2.

CAUSAS DETERMINANTES DEL PROCESO DE PRIVATIZACION DEL SECTOR ELECTRICO EN

COLOMBIA

2.1 La Política de Tarifas

La intervención del Estado en la regulación de tarifas eléctricas fue iniciada en 1930 en que la Ley
109 de ese año estableció que el principio de las tasas debían preservar los justos límites de la
conveniencia colectiva y la moral comercial. Este principio orientó el control de las tarifas
eléctricas a través del departamento de servicios públicos del Ministerio de Obras y la posterior
sección de tarifas del Ministerio de Fomento. Desde entonces hasta 1957 los reajustes no fueron
significativos, debido a la relativa estabilidad cambiaria de aquella época, aunque se gestaron no
pocas reacciones públicas a las pocas alzas, que motivaron los procesos de municipalización.

Esos estatutos estaban regulados por tarifas de precio fijo aplicables a carga conectada en los
pequeños usuarios, por el consumo medio en las conexiones residenciales, industriales y
comerciales, con aplicación de precios descendentes por kilovatio-hora. En 1950 las tarifas medias
de los sistemas hidráulicos variaban desde un centavo de dólar por kilovatio-hora en Medellín
hasta 2.2 centavos en Bogotá, en tanto que la energía térmica de la Costa Atlántica se facturaba en
3 centavos de dólar por kilovatio-hora.

Se concibió entonces dos nueva orientaciones políticas: la primera consistió en la aplicación de la

“tarifa costeable” para justificar un valor medio que debía cubrir los gastos de funcionamiento, el
servicio de la deuda y el componente local de los programas de ensanche de las grandes
empresas. La segunda orientación consistió en modificar la estructura de precios descendentes
con un criterio social que mantenía invariable el valor de los consumos mínimos. Así se llegó a una
tarifa de línea horizontal o de precio uniforme para cada servicio de manera de que los posteriores
ajustes introdujeran las tarifas diferenciales ascendentes en que el precio del kilovatio-hora
aumenta con el nivel de consumo. El periodo de 1958 – 1980 se expido 72 resoluciones de alzas de
tarifas que representaron un incremento medio del orden del 35% en los ingresos de las empresas
eléctricas.

Los inadecuados niveles de la tarifa media nacional y las distorsiones en las estructuras tarifarías,
en todos los mercados, fueron una permanente fuente de tensión en las relaciones con el banco
mundial. Así lo reconoce el propio Banco al recapitular que la tarifa media nacional, expresada en
moneda constante, solo aumentó a una tasa de 1.2% anual en el curso de 10 años a partir de
1971. Pero este incremento provino de reajustes en el periodo de 1975 – 1983 porque en los años
anteriores se deterioró y no se recuperó por los efectos de la devaluación de 1985. Las tarifas
industriales crecieron al 2.9% anual y las residencial creció al 1.3% anual.

La nueva política de tarifas establece la libre comercialización entre empresas generadoras y

distribuidoras en tanto que a nivel de los usuarios se clasifican en reguladoras y no según que
requieran la autorización de la Superintendencia de Regulación Energética. Las tarifas reguladas
pudieron extenderse a todos los usuarios de una red de distribución a juicio de la comisión cuando
fuere necesario para facilitar la transición en los dos sistemas. La comisión de regulación
Energética asume la totalidad de las funciones conexas con el régimen de tarifas en que se incluye
las de acceso y uso de las redes de transmisión como fundamento de la apertura hacia el sector
privado.
2.2 Las fallas de planificación

La primera manifestación externa de la crisis se produjo a principios de 1981 con la ocurrencia de

un largo racionamiento en el sistema interconectado de la región central. Se creó entonces un
clima de confusión, que contribuyo a deteriorar más la situación del sector porque al desfigurar la
realidad técnica se agudizó la iliquidez financiera.

Este estado de cosas se acentuó en marzo de 1986, cuando ISA promovió la acción del gobierno
hacia dos fórmulas sucesivas de solución: el manejo interno del déficit hasta el fin del año y la
negociación de un paquete financiero a partir del año siguiente, mediante una solicitud de
cooperación al Banco Mundial. Entonces se inició el estudio del préstamo sectorial, aprobado en
diciembre de 1987 con el objetivo de estabilizar el sector eléctrico. Pero los resultados obtenidos
no confirmaron esas expectativas. Así se configura la fase inicial de la crisis, en que se acentuaron
las fallas de planificación y finalmente se introdujeron los ajustes necesarios, que por diversos
motivos se frustraron.

2.3 El Racionamiento de 1981

Las circunstancias de este largo racionamiento en la región central se atribuyeron, en un principio,

a la sequía de 1980 y más luego al atraso de los proyectos en ejecución. Pero a corto plazo se
aclaró que la sequía no había llegado al nivel del año hidrológico crítico, que fundamenta el
planeamiento del sistema, en tanto que los atrasos de las obras prioritarias eran evidentes. Sin
embargo, la magnitud del racionamiento fue relativamente moderada, por cuanto se trataba de
economizar 13.o millones de kilovatios-hora por semana, que equivale a la energía obtenible con
la operación normal de 135 MW térmicos.

La evaluación del racionamiento permitió identificar, a diferencia de las opiniones generales, que
el sistema de la Costa Atlántica tenia disponible la mayor parte de los 198 MW recientemente
instalados en ampliación de las centrales de Barranquilla y Cartagena, que hubieran podido
eliminar el déficit de la región central a través de la línea de interconexión, ya construida en
aplicación de un préstamo del Banco Mundial. Pero la operación de esa línea había quedado
aplazada por las demoras administrativas en el proceso de contratación de los suministros y
montajes de las subestaciones, con cargo a un crédito complementario de proveedores.

Por ese mismo motivo ya se había aplazado la instalación de los 130 MW de la central turbogas de
Chinú, que ISA concibió como solución de emergencia para reforzar el sistema central a través de
la línea de interconexión. Pero la línea solo pudo funcionar provisionalmente hacia principios de
1982, cuando ya había sido superado el racionamiento, en tanto que su operación normal al
voltaje de diseño se demoró por un año más. Este caso constituye, pues, una falla de planificación
por deficiencias administrativas.

2.4 Los Desequilibrios Posteriores

Como secuela del racionamiento de 1981 quedo latente la inquietud de incrementar la potencia
térmica del sistema con la instalación inmediata de tres grupos de 150 MW, localizados en
Zipaquirá, la Costa Atlántica y Amagá. Pero esta iniciativa se debilito al expedirse el Plan Nacional
de Desarrollo de 1983, en que finalmente se aceptó el descenso de la tasa de crecimiento al 7.9%
anual, con la anotación expresa de que reflejaba "supuestos optimistas de desarrollo económico".
La consiguiente programación implico un aplazamiento medio de un año para las obras en
ejecución, con la excepción del proyecto de Guavio que se aplazó en tres años, o sea hasta 1989.

Complementariamente, se expidió un nuevo plan de equipamiento para el periodo 1990-1995, con

una potencia total de 3.680 MW, que incluía el aprovechamiento de Urrá y adicionaba los nuevos
proyectos de Calima III, Miel I, Cañafisto y Miel II. Este nuevo plan confirmaba la política de
participación regional, al restringir la intervención de ISA al proyecto de Cañafisto. Pero el
deterioro continuado de la tasa de crecimiento del consumo fue desdibujando la programación del
nuevo plan, al aplazarlo en tres años con la reducción de la tasa al 6.5%, que se decidió a fines de
1984, y en otros tres años al reducirla al 5.8% en 1986. Con lo cual se eliminó la vigencia de ese
plan.

Estas fallas de planificación estuvieron acompañadas de una aceleración de la crisis financiera. En

efecto, la expansión en proceso con demanda deprimida acreció el servicio de la deuda hasta el
98% de los productos de explotación en 1986, en tanto que los gastos de funcionamiento
representaban un 40% adicional. El déficit operativo del 38% se había acentuado por efecto de la
devaluación de 1985, que doblo los índices de años anteriores y redujo el valor real de la tarifa en
un 10%, al situar sus reajustes mensuales a niveles insuficientes. Para aliviar esta situación se
acudió al refinanciamiento del servicio de la deuda a través del Fondo de Monedas Extranjeras del
Banco de la Republica, mediante operaciones de crédito interno a favor de las empresas. Pero
adicionalmente había que financiar la totalidad de las contrapartidas de inversión, a través de
aportes presupuéstales y créditos de la FEN.

Esta situación contrastaba con el balance operativo del sistema. En efecto, en 1986 se disponía de
una potencia instalada de 6.350 MW con 29% de participación térmica, en tanto que la demanda
máxima registraba 4.500 MW, que dejaban una capacidad ociosa de 600 MW en exceso de la
reserva operativa para las condiciones del año hidrológico crítico. Pero entonces se encontraban
en proceso avanzado de construcción los proyectos de Jaguas, Mesitas, Calderas, San Carlos II,
Betania, termo-Guajira II y Playas, que adicionaban 2.280 MW, en tanto que los proyectos de Río
grande II y Guavio habían sido reprogramados para el segundo semestre de 1990. Las adiciones
inmediatas, previstas para 1987, producían pues un incremento del 36% en la potencia instalada,
cuando en el mismo periodo solo podía esperarse un aumento del 13.5% en la demanda. En tales
condiciones la capacidad ociosa se incrementaba hasta 2.000 MW en 1988, que representaba un
capital improductivo del orden de US$2.000 millones. Este ha sido el origen de la tesis del
sobredimensionamiento, tan arduamente controvertida durante el racionamiento eléctrico.

El diagnóstico de la situación del sector eléctrico en 1987, formulado por el Banco Mundial en
colaboración con el gobierno, indicó la necesidad de implementar un plan de ajuste en los tres
años siguientes que permitiera corregir las siguientes deficiencias:

 La concentración del servicio de la deuda, por el hecho de haber sido negociada con cortos
periodos de gracia y en buena parte destinada a proyectos de generación sin suficiente
demanda inmediata;
 El deterioro de los ingresos por efecto de las devaluaciones internas y los incrementos de
la deuda por sus revaluaciones con respecto al dólar.
  Los atrasos en los pagos del servicio y el alto nivel de las pérdidas de energía; y
 Las ineficiencias del sistema ante la falta de una estructura reguladora y una adecuada
supervisión de las empresas.

2.5 La Depresión en los Embalses

El valor energético de un metro cúbico de agua embalsada depende de la caída disponible en la

central o la cadena de centrales que utilizan ese embalse. Así se explica que la energía almacenada
se exprese en millones de kilovatios- hora. Se recapitula igualmente que los 6.500 MW del sistema
hidroeléctrico en 1992 disponía de 15 embalses, con una energía total almacenable de 11.800
millones de Kilovatios- hora, ubicada en un 37% en El Peñol y el 33% en la Sabana de Bogotá. Se
trata pues, de los dos embalses interanuales del país, lo cual significa que solo se llenan con las
aportaciones de un año hidrológico medio. Así mismo se anota que la energía total almacenable
equivale a 5 meses de la generación media anual del sistema hidroeléctrico.

La situación de los embalses en el los años de 1989-1990 informada por ISA indica un descenso
desde diciembre hasta abril y su recuperación en el resto del año. Pero en 1991 fue excepcional,
porque el mínimo de abril descendió al 42% y la recuperación en diciembre solo llegó al 49%, en
tanto que en los dos años anteriores se había obtenido el 70% en ese mes. Se observa, así mismo,
que el Centro Nacional de Despacho programa la operación de los embalses con la del parque
térmico por medio de un modelo matemático, procesado por computadora, que combina los dos
sistemas en función del precio de la energía que eventualmente se deba racionar. Es claro que un
precio bajo aumenta los desembalses .en el supuesto de una hidrología normal y reduce la
generación térmica en beneficio de la economía del sistema, pero con deterioro de la seguridad
operativa. Así se justificó un precio de $28 por kilovatio-hora, que aproximadamente equivalía a
4.5 centavos de dólar, en tanto que ISA calculo en 1986 que el racionamiento anterior le había
costado a la economía nacional un promedio de US$0.50 por kilovatio-hora. Este mismo precio fue
confirmado posteriormente por el BID.

Sin embargo, los registros mensuales del Centro Nacional de Despacho no produjeron una voz de
alerta sobre el descenso de los embalses hasta noviembre de 1991, en que el Himat informo sobre
el fenómeno de "El Niño". Pero entonces se descubrió que el 40% de los 1.800 MW del parque
térmico estaba fuera de servicio por falta de mantenimiento. Entre tanto aumentaba la intensidad
de la sequía y continuaba el descenso de los embalses hasta e115% en marzo de 1992, en que el
gobierno anuncio el racionamiento.

2.6 El Deterioro del Parque Térmico

La crisis de mantenimiento del parque térmico, investigada por la Comisión Evaluadora, indico en
abril de 1992 la indisponibilidad de un 38% de la potencia disponible, que incluía 368 MW
totalmente fuera de servicio en el sistema de Corelca, la empresa de Bogotá y la central turbogas
de Chinú, que no había funcionado por insuficiencia en el suministro de gas. Se identificó,
igualmente, que el parque térmico había sido subutilizado en 1991, porque el modelo ordenaba
operar a baja capacidad térmica, y solo en el primer trimestre de 1992 se incrementó su
generación en el 30% a pesar del alto índice de indisponibilidad por falta de mantenimiento. Esta
deficiencia se atribuyó a la escasez de recursos económicos, motivada por las inversiones para las
obras en proceso, cuando el mantenimiento de los equipos es la primera prioridad de las
empresas eléctricas.

2.7 El Balance Operativo

Para evaluar las causas del racionamiento es necesario recordar que el sistema interconectado
contaba entonces con 8.300 MW para una demanda máxima de 6.200, que dejaba un margen de
reserva del 33%. Comparativamente con la reserva normal de los sistemas interconectados, que se
suma en torno del 20%, se disponía de un margen amplio. Pero en el sistema eléctrico colombiano
las necesidades de reserva se incrementan en la medida en que disminuye la proporción de la
potencia térmica, por cuanto ella constituye el elemento estabilizador de los embalses durante los
años hidrológicos secos. Por contraste con el nivel óptimo del 30%, evaluado de tiempo atrás para
la potencia térmica, ella había descendido al 22% de la capacidad instalada y apenas al 15% de la
capacidad efectiva. Así se explica la debilidad del sistema, que se acentuó con las órdenes del
modelo.

Estas apreciaciones están confirmadas por el pronóstico del balance operativo, preparado por el
Banco Mundial en 19873. En efecto, ese balance indica que la energía disponible en 1990, para las
condiciones del año hidrológico de 25 años de frecuencia, dejaba un margen del 17% al incluir la
operación normal del parque térmico. Bien puede observarse que el crecimiento del consumo en
los dos años siguientes no superaba ese margen. Así se comprueba el acierto de la Comisión
Evaluadora sobre la seguridad del sistema, antes de la terminación de Guavio, si el parque térmico
hubiera tenido un adecuado mantenimiento. Pero es claro que la puesta en servicio de Riogrande
II en 1991 lo hubiera reforzado para una sequía excepcional como la del año siguiente, que según
el Himat ha registrado una frecuencia de 34 años.

Ese mismo balance operativo indico considerables excedentes de potencia y energía durante el
periodo 1985-1990, que representaron un capital improductivo con grandes sobrecostos
financieros por servicio de la deuda. Así se explica la controvertida tesis del
sobredimensionamiento, que el informe de la Comisión Evaluadora califico como un concepto
"dinámico", porque los excedentes se van agotando por el normal crecimiento de la demanda.
Sustitutivamente expreso que el descuido en el mantenimiento de las plantas térmicas y las causas
de la crisis financiera indicaban que el sector eléctrico estaba subadministrado. Quizás el único
atenuante de esta responsabilidad radica en la participación de los obreros en el sabotaje de
algunas centrales térmicas y en la acción demencial de la guerrilla en sus voladuras del sistema de
transmisión, que en el medio latinoamericano solo cuenta con antecedentes similares en El
Salvador y Perú.

Fuente: La privatización del sector eléctrico en Colombia y sus incidencias en la prestación del
servicio de energía eléctrica. Mónica Patricia Romero Mestre. Trabajo de grado para optar al
título de especialista en gestión pública. Escuela superior de administración pública – ESAP.
Bogotá, julio de 2006.
3 Informe del Banco Mundial sobre periodo 1970 -1987