero con una probabilidad
de ocurrencia elevada, y las personas, en este caso, están sobre todo amenazadas en el exterior
de las viviendas y edificios.
• La zona marcada en rojo corresponde esencialmente a una zona de prohibición.

Anaranjado: peligro medio


• Las personas están en peligro en el exterior de las viviendas o edificios, pero no o casi no en el
interior.
• Las viviendas y edificios pueden sufrir daños, pero no destrucción repentina, siempre y cuando
su modo de construcción haya sido adaptado a las condiciones del lugar.
• La zona anaranjada es esencialmente una zona de reglamentación, donde se pueden reducir los
daños con medidas de precaución apropiadas.

Amarillo: peligro bajo


• El peligro para las personas es débil o inexistente.
• Las viviendas y edificios pueden sufrir daños leves, pero puede haber daños fuertes en el
interior de los mismos. La zona amarilla es esencialmente una zona de sensibilización.

Blanco: ningún peligro conocido, o peligro despreciable según el estado de los conocimientos
actuales.

Fuente: Instrumentos de apoyo para el Análisis y la Gestión de Riesgos Naturales en el


ámbito municipal de Nicaragua, Guía para el especialista Proyecto: Apoyo Local para el
Análisis y Manejo de los riesgos Naturales, ALARN, COSUDE, 2002.

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La escala apropiada de los mapas depende del uso que se les quiera dar y de la información
disponible. El conocimiento de la distribución espacial de algunas amenazas, tales como terremotos,
deslizamientos de tierra e inundaciones ha alcanzado un nivel en el cual es posible trazar mapas de
variaciones de peligros dentro de una comunidad pequeña. Dichos mapas microzonales representan
un importante papel en el uso del suelo urbano. Estos se pueden basar en un solo o en múltiples
eventos de una misma amenaza, o también combinar el impacto que puedan tener los eventos de
varias amenazas diferentes (mapas de multiamenazas).

En algunas regiones del mundo, afectadas por fenómenos naturales, en las cuales sus fronteras son
variables, como por ejemplo en el caso de zonas sujetas a sequías, desertificación o tormentas
tropicales, se construyen mapas de áreas más extensas. Estos mapas aunque no son muy detallados,
tienen la importante función de advertir a los planificadores sobre las tendencias de escalas
mayores, cuya información puede ser útil para varios territorios o países.

2.5.2 Los pasos principales del análisis de amenazas

Los pasos más importantes del análisis de las amenazas son 12:
1. Identificación del origen (natural, socionatural o antrópica) y del tipo de amenaza
(geológica, hidrológica, ambiental, tecnológica, biológica, etc.).
2. Dependiendo del tipo de amenaza que se haya identificado, se procederá a realizar análisis
separados por amenaza o por grupos de amenazas.
El método de análisis debe adaptarse al tipo de amenazas y a los datos disponibles. Para los análisis
relacionados, por ejemplo, con un terremoto hacen falta instrumentos y especializaciones distintos de los que se
utilizan en el caso de derrumbes o inundaciones.
3. Identificación y caracterización de los lugares que están en riesgo en el territorio por las
amenazas identificadas.
4. Identificación y determinación de la probabilidad de ocurrencia del fenómeno,
utilizando escalas sencillas como probabilidad alta, mediana, baja, etc.
5. Estimación o cálculo de la magnitud, intensidad y recurrencia del fenómeno.
6. Identificación de los factores que influyen en la amenaza como el cambio climático, la
degradación ambiental, el uso de los recursos naturales, infraestructuras grandes como represas,
etc.
7. El último paso consiste en identificar, estimar o cuantificar la relación y o incidencia que
tienen diferentes amenazas (dos o más) en el incremento del peligro, en un mismo lugar en
forma simultanea.

Por ejemplo, en el caso de los fenómenos hidrometeorológicos, existe una estrecha relación entre la duración de la lluvia
y la respuesta de la cuenca del río, sobre la magnitud de la inundación. Dependiendo de las características del drenaje
de la cuenca, la intensidad de las lluvias puede resultar más significativa que la cantidad de tiempo en que esta se
prolongue (inundaciones repentinas). Sin embargo, en otros casos es la persistencia de las lluvias en un período de
tiempo largo (temporal) es lo que genera la inundación. Las inundaciones y crecidas de las aguas se ven determinadas,
por un lado, por las características específicas de la cuenca y por otro, por los factores climáticos regionales. Si hay
cambios en estos factores, pueden generar por ejemplo, alteraciones en la vegetación y por ende, en el drenaje hacia los
ríos y lagos, lo que finalmente determina la magnitud de las inundaciones.

Podemos concluir entonces que, el análisis de las amenazas describe y evalúa la probabilidad
de que estas se transformen en fenómenos peligrosos para un territorio, en un período
específico de tiempo, con una determinada intensidad y duración. Describe el grado de

12 Adaptado del Manual: Análisis del riesgo – una base para la gestión del riesgo de desastres naturales, GTZ, 2004.

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peligro para las personas, la flora, la fauna, las instalaciones, los bienes, la economía y el ambiente,
tomando en consideración el uso que se le da a la tierra y los ecosistemas.

EJEMPLO
Los mapas de riesgo en Suiza
Tomado del Recuadro 2.19, Vivir con el Riesgo, 2004.

El cantón de Berna, Suiza, ha estado utilizando desde 1998 un mecanismo de planificación que
indica las posibles zonas de riesgo. Se preparan mapas utilizando modelos computarizados y SIG,
que no son costosos y que permiten obtener un panorama general del cantón basado en un
conjunto uniforme de criterios. Las zonas de riesgo abarcan aproximadamente un 44% del
territorio, ocupado en su mayor parte por zonas no residenciales. Sin embargo, cerca del 8% de
los habitantes vive en zonas de riesgo.
Los mapas indican lo siguiente:
• las zonas expuestas, que podrían verse afectadas por flujos de lodo, avalanchas, caída de rocas
y deslizamientos;
• los bienes vulnerables, incluyendo viviendas, vías férreas y todos los caminos utilizados en
zonas residenciales;
• las zonas potenciales de impacto, que se superponen con las zonas expuestas y los bienes
vulnerables;
• los bosques protectores, que son un importante resguardo para las zonas residenciales y las
redes de comunicación.

Una de las amenazas no incluidas en el modelo son las inundaciones, pese a que tienen graves
consecuencias sociales y económicas. Ello se debe a que los efectos de inundaciones dependen en
gran medida de crecidas de ríos cuya importancia es demasiado baja como para incluirlas
satisfactoriamente en el modelo.

Fuentes: Office des forêts du Canton de Berne, Suiza, 1999.

2.6. Análisis de las vulnerabilidades


El análisis de las vulnerabilidades tiene como objetivo conocer, estudiar y anticipar la
propensión y susceptibilidad de un sistema o sociedad de ser dañada o afectada por los
efectos de determinados fenómenos físicos extremos.

El fin es poder identificar los sectores, bienes, ecosistemas y comunidades expuestas ante una o
varias amenazas, las debilidades y grado de peligro en el que se encuentran ante ellas, la magnitud
posible de los daños y las consecuencias que estos puedan tener en el desarrollo futuro.

La evaluación de las vulnerabilidades nos puede otorgar el conocimiento necesario para estimar la
pérdida o los daños en vidas humanas, medios de subsistencia, ecosistemas y trastornos políticos y
sociales que puedan producirse como consecuencia de un desastre. También permite definir y
concertar las acciones y medidas que se pueden tomar antes, durante y después del impacto de un
fenómeno fisco.

La evaluación de la vulnerabilidad es el complemento esencial para poder estimar el grado real de


riesgo, ya que cada tipo de amenaza actúa en forma diferenciada ante diferentes elementos
expuestos en una sociedad. Nos permite también, valorar cuál puede ser la interacción que varias
amenazas conjuntas pueden tener ante determinadas debilidades y los vacíos de los procesos de
desarrollo implementados.

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Si comparamos la relación entre la evaluación de las amenazas y la de la vulnerabilidad, hay que
destacar que el análisis ha quedado rezagado en los procesos de evaluación de los peligros y sólo
recientemente su estudio comienza a tener mayor relevancia en aspectos relacionados con la
construcción del riesgo, es decir con las vulnerabilidades.

Aún hay grandes vacíos de información y métodos adecuados que permitan valoraciones integrales
de las vulnerabilidades en relación a de las diferentes dimensiones del desarrollo. Por ejemplo,
aspectos como el género son muy poco considerados a pesar que los efectos de los desastres en los
medios de subsistencia (y también las soluciones) pueden variar y ser percibidos en forma muy
distinta entre hombres y mujeres, debido a que la división del trabajo y de acceso al poder los sitúa
en niveles diferentes del proceso productivo. Lo mismo ocurre con la percepción, el conocimiento
y el manejo del riesgo que tienen las comunidades indígenas -que han implementado sistemas de
desarrollo en armonía con el medio natural- que deberían ser integrados en el análisis del riesgo en
las regiones donde estos habitan y ser tomados como ejemplos de buenas prácticas para los
sistemas de desarrollo actuales.

Existe, por otra parte, una gran diferencia en la percepción, el conocimiento y la aplicación de
estudios de las vulnerabilidades entre entidades académicas, científicas o técnicas encargadas de
realizar esta tarea y entre las autoridades locales y comunidades.

El análisis de la vulnerabilidad se ha centrado en los aspectos físicos del medio construido,


principalmente con relación a los fenómenos más convencionales como los terremotos, huracanes e
inundaciones. Para analizarlos, generalmente se utiliza la superposición de las zonas de amenaza con
la ubicación de la infraestructura como carreteras, aeropuertos, edificaciones públicas, etc., pero no,
la configuración de estas en el proceso de desarrollo, principal generador de vulnerabilidades.

EJEMPLO
Análisis de la vulnerabilidad física en sistemas de agua potable: Telchac Puerto ante la
amenaza de huracanes - México

En este caso se aplicó la matriz de vulnerabilidad física teniendo en cuenta los daños que el
huracán “Isidoro”, con una intensidad 3 en la escala de Zafiro- Simpson, causó en la población, las
infraestructura y economía. La matriz integró en las columnas las variables: componente
(elementos/equipos), estado actual (condiciones desfavorables), daños estimados (tipo/número) y
costos. Las variables en función de los componentes del sistema fueron las siguientes: captación,
línea de conducción, almacenamiento/coloración, red de distribución.

Se presentan grandes desafíos para poder integrar en los modelos espaciales las variables sociales,
culturales, institucionales, políticas y económicas ya que no es tan sencillo cuantificar algunos de los
aspectos de la vulnerabilidad socioeconómica, política-institucional cuando esta es evaluada por
“expertos” externos desvinculados de la realidad territorial, cuando predomina la visión fisicalista y
no de desarrollo y cuando no se involucra a los actores clave de un territorio.

En muchos casos, y particularmente en los países menos desarrollados, no se dispone de


información de calidad y nivel de detalle requeridos por estos modelos, por lo cual, la información y
conocimiento de las autoridades y población local puede ser estratégica para determinar los factores
integrales de la vulnerabilidad. Por otra parte, hay que estar siempre concientes que hay métodos
bien concebidos de baja tecnología que pueden ser una muy buena alternativa para remplazar
técnicas más sofisticadas. Un buen sistema de información y de toma de decisiones, no necesita ser
complicado ni requiriere de grandes inversiones. Se trata principalmente de voluntad y visión de
desarrollo.

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¡Lo sencillo vale la pena! El caso del valle de Katmandú, Nepal
Extraído de Vivir con el Riesgo, 2004

De acuerdo con el método para elaborar mapas de amenazas y evaluar el riesgo, el Proyecto de
manejo del riesgo de terremotos en el valle de Katmandú puso énfasis en la necesidad de utilizar la
información geológica y sismológica disponible en vez de invertir recursos en investigaciones
especiales para obtener nuevos datos o informaciones.

El único caso previo adecuado en que un país en desarrollo había simulado un escenario de
terremoto fue el de Quito, Ecuador. El Proyecto que nos ocupa se basó en esa metodología y la
adaptó a las condiciones imperantes en Nepal.

En el proyecto siempre se utilizaron técnicas sencillas, gracias a lo cual resultó eficiente en función
del costo y comprensible para los no especialistas que participaron en él. Por ejemplo, se llegó a la
conclusión de que los mapas simples, plastificados, que indicaban la ubicación del posible daño a la
infraestructura que mostraban el nombre de localidades y ríos, eran los más adecuados para
persuadir a los administradores respecto de las pérdidas que podrían afectar a las instalaciones
críticas.

Durante el proceso de evaluación de las amenazas o del riesgo de terremoto, el grupo de


investigadores se mantuvo en estrecho contacto con los encargados de administrar los servicios
municipales fundamentales y con los organismos de emergencia. De esta manera, las diferentes
instituciones aceptaron de buena gana y sin grandes reservas el escenario de terremoto y la
estimación de las pérdidas. Participaron en el proceso cerca de 30 instituciones y la simulación de
los daños provocados por un terremoto se convirtió en un excelente mecanismo para aumentar la
conciencia al respecto.

Fuente: Mani Dixit y otros, Hazard Mapping and Risk assessment from the Katmandú Valley Earthquake
Risk Management Project, en Regional Workshop on Best Practices in Disaster Mitigation: Lessons
Learned from the Asian Urban Disaster. Mitigation Program and other Initiatives, Bali, Indonesia,
2002.

EJEMPLO
Vulnerabilidad frente a desastres naturales en Honduras: Centro Internacional de
Agricultura Tropical, CIAT

En la página se podrá encontrar el estudio para determinar los municipios y áreas de Honduras
con mayor vulnerabilidad frente a desastres naturales, así como información y páginas relacionadas
con el tema.

Existen diferentes metodologías para el análisis de las vulnerabilidades, algunas pueden ser
centradas en aspectos más técnico-científicos, otras en vulnerabilidades específicas ante amenazas
determinadas, algunas más participativas e incluyentes, otras de carácter local o nacional, etc. Para
cada caso en particular, se deberá seleccionar el método que más se ajuste a las necesidades,
realidades, posibilidades y recursos de los territorios.

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EJEMPLO
Análisis de vulnerabilidad: La experiencia en caseríos del Volcán San Miguel, El Salvador
(Geólogos del Mundo)

En la definición de la vulnerabilidad, se optó por definir cuatro niveles: bajo, mediano,


moderadamente alto y sumamente alto. A cada uno de estos niveles se le asignaron diferentes
valores numéricos de vulnerabilidad: entre 0 y 1: vulnerabilidad baja; entre 1.01 y 2: vulnerabilidad
media; entre 2.01 y 2.5: vulnerabilidad moderadamente alta; y, entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy
alta. En relación a la definición de parámetros-criterios de vulnerabilidad se adoptaron los
siguientes indicadores cuantitativos, objetivamente verificables:

Parámetros físico-técnicos
• Materiales de las paredes de las viviendas: 70% o más con paredes de sistemas mixto y/o
adobe mejorado: 1 punto; entre 40% y 69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.
• Presencia de servicios básicos como agua potable, alcantarillado, teléfonos y energía eléctrica.
Con cuatro de los elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o
ninguno: 3 puntos
• Presencia de tecnología agrícola, maquinaria, sistemas de riego y drenajes. Con cuatro de los
elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o ninguno: 3 puntos.

Parámetros económicos
• Niveles de pobreza extrema: 45% o más hogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre 20 y
44%: 2 puntos, menos de 20% de hogares: 1 punto.
• Propiedad de la tierra. Más del 70% es propietario/a de su tierra: 1 punto; entre 40 y 69 por
ciento: 2 puntos; menos del 40%: 3 puntos.

Parámetros ambientales
• Combustible para cocinar: 60% o más usa leña: 3 puntos; entre 25 y 59% usa leña: 2 puntos;
menos de 25% usa leña; 1 punto
• Uso del suelo: Más de 70% de área agrícola para cultivos temporales: 3 puntos; entre 40 y
69%: 2 puntos; menos de 40%: 1 punto

Parámetros sociales
• Educación. Menos de 40% curso primaria: 3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2
puntos; 70% o más curso primaria: 1 punto.
• Organizativas: Sin organización: 3 puntos; con ADESCO u otra de organización de
desarrollo: 2 puntos; con Comités de Riesgo/Desastre: 1 punto;
• Ideológico-culturales. 50% o más cree en castigo de Dios o fenómeno natural: 3 puntos, entre
20% y 49%: 2 puntos; menos de 20%: 1 punto;
• Políticas. Ausencia de propuestas de desarrollo: 3 puntos; antecedentes de
movilizaciones/gestiones ante autoridades locales/nacionales: 2 puntos; presencia de
propuestas de desarrollo: 1 punto.
• Institucionales oficiales. Ausencia de planes municipales de gestión de riesgos/emergencias: 3
puntos; planes municipales de desarrollo: 2 puntos; planes municipales de desarrollo con
prevención de riesgos: 1 punto.
• Institucionales de la sociedad civil. Presencia de 3 ó más instituciones de desarrollo: 1 punto;
presencia de 1 o 2 instituciones: 2 puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

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Uno de los principales aportes de la aplicación del análisis de la vulnerabilidad estuvo en la
profundización del conocimiento sobre la realidad local, y en la generación de mayor y mejor
información para apoyar futuros procesos de desarrollo de las poblaciones. En función de esta
experiencia, puede sostenerse que una de las formas de elevar la pertinencia y eficacia de las
intervenciones que persiguen la reducción del riesgo, es la elaboración y difusión de herramientas
metodológicas que permitan profundizar en el análisis y comprensión de la vulnerabilidad local y
de las opciones para reducirla.

2.6.1 Las tareas y los pasos más importantes del análisis de la vulnerabilidad

1. Identificación de las personas y los elementos potencialmente vulnerables ante


determinados fenómenos como grupos sociales, medios de producción, edificaciones,
viviendas, superficies cultivables, aguas, ecosistemas etc. Para ello se recaudan datos básicos
sobre población, lugares e instalaciones importantes, capacidades y debilidades de
autoprotección de la sociedad, líneas vitales de funcionamientos, ecosistemas, medios de
subsistencia, etc.
2. Identificación de los factores que influyen o generan la vulnerabilidad con relación a
una amenaza o a multiamenazas según los campos del desarrollo local sostenible, a saber:
• Factores socio-culturales: educación, formación, seguridad social, percepción del
riesgo, aspectos de género, minorías, organización social, conocimientos locales,
derechos humanos, etc.
• Factores económicos-productivos: fuentes de empleo, nivel socio-económico,
pobreza, desempleo, acceso a servicios básicos e infraestructuras, medios de
subsistencia, reservas económicas, fuentes de financiamiento, proyectos en curso,
dependencia de la producción (monocultivos), etc.
• Factores político-institucionales: marco legal, estructuras de poder, acceso al poder
y nivel de participación ciudadana, legislación, grado de descentralización, instituciones
locales, normativas, mecanismos de seguimientos, leyes, etc.
• Factores ambientales:
a) Naturales: recursos naturales, superficie cultivable, degradación ambiental, aguas,
vegetación, biodiversidad, estabilidad de los ecosistemas, degradación de los
suelos, cobertura forestal, etc.;
b) Físico-ambientales: líneas vitales de funcionamiento, uso del suelo, edificaciones
y viviendas, grado de hacinamiento, puertos, carreteras, puentes, asentamientos
humanos, urbanización, etc.

3. Identificación y desarrollo de indicadores para determinar el grado de vulnerabilidad de


los elementos y las personas expuestas (calidad de la construcción, ubicación de la
población y edificaciones vitales, calidad y acceso a la información, al poder y a la toma de
decisiones, diversidad productiva, etc.).

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Análisis de la vulnerabilidad y género

Las diferencias y desigualdades de género tienen un efecto fuerte, positivo o negativo, en la


vulnerabilidad y las capacidades de las personas expuestas a riesgos. En esta fase de análisis, el
enfoque de género se puede integrar respetando los siguientes elementos:

► Asegurar el involucramiento de los hombres y las mujeres en el análisis de la vulnerabilidad


(mediante la participación de organizaciones de hombres y mujeres, y la elaboración de
programas que permitan su participación);
► Llevar a cabo un análisis para identificar las desigualdades en cuestiones de género entre
hombres y mujeres;
► Identificar y documentar las vulnerabilidades diferenciadas según el género (físicas, sociales,
económicas, culturales, políticas y medioambientales);
► Asegurar la inclusión de aspectos basados en el género relacionados con la edad, la
discapacidad el acceso a la información, la movilidad y el acceso a ingresos u otros recursos
que son claves al determinar la vulnerabilidad;
► Llevar a cabo análisis históricos de experiencias de daños causados por desastres, desglosados
por sexo en cuanto a la vulnerabilidad y la identificación de capacidades
► Identificar e incluir las necesidades de las mujeres, sus inquietudes y sus conocimientos en las
evaluaciones de la vulnerabilidad de la comunidad que se llevan a cabo para conocer todos los
peligros naturales relevantes.
Fuente: EIRD, 2009

Productos y servicios para evaluar la vulnerabilidad


Extraído de Vivir con el Riesgo, 2004

La Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente (UDSMA) de la OEA y la Dirección


Oceanográfica y Atmosférica Nacional de los Estados Unidos (NOAA) han creado varios
productos y servicios para evaluar la vulnerabilidad a los efectos adversos de los desastres de origen
natural, para su utilización por planificadores del desarrollo, investigadores y administradores de
recursos y emergencias costeras en su tarea de reducir la vulnerabilidad. Entre estos productos se
incluyen talleres sobre técnicas de evaluación de la vulnerabilidad, una página Web sobre técnicas y
mecanismos de evaluación de la vulnerabilidad y un servidor conexo.

Seminarios sobre técnicas de evaluación de las vulnerabilidades (VAT)

Los seminarios VAT fueron concebidos para ofrecer un foro de oportunidades de formar redes y a
fin de establecer un diálogo, estudiar ideas nuevas y la posible formación de asociaciones para
analizar y aplicar las evaluaciones de la vulnerabilidad. En ellos participan investigadores y
especialistas de organismos de gobierno, instituciones académicas y del sector privado del
hemisferio occidental, que comparten el interés por la metodología de evaluación de la
vulnerabilidad. Los/as profesionales aprenden una serie de técnicas de evaluación del riesgo y de la
vulnerabilidad y cómo aplicarlas en los planos local, estatal, nacional y regional.

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La evaluación del riesgo de las comunidades a partir de su vulnerabilidad y


capacidad de recuperación
Extraído de Vivir con el Riesgo, 2004

Análisis de los aspectos demográficos actuales y proyectados. Amenazas


recientes, condiciones económicas; estructuras y problemas políticos; ubicación
Aspectos geofísica; condiciones ambientales; acceso/distribución de información y
contextuales conocimientos tradicionales; participación de la comunidad; capacidad
organizativa y de gestión; vinculaciones con otras entidades
regionales/nacionales; infraestructura y servicios críticos.

Infantes/niños/as; personas mayores vulnerables; económicamente postergados;


Grupos sociales discapacitados intelectual, sicológica y físicamente; familias con madre/padre
altamente único; inmigrantes y visitantes; aislados social y físicamente; enfermos graves;
vulnerables personas con viviendas inadecuadas.

Medios de subsistencia; bienestar físico y mental; seguridad; hogar/vivienda;


alimentación y agua; servicios sanitarios; vínculos sociales; información;
Definición de
mantenimiento de medios de subsistencia; mantenimiento de valores
necesidades
sociales/ética.

Tendencias económicas y sociales positivas; acceso a medios productivos de


subsistencia; estructuras familiares y sociales sólidas; buen gobierno; redes
Aumento de la
regionales/nacionales establecidas; estructuras y gestión participativas de la
capacidad o
comunidad adecuada; infraestructura física y de servicios; planes y programas
reducción de la
locales; reservas y recursos materiales y financieros; valores/metas compartidas
vulnerabilidad
por la comunidad; capacidad de recuperación ambiental.

Marcos conceptuales constructivos; fuentes de información que incluyen:


Mecanismos
expertos/as locales, reuniones de grupos interesados, datos censales; encuestas;
prácticos de
programas de extensión; registros históricos; mapas, características ambientales.
evaluación

2.7. Análisis de la capacidad: los principales aspectos a considerar en


el proceso13
El análisis de la capacidad en el territorio pretende identificar todas las fortalezas,
oportunidades y recursos con que cuentan las autoridades locales y las comunidades para
hacer frente a las amenazas e implementar acciones para reducir el riesgo.

Las capacidades y el buen uso de los recursos endógenos del territorio son parte de los
fundamentos de un proceso de evaluación territorial y de las estrategias de reducción del riesgo de
desastres y de desarrollo local. Estos deben ser fortalecidos y complementados de acuerdo a las
necesidades, posibilidades y a las acciones que se identifiquen como medidas de prevención y
mitigación, a lo largo del proceso.

13 Fuente: FICR

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Para realizar este tipo de evaluación, se deben identificar indicadores que nos permitan medir el
grado de capacidades en diferentes niveles y escalas geográficas. Estos pueden partir, según sea el
caso, desde lo familiar, comunitario, barrial, municipal, territorial e incluso, extenderse a otros
ámbitos como el regional o nacional.

Algunos de los aspectos del análisis de la capacidad pueden ser:

1. Marco normativo de prevención de desastres existentes:


• Marcos normativos (leyes, reglamentos, ordenanzas municipales, códigos y normas de
construcción);
• Planes de prevención y mitigación en el desarrollo territorial;
• Planificación del uso del suelo, ordenamiento territorial y desarrollo urbano.

2. Organización territorial y externa relacionada con el desarrollo local:


• Descentralización de las estructuras locales y de reducción de desastres;
• Organización local/territorial;
• Sociedad civil, empresa privada, sector productivo, organizaciones comunales, ONG;
• Espacios de participación y gestión de los actores clave;
• Organismos externos de apoyo a la gestión local y de desastres accesibles (internacionales,
nacionales, técnicos, etc.);
• Organismos externos que incidan en el territorio.

3. Recursos y capacidades territoriales internas y externas:


• Recursos humanos, técnicos, económicos y naturales disponibles;
• Conocimientos territoriales;
• Financiamientos de proyectos y programas;
• Agencias e instancias de cooperación y accesoria técnica;
• Inversiones, seguros, etc.

4. Acciones o medidas específicas de reducción del riesgo de desastres:


• Planes territoriales, sectoriales o de preparativos o reducción de riesgos (salud, educación
social, infraestructura, agrícola, industrial, urbanismo);
• Planes de desarrollo local;
• Mantenimiento de las líneas vitales e infraestructura básica;
• Sistemas de alerta temprana y monitoreo;
• Uso de herramientas y tecnologías sostenibles.

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Instrumento de autoevaluación LGSAT en el desarrollo de resiliencia para
gobiernos locales

En el marco de la Campaña Mundial Desarrollando Ciudades Resilientes: ¡Mi ciudad se está


preparando! de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres –
UNISDR, se diseño un instrumento de autoevaluación – LGSAT en el desarrollo de resiliencia de
gobiernos locales, para evaluar 10 esenciales a partir de 42 indicadores los cuales tienen como
propósito:

► Permitir identificar posibles vacíos y reto sobre la construcción de resiliencia en un municipio.


► Monitorear avances en la gestión de riesgos en un municipio.
► Mejorar la rendición de cuentas.
► Articular con todos los actores del sistema municipal de gestión de riesgos.
► Generar conocimiento sobre la situación de un municipio en relación a su situación
► Establecer procesos de Sensibilización, comunicación, difusión y educación.
► Servir de Justificación y argumentación para planes de gestión de riesgos.
► Identificar vacíos en los planes de desarrollo.

Este instrumento de Autoevaluación se encuentra disponible Offline en la siguiente sitio web:


http://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/signup
Otra forma de acceder al cuestionario es a través de la Pagina Web de Preventionweb, sin
necesidad de estar registrado en la Campaña Mundial. Tendrá que hacer un registro en esta Pagina
Web de la UNISDR.
http://www.preventionweb.net/english/hyogo/hfa-monitoring/local/?pid:73&pil:1
Ver también el video ilustrativo para aplicar el LGSAT
https://www.youtube.com/watch?v=9DXWugaFp4o
Fuente: UNISDR, 2010

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Identificación de capacidades con enfoque de género

Las mujeres son más que víctimas; por el contrario son poderosos agentes de cambio. Ellas tienen
conocimientos y habilidades que son cruciales al abordar o gestionar los riesgos, tales como el
conocimiento de los recursos naturales de su territorio, sus habilidades como líderes de la
comunidad y su proactividad en la preparación y respuesta en la gestión del riesgo de desastres.
Por lo tanto, durante el análisis de las capacidades, se recomienda aplicar un enfoque sensible al
género:
► Reconocer y evaluar el conocimiento tradicional de hombres y mujeres;
► Asegurar que las capacidades de todos los grupos, organizaciones o instituciones de mujeres se
evalúan junto con los de los hombres
► Identificar las funciones, cometidos y responsabilidades específicas llevadas a cabo por
mujeres y hombres y tenerlas en consideración en el análisis;
► Identificar los mecanismos de apoyo específico de género requeridos para que las mujeres se
involucren en los programas y acciones de gestión del riesgo;
► Identificar los mecanismos necesarios para fomentar las capacidades actuales de hombres y
mujeres, así como asegurar que los programas para la creación de capacidades incorporan las
medidas necesarias para permitir la participación de las mujeres;
► Reconocer la igualdad ecuánime de las facultades y la autoridad de mujeres y hombres,
capacitados para llevar a cabo programas de evaluación del riesgo o para formar a otros
miembros de la comunidad;
► Hacer activamente partícipes a las organizaciones de mujeres en el apoyo en la creación de
capacidades;
► Identificar los modelos de cometido de las mujeres para promover las evaluaciones del riesgo
en materia de género.
Fuente: EIRD 2009

EJEMPLOS
Programa de prevención de desastres en América Central, PREVAC

En las páginas del PREVAC, de la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo, se podrá
encontrar una amplia gama de instrumentos para el análisis, la gestión y el proceso de planificación
del riesgo de desastres en el ámbito municipal.

Manual Básico para la Estimación del Riesgo, Perú

El Manual del Instituto de defensa Civil, presenta en detalle de cómo se puede llevar adelante un
proceso de evaluación de riesgo desde la perspectiva de la institucionalidad responsable del tema
en Perú. Tiene como objetivo contribuir a reducir los efectos de un desastre, estimando el nivel de
riesgo de una localidad, a través de la identificación del peligro y el análisis de vulnerabilidad, que
pueda permitir la elaboración de mapas temáticos, estandarizar los criterios y la información
consignada, a través de los formatos o fichas de apoyo, a ser utilizados en la elaboración de los
Informes de Estimación de Riesgo y establecer los lineamientos y procedimientos para los mismos.

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Es importante desatacar además, que los resultados del análisis del riesgo pueden tener múltiples
usos y trascender mucho más allá del ámbito del tema de desastres.

El conocer el riesgo de desastres permite tomar conciencia de las causas estructurales, de las raíces y
el origen de las vulnerabilidades. Permite identificar los vacíos existentes en áreas del conocimiento
lo que a su vez, crea un abanico de posibilidades para mejorar la información, la educación, la
capacitación e investigación científica. Al mismo tiempo, puede contribuir a fortalecer el
compromiso político en otros ámbitos del desarrollo y puede transformarse en el fundamento para
la toma de conciencia sobre una serie de medidas relacionadas con la gestión ambiental, la
economía, y los aspectos sociales, la reducción de la pobreza, la generación de empleos y el
establecimiento de redes y alianzas entre diferentes sectores del quehacer territorial en beneficio de
la sostenibilidad.

Un adecuado proceso de evaluación y análisis del riesgo puede ser utilizado para la identificación, el
desarrollo y la implementación de acciones de prevención, preparativos, mitigación, rehabilitación y
reconstrucción posdesastre que integren:
• Planes estratégicos de desarrollo y proyectos de inversión
• Desarrollo de sistemas territoriales de alerta temprana;
• Planificación del uso del suelo y ordenamiento del territorio;
• Desarrollo de regulaciones urbanas, constructivas y de ubicación de las edificaciones y el
establecimiento de mecanismos de control y seguimiento para su implementación;
• Procesos de transferencia de conocimiento como herramienta para los responsables políticos y
técnicos en la aplicación de medidas específicas y en la planificación de nuevos proyectos e
inversiones;
• Desarrollo y fortalecimiento de políticas públicas en gestión ambiental, desarrollo económico y
social;
• Fortalecimiento del marco institucional territorial relacionado con la reducción de desastres y
la gestión del desarrollo;
• Integración de la reducción del riesgo de desastres como eje transversal y mecanismo de
sostenibilidad en de los planes y las diferentes dimensiones del desarrollo local;
• Conformación de redes de mancomunidades, municipios o territorios con riesgos o intereses
comunes para crear sinergias, tomar acciones conjuntas y maximizar el uso de los recursos
locales;
• Formulación e implementación de proyectos de inversión y gestión de recursos internos o
externos;
• Mecanismos para fortalecer la cooperación y las relaciones entre los actores clave, las
instituciones públicas, privadas, internacionales y de la sociedad civil en la gestión del
territorio.
• Medidas físicas y estructurales de mitigación y prevención.

Después de haber realizado el análisis del territorio, las amenazas, las vulnerabilidades basados en
información confiable y fidedigna y comprendida la realidad del objeto de análisis es necesario
evaluar en forma profunda cuál es la verdadera dimensión del problema y determinar los
niveles de riesgos con los cuales nos enfrentamos, las consecuencias que éstos pueden
tener en el desarrollo de la sociedad y en la vida de las personas, así como las acciones que
se requieren para su reducción.

En la determinación del riesgo total o global de un territorio hay que tomar en consideración todos
los elementos amenazados como pueden ser: el número de habitantes de un lugar, el valor de las
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propiedades y de la infraestructura, las actividades económicas, el medio natural, etc. desde la
perspectiva de sus vulnerabilidades y amenazas específicas de cada sector.

El análisis del riesgo toma en consideración los daños, pérdidas y consecuencias que pueden
ocasionarse en uno o varios escenarios de desastres y trata de determinar la probabilidad de
ocurrencia y magnitud de los daños producidos por fenómenos naturales o humanos extremos. Se
trata de un proceso dinámico y continuo que tiene que adaptarse permanentemente a las
vulnerabilidades, amenazas y a riesgos diferentes y cambiantes en los entornos sociales. El
desarrollo de sistema de información territorial adecuado, permitirá realizar con mejores
condiciones este proceso.

Para finalizar el proceso de evaluación de riesgos es necesario organizar, analizar y planificar


cuidadosamente el uso que se va a dar a la información obtenida a través de las etapas anteriores.

EJEMPLOS
Estimación Holística del riesgo sísmico utilizando sistemas dinámicos complejos

Investigación que se fundamenta en la concepción holística del riesgo a partir de variables


geológicas, sociales, económicas, políticas, culturales. Aplicado al tema de riesgo sísmico.

La evaluación del riesgo: el primer paso. Revista EIRD

El estudio previo y la evaluación de riesgo constituyen el primer paso en el ciclo para la reducción
de los desastres, resulta imprescindible en el proceso de planificación de medidas y acciones para
caso de catástrofes, así como para una adecuada gestión del riesgo.

Contribución al Análisis del riesgo de desastres en la cuenca del Río Alto de San Pedro,
Potosí, Bolivia

El documento presenta un estudio detallado y profundo sobre el riesgo de desastres en la cuenca


Alta del Río Potosí, en Bolivia, en el marco de la Cooperación Técnica Alemana y la Metodología
de la GTZ, como un paso fundamental en la llamada “gestión del riesgo” La carencia de
experiencias en Bolivia sobre análisis de amenaza y vulnerabilidad presentó la necesidad de crear y
desarrollar una metodología adecuada para las regiones rurales del Norte de Potosí, generando así
conocimientos y experiencias que podrían orientar el análisis de riesgo en otras zonas.

Manual: Gestión comunitaria de riesgos, Foro Ciudades para la Vida, UN-HABITAT

El manual tiene como fin brindar las herramientas conceptuales y metodológicas para que los
diversos actores de las comunidades de base estén en condiciones de gestionar los riesgos en sus
respectivos ámbitos territoriales. Hace énfasis en la gestión urbana y las ciudades.

En síntesis y como se ha visto en este capítulo, el análisis del riesgo se plantea a partir de cuatro
fases fundamentales:
► Paso 1: Análisis y conocimiento del territorio
► Paso 2: Análisis de la amenaza
► Paso 3: Análisis de la vulnerabilidad
► Paso 4: Evaluación del riesgo

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Basándose en el análisis de las amenazas y la vulnerabilidad se profundiza el proceso y se procede a
determinar la probabilidad de ocurrencia y la estimación de daños sobre las personas, el ambiente y
la infraestructura en un territorio definido.

Los principales aspectos a considerar para la evaluación del riesgo son los siguientes:
► Identificar y analizar las causas que generaron el riesgo en el territorio y las raíces del
problema, así como las relaciones que puedan existir entre una o varias amenazas, la
vulnerabilidad y las condiciones y capacidades territoriales.
► Elaboración de mapas indicativos o escenarios de riesgo el cual nos permite valorar,
estimar, analizar y obtener una visión general sobre la situación y las condiciones de riesgo en
las cuales se encuentra un determinado territorio.

Para la elaboración de mapas de riesgo se utiliza tanto información gráfica, que se puede realizar en varias capas
superpuestas (como por ejemplo, mapas sobre diferentes tipos de amenazas y de vulnerabilidades), así como
información escrita; sobre todo en lo que se refiere a vulnerabilidades y capacidades. Existen diferentes métodos
para su elaboración y habrá que buscar los más adecuados para cada situación, dependiendo del alcance del
estudio, los recursos con los cuales se cuente y las zonas donde se desarrollen. El análisis espacial del riesgo a
través de los mapas es un instrumento estratégico en la planificación y definición de prioridades. Además se trata
de una herramienta sencilla de visualización gráfica, sumamente útil para los responsables técnicos y políticos.
► Cuantificar los daños esperados y las consecuencias que los desastres pueden tener en la
población, la economía local, los ecosistemas y la comunidad en su conjunto.
► Definir el riesgo “aceptable” o manejable y las posibles consecuencias sociales, económicas,
ambientales y políticas que el territorio puede soportar o resistir en caso de desastres sin
comprometer la vida de las personas y pérdidas irrecuperables o significativas en los medios de
subsistencias, instalaciones o ecosistemas.
¿Quién define o qué criterios se usan para establecer el riesgo aceptable? Es un tema bastante delicado puesto que
entran en juicio valores y percepciones que pueden ser muy adversas dependiendo de los intereses y de quienes
realicen el proceso. Por ello el nivel local y la participación de los actores clave del territorio y de los diferentes
grupos sociales en el proceso son fundamentales para una apreciación y estimación adecuada del riesgo de desastres
en concordancia con la realidad del territorio. Muchas veces las estimaciones de expertos técnicos o las realizadas
en las instancias del nivel nacional, están pensadas desde percepciones o intereses muy adversos a los que requieren
las comunidades y no pasan de ser estimaciones de carácter meramente técnico y generalmente, económicas, dejando
de lado otros aspectos estratégicos del desarrollo local.
En el proceso de definición del riesgo “aceptable”, es fundamental incorporar un enfoque de género. Esto se hace
por ejemplo involucrando tanto a hombres como a mujeres en el desarrollo de mapas de riesgos y peligros.
Ademas, hay que recopilar y analizar los datos diferenciados según el género para evaluar los niveles de riesgo
aceptables. Los mapas de peligros tienen que incluir los impactos de riesgo diferenciados según el género, asì como
las capacidades diferenciadas según el género (EIRD, 2009).

► Evaluar las capacidades las fortalezas y los recursos que dispone el territorio en función de la
reducción del riesgo de desastres para buscar soluciones y valorar los recursos y las capacidades
que habrá que gestionar y fortalecer para llevar implementar las soluciones que se adopten 14.
► Buscar soluciones realistas y alternativas adaptadas a la situación de cada territorio en
correspondencia con las capacidades, los recursos, las amenazas y las vulnerabilidades
existentes.
Por ejemplo, análisis de costo y beneficio de las acciones de inversión considerando y priorizando en primer lugar,
la seguridad de las personas, los medios de vida, los ecosistemas, la infraestructura básica, las líneas vitales de
funcionamiento, el patrimonio público, contra los costos económicos e inversión social que estos puedan tener.

14 Ver recuadro más abajo

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► Establecer prioridades y áreas de intervención (planes, programas y proyectos): delimitar e
identificar a la población, los medios de subsistencia, edificaciones y los sitios críticos o lugares
más amenazados y vulnerables para establecer prioridades según el grado de riesgo y la
importancia que estos tienen en el desarrollo del territorio.
► Elaborar propuestas, estrategias y acciones destinadas a reducir el riesgo de desastres:
medidas de prevención y mitigación, estrategias para le gestión y consecución de recursos y
fortalecimiento de capacidades, metodologías para la incorporación de la RRD en los planes y
políticas de desarrollo, entre otras.

Lo fundamental de la evaluación del riesgo de desastres es proyectar, analizar y buscar la forma de


de que este producto pueda servir como base de futuras actividades e integrar en las prácticas de
desarrollo buscando siempre la sostenibilidad. El enfoque de conjunto y desarrollo local integral,
debe ser lo que guía el proceso.

EJEMPLO
El Análisis de las Vulnerabilidades y Capacidades

Muchos métodos de evaluación del riesgo están recurriendo en forma creciente a evaluaciones de
la vulnerabilidad y de la capacidad en forma conjunta, aunque muchos autores consideran que el
análisis de las capacidades no forma parte de la evaluación de las vulnerabilidades.

Desde nuestro punto de vista, consideramos que la evaluación de las capacidades forma parte del
análisis del territorio y también de las relacionadas con el análisis del riesgo como base de la
proyección para la búsqueda de propuestas y medidas realistas de intervención en RRD. Creemos
que es importante tocar el tema en esta parte de la evaluación del riesgo, puesto que de ellas,
depende en gran parte la posibilidad de implementar o no las propuestas que se emanen de la
evaluación del riesgo.

Un buen ejemplo de este tipo de evaluación es la metodología utilizada por la Federación


Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) que parte de la lógica que las
vulnerabilidades representan las debilidades de la sociedad y las capacidades los recursos con que
cuenta una comunidad local frente a las amenazas para enfrentar y/o reducir el riesgo de desastres:

Evaluación de la Vulnerabilidad y la Capacidad, Resumen, FICR

El documento presenta una síntesis de la importancia que tiene la evaluación de la vulnerabilidad


en el contexto de la reducción del riesgo de desastres y resume la metodología que la FICR ha
desarrollado para evaluar la vulnerabilidad y la capacidad, así como los aspectos esenciales que se
relacionan con el tema.

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BIBLIOGRAFÍA RECOMENDADA DE INFODOC

► Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), Programa de Prevención de


Desastres en América Central, Instrumentos de apoyo para el análisis y la gestión de riesgos naturales en el
ámbito municipal de Nicaragua. Guía para el especialista, Managua, Nicaragua, 2002.
► OPS, Evaluación de daños y análisis de necesidades de salud en situaciones de desastres - Guía para equipos de
respuesta, 2010.
► Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Diagnóstico Situacional
de las comunidades aledañas al Cerro Tapezco.
► Federación Internacional de Sociedades de la Cruiz Roja y de la Media Luna Roja, ¿Qué es el
AVC? Introducción al Análisis de vulnerabilidad y capacidad, 2006.

CON RELACIÓN A ESTE CAPÍTULO,


TENGA EN CUENTA QUE...

► La evaluación del riesgo es el primer paso necesario y el fundamento de cualquier


estrategia seria de reducción del riesgo de desastres que tenga como objetivo asegurar
la vida y los bienes de una comunidad ante la ocurrencia de un fenómeno devastador.
Contempla el análisis del territorio, las amenazas, las vulnerabilidades, la evaluación
del riesgo, asi como la preparación de propuestas para su reducción.

► El análisis de las amenazas describe, identifica y evalúa la probabilidad de ocurrencia de


un fenómeno extremo en un territorio delimitado, en un momento específico con una
determinada intensidad y duración y las posibles consecuencias que pueda tener frente
a la población y sus medios de subsistencia.

► Existen diferentes métodos y herramientas para evaluar el riesgo. Estos pueden variar
desde los conocimientos empíricos y la memoria histórica local, hasta la utilización de
imágenes satelitales y de complicados Sistemas de Información Geográfica
computarizados. Todos ellos pueden ser complementarios y su utilización dependerá
del detalle y la calidad de la información, el uso que se le quiera dar a la misma y de los
recursos y las capacidades instaladas en el territorio.

► Una manera sencilla e importante de entender el riesgo en un territorio es el uso de


información disponible para trazar mapas de amenazas, un instrumento importante
cuando se trata de evaluar el potencial impacto de un conjunto de amenazas.

► El análisis de la vulnerabilidad tiene como objetivo conocer, estudiar y anticipar la


propensión y susceptibilidad de un sistema o sociedad para hacer frente, resistir, eludir,
absorber o ser dañada por los efectos de determinados fenómenos naturales extremos,
así como identificar las capacidades locales para enfrentar una situación adversa.

► La evaluación de la vulnerabilidad y de las capacidades es el complemento esencial al


análisis de las amenazas para poder estimar el grado real de riesgo al cual está expuesto
un territorio, su población y sus bienes y comprender que cada tipo de amenaza actúa
en forma diferenciada ante diferentes elementos expuestos en una sociedad.

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► El análisis de la capacidad en el territorio pretende identificar todas las fortalezas,
oportunidades y recursos con que cuentan las autoridades locales y las comunidades
para hacer frente a las amenazas e implementar acciones para reducir el riesgo.

► La evaluación del riesgo es una herramienta práctica y eficaz de valoración y análisis de


la realidad del territorio para tomar decisiones acertadas y además, aplicar medidas
destinadas a la prevención, mitigación, preparativos, rehabilitación y reconstrucción
posdesastre.

► Con la evaluación del riesgo se pretende poder anticipar los efectos negativos que un
fenómeno pueda tener en los ámbitos del desarrollo local tanto a nivel social,
económico, político como ambiental.

► En la determinación del riesgo total o global de un territorio hay que tomar en


consideración todos los elementos amenazados como pueden ser el número de
habitantes y las personas de un lugar, el valor de las propiedades y de la infraestructura,
las actividades económicas, etc., todos desde la perspectiva de sus vulnerabilidades y
amenazas específicas. Es un proceso dinámico y continuo que tiene que adaptarse
permanentemente a las vulnerabilidades, amenazas y a riesgos diferentes y cambiantes.

► Los resultados del análisis del riesgo pueden tener múltiples usos y trascender mucho
más allá del ámbito del tema de desastres, de la identificación del riesgo o de su
impacto. El conocer profundamente el riesgo permite tomar conciencia de las raíces y
origen del problema y el valor que tiene la reducción de desastres en la sociedad.

► Un proceso adecuado de evaluación del riesgo debe permitir establecer los escenarios
de riesgos, identificar las causas que lo generan, cuantificar daños posibles, buscar
soluciones realistas, realizar análisis de costo y beneficio, establecer prioridades, definir
el riesgo “aceptable” en el territorio y sobre todo, tomar medidas e implementar
acciones para reducir el riesgo de desastres.

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3 CASOS PRÁCTICOS

Caso 1: Gestionar riesgos y desastres: algunos elementos prácticos y


concretos para un desarrollo sostenible. Experiencia en el oriente
guatemalteco 15
Los últimos años son testigos, en Centroamérica y especialmente en las comarcas montañosas de la
región oriental de Guatemala, del desenlace dramático de un proceso extremo de degradación
ambiental. Es un proceso lento, que aumenta, poco a poco, años tras años, la tradicional
vulnerabilidad socioeconómica, física y política de las poblaciones campesinas y que arruina,
discretamente, los resultados de los proyectos de desarrollo. ¿Cuántas fuentes de agua se han secado
en estos últimos 4 años en el oriente guatemalteco, dejando inútil y ridículo el mini-acueducto por
gravedad que tanto había cambiado la vida de estas comunidades? ¿Cuántas cosechas perdidas?
Dicha evolución ha puesto en peligro la disponibilidad de los recursos básicos de subsistencia.

Pero no es la única amenaza a la cual la zona está expuesta: huracanes, fuertes lluvias, sismos y
fuertes vientos que, a su vez, desencadenan otras, tal como las inundaciones y los deslizamientos.
En este contexto, la exposición a una amenaza, por pequeña que sea, conlleva a estas poblaciones
daños y perjuicios que los sitúa rápidamente en un escenario de desastre.

En este contexto, las estrategias de reducción de vulnerabilidad no pueden ser sostenibles si no


integran la gestión de riesgos y desastres. Acción Contra el Hambre, con fondos DIPECHO
(Programa de preparación ante desastres de la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión
Europea –ECHO), llevó a cabo un segundo proyecto de gestión de riesgos y desastres con las
poblaciones de los municipios de Camotán, San Juan Ermita y Jocotán, departamento de
Chiquimula, Guatemala.

A los tradicionales estudios de amenazas y vulnerabilidad de las comunidades en los cuales se utilizó
una metodología de estimación cuantitativa de riesgos, a los procesos de sensibilización,
capacitación y organización comunitaria y municipal, se ha sumado la ejecución de actuaciones
específicas de mitigación y preparación de desastres de acuerdo con las necesidades establecidas por
las evaluaciones previas: reforestación en el entorno de fuentes de agua, introducción de técnicas
agroforestales de manejo, obras de drenaje, barreras muertas, puentes colgantes, sistemas de
radiocomunicación, centros de gestión de riesgos, brigadas contra incendio, etc.

Este artículo quiere presentar las lecciones aprendidas del proyecto con el fin de mejorar las
acciones de gestión de riesgos y desastres.

¿Cómo evaluar los riesgos?

Evaluar los riesgos significa estudiar conjuntamente las amenazas y vulnerabilidades que afectan
todos los componentes de una zona (personas, infraestructuras, servicios, etc.). Para conocer mejor
el escenario de riesgo de nuestra área de trabajo y en consecuencia tomar las acciones necesarias
para aminorarlo, se ha realizado un autodiagnóstico comunitario y un estudio científico para el que
se ha empleado una metodología para la estimación cuantitativa de riesgos asociados a diversas
amenazas que brevemente presentamos a continuación.

15 Fuente Revista EIRD, Nr.10, 2005: http://www.eird.org/esp/revista/No10_2005/art16.htm

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Las vulnerabilidades dependen de las amenazas; se es vulnerable a una amenaza en concreto, por
ejemplo, las actividades agrícolas pueden ser muy vulnerables a huracanes e inundaciones –ej.
Huracán Mitch-, pero no a sismos. Las vulnerabilidades se definen con indicadores numéricos
ponderados, previamente establecidos por un grupo multidisciplinar de expertos. Ante las amenazas
del contexto del oriente guatemalteco, un indicador de vulnerabilidad es la estructura de las
viviendas. Este indicador se definirá con parámetros a su vez referidos a los elementos principales
de la vivienda; las paredes y el techo. El piso y las paredes de una casa pueden ser muy vulnerables a
inundaciones, el techo a fuertes vientos, el tipo de estructura a los terremotos, etc. A cada uno de
los anteriores parámetros se le asignan valores numéricos también consensuados por distintos
especialistas. El rango de estos valores oscila entre el 1, equivalente a la una escasa vulnerabilidad
como correspondería a un techo de paja en caso de terremoto, hasta un valor de 10 que representa
la alta vulnerabilidad que ese mismo techo tendría frente a la amenaza de fuertes vientos. También
se considera la vulnerabilidad socioeconómica y demográfica de la familia que habita la vivienda
ante las diversas amenazas. Para el cálculo de vulnerabilidades se emplea la información contenida
en los censos nacionales, junto con encuestas de campo.

Una vez establecidas las vulnerabilidades de los hogares existentes en la zona de estudio, se
analizaron en detalle las particularidades de las amenazas a las que la misma región estaba expuesta.
De este modo se elaboraron mapas de amenaza, a los cuales se superpusieron los mapas de
vulnerabilidad anteriormente elaborados. La especial suma de ambos generó los consiguientes
mapas de riesgo. A continuación se presentan los correspondientes mapas de vulnerabilidad,
amenaza y riesgo, ante la amenaza de terremotos en los Municipios de Camotán y San Juan Ermita.

Desarrollo

En el autodiagnóstico comunitario durante la evaluación de los riesgos inicial destacamos la


realización comunitaria participativa de mapas. Son croquis que grupos comunitarios realizan para
visualizar su espacio comunitario, los recursos, el acceso a esos recursos, así como las amenazas que
perciben.

Esta actividad contribuye a sensibilizar la comunidad sobre sus condiciones de riesgo. Estos mapas
comunitarios son un instrumento que las comunidades comprenden y pueden utilizar como
instrumento para hacer propuestas de medidas de prevención y mitigación a ser implementadas por
las mismas comunidades o en colaboración con su gobierno local. Los mapas también ayudan a
identificar mecanismos de autogestión comunitaria para enfrentar sus riesgos.

A raíz de este auto-diagnóstico, como demostración práctica, se realizaron numerosas obras de


mitigación propuestas por la comunidad, como acciones comunitarias que pueden reducir la
vulnerabilidad de la población: obras de infraestructura (obras de drenaje, puentes colgantes, muros
de contención) y otras en el área agrícola (reforestación en el entorno de fuentes de agua,
introducción de técnicas agroforestales de manejo, barreras muertas). Estas últimas sensibilizaron a
la población sobre su papel como actores en la construcción del riesgo.

El enfoque multidisciplinario, o aprovechar sinergias para sensibilizar, organizar y


construir capacidades

La gestión de riesgos es un enfoque de desarrollo multidisciplinario que exige la participación de


numerosos agentes a distintos niveles.

En este proyecto, se involucró y corresponsabilizó a actores locales, nacionales e internacionales


tales como la Universidad San Carlos de Guatemala que facilitó estudiantes para el autodiagnóstico
comunitario. Las Supervisiones Municipales de Educación y el Instituto Técnico de Recursos
Naturales Maya Chortí (ITERNMACH) se involucraron a través de sus alumnos extencionistas.
También participaron activamente la Mancomunidad de Municipios Copán Chortí, Cruz Roja
Guatemalteca, Compañías de Bomberos Voluntarios, etc. La principal contraparte de todo el
proyecto fue la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres (CONRED).

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El número significativo de profesores y estudiantes locales capacitados en los temas de desastres y
riesgos no solamente ha permitido alcanzar un mayor número de personas y grupos de
comunitarios sino ha traído también beneficios de largo plazo en términos de capacidades
construidas en el ámbito local y académico.

A su vez, los grupos comunitarios organizados, capacitados y equipados en 50 comunidades


garantizan la multiplicación de contenidos y de la experiencia. El conocimiento que estos grupos
tienen de la zona por ser en ella donde residen y su involucramiento en el proyecto, generan la
construcción de otras capacidades locales vinculadas al tema de desastres. Además, las personas que
trabajaron directamente en la organización comunitaria conocen ahora mejor las dinámicas locales.

Además de establecer una activa cooperación entre el máximo número de instituciones, el proyecto
tuvo como premisa involucrar a las poblaciones locales, mejorando el conocimiento de estas sobre
la problemática de los desastres y la forma de enfrentarlos, así como ayudándoles a organizarse. Un
total de 13,500 personas asistieron a los 350 eventos de capacitación de distinta índole y/o
reuniones desarrolladas en el marco del proyecto. Se elaboró con las principales organizaciones que
han trabajado en Guatemala en la gestión local de desastres durante los últimos años, una guía de
capacitación más sencilla y efectiva en la transmisión de conocimientos y buenas prácticas de
prevención y respuesta en acorde con las limitaciones que enfrentan las comunidades rurales en las
que vive más del 60% del país.

Ha sido un gran aporte al proyecto la utilización de material de sensibilización existente, trabajados


y desarrollados por diferentes organizaciones como los carteles dirigidos a escolares (acciones
recomendadas en el antes, durante y después de tres amenazas: terremotos, huracanes e
inundaciones) creados por UNICEF. La oficina Regional de la Estrategia Internacional para la
Reducción de Desastres (EIRD) brindó materiales de sensibilización, el juego Didáctica
“Riesgolandia”, y la publicación para niños “Aprendamos a prevenir desastres”, de la que se
distribuyeron 2,000 ejemplares entre más de 50 colegios del área de intervención.

Se emitieron programas radiales con una audiencia estimada de 28,898 personas, gracias al apoyo de
la radio más seguida en la región Chortí, FM Tierra. Entre los programas emitidos destaca la radio
novela “Tiempo de Huracanes”, producción interagencial (OPS-EIRD-OIM- CEPREDENAC), la
radionovela infantil “Amenazas en un planeta cercano”, y una serie de reportajes divulgativos sobre
desastres, producidos ambos por Radio Nederland y UNESCO. También se transmitieron mensajes
sobre defensa contra la erosión del suelo, promoción de técnicas agroforestales de manejo,
protección del bosque, lucha contra los incendios, prevención y respuesta ante inundaciones,
terremotos y deslizamientos. Con el apoyo de otras instituciones como FAO-PESA, CONRED,
Cuerpo de Paz, Cruz Roja Española, Comunicadores sin Fronteras y UNICEF, se seleccionaron
ilustraciones y mensajes acerca de la gestión de riesgos y el correcto manejo medioambiental en
soporte de afiches y folletos. El proceso de validación del material con las mismas comunidades
llevó a múltiples reajustes que permitieron asegurar que estos mensajes serían entendidos.

En términos de capacitación, ha sido imprescindible la participación de entidades especialistas en


los temas tratados: El Instituto Técnico de Recursos Naturales Maya Chortí (ITERNMACH) a
través de sus alumnos extencionistas que capacitaron a niños de escuelas y maestros rurales en el
área agrícola. La Cruz Roja Guatemalteca realizó actividades de capacitación para profesores de
escuelas rurales sobre Apoyo Psicosocial en caso de emergencia y Seguridad Escolar. También cabe
mencionar las acciones desarrolladas en coordinación con el Instituto Nacional de Bosques
(INAB), mediante las cuales se efectuaron capacitaciones sobre extinción de incendios y manejo
forestal, destinadas a brigadas comunitarias contra incendios, que fueron además equipadas. Los
Cuerpos de Bomberos Voluntarios, la policía nacional civil y los Centros de Salud fueron
beneficiarios de capacitaciones sobre gestión de riesgos y la organización de ayuda de emergencia
con donación de equipo. La Cruz Roja Guatemalteca dio capacitación sobre primeros auxilios.

Los centros de gestión de riesgos: Un paso hacia la autonomía:

Con la Mancomunidad Copán-Chortí y las Municipalidades de Camotán y San Juan Ermita se


construyeron o readecuaron 15 edificios para ser utilizados como centros de gestión de riesgos
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(CGR), los cuales dan servicio a una población rural de 49,158 habitantes. Los centros están
equipados con materiales de emergencia y radiocomunicación con la misma frecuencia que
CONRED. Más allá de este primer objetivo, los CGR posibilitan otras acciones comunitarias al ser
sede en un espacio anexo de la Unidad Técnica Rural, también se realizan consultas de salud,
reuniones y capacitaciones. Los CGRs fortalecen la cohesión comunitaria y las colaboraciones con
otros sectores. Disponen de un sistema de recuperación de coste sostenible elegido tras un proceso
de reflexión con las COLREDs. Entre las diferentes alternativas se optó por una bici desganadora y
molino. Las familias de la región pueden ahora desgranar su maíz con mayor facilidad a un costo de
Q1.00 por costal. El dinero recaudado pasa a ser gestionado por la COLRED que tiene a su cargo
el Centro de Gestión de Riesgo, que ahora ya dispondrá de medios para garantizar su
mantenimiento.

Este espacio funciona como referente visual concreto, sobre todo con poblaciones con nivel
educativo bajo y aisladas, en tiempo y espacio, de las instituciones y servicios.
El sistema de comunicación tiene un impacto claro en el empoderamiento comunitario, basado en
el manejo de información, reduciendo el aislamiento geográfico y proporcionando a las
comunidades la capacidad de actuar en caso de emergencias cotidianas tal como los problemas
sanitarios (partos, accidentes). Es en estos tres puntos, pero más que todo en el último, que las
radios adquieren su mayor impacto, asegurando su sostenibilidad.

Conclusiones y recomendaciones

La necesidad de un enfoque holístico para evaluar los diferentes tipos de vulnerabilidades y


amenazas dificulta su aplicación práctica en el marco de un proyecto. Además, la falta de un
seguimiento histórico de los indicadores de vulnerabilidad puede dificultar la ponderación de los
mismos y la utilización de los censos nacionales en la definición de los parámetros puede introducir
un porcentaje de error en la cuantificación.

Si bien la gestión de riesgo es la responsabilidad de todos los actores de una zona, los esfuerzos
deben enfocarse en el nivel local, con base en la comunidad. Desde el punto de vista institucional,
es imprescindible que las municipalidades adquieran el mayor compromiso posible con la gestión de
riesgos, en tanto que sus decisiones tienen la máxima repercusión en la creación o reducción de
riesgos. Su papel clave como coordinador y líder en el nivel local hace que los proyectos integrales
de gestión de riesgo como el presentado en este artículo, deben esforzarse por involucrar y trabajar
de forma coordinada con las municipalidades, sensibilizando a autoridades y técnicos municipales
en áreas tan cruciales como el planeamiento urbanístico y de infraestructuras, la prevención de
riesgos, la sensibilización a la población, los sistemas de alerta, etc.

Se debe de evitar trabajar en áreas excesivamente extensas y donde las amenazas no sean sentidas
como tales ya que el interés y disponibilidad de comunidades y autoridades para involucrarse en
estos temas se ven muy reducidos

En excesivas ocasiones, las labores de sensibilización y capacitación de las poblaciones en riesgo,


para hacer frente a estos, descansan en metodologías con formas y contenidos muy alejados de la
realidad cultural. Es necesario por ello incorporar enfoques más amplios en los que jueguen un
papel más importante aspectos sociales, religiosos y antropológicos. En fin, las metodologías y
herramientas utilizadas deben ser prácticas, sencillas, reproductibles y adaptables a las variaciones de
contexto.

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PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRÁCTICO DIRÍJASE A LAS FUENTES

Revista EIRD Informa

Acción Contra el Hambre


Departamento de Agua y saneamiento
Tel. +33 91 391 52 93 Fax. +33 91 391 53 01 Madrid - España

Caso 2: Evaluación de la vulnerabilidad física y funcional de


poblaciones en el área de influencia del volcán Galeras, en el
Departamento de Nariño – República de Colombia16
Aspectos generales

Con la reactivación del volcán Galeras en el año 1989 (Departamento de Nariño, Colombia) y
después de una larga historia de negación y banalización de la amenaza y el riesgo volcánico en la
región por parte de comunidades e instituciones, el Estado colombiano implementó una política
para la evaluación de la amenaza volcánica mediante el monitoreo permanente de la actividad
volcánica, acompañado de acciones de prevención y mitigación de riesgos a partir de la generación
de mapas de amenaza. Esta acción de Estado es comparable a la realizada después de la tragedia del
Volcán Nevado del Ruiz en 1985 17 y que condujo a la creación del Sistema Nacional de Prevención
y Atención de Desastres - SNPAD. En el año 2005, a raíz de la continuada actividad del Galeras y la
declaratoria de zona de desastre en esta región, el SNPAD inicia el programa 'Proceso Galeras' con
medidas para facilitar la evacuación de la población, en caso de erupción inminente, hacia zonas
mas seguras con albergues temporales provistos de infraestructura básica para la supervivencia, y
acciones de más largo plazo para realizar la elusión permanente de la población de las áreas más
amenazadas hacia zonas más seguras (reasentamientos), así como adelantar estudios de
vulnerabilidad física y funcional, como requisito fundamental para estimar los riesgos y poder
diseñar e implementar estrategias y medidas de reducción adecuadas para la región.

El estudio de vulnerabilidad física y funcional se realizó en 11 municipios y tuvo dos objetivos


principales: (1). En la Zona 1, correspondiente a la zona del óvalo definida en el mapa de amenaza
volcánica de INGEOMINAS con una área de 888 km², la evaluación de la vulnerabilidad física y
funcional de los elementos expuestos a Amenaza Media y Baja (líneas vitales, edificaciones
esenciales, sectores de vivienda y población, sector agropecuario e industrial y las áreas naturales y
ecológicas) y en la zona de Amenaza Alta, evaluar la vulnerabilidad de líneas vitales y sistemas de
abastecimiento de agua potable para las poblaciones actuales y futuros reasentamientos. (2) En la
Zona 2, correspondiente a todo lo que está fuera del óvalo, se caracterizó y evaluó la vulnerabilidad
funcional de las áreas potencialmente aptas para futuros reasentamientos (ver Figura 1). El
escenario de amenaza que se utilizó fue el especificado en el “Mapa de amenaza para el volcán
Galeras” (INGEOMINAS, 1997), que define los fenómenos más probables asociados al proceso
volcánico. Estos fueron: flujos de lava, caídas piroclásticas (ceniza volcánica), flujos de lodo,
proyectiles balísticos, ondas de choque, flujo piroclástico y nube acompañante. La concentración de
gases y la lluvia ácida por ser fenómenos secundarios se tuvieron en cuenta de manera general para
el análisis.

16 Fuente Corporación OSSO (2009). Evaluación de la vulnerabilidad física y funcional a fenómenos volcánicos en el área de influencia del volcán Galeras,
Corposso para Fondo Nacional de Calamidades/Ministerio del Interior y de Justicia/Dirección de Gestión de Riesgos, Pasto –
Colombia. http://osso.org.co:8000/
17 Esta erupción ocasionó una gran avalancha que dejo más de 25.000 muertos. Esta tragedia anunciada ha sido una de las mayores en
términos de pérdidas humanas que ha tenido Colombia en su história asociado a un evento eruptivo.

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En la imagen siguiente se presenta el área de interés corresponde a la contenida en el “Mapa de
amenaza para el volcán Galeras” (INGEOMINAS, 1997). Los estudios de vulnerabilidad física y
funcional se realizaron en la región denominada Z1, la cual corresponde a la zona donde
Ingeominas reporta la manifestación de diversos fenómenos asociados a las erupciones volcánicas
históricas del Galeras. En la región denominada Z2 se identificaron áreas con menores restricciones
ambientales y funcionales, útiles para posibles y futuros reasentamientos.

La metodología aplicada para el análisis de la vulnerabilidad física fue de nivel intermedio, es decir
semi-cuantitativa, sin llegar al detalle de análisis numérico del comportamiento estructural
(resistencia) de los sistemas expuestos (edificaciones individuales, líneas vitales, sistemas urbanos y
comunitarios, etc.), pero buscando identificar vulnerabilidades genéricas y comunes por sectores,
áreas y componentes de los sistemas. De esta manera, a partir del conocimiento de los distintos
niveles de amenaza asociados a cada uno de los fenómenos volcánicos, se identificaron y evaluaron
los elementos expuestos de mayor prioridad e importancia para intervenir su vulnerabilidad; se tuvo
en cuenta la accesibilidad a las poblaciones y disponibilidad de información. El inventario del
conjunto de elementos expuestos en el área de estudio se realizó mediante la recopilación de
información documental y cartográfica de instituciones públicas y de gobierno, interpretación de
imágenes de satélite y fotografías aéreas de alta resolución espacial, hasta trabajo de campo que
incluyó la caracterización y georreferenciación de los elementos expuestos con ayuda de GPS.

En el marco de este Estudio se observó la necesidad de elaborar un modelo cartográfico que


permitiera la consulta en línea de todas las capas de información espacial del proyecto, con el
objetivo de brindar a los tomadores de decisión y a la comunidad general una percepción clara de
los elementos expuestos a una erupción volcánica en su territorio. Para responder a esta necesidad
fue diseñado un Sistema de Información Geográfica – SIG que cumpliera con las siguientes
características: (i) que pudiera ser actualizado; (ii) dinámico; y (iii) que permitiera modificaciones
(tanto en los atributos de los elementos como en sus funciones). El objetivo principal de este
trabajo fue dar a conocer y poner a disposición de técnicos especializados y comunidad en general,
para consulta y descarga a través de Internet, la información espacial y no espacial generada en el
estudio (ver http://osso.org.co:8000/).

Vale la pena mencionar que la vulnerabilidad no es una propiedad intrínseca de los elementos
expuestos; se define en relación con un tipo e intensidad de fenómeno específico. Por la diversidad
de fenómenos volcánicos (flujos piroclásticos, caídas de ceniza, gases, onda de presión, avalanchas,
etc.) se requiere – idealmente - un conjunto de funciones de vulnerabilidad para cada tipo de
elemento vulnerable, que cuantifiquen la relación entre un rango de solicitación posible y la
respuesta (resistencia) del elemento expuesto. El concepto de vulnerabilidad física aplicado en el
estudio cubre también la funcionalidad, principalmente en aquellos elementos o sistemas que son
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vitales para el normal desarrollo de las actividades en las poblaciones (relaciones productivas,
comerciales, culturales, de prestación de servicios, etc.), como también los sistemas críticos para
casos de emergencia (vías, servicios, etc.). Es preciso aclarar que a pesar de que la vulnerabilidad
física suele contener la funcional, la funcional no necesariamente contiene a la física, por tal razón,
la estimación de la vulnerabilidad se realizó en ambas vías, tanto en lo físico como en lo funcional.

Metodológía

Enunciar el procedimiento general para evaluación de vulnerabilidad física es relativamente simple;


en la práctica surgen, sin embargo, complejidades y limitaciones importantes, como – en este caso
– la posibilidad de ocurrencia de varios fenómenos, con distintos tipos de impactos, la falta de
información empírica fundamental, como el registro de erupciones desastrosas y de sus efectos
sobre el hábitat en la región del Galeras, etc. El proceso metodológico considera las dos
componentes que tienen que darse para que se configure un escenario de vulnerabilidad: (1).
caracterización de fenómenos amenazantes, especificados en términos de una ‘solicitación’ (rango
de intensidades posibles en una localización específica) y (2). Inventario de elementos expuestos,
caracterizados en su rango de resistencia a la solicitación.

A cada uno de los componentes mencionados le fueron asignados indicadores (cualitativos y


cuantitativos) que permitieron caracterizarlos y relacionarlos lógica y topológicamente. Así, el
componente ‘fenómenos’ partió de indicadores cualitativos de la severidad de la solicitación (Alta,
Media, Baja). De la misma forma, a cada elemento expuesto se le asignaron indicadores cualitativos
que dieran cuenta de su vulnerabilidad (relativa al fenómeno específico) en términos de su relación
espacial con los fenómenos, su disposición sobre el terreno o algún tipo de protección frente a los
mismos. Mediante los procesos normales de las herramientas de SIG - análisis espacial - se
interrelacionaron los fenómenos con cada uno de los elementos expuestos a partir de un indicador
de exposición binario que permitió determinar espacialmente a qué tipo de fenómenos está
expuesto y el nivel de severidad de los mismos. Los resultados de estos análisis arrojan nuevos datos
de los elementos con atributos cualitativos, es decir, indicadores de daño en función de la severidad
del fenómeno que los afecta (severo, moderado, leve o nulo) y cuantitativos, que se refiere a
parámetros espaciales propios de los elementos (longitudes, áreas, cantidades unitarias, distancias,
porcentajes, topología, etc.). Finalmente, el procedimiento metodológico permitió la producción de
datos básicos en diferentes formatos de presentación (mapas temáticos, listados, tablas, gráficas,
etc.) que son analizados por los expertos en las diversas áreas con el objetivo de generar la
información útil para la toma de decisiones de los planificadores.

En este esquema metodológico hay una excepción: la vulnerabilidad por carga de ceniza debido a
que el nivel de conocimiento y posibilidades de análisis es mayor. Por un lado, la solicitación – el
peso de la capa de ceniza – es cuantificable, y por otro, la resistencia de elementos expuestos a la
posibilidad de daño por sobrecarga, es estimable hasta cierto nivel de resolución. Es decir, en este
caso específico – se logró llegar a partir de los valores característicos de las funciones de
vulnerabilidad, al cálculo de las ‘funciones de daño’, que expresan la probabilidad de daños en el
respectivo tipo.

Resultados

Los resultados se presentaron de dos maneras: la primera, según las variables que describen la
vulnerabilidad física y funcional, a partir del análisis de escenarios de afectación para los fenómenos
volcánicos (desagregación del modelo de amenaza volcánica del volcán Galeras del
INGEOMINAS-), los cuales se expresaron en matrices de vulnerabilidad para la mayoría de
elementos expuestos y funciones para cubiertas, definiendo las variables que integran el modelo
matemático. Y, la segunda, en términos del modelo cartográfico y de SIG. También se identificaron
las prioridades para análisis detallados que implican modelamientos y análisis cuantitativos
puntuales, que deberán realizarse en estudios futuros. En términos generales los análisis de
vulnerabilidad funcional se resumen así:

Los sistemas que generan mayor dependencia territorial y por tanto mayor vulnerabilidad funcional
son el de Almacenamiento y Transporte de Combustibles y Eléctrico. El primero está asociado a la
fuerte dependencia del sistema de rutas terrestres que transitan por la vía principal de comunicación
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(Circunvalar del Galeras) la cual tiene indicadores altos de vulnerabilidad física y a la dependencia de
fuentes de abastecimientos localizadas en el centro del país y la falta de redundancia. El Sistema
eléctrico también presenta una alta vulnerabilidad funcional por la dependencia de fuentes
generadoras externas y la falta de redundancia en las redes de distribución regional y local.

El análisis territorial por municipios mostró que Nariño es el municipio con mayores niveles de
vulnerabilidad funcional, seguido por La Florida y Consacá; el municipio con menor vulnerabilidad
funcional es Linares; el resto de municipios muestran niveles similares de vulnerabilidad funcional.

La vulnerabilidad funcional, aunque depende de la vulnerabilidad física de los sistemas, es decir, de


los elementos que resulten afectados con daños severos y moderados, está más influenciada por la
disponibilidad de elementos que les brinden redundancia. Los sistemas como Residuos Líquidos y
Sólidos, Eléctrico y Acueducto, son los más vulnerables debido a factores de falta de redundancia.
De acuerdo con el criterio de influencia espacial, los sistemas más vulnerables son los Sistemas
Eléctricos, Fuentes de Agua y de Residuos Sólidos, es decir, aquellos que presentan más elementos
expuestos a daños severos y/o moderados y que afectarían más territorio en caso de fallar.

Por otra parte, con base en los resultados del estudio se construyó un ejemplo de estimación del
riesgo, a partir del cálculo de un escenario de pérdidas directas para el evento máximo probable
(caída de ceniza), derivado de la información del mapa de amenazas del Ingeominas, para el
municipio de Nariño, con la finalidad de servir como punto de partida para el fortalecimiento de las
entidades territoriales en la toma de decisiones frente a los fenómenos asociados a la amenaza
volcánica del Galeras. Se identificaron y propusieron las medidas más apropiadas, según los niveles
de vulnerabilidad física y funcional encontrados en cada uno de los elementos expuestos, las cuales
involucran estrategias dentro de un abanico amplio de acciones -control, evasión, elusión,
resistencia, preparación, redundancia y transferencia del riesgo-, con el fin de generar las bases
conceptuales para complementar las acciones hasta hoy utilizadas en el volcán Galeras, para
controlar y/o reducir el riesgo volcánico.

Por último, el estudio presentó un resumen de las vulnerabilidades más protuberantes, por
municipio y por sistema, en el que se describe las diversas medidas prácticas de reducción que han
ido emergiendo a partir de experiencias en desastres volcánicos en diversos países, detalla las
diversas estrategias y medidas de reducción de riesgo y las analiza en su eficacia para fenómenos
volcánicos. Describe lo que hace de la reducción de probables impactos de los fenómenos
volcánicos un proceso complejo, propone conceptos y técnicas de selección y priorización de
estrategias y medidas apropiadas para manejar esta complejidad y llegar en la toma de decisiones –
que debe incluir otros factores además de la vulnerabilidad – a propuestas con las relaciones de
costo/beneficio favorables.

Conclusiones

Los resultados de una evaluación de vulnerabilidad física y funcional pueden ser aplicados a varios
propósitos: una estimación de riesgos (probabilidades de pérdidas), en conjunto con un modelo de
amenaza; el diseño de planes y acciones de reducción de vulnerabilidades de los elementos
expuestos actualmente expuestos; diseño de medidas para controlar las vulnerabilidades de
elementos futuros en áreas expuestas.

Las recomendaciones derivadas de los resultados del estudio pretenden estar al alcance de todos los
sectores de la población (comunidades, instituciones, academia, etc.), lo cual permite a cada actor,
contar con una serie de conocimientos y elementos de juicio para verificar por sí mismos sus
condiciones de vulnerabilidad, con respecto a los fenómenos volcánicos a los que está expuesto y
de esa manera identificar medidas de reducción, definiendo competencias y responsabilidades, es
decir a quién corresponde qué. Además, identifican las medidas más apropiadas, según los niveles de
vulnerabilidad física y funcional encontrados en cada uno de los elementos expuestos. Se busca
aplicar acciones para evitar, controlar, manejar y/o reducir el riesgo volcánico en la zona de
influencia del Volcán Galeras, las cuales pueden involucrar diversas estrategias dentro de un abanico
de acciones como: control, evasión, elusión, preparación, redundancia, transferencia del riesgo,
entre otras.

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Por último, el Sistema de Información Geográfico del estudio de vulnerabilidad del Galeras -
SIGVULGALERAS es una herramienta útil, eficiente y moderna que responde a la necesidad de
tener acceso oportuno a información espacial de las áreas expuestas a amenaza volcánica en la
región del volcán Galeras. Además, es una fuente de consulta que puede orientar y/o sustentar
tanto procesos comunitarios como la toma de decisiones políticas necesarias para garantizar la
reducción de la probabilidad (o el potencial) de pérdidas por erupción volcánica en la región de
Galeras.

Los resultados y aprendizajes de vulnerabilidad conllevan a la consolidación de un proceso integral


de reducción del riesgo volcánico en la zona de influencia de Volcán Galeras, desde una perspectiva
regional, debido a que los fenómenos volcánicos no distinguen límites municipales. Los resultados
se constituyen en insumos transversales y longitudinales en las políticas de planificación del
desarrollo futuro de la región, enmarcadas en las dimensiones de la sostenibilidad: físico –
ambiental, político – administrativo, socio – cultural y lo económico – productivo. El principal
desafío, podría ser entonces la modificación de la percepción de comunidades – pero también de
las autoridades mismas – sobre la constitución del riesgo (vulnerabilidad es controlable!) y sobre las
estrategias y medidas necesarias y factibles para la reducción.

PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRÁCTICO DIRÍJASE A LAS FUENTES

Corporación OSSO - SIGVULGALERAS

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Caso 3: Escuela de Liderazgo de Mujeres para la Construccion de
Resiliencia Comunitaria y la Reducción de Riesgo de Desastre

Antecedentes

Guatemala cuenta con un territorio de 108,889 Km2 y según datos publicados por el Instituto
Nacional de Estadística (INE) para el año 2012 contaba con una población de 15,073,375
habitantes, de los cuales el 51.22% son mujeres y el 48.78% son hombres. En cuanto a la ubicación
de la población por área geográfica, el 48.1% se encuentra en el área urbana y el 51.9% en el área
rural; de este total más de la mitad son mujeres quienes representan a los diferentes grupos étnicos
entre mayas, garífunas, xinkas y mestizas, que viven en el país.

La Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de Origen


Natural o Provocado -CONRED, es el ente rector encargado por mandato legal de prevenir,
mitigar, atender y participar en la rehabilitación y reconstrucción por los daños derivados de los
efectos de los desastres, ha involucrado en la gestión integral de riesgo a desastres la perspectiva de
género en los planes, programas y proyectos de su quehacer institucional y además tiene como
objetivo dar cumplimiento a los diferentes ejes que integran la Política Nacional de Promoción y
Desarrollo Integral de las Mujeres y el Plan de Equidad de Oportunidades 2008-2023, sobre todo el
eje de desarrollo económico y productivo con equidad para víctimas de desastres y fenómenos
naturales.

Dada la importancia que el enfoque de género conlleva en la gestión integral de riesgo de desastres,
la Secretaría Ejecutiva de la CONRED suscribió un Convenio de Cooperación Interinstitucional
con Fundación Guatemala, organización que forma parte de la Plataforma Comunitaria de
Practicantes de Resiliencia, la que tiene como fin apoyar a las organizaciones comunitarias y grupos
de mujeres de base en comunidades propensas a riesgos, en la iniciativa y agrupamiento de
estrategias efectivas de Resiliencia Comunitaria para la Reducción de Riesgo de Desastres. La
Escuela de Liderazgo de Mujeres nace en el año 2009 y se diseña en seguimiento a una serie de
acciones de fortalecimiento ciudadano dirigido a mujeres para la incidencia local en temas de
resiliencia comunitaria, teniendo como punto de partida el empoderamiento de las mujeres y la
construcción de habilidades y capacidades en las mismas, así como el correcto desarrollo y ejercicio
de su liderazgo comunitario; con el objetivo de reconocer su trabajo en la gestión integral de
reducción de desastres y construcción de resiliencia desde un enfoque de desarrollo.

Descripción de la práctica

La conformación y planteamiento de las Plataformas Comunitarias de Practicantes de Resiliencia


comprende como una de sus principales metas, el posicionamiento a las organizaciones de mujeres
de base como consejeras claves y evaluadoras de la implementación del Marco de Acción de
Hyogo, construyendo asociaciones de múltiples interesados, especialmente con autoridades
regionales, nacionales y locales, con el fin de reunir las iniciativas locales de reducción de riesgo de
desastres y crear una comunidad global de expertos que puedan presionar para el surgimiento de
nuevas políticas y mecanismos de apoyo financiero.

Además impulsa y fortalece el tema de Igualdad y Equidad de Género para las Mujeres de
Guatemala como un proceso de reconocimiento de los saberes tradicionales y ancestrales de las
mujeres con conocimientos de derechos humanos, ciudadanía, aspectos técnicos relacionados a la
reducción de riesgo a desastres, la construcción de resiliencia comunitaria e incidencia política, con
el objetivo de influenciar en los gobiernos locales. La iniciativa de la Escuela de Liderazgo ha sido
única pues cuenta con el apoyo de la CONRED, quien certifica a las mujeres participantes como
Gestoras de Desarrollo para la Reducción de Riesgo de Desastres, quedando de esta forma
vinculadas y asociadas a la CONRED, a través de sistemas modulares para que las mujeres tengan
más oportunidad de trabajar y estudiar, con el propósito de mejorar su estatus personal, político,
económico y además contribuir fuertemente en el tema de la construcción de resiliencia comunitaria
y reducir los riesgos de desastres en las comunidades.

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Implementación

La práctica se llevó a cabo conforme a la estructura de los cursos que forman parte de los diferentes
módulos de la Escuela de Liderazgo, misma que consta de cinco módulos y que incluyen los
siguientes temas: Marco Conceptual de la Gestión de Riesgo, Vulnerabilidad asociada a los
desastres, Primeros auxilios psicológicos ante un evento natural, entre otros. Cada uno de los
módulos se realiza en diferentes localidades, y para su ejecución se llevaron a cabo en Livingston,
Izabal, Antigua Guatemala y en la ciudad de Guatemala. En todos los módulos se asignan tareas a
las estudiantes y depende de la ponderación obtenida en módulos anteriores, para la continuidad de
las participantes; asimismo el último módulo, consiste en la elaboración y desarrollo de un proyecto
y ensayo teórico sobre su realidad local y el desarrollo de un plan de intervención para la
construcción de resiliencia comunitaria para la reducción de riesgo de desastres, incluyendo un plan
de incidencia con las autoridades locales.

Impacto y medios de verificación

Para valorar el proceso una vez concluido, el resultado consiste en un perfil de egreso de cada
alumna, con relación a los aprendizajes que se espera se hayan generado y las capacidades que se
buscan fortalecer a partir de esta experiencia, que incluye entre otros: 1) Adquirir conocimientos
básicos con relación a la resiliencia comunitaria y los efectos que los desastres y el cambio climático
tienen en la vida de las mujeres, así como conocimientos de construcción de capacidades en las
mujeres, su empoderamiento y liderazgo, 2) Disposición de la información sobre la institución de
gestión integral de riesgo y reducción de desastres por medio de la Secretaría Ejecutiva de la
CONRED, la cual apoya a mujeres en caso de desastres y a la población en general, 3) Habilidades
para manejar, utilizar y compartir herramientas, instrumentos y principios de construcción de
resiliencia comunitaria, 4) Desarrollo de capacidades para la elaboración de diagnósticos sobre
riesgos, vulnerabilidades y amenazas en la comunidad, así como de planes de trabajo orientados a la
implementación de prácticas de resiliencia, 5) Desarrollo de capacidades para identificar el rol de las
autoridades locales con relación a la construcción de resiliencia en las comunidades, de acuerdo con
el Marco de Acción de Hyogo 6) Conocer y manejar formas de gestión local para la construcción de
comunidades resilientes, y 7) Asumir capacidades para gestionar en las agendas locales de las
autoridades lo referente a la reducción del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático y la
necesidad de aportar a la construcción de ciudades y comunidades resilientes para las mujeres. El
impacto de la Escuela de Liderazgo es reconocido por otras instituciones, actualmente hay más
mujeres que desean ingresar a este espacio, comprometiéndose con el tema de reducción de riesgo
de desastres y buscando un empoderamiento y reconocimiento a nivel local, dada la funcionalidad
que tienen los proyectos y como resultado de ese impacto, existe cooperación internacional
interesada en apoyar los proyectos. Actualmente se está graduando la III promoción de la Escuela
de Liderazgo de Mujeres, que se encuentra relacionada directamente con la reducción del riesgo de
desastres y la resiliencia comunitaria. En un término de 3 años han sido certificadas por CONRED
dos grupos de mujeres de base, el primer grupo apoyado por Groots International y Huairou
Commission y el segundo grupo en modalidad de Escuela de Liderazgo también apoyada por
Oxfam GB.

Por qué se considera una buena práctica

En las comunidades las mujeres son lideresas aunque no tengan un nivel de educación alto; en la
Escuela de Liderazgo esta condición se activa porque se les motiva a participar y a desarrollar su
liderazgo mediante el relacionamiento con personas e instituciones que no son de su comunidad.
Además a nivel de la institucionalidad de CONRED, las egresadas de la Escuela de Liderazgo que
han realizado el proceso de certificación, están en capacidad de implementar prácticas para el
aumento de la resiliencia comunitaria, responder al momento de la ocurrencia de un desastre
natural, elaborando evaluaciones de daños y análisis de necesidades desde su propia perspectiva, en
los minutos siguientes al suceso, sin necesidad de esperar a que se desplacen hasta el lugar las
personaspertenecientes a la protección civil. Las mujeres se capacitan en la elaboración de mapas de
susceptibilidad, amenazas y vulnerabilidades que trascienden al instrumento técnico y se convierten
en herramientas de incidencia política ante autoridades locales. El factor clave para el éxito de la
práctica es el compromiso natural de las mujeres con la protección de sus familias y de sus
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comunidades ante los efectos que provocan los desastres, que se traduce en vinculación con la
sociedad y con instituciones de gobierno. La constitución de la Plataforma Comunitaria de
Practicantes de Resiliencia, que agrupa al mayor número de alumnas de la Escuela de Liderazgo, y el
entrenamiento que las mujeres de permiten una certificación que ha sido un intercambio de doble
vía con la CONRED, ya que ahora la Institución cuenta con personas capacitadas en la modalidad
de “fuerzas de tarea” (tasks forces) para prevenir, responder y recuperarse en el momento de un
desastre natural con incidencia en sus familias y en su comunidad.

PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRÁCTICO DIRÍJASE A LAS FUENTES

CONRED, Coordinadora Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres del Gobierno de


Guatemala

http://www.conred.gob.gt

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Caso 4: Fortalecimiento de las capacidades institucionales y
comunitarias en gestión de riesgos de desastres, en la zona de
influencia del río Munguidó en el Departamento de Chocó –
Colombia18

Contexto

En Colombia los últimos años se han caracterizado por las fuertes lluvias y el desbordamiento de
los ríos más importantes del país, que generaron incalculables pérdidas de cultivos y anegación de
tierras dedicadas a la actividad agrícola, traumatismos en las explotaciones pecuarias y preocupantes
implicaciones sobre la continuidad y sostenibilidad de los medios de vida de las poblaciones más
vulnerables en las zonas afectadas. Dentro de este contexto el Departamento de Chocó sobresale
por su alto grado de vulnerabilidad frente a dichos eventos.

De acuerdo con lo anterior, los pequeños productores y las instituciones locales de este
Departamento del Chocó, se enfrentan a la necesidad de fortalecer sus capacidades para
salvaguardar los medios de subsistencia, mediante el conocimiento de los riesgos de su región, el
desarrollo de técnicas e instrumentos para la reducción del riesgo y el manejo de situaciones de
desastre.

Por ello, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAO –
Colombia, en coordinación con la Unidad Nacional Para la Gestión del Riesgo de Desastres, el
Concejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato “COCOMACIA” y el
Cabildo Mayor del Atrato “CIMA”; ha diseñado el Programa “Fortalecimiento de capacidades en
Gestión del Riesgo, para la protección de los Medios de Subsistencia de las comunidades
vulnerables de la cuenca del río Munguidó –Departamento de Chocó”.

Localización

El proyecto DIPECHO – FAO, fue desarrollado en el


Departamento del Chocó en el Municipio de Quibdó,
Cuenca del río Munguidó. Las comunidades son:
Gitrado, Warando, Playa, Tambo, Altagracia, Divisa,
Villanueva, Jaguo, Puerto Aluma, Calahorra, Winando,
Mojaudo, Bellaluz, Campo Bonito, Chorrito, Corede,
Mungaradó, Carrizal, Batara y Caimanero.

Población beneficiaria

La propuesta fue implementada en la cuenca del río


Munguidó – Departamento del Chocó, buscando el
beneficio de 1400 familias rurales agrupadas en 14
comunidades afrodescendientes y 7 indígenas, las
cuales subsisten de la actividad agropecuaria.
Adicionalmente se verán beneficiados los Concejos
Departamental y Municipal de Gestión de Riesgos, al
igual que sus funcionarios, con el fortalecimiento de
sus capacidades en gestión de riesgos con énfasis en
medios de vida

18 Escrito por Oscar Armas Bayoll Oficial de Enlace de UNISDR para Colombia del Proyecto DIPECHO

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El número de beneficiarios directos fueron 1.400 familias (7.000 personas). Además, se generó un
beneficio indirecto a más de 5.000 familias rurales de los municipios chocoanos, en los que los
modelos sistematizados se podrán replicar.

La propuesta fue llevada a cabo en las comunidades que han sido constantemente afectadas por los
efectos climáticos adversos, como inundaciones y deslizamientos de tierra, factores que han
comprometido seriamente sus medios de vida agropecuarios. Además, el proyecto busca fortalecer
la capacidad institucional a nivel municipal y departamental, con la esperanza de tener un impacto
en las acciones nacionales.

Objetivos, resultados y actividades

Fortalecer las capacidades institucionales y comunitarias en el conocimiento, reducción y manejo de


los riesgos, para generar una respuesta oportuna a fenómenos naturales adversos, buscando la
protección de los medios de subsistencia agropecuarios.

Resultado 1: Capacidades institucionales para la protección de los medios de vida agropecuarios


frente a los desastres naturales fortalecidas.

Actividades:
•Elaboración de un diagnóstico histórico de eventos adversos, como insumo para la formulación
del Plan de Contingencia Agropecuario del municipio de Quibdó, articulado al Plan Municipal de
Gestión de Riesgos.
•Desarrollo de talleres dirigidos a funcionarios públicos y organizaciones locales, para fortalecer la
capacidad de respuesta frente a desastres naturales en el sector agropecuario.
•Mapeo de actores del sector agropecuario en el municipio de Quibdó y determinación de acciones
de apoyo al municipio frente a la Gestión de Riesgos Agroclimática.
•Conformación de un comité interinstitucional que brinde apoyo en acciones puntuales,
coordinadas con los concejos Municipales y departamentales de Gestión de Riesgos.

Resultado 2: Las comunidades seleccionadas, tienen la capacidad de responder a un evento


adverso de origen natural, mediante el fortalecimiento de sus capacidades para proteger sus medios
de vida agropecuarios y la aplicación de técnicas de reducción en este mismo sentido.

Actividades 1:
•Elaboración de un diagnóstico de eventos adversos que afectan los medios de vida agropecuarios y
formulación de Planes de Contingencia Comunitarios.
•Creación y activación de comités de base comunitaria, para la gestión del riesgo, vinculados al
Consejo Municipal de Gestión de Riesgos (CMGDR).
•Provisión de herramientas simples para la medición de variables climatológicas y recopilación de
bioindicadores (alertas tempranas).
•Establecimiento de centros demostrativos de capacitación para implementar y demostrar las
técnicas de manejo del cultivo que permiten la reducción del riesgo
•Fortalecimiento de capacidades comunitarias para la reducción del riesgo de desastres, incluyendo
cultivos, bienestar animal, conservación y almacenamiento de alimentos.
•Establecimiento de bancos de semillas, bancos de herramientas, reservas y provisiones de alimento
y kit veterinarios en cada comunidad.
•Establecimiento de viveros comunitarios para la producción de semillas locales de las especies
priorizadas por las comunidades, donde se recuperaran al menos tres especies nativas.

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PARA PROFUNDIZAR EN ESTE CASO PRÁCTICO DIRÍJASE A LAS FUENTES

Web institucional de FAO en Colombia: htto://www.fao.org/colombia/es

Video 1: cantos de gestión del riesgo agroclimático. Proyecto FAO DIPECHO 2014:
https://www.youtube.com/watch?v=rC24KxGw_3E

Video 2: cantos de gestión del riesgo agroclimático. Proyecto FAO DIPECHO 2014:
https://www.youtube.com/watch?v=rC24KxGw_3E

•Video RTV Chocó. Inundación Cantón San Pablo. Chocó:


https://www.youtube.com/watch?v=HJFLjSiLLIc

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4 BIBLIOGRAFÍA GENERAL
► Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), PREVAC/ALARN,
Instrumentos de apoyo para el análisis y la gestión de riesgos naturales en el ámbito municipal de Nicaragua,
Guía para la Municipalidad, Managua, Nicaragua, 2002.

► Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), PREVAC/ALARN,


Instrumentos de apoyo para el análisis y la gestión de riesgos naturales en el ámbito municipal de Nicaragua,
Guía para el Especialista, Managua, Nicaragua, 2002.

► Centro de Investigación del Riesgo de Estocolmo, La percepción del riesgo, Estocolmo, Suecia,
1994.

► Guha-Sapir, D.; Hargitt, D. y Hoyois, P., Thirty Years of Natural Disasters, 1974-2003. The
Numbers, Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (CRED), UCL, Bélgica, 2004.

► Dirección de Protección Civil México, Guía Cartográfica para el levantamiento de riesgos a nivel
municipal. Secretaría de Gobernación, 1998.

► Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, Vivir con el Riesgo. Informe mundial sobre
iniciativas para la reducción de desastres, EIRD, Ginebra, Suiza, 2004.
► Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, La gestión del Riesgo de Desastres Hoy.
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