Cuprins

1. Introducere. ..........................................................................................................................................1
2. Noţiunile de „guvernare” şi de „guvernanţă” ...................................................................................2
3. Guvernanţa multinivel a Uniunii Europene ..........................................................................................5
4. Guvernanţa multinivel în România .......................................................................................................6
5. Scurte concluzii ......................................................................................................................................7
BIBLIOGRAFIE ..........................................................................................................................................8
1. Bache, M. Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, 2004 Commission of the
European Communities, COM(2001) 428, European Governance – A White Paper, Brussels, 2001, p. 8;..8
2. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered”,
SERGE Working Paper , 2003; ......................................................................................................................8
3. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered”,
SERGE Working Paper , 2003; ......................................................................................................................8
4. G. Peters şi J. Pierre, “Multi-level Governance and Democracy: A Faustian Bargain” în I. Bache, M.
Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, 2004; .............................................................8
5. Kohler-Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European
Studies, Oslo, 2006, p. 3 ................................................................................................................................8
6. Monica Munteanu, „Guvernanţa europeană şi dinamica formulării politicilor publice în România”,
Sfera Politicii, Nr. 125/2006; .........................................................................................................................8
7. Awesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level Governance, Political
Perspectives Graduate Journal, Vol. 2, nr. 8, 2007; .......................................................................................8
8. Luminiţa Gabriela Popescu, „Mecanisme de guvernare şi politici publice în Uniunea Europeană”,
Suport de curs, SNSPA, Bucureşti, 2009. ......................................................................................................8

1
 „Există multe obiective pe care nu le putem
atinge singuri, ci numai împreună.
Sarcinile sunt împărţite între Uniunea Europeană,
statele membre şi autorităţile locale
şi regionale ale acestora.” 1

GUVERNANȚA MULTILEVEL
-PE MAI MULTE NIVELURI-

1. Introducere.

La 27 martie 2007, a avut loc la Berlin o reuniune a şefilor de stat şi de guvern ai statelor
membre ai Uniunii Europene ce s-a concretizat cu Declaraţia de la Berlin. Această declaraţie a
recunoscut importanţa guvernanţei pe mai multe niveluri, consacrând în acest mod viziunea şi
concepţia asupra Europei. Astfel, guvernanţa este văzută ca una din cheile principale ale reuşitei
procesului de integrare europeană. Europa va fi puternică, instituţiile sale vor fi legitime,
politicile sale – eficiente, cetăţenii săi se vor simţi implicaţi şi luaţi în considerare, dacă modul
său de guvernanţă garantează cooperarea între diferitele niveluri ale puterii, în vederea aplicării
agendei comunitare şi pentru a răspunde provocărilor globale.

1
Fragment din declaraţie cu ocazia celei de-a 50-a aniversări a semnării Tratatului de la Roma, Berlin, 25
martie 2007, Sursa: http://ec.europa.eu/regional_policy
1
 Aproximativ 95000 de administraţii locale din Uniunea Europeană dispun de competenţe
majore în sectoare-cheie, precum educaţia, mediul, dezvoltarea economică, amenajarea
teritorială, transporturile, serviciile publice şi politicile sociale, şi contribuie la exercitarea
democraţiei şi a cetăţeniei europene. Astfel, autorităţile locale şi regionale reprezintă: 1
− 16% din PIB-ul UE;
− 1/3 din cheltuielile publice;
− 2/3 din totalitatea cheltuielilor pentru investiţii publice;
− 56% din ocuparea forţei de muncă.

Criza actuală privind problema migraţiei în statele membre ale Uniunii Europene scoate în
evidenţă importanţa unei bune guvernanţe, mai ales la nivel european, precum şi necesitatea
implicării susţinute a autorităţilor locale şi regionale în conceperea şi implementarea strategiilor,
având în vedere că acestea pun în aplicare aproape 70% din legislaţia europeană.

2. Noţiunile de „guvernare” şi de „guvernanţă”

O primă distincţie care trebuie făcută este aceea dintre guvern cu acţiunea sa, guvernarea şi
guvernanţa. Dacă Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea şi legitimitatea de a
acţiona asupra cetăţenilor prin instituţii care concentrează puterea şi aplică deciziile, în schimb,
guvernanţa este o „altfel de guvernare”, o alternativă la acţiunea guvernamentală, care vizează
distribuirea puterii în spaţiul public printr-o negociere a autorităţii şi o abordare incrementală a
deciziei în reţele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat – sindicate), parteneriat
public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat civic (autorităţi publice –
societate civilă).2

Etimologia termenului de guvernare provine din grecescul “kubernân”- care se traduce

prin a conduce o navă. Astăzi, noţiunea de guvernare are cel puţin două semnificaţii: 3

– guvernarea ca instituţie-atunci când este folosit în sens strict şi

– guvernarea ca proces-în cazul în care este utilizat în sens larg.

1
Sursa: http://www.dexia.be/fr/particulier/press/pressrelease20090205- localauthorities.htm
2
Monica Munteanu, „Guvernanţa europeană şi dinamica formulării politicilor publice în România”, Sfera Politicii,
Nr. 125/2006, p. 31
3
Luminiţa Gabriela Popescu, „Mecanisme de guvernare şi politici publice în Uniunea Europeană”, Suport de curs,
SNSPA, Bucureşti, 2009, p. 7
2
 Guvernarea ca proces se referă la conducerea sau la activităţile destinate ghidării modului
în care sunt conduşi oamenii. Conducerea este interpretată din perspectiva direcţionării şi
leadershipului. Se referă, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, în care sensul de
autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forţelor. 1

Al doilea termen ce trebuie clarificat este acela de „guvernanţă” (governance), aceasta

fiind rezultatul unei lipse a ierarhiilor tradiţionale, dezvoltată mai ales datorită interdependenţei
tot mai mare dintre state, dezvoltându-se astfel reţele orizontale la care nu participă doar statul ci,
şi alţi actori implicaţi în luarea deciziilor, fiind astfel o „guvernare fără guvernământ”.2

Cartea Albă a Guvernanţei Europene defineşte guvernanţa ca fiind „reguli, procese şi

comportamente care afectează modul în care puterile sunt exercitate la nivel european, în speţă
prin deschidere, participare, eficacitate şi coerenţă”3. Schout şi Jordan remarcă faptul că prin
introducerea termenului de guvernanţă şi prin concentrarea pe deschidere şi participare, Comisia
Europeană doreşte o coordonare voluntară între state acolo unde este posibil. Jon Pierre face
distincţia între două accepţiuni ale noţiunii de guvernanţă: prima, privită ca pe o adaptare a
statului la noul mediu extern al secolului XX, o separă de guvernământ prin faptul că la noile
relaţii apărute în sfera internaţională a luării deciziilor participă şi actorii publici, formându-se
structuri non-ierarhice de decizie; o a doua definiţie se referă la guvernanţă ca fiind
„reprezentarea teoretică şi conceptuală a coordonării sistemelor sociale” 4. Kohler-Koch şi
Rittberger adaugă celor două perspective şi conceptul de „bună guvernare”, prezent de asemenea
şi în Cartea Albă a Guvernării Europene, concept care este crucial în reuşita relaţiilor din cadrul
Uniunii şi care de asemenea sporeşte legitimitatea celor care deţin puterea (Kohler-Koch şi
Rittberger). J. Kooiman surprinde şi el o caracteristică importantă a guvernanţei, privind-o nu ca
pe un rezultat final, de sine stătătoare, ci ca pe un proces aflat în continuă schimbare în ceea ce
priveşte luarea de decizii comune şi implementarea lor.5

1
Ibidem
2
A. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered?”,
SERGE Working Paper , 2003, p. 3
3
Commission of the European Communities, COM(2001) 428, European Governance – A White Paper,
Brussels, 2001, p. 8
4
J. Pierre în B. Kohler-Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for
European Studies, Oslo, 2006, p. 3
5
A. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or Centrally Steered?”,
SERGE Working Paper, 2003, p. 3
3
 Majoritatea studiilor despre guvernanţa europeană au în vedere „un set unic de instituţii
multi-nivel, non-ierarhice şi regulatoare şi un mix hibrid de actori statali şi non-statali” 1.

Această definiţie surprinde unicitatea sistemului european în care nu există o instituţie

unică cu putere de decizie supremă şi faptul că tocmai această stratificare pe mai multe niveluri
de decizie la care participă nu numai statul, ci şi Uniunea (mai ales prin Comisia Europeană),
autorităţile locale şi alţi actori care nu ţin de stat. Putem face aici departajarea între nivelul
supranaţional, naţional şi regional, toate participând la guvernanţă, cooperând sau intrând în
relaţie de complementaritate, însă într-o configuraţie ce depinde de aria politicii implicate şi de
regulile şi practicile stabilite la nivel european.

Kohler-Koch şi Rittberger sunt de părere că în timp trăsăturile generale ale guvernanţei,

cum ar fi structura sa pe diferite niveluri, se întâlneşte la nivelul tuturor pilonilor, există şi
caracteristici care se întâlnesc doar în cadrul primului pilon: gradul mare de reglementare al
politicilor, reţelele public-privat.2 Astfel este realizată o diferenţiere între guvernanţa strict
reglementată, împărţită pe mai multe niveluri, unde politicile şi implementarea politicilor sunt
rezultatul unei interacţiuni strânse între diverşii actori supranaţionali, naţionali şi locali sau
regionali, fiecare având un rol bine definit şi guvernanţa drept concept general, care include şi
latura puternic interguvernamentală a Uniunii în cazul problemelor legate de securitate, apărare,
poliţie şi cooperare judiciară. În al doilea caz, nu mai există o instituţionalizare puternică şi nici
existenţa unor ierarhii, problemele şi deciziile fiind dezbătute doar de către guvernele statelor
membre, celelalte instituţii având un rol neînsemnat..

Guvernanţa la nivelul Uniunii nu poate fi gândită doar la nivelul supranaţional, ea

existând tocmai datorită împărţirii puterilor cu celelalte niveluri de guvernanţă. Spre exemplu,
UE nu ar exista fără statele membre şi fără aportul acestora la instituţiile europene. Uniunea
Europeană trebuie să se bazeze pe guvernele naţionale şi agenţiile acestora pentru a transpune şi
implementa politicile la nivel naţional şi local, astfel dezvoltându-se un nou concept: guvernanţa
multinivel (multi-level governance), aceasta extinzându-se până la nivelul regiunilor şi
autorităţilor locale, mai ales în ceea ce priveşte politica referitoare la fondurile structurale.

1
S. Hix în B. Kohler-Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for
European Studies, Oslo, 2006, p. 8
2
Kohler-Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA Centre for European
Studies, Oslo, 2006, pp. 8-9
4
 3. Guvernanţa multinivel a Uniunii Europene

Guvernanţa se bazează pe flexibilitate şi subsidiaritate, iar într-o uniune cu un număr tot

mai mare de membri trebuiau găsite noi forme de cooperare care să ducă în final la o coordonare
mai bună şi la prosperitate. Astfel a apărut guvernanţa multinivel al cărui punct de plecare este
„existenţa de competenţe suprapuse între diferite niveluri de guvernământ”1. Din această
perspectivă competenţele decizionale, dar şi implementarea legislaţiei comunitare nu mai ţin doar
de nivelul naţional, de guverne, ci sunt împărţite între diverşi actori aflaţi la niveluri diferite,
crescând astfel rolul autorităţilor locale în cadrul Uniunii.

G. Marks şi L. Hooghe disting două tipuri de guvernanţă multinivel2:

– Tipul 1, întemeiat pe semi-federalism, în care autoritatea este distribuită la un anumit nivel şi
se bazează pe un cadru instituţional strict, acest sistem fiind cunoscut şi sub denumirea de sistem
de guvernare multinivel de tip instituţional
– Tipul 2, în care puterea nu este limitată doar la anumite jurisdicţii, ci operează la diverse
dimensiuni teritoriale, geografice, fiind mult mai flexibilă decât tipul 1. Acest tip de guvernanţă
este bazat pe o implicare mai mică a instituţiilor publice, apărând şi alţi actori.

În cazul Uniunii Europene, la o primă vedere poate părea tipic tipul 2, din perspectiva în
care statul nu mai deţine singur puterea în cadrul procesului politic european, ci o împarte cu
diferiţi actori implicaţi în procesul politic. Noţiunea de guvernanţă multinivel desemnează în
cadrul Uniunii faptul că autorităţile sub-regionale, regionale, naţionale şi supranaţionale
interacţionează între ele în diversele faze ale procesului politic. Această interacţiune poate avea
două dimensiuni: una verticală, între diferite niveluri de guvernământ; şi una orizontală, între
actorii relevanţi din cadrul aceluiaşi nivel.

Acest tip de guvernanţă este important pentru că defineşte o nouă caracteristică a

cooperării europene şi anume aceea că au fost depăşite barierele impuse de executiv şi că există o
interacţiune a actorilor din diferite „arene” în identificarea şi rezolvarea problemelor comune prin
cooperare şi coordonare, având ca rezultat luarea de decizii comune obligatorii pentru toţi. Era
necesară o asemenea evoluţie deoarece o guvernare doar la nivelul supra-naţional şi naţional prin

1
Marks, Gary în A. Awesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level
Governance, Political Perspectives Graduate Journal, Vol. 2, nr. 8, 2007, p. 3
2
I. Bache, M. Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, 2004, pp. 15-20
5
instituţiile Uniunii ar fi negat importanţa celor asupra cărora se răsfrâng politicile comunitare.
Fără o cooperare şi cu nivelul naţional, celelalte două niveluri nu ar fi reuşit în primul rând să
elaboreze politici cu adevărat necesare pentru o dezvoltare a Uniunii şi mai mult decât atât, nu ar
fi reuşit să le implementeze, deoarece s-ar fi lovit de opoziţia actorilor domestici.

Guvernanţa multinivel trebuie privită şi din punctul de vedere al rolului pe care îl au

instituţiile europene. Aceste relaţii între diverşii actori existenţi la un moment dat nu iau naştere
şi nici nu ar reuşi să fie stabile dacă instituţiile nu ar crea un sistem în care aceste relaţii să existe,
definindu-le şi coordonând cooperarea dintre diferitele niveluri de guvernământ.1

4. Guvernanţa multinivel în România

În România, problematica guvernanţei multinivel este una de actualitate. Ţara noastră a

trebuit într-o perioadă scurtă de timp să facă faţă unor exigenţe venite din partea Uniunii
Europene în faza de stat candidat, exigenţe ce trebuie să le îndeplinească şi după ce a aderat la 1
ianuarie2007.
România, ca o fostă ţară comunistă, a avut ca probleme în ceea ce priveşte aplicarea
modelului de guvernanţă multinivel lipsa de standarde şi de raţionalitate în alocarea resurselor la
nivelul tuturor actorilor implicaţi, precum şi inadecvarea instrumentelor de conducere şi control
al reţelelor de guvernanţă între diverşi actori.

Implementarea guvernanţei multinivel în România se face prin mai multe canale, acestea
fiind:2
1. coerciţia, care rezultă din faptul că U.E. este capabilă să emită acte cu putere obligatorie
adoptate în aplicarea unor acte legislative şi care produc o omogenizare a aplicării şi a efectelor
obţinute;
2. imitarea modelelor care rezultă din transferul politicilor europene;
3. ajustare, bazat pe faptul că statele membre reacţionează similar la condiţiile create de U.E.;
4. polidifuzie, realizată de o varietate de actori care transferă idei şi practici în diferite moduri.

1
A se vedea G. Peters şi J. Pierre, “Multi-level Governance and Democracy: A Faustian Bargain?” în I.
Bache, M. Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, 2004, pp. 74-89
2
Luminiţa Gabriela Popescu, op. cit., p. 70
6
 În perioada de preaderare, actorii locali şi regionali ai noilor membri ai UE şi implicit şi ai
României au luat contact în mod direct cu diverse elemente ale modelului de guvernanţă
multinivel prin intermediul schemelor de asistenţă. Făcând referire la conceptul de „Europa
Regiunilor”, Comisia Europeană a fost preocupată nu atât de descentralizare, ci mai degrabă de
promovarea noţiunii de parteneriat la diferite niveluri, care însemna o distribuţie a autorităţii
printre actorii naţionali şi regionali în aplicarea şi implementarea programelor.

Astfel, în România, guvernul central, dar şi autorităţile publice de la diferite niveluri, au fost
nevoite să facă faţă condiţionalităţilor impuse de fondurile de preaderare, apoi de cele structurale
şi de implementarea acestora.

5. Scurte concluzii

Perspectiva guvernanţei se bazează atât pe politica comparată, cât şi pe relaţiile

internaţionale, şi are ca fundament înţelegerea şi aplicarea dreptului european.

În privinţa guvernanţei multinivel la nivel european au fost făcuţi paşi importanţi.

Comitetul Regiunilor a propus în anul 2009 o consultare generală, pentru a colecta punctele de
vedere ale autorităţilor, asociaţiilor şi părţilor interesate, cu privire la cea mai bună modalitate de
aplicare a guvernanţei pe mai multe niveluri în Europa. Astfel, Comitetul Regiunilor a elaborat
un model de Carte albă a guvernanţei pe mai multe niveluri în care guvernanţa multinivel este
văzută ca o acţiune coordonată a Uniunii Europene, a statelor naţionale şi a autorităţilor locale şi
regionale bazată pe parteneriat şi vizând elaborarea şi aplicarea politicilor europene.

La nivelul României s-au produs modificări pentru a răspunde exigenţelor Uniunii

Europene prin demararea procesului de descentralizare, proces care încă nu şi-a atins nivelul
maxim şi care ar putea fi definitivat prin realizarea unei reforme solide în materie de
regionalizare.

Dacă guvernanţa este cheia prin care procesul de integrare europeană îşi va atinge
obiectivele sale de a construi o Europă incluzivă, care să genereze bunăstare pentru toţi cetăţenii
europeni, acest lucru depinde în principal de voinţa statelor membre, de modul în care ele înţeleg
să construiască acest lucru prin renunţare la partea din prerogativele pe care statele le deţineau în
mod tradiţional la nivel central.

7
 BIBLIOGRAFIE

1. Bache, M. Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University Press, 2004

Commission of the European Communities, COM(2001) 428, European
Governance – A White Paper, Brussels, 2001, p. 8;
2. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or
Centrally Steered”, SERGE Working Paper , 2003;
3. Schout, A. Jordan, “Coordinated European Governance: Self Organizing or
Centrally Steered”, SERGE Working Paper , 2003;
4. G. Peters şi J. Pierre, “Multi-level Governance and Democracy: A Faustian
Bargain” în I. Bache, M. Flinders, Multi-Level Governance, Oxford University
Press, 2004;
5. Kohler-Koch, B. Rittberger, The Governance “Turn” in EU Studies, ARENA
Centre for European Studies, Oslo, 2006, p. 3
6. Monica Munteanu, „Guvernanţa europeană şi dinamica formulării politicilor
publice în România”, Sfera Politicii, Nr. 125/2006;
7. Awesti, The European Union, New Institutionalism and Types of Multi-Level
Governance, Political Perspectives Graduate Journal, Vol. 2, nr. 8, 2007;
8. Luminiţa Gabriela Popescu, „Mecanisme de guvernare şi politici publice în
Uniunea Europeană”, Suport de curs, SNSPA, Bucureşti, 2009.