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Governança urbana: uma reflexão sobre a Participação do

Público nos instrumentos de planeamento local (∗)

António Manuel Bastos (**)

“What is the city but the people?”

Shakespeare (Coriolanus, Acto 3)

O presente texto é uma reflexão desenvolvida no âmbito do exercício das

minhas funções enquanto sociólogo integrado numa equipa multidisciplinar
responsável pela produção, monitorização e revisão de planos municipais de
ordenamento do território (PMOT), na Câmara Municipal de Lisboa.
A participação das populações nas decisões que implicam com o seu quotidiano,
nomeadamente acerca dos espaços que habitam, é entendida como um direito
humano básico e, como tal, é um pressuposto da nossa lei fundamental. Podemos
mesmo dizer, de forma um tanto lapidar, que a participação é o que torna
verdadeiramente democrática a democracia.
É na cidade que se materializam os anseios e contradições da sociedade. Nos
actuais contextos de globalização da economia e da cultura, assistimos à crescente
afirmação e importância do nível local, por um lado, porque são as cidades que
promovem a diferenciação espacial relativamente à inovação, por via dos recursos que
afectam; por outro lado, porque é nas cidades que há o perigo de criar mais exclusão
e desigualdades sociais.
Para além disso, as cidades vão sendo constituídas por sucessivos modos de
urbanização que reflectem, a cada momento, os conflitos e consensos presentes na
sociedade. Naturalmente que a postura cívica dos habitantes vai também sofrendo
alterações.
É também sobretudo na cidade que os habitantes exercem os seus direitos e
deveres de cidadania, o que subentende um regime político que reconheça a
existência desses mesmos direitos e deveres.
Uma maior consciência de necessidades que a sociedade de informação e do
conhecimento permite tem que, em parte, ser contemplada no quadro do planeamento
urbanístico. É no âmbito desta dialéctica entre a necessidade e a sua supressão que
emerge a questão da governança urbana. Por outro lado, aquele planeamento
urbanístico subentende a participação das populações, que tem sido regulado de
forma diferente ao longo dos tempos.
Na relação que se estabelece entre o Estado (autarquia) e a sociedade civil há
uma série de constrangimentos que dificultam o pleno exercício dos direitos de
cidadania, pelo que se desenvolvem certas perversões que acabam por provocar
alguma apatia e desmotivação face à participação.
No esquema seguinte pretende-se resumir o processo de reflexão que orientou o
presente trabalho. Num triângulo de relações entre a sociedade e o território mediada
pela cultura, por um lado, e entre o Estado e a sociedade e o território, por outro lado,
estão presentes um conjunto de ligações que na presença de uma prática de
governança permitem uma outra triangulação. Assim, na relação entre o Estado e a
sociedade evolui-se para o partenariado permitindo maiores índices de legitimidade do

∗
Tese final da pós-graduação em Políticas Sociais Locais, do Instituto Sócrates, frequentada em 2002.
**
Sociólogo na Câmara Municipal de Lisboa. E-mail: antonio.bastos63@sapo.pt.
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Estado; na relação entre a sociedade e o território surge a sustentabilidade; e, por

último, as relações entre o Estado e o território são sustentadas numa visão equitativa.

SUSTENTABILIDADE

SOCIEDADE CULTURA TERRITÓRIO

CIDADANIA URBANIZAÇÃO

INDIVIDUAÇÃO EXCLUSÃO
COMPLEXIDADE
AMBIENTE
TECNOLOGIA
PATRIMÓNIO
SABERES TRABALHO LOCAL
QUALIDADE VIDA
CAPITAL

PARTICIPAÇÃO
DEMOCRACIA
GOVERNÂNCIA

LEGISLAÇÃO PLANEAMENTO

LEGITIMIDADE GLOBALIZAÇÃO

PARTENARIADO EQUIDADE

ESTADO

Globalização económica e cultural: a emergência do local

A análise da globalização permite, por um lado (e de alguma forma

paradoxalmente), destacar a importância das especificidades locais; por outro lado,
importa conhecer os processos e os fenómenos a ela associados, dado que os seus
efeitos são potencialmente mais graves na sociedade portuguesa, pela posição
relativamente “semi-periférica” desta, ao nível da fragmentação social e espacial, e
poderão provocar mudanças nas formas tradicionais de organização do Estado e da
participação política.
Os processos de globalização da economia e da cultura induzem a
desestabilização dos mecanismos tradicionais de exercício do poder por parte dos
estados. Segundo Isabel Guerra (1996), a globalização associa um alargamento da
internacionalização das actividades económicas e um aprofundamento do papel do
conhecimento nessas mesmas actividades. Refere ainda que há também uma
desconexão entre os modos de funcionamento das economias locais e os modos de
funcionamento das empresas. Isto é particularmente evidente nas empresas
multinacionais que articulam espaços transnacionais, o que questiona o papel do
Estado-Nação.
Tendo presentes os objectivos do nosso trabalho, centremos a atenção nos
aspectos que relevam a importância do local. Nesse sentido, julgamos pertinente ver a
evolução do processo de internacionalização e comparar o "antes" e o "agora",
relevando nos dois tempos as características respectivas.
Quanto ao passado recente, a localização da produção estava muito
condicionada pela proximidade, quer dos mercados, quer dos abastecimentos em
 3

matérias-primas. Por isso, as zonas industriais mais emblemáticas situavam-se, quase

sempre, junto de importantes cidades bem servidas de uma rede estruturante de vias
de abastecimento, nomeadamente os portos. Assim, surgiram os centros urbano-
industriais, cujo papel no desenvolvimento sócio-económico e na estruturação da rede
urbana foi decisivo.
Com a crise do modelo fordista, a ênfase foi sendo colocada na procura de
melhores condições de produção, valorizando a aplicação de tecnologias micro-
electrónicas. A nova estratégia empresarial pretendia, por um lado, a automatização
de fases da produção e, por outro lado, o incremento dos meios de comunicação à
distância e o desenvolvimento de instrumentos de cálculo. Foi neste novo contexto
que, nos anos 80 e 90 do século XX, as empresas tenderam a evoluir para a procura
de diversificação dos factores de investimento, o que implicou uma maior autonomia
dos vários componentes da empresa (decisão, aprovisionamento, venda, serviços
financeiros, etc.), permitindo complexificar e diversificar os factores de localização.
Uma nova era se abria ao mundo empresarial, apresentando diferenças visíveis com o
passado.
A outra característica que referimos atrás, tem a ver com a importância que o
conhecimento tem na organização e no funcionamento das actividades económicas.
Ele está relacionado com a incorporação nos produtos e processos de um reforço de
conteúdo tecnológico, mas também da parte imaterial do investimento, como seja a
formação, o desenvolvimento de softwares informáticos, a organização, o marketing,
etc.
Os processos da globalização estão naturalmente relacionados com a gestão de
empresas multinacionais, estimando-se que mais de um terço do comércio mundial
seja controlado por oligopólios. Isto tem implicações ao nível da divisão internacional
do trabalho, colocando em causa a especialização das economias nacionais em
função dos seus factores de produção.
As empresas optam por se localizar em áreas que lhes garantam uma
competitividade optimizada, procurando maximizar as vantagens ao nível dos factores
de produção. No entanto, essa aparente facilidade de localização possui alguns
condicionalismos importantes ao nível dos diferentes factores de produção (capital,
tecnologia, trabalho) e que reforçam o papel do local.
O capital ou investimento, é o factor que maior mobilidade tem. É ele que motiva
a concorrência entre os territórios, mesmo a nível mundial. Por outro lado, a tecnologia
é um bem restrito, só acessível a alguns devido à exigência de meios muito
sofisticados para a sua criação, que não abundam. O trabalho, a mão-de-obra, apesar
dos movimentos migratórios, é o factor mais imóvel e que mais depende de um
conjunto de conhecimentos congregados no local, nomeadamente ao nível do trabalho
mais qualificado (o designado know how).
É aliás paradoxal que com o grande desenvolvimento das técnicas de
comunicação (de bens, pessoas, ideias e signos) seja nas grandes concentrações
físicas que emerge o desenvolvimento tecnológico. A polarização do conhecimento
parece obedecer a lógicas sócio-organizacionais de relação e coordenação entre
actores1. Deste modo, verificamos que as empresas estão menos condicionadas pela
localização, mas estão bastante comprometidas com economias de escala.
Como é evidente, dado que os estados possuem estádios de desenvolvimento
muito diferenciados, os processos de globalização económica e cultural não
contribuem para uma homogeneização entre eles, antes reforça a interdependência
mútua e acentua a exclusão dos menos desenvolvidos. Os capitais convergem para as
regiões mais ricas e apetrechadas, assim como os recursos humanos mais
qualificados.
Contudo, como as empresas desenvolvem estratégias de busca de melhores
combinações de factores que lhes permitam maior competitividade, há um razoável
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grau de liberdade que permite o desenvolvimento de concorrência entre espaços, até

pela possibilidade de as empresas poderem segmentar os seus diversos componentes
numa estrutura em rede, assegurando depois a circulação de informações e decisões
através dos meios de comunicação. Esta dinâmica de dispersão implica que os
sistemas se tornem mais complexos e imprevisíveis, gerando instabilidade nas
dinâmicas de desenvolvimento local.
O Estado, neste contexto, intervém de forma fundamental. Segundo alguns
autores, verifica-se uma aliança entre os “estados locais” e os oligopólios, alterando
profundamente a lógica de funcionamento e de legitimidade social de ambos. As
empresas multinacionais adquirem uma legitimidade próxima da que era atribuída ao
Estado e exigem mesmo que os estados subsidiem uma parte importante da
actividade, nomeadamente por via dos incentivos fiscais e custos infra-estruturais
(Guerra, 1996).
Ao actuar de forma crescente no sentido de garantir investimentos das empresas
mundializadas há uma transformação das funções e, necessariamente, da lógica do
sistema público, implicando indefinições e uma profunda crise dos mecanismos
tradicionais de regulação e participação social. É então colocado em causa o estado-
providência2 com o aumento da exclusão e desigualdades sociais e do desemprego.
Há aqui como que um “desvio” de recursos a favor do capital.
O estado-providência possui a sua fonte de legitimação na garantia de equilíbrio
entre o capital e o trabalho, através do contrato social. Boaventura Sousa Santos
(1998) refere que “o contrato social visa criar um paradigma socio-político que produz,
de maneira normal, constante e consistente quatro bens públicos: legitimidade da
governação, bem-estar económico e social, segurança e identidade colectiva”. O
colocar em causa deste equilíbrio faz emergir a importância de uma reacção por parte
da “sociedade civil” no sentido de contrariar o perigo de aumento das desigualdades e
repor, de certo modo, aquela legitimidade “perdida”.
Como se verificou, a emergência do local e, necessariamente, das cidades, tem
a ver com a valorização dos seus recursos endógenos no seio da concorrência
internacional, colocando uma grande pressão sobre as políticas de ordenamento do
território, ou seja, de forma muito directa sobre os planos urbanísticos. O papel do
estado torna-se desequilibrador, no sistema do contrato social, havendo necessidade
de ser compensado por uma mobilização da sociedade civil.

Cidade e urbanização

Partindo do postulado de que a sociologia urbana estuda a dimensão espacial e

temporal dos fenómenos urbanos, encaramos a cidade como algo em permanente
evolução, no sentido em que é um projecto que se concretiza em cada intervenção.
Esta maneira de conceber a cidade representa hoje uma posição relativamente
consensual, que subjaz à elaboração de instrumentos de planeamento e intervenção
urbana. Ela está também presente neste trabalho.
Partindo da tese de Henri Lefebvre que afirma que toda a cidade traduz no solo
as contradições que atravessam a sociedade, a cidade é entendida enquanto unidade
histórica e cultural em evolução, ou seja, ela é um projecto socialmente em construção
e isso é o mesmo que dizer que, em cada momento, este projecto é a expressão de
conflitos e consensos dos diferentes actores sociais.
Seguindo de perto Henri Lefebvre, a nossa perspectiva afirma que a composição
da cidade ao longo dos tempos possui uma natureza social. Esta natureza social da
cidade promove-a como palco privilegiado de um largo espectro de relações sociais e,
naturalmente, da formação, apropriação, gestão e partilha de poder.
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Esta “construção” da cidade vai-se fazendo sobre antigas “camadas”, i. e., a

nova cidade incorpora partes da antiga cidade. Podemos mesmo adequar a analogia
com uma “manta de retalhos” à cidade: ela é intemporal, sempre revivida, qual Fénix
sempre renascida. Ou, inspirando-nos na Escola de Chicago, olhá-la como um
"mosaico" de várias cidades e de várias culturas.
Ao longo da História do Homem, as cidades foram sendo desenvolvidas
segundo um projecto colectivo, mais ou menos partilhado pelos seus habitantes,
consoante as épocas e contextos económicos, sociais e políticos. Com o advento da
revolução industrial, a lógica do crescimento das cidades sofreu profundas alterações.
Face à evolução tecnológica emergiu a valorização do tempo como elemento de valor
mercantil e financeiro e a organização do espaço alterou-se profundamente (Faria,
2002). A lógica dos processos de urbanização passa a ser centrada em processos de
conquista territorial e de valorização urbana, retirando ao habitante a sua condição de
actor urbano e remetendo-o para mero prestador de serviços, através da sua mão-de-
obra. Há lugar à constituição de novas configurações sócio-espaciais que implicam
também novos conflitos sociais. A cidade capitalista, graças ao crescimento
económico e à evolução tecnológica, sofreu uma forte expansão urbana e criou
situações de segregação social e até espacial.
Paradoxalmente, face ao seu crescimento nos anos do pós-guerra, a (grande)
cidade actuou primeiro como factor de atracção demográfica, mas expulsou depois
uma parte considerável dos seus habitantes para as diversas periferias. Esta cidade é,
assim e cada vez mais, uma cidade dualizada que, nas palavras de Vítor Matias
Ferreira (2000), possui uma ocupação económica no Centro e uma densificação social
nas Periferias.
Ao longo de todo esse processo, constata-se uma perda de referências urbanas
de uma parte substancial da população, o que motivou uma tomada de posição de
muitos autores, nomeadamente por parte de Henri Lefebvre3, reclamando “o direito à
cidade”, uma defesa da apropriação colectiva da política e da cultura da cidade.
Também Manuel Castells4 se preocupou de certa forma com esta expropriação da
cidade a largas franjas da sociedade elegendo como a “questão urbana” a restituição
da condição de actor urbano ao habitante da(s) cidade(s). É sobretudo na década de
80 que a cidade vai sofrer do “síndrome do abandono”, quase personificando a “morte
da cidade”. Merece destaque especial o livro de Paul-Henry Chombart-de-Lauwe
intitulado “La Fin des Villes”5.
Complexa por natureza, a cidade não se esgota numa só leitura. Nela, outros
olhares coexistem, constituindo por isso um permanente e inesgotável desafio. Não é
de espantar, então, que sobre ela tenham surgido outras correntes teóricas de que
relevamos, precisamente nesta década, uma que tem a ver com um certo “retorno”.
Por um lado, há uma reacção evidente dos poderes públicos face ao abandono dos
centros, com a aposta em processos de requalificação e reabilitação urbanas,
estratégias de uma certa valorização fundiária e imobiliária da cidade, opondo uma
ideia de qualidade urbana à desqualificação dos subúrbios. Por outro lado, verifica-se
o fenómeno da gentrificação associado a opções de investimento, tanto em zonas
históricas da cidade, identificadas com estratos sociais elevados e com uma certa
conotação cultural, como noutras zonas de “qualidade urbana”6, também aqui
relacionadas com estratos sociais elevados, mas preocupados com a salvaguarda de
um certo estatuto social. Trata-se, neste último caso, da prioridade do signo sobre o
símbolo, isto é, uma demarcação social vincada (auto-exclusão) contrariamente a uma
opção de inter-relação afectiva com outros (Remy e Voyé, 1992).
Como se verificou no ponto anterior, a emergência do “local”, nomeadamente as
cidades no contexto da globalização, dá-se através da assunção de novas (ou
reformuladas) competências e representações. Naquele contexto de maior
competitividade económica e territorial, as cidades passam precisamente a assumir
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um papel cada vez mais importante, por via de novas funções e novos protagonismos
(Ferreira, 2000).
Com início na década de 80, mas com maior incidência na década de 90,
emerge no contexto acima referido, um conjunto de preocupações que marca a cidade
à entrada do terceiro milénio. Referimo-nos concretamente às questões relacionadas
com o ambiente, património e qualidade de vida, referenciados por alguns autores
como direitos humanos de terceira geração ou direitos pós-materialistas (Santos,
1994).
As questões relacionadas com o ambiente terão sido das primeiras a
despertarem as consciências a uma escala global. A emergência desta preocupação,
sobretudo pelos efeitos e consequências que não conhecem fronteiras, contribuiu para
uma tomada de consciência dos perigos, mobilizando uma série de reacções que
viriam a concretizar-se nas últimas décadas.
Paralelamente surgiram, também, abordagens especificamente urbanas,
nomeadamente a União Europeia (UE) que promoveu um conjunto de iniciativas que
reflectem a relação entre o urbano e o ambiente, numa abordagem sistémica que
procura integrar equilibradamente as diversas dimensões e componentes da vida
urbana, de modo a possibilitar o desenvolvimento sustentável das cidades7.
Por outro lado, as questões relacionadas com o património (histórico, urbano e
natural e paisagístico) tomam também especial realce na oposição do local ao global,
pela valorização de elementos de reconstituição identitária de cariz localizado face à
homogeneidade cultural da globalização. Neste processo identitário local, as cidades
constituem verdadeiros cadinhos de fusão e mistura.
Por último, a qualidade de vida, tem a ver com níveis de exigência cada vez
maiores e uma maior consciência dos direitos, resultado de um maior acesso à
informação e de, no quadro da complexificação da sociedade, se multiplicarem os
questionamentos que promovem essa consciência.
Estas são características dos processos de urbanização contemporâneos que,
entendidos nas suas manifestações sociológicas, caracterizam-se por um duplo
processo que é ao mesmo tempo de complexificação da sociedade e de individuação.
A complexificação, já referida, relaciona-se com a cada vez maior diversidade de
interdependências devidas, em parte, ao aprofundamento da divisão social do
trabalho, à diferenciação dos espaços, à variedade de estratificações sociais, à
multiplicidade de culturas, etc. A individuação tem a ver com a adopção de estratégias
que visam maximizar o domínio do projecto de vida do indivíduo. Através deste
processo há uma degradação das possibilidades reivindicativas activas. Remy e Voyé
(1992) defendem precisamente haver uma diluição do social correlacionada com a
emergência da individuação, dado que a adopção de estratégias, por parte do
indivíduo, que visem maximizar o domínio do seu projecto de vida, contribui para a
diluição da consciência colectiva e, necessariamente, para uma dispersão da
consciência de classe. Daí que, como refere Seixas (2000-a), a falta de uma cultura de
envolvimento político associada a um território cada vez mais difuso, característico dos
processos de urbanização actuais, dificulte a constituição de representações sociais
minimamente abrangentes e tenham como resultado a tendência para uma motivação
dos cidadãos sobretudo em acções do tipo nimby8.

Cidadania e democracia

Reconhecidos, no ponto anterior, embora de forma um tanto sumária, os

processos de urbanização e enunciados alguns aspectos que determinam esses
mesmos processos, iremos agora abordar as questões relacionadas com a cidadania
e a especificidade da participação nos instrumentos de planeamento urbanístico.
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É fundamentalmente na cidade que se exercem os direitos e os deveres da

cidadania. Se encararmos a cidade como um espaço social onde existe uma dialéctica
entre custos e proveitos sociais, percebemos que ela é um espaço privilegiado de
inclusão social. No entanto, esta inclusão é desde logo discriminada socialmente,
controlada politicamente e muito condicionada em termos ideológicos.
Os actores sociais que têm acesso aos recursos económicos, sociais e políticos
são os que se posicionam mais favoravelmente para o exercício pleno da cidadania.
Este facto que a sociologia urbana evidencia sugere-nos que havendo exclusão social
não parece possível haver plena cidadania. Foi nessa premissa que Lefebvre (op.cit.)
se baseou para lançar o seu “manifesto” do direito à cidade.
Mas afinal, quando falamos de cidadania estamos a falar de quê? O conceito de
cidadania, em termos sociológicos, tem vindo a ser teoricamente encorpado,
ultrapassando os conceitos clássicos herdeiros da filosofia política que serviu de
“caldo cultural” à Revolução Francesa. Tais conceitos tendiam a classificar a cidadania
em três formas principais e que têm a ver com direitos civis, sociais e políticos (Reis,
1999). Com uma maior segmentação e complexificação da sociedade dos nossos
dias, a perspectiva da cidadania abrange cada vez mais âmbitos e formula,
necessariamente, mais problemas, sugerindo também um acréscimo de direitos e
deveres. A proliferação de modalidades participativas, como temos vindo a destacar,
resulta da evolução de um conceito abstracto de cidadão, produzido no século XIX,
para um outro, actual, que reconhece o cidadão como sujeito específico das diferentes
políticas públicas (como utilizador de um determinado serviço público, consumidor).
Assim, do ponto de vista sociológico, a exploração do conceito de cidadania tem
aberto caminho à reflexão sobre direitos humanos de terceira geração ou direitos pós-
materialistas (Santos, 1994). Esta perspectiva destaca-se daquelas, mais de índole
político-institucional, que entendiam a cidadania enquanto instituição legal que regula
a pertença a um Estado.
Esta noção de cidadania pressupõe, naturalmente, um regime político que
reconheça os indivíduos e os grupos como sujeitos. Esse regime é a democracia que,
como escreve Touraine (1996), é a luta dos sujeitos, na especificidade da sua cultura
e da sua liberdade, contra a lógica dominadora dos sistemas. Desse modo, a
democracia reconhece como sujeitos os indivíduos e os grupos, apelando a uma
capacidade de negociação tendo em vista o estabelecimento de consensos sociais em
que os diversos interesses estejam representados.

Planeamento e participação: a governança urbana

Os governos, nomeadamente os locais, estabelecem estratégias de

desenvolvimento e procedem ao lançamento de instrumentos que operacionalizam
esse mesmo desenvolvimento. Ao provocar mudanças sucessivas nos espaços
urbanos, o desenvolvimento implicou que a preocupação da organização das cidades
não fosse deixada apenas sujeita a regulações naturais e decisões públicas
quotidianas desenquadradas de uma ordem e visão de conjunto.
É com a evolução das cidades ocidentais a partir da segunda metade do séc.
XIX, que surge a ideia do planeamento urbano, isto é, a ideia de controlar
racionalmente a urbanização e o desenvolvimento das cidades. O planeamento é,
assim, um conceito que subentende o controlo social do desenvolvimento. Ao encarar-
se uma perspectiva espacial, estamos a conceder ao planeamento uma dimensão
territorial, em que podem ser identificados vários níveis e em cada um dos quais se
podem integrar múltiplos actores.
A satisfação de necessidades actuais e futuras dos habitantes está subjacente
ao planeamento urbano. Com o desenvolvimento da sociedade de informação e do
 8

conhecimento, cuja expansão é hoje evidente, a consciência de novas necessidades

emerge. As acções e decisões resultantes do processo de planeamento, que no
passado se baseavam simplesmente em pareceres técnicos, e que a generalidade da
população não questionava, são agora cada vez mais postas em causa9.
Não se pode, no entanto, descartar completamente a hipótese de estas
reacções se estabelecerem no âmbito da organização de certos interesses sectoriais,
como os grupos de pressão. Nestes casos, há o perigo de ingerência de interesses
estritamente privados no âmbito do interesse público.
Esta dicotomia interesse privado/interesse público é importante por causa da
motivação na origem do acto de participação, embora com a emergência da
individuação haja uma tendência para a diluição da consciência colectiva (Remy e
Voyé, 1992). Importa, por isso, esclarecer um pouco este conceito.
Na participação pode não estar presente um interesse propriamente privado,
entendido como um interesse pessoal (uti singulus ou singuli), mas antes um círculo
de interesse abrangente, sectorial, que coloca o cidadão num plano de valores
colectivos que fazem uma intermediação entre ele e a sociedade (uti cives). O
entendimento da participação do cidadão enquanto membro da sociedade em sentido
lato (uti socius) parece ser uma posição meramente ideológica, porque o cidadão
acaba por se enquadrar num conceito mais restrito de interesse, seja porque reside
numa determinada zona ou porque é membro de uma classe profissional em
particular. Daí a sugestão de François Ascher (1995), quando propôs o conceito de
citadinidade.
Essa perspectiva permite-nos também fazer a distinção entre participação
interessada e participação desinteressada, conforme se valorize uma perspectiva uti
singuli ou uti cives, respectivamente.
A abordagem da participação de um ponto de vista da motivação permite-nos
fazer a passagem para as questões do poder urbano, onde sobressai a importância do
governo urbano e onde a governança é incontornável10. Para François Ascher a
governança urbana é “um sistema de dispositivos e de modos de acção, associando
às instituições os representantes da sociedade civil, para conceber e pôr em prática as
políticas e as decisões públicas” (Ascher, 2001). Esta temática está intimamente
relacionada com o problema da crise do estado e a consequente necessidade da sua
reforma, como pudemos desenvolver num outro ponto.
A democracia participativa, muito embora esteja afastada das práticas políticas,
ela é sempre uma referência presente no discurso político e científico. A consciência
de que os momentos de exercício de poder por parte do “povo”, ou seja, os actos
eleitorais, são momentos políticos distantes e descontínuos que servem apenas para
escolher os actores políticos que irão exercer o poder, tem despertado a defesa de
modos alternativos de exercício democrático (Faria, 2002). Trata-se de evoluir de uma
democracia representativa para uma democracia participativa, de procurar, seguindo
Santos (1994), “outras formas mais complexas de democracia” que melhor se
adaptem à complexidade da sociedade actual, nas suas formas de viver e lidar com o
social.
Desse modo, a evolução para uma forma poliárquica de poder urbano, que
inclua o habitante como um entre outros actores sociais com importância na produção,
transformação e gestão do espaço urbano, é essencial. Estamos, naturalmente, no
centro do tema da governança urbana, um conceito que integra, por um lado, o estado
e o aparelho político e, por outro lado, todo um sistema de relações entre instituições,
organizações e os habitantes da cidade. Esta conjunção de poderes, assumida numa
relação de partenariado (inclusiva), permite a constituição de opções conjuntas e
maximiza a perspectiva da sua concretização. Verificamos, então, que este é um nível
mais profundo de participação que, ao envolver as diversas vontades, possibilita um
desenvolvimento com maior eficácia e equidade social, por isso, mais sustentável.
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Análise dos meios de participação subjacentes aos instrumentos de

planeamento local

Com a abordagem do tema da governança urbana verificámos que, numa

perspectiva de maior complexidade social, o aprofundamento da participação é
essencial a um desenvolvimento mais sustentável. Interessa agora analisar, numa
perspectiva diacrónica, os meios de participação presentes nos instrumentos de
planeamento local, de forma a percebermos a sua evolução.
A legislação que enquadra a participação nos instrumentos de planeamento e
gestão do território tem vindo a ser alterada no sentido de uma maior abertura para a
participação dos cidadãos. Lembremos que a participação administrativa geral das
populações é garantida pela Constituição da República Portuguesa11, nomeadamente
através de formas de representação democrática. Também é consagrada a garantia
fundamental de participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de
planeamento físico do território12.
A evolução do enquadramento legal da participação das populações nos
instrumentos de planeamento faz-nos recuar ao Estado Novo onde, com Duarte
Pacheco (1934), na legislação referente ao Plano Geral de Urbanização (PGU) era
previsto um período de inquérito público com a duração de 30 dias. Por ter caído em
desuso, a legislação de 1944 já fazia depender a realização de inquérito público do
entendimento da sua necessidade por parte do Governo. Em finais de 1946 a figura do
PGU foi substituída pelo “anteplano” que contribuiu para consolidar o secretismo da
administração urbanística, uma vez que era entendido que, sendo um instrumento de
preparação de um PGU, era atribuição interna da Administração Pública, não
carecendo de publicitação. Esta legislação viria a vigorar até 1971, altura em que
surgiu o terceiro regulamento referente ao PGU. Nesta nova regulamentação surge
novamente a obrigatoriedade de publicitação dos diplomas urbanísticos.
Uma ideia geral que emana desta legislação é a participação só surgir no fim de
um processo, todo ele interno ao Estado, sinuoso percurso entre serviços da
Administração Pública que, associado a uma indefinição quanto ao faseamento dos
estudos urbanísticos, colocava grandes entraves a uma participação efectiva.
Em 1982, através do Decreto-Lei 208/82, surge a regulamentação do processo
de elaboração do Plano Director Municipal (PDM) que permitiu a clarificação das fases
de planeamento e prever os momentos de participação dos cidadãos ao longo do
processo. No entanto, a forma como este quadro legal burocratizava os estudos
(estudos sumários e estudos prévios) e o facto de não reconhecer eficácia à
aprovação final pela Assembleia Municipal, reservada para a publicação da ratificação
por parte do Governo, dá um sinal muito negativo ao colocar a decisão muito longe do
cidadão.
Este processo veio a demonstrar ser contraproducente pela sua complexidade,
actuando como um desincentivo ao planeamento municipal. Assim, em 1990, com o
DL 69/90, há uma simplificação de processos, não só ao nível do PDM, mas também
ao do Plano de Urbanização (PU) e Plano de Pormenor (PP). Ao nível da participação
dos cidadãos esta legislação, embora alargue a discussão pública e a publicitação ao
PU e ao PP, não deixa de ser um recuo para o ponto em que se encontrava durante o
Estado Novo. Sem um faseamento dos estudos, a apresentação de observações por
parte dos munícipes ficou dificultada. Simultaneamente recua-se na audição das
entidades locais como as Assembleia e Junta de Freguesia.
Como se verifica, o único instrumento de participação nos planos de
ordenamento do território é o inquérito público. No entanto, o momento tardio em que
o inquérito público tinha lugar, bem como a falta de garantias efectivas de ponderação,
 10

resposta e fundamentação por parte dos órgãos competentes, fazia com que este
instrumento fosse mais uma formalidade obrigatória do que uma fonte efectiva e
importante de informação a ter em conta. É claro que esta constatação nos levanta
uma série de dúvidas acerca do efeito que tal falta de ponderação terá implicado na
transparência das políticas urbanísticas e que custos não advirão desse facto para a
qualidade de vida das populações.
Em 1995, através da publicação da Lei 83/95 que regula o direito de participação
procedimental para a tutela de interesses difusos, no âmbito dos procedimentos
relacionados com os planos de ordenamento do território, bem como da decisão sobre
a localização de obras públicas e outros investimentos públicos com impacte relevante
no ambiente ou nas condições económicas e sociais das populações, ficou
assegurada e regulamentada uma “audiência prévia” a ter lugar na fase inicial do
procedimento principal, ou seja, o plano. Estamos em presença de uma inovação que
configura uma forma de participação preventiva em vez de reactiva (como sucedia
com a anterior legislação), permitindo a adição de contributos para a construção da
decisão numa fase em que é possível antever o conteúdo essencial da decisão e das
suas consequências.
Com a publicação da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e
do Urbanismo (LBOTU), a participação ficou consagrada como princípio geral da
política de ordenamento do território e urbanismo e como garantia dos cidadãos. Esta
garantia é operacionalizada através de um estádio de apreciação pública prévia à
aprovação dos instrumentos de gestão territorial e prevê ainda que, naqueles que são
vinculativos dos particulares, se possam adoptar “mecanismos reforçados de
participação dos cidadãos”, por via da concertação de interesses.
Em 1999, com a publicação do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão
Territorial (Decreto-Lei 380/99 de 22 de Setembro) as normas sobre a participação
distinguem, por um lado, os “interessados” e, por outro lado, os “representantes dos
interesses” presentes nos diversos organismos de acompanhamento e concertação de
interesses. Os primeiros têm reservada a participação directa, na qual intervêm
enquanto possuidores de interesses afectados pelo plano. Para os segundos a
participação é indirecta, intervindo em função de uma qualidade de representantes dos
interessados. Trata-se de uma inovação importante, esta incorporação de interesses
sociais, económicos, culturais, ambientais, em instância de colaboração, que
normalmente são restritas às entidades públicas e nas quais há processos de
participação mais intensos, nomeadamente através de negociação.
Este pacote legislativo que enquadra a intervenção dos interesses em planos de
ordenamento territorial traduz-se num claro reforço das garantias de participação,
sendo também significativo o facto de haver a consagração do dever de fundamentar
tecnicamente o conteúdo e opções dos instrumentos de gestão territorial ou da revisão
dos planos.

Participação nos instrumentos de planeamento: o caso da discussão

pública prévia à Revisão do PDM de Lisboa

Tendo percebido o enquadramento legal da participação em instrumentos de

planeamento urbanístico e a sua evolução histórica, iremos agora verificar a sua
aplicação, não descurando a abordagem de alguns constrangimentos
consensualmente diagnosticados na relação entre o Estado (autarquia) e a sociedade
civil.
No âmbito do nosso trabalho na área de Planeamento Urbanístico na Câmara
Municipal de Lisboa (CML), estivemos envolvidos no lançamento de diversos
processos de consulta do público no âmbito dos Planos Municipais de Ordenamento
 11

do Território13. Este facto (bem como a frequência da pós-graduação) motivou a nossa

reflexão acerca da participação da população em processos de planeamento local.
Especial interesse despertou-nos o processo referente à Revisão do Plano
Director Municipal (PDM), por se tratar de um plano que obriga os particulares e que
abrange todos os actores em presença no território municipal.
Os serviços de urbanismo, cumprindo a legislação, fazem a divulgação nas suas
instalações e gabinetes de atendimento, nas juntas de freguesia e, aproveitando a
facilidade de difusão que a Internet possibilita, também disponibilizam on-line14 os
documentos que servem de fundamentação ao despoletar do processo e que
descrevem os objectivos, metodologia e prazos a observar. Esta fase destina-se a
proporcionar uma forma de participação preventiva, permitindo a recolha de
contributos para a decisão.
Foram os elementos recolhidos no âmbito desta consulta pública que utilizámos
como elementos empíricos para a elaboração deste trabalho. No entanto, devemos
fazer aqui a ressalva de que não tivemos acesso aos registos de participação em
bruto, mas apenas às fichas que já incluíam uma tentativa de classificação e uma
descrição do conteúdo das participações do público. Aplicámos depois uma
metodologia de análise de conteúdo no sentido de constituir categorias com maior
operacionalidade.
Interessa agora explorar um pouco a relação que se estabelece, nos processos
de planeamento municipal, entre as duas esferas em presença e que são o Estado e a
“sociedade civil”. Nesta relação importa centrar a análise nos mecanismos que
permitem ou dificultam a participação.
A sociedade portuguesa é normalmente vista como possuindo graves défices de
participação e mobilização política dos seus cidadãos. Nos processos de
planeamento, nomeadamente municipal, essa apatia torna-se muito evidente, pois
trata-se de um nível de planeamento próximo do cidadão e que implica com o seu
quotidiano.
Podemos tentar caracterizar um conjunto de problemas, de ordem
essencialmente cultural, que são normalmente apontados como debilidades e que
podem contribuir para esta situação.
Os líderes públicos eleitos sustentam as suas decisões em pressupostos que
privilegiam a legitimidade política relegando para um segundo plano a legitimidade
técnica, sendo comum projectos iniciados num mandato do partido A serem
inviabilizados no mandato do partido B. Esta situação sucede porque a decisão tende
a obedecer a uma lógica político-partidária que subtilmente controla as formas e os
fóruns de participação.
Um outro aspecto, que resulta do anterior, tem a ver com a falta de fronteiras
claras entre a prática do planeamento e gestão territorial e os processos políticos. Isto
implica a opção, por parte dos líderes públicos locais, por acções e estratégias
casuísticas, que lhes garantem importantes impactos políticos, em detrimento de
lógicas de estratégias integradas, que possibilitam um desenvolvimento mais
sustentável. Esta prática de gestão territorial, associada à lógica do sistema eleitoral
actual, confere um carácter populista ao exercício do poder público e possibilita uma
cultura de poder discricionário, prevalecendo o interesse eleitoralista das elites
políticas sobre o interesse colectivo15.
Por outro lado, também ao nível dos profissionais do planeamento existe uma
falta de cultura e necessária abertura (desconfiança) para parcerias em processos de
planeamento e gestão territorial, naquilo que podemos caracterizar como um certo
autismo profissional. Há sempre presente uma certa atitude de “quem sabe disto
somos nós”, que é depois expressa no tipo de discurso que se utiliza nas
apresentações e discussões públicas onde as soluções são apresentadas quase como
dados adquiridos.
 12

Não podemos descurar também a importância que têm os baixos níveis de

literacia da população portuguesa, contribuindo para uma certa apatia e acomodação
face às injustiças sociais e urbanas.
Naturalmente que, neste contexto, não se procura o envolvimento e participação
de outras entidades, levando a que o processo seja mais pobre de conteúdos e
alcance, e mais frágil perante interesses particulares. Estes, conhecedores dos
constrangimentos dos serviços e das lacunas legais, têm muitas vezes uma actuação
de provocação, de atirar o barro à parede, para tentar o máximo de proveitos em
benefício próprio.
A afirmação do poder local em Portugal ao longo dos últimos 27 anos é
evidentemente um sucesso e uma conquista democrática importante. Trata-se da
primeira forma de descentralização política efectiva que abriu novos campos de acção
e influência ao nível local da administração e que permitiu, apesar de tudo, algum
desenvolvimento. No entanto, a par dos constrangimentos culturais já enunciados, há
ainda perversões que provocam sérios problemas, como a falta de integração de
políticas importantes ao nível dos transportes ou da habitação, por exemplo, bem
como a questão das finanças locais.
As autoridades locais, apesar de autónomas, dependem depois de uma série de
outros actores sociais com estratégias e, necessariamente, dependências próprias
que lhes limitam imenso a actuação ao nível do planeamento.
De igual modo, a forma de organização administrativa e burocrática é
extremamente injusta, levando a penosos procedimentos. Isto abre caminho ao
desenvolvimento de processos informais que permitam contornar as normas e
procedimentos existentes.
Todos estes factores contribuem para desmotivar iniciativas de participação por
parte das populações, sendo consensual uma certa ideia de “jogo viciado” à partida.
Isto, apesar das garantias que a legislação actual permite. No entanto, no que respeita
a estas permissões da lei, sabemos que atitudes e comportamentos não se assimilam
por decreto e que é necessário um certo período de aculturação.
No processo de consulta prévia que analisamos os registos de participação
pouco ultrapassaram a centena (128), apesar de ser um instrumento de planeamento
abrangente. Estas iniciativas de participação confirmam o sentido da reflexão que
temos vindo a desenvolver. Como verificámos noutro ponto, as manifestações
sociológicas dos processos de urbanização actuais caracterizam-se pela
complexificação da sociedade e pela individuação. Não é, por isso, estranho que as
iniciativas de participação de entidades representantes de interesses sectoriais (uti
cives), nomeadamente associações, sejam francamente inferiores (18,8%) às que
representam interesses particulares (71,1%) através de empresas e indivíduos (uti
singuli).

QUADRO 1 – Caracterização das entidades participantes

Entidade N % Σ%
Associação 19 14,8
Associação desportiva 2 1,6 18,8
Associação informal 3 2,3
Empresa 12 9,4
71,7
Indivíduo 79 61,7
Instituição 7 3,9 3,9
Outras 6 4,7 4,7
TOTAL 128 100,0 100,0

Fonte: CML, Revisão do PDM: Registo do Inquérito Público

 13

Quando se analisam os dados em função dos interesses sociais que se

representam na participação (Quadro 2), verifica-se que o maior peso relativo
corresponde ao “neutro” cidadão (47,7%). No entanto, esta categoria, que equivale a
61 registos, está muito inflacionada por pedidos simples de informação ou
documentação (41), o que reduz a 20 (15,6%) as participações que implicam tomada
de posição relativamente a uma qualquer temática. A segunda categoria com maior
peso é a dos proprietários, com 25% das participações, o que é muito significativo se
tivermos em conta o que dissemos anteriormente.

QUADRO 2 – Interesses sociais representados na participação

Interesse social N %
Ambiental/Defesa Património 6 4,7
Municipal 5 3,9
Cidadão 61 47,7
Ciência/Tecnologia 2 1,6
Moradores 7 5,5
Partido Político 1 0,8
Profissional 2 1,6
Promotores Imobiliários 2 1,6
Proprietário 32 25,0
Administração Central 3 2,3
Sindical 1 0,8
Solidariedade Social 2 1,6
Universidade 3 2,3
Outros 1 0,8
TOTAL 128 100,0

Fonte: CML, Revisão do PDM: Registo do Inquérito Público

Os proprietários participam essencialmente numa perspectiva de contestação de

regras existentes, no sentido de conseguirem mais área de construção. A tendência
para existir tensão entre a propriedade urbana e a decisão administrativa é uma
consequência da atitude cultural, intrinsecamente enraizada na sociedade portuguesa,
que encara a propriedade como algo do foro privado sem qualquer relação com o foro
público. Esta é seguramente a causa profunda de imensos erros (crimes?)
urbanísticos.
Analisando a participação segundo a motivação (Quadro 3), correspondendo a
uma classificação das razões de participação, verifica-se que o simples pedido de
informação corresponde a 32,8% do total, a participação desinteressada, a 29,7%, e a
participação interessada, a 35,2%. Estes resultados comprovam uma grande
tendência para a participação uti singuli.

QUADRO 3 – Participação quanto à motivação

Participação N %
Desinteressada 38 29,7
Interessada 45 35,2
Informação 42 32,8
Outra 3 2,3
TOTAL 128 100,0

Fonte: CML, Revisão do PDM: Registo do Inquérito Público

Como se verificou ser grande o peso da categoria “pedido de

documentação/informação”, na análise do assunto (razão) da participação decidimos
 14

ignorá-la, obtendo assim um universo mais restrito de 87 participações (Quadro 4).

Assim, verifica-se que a assunção da pretensão de construir, reclamando para o efeito
uma alteração da classificação do espaço urbano, corresponde a 26,4% que é uma
das parcelas com maior peso. No entanto, se adicionarmos os 13,8% da reclamação
de alteração de classificação de espaço que não refere explicitamente a intenção de
construir, podemos chegar aos 40,2%.

QUADRO 4 – Assunto da participação

Assunto N % Σ%
Alteração classificação espaço 12 13,8 13,8
Alteração regras cálculo compensações urbanísticas 2 2,3 2,3
Ambiente, espaços verdes, qualidade vida, património 27 31,0 31,0
Comentários gerais à revisão 11 12,6 12,6
Manutenção de compromissos 2 2,3 2,3
Não inclusão de edifício no Inventário Municipal Património 2 2,3 2,3
Pretensão de construção 9 10,3
26,4
Pretensão de construção/Alteração classificação espaço 14 16,1
Outros 8 9,2 9,2
TOTAL 87 100,0 100,0

Fonte: CML, Revisão do PDM: Registo do Inquérito Público

A participação desinteressada especializa-se sobretudo nos temas relacionados

com o ambiente, a qualidade de vida e a defesa do património, correspondendo a 31%
das iniciativas de participação. Evidencia-se, desse modo, a preocupação que estas
temáticas despoletam actualmente. Por outro lado, pode ter a ver com uma forte
tendência para processos de gentrificação de diversas zonas de Lisboa, onde valores
relacionados com a simbologia do local e a qualidade do ambiente urbano são
extremamente importantes.
Apesar de tudo, o enfoque nestas temáticas dá um sinal encorajador de alguma
motivação cultural urbana, embora algo latente, a que faltará uma efectiva
participação, entendida como acção política concreta. Há uma ideia consensual de
que nos actuais processos de participação se verifica uma maior consciência política,
que é prometedor a médio e longo prazo enquanto não se estende a toda a
população. Aliás como todos os processos de aculturação. No entanto, no caso aqui
analisado não podemos dizer que isso seja uma evidência, havendo ainda um longo
caminho a percorrer.

Que evolução para a participação?

Com o perigo que advém das estratégias de captação de recursos, por parte dos
estados, no âmbito dos processos de globalização, poderem trazer um acréscimo de
exclusão às sociedades, em geral, e às cidades, em particular, simultaneamente com
as tendências do aumento da individuação e uma organização territorial difusa, há um
perigo muito sério da criação de desequilíbrios comprometedores do futuro.
No entanto, parece ser precisamente nos órgãos da administração pública
(central) que estão centrados os maiores desafios e o apelo para uma acção criativa.
A administração de espaços partilhados por diversos actores sociais com estratégias e
dependências próprias exige, não só a constituição de um conjunto normativo que
permita uma estruturação equilibrada desses espaços, mas também iniciativas
promotoras de acções comuns entre os diferentes actores, criando estruturas de
 15

partenariado. No fundo, trata-se de fomentar um verdadeiro enquadramento de

governança urbana.
Com 27 anos de experiência democrática, é ainda evidente a co-existência de
reminiscências pré-modernas com elementos claramente pós-modernos no seio da
sociedade portuguesa. A gestão e regulação das mudanças necessárias, em especial
no âmbito do desenvolvimento das cidades, é essencial para uma evolução
sustentada.
Ao nível do planeamento urbano, torna-se evidente a necessidade de
instrumentos que incluam perspectivas estratégicas e permitam a flexibilidade
suficiente para a negociação e a partilha de ideias e esforços. É evidente que este
caminho exige o reforço de responsabilidades e recursos.
Mas estes instrumentos não são, só por si, suficientes. São necessárias
mudanças em áreas ligadas com a gestão sustentada do território, das quais
destacamos as relacionadas com a política de solos ou com o financiamento das
autarquias.
Há também a necessidade de evolução para o desenvolvimento de estruturas ou
fóruns de participação, independentes das lógicas burocráticas do aparelho estatal
(central e local), que ofereça aos diversos actores maior confiança para a participação.
Este “salto” é contudo difícil, desde logo pelas reacções de interesses corporativos
instalados, mas também porque as lideranças políticas, ávidas de protagonismo,
colocam as maiores reservas16. Também no que respeita aos instrumentos legais a
ideia de partilha da administração é contraditória com as bases tradicionais do sistema
administrativo. Daí que uma das condições fundamentais para que este panorama se
altere seja uma vontade política efectiva de mudança, a gestão planeada dessa
mesma mudança e a constituição de estratégias e legislação claras de integração de
iniciativas e instituições.
Este centrar da responsabilidade e liderança dos processos de mudança na
administração pública não invalida a participação da sociedade civil. É fundamental o
desenvolvimento de uma motivação cultural urbana e, consequentemente, a
implicação em acções políticas de governação participada no sentido de promover
maior equidade social e qualidade urbana. Com a estrutural falta de cultura de
participação, esta motivação é a base essencial da governança urbana.
O reforço das associações cívicas existentes e a promoção de novos espaços
de reflexão e intervenção, nomeadamente ao nível local, poderá ser o caminho mais
lógico a percorrer. Resta saber se existe uma efectiva vontade de apoio a estas
iniciativas por parte do aparelho político. É nossa convicção que, havendo a instituição
de movimentos efectivos na sociedade, os líderes e decisores políticos não poderão
deixar de assimilar essa nova cultura de governança urbana.
Se entendermos que construir, produzir um espaço é também produzir um
poder, então tem toda a pertinência tomar consciência de que o tema da governança
urbana deve ser bem compreendido e definido para evitar que se venha a levantar a
questão do conflito entre a legitimidade delegada do governo autárquico e a
legitimidade inata do habitante-citadino (uti socius e uti cives). Há que afirmar que esta
nova visão do governo da cidade não pretende diminuir o poder do decisor, bem pelo
contrário, ela permitirá um reforço dessa legitimidade, ao permitir que a decisão
contemple apoios mais vastos e alargados. Não se deve confundir "o processo de
decidir" com "o processo de preparar a decisão". Ora a governança urbana constitui
um mecanismo participativo que ajuda a preparar decisões certas, apropriadas e
consensuais.

Bibliografia
 16

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TOURAINE, Alain (1996), O Que é a Democracia, Lisboa: Instituto Piaget.

Notas
 17

1
A actividade inovadora tem sobressaído, em áreas como Silicon Valley na Califórnia, Route 128 em Boston, Emilia-
Romagna no norte de Itália, o Rhur na Alemanha, etc. Nestes territórios podem encontrar-se algumas características
específicas que promovem a inovação, como recursos humanos (qualificações, competências, motivação), recursos
técnicos e financeiros (capacidade para produzir I&D, para usar e adaptar as tecnologias), infra-estruturas físicas
(equipamentos, redes de acessibilidades, instalações), redes de relações imateriais intra e inter-território, a existência
de uma base de conhecimentos (empresas de base tecnológica, instituições de I&D, factores organizacionais,
instituições de ensino superior), condições de mercado (condições de oferta e de procura).
2
O estado-providência é um sistema assente num contrato social entre o capital e o trabalho, regulado pelo Estado, no
sentido de proporcionar uma compatibilização entre os interesses do capital e a garantia de alguns direitos como o
trabalho, a luta contra a pobreza e a exclusão social, a protecção contra riscos individuais e sociais e a promoção da
igualdade de oportunidades. O objectivo do contrato social é produzir um equilíbrio da relação entre acumulação e
legitimação, elevados níveis de investimento em bens, equipamentos e consumos sociais, e uma estrutura
administrativa consciente da legitimidade dos direitos sociais dos cidadãos.
3
LEFEBVRE, Henri (1968), Le Droit à la Ville, Paris: Anthropos.
4
CASTELLS, Manuel (1972), La Question Urbaine, Paris: Maspero.
5
CHOMBART-DE-LAUWE, Paul-Henry (1982), La fin des villes: Mythe ou réalité?, Paris: Calmann-Lévy.
6
Muitas vezes estas zonas, referenciadas como tendo uma qualidade urbana singular, são os chamados condomínios
privados (murados) onde a vivência urbana generalizada está negada e só alguns (poucos) podem usufruir das
condições ali existentes. Trata-se verdadeiramente de uma negação de cidade. Por outro lado, há sinais de
gentrificação de outras zonas que são consideradas modelos de qualidade urbana como é o caso, em Lisboa, do Bairro
de Alvalade (vd. Rodrigues, 1999).
7
Estas iniciativas culminaram na publicação de um Livro Verde do Ambiente Urbano, aprovado em 1991 pelo Conselho
de Ministros do Ambiente da UE.
8
Nimby (Not in my backyard, ou seja, não no meu quintal): Sigla anglo-saxónica para definir movimentos mais ou
menos organizados de populações que reagem contra a instalação de determinados serviços ou equipamentos junto
das suas zonas de residência, em atitudes pouco solidárias com a restante população do país ou da região, apesar de
reconhecerem a sua importância. Com o devido distanciamento, e sem um conhecimento do conjunto de argumentos
que deram origem aos protestos, podemos entender os movimentos contra a co-incineração em Souselas e em Setúbal
como exemplos deste tipo de reacções.
9
A tendência recente vai no sentido de uma maior intervenção por parte da sociedade civil face aos problemas que
tardam em ser resolvidos ou que constituem preocupações. É o caso da apresentação de manifestos, abaixo
assinados, petições, etc. que têm proliferado face à ausência de respostas por parte dos governos e da administração
pública. São também visíveis sinais de intolerância perante atentados urbanísticos como por exemplo o caso das
Torres Dons do Tejo que, numa negociação directa entre promotores e administração da Parque Expo, fizeram
substituir a localização de um equipamento colectivo por um lote de duas torres sobranceiras ao rio Tejo.
10
É necessário explicar que o termo que aqui utilizamos de governança, que muitas vezes é erradamente utilizado
como sinónimo de governo, é entendido como um modo de produção e de regulação fundado na parceria entre o poder
público e os interesses privados, isto é, na constituição de uma relação de partenariado entre indivíduos e instituições,
públicas e privadas, no sentido da resolução comum de problemas.
11
Artigo 267º (Estrutura da Administração); #1. A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a
burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão
efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de
representação democrática.
12
Artigo 65º (Habitação e Urbanismo); #5. É garantida a participação dos interessados na elaboração dos instrumentos
de planeamento urbanístico e de quaisquer outros instrumentos de planeamento físico do território.
13
Estão incluídas neste conjunto as discussões públicas prévias à elaboração do Plano de Urbanização da Zona
Ribeirinha Oriental (PUZRO), Revisão do Plano Director Municipal, Revisão do Plano de Pormenor do Alto do Parque
 18

Eduardo VII, Plano de Pormenor da Palma de Baixo, Plano de Pormenor dos Bairros da Liberdade e Serafina, Plano de
Pormenor do Alvito, Plano de Pormenor da Artilharia Um e Plano de Pormenor de Alcântara-Rio.
14
No endereço http://ulisses.cm-lisboa.pt.
15
Há no entanto casos de decisões políticas que originaram reacções por parte da sociedade e que inviabilizaram
essas mesmas pretensões. Retenhamos como exemplos a contestação de que foram alvo o Plano de Ordenamento da
Zona Ribeirinha (POZOR), de iniciativa da Administração do Porto de Lisboa, ou o Elevador do Castelo de S. Jorge,
iniciativa do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, João Soares.
16
Veja-se o caso, em Lisboa, do Conselho do Planeamento Estratégico que, sendo um órgão consultivo do Presidente
da Câmara onde tinham assento diversas entidades e personalidades da Cidade, nunca mais foi convocado porque o
anterior presidente (João Soares) não lhe reconhecia legitimidade (porque não tinha sido sufragado pela população,
imagine-se!).