CAPITOLUL 10

Fondurile structurale şi politica de

coeziune
Extinderea înţelegerii negociate pentru a face faţă noilor
provocări
David Allen

Introducere 194 Cofinanţare 204

Negocieri interguvernamentale: de la Lisabonizare 205
politica regională la politica de coeziune 195 Extindere, Lisabonizare şi mai departe 205
Legături cu evoluţii ale politicilor mai Adaptarea la extindere 206
cuprinzătoare 197 Relaţia cu Agenda Lisabona 207
În umbra extinderii 199 Evoluţia practicii în implementare 210
Implementare şi guvernanţă multi-nivel 201 Evaluarea impactului: adaptare politică
Programare 201 versus câştig economic 210
Concentrare 203 Concluzii 212
Adiţionalitate 203
Parteneriat 203
Proporţionalitate 204 212
LECTURI SUPLIMENTARE
Subsidiaritate 204

Rezumat
Fondurile structurale constituie singura politică redistributivă explicită a Uniunii Europene
(UE). Mai mult, acestea asigură o importantă parte din fundamentul empiric al provocării
rezultate din abordarea interguvernmentalismului din perspectiva guvernanţei multi-nivel.
Înţelegerea fondurilor structurale este deci relevantă în privinţa atât a naturii integrării
europene, cât şi a modului în care ar trebui să o înţelegem. Acest capitol afirmă că, în vreme
ce Comisia Europeană a jucat un rol important în stabilirea priorităţilor fondurilor structurale,
evoluţia generală a politicii a fost dictată de înţelegeri interguvernamentale. Caracterul central
al înţelegerilor interguvernamentale subminează obiectivul redistributiv iniţial al politicii.
David Allen

Introducere
Fondurile structurale au un loc distinct în cadrul integrării europene deoarece reprezintă singura
politică redistributivă explicită a UE. Mai mult, analiza fondurilor structurale a fost importantă pentru
evoluţia abordării bazate pe guvernanţă cu privire la integrarea europeană (a se vedea Capitolul  2).
Conform abordării bazate pe „guvernanţa multi-nivel” elaborată de Gary Marks (1992, 1993),
guvernele naţionale pierd controlul atât în favoarea Comisiei Europene supranaţionale, cât şi în favoarea
administraţiilor regionale şi locale din cadrul statelor membre.
Acest capitol susţine că, deşi Comisia şi administraţiile subnaţionale sunt implicate activ în etapa
implementării fondurilor structurale, evoluţia acestor fonduri a fost dirijată de o serie de înţelegeri
interguvernamentale. Mai exact, fondurile structurale au fost utilizate pentru a facilita evoluţii istorice
ale integrării europene atât în ceea ce priveşte lărgirea (extinderea), cât şi aprofundarea [piaţa unică,
Uniunea economică şi monetară (UEM) şi Agenda Lisabona privind reforma economică]. Odată
încheiată negocierea acestor înţelegeri importante şi integrarea totalităţii cheltuielilor din fondurile
structurale în perspectivele financiare multianuale ale UE (a se vedea Capitolul 9), Comisia s-a folosit de
competenţele sale şi iniţiativa sa pentru a structura şi implementa detaliile politicii de coeziune. În parte,
s-a urmărit promovarea evoluţiei a ceea ce a fost descris drept guvernanţa multi-nivel (Bache 2004,
2008) prin încurajarea participării administraţiilor subnaţionale (regionale şi locale) şi a reprezentanţilor
societăţii civile în planificarea, implementarea şi evaluarea programului detaliat.
Fondurile structurale au crescut constant timp de 20 de ani începând din anii ’70, iar apoi s-au
stabilizat la puţin mai mult de o treime din bugetul UE. Iniţial, raţiunea de a fi a fondurilor structurale
a fost aceea de a elimina discrepanţele regionale, regiunile UE fiind definite şi vizate drept beneficiari ai
unor diferite tipuri de asistenţă. Treptat, această „logică” regională a ajuns să fie cunoscută sub numele
de „politică de coeziune”. În timp ce ajutorul acordat la nivel de regiune a rămas important, fondurile
au fost de asemenea acordate la nivel de stat membru în ansamblu, Fondul de coeziune asigurând iniţial
finanţare acelor state membre care se străduiau să îndeplinească criteriile privind cheltuielile şi datoriile
publice pentru participarea la moneda euro (a se vedea Capitolul 7). Mai recent, fondurile structurale
au fost văzute ca una dintre căile de realizare a obiectivelor de creştere şi competitivitate stabilite prin
Agenda Lisabona, menită să facă din UE cea mai competitivă economie din lume până în 2010 (a se
vedea Capitolele 7 şi 12). Alte obiective ale UE au fost de asemenea asociate cu fondurile structurale
având drept rezultat faptul că, în decursul anilor, au fost legate de creştere economică, competitivitate,
ocuparea forţei de muncă, dezvoltare durabilă, subsidiaritate, regionalism şi bună guvernanţă incluzând
participarea societăţii civile, precum şi „apropierea Europei de cetăţenii săi”.
În ultimii ani, administraţiile centrale ale unora dintre statele membre mai vechi (UE-15) au căutat
să-şi menţină ori să-şi recâştige „rolul de organisme de intermediere” (Bache 1999), în vreme ce multe
dintre noile state membre au pus în aplicare cheltuielile din fondurile structurale într-o manieră
descentralizată. De asemenea, odată cu extinderile din 2004 şi 2007, unele dintre statele membre
mai vechi, precum Suedia, Ţările de Jos şi Regatul Unit, au pus în discuţie necesitatea de a continua
asigurarea de fonduri la nivel european pentru asistenţă regională (Ujupan 2009: 12). Acestea susţineau
că, pe termen scurt, finanţarea din fonduri structurale ar trebui restricţionată la noile state membre şi
că, pe termen lung, ar trebui renaţionalizată finanţarea structurală care să rezolve problema decalajelor
regionale, cu rolul instituţiilor UE limitat la coordonarea programelor naţionale.
Criza financiară din 2008 va constitui o problemă gravă pentru viitoarele cheltuieli UE. Aceasta poate
duce la acordarea de mai multă importanţă coordonării soluţiilor în fond naţionale pentru problema
decalajelor regionale mai degrabă decât continuării dezvoltării politicilor la nivel UE. Cu toate acestea,
pare probabil ca fondurile structurale să continue să fie o parte importantă a bugetului UE, chiar dacă

194
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

cheltuielile aferente acestora pot fi direcţionate către un set mai divers de obiective decât este în prezent
cazul politicii de coeziune. Este probabil deci că fondurile structurale vor continua să joace un rol
important în facilitarea menţinerii şi continuării evoluţiei UE, indiferent de soarta politicii de coeziune
astfel cum este concepută astăzi.

Negocieri interguvernamentale: de la politica regională la politica de

coeziune
La început, fondurile structurale pentru o politică regională au apărut în parte datorită faptului că
Tratatul de la Roma din 1957 a dispus în acest sens, dar, în principal, deoarece, după extinderea din 1973,
a apărut o atitudine hotărâtă privind reducerea rolului dominant al politicii agricole comune (PAC)
(a se  vedea Capitolul 8) în evoluţia bugetului Comunităţii Economice Europene (CEE) (a se  vedea
Capitolul 9) prin dezvoltarea altor domenii de cheltuieli (a se vedea Caseta 10.1). În mod deosebit, s-a
considerat necesar să se dezvolte politici de care Regatul Unit, un important contributor net la acest buget,
ar putea beneficia prin crearea Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDR) (H. Wallace 1977).

Caseta 10.1 Fonduri structurale: instrumente financiare

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)

Instituit în 1975. Asigură fonduri pentru investiţii în companii (în mod deosebit IMM-uri), infrastructură, fonduri
pentru capital de risc, fonduri pentru dezvoltare locală şi asistenţă tehnică la implementarea proiectelor FEDR.
Se alocă la nivel regional.

Fondul Social European (FSE)

Instituit în 1958. Asigură fonduri pentru integrarea în viaţa profesională a şomerilor şi a categoriilor defavorizate
din populaţie, în principal prin finanţarea măsurilor de formare. Se alocă la nivel regional.

Fondul de Coeziune (FC)

Instituit în 1994. Asigură fonduri pentru statele membre care au un PIB per capita sub 90 % din media UE.
Finanţarea este limitată la infrastructura de mediu şi de transport. Este restricţionat la acele state membre al
căror deficit public este de ori sub 3 % din PIB naţional. Se alocă la nivel de stat membru.

Fondul European de Orientare şi Garantare Agricolă—secţiunea Orientare (FEOGA-Orientare)

redenumit Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR)
Instituit în 1962 şi redenumit în 2007. Finanţează cheltuieli pentru dezvoltarea rurală care nu au legătură cu
susţinerea pieţei PAC. Se alocă la nivel regional şi este limitat în prezent la măsuri ce ţin de agricultură.

Instrumentul Financiar de Orientare Piscicolă (IFOP)

Instituit în 1999. Asigură fonduri pentru măsuri structurale în pescuit, acvacultură, precum şi prelucrarea şi
comercializarea de produse din pescuit sau acvacultură. Se alocă la nivel regional.

195
David Allen

Tabelul 10.1 Evoluţia fondurilor structurale în raport cu cheltuielile aferente PAC,

1975-2013
An Cheltuieli Cheltuieli Fonduri Bugetul UE ca
aferente aferente PAC structurale şi procent din
fondurilor ca procent din PAC combinate PNB‑ul UE
structurale ca bugetul UE ca procent din
procent din bugetul UE
bugetul UE
1975 (instituirea 6,2 70,9 77,1 0,53
FEDR)
1980 (introducerea 11,0 68,6 79,6 0,80
alocării în afara
sistemului de
cote a fondurilor
structurale)
1985 ( reducerea 12,8 68,4 81,2 0,92
în continuare a
alocării cotelor
naţionale)
1988 (debutul 17,2 60,7 77,9 1,12
primei perspective
financiare)
1993 (debutul 32,3 53,5 85,8 1,20
celei de a doua
perspective
financiare)
2000 (debutul 34,8 44,5 79,3 1,07
celei de a treia
perspective
financiare)
2007 (debutul 36,7 47,1 83,8 1,04
celei de a patra
perspective
financiare)
2013 (sfârşitul 38,1 43,0 81,1 0,93
celei de a patra
perspective
financiare)
Sursa: Camera Lorzilor (2008: 19) modificat de autor

196
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

Astfel, încă de la început, politica regională a fost legată de extindere şi a fost percepută ca jucând
un semnificativ rol de facilitator atunci când s-a ajuns la încercarea de a stabili un buget echilibrat şi
echitabil. În acele prime zile, fondurile regionale se alocau statelor membre pe baza unui sistem de cote
mai degrabă decât unul pe bază de informaţii în urma unei evaluări comparative şi pe baza unei analize
ponderate a nevoilor regionale specifice.
În anii ’80, această logică interguvernamentală a rămas semnificativă, chiar dacă a fost însoţită de
acţiuni pentru a impune cel puţin un aspect aparent de raţiuni economice prin elaborarea unor principii
precum adiţionalitatea, concentrarea, programarea şi parteneriatul (a se vedea mai jos). Începând cu
anul 1986, politica regională a fost raţionalizată în termenii coeziunii economice şi sociale, iar reducerea
decalajelor regionale urma să se realizeze în mod predominant prin cheltuieli din fonduri structurale. În
plus, împrumuturile de la Banca Europeană de Investiţii (BEI) urmau să îmbunătăţească funcţionarea
pieţei unice, iar politicile regionale ale statelor membre urmau să se coordoneze, chiar dacă nu fiecare stat
membru deţinea un cadru naţional de politică regională. Începând cu această perioadă, „coeziunea” a
fost integrată ca un obiectiv european fundamental, impus prin introducerea sa în Actul Unic European
din 1986 (AUE).

Legături cu evoluţii ale politicilor mai cuprinzătoare

Fondurile regionale au ajuns, de asemenea, să fie utilizate pentru a facilita evoluţiile UE ulterioare, după
cum s-a demonstrat la început prin Programele Mediteraneene Integrate (PMI) (Allen 2005: 218) şi s-a
repetat cu negocierea complexă din 1988, în urma căreia presupusele „costuri” financiare ale programului
pieţei unice au fost „compensate” în cadrul primei perspective financiare (a se vedea Tabelul  10.1 şi
capitolele 5 şi 9). Acest fapt a dublat fondurile structurale disponibile pentru a susţine politica regională/
politica de coeziune. O evoluţie similară a avut loc la începutul anilor ’90, atunci când s-a convenit
asupra pachetului privind Uniunea economică şi monetară (UEM) (a se vedea Capitolul 7) la Maastricht
în decembrie 1991 ca parte din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE). Acesta a fost finanţat în
cadrul celei de a doua perspective financiare asupra căreia s-a convenit la Edinburgh în decembrie 1992
(Allen 2005: 219–221). Extinderea de facto prin care au fost încorporate cele cinci landuri est-germane
într-o Germanie unificată în 1990 a fost de asemenea facilitată de o alocare suplimentară de 3 miliarde de
ecu din fondurile de coeziune pentru perioada 1991–1993.
O legătură similară, deşi mai puţin directă, se poate observa între Tratatul de la Amsterdam (TA)
din 1997 şi propunerile Comisiei pentru Agenda 2000 (1997), consolidate ulterior în a treia perspectivă
financiară, convenită la Berlin în martie 1999 (Allen 2005: 222-225; în acest volum, Capitolul 9). Această
saga a compensaţiilor s-a repetat apoi la sfârşitul anului 2005, când UE-25 a aprobat a patra perspectivă
financiară. Aceasta a inclus planuri complexe pentru fondurile de coeziune pentru UE-27 până în 2013
şi astfel a făcut posibilă punerea în aplicare a planurilor pentru continuarea reformei politicii regionale,
prevăzută în al treilea Raport privind coeziunea al Comisiei (Comisia 2004a), iar ulterior discutate în cel
de al patrulea Raport privind coeziunea (Comisia 2007l).
În toată această perioadă, atât deciziile „istorice” primare privind perspectivele financiare, cât şi
înţelegerile „distributive” secundare asupra diferitelor obiective de coeziune (a se vedea Tabelul 10.2)
depindeau de negocierile la nivel înalt în cadrul guvernelor statelor membre, în esenţă un proces
interguvernamental. Doar ulterior, odată cu începerea procesului de punere în aplicare, au început să
joace un rol şi alţi actori. Începând cu 1988, procesul de punere în aplicare a cheltuielilor din fondurile
structurale a oferit teren pentru a pune sub semnul întrebării competenţele guvernelor centrale ale statelor
membre, permiţând astfel o formă de guvernanţă multi-nivel.

197
David Allen

Cu toate acestea, este necesar să acordăm atenţie la indicarea modului şi măsurii în care sunt puse sub
semnul întrebării competenţele statelor prin evoluţia guvernanţei multi-nivel. Unele guverne ale statelor
membre poate au arătat un interes scăzut faţă de faza de aplicare, odată ce şi-au asigurat garanţii referitoare
la un anumit nivel de fonduri structurale. Guvernele statelor membre care sunt contributori neţi la
bugetul UE pot avea un interes pentru un anumit nivel de supraveghere exercitată de către Comisie asupra
cheltuielilor beneficiarilor neţi. Ar putea fi vorba, de asemenea, de faptul că guvernele statelor membre
sunt capabile să controleze, să manipuleze sau chiar să coopereze cu actorii subnaţionali recent puşi în
drepturi pentru a-şi consolida, nu slăbi, autoritatea centrală. Astfel, perspectiva interguvernamentală
explică cel mai bine modul în care se iau deciziile în privinţa dimensiunii totale a fondurilor structurale
şi modul în care sunt alocate statelor membre. Perspectiva guvernanţei multi-nivel, pe de altă parte, este
o modalitate utilă de a înţelege exact modul în care fondurile sunt cheltuite ulterior în statele membre.
Prin impunerea unor principii de funcţionare (a se vedea mai jos) şi prin încredinţarea de responsabilităţi
actorilor subnaţionali, Comisia Europeană a putut utiliza cheltuielile din fondurile structurale pentru a
crea o abordare „comunitară” distinctă şi comună a politicii regionale/de coeziune.

Tabelul 10.2 Obiectivele fondurilor structurale: concentrare progresivă

1988-1999 2000-2006 2007-2013

Perspectivele financiare 1 şi 2
Obiectivul Coeziune
(Fondul de Coeziune după 1993)
Obiectivul 1 (FEDR, FSE, FEOGA–
Orientare)
Obiectivul 2 (FEDR, FSE)
Obiectivul 3 (FSE) combinat cu
Obiectivul 4 după 1993
Obiectivul 4 (FSE)
Obiectivul 5a (FEOGA–Orientare)
şi 5b (FEDR, FSE şi FEOGA)
Obiectivul 6 (FEDR, FSE şi FEOGA-
Orientare) după 1995
Iniţiative comunitare: INTERREG,
LEADER, REGIS, ADAPT, IMM,
RECHAR, KONVER, RESIDER,
RETEX, URBAN, PESCA, OCUPAREA
FORŢEI DE MUNCĂ (FEDR, FSE,
FEOGA–Orientare)
Perspectiva financiară 3 Perspectiva financiară 4
Obiectivul Coeziune Obiectivul Convergenţă (Fondul
(Fondul de Coeziune) de Coeziune, FEDR şi FSE) (81,5 %
din fondurile structurale 2007-
2013)
Obiectivul 1 (FEDR, FSE şi FEOGA) —
Obiectivul 2 (FEDR, FSE) şi Obiectivul Competitivitate şi
FEOGA–Orientare ocuparea forţei de muncă (FEDR
şi FSE) (15,9 % din fondurile
structurale 2007-2013)
Obiectivul 3 (FSE) —
— —
— —
— —
Iniţiative comunitare: INTERREG Cooperarea teritorială europeană
(FEDR), LEADER+ (FEOGA– (iniţial INTERREG) (FEDR) (2,5 %
Orientare), EQUAL (FSE) din fondurile structurale 2007-
Dezvoltare rurală şi restructurarea 2013)
sectorului pescuitului în afara
Obiectivului 1 (FEOGA–Orientare
şi IFOP)

198
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

În umbra extinderii
Aderarea Suediei, Finlandei şi Austriei din 1995 nu a perturbat înţelegerile privind fondurile de
coeziune, a dus doar la inventarea a ceea ce mai apoi a fost cunoscut drept obiectivul 6 (a se vedea
Caseta 10.2) pentru a se asigura că aceste noi state membre pot fi eligibile pentru beneficii regionale.

Caseta 10.2 Obiectivele fondurilor structurale

•  1988–1999
–  Obiectivul 1: acoperă regiunile în care PIB per capita este mai mic decât 75 % din media UE, dar Consiliul
şi-a rezervat dreptul de a include şi alte regiuni.
–  Obiectivul 2: acoperă regiunile afectate de declinul industrial, în care nivelul şomajului este deasupra
mediei UE. Eligibilitatea se negociază între Comisie şi Consiliu.
–  Obiectivul 3: combate şomajul pe termen lung. În 1993, a fost cumulat cu Obiectivul 4 pentru a facilita
integrarea ocupaţională a tinerilor.
–  Obiectivul 4: iniţial (anterior anului 1993) conceput pentru a facilita adaptarea lucrătorilor la mutaţiile
industriale.
– Obiectivul 5a: destinat în mod specific asistenţei pentru agricultură şi silvicultură; Obiectivul 5b:
conceput pentru dezvoltarea zonelor rurale, în principal printr-o diversificare diferită de activitatea
agricolă tradiţională.
– Obiectivul 6: a fost introdus după extinderea din 1995 pentru dezvoltarea zonelor nordice slab
populate.
–  Obiectivul Coeziune pentru statele cu un PIB mai mic de 90 % din media UE
•  2000–2006
–  Obiectivul 1: ca mai sus, cu o mai strictă aplicare a criteriilor de eligibilitate, deşi include şi regiuni
anterior eligibile pentru Obiectivul 6 şi o eliminare treptată a fondurilor pentru cele eligibile înainte de
anul 2000 pentru finanţarea aferentă Obiectivului 1.
– Obiectivul 2: este pentru regiunile care se confruntă cu schimbări majore în sectoarele industriei,
serviciilor şi pescuitului, zone rurale în declin grav şi zone urbane dezavantajate.
–  Obiectivul 3: acoperă acele regiuni neincluse de alte obiective. În mod specific urmăreşte încurajarea
modernizării sistemelor de educaţie, formare şi ocupare a forţei de muncă.
–  Obiectivul Coeziune pentru statele cu un PIB per capita mai mic de 90 % din media UE
•  2007–2013
–  Obiectivul Convergenţă: sprijinirea dezvoltării şi creării de locuri de muncă în statele care folosesc
criterii de coeziune şi regiuni care folosesc criteriile Obiectivului 1 (de mai sus). În plus, acest obiectiv
prevede „eliminarea treptată” a fondurilor pentru acele state şi regiuni care ar fi rămas eligibile dacă s-ar
fi fixat pragul de coeziune la 90 % din media UE-15 a PIB per capita şi pragul regional la 75 % din media
UE-15 a PIB per capita şi nu la acela al UE-25.
– Obiectivul Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă asigură fonduri pentru toate
regiunile care nu sunt acoperite de Obiectivul Convergenţă şi „creşterea treptată” a fondurilor pentru
acele regiuni care au întrunit criteriile pentru finanţarea de la Obiectivul 1 în perioada 2000–2006, dar al
căror PIB per capita acum depăşeşte 75 % din media PIB per capita la nivel UE-15.
–  Cooperarea teritorială europeană asigură fonduri pentru cooperarea transfrontalieră pentru regiunile
NUTS3 care au graniţe maritime, naţionale sau UE, pentru cooperare transnaţională pentru 13 zone UE
de cooperare regională identificate de Comisie între regiunile NUTS3 ale UE, precum şi pentru cooperare
interregională şi stabilirea de reţele şi schimburi de experienţă.

199
David Allen

Perspectiva unei extinderi ulterioare către est şi sud a condus, în mod necesar, la o largă dezbatere privind
viitorul fondurilor structurale şi al politicii de coeziune a UE. Deciziile în această privinţă au fost amânate
atâta timp cât statele membre negociau TA, dar imediat după aceea Comisia a prezentat, după cum i se
ceruse, propunerile sale cu privire la administrarea extinderii ulterioare (a se vedea capitolele 9 şi 17).
Documentele Agenda 2000 (Comisia 1997) au adus propuneri privind a treia perspectivă financiară şi au
recomandat ca, atât în UE-15, cât şi în Uniunea extinsă, cheltuielile totale aferente fondurilor structurale
să fie îngheţate la 0,46 % din PIB-ul UE. Aceasta a determinat Comisia să propună fonduri structurale
totalizând 275 miliarde €, la nivelul preţurilor din 1997, pentru perioada 2000‑2006. Această sumă a fost
defalcată în 230 miliarde € pentru UE-15, cu un supliment de 45 miliarde €, separate pentru asistenţa
pre‑aderare a tuturor ţărilor candidate şi pentru asistenţa post-aderare a celor şase state candidate (grupul
„Luxemburg”) care aveau probabil să adere la UE până în 2006 (a se vedea Capitolul 17). Propunerea
ca fondurile structurale să rămână o primă prioritate, dar creşterea lor să fie limitată, i-a fost impusă
Comisiei de acele state membre care erau hotărâte să îngheţe bugetul total la maxim 1,27 % din PIB-
ul UE până în 2006 (a se vedea Capitolul 9), cu puţine perspective ca ele să cadă de acord asupra unor
reduceri semnificative în alte domenii de cheltuieli, cum ar fi agricultura (a se vedea Capitolul 8).
Comisia a propus ca obiectivul Coeziunii, susţinut de fondurile structurale, să fie mai concentrat
şi ca aplicarea acestora să fie simplificată. În acest sens, a sugerat reducerea numărului de obiective la
doar trei (a se vedea Tabelul 10.2) şi reducerea acoperirii fondurilor structurale de la peste 50 % din
populaţia UE la 35–40 %. S-a propus, de asemenea, ca şomajul să devină un criteriu major de alocare
a fondurilor structurale în nou-createle regiuni ale Obiectivului 2. Noile norme de stabilire a asistenţei
pentru regiunile Obiectivului 2 şi propunerea aplicării mai stricte a normelor de eligibilitate pentru
Obiectivul 1 ar însemna că numeroase regiuni care au primit asistenţă între 1988 şi 1999 nu ar mai fi
eligibile până în 2006.
După negocieri dure privind aceste propuneri, Consiliul European a ajuns la un acord în martie
1999 prin care se reducea finanţarea propusă de Comisie de la 275 miliarde € (la nivelul preţurilor din
1999) la 258 miliarde €, cu 45 miliarde € separate pentru beneficii pre-aderare şi post-aderare (pentru
rezultatul total a se vedea Tabelul 10.1). Pentru a se ajunge la un acord, Comisia a trebuit să accepte
măsuri tranzitorii speciale pentru regiunile cu cele mai multe şanse de a înregistra pierderi în favoarea
altora, astfel încât nicio regiune să nu piardă din acoperirea aferentă fondurilor UE pentru mai mult de
o treime din populaţia iniţial eligibilă, iar Fondul de Coeziune să continue să fie disponibil pentru cele
„patru ţări sărace” (Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania), chiar dacă trei dintre acestea par să fi atins un
nivel de „convergenţă” suficient pentru a se alătura monedei unice (a se vedea Capitolul 7).
Acordul de la Berlin din 1999 a fost facilitat de acceptarea în continuare a principiului bine-stabilit
al fondurilor structurale conform căruia trebuie să se asigure câte ceva tuturor—sau, mai precis, fiecărui
stat membru. Rezistenţa în timp a acestui principiu părea să plaseze guvernele membre, în special
beneficiarii neţi, într-o poziţie mult mai puternică decât până atunci. Acordul de la Berlin pare să
confirme argumentul avansat de Bache (1999) conform căruia, de la reformele politicii de coeziune
din 1993, asistăm la o consolidare a controlului guvernelor statelor membre asupra cheltuielilor din
fondurile structurale, urmată de o slăbire a poziţiei Comisiei. Acest punct de vedere a fost contestat
de Bachtler şi Mendez (2007), deşi aceştia se concentrează asupra punerii în aplicare (concentrare şi
programare) mai degrabă decât asupra deciziilor cheie privind fondurile.
Reformele din 1999, care, formal, se ocupau cu problema imediată a implicaţiilor bugetare ale
extinderii, au avut un impact prea puţin serios asupra decalajelor regionale. Din punct de vedere politic,
noile propuneri au servit mai ales facilitării acordului dintre statele membre, iar Comisia pare să fi fost
prevăzătoare să răspundă noii atmosfere prin propunerile sale de simplificare a procedurilor de punere
în aplicare şi să renunţe la unele dintre contactele sale cu actorii subnaţionali. Astfel, acest proces de
implementare a cheltuielilor din fondurile structurale s-a îndepărtat din ce în ce mai mult de conceptul

200
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

de guvernanţă multi-nivel, apropiindu-se mai mult de interguvernamentalismul modificat pe care Bache

(1999: 37-42) îl descrie ca pe o „funcţie extinsă de organism de intermediere”.
În mod surprinzător, într-un moment în care reformele din 1999 transferau controlul bugetar asupra
fondurilor structurale către guvernele statelor membre ale UE-15, Comisia şi-a menţinut controlul strict
asupra fondurilor pre-aderare — programul Phare (Pologne, Hongrie: assistance à la restructuration
des économies), Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA) şi Programul special de
aderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală (SAPARD) (a se vedea Capitolul 17): nu cea mai bună
modalitate de a pregăti noii membri pentru 2004. În mod similar, în vreme ce se depuneau eforturi
pentru a construi capacitatea instituţională a membrilor noi potenţiali, s-au exprimat dubii cu privire
la probabilitatea transformării capacităţii instituţionale într-o competenţă în intervalul de timp scurt
disponibil înainte de extindere (Bailey şi De Propris 2004: 90).

Implementare şi guvernanţă multi-nivel

După cum s-a văzut mai sus, cuantumul total al fondurilor structurale şi alocarea acestora în statele
membre UE au fost întotdeauna determinate de negocierea interguvernamentală în cadrul Consiliului
European. Cu toate acestea, Comisia s-a zbătut cu succes de-a lungul anilor să stabilească un set de
principii fundamentale care au stat la baza normelor pentru punerea în aplicare la nivel UE a politicii,
mai întâi, regionale, iar apoi, de coeziune. În acest fel, Comisia a dat politicii o adevărată dimensiune
comunitară ce urmăreşte consecvenţa aplicării pe teritoriul UE şi, în mod deliberat, a implicat mai mulţi
actori subnaţionali, precum şi guvernele centrale ale statelor membre, în procesul de implementare şi
evaluare.
Bazându-se pe controlul limitat pe care l-a avut asupra unei mici secţiuni a FEDR aflată în afara
sistemului de cote la începutul anilor ’80, Comisia s-a folosit de ocazia oferită de succesul lui Jacques
Delors ca preşedinte al Comisiei pentru a institui conceptul de coeziune în AUE. În 1988, Comisia
a propus un pachet de regulamente privind cheltuirea fondurilor structurale alocate conform primei
perspective financiare, care a echivalat cu o reformă importantă. În consecinţă, Comisia a căutat să
coreleze reformele politicii de coeziune cu fiecare nouă perspectivă financiară succesivă şi a elaborat
pachete ulterioare în 1993, 1999 şi 2006. Aceste reforme au ajuns să includă un set de principii de bază
— programare, concentrare, adiţionalitate, parteneriat, proporţionalitate, subsidiaritate, cofinanţare şi
Lisabonizare (a se vedea mai jos) — pentru implementarea cheltuielilor din fondurile structurale care au
întărit atât coerenţa, cât şi consecvenţa politicii de coeziune a UE. De asemenea, acestea au contribuit,
într-o oarecare măsură, la evoluţia unui proces distinct de elaborare a politicilor. Acest proces de
elaborare a politicii a implicat instituţiile supranaţionale ale UE, guvernele statelor membre şi instituţii
regionale şi locale (subnaţionale), precum şi persoane şi grupuri particulare, putând fi descris ca „multi-
nivel”, mai degrabă decât pur interguvernamental.

Programare
După 1988, cheltuielile din fondurile structurale s-au alocat unor programe specifice bazându-se
pe unul sau mai multe dintre fondurile disponibile (a se vedea Caseta 10.1), mai degrabă decât proiecte
individuale. Programele au fost iniţiate, în mare parte (90 %), de statele membre, care erau obligate să se
consulte cu autorităţile regionale existente. Aceste programe sunt aprobate de Comisie după ce fiecare

201
David Allen

stat membru prezintă un cadru strategic naţional de referinţă (CSNR) prin care să demonstreze conform
cerinţelor Comisiei cum intenţionează să implementeze priorităţile stabilite de Comisie în orientările
strategice comunitare în materie de coeziune (Comisia 2005). Între 1988 şi 1999, cele 10 % rămase din
fonduri au susţinut „iniţiativele comunitare” (a se vedea Caseta 10.3). Cu toate acestea, după 2006, această
categorie a fost redenumită „Cooperare teritorială europeană” şi s-a redus la 2,5 % din total cheltuieli.
Pentru perioada 2007–2013 există 455 de programe operaţionale.

Caseta 10.3 Iniţiative comunitare şi Cooperarea teritorială europeană, 1988–2013

1988-1999
– INTERREG –  Cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională
– LEADER –  Dezvoltare rurală
– REGIS –  Sprijin pentru regiunile ultraperiferice
– ADAPT –  Adaptarea forţei de muncă la mutaţiile industriale
–  SME (IMM) –  Întreprinderi mici şi mijlocii în zone dezavantajate
– RECHAR –A
­ daptarea la reconversia industrială în zonele dependente de
cărbune
– KONVER – Adaptarea la reconversia industrială în regiunile dependente de
industria de apărare
– RESIDER – Adaptarea la reconversia industrială în regiunile dependente de
siderurgie
– RETEX –  Adaptarea la reconversia industrială în regiunile dependente de
industria textilă
– URBAN –  Politici urbane
– PESCA –  Restructurarea sectorului pescuitului
–  Ocuparea forţei de muncă –  Integrarea în viaţa profesională a femeilor, tinerilor şi persoanelor
dezavantajate
2000–2006
– INTERREG –  Cooperare transfrontalieră, transnaţională şi inter-regională
– LEADER –  Dezvoltare rurală
– EQUAL –  Cooperare transnaţională pentru a combate toate formele de
discriminare şi inegalităţile de pe piaţa muncii
2007–2013
–  EUROPEAN TERRITORIAL –  Cooperare transfrontalieră, transnaţională şi interregională
COOPERATION

202
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

Concentrare
Comisia s-a folosit de obiectivele pe care le-a stabilit pentru fondurile structurale după 1988 ca să
impună criterii consecvente pentru gestionarea acestora şi astfel să concentreze cheltuielile către regiunile
şi statele cu cea mai mare nevoie. Astfel, s-a confruntat direct cu preferinţele guvernelor statelor membre
pentru maximizarea „porţiilor” naţionale din fondurile structurale. După cum demonstrează Caseta 10.2,
numărul obiectivelor de coeziune s-a redus constant de-a lungul anilor, crescând astfel gradul de
concentrare prin reducerea procentului din populaţia UE eligibilă pentru asistenţă structurală.

Adiţionalitate
Acest principiu este conceput să păstreze integritatea politicilor publice ale UE prin prevenirea reducerii
de către guvernele statelor membre a cheltuielilor naţionale cu suma primită din fondurile structurale de
la UE. Bache (1998; 2004) a ţinut evidenţa disputelor pe care Comisia le-a avut în acest sens, susţinută în
mod activ de multe autorităţi locale şi regionale. Potrivit Marks (1993), această alianţă între instituţiile
supranaţionale şi cele subnaţionale îi susţine teza conform căreia cheltuielile din fondurile structurale
au contribuit la evoluţia guvernanţei multi-nivel în UE, deşi aceasta este contestată de Pollack (1995).
Problema Comisiei este că adiţionalitatea este, în mod special, dificil de verificat din cauza diferitelor
metode şi grade de transparenţă în privinţa modului în care statele membre îşi gestionează şi raportează
cheltuielile. Fondul de Coeziune a fost utilizat între 1993 şi 2006 pentru a promova şi a menţine convergenţa
economică a statelor membre mai sărace care se străduiau să se califice pentru UEM, prin ajutorul acordat
în vederea reducerii datoriei publice a acestora (a se vedea Capitolul 7). În mod logic, aceasta impunea
suspendarea principiului adiţionalităţii.

Parteneriat
Din 1988, Comisia insistă ca deciziile (privind punerea în aplicare) referitoare la programele
operaţionale (spre deosebire de perspectivele financiare şi principiile generale de coeziune) să fie luate
în cadrul unui parteneriat între Comisie, guvernele statelor membre, organizaţiile regionale aferente,
precum şi alte organisme publice şi organizaţii neguvernamentale. Cei care aplică perspectiva guvernanţei
multi-nivel (Marks 1993; Hooghe 1996; Marks et al. 1996; Peterson şi Bomberg 1999; Bache 2004, 2008)
pun foarte mult accent pe acest lucru şi susţin că un scop fundamental al fondurilor structurale a fost
aşadar o politică concepută pentru regiuni şi de regiuni prin aceea că în plan potenţial a încurajat nu
doar regionalizarea (administrativă), ci şi regionalismul (politic) şi descentralizarea regională. În decursul
existenţei fondurilor structurale, Comitetul Regiunilor (CR) s-a instituit drept un organism colectiv al
UE cu membri ai autorităţilor locale şi regionale, deşi este dificil de demonstrat că a exercitat o influenţă
semnificativă (a se vedea Capitolul 4). Comentatorii sunt împărţiţi între cei (Laffan 1996; Nanetti 1996;
Bachtler şi Mendez 2007; Baun şi Marek 2008) care cred că principiul parteneriatului a simplificat
implicarea substanţială a administraţiilor regionale şi locale în procesul politicii şi cei (Sutcliffe 2000;
Bache şi Bristow 2003; Gualina 2003; Hughes et al. 2004a; Bailey şi De Propris 2004) care susţin că o astfel
de participare a fost, în principal, simbolică.

203
David Allen

Proporţionalitate
Proporţionalitatea, introdusă doar în perspectiva financiară 2007–2013, are scopul de a desemna
limitele cuantumului cheltuielilor din fondurile structurale alocate administrării, controlului şi
monitorizării programelor operaţionale. Este un răspuns la criticile din partea mai multor state membre
mai vechi, conform cărora controlul şi monitorizarea la nivel UE implică unele cheltuieli generatoare de
risipă şi lipsite de necesitate, care ar putea fi eliminate prin „renaţionalizarea” unor elemente ale fondurilor
structurale. Problema este că acestea sunt chiar statele membre care de-a lungul anilor au fost „neatente”
în privinţa modului în care şi-au cheltuit fondurile structurale alocate, cu rezultatul că Curtea de Conturi
Europeană (CCE) a refuzat să aprobe cheltuielile UE în ultimii 14 ani. În verdictul său asupra bugetului pe
2007, CCE a estimat că 11 % din cele 42 miliarde € cheltuiţi pentru coeziune nu s-au conformat normelor
UE (Curtea de Conturi 2008). Lipsa unei capacităţi instituţionale şi administrative în cadrul noilor state
membre constituie o problemă suplimentară (Baun şi Marek 2008: 252–254).

Subsidiaritate
Subsidiaritatea este un principiu fundamental al UE care insistă ca deciziile să fie luate la cel mai scăzut
nivel practic, care totodată oferă Comisiei o justificare de a continua abordarea guvernanţei multi-nivel
împreună cu actorii subnaţionali. Guvernul Regatului Unit este deosebit de ipocrit în privinţa acestui
principiu în raport cu fondurile structurale în măsura în care susţine în general că, pe cât de mult posibil,
deciziile ar trebui luate mai degrabă la nivel naţional decât la nivel UE, dar se opune extinderii ulterioare
a acestei logici la nivel regional sau local. Această poziţie a devenit uşor mai moderată în cazul măsurilor
pentru aplicarea politicii de coeziune în urma descentralizării din 1997. Cu toate acestea, guvernul
Regatului Unit — mai degrabă decât administraţiile descentralizate din Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda
de Nord — este cel care participă la negocierile interguvernamentale ale Consiliului (de obicei, în acest
scop, format din miniştrii de externe) şi ale Consiliului European cu privire la dimensiunea şi conţinutul
perspectivelor financiare.
În termeni mai generali, statele membre mai bogate susţin din ce în ce mai mult punctul de vedere
conform căruia orice cheltuială din fonduri UE trebuie să aducă „valoare adăugată”, pe care statele membre
nu o pot realiza prin acţiuni pe cont propriu. Este mult mai uşor de justificat o cheltuială din fondurile
structurale în statele mai sărace (de asemenea, în mod obişnuit, beneficiari neţi de bugetul UE) pe motiv
că acestea într-adevăr obţin „valoare adăugată” din aceste alocări, argumentul fiind mai dificil de susţinut
cu privire la contributorii neţi, unii dintre aceştia făcând uz de principiul subsidiarităţii pentru a susţine
chestiunea renaţionalizării cheltuielilor din fonduri structurale (a se vedea Begg 2008b pentru o discuţie
detaliată).

Cofinanţare
De asemenea, fondurile structurale sunt concepute pentru a încuraja statele membre să stimuleze
implicarea sectorului privat în proiecte corespunzătoare, dar şi să crească (principiul adiţionalităţii se
aplică pentru a preveni descreşterea) cheltuielile publice privind politica regională. Astfel, contribuţia
maximă pe care UE o poate acorda unui proiect de coeziune este de 50-85 %. Logic, UE acordă cel mai
mare procent din contribuţii celor mai sărace state, dar numai rareori acesta se substituie în întregime
cheltuielilor naţionale.

204
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

Lisabonizare
În perioada actuală (2007–2013), ţările UE care au devenit membre înainte de mai 2004 sunt obligate
să aloce 60 % din cheltuieli în cadrul obiectivului Convergenţă şi 75 % din acest procent obiectivelor
Competitivitate regională şi Ocuparea forţei de muncă pentru îndeplinirea ţintelor Agendei Lisabona. În
practică, niciun stat membru nu a întâmpinat multe dificultăţi în privinţa „reorientării” cheltuielilor din
fondurile structurale în direcţia ţintelor Agendei Lisabona, după cum detaliază Comisia (2005) (a se vedea
Caseta 10.4). Baun şi Marek (2008: 257–259) arată că, dintre statele membre mai vechi, numai Germania
şi-a exprimat regretele cu privire la orice pierdere a flexibilităţii care rezultă în raport cu modul în care
se pot cheltui fondurile structurale. Majoritatea noilor state membre au abordat de bună voie Agenda
Lisabona, chiar dacă, pentru acestea, până în prezent este o cerinţă îndeplinită voluntar, nu obligatoriu.

Extindere, Lisabonizare şi mai departe

Tratatul de la Lisabona (TL) impune Uniunii să continue îndeplinirea obiectivului de coeziune
economică, socială şi teritorială. Implicaţia este că fondurile structurale vor continua să fie utilizate
în căutarea unei logici conform căreia convergenţa regională şi naţională va asigura coeziune în
toate sensurile termenului. Aceasta la rândul său are scopul de a asigura creştere, competitivitate,
locuri de muncă şi o dezvoltare durabilă, obiectivele Agendei Lisabona şi Gothenburg (a se vedea
capitolele 7 şi 12). De asemenea, au mai existat unele discuţii, ca răspuns la criza financiară din 2008,
privind utilizarea fondurilor structurale pentru a susţine eforturile de a asigura un stimul financiar pe
termen scurt economiei UE (Consiliul Uniunii Europene 2009: punctul 9). Sumele alocate fondurilor
structurale pentru 2007–2013 au, în plus, scopul de a se adresa impactului extinderilor recente, în parte
prin neutralizarea îngrijorărilor UE-15 şi, în parte, prin includerea alocărilor considerate adecvate şi
acceptabile pentru statele care au aderat în 2004 şi 2007. Realizarea acestui consens privind viitorul
fondurilor structurale şi politica UE de coeziune impunea, ca şi mai înainte, ca toate statele membre să
primească ceva tangibil în urma alocării fondurilor.

Caseta 10.4 Lisabonizarea politicii de coeziune: priorităţile Comisiei privind

coeziunea 2007–2013

• Îmbunătăţirea atractivităţii statelor membre, a regiunilor şi oraşelor prin îmbunătăţirea accesibilităţii,

asigurarea unei calităţi şi a unui nivel adecvate ale serviciilor şi protejarea potenţialului ecologic al
acestora.
• Încurajarea inovaţiilor, a spiritului antreprenorial şi dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaştere prin
capacităţi de cercetare şi inovare, inclusiv noi tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor.
• Creşterea numărului şi calităţii locurilor de muncă prin atragerea mai multor persoane în viaţa profesională
sau activitatea antreprenorială, îmbunătăţirea adaptabilităţii lucrătorilor şi întreprinderilor, precum şi
creşterea investiţiei în capital uman.
Sursă: Comisia (2005: 12)

205
David Allen

Viitorul fondurilor structurale după 2014 este supus atenţiei atât ca parte a revizuirii bugetului general,
iniţiată de Comisie la fârşitul anului 2007 (Bachtler et al. 2008; Ujupan 2009; a se vedea şi Capitolul 9),
cât şi ca răspuns la cel de Al patrulea raport privind coeziunea economică şi socială (Comisia 2007l).
Înainte ca amploarea crizei financiare şi economice din 2008–2009 să devină vizibilă, cel mai plauzibil
rezultat al celor două revizuiri a fost un buget de o dimensiune aproape similară, dominat (aproximativ
80 %) de totalul cumulat al cheltuielilor aferente fondurilor structurale şi agriculturii. Un rezultat posibil
poate fi un consens pentru a continua calea prin care s-a ajuns la o creştere uşoară a procentului din
bugetul cheltuit pentru fondurile structurale în defavoarea procentului cheltuit pentru agricultură.
Această tendinţă ar putea fi oprită în cazul în care banii pentru agricultură ar fi mai departe direcţionaţi
de la sprijinirea preţurilor către sprijinire „structurală” pentru dezvoltare rurală (cu alte cuvinte, practic
redirecţionând „al doilea pilon” al PAC către fondurile structurale) prin fonduri suplimentate pentru
Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR) (Camera Lorzilor 2008: 30–31) (a se vedea
Capitolul 8). Altul ar fi rezultatul în cazul în care gravitatea crizei economice ar conduce la o importanţă
reînnoită a fondurilor structurale drept mijloc de a prezenta situaţia într-o lumină mai bună acelor state
membre aflate sub presiunea adaptării politicilor de gestiune a crizelor pe termen scurt pentru a lăsa
neschimbate fundamentele pieţei unice. Aceasta poate duce la justificarea fondurilor structurale prin
prisma unor chestiuni mai ample, ca de exemplu investiţii în cercetare şi dezvoltare, locuri de muncă,
gestionare macroeconomică pe termen scurt, sprijin sectorial ori schimbările climatice, mai degrabă
decât a obiectivului mai specific de a încerca să rezolve problema inegalităţilor regionale orizontale.

Adaptarea la extindere
În lumina extinderilor din 2004 şi 2007 au rămas mai multe probleme legate de fondurile structurale.
Hotărârea de a menţine cofinanţarea drept principiu ridică întrebarea referitoare la modul în care state
relativ sărace (care în urma crizei financiare se află în condiţii deosebit de dificile) îşi pot permite să
accepte şi în consecinţă să contribuie în mod corespunzător la fondurile UE. Succesul dezvoltării unor
instituţii de guvernare sofisticate poate nu este suficient, chiar dacă este o necesitate pentru a elabora
şi administra programe regionale conform standardelor administrative impuse de Comisia Europeană
(Hughes et al. 2004a; Baun şi Marek 2008: 252–254) şi conform standardelor de responsabilitate şi
transparenţă pe care trebuie să le aplice PE şi Curtea de Conturi. Este probabil ca „limita de absorbţie”
(calculată la aproximativ 4 % din PNB per stat membru) să fie utilizată în continuare pentru a restricţiona
dreptul de a beneficia de fonduri structurale al statelor membre mai sărace.
În perioada de preaderare, candidaţii aveau prea puţine şanse să facă altceva decât să primească
instrucţiuni din partea Comisiei. Nu exista o posibilitate reală pentru a influenţa politicile publice şi
exista o înţelegere limitată a faptului că fondurile structurale au drept scop schimbarea structurilor, astfel
încât nevoia de aceste fonduri se va diminua în timp. Irlanda, de exemplu, s-a transformat cu ajutorul
fondurilor structurale şi de coeziune atât de mult încât nu a mai fost eligibilă. Cu toate acestea, am asistat
la o creştere generală a speranţelor că sumele primite de la UE şi veniturile naţionale vor creşte pe termen
scurt. Contributorii neţi la bugetul UE mai bogaţi susţin din ce în ce mai mult că fondurile structurale
cu scopul eliminării inegalităţilor regionale ar trebui să fie necesare doar pentru o perioadă limitată de
timp. În timpul negocierilor pentru 2007–2013, mai multe guverne ale statelor membre au susţinut că
fondurile structurale ar trebui acordate doar noilor state membre relativ sărace unde se întâlnesc unele
dintre cele mai mari inegalităţi regionale (a se vedea Tabelul 10.3). Contributorii neţi au fost motivaţi
atât de dorinţa de a menţine bugetul UE la nivelul actual de aproximativ 1 % din PNB al UE, cât şi

206
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

de posibilitatea de a transfera fonduri către alte obiective, de exemplu, investiţii extinse în cercetare şi
dezvoltare sau într-o economie cu emisii reduse de dioxid de carbon.
Trebuie să observăm dezbaterea care apare în literatura de specialitate cu privire la natura implicării
autorităţilor subnaţionale din noile state membre. Există unele dovezi (Baun şi Marek 2008) că
aranjamentele din noile state membre pentru implementarea cheltuielilor din fondurile structurale
în perioada 2007–2013 par conforme cu perspectiva guvernanţei multi-nivel. Totuşi, Blom-Hansen
(2005) contestă acest punct de vedere şi avertizează asupra pericolului de a confunda „implicarea” unor
actori multi-nivel cu noţiunea guvernanţei multi-nivel. Folosindu-se de modelul decident-agent, Blom-
Hansen susţine despre Comisie că, fiind un „decident” slab şi impropriu coordonat, aceasta pierde în
favoarea „agenţilor”, statele membre, pentru care există prea puţine motive să se conformeze obiectivelor
formulate de UE atunci când este vorba de cheltuielile din fondurile structurale.
Contextul planificării celei de a patra perspective financiare a fost clar dominat de extinderile din
2004 şi 2007 (European Voice, 1–7 iunie 2006), care au crescut populaţia UE cu 20 %, dar PIB-ul UE cu
doar 4–5 %, rezultatul fiind că venitul total pe cap de locuitor în UE a scăzut cu 10 %. În cadrul UE cu
27 de state membre, mai mult de o treime din populaţie trăieşte într-un stat membru cu un venit mediu
mai mic de 90 % din venitul mediu din UE, în comparaţie cu doar o şesime în cadrul UE-15. În UE-27,
cele mai sărace 10 procente din populaţie câştigă doar 31 % din media UE-27, în comparaţie cu 61 % din
venitul mediu UE-15 câştigat de cele mai sărace 10 procente din UE-15.
Pentru prima perioadă integrală post-extindere (2007–2013) acoperită de a patra perspectivă
financiară statele membre în final au căzut de acord la sfârşitul anului 2005 asupra unui total de
308 miliarde €, după ce au respins sugestia cea mai radicală a Regatului Unit - ca aproximativ jumătate din
suma menţionată să fie alocată numai noilor state membre. Noua sumă reprezenta o creştere de 11,5 %
a cheltuielilor aferente fondurilor structurale în raport cu perioada anterioară ce urma să fie împărţită
între doar trei obiective redenumite (a se vedea mai sus Caseta 10.2). Comisia a realizat repartizări
indicative anuale pe stat membru pentru trei obiective, dând posibilitatea fiecăruia de a decide modul
în care să le împartă între regiunile eligibile. În această perioadă, noile state membre se vor bucura de
o creştere de 166 % faţă de fondurile pe care le-au primit atunci când au aderat (2004–2006), iar statele
membre iniţial în EU-15 vor primi cu 30 % mai puţin.

Relaţia cu Agenda Lisabona

S-a menţinut practica asigurării ca toţi să primească o parte din fondurile structurale, dar, cel puţin
în teorie, membrii UE-15 sunt mai riguros constrânşi de aşa-numitele „restricţii Lisabona”. De îndată ce
Comisia a căzut de acord asupra liniilor strategice directoare Lisabona (a se vedea Caseta 10.4), statele
membre şi-au redactat propriile CSNR-uri, urmate de o listă de programe operaţionale. Toate cele 27 de
CSNR-uri şi majoritatea programelor operaţionale (302: 96 % din cele planificate pentru perioada 2007–
2013) au fost acceptate până la finele anului 2007 (Comisia 2008q: 93), moment în care Comisia a putut
raporta succesul primei etape a strategiei de a corela cheltuirea fondurilor structurale cu obiectivele
Agendei Lisabona (Comisia 2007m). În vreme ce, în perioada actuală, statele vor pune în aplicare
proiectele, Comisia va angaja cheltuielile şi le va pune la dispoziţia statelor membre. Apoi, va monitoriza
evoluţia şi va prezenta rapoarte strategice ulterioare (a se vedea, de exemplu, Comisia 2008p), care îi vor
sprijini campania pentru reţinerea unui element major al fondurilor structurale în bugetul UE, atât prin
continua revizuire a bugetului, cât şi prin pregătirile pentru a cincea perspectivă financiară.

207
 TABELUL 10.3 State membre UE, regiuni şi cota de fonduri structurale, 2007-2013

208
David Allen
Stat membru PIB per capita PIB per capita PIB per capita Totalul Totalul Fonduri Cota din
în 2005 (€) în regiunile în regiunile fondurilor fondurilor structurale ca totalul
cele mai cele mai structurale structurale procent din fondurilor
dezavantajate bogate 2005 (milioane €) per capita (€) PIB naţional structurale
2005 (UE-27 (UE-27 SPC =1 2006-2013 2006-2013 2006-2013 2006-2013 (%)
SPC = 100) 00)
Luxemburg 59 202 264,3* 264,3* 58 130 0,02 0,0
Irlanda 32 197 104,3 158,1 815 207 0,06 0,3
Ţările de Jos 29 374 96,3 164 1 697 105 0,05 0,6
Austria 28 852 88,7 142,7 1 301 161 0,07 0,4
Danemarca 28 375 94,9 161 545 101 0,04 0,2
Suedia 27 721 105,4 172,2 1 682 188 0,08 0,5
Belgia 27 135 79,5 240,5 2 020 195 0,07 0,7
Regatul Unit 26 715 774 302,7 9 468 160 0,07 3,1
Germania 25 797 74,2 202,1 23 449 284 0,14 7,6
Finlanda 25 774 85,3 139,5 1 533 295 0,13 0,5
Franţa 25 077 50,5 172,6 12 736 208 0,10 4,1
Italia 23 474 66,9 136,7 25 647 449 0,25 8,3
Spania 23 069 69,7 133,9 31 536 778 0,49 10,2
Grecia 21 589 59,1 131,1 18 217 1 658 1,34 5,9
Cipru 20 753 92,6* 92,6* 580 812 0,56 0,2
Slovenia 19 462 71,6 104,7 3 739 1 874 1 ,70 1 ,2
Malta 17 330 774* 774* 761 1 922 2,35 0,2
Republica Cehă 17156 59,8 160,3 23 698 2 323 3,25 7,7
Portugalia 16 891 59,8 106,3 19 147 1 847 1,82 6,2
Ungaria 14 393 40,9 104,9 22 451 2 210 3,22 7,3
 Estonia 14 093 62,9* 62,9* 3 058 2 247 3,31 1 ,0
Slovacia 13 563 43,1 1479 10 264 1 904 3,30 3,3
Lituania 11 914 53,2* 53,2* 6 096 1 757 3,42 2,0
Polonia 11 482 35,0 81,2 59 698 1 562 3,43 19,4
Letonia 11 180 49,9* 49,9* 4 090 1 749 3,52 1 ,3
România 7 933 24,2 74,8 17 316 795 3,00 5,6
Bulgaria 7 913 26,9 52,2 6 047 768 3,15 2,0
Nealocate 392
UE-27 308 041
Noi state 158 190
membre
UE-15 149 851

* Indică statele membre tratate ca o singură regiune,

SPC = standard al puterii de cumpărare,
Sursa: Camera Lorzilor (2008: tabelele de la p. 11 şi p. 20-1).

209
Fondurile structurale şi politica de coeziune
David Allen

Evoluţia practicii în implementare

Se spune că, acum, controlul financiar la zi al cheltuirii fondurilor structurale este mai echilibrat şi
cât mai descentralizat către niveluri inferioare pentru a aborda problema sarcinii birocratice excesive
a Comisiei. Decizia de a continua finanţarea tuturor statelor membre a împiedicat o intensificare a
principiului concentrării. În prezent, se pune un accent mai mare pe parteneriate cu un grad ridicat
de descentralizare către parteneriate prezente pe teren, bazate pe contracte tripartite între statele
membre, regiuni şi autorităţi locale, toate acestea urmând bineînţeles să fie studiate în detaliu de către
cei care caută argumente pentru perspectiva guvernanţei multi-nivel. De asemenea, recent, Cooperarea
teritorială europeană, a treia, slab finanţată, obiectiv al perioadei 2007–2013, a atras un interes academic
în creştere (Mirwaldt et al. 2009), cu noi înţelegeri formale pentru a promova cooperarea transfrontalieră,
transnaţională şi transregională. Acest nou program consolidat, care a evoluat din Iniţiativa Comunitară
INTERREG, a dat naştere unei noi persoane juridice, Gruparea Europeană de Cooperare Teritorială
(GECT), ai cărei membri pot fi reprezentanţi din state membre, autorităţi regionale ori locale, asociaţii
sau alte organisme publice. GECT este concepută să asigure gruparea autorităţilor din diferite state
membre fără a mai fi nevoie de înţelegeri internaţionale prealabile ratificate de parlamentele naţionale.
Rămâne de văzut dacă acest nou organism va „avea succes”, dar instituirea sa confirmă punctul de
vedere conform căruia Comisia rămâne interesată de orice instituţie care ajută ambiguizarea graniţelor
naţionale în cadrul UE.
Este posibil ca procesul de renaţionalizare şi simplificare a mijloacelor de furnizare, administrare
financiară şi evaluare a fondurilor structurale să continue. În plus, unele state membre consideră deja
urmărirea celor mai bune practici şi a benchmarking-ului în raport cu politicile naţionale regionale ca
fiind o alternativă atrăgătoare la politica intervenţionistă de coeziune la nivelul UE. Comisia a făcut deja
concesii în favoarea acestei tendinţe, prin propunerile sale de coordonare şi standardizare a programelor
regionale naţionale, ca parte a recentelor sale reforme ale politicii regionale. Pe de altă parte, regiunile,
din noile precum şi din vechile state membre, care beneficiază de sprijin financiar european, după
cum s-a sugerat mai sus, ajung să aprecieze valoarea rolului fondurilor structurale pentru asistenţa şi
finanţarea la nivel regional în parte datorită fiabilităţii sale economice pe termen mediu, când, în special
în climatul economic actual, cheltuielile naţionale cel mai probabil pot fi tăiate într-un termen scurt.

Evaluarea impactului: adaptare politică versus câştig economic

Se observă o accentuare a rolului politicilor regionale naţionale, care deja reprezintă peste 75 %
din cheltuielile regionale ale UE, deşi există argumente care sugerează că politica regională naţională
a fost într-o mică măsură europenizată de-a lungul anilor. Implicarea în politica UE de coeziune şi cea
regională a influenţat modul în care statele membre îşi definesc regiunile (Mendez et al. 2006) şi a dus de
asemenea la o mai mare conştientizare în cadrul statelor membre a nevoii de a acorda atenţie divergenţei
regionale. Este posibil ca programele UE să fi îmbunătăţit vizibilitatea UE la nivel regional şi local în
zonele care au beneficiat de fonduri structurale, dar acest fapt nu demonstrează automat că aceasta a
îmbunătăţit popularitatea UE în viziunea publică.
Opiniile rămân divizate şi în ceea ce priveşte gradul exact al impactului fondurilor UE asupra
convergenţei regionale şi naţionale; alţi factori, cum ar fi programele regionale naţionale, alte politici
naţionale macroeconomice şi globalizarea, nu sunt uşor de măsurat (Camera Lorzilor 2008: 25–27).
Încercările de a evalua impactul politicilor UE până în prezent nu au produs niciun rezultat clar.

210
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

S-au elaborat multe modele economice şi s-au adunat multe date din studii, dar acestea nu au adus nicio
dovadă clară că cheltuielile aferente fondurilor structurale au avut un impact economic vizibil. La nivelul
statelor membre, între 1995 şi 2004, trei dintre ţările de coeziune iniţiale — Irlanda, Grecia şi Spania —
au cunoscut o creştere mai rapidă decât media europeană, deşi nu a fost şi cazul Portugaliei. Cu toate
acestea, dintre cele 50 de regiuni rămase în urmă care îndeplineau criteriile pentru fondurile aferente
Obiectivului 1 în 1995, 38 le îndeplineau şi în 2004, iar alte 5 regiuni au intrat în această categorie în
această decadă (Camera Lorzilor 2008: 26). Mai mult, după cum demonstrează Tabelul 10.3, începând cu
2005 au rămas decalaje regionale semnificative atât în noile state membre, cât şi cele iniţiale din UE-15.
Chiar şi Comisia se străduieşte să găsească dovezi clare că fondurile structurale sporesc coeziunea UE
în mod direct, deşi rapoartele recente ale Comisiei (2007l, 2008p) referitoare la cheltuielile din fondurile
structurale indică rezultate pozitive ale evaluării lor. Acest optimism continuu se află în conflict cu alte
evaluări (Boldrin şi Canova 2001), inclusiv acelea comandate de Parlamentul Britanic (ECOTECH 2003;
Camera Comunelor 2004; Camera Lorzilor 2008), care sugerează că cheltuielile aferente fondurilor
structurale în statele membre mai bogate produc acum venituri în scădere, fără o valoare adăugată
vizibilă faţă de ceea ce se putea realiza prin programe naţionale. Utilizarea criteriilor Agendei Lisabona
pentru a asigura raţionalizarea ulterioară a acestor cheltuieli se poate dovedi de asemenea prematură
pentru acele state membre noi care au nevoie de mai multă asistenţă de bază înainte de a progresa pentru
a deveni mai competitive.
Raportul Sapir (Sapir et al. 2004) a observat funcţia compensatorie a cheltuielilor din fondurile
structurale pentru coeziune, dar nu a putut găsi probe concrete care să susţină fie argumentul că fondurile
au adus o diferenţă semnificativă în privinţa performanţei regiunilor rămase mai în urmă, fie că nu au
avut nicio contribuţie. Raportul Sapir a recomandat că ar fi mai eficient să se aloce bani doar noilor state
membre şi bugetelor naţionale ale acestora, nu regiunilor (o abordare faţă de diversitate mai degrabă
macroeconomică decât una regională). Din punct de vedere politic, aceasta a fost o provocare prea mare
pentru Comisie pentru a o accepta în perioada actuală. Rămâne de văzut dacă criza financiară din 2008
va impune o reevaluare a necesităţii, momentului şi modului în care să se facă uz de fondurile structurale
ca stimulent fiscal pe termen scurt.
În practică, cheltuielile din fondurile structurale cu politica UE de coeziune sunt evaluate mai
degrabă pe criterii politice decât economice. În parte deoarece, în vreme ce dovezile economice ale unui
impact pozitiv sunt neconvingătoare, dovezile statistice privind vizibilitatea şi popularitatea politicii par
mai pozitive (în ciuda caracterului lor nebulos). De asemenea, considerentele politice par să prevaleze
în procesul care permite statelor membre să ajungă la consensul necesar privind perspectivele financiare
periodice. De aceea cheltuielile din fondurile structurale continuă în acelaşi mod, deşi se bazează pe un
set de raţionalizări strategice în continuă schimbare, dintre care obiectivele Agendei Lisabona sunt doar
dintre cele mai recente şi aproape cu siguranţă nu ultimele.
Relaţia dintre fondurile structurale, politica de coeziune, politica regională şi regionalism se leagă
totodată de problematica necesităţii şi modului în care UE interacţionează în raport cu chestiunile
identităţii regionale. În special, aspiraţia de a crea o Europă a regiunilor nu este întotdeauna împărtăşită
de statele membre dornice să îşi păstreze propria identitate naţională. Entuziasmul Comisiei privind
parteneriatele constituite cu parteneri subnaţionali în vederea coeziunii serveşte la prezentarea unui
potenţial cadru alternativ pentru cei care aspiră la desprinderea Scoţiei de Marea Britanie, a Bavariei
de Germania, a Italiei de nord de restul Italiei, a Flandrei sau Walloniei (inclusiv Bruxelles!) de Belgia,
a Ţării Bascilor sau Cataloniei de Spania — în braţele primitoare ale UE. Rămâne de văzut dacă reacţii
similare vor apărea în noile state membre.

211
David Allen

Concluzii
Acest capitol contrazice argumentul potrivit căruia modul în care au fost aplicate fondurile structurale
a avut un impact semnificativ asupra dezvoltării guvernanţei multi-nivel. În ciuda impulsului iniţial al
prevederilor privind „parteneriatul” din reformele anului 1988, guvernele centrale, din „vechile” dar şi din
„noile” state membre, au capacităţi de „organism de intermediere” care permit participarea intereselor
publice şi private, regionale şi locale, însă atât şi nimic mai mult. A nu se confunda participarea multi-
nivel cu guvernanţa multi-nivel. Există dovezi prea puţine că actorii regionali şi locali sunt mai eficienţi
datorită politicii de coeziune, aşa cum contribuţia acestora la guvernarea colectivă a UE prin CR este
limitată. Dimensiunea participării subnaţionale la deciziile cu caracter general referitoare la cuantumul
fondurilor structurale (perspectivele financiare) sau la obiectivele politicii de coeziune este extrem de
limitată şi depinde în primul rând de structurile constituţionale din cadrul fiecărui stat membru.
Cu siguranţă, normele Comisiei impun participarea activă a instituţiilor subnaţionale şi a actorilor
subnaţionali în elaborarea şi aplicarea fiecărui program operaţional în parte. Se poate spune despre acest
proces atât că îndeplineşte criteriul subsidiarităţii, cât şi că poate contribuie la legitimizarea politicii de
coeziune a UE şi a fondurilor structurale. Bachtler şi Mendez (2007) vor susţine mai departe în favoarea
guvernanţei multi-nivel că, de vreme ce Consiliul European continuă să domine deciziile fundamentale
referitoare la cheltuielile din fondurile structurale, Comisia supranaţională a fost, prin rolul său de
intermediar între statele membre, principala responsabilă de măsurile cruciale de reformă. Aceasta a
fost situaţia, în special, atunci când s-a pus problema punerii în aplicare a celor două principii ale politicii
de coeziune, concentrarea şi programarea.
Cu toate acestea, se argumentează în acest capitol că, de-a lungul anilor, Comisia a fost obligată să
accepte un rol tot mai important şi mai decisiv al statelor membre, atât în cadrul procesului de luare a
deciziilor privind fondurile structurale, cât şi al punerii acestora în aplicare (Pollack 1995; Hooghe şi
Keating 1994; Bache 1998; Peterson şi Bomberg 1999; Allen 2000; Hooghe şi Marks 2001; Pollack 2003;
Allen 2005; Manzella şi Mendez 2009), chiar dacă acest fenomen nu atinge dimensiunile unei depline
„renaţionalizări”. Pare posibil ca, în viitor, fondurile structurale să fie direcţionate către obiective mult
mai cuprinzătoare şi mai diverse decât înlăturarea inegalităţilor regionale şi încurajarea competitivităţii
şi creşterii la nivelul UE (Camera Lorzilor 2008; Baun şi Marek 2008: 268–269; Bachtler et al. 2008;
Ujupan 2009). În măsura în care fondurile structurale au încurajat statele membre să-şi valorifice
participarea în UE, este posibil ca acestea să continue să absoarbă un procent semnificativ din cheltuielile
bugetare totale ale UE dincolo de 2014. Totuşi, aceste cheltuieli pot urmări obiective mai cuprinzătoare,
de exemplu, extinderea cercetării şi dezvoltării, economia cu emisii reduse de dioxid de carbon sau
securitatea energetică, mai degrabă decât cele în mod curent asociate cu politica de coeziune a UE în
perioada actuală.

LECTURI SUPLIMENTARE

Pentru o excelentă trecere în revistă a fazelor incipiente ale fondurilor structurale şi politicii regionale
în UE, a se vedea Bache (1998) şi Hooghe (1996), iar pentru situaţia actuală, precum şi o utilă prezentare
pe scurt a propunerilor de reformă, a se vedea Camera Lorzilor (2008) şi declaraţiile scrise sau orale
aferente. Pentru o recentă dezbatere a relaţiei dintre cheltuielile aferente fondurilor structurale ale UE şi

212
 Fondurile structurale şi politica de coeziune

perspectiva guvernanţei multi-nivel, a se vedea Bache (2008). Baun şi Marek (2008) oferă o bună trecere
în revistă a impactului celor mai recente extinderi asupra politicii UE de coeziune, iar Bachtler et al. (2008)
oferă un rezumat cuprinzător al dezbaterii contemporane asupra rolului viitor al fondurilor structurale
în cadrul revizuirii bugetare europene actuale. Comisia (2007l) asigură un punct de pornire pentru
următoarea reevaluare a politicii de coeziune.
Bache, I. (1998), The Politics of European Union Regional Policy: Multi-Level Governance or Flexible
Gatekeeping? (Sheffield: Sheffield Academic Press).
Bache, I. (2008), Europeanization and Multi-Level Governance: Cohesion Policy in the European Union and
Britain (Lanham, MD: Rowman & Littlefield).
Bachtler, J., Mendez, C., şi Wishlade, F. (2008), Ideas for Budget and Policy Reform: Reviewing the Debate
on Cohesion Policy 2014+, European Policy Research Paper 08/04 (Glasgow: University of Strathclyde;
European Policies Research Centre).
Baun, M., şi Marek, D. (2008), EU Cohesion Policy after Enlargement (Basingstoke: Palgrave Macmillan).
Comisia (2007l), Fourth Report on Economic and Social Cohesion, COM (2007) 273 final.
Hooghe, L. (1996) (coord.), Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-level Governance
(Oxford: Oxford University Press).
House of Lords (2008), The Future of EU Regional Policy, European Union Committee, Nineteenth
Report of Session 2007–08, HL paper 141 (London: TSO).

213