Responsabilitatea fiscal-bugetară și noul Cod Fiscal

Ionut Dumitru
Președinte al Consiliului fiscal

București, 22 iulie 2015

 Opinia Consiliului fiscal asupra proiectului de revizuire
a Codului fiscal

 Aviz negativ motivat de existența unui risc extrem de deteriorare permanentă și de

proporții a poziției finanțelor publice ale României, în contradicție cu regulile fiscale
și principiile instituite de Legea Responsabilității Fiscal-Bugetare și cu tratatele de
guvernanță fiscală europene.

 Este discutabilă oportunitatea unei relaxări fiscale de asemenea proporții

 Poziția ciclică a economiei este probabil a se situa la echilibru ori chiar a

consemna existența unui exces de cerere începând cu anul 2016

 România riscă să rămână în capcana unei politici fiscale prociclice, apăsând pe

accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă
să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare
de recesiune.

 Rezerve în ceea ce privește implicații asupra creșterii economice pe termen lung pe

care le are compoziția pachetului legislativ, axat pe reducerea impozitării
consumului.
 Setul măsurilor discreționare
și (dez)echilibrul finanțelor publice
 Impactul de runda întâi a măsurilor din noul Cod Fiscal
Principalele măsuri ale Codului Fiscal
Impact bugetar
Nr. Măsura
Miliarde lei % din PIB
1 Reducere cotă standard TVA de la 24% la 19% -8,9 -1,2
2 Reducere impozit pe dividende de la 16% la 5% -1,3 -0,2
3 Diverse reduceri ale accizelor (inclusiv impactul pe TVA) -3,6 -0,5
4 Schimbări ale scutirilor privind impozitul pe venit -1,2 -0,2
5 Schimbări privind CAS -0,7 -0,1
6 Desființarea taxei pe construcții speciale -1,0 -0,1
7 Alte măsuri -0,4 -0,1
Total -17,1 -2,3

 Alte surse de presiune asupra deficitului bugetar:

 2016 - Majorarea salariilor din sectorul public în conformitate cu noua Lege-cadru de
salarizare (cf. MFP, impactul brut estimat este 15.5 mld. lei, iar cel net de 10 mld. lei
(1,3% din PIB))
 2017 - majorarea cu cel puțin 1% din PIB a cheltuielilor de apărare conform
angajamentului politic de la începutul anului 2015
 Efecte de runda a doua ale codului fiscal - estimare

 Multiplicator fiscal de impact calibrat la 0.4 (cf. Battini et al. , 2014), cu efecte
persistente timp de 4 ani (multiplicator total de 1.2)

 Nivelul propus este situat în partea de sus a intervalului multiplicatorilor

estimați pentru economii cu caracteristici similare României

 Plus de creștere economică (relativ la scenariul de bază) de 1pp. în 2016 și 2017,

respectiv 0.6pp. și 0.3pp. în 2018 și 2019

 Elasticitățile agregatelor bugetare la PIB folosite pentru calculul efectelor de runda a

doua preluate din studiul OECD Price et al., 2014 și folosite și de Comisia Europeană

 Efectele de runda a doua la nivelul încasărilor bugetare sunt de 0,2% din PIB în 2016,
0,5% din PIB în 2017 și 0,7% din PIB în 2018
Impactul măsurilor propuse asupra deficitului bugetar (% din PIB)
10 gap PIB

8 Deficit efectiv cod fiscal

6 Deficit efectiv necesar pentru un deficit

structural de 1% din PIB
4 Criteriul de la Maastricht (deficit de 3% din PIB)

2 1,2 2,0 Deficit efectiv cod fiscal+armata+salarii

0,6 1,3
0,4
0 0,4
-0,6 -1,4 -0,3 0,1
-1,2 -1,2 -1,1 -1,7 -1,0
-3,0 -2,2 -1,8 -1,5 -2,2
-2 -2,0 -2,0 -1,5 -1,2 -2,9 -1,9 -2,3 -2,2
-1,5 -2,7

-4 -3,5 -2,9 -3,2

-4,7 -5,6 -5,3 -4,6 -4,5
-6 -5,0
-6,6
-8
-8,9
-10

2015e

2016p

2017p

2018p
2008
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2009

2010

2011

2012

2013

2014
Sursa: Consiliul Fiscal

 Consiliul Fiscal estimeaza ca deficitul bugetar va depasi 3% din PIB in 2016, cu riscul
reintrarii in procedura de deficit excesiv.
 Incluzând și cresterea de salarii in sectorul bugetar si implementarea angajamentul politic
pentru cheltuielile de aparare, deficitul bugetar ar putea atinge 5% din PIB în 2017, ceea ce
ar accentua tendinta de crestere nesustenabila a datoriei publice (peste 45% din PIB cel
mai probabil încă din 2017) .
 Problema recurentă a prociclicității politicii fiscal-bugetare
11,0 4
Exces de cerere (+)/deficit de cerere (-) 3,7
9,0 3,4
Def structural cod fiscal+salarii+armata 3

7,0
Impuls fiscal, cresterea(+)/scaderea(-)
1,9 2
deficitului structural (scala din dreapta)
5,0
1,0
1,0 0,7 1
3,0
0,2 0,1
0,0 -0,1
1,0 0,2 -0,7 -0,4 0
-0,7 -0,3
-1,0 -0,6 -1

-3,0 -1,1
-2
-5,0
-2,6
-3
-7,0 -2,9

-9,0 -4
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015e

2016p

2017p

2018p
Sursa: AMECO, Consiliul Fiscal
 In scenariul in care cresc si salariile in sectorul bugetar, stimulul fiscal prociclic proiectat pentru 2016 ar fi chiar
mai puternic ca amploare decat cel din anul 2008.
 România riscă să intre din nou în capcana unei politici fiscale pro-ciclice, riscând să fie constrânsă să
implementeze măsuri de ajustare structurală de amploare într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune.
 Beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt vor fi depășite de costurile pe care o
inevitabilă consolidare fiscală le-ar putea genera în faza descendentă a ciclului economic.
 Noua lege cadru a salarizării în sectorul public are potențialul
de a reversa ajustarea anvelopei salariale realizată în timpul
crizei
Cheltuieli salariale ESA 2010 (% din PIB) Nr. salariați sector bugetar (mii persoane)
11,0

1.398
10,0
1.400

9,0
1.350

8,0
10,7

1.300
10,3
9,7

9,5
9,2

9,2
7,0 1.250
8,7
8,5
8,3

8,1
8,1

8,0
7,9

7,8
7,7

7,7

1.183
1.181
7,4

1.177
6,0 1.200

5,0 1.150
Dec Dec Dec Dec Dec Dec Mai Dec Mai
2013
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

2014
2015
2016

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2015

Sursa: Eurostat, calcule proprii Sursa: MFP

 O privire asupra implicațiilor
Pactului de Stabilitate și Creștere
 Situaţia relativă a statelor membre din perspectiva Pactului de
Stabilitate și Creștere (PSC)

 Sub braţul corectiv al PSC (în EDP):

 Data limită de corectare 2015: PT, SI, FR, IE, UK
 Data limită de corectare 2016: CY, GR, ES, HR

 Sub braţul preventiv al PSC

 Fără EDP: EE, SE, LU
 Din 2011: FI
 Din 2012: BG, DE
 Din 2013: HU, IT, LT, LV, RO
 Din 2014: AT, BE, CZ, DK, NL, SK
 Din 2015: MT, PL
Timpul petrecut în procedura de deficit excesiv (EDP) în raport cu
termenele acordate iniţial
ani
10
Ţări care se află încă în EDP Ţări care au ieşit din EDP
9

0
IE GR FR HR CY PT SI UK ES HU BE BG CZ DK IT LV LT NL AT RO SK FI DE PL MT EE LU SE

Nr. de ani acordat initial pentru corectarea EDP Nr. efectiv de ani petrecut/de petrecut în EDP

Sursa: Comisia Europeană

• Grosul ajustării structurale întreprinse de Romania (6,7 pp. din PIB) realizat în
contextul EDP – răgaz de ajustare similar majorității statelor, ieșire din EDP la deficit
structural de 2.1% din PIB
• Ajustarea cumulată sub brațul preventiv al PSC (2013 și 2014) – 1.1 pp. de PIB
 Matricea de decizie pentru determinarea
necesarului de ajustare în funcţie de poziţia ciclică

Ajustare fiscală anuală cerută

Stare Condiţie Datorie sub 60% Datorie peste 60%

şi fără risc de sau risc de
sustenabilitate sustenabilitate

∆PIB(%) < 0 sau

Vremuri „îngrozitoare” Nu este necesară nicio ajustare
output gap < -4 din PIB

Vremuri foarte grele -4 ≤ output gap < -3 0 0,25

0 dacă gap-ul este în 0,25 dacă gap-ul este în
Vremuri grele -3 ≤ output gap < -1,5 deschidere, 0,25 dacă deschidere, 0,5 dacă
gap-ul este în închidere gap-ul este în închidere
Vremuri normale -1,5 ≤ output gap < 1,5 0,5 > 0,5
> 0,5 dacă gap-ul este în ≥ 0,75 dacă gap-ul este
Vremuri bune output gap ≥ 1,5 deschidere, ≥ 0,75 dacă în deschidere, ≥1 dacă
gap-ul este în închidere gap-ul este în închidere

Sursa: Comisia Europeană

 Îndepărtare a deficitului structural față de MTO, în timp ce toate
celelalte țări s-ar afla pe o traiectorie de convergență
% din PIB potențial
2

1,6
1,5
1,2

0,9
1

0,4
0,4

0,4

0,3
0,2
0,1

0,1
0
-0,1

-0,1

-0,2
-0,3

-0,3
-0,4
-0,4

-0,2
-0,7

-0,6
-1

-0,7

-0,8
-0,8
-0,9

-0,9
-1,0

-1,0

-1,1
-1,1
-1,2
-1,3

-1,3
-1,4

-1,6
-1,6
-2

-1,7

-1,7
-2,0

-2

-2,0
-2,5
-2,5

-2,5
-2,6

-2,6
-2,6

-3

-2,7
-2,8

-4
-4,1

-5
2014 2018 MTO

-5,3
-5,6
-6
BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO* SI SK FI SE UK

Sursa: AMECO, Programe de Stabilitate și de Convergență, calcule proprii

* deficit structural asociat Codului Fiscal 3,3% + impact salarii sector public și cheltuieli militare 2,3%
Vulnerabilități asociate unei traiectorii ascendente
a datoriei publice
 Datoria publică, 2007-2014 (% în PIB)
200 5

177,1
2007
180 2014 4,5

160 Factor multiplicativ (scala din dreapta) 4

132,1
130,2
140 3,5
109,7

107,5

106,5
120 3

97,7

95,0
85,0

89,4

84,5
100 2,5
80,9

76,9
74,7
59,3

68,8

68,0
80 2

53,6

50,1
45,2
60 1,5

43,9
42,6
40,9
40,0

39,8

27,6
40 1
23,6

10,6

20 0,5

0 0

Greece
Latvia

Romania

Austria
Lithuania

Portugal
Cyprus

Bulgaria

Poland
Slovakia

Sweden
Luxembourg

Spain

Italy

Hungary
Estonia

United Kingdom

Finland

Denmark

Belgium
Ireland

Czech Republic
France
Slovenia

Germany

Malta
Croatia

Netherlands
Sursa: Eurostat

 Toate statele membre ale UE au înregistrat creșteri ale datoriei publice în perioada crizei.
 România a avut una dintre cele mai mari creșteri ale datoriei publice în termeni relativi în perioada 2007-2014.
 O continuare a creșterii datoriei publice ne-ar vulnerabiliza foarte mult în fața unei viitoare recesiuni ciclice: datoria
publică poate crește cu ușurință peste 60% din PIB în această situație.
 Legea 69/2010 – praguri ale datoriei de 45-50-55% din PIB – înghețarea salariilor și a cheltuielilor de asistență socială
(inclusiv pensii).
 Expunerea băncilor față de stat este deja mare – principala
constrângere pentru datoria publică
Ponderea creditului guvernamental în total active bancare (mai 2015)
25%
22%
22%
22%
19% Credite Titluri Total
18%
20%

17%
17%
14%
13%
15%

11%
10%
10%
10%
9%
9%
9%
10%

7%
6%
6%
6%
6%
6%
5%
5%
4%
3%
5%

3%
2%
2%
0%
RO SI HR SK IT PL HU CZ ES BG BE PT LT U2 AT DE IE LU NL GR CY FR MT FI LV EE SE DK UK

Sursa: ECB

 La nivel european, bancile din Romania au cea mai mare expunere fata de stat ca % din
total active – constrangere majora pentru expansiunea suplimentara a datoriei publice.
 Capacitatea suplimentara de absorbtie a datoriei publice este foarte limitata la nivelul
actual de dezvoltare a sistemului financiar intern.
 Deținerile nerezidenților de titluri de stat în lei sunt relativ mici,
dar o creștere suplimentară comportă riscuri
Ponderea deținerilor nerezidenților de titluri de stat în monedă locală (% din total)
45
39,0
40

35

30 33,1

25
18,6
20

15

10

0
apr.10 apr.11 apr.12 apr.13 apr.14 apr.15

Poland Hungary Romania

Sursa: ministerele de finante ale ţărilor respective

 România are o pondere mai mică a deținerilor nerezidenților de titluri denominate în

monedă națională, însă aceste dețineri sunt majoritare în cazul maturităților lungi
 Vulnerabilitate ridicată în cazul unei schimbări de percepție/apetit la risc
Este oportun un pachet agresiv de stimulare
a consumului?
 Motorul principal al PIB îl reprezintă consumul – pachetul foarte agresiv de
stimulare a acestuia apare drept inoportun
 Creștere substanțială a apetitului de consum începând cu 2014
 Condițiile din piața muncii s-au îmbunătățit semnificativ – salariile cresc cu circa 7% în termeni
nominali, masa salarială crește cu circa 9% in termeni reali.
 Ameliorare de proporții a încrederii consumatorilor începând cu Oct.-Nov. 2014.
 Consumul crește deja mai repede decât oferta internă – risc pe termen mediu de reapariție a
dezechilibrelor macroeconomice (deficit de cont curent și inflație)
Fond sa la rii nete Increderea consum a torilor Consum ul popula tiei
(term eni rea li, % a n la a n) 10 (indice, Q 1 2 0 1 1 =1 0 0 )
20 140
0

15 -1 0 130

10 -2 0
120
5 -3 0

-4 0
110
0
-5 0
-5 100
-6 0
-1 0 90
-7 0
Jun-0 5 Jun-0 7 Jun-0 9 Jun-1 1 Jun-1 3 Jun-1 5
1 1 Q1 1 2 Q1 1 3 Q1 1 4 Q1 1 5 Q1
-1 5
M a y -0 9

M a y -1 1

M a y -1 3

M a y -1 5
M a y -0 5

M a y -0 7

Astepta rile privind ra ta soma jului in urma toarele 1 2 luni

Situa tia econom ica generala in urm atoa rele 1 2 luni Va nza ri bunuri de consum dura bile, nom ina l
Situa tia financia ra in urm atoa rele 1 2 luni
Va nza ri cu a m a nuntul, rea l
Econom isirea in urm atoa rele 1 2 luni
Sector priva t Tota l econom ie Indice pentru increderea consumatorilor Consum priva t tota l, rea l

Nota: Fond salarii nete = (numar de salariati * salariu net)

Sursa: Institutul National de Statistica, Comisia Europeana, GfK
 Investitiile au o evolutie foarte slaba

 Investitiile private evolueaza foarte slab incepand cu 2012, iar investitiile publice
au scazut continuu (ca % din PIB) incepand cu 2009, atingand in 2014 minimul
ultimilor 9 ani.

Gross fix ed ca pita l form a tion Gross fix ed ca pita l form a tion Public sector investments (% of GDP)
in the priva te sector in the public sector
36 48 10 10 7% 6.7%
6.3%
32 42
8 8 6.0%
6%
5.7%
28 36 5.4%
6 6 5.2%
24 30 5% 4.8%
4 4 4.5%
20 24 4.3%

2 2
4%
16 18

12 12 0 0
04Q4 06Q4 08Q4 10Q4 12Q4 14Q4 3%
04Q4 06Q4 08Q4 10Q4 12Q4 14Q4
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
As % of GDP Current RO N bn As % of GDP Current RO N bn

Sursa: Eurostat, Institutul National de Statistica, Ministerul de Finante

 Investiţiile sunt încă mult sub nivelul precriză

Evoluţia investiţiilor şi a consumului (indice, 2008=100)

110

100

90

80

70

60

50
Investitii totale in preturi 2010
40 Consum in preturi 2010

30 PIB in preturi 2010

20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Sursa: EUROSTAT

 Consumul a recuperat deja căderea din timpul crizei, în timp ce investiţiile sunt în termeni
reali cu circa 45% mai scăzute faţă de nivelul din 2008.
 Chiar daca excludem bula speculativă precriză din sectorul imobiliar/construcţii,
investiţiile sunt încă mult sub nivelul lor de trend pe termen mediu.
 Infrastructura, educaţia şi sănătatea – slăbiciunile României
în materie de competitivitate

România

Sursa: The Global Competitiveness report, World Economic Forum, 2014-2015

 Calitatea infrastructurii este, în mod evident, călcâiul lui Ahile în cazul competitivităţii economiei
romaneşti vis-à-vis de ţările din Europa Centrala şi de Est.
 Investiţiile in educaţie, sănătate şi infrastructura fizică – stimuli pentru creşterea economică pe
termen lung.
 Evaluarea efectelor asupra creșterii economice și asupra echității sociale
ale instrumentelor de stimulare fiscală
Creștere economică Echitate socială Cont curent(a)
T scurt T lung T scurt T lung T scurt și mediu
Cresteri de cheltuieli
Educație ++ ++ + ++ -
Servicii de sănătate ++ + + + --
Alte cheltuieli aferente consumului
guvernamental (excluzând cele
++ - + -
aferente politicilor sociale de sprijin
a familiilor)
Cheltuieli cu pensiile -- --
Prestații sociale pentru persoanele
+ - ++ + --
cu handicap și ajutoare de boală
Ajutoare de șomaj + - + --
Ajutoare sociale și alocații pentru
+ + ++ ++ -
susținerea familiilor
Subvenții + -- - - -
Investiții publice ++ ++ --

Scaderi de taxe
Impozit pe venit + ++ - - -
Contribuții de asigurări sociale + ++ + +
Impozit pe profit + ++ - - --
Taxe de mediu + -(b) + -
Taxe pe consum (altele decât cele
+ + + --
de mediu)
Taxe recurente asupra bunurilor
+ -
imobile
Alte taxe pe proprietate + -- - -
Vânzări de bunuri și servicii + - + + -
Sursa: Cournède B. et al. - Choosing fiscal consolidation instruments compatible with growth and equity, 2013

Notă: (a) Efectul de cont curent se referă la o țară aflată pe deficit, iar semnele ar fi schimbate în cazul unei țări
caracterizate de surplus al contului curent.
 Scăderi foarte ample ale cotei medii de TVA...
Evoluția cotei medii și ponderi în coșul IPC pe cote de TVA

100% 24
90%
22
80% 22,0
20,6
-8 pp 20
70%
60% 17,5
18
50%
16
40%
-3.5 pp 16,0 14,0
30% 14
20%
12
10%
0% 10
iun.10 iul.10 sep.13 iun.15 ian.16

Cota standard Cota redusa Cota zero Cota medie TVA

Sursa: calcule ale Consiliului Fiscal

 Reducerea cotei medii de TVA este una de foarte mare amploare și fără precedent la nivel
european (-8 pp față de 2010, respectiv -3.5 pp față de perioada precriză).
 Aproape jumătate din coșul IPC are cotă de TVA redusă sau zero, față de circa o treime în cazul
mediei UE.
 ...care ar face ca RO să aibă o cotă medie de TVA sub media UE
și sub noile state membre din ECE
Cota medie de TVA pe coșul IPC în statele membre ale UE
25,0
21,2

20,7

19,1

19,1

19,1

18,6

18,4
20,0

17,7

16,4

16,1

15,4

14,8

14,8

14,7

14,3

14,0

14,0

13,9

13,6

13,2

12,8
15,0

12,6

12,2

12,1

12,0

9,8

9,6
10,0

5,0

0,0
GR
EE

NL

ES
HU

RO 2016

IT
DK

LV

LT

SK

FI

AT

PL

PT

IE

LU
SE

SI

BE

DE
BG

UK

FR

MT

CY
CZ

Sursa: Fabrizio Borselli, Salvatore Chiri & Ettore Romagnano (2012)

 Ponderea foarte mare a produselor cu cote reduse sau zero va crește costul de administrare și
crează distorsiuni ale competiției.
 Un sistem mai bine gândit de deduceri la impozitul pe venit ar avea efecte mai bine țintite asupra
categoriilor sociale vulnerabile decât cota redusă de TVA la alimente, spre exemplu.
 Cota standard a TVA în țările membre ale UE (2015)
29

27
27

25 25 25
25
24 24
23 23 23 23
23 EU average: 21.5
22 22
21 21 21 21 21 21
21
20 20 20 20 20 20
19 19
19
19
18
17
17

15
Luxembourg

United Kingdom

Italy
France

Slovakia

Spain

Croatia
Cyprus
Bulgaria

Greece
Estonia

Portugal

Finland
Romania 2016

Belgium

Romania

Denmark
Germany

Czech Republic

Latvia

Ireland

Sweden
Malta

Austria

Lithuania
Netherlands

Slovenia

Poland

Hungary
Sursa: Comisia Europeană

 România are în prezent a 3-a cea mai mare cotă standard a TVA la nivel european.
 După reducerea la 19%, România ar avea a 3-a cea mai redusă cotă standard a TVA,
după Luxemburg și Malta.