UNIUNEA EUROPEANĂ Inovaţie în Administraţie

GUVERNUL ROMÂNIEI
Fondul Social European  Programul Operaţional
Ministerul Administraţiei şi
Internelor  „Dezvoltarea Capacităţii
Administrative” 

ROMÂNIA
MINISTERUL EDUCAŢIEI, CERCETĂRII ŞI TINERETULUI
UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI CLUJ-NAPOCA
Str. Mihail Kogâlniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca
Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22
Fax (00) 40-264-59.19.06
E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro

DESCENTRALIZARE. DEZVOLTARE URBANĂ

SUPORT DE CURS

Prof. Univ. Dr. Forman Balazs Gyorgy

Conf. univ. dr. Elena Maria Minea
Lector univ. dr. Călin Ghiolţan
Lector univ. dr. Viorel Stănică

  1
 CUPRINS
CAPITOLUL 1. DESCENTRALIZAREA ............................................................................................ 3 

1.1. Descentralizarea. Ce este şi de ce trebuie să ne preocupe? ......................................................... 9 

1.2. Regimuri de organizare a administraţiei publice din perspectiva relaţiei centru-periferie........ 18 

1.3. Descentralizarea administrativă – definiţii şi evoluţie .............................................................. 23 

CAPITOLUL 2. DEZVOLTARE URBANĂ ...................................................................................... 33 

2.1. Problema dezvoltării urbane în legislaţia administrativă interbelică a României ..................... 33 

2.2. Dezvoltarea urbană în România în perioada regimului communist. Impactul politicilor şi

modelelor de organizare administrativă asupra dezvoltării urbane .................................................. 34 

2.3. Caracteristicile dezvoltării urbane în România după anul 1990 ................................................ 38 

2.3.1. Zone metropolitane ............................................................................................................. 39 

2.3.2. Noi tipuri de amenajări industrial-urbane. Parcul industrial............................................... 43 

CAPITOLUL 3. INCIDENŢA REGLEMENTĂRILOR LEGALE ÎN DOMENIUL DEZVOLTĂRII

URBANE ............................................................................................................................................. 47 

3.1. Planificarea urbană între coerența unității și gestionarea diferențelor ...................................... 47 

3.2. Analiza reglementărilor juridice incidente în domeniul urbanismului ...................................... 60 

3.3. Incidența reglementărilor vizând protecția consumatorilor în domeniul construcțiilor ............ 78 

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 93 

  2
 PROGRAM POSTUNIVERSITAR ÎN MANAGEMENTUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Syllabus pentru disciplina

DESCENTRALIZARE. DEZVOLTARE URBANĂ

Informaţii generale despre curs, seminar, lucrare practică sau laborator

Titlul disciplinei: Descentralizare. Dezvoltare urbană

Locul de desfăşurare: Facultatea de Știinte Politice, Administrative si ale Comunicării
Programarea în orar a activităţilor: 6 întâlniri, conform programării

Informaţii despre titularul de curs, seminar, lucrare practică sau laborator

Nume, titlul ştiinţific: Minea Elena Maria, conferenţiar universitar doctor

Informaţii de contact : elena_maria_minea@yahoo.com
Ore de audienţă: luni, 12-14

Descrierea modulului «Dezvoltare urbană » (2)

Obiective: cunoașterea și aprofundarea problematicii actuale privind amenajarea teritoriului
și urbanismul, în România și în lume; găsirea soluțiilor optime în ceea ce privește gestionarea
durabilă a resurselor în scopul îmbunătățirii calității vieții umane.
Rolul primordial al orașelor în lumea de azi nu poate fi contestat : orașele sunt atât pol de
dezvoltare, generatori de progres, cât și concentrări de probleme și contraste economice sau sociale,
surse de deteriorare a mediului.
Tendințele majore ce caracterizează evoluția lumii de azi influențează în foarte mare măsură
tocmai orașele, așteptând de la acestea noi răspunsuri. Problema fundamentală pare a fi modul în care
orașele reușesc să adapteze ritmul lor de evoluție spațială la ritmul accelerat al schimbărilor în toate
domeniile.
Descrierea modulului: materialul prezintă, într-o succesiune logică, principalele aspecte ale
urbanismului modern în contextul multiplicării și diversificării provocărilor lansate de schimbările
majore de natură social-politică, economică și demografică.
  3
 În scopul însușirii facile a conținutului disciplinei vor fi utilizate materiale informative
prezentate în format scris.
Finalizarea activităților de curs presupune ca masteranzii să cunoască și să-și asume
obligațiile care potențial le pot reveni în rezolvarea solicitărilor și acoperirii doleanțelor locuitorilor –
dar și ale celorlalți actori urbani (mediul de afaceri, societatea civilă etc.) – legate de creșterea calității
serviciilor, modul eficient de gestionare a spațiului public, eliminarea poluării, creșterea siguranței
populației, ameliorarea condițiilor de locuire, chestiuni care au devenit obiective importante ale
oricărei strategii de dezvoltare urbană.

Bibliografia obligatorie:

Bibliografia obligatorie este disponibilă la biblioteca facultății.

DOCTRINĂ

- Marcel BELLIOT, Un Congrès mondial de l’urbanism offensif, în “Revue Urbanisme”

nr.350/2006.

- Mircea DUTU, DREPTUL URBANISMULUI, Edit. Universul Juridic, Bucuresti, 2009

- Juanita GOICOVICI, DREPTUL CONSUMATIEI, Edit. Sfera Juridica, Cluj-Napoca, 2006

- Francis HAUMONT, DROIT EUROPÉEN DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE

L’URBANISME, Edit. “Bruylant”, Bruxelles, 2007

- Benoît JADOT (coordonator), LA PARTICIPATION DU PUBLIC AU PROCESSUS DE

DECISION EN MATIERE D’ENVIRONNEMENT ET D’URBANISME, Edit. “Bruylant”,
Bruxelles, 2005.

- Ali MADANIPOUR, Social Exclusion and space (fragment din SOCIAL EXCLUSION IN
EUROPEAN CIZIES: PROCESSES, EXPERIANCES AND RESPONSES -–1998), în THE CITY
READER,

- Elena Maria MINEA, AMENAJAREA TERITORIULUI. URBANISM, Edit. “Accent”, Cluj-

Napoca, 2003,

- Elena Maria MINEA, Politici urbane: rolul complex al proiectantului în planificarea urbană, în
“Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative”, nr.3 (15), 2005,

- Elena Maria MINEA, INCHEIEREA SI INTERPRETAREA CONTRACTELOR DE

ASIGURARE, Edit. C. H. Beck, Bucuresti, 2006
  4
- Carley PENNINK, Parteneriat public privat în dezvoltare urbană, MANAGEMENT ŞI
DEZVOLTARE URBANĂ, Chisinau, 2004

- Olivia Narcisa PETRESCU, SEMNIFICAŢIA MITICĂ A SPAŢIULUI ÎN LITERATURA

IBERO-AMERICANĂ ŞI ENGLEZĂ A SECOLULUI XX, teză de doctorat, UBB Cluj-Napoca,
2006.

- Sorina RACOVICEANU, Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul

MANAGEMENT SI GUVERNARE URBANĂ, Chişinău, 2004

- Sorina RACOVICEANU, Politica urbană şi decizia în dezvoltarea oraşelor, în MANAGEMENT

ŞI GUVERNARE URBANĂ, Chişinău, 2004

- Paul VASILESCU (coord.), CONSUMERISMUL CONTRACTUAL. Repere pentru o teorie

generala a contractelor de consum, Edit. Sfera Juridica, Cluj-Napoca, 2006

- Revue ”Urbanisme”, site: www.urbanisme.fr

LEGISLAȚIE

- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții
- Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții
- Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism

Materiale folosite în cadrul procesului educaţional specific disciplinei:

Suport de curs
Planificarea /Calendarul întâlnirilor şi a verificărilor/examinărilor intermediare:

Data Teme

Săptămâna 1 Abordarea “clasică” a reglementărilor juridice din dreptul urbanismului

Săptămâna 2 Noua înţelegere şi abordare a normelor de dreptul urbanismului

Săptămâna 3 Documentaţiile de urbanism

  5
Săptămâna 4 Certificatul de urbanism. Autorizaţia de construire

Săptămâna 5 Dreptul consumatorului – ramura noua de drept

Săptămâna 6 Incidenţa reglementărilor din dreptul consumatorului în domeniul

construcţiilor

Se instituie obligativitatea parcurgerii materialului indicat înainte de fiecare întâlnire.

1. Abordarea “clasică” a reglementărilor juridice din dreptul urbanismului

- M. Duțu, Dreptul urbanismului ed. A III-a, Edit. ”Universul Juridic”, București, 2008
- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca,
2003

2. Noua înţelegere şi abordare a normelor de dreptul urbanismului

- Pierre Moor, La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la
solution (Raport de sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al
Urbanismului (AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în
volumul “Les cahiers du Gridauh” – Le contenu des plans d’urbanisme et d’amenagement dans les
pays d’Europe de l’Ouest, nr.15/2006,
- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca,
2003

3. Documentaţiile de urbanism
- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul
- Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism

4. Certificatul de urbanism. Autorizaţia de construire

- Mircea Dutu, Dreptul urbanismului, ed. A III-a, Edit. ”Universul Juridic”, București, 2008
- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii
- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul

5. Dreptul consumatorului – ramura noua de drept

- Legea nr. 296/2004 Codul consumului
  6
 - Legea nr. 148/2000 privind publicitatea
-Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianţilor în relaţia cu
consumatorii

6. Incidenţa reglementărilor din dreptul consumatorului în domeniul construcţiilor

- Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii
- Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul
- Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții
-Hotărârea Guvernului nr. 525/1996 privind aprobarea Regulamentului general de urbanism
- Legea nr. 296/2004 Codul consumului

Modul de evaluare:

Evaluarea va fi făcută, pe parcusul semestrului, prin participare activă la discuțiile ocazionate

de fiecare întâlnire, iar nota finală va fi dată de media aritmetică a notelor obținute astfel :
- o notă acordată pentru activitatea de pe parcursul semestrului
- o notă pentru referatul care se predă cu două săptămâni înainte de finalizarea semestrului

Detalii organizatorice, gestionarea situaţiilor excepţionale:

Elementele legate de gestionarea situațiilor excepționale vor fi prezentate în cadrul primei

întâlniri.
Contestațiile se soluționează a doua zi după afișarea rezultatelor.

Bibliografia opţională:

Bibliografia opțională este pusă la dispoziția solicitanților de către titularul de curs.

- F. Munoz, Urbanalizacion. Peisajes comunes, lugares globales, Edit. „Gustavo Gili”,
Barcelona, 2008
- Ester Higueras, Urbanisme bioclimatico, Edit. „Gustavo Gili”, Barcelona, 2006
- Elena Maria Minea, Amenajarea teritoriului. Urbanism, Edit. ”Accent”, Cluj-Napoca, 2003

  7
 - Jacqueline Morand-Deviller, Droit de lʼurbanisme, Edit. „Dalloz”, Paris, 2001
- Jacques Lécureuil, La Programmation urbaine, Edit. „Le Moniteur”, Paeis, 2001
- Zachary A. Smith, The environmental policy paradox, Edit. ``Prentice Hall``, New Jersey,
2000
- XXX, The true state of the planet. Ten of the world’s premier environmental researchers in a
major challenge to the environmental movement, Edit. “The Free Press’’, New York, 1995
- P.Moor, La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la solution
(Raport de sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al Urbanismului
(AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în volumul “LES
CAHIERS DU GRIDAUH” – LE CONTENU DES PLANS D’URBANISME ET
D’AMENAGEMENT DANS LES PAYS d’EUROPE DE l’OUEST, nr.15/2006,
- R. Saint-Alary, C. Saint-Alary Houin, Droit de la construction, Edit. Dalloz, Paris, 2006

- P. Soler-Couteaux, Droit de lʼurbanisme, Edit. Dalloz, Paris, 2008

- N. Ţarălungă, Forme de control privind folosirea terenului urban, în volumul Management şi

guvernare urbană, Chişinău, 2004
 

  8
 CAPITOLUL 1. DESCENTRALIZAREA

Lector univ. dr. Călin Ghiolțan

1.1 Descentralizarea. Ce este şi de ce trebuie să ne preocupe?

Descentralizarea este un subiect care suscită interesul şi ocazional entuziasmul printre
teoreticieni, însă preocupă într-o mai mică măsură publicul şi politicienii. Într-o astfel de situaţie,
teoreticienii trebuie să fie sensibili la posibilitatea ca publicul şi politicienii să se aştepte la ceva. De
aceea, este potrivit să punem câteva întrebari simple, dar directe:
Ce este descentralizarea?
De ce ar trebui să ne preocupe, altfel spus care sunt valorile din spatele centralizării –
dezbaterea descentralizării ce serveşte la crearea de noi implicaţii, dincolo de o simplă structură
organizatorică?
Cum ne dăm seama că ea există, adică cum poate centralizarea/descentralizarea să fie
măsurată?
Cel mai bun punct de pornire este definiţia generală: a centraliza este a concentra prin plasarea
puterii şi autorităţii în centru, în timp ce descentralizarea înseamna a dispersa sau a distribui puterea
dinspre centru. Această definiţie, totuşi, cuprinde mai multe tipuri de aranjamente structurale. În
primul rând, centralizarea/descentralizarea politică se referă la centralizarea/dispersarea deciziei
politice adică scopul numirilor la deciziile politice, inclusiv politica de stat, nivelul de venituri şi
alocarea veniturilor disponibile.
Centralizarea/descentralizarea administrativă are legătură cu concentrarea sau dispersarea
puterii decizionale la nivel administrativ (dacă birourile descentralizate din teritoriu au autoritatea de
a lua decizii importante) faţă de puterea de a hotărî natura politicii (deşi cunoaştem lipsa unei
delimitări clare şi eficiente dintre politică şi administraţie). Centralizarea/descentralizarea economică
se referă la locaţia deciziilor economice – descentralizat e mai răsfirat în mecanismul pieţei spre
consumatori, iar centralizat dacă este concentrat în mâinile guvernului. În anumite cazuri, deciziile
luate mai întâi pe plan politic pot fi transformate în decizii economice prin descentralizare în relaţiile
cu clienţii, evitând cu totul guvernele locale. Plăţile pentru educaţie sau locuinţe sunt exemple
posibile. (O altă tradiţie a dezbaterilor despre descentralizarea economică se bazează pe concentrarea
sau punerea pe piaţă a firmelor din cadrul unei industrii, adică dacă industria este controlată de una
sau câteva firme cu o majoritate a acţiunilor pe piaţă sau care este caracterizată de mai multe, dintre
care una este dominantă). Aceste felurite forme ale centralizării/descentralizării trebuie păstrate
distincte din punctul de vedere conceptual în încercarea de a evalua efectul sau dezirabilitatea
descentralizării.
În acest capitol, accentul se pune pe centralizarea/descentralizarea politică (Page, 1989, p. 35).
Limităm scopul preocupării noastre impunând definiţiei noastre o dimensiune interguvernamentală
sau teritorială. Deci, centralizat înseamnă o autoritate politică decizională concentrată în guvernul
central (sau naţional) relativ la unităţile subnaţionale, în timp ce descentralizarea se referă la dispersia
autorităţii către unităţile subnaţionale. Descentralizarea politică implică deci unităţi subnaţionale ale
guvernului care au autoritatea de a se angaja în decizii efective (nu iluzorii) referitoare la politica ce
afectează acea zonă, de exemplu, ce politică să se urmeze, cât să se cheltuie etc.

  9
 Prin această definiţie, puterea politică este centralizată dacă deciziile sunt concentrate la
nivelul central-guvernamental, chiar dacă autoritatea de a le lua este în mare măsură dispersată printre
multe instituţii din cadrul guvernului central (ca în cazul SUA). De notat este că distincţia dintre
centralizare/descentralizare nu este sinonimă cu cea dintre statele federale şi cele unitare. Statele
unitare pot fi caracterizate de descentralizare, în timp ce statele federale pot fi caracterizate de
decizionarea centralizată. În cele din urmă, definiţia noastră implică mai multe grade de
descentralizare (sau de centralizare); centralizarea/descentralizarea este mai degrabă un continuum
decât o dihotomie. Dar de ce ar trebui să se facă vreun efort pentru a o susţine? Contează dacă o
structură este centralizată sau nu? Teoretic, structura este importantă deoarece există un set (sau mai
multe) de valori importante care sunt accentuate sau împiedicate de descentralizare faţă de structurile
centralizate. Aceste valori pot fi clasificate ca valori economice sau de eficienţă, valori de guvernare
şi valori politice sau distributive. Ce sunt acestea şi cum, dacă pot fi, puse în legătură cu dezbaterea
despre centralizare/descentralizare?

Valori de eficienţă
Aceasta este justificarea alegerii publice în cadrul descentralizării. Eficienţa este definită drept
maximizarea asistenţei sociale. Pentru ca aceasta să fie maximizată, preferinţele individuale trebuie
exprimate în mod exact. În cadrul economiei private, preferinţele personale sunt exprimate prin
mecanismul pieţei. Când se oferă bunurile publice, pachetele de taxe şi servicii trebuie să reflecte cât
mai exact cu putinţă preferinţele totale ale membrilor comunitari. Totuşi, deoarece preferinţele
individuale pentru bunuri publice diferă, vor putea exista divergenţe între preferinţele indivizilor
dintr-o comunitate şi pachetul de taxe şi servicii ce reflectă preferinţele în ansamblu ale comunităţii.
Este posibil ca diferenţa medie a preferinţelor individuale din pachetul taxe-servicii adoptat de
comunitate prin guvern să fie mai mică în comunităţile de dimensiuni reduse cu indivizi ce gândesc
relativ la fel, decât în cele mari, zone mai heterogene. Drept consecinţă, centralizarea mai mare a
autorităţii politice, decizionale la nivelul guvernului naţional e, cu cât este mai mare diferenţa medie a
preferinţelor rezidenţilor individuali pentru bunuri publice din pachetul taxe şi servicii adoptat
(Bennett, 1990).
În contrast, dacă decizia politică este descentralizatoare, prin unităţile subnaţionale (şi
considerând că preferinţele pentru bunuri publice diferă în aceste zone), fiecare unitate îsi poate croi
pachetul de taxe şi servicii conform preferinţelor cetăţenilor. Drept rezultat, diferenţa medie a
preferinţelor individuale faţă de pachetul de taxe şi servicii va fi redusă. Într-adevăr, această logică
sugerează că, cu cât este mai mare numărul unităţilor politice faţă de care autoritatea politică este
descentralizată, cu atât va fi mai mică diferenţa medie a preferinţei individuale faţă de pachetul real
de taxe şi servicii. Aceasta deoarece un mare număr de unităţi politice pot să servească mai multe
unităţi mici de indivizi cu aceleaşi opinii. Eficienţa şi asistenţa socială sunt deci în măsură să fie
maximizate prin structuri politice cu un înalt grad de descentralizare.
Se poate spune că centralizarea implică în mod inevitabil disparităţi substanţiale între
comunităţi referitor la baza de taxe şi necesitatea ca anumite comunităţi să se impoziteze singure într-
o mai mare măsură decât altele pentru a atinge nivele echivalente de servicii. O asemenea situaţie
face o comparaţie între pachetele de taxe şi servicii să fie în mod clar tendenţioasă. Totuşi, subvenţiile

  10
generale de la guvernele superioare pot, în principiu, să egalizeze resursele intercomunitare şi
disparitatea nevoilor.
Pe de altă parte, descentralizarea către multe unităţi mici poate inhiba obţinerea nivelurilor
optime de eficienţă nepermiţând economiilor la scară în anumite domenii de asigurare a serviciilor (în
principiu, aceasta poate fi luată în consideraţie prin districte speciale ce acoperă diferite arii
geografice de servicii cu diferite economii la scară). Un argument mai serios al alegerii publice pentru
descentralizare este problema externalităţilor. Acestea (reprezentând costuri necompensate sau
profituri impuse de o unitate către altele) reduce eficienţa societăţii ca întreg şi pretind în general
impunerea autorităţii în mod teritorial prin unităţile centralizate ale guvernului.
Argumentul eficienţei alegerii publice pentru descentralizare ridică alte chestiuni. În primul
rând, acesta operează în cadrul paradigmei suveranităţii preferinţei individuale. Deci ignoră
posibilitatea legitimităţii „intereselor naţionale” preponderente chiar dacă aceste interese acţionează
împotriva preferinţelor anumitor comunităţi cu o mentalitate comună. În SUA, de exemplu, suntem
de acord că, în calitate de naţiune, nu se mai acceptă discriminarea rasială în mod legal chiar dacă
majoritatea indivizilor din comunitate doresc acest lucru. În al doilea rând, se ignoră moştenirea
posibilă a valorilor mai degrabă decât eficienţa – valori ca echitatea şi integritatea socială (care sunt
implicaţiile sociale, rasiale şi economice ale comunităţilor cu această mentalitate şi poate „eficienţa”
să obţină inerenţă în asemenea aranjamente ce contracarează orice avantaje ce ar putea creşte datorită
diversităţii?).

Valorile guvernării
Există o varietate a valorilor importante ale guvernului care sunt legate de prezenţa structurii
politice centralizare/descentralizare.

Receptivitate şi responsabilitate
Acesta este echivalentul politic al argumentului eficienţei. Descentralizarea, plasând guvernul
mai aproape de public, alimentează o mai mare receptivitate a politicienilor faţă de voinţa cetăţenilor
şi duce la o congruenţă între preferinţele publice şi politica publică. Aceasta nu este numai din cauză
că autoritățile din unităţile descentralizate cunosc mai bine şi acţionează în armonie cu nevoile zonei
lor de acţiune mai mult decât autorităţile guvernului naţional centralizat, dar şi din cauză că
descentralizarea le permite să fie direct răspunzători cetăţenilor locali prin alegerile locale.
Dacă cetăţenii locali (sau oricare unitate subnaţională faţă de care structurile descentralizate
emit putere) dezaprobă politica politicienilor referitoare la zona lor, acesta poate, într-un regim
democratic, să voteze împotriva lor, deci schimbând politica locală. Într-un sistem centralizat,
schimbarea în politica locală va avea loc prin schimbarea guvernului naţional, un act ce depăşeşte
puterea cetăţenească dintr-o singură zonă geografică. În plus, schimbarea guvernului naţional implică
darea unui verdict electoral activităţii guvernului referitoare la o gamă largă de chestiuni, inclusiv
politica macroeconomică, politica externă, politica de apărare şi un număr de chestiuni naţionale şi
regionale. Problemele locale sau cele care se referă la o anumită zonă georafică sunt numai o
dimensiune şi probabil una nu foarte importantă, faţă de care electorii vor evalua activitatea
guvernului. Deci, responsabilitatea împreună cu receptivitatea sunt valori importante care se
presupune că sunt susţinute de structuri descentralizate (Page, 1989, p. 46).

  11
 Totuşi, argumentul receptivităţii şi al responsabilităţii este mai bine susţinut de
descentralizare, aşa cum a fost prezentată mai sus. În mod empiric, se poate sau nu să fie cazul unei
congruenţe strânse între preferinţele publice şi politice publice în descentralizare faţă de structurile
descentralizate. Politica în unităţile descentralizate ale guvernului e mai închisă decât cea naţională şi
mai susceptibilă faţă de dominaţia unei sau unor facţiuni mici şi nereprezentative. Politicienii locali
pot fi răspunzători faţă de nevoile locale ale circumscripţiei lor electorale (de exemplu, interesele
companiilor locale) mai degrabă decât comunitatea largă. Responsabilitatea poate fi atenuată dacă
companiile locale nu sunt privite ca importante şi produc mici schimbări (ca în SUA) sau dacă
alegerile locale sunt contestate din cauza unor chestiuni nelocale sau sunt văzute doar ca referendum-
uri asupra performanţei guvernului naţional (ca în Marea Britanie).

Diversitatea
Structurile descentralizate pot fi preferate deoarece ele promovează o diversitate a politicilor
publice. Diversitatea politică la rândul său, poate fi apreciată din două motive. Primul, existenţa
diversităţii politice printre guvernele subnaţionale asigură condiţiile necesare pentru mecanismul
alegerii publice aşa cum a fost descris mai sus: asigură cetăţenilor o mai mare varietate de impozite şi
pachete de servicii pentru a le lua în considerare când se hotărăsc unde să se stabilească.
Diversitatea politică poate fi de asemenea evaluată drept un factor ce contribuie şi
promovează inovaţiile. Descentralizarea, se spune, asigură posibilitatea ca guvernarea subnaţională să
experimenteze inovaţii politice. Faţă de o politică unică impusă de la centru, descentralizarea va
aduce cu sine o varietate de abordări politice în rândul unităţilor subnaţionale. Rezultatul este o formă
de experiment natural cu politicile cele mai de succes, fiind adoptată în cele din urmă de unităţile
subnaţionale sau chiar de guvernul naţional. Un asemenea laborator de democraţie, aşa cum au numit
progresiştii sistemul federal din SUA, asumă riscuri şi costuri mai mici dacât cele impuse de la
centru.
Desigur, măsura acestor argumente ale diversităţii în aplicarea descentralizării depinde foarte
mult de chestiunea empirică, dacă structurile descentralizate realmente duc la o mai mare diversitate
politică în rândul unităţilor subnaţionale decât cele centralizate. Într-un studiu ce compară variaţia
politică din guvernele locale din SUA ( o structură descentralizată) şi Anglia (o structură
centralizată), Page a calculat coeficientul de variaţie din rândul guvernelor locale în cheltuielile pe
persoană pentru fiecare din cele trei servicii locale – educaţie, poliţie şi turism. El a descoperit că
gradul de diversitate este mai mare pentru fiecare din acestea în SUA ( o structură descentralizată).
Totuşi, este de aşteptat ca o mai mare varietate de cheltuieli pe persoană în guvernele locale din SUA
comparate cu cele din Anglia să nu reflecte diversitatea politică, ci faptul că salariile municipale să
fie determinate local în SUA (şi deci să varieze mult în funcţie de localitate) şi sunt determinate prin
negocieri naţionale în Anglia (şi deci variază de la o localitate la alta).
Mai mult, inovaţiile politice beneficiază de diversitate şi cresc numai dacă politica efectivă este
difuzată eficient în alte unităţi subnaţionale. Din nou, este o chestiune empirică, dar este o temă
standard în literatura despre inovaţiile organizaţionale care, în timp ce structurile descentralizate
promovează inovaţii, structurile centralizate promovează mai degrabă adaptarea. Difuzarea cu succes
a inovaţiei depinde şi de o varietate de factori numai tangenţial, dacă relativ la dimensiunea
centralizare/descentralizare precum mărimea ţării, puterea reţelelor profesionale printre oficialităţile

  12
guvernamentale şi puterea interacţiunii dintre asemenea persoane prin asociaţiile guvernelor locale
şi/sau organizaţiile de partide naţionale.
În cele din urmă, diversitatea politică implică, fireşte, standardele de servicii şi taxe pentru
cetăţeni ce pot fi inegale, adică va varia în funcţie de domiciliu. Deci, doi cetăţeni din aceeaşi ţară cu
preferinţe pentru acelaşi pachet de servicii şi taxe vor primi nivele diferite de servicii şi taxe în
funcţie de domiciliu.

Participare politică, educaţie şi dezvoltarea conducerii

Se spune că descentralizarea este dezirabilă, deoarece prin dezvoltarea decizionării reale la
nivele locale, nivelele cele mai înalte de interese şi participarea în finalizarea guvernamentală, deci
acordându-i pe cetăţeni la sistemul politic şi îmbunatatind valorile democratice. Pe scurt,
descentralizarea realizează o funcţie de menţinere a sistemului şi duce la stabilitate politică.
Descentralizarea încurajeaza şi educaţia şi dezbaterile politice, necesare funcţionării eficiente
a democraţiei, asigurând posibilitatea ca toți cetăţenii de la nivelele locale să definească, să discute, să
dezbată, printr-un proces politic, probleme ce aparţin zonei lor. În final, descentralizarea asigură un
mecanism pentru dezvoltarea şi educarea liderilor politici, atât pentru cei aleşi cât şi numiţi, o zonă de
recrutare şi educare pentru avansarea la un nivel superior şi funcţii politice naţionale (Page, 1989, p.
1).
Din nou, argumentele sunt supuse scrutinului empiric, măsura de participare în politica
subnaţională variază de la o ţară la alta dar, în SUA, o ţară considerată o structură descentralizată,
participarea, cel puţin aşa cum este măsurată prin rezultatele voturilor la alegerile locale, este scăzută
(în jur de 30%). De asemenea este scăzută şi în Marea Britanie (40%), dar superioară în ţări
considerate mai centralizate ca Italia (85%) şi Franţa (70%). Cum a arătat-o experienţa SUA, nici
nivelul discursului politic şi a dezbaterilor nu duce neapărat la o discuţie rezonabilă a problemei în
maniera considerată că a caracterizat oraşul-stat grec sau întrunirile orăşeneşti din Noua Anglie din
secolele XVII şi XVIII. În anumite ţări, alegerile locale asigură o posibilitate nu pentru discuţii
asupra chestiunilor locale, ci pentru un referendum asupra politicii naţionale în perioada dintre
alegerile naţionale. Politica locală poate fi bazată mai mult pe elite, dominată de interese speciale şi
apropiate de o participare semnificativă, mai mult decât politica naţională. Acestea sunt chestiuni
empirice, răspunsurile nefiind doar produsul gândirii a priori aşa cum s-a spus frecvent.

Contraputerea
Structurile descentralizate sunt uneori percepute ca mijloace de a proteja democraţia prin
centre de contraputere şi influenţă într-o societate pluralistă. Acesta este esenţialmente argumentul lui
Madison pentru sistemul federal american şi, probabil, unul din multele motive pentru care Germania
şi Austria postbelice s-au reconstruit ca state federale. Însa, aşa cum sugerează acesta, factorul critic
nu este descentralizarea centrelor decizionale ale guvernelor locale pentru ca ele să controleze politica
locală, ci întregul set de aranjamente constituţionale formale şi informale ce definesc relaţia dintre
guvernele naţionale şi subnaţionale. Dacă centrele de contraputere sunt asigurate, aceste aranjamente
vor asigura guvernelor subnaţionale mijloace de a verifica activitatea guvernului naţional. Acest
punct de vedere este în legătură cu chestiunile de centralizare/descentralizare, deci şi cu modul de a
controla activitatea guvernului central, faţă de politica de numire a guvernelor locale.

  13
Interesele naţionale
Valorile guvernării justifică faptul că structura politică decizională este descentralizată sau nu
şi implică argumente în favoarea descentralizării. Totuşi, la nivelul guvernării există argumente şi de
partea centralizării. Primul constă în ipoteza existenței intereselor naționale legitime în politica
subnaţională. Dacă nu, descentralizarea politică pentru guvernele subnaţionale implică pregătirea
guvernelor naţionale să accepte cel puţin acţiunile locale ce nu au tangenţe pe plan naţional. În aceste
cazuri guvernele naţionale acţionează pentru a-şi atinge obiective mai importante decât cele locale. În
mod clar, un exemplu sunt drepturile civile. Asigurând nivele adecvate de educaţie pentru a oferi
forţă de muncă capabilă să se angajeze în competiţia economică internaţională alături de o
infrastrucură economică naţională, sunt alte exemple. Ambele sunt situaţii în care externalităţile
pozitive în cadrul naţiunii ca întreg nu sunt luate în considerare de unităţile subnaţionale.
În plus, aproape toate guvernele susţin acum, fie explicit, fie implicit, că în SUA se manifestă
un interes național pentru functionarea eficientă a democratiei asigurându-se posibilitatea ca cetăţenii
de la nivelele locale să definească, discute, dezbate şi să decidă, printr-un proces politic, probleme ce
aparţin zonei lor. În final, descentralizarea asigură un mecanism pentru dezvoltarea şi educarea
liderilor politici, atât a celor aleşi cât şi a celor numiţi, o zonă de recrutare şi educare pentru avansarea
la un nivel superior şi funcţii politice naţionale (Bennett, 1990).
Din nou, argumentele sunt supuse scrutinului empiric. Măsura de participare în politica
subnaţională variază de la o ţară la alta dar, în SUA, o ţară considerată o structură descentralizată,
participarea, cel puţin aşa cum este măsurată prin rezultatele voturilor la alegerile locale, este scăzută
(în jur de 30%). De asemenea e scăzută şi în Marea Britanie (40%), dar superioară în ţări considerate
centralizate ca Italia (85%) şi Franţa (70%). Cum a arătat-o experienţa Statelor Unite, nivelul
discursului politic şi a dezbaterilor nu duce neapărat la o discuţie rezonabilă a problemei în maniera
considerată că a caracterizat oraşul-stat grec sau întrunirile orăşeneşti din Noua Anglie a secolelor
XVII şi XVIII. În anumite ţări, alegerile locale asigură o posibilitate nu pentru discuţiile asupra
chestiunilor locale, ci pentru un referendum asupra politicii naţionale în perioada dintre alegerile
naţionale. Politica locală poate fi bazată mai mult pe elite, dominată de interese speciale şi apropiată
de o participare semnificativă, mai mult decât politica naţională. Acestea sunt chestiuni empirice,
răspunsurile nefiind doar produsul gândirii a priori aşa cum s-a spus frecvent.
În plus, aproape toate guvernele susţin acum, fie explicit, fie implicit, ca în SUA exista un
interes național pentru ca toţi membrii societăţii să primească cel puţin un nivel minim de standard de
viaţă. Evident, aceste standarde reprezintă interesul naţional şi acel nivel ( de la „securitate naţională”
ce asigură un nivel minim de protecţie şi echitate) variază de la o ţară la alta. Un astfel de interes
naţional fiind definit, guvernele naţionale nu vor mai accepta politica unităţilor subnaţionale într-un
regim descentralizat faţă de definiţia naţională a asistenţei sociale (de exemplu, unităţile locale refuză
să asigure asistenţă medicală şi hrană săracilor).

Egalitate
Aşa cum s-a putut observa, descentralizarea va duce la variaţii la nivel subnaţional de taxe şi
servicii. În ciuda aceleiaşi cetăţenii, indivizii primesc nivele de servicii în funcţie de domiciliul lor. În
anumite cazuri, aceste variaţii pot fi substanţiale sau chiar extreme. Dacă există egalitate sau cel puţin
un nivel minim de asigurare a serviciilor, centralizarea este structura cea mai potrivită.

  14
 În plus, de vreme ce zonele diferă în funcţie de capacitatea de resurse (impozabile per
locuitor) şi de nevoi (anumite zone au, de exemplu, un procentaj mai ridicat de şcolarizare sau de
handicapaţi), dar doresc să asigure acelaşi nivel de servicii, se va impune un alt nivel de taxe. Zonele
mai sărace vor avea impozite mai mari pentru a obţine servicii echivalente. Egalitatea teritorială poate
fi măsurată în sistemul descentralizat prin egalizarea accizelor naţionale pentru a compensa zone
subnaţionale cu impozite mai scăzute şi nevoi mai mari. Aceste sisteme, ca în Australia, Canada şi
Germania, sunt egalizatoare atât ca structură cât şi ca impact, în timp ce sistemul de accize din SUA
nu e deloc egalizator (corelarea dintre capacitatea resurselor şi accizele pe locuitor din anii ’80 a fost
de -0,92 în Canada, -0,71 în Australia, -0, 64 în Germania şi de numai -0,13 în SUA).

Valori distributive
Structura decizională nu e neutră din punct de vedere politic. Anumite interese vor influenţa
mai mult guvernul naţional decât pe cele subnaţionale. Deci, schimbările în nivelul
centralizării/descentralizării aduc schimbări ce-i implică pe cei ce câştigă şi cei ce pierd în urma
politicii publice. În contextul american, politologii au observat că în ceea ce privește grupurile
minoritare, precum săracii, interesele urbane şi organizaţiile profesionale au mai multă influenţă la
nivel federal decât în alte ţări şi astfel interesele lor vor fi satisfăcute mai puţin într-o politică
descentralizată. Într-adevăr, aceasta este o perspectivă împărtășită şi de Ronald Reagan. Într-un
interviu din 1981 din New York Times el a recomandat pe tema „subiectivităţii liberale în politica
federală” următoarele: „Este mult mai uşor pentru oameni să ajungă la Washington pentru a-şi obţine
programele sociale. Ar fi mult mai dificil dacă le-am trimite statelor. Toţi prietenii şi toate
cunoştinţele lor sunt în Washington.”
Un studiu recent al lui Wolman şi al lui Teitelbaum a confirmat că interesele multor grupuri
nu pot fi servite în cadrul descentralizării. Folosind măsurători în 50 de state (cu privire la grupurile
de interese dintr-un stat), ei concluzionează: „O descentralizare continuă a politicii implică un set
diferit de persoane care câştigă şi pierd. Cel puţin pe termen scurt, grupuri cu influenţă la nivel
federal - mai ales în domeniul resurselor umane – ar fi dezavantajate la nivel statal deoarece nu sunt
efectiv prezente organizatoric. O descentralizare extinsă implică anumite interese – mai ales pentru
categoriile sociale ale săracilor şi muncitorilor – care pot să fie dezavantajate relativ la anumite
interese în state cu venituri scăzute şi unde un mare procent din populaţie este săracă sau aparţine
minorităţilor.”
Până acum am văzut motivul pentru care ar trebui să ne preocupe
centralizarea/descentralizarea politică. Am discutat o varietate de valori definitorii ce ar putea fi
afectată de gradul de centralizare/descentralizare. Problema rămâne dacă acestea sunt reale şi în ce
sens.
Cum putem începe cercetările impactului structurii decizionale asupra variabilelor precum
eficienţă, diversitate, inovaţie politică, participare şi distribuţie asupra rezultatelor? Primul pas este
de a determina dacă este posibil să se lanseze definiţii operaţionale valide pentru care datele sunt
disponibile pentru variabile. De reţinut din acest capitol este că variabilele independente sunt
subiectul principal: cum poate fi măsurat gradul de descentralizare a decizionării politice? Şi, de
vreme ce una din proprietăţile variabilelor este aceea de a varia, putem crea măsurători operaţionale
pertinente astfel încât efectul gradelor de descentralizare să fie examinate? În literatura existentă,

  15
centralizarea/descentralizarea a fost definită fie în funcţie de 1. gradul de importanţă a funcţiilor
realizate de guvernul subnaţional, 2. autonomia dată unităţilor subnaţionale prin relaţiile legale dintre
guvernul naţional şi subnaţional, 3. măsura în care guvernul subnaţional poate capta resursele
sectorului public şi 4. gradul de dependenţă a guvernului subnaţional din finanţările guvernamentale.
În anumite cazuri indicii sunt construiţi prin combinarea a două sau mai multe din acestea.

Măsuri funcţionale
La un anumit nivel, reprezintă o listă de funcţiuni pentru care guvernul subnaţional e
responsabil; guvernul local e responsabil pentru poliţie şi pompieri, guvernul statal de educaţie etc.
Pentru a asigura un scor descentralizator pentru fiecare ţară, trebuie adunate funcţiile încrucișate.
Acestea ridică mai multe probleme. În primul rând, în multe ţări funcţiile sunt împărțite între nivelele
de guvern. Cum poate împărțirea unei funcţii între unităţile naţionale şi subnaţionale să fie măsurată?
În al doilea rând, nu toate funcţiile sunt la fel de importante (şi, într-adevăr, importanţa uneia variază
de al o ţară la alta). Controlul local asupra poliţiei şi al spaţiului locativ poate fi perceput ca fiind de o
mai mare importanţă decât cel asupra turismului. Prin simpla numărare a funcţiilor descentralizate din
unităţile subnaţionale putem fi induşi în eroare.
Pentru a face faţă primei probleme, adică responsabilitatea împărțită, Comisia de consultanţă
asupra relaţiilor interguvernamentale a Statelor Unite a definit un furnizor „dominant” al relaţiei stat-
local, unitatea ce oferă minim 55% din cheltuieli directe (altui nivel guvernamental ce oferă servicii)
pentru zona funcţională. Aceeaşi abordare poate fi adoptată pentru a defini furnizorul dominant în
relaţia naţional- subnaţional.
Identificarea furnizorilor importanţi nu rezolvă problema adunării funcţiilor încrucișate. O
posibilitate e de a identifica un set comun de funcţii acceptate ca fiind importante şi de a crea un scor
ce să reflecte numărul lor pentru care guvernul subnaţional e furnizorul dominant. O altă abordare
este de a renunţa la posibilitatea de a aduna funcţiile încrucisate şi de a compara „măsura de
dominare” pentru fiecare zonă de servicii. Deci, o anumită zonă de servicii poate fi considerată mai
descentralizată în ţara A decât în ţara B dacă unităţile subnaţionale din ţara A numără 100% din
cheltuielile directe comparate cu numai 60% în ţara B.
Dificultatea acestei abordări – a furnizorului dominant ca mijloc de a măsura descentralizarea
– este că proporţia de cheltuieli directe pentru care unităţile subnaţionale sunt răspunzătoare poate să
nu fie o măsură validă a conceptului de descentralizare politică, aşa cum a fost definit. Aceasta
deoarece unităţile subnaţionale, în anumite cazuri, implică doar aplicarea voinţei politice a guvernului
naţional, acţionează mai degrabă ca agenţi administrativi decât a lua decizii independente faţă de
politică şi resurse. În Marea Britanie autorităţile locale sunt unităţi guvernamentale ce fac cheltuieli
directe pentru locuinţe, dar atât subvenţiile pentru cei în măsură, cât şi suma oferită, sunt determinate
de guvernul central (Page, 1989).

Măsuri legale
Centralizarea/descentralizarea pot fi definite ca o varietate de aranjamente legale între
guvernul naţional şi subnaţional. O ţară care furnizează unităţilor subnaţionale puteri centrale ce le
permite să întreprindă acţiuni ce nu au fost interzise în mod explicit sau repartizate altundeva
(conducere locală) este deci mai descentralizată decât una care permite unităţilor subnaţionale să

  16
realizeze activităţi ce au fost autorizate în mod explicit de guvernul naţional (ultra vires). La fel, o
ţară al cărei guvern naţional impune limitări legale asupra activităţii fiscale a guvernului subnaţional
este mai puţin descentralizată din punct de vedere politic decât una care nu o face. Limitările fiscale
pot varia atât ca tip cât şi ca grad, inclusiv în limitări ale cheltuielilor sau veniturilor totale, ale ratelor
de creştere sau de limitare a nivelului taxelor, bază şi/sau structură. În anumite ţări procesele ce
stabilesc priorităţile locale pot fi limitate de guvernul naţional fie prin impunerea unor cheltuieli, a
unui nivel minim de servicii naţionale sau nivele ţinute de cheltuieli pentru anumite servicii.
Pentru a măsura în aceste cazuri descentralizarea, indicii sunt alcătuiţi prin combinarea mai
multor aranjamente legale. La rândul lor, acestea pot fi combinate cu o anumită măsură a numărului
de funcţii pentru care unităţile subnaţionale ale guvernului sunt furnizorul dominant.

Captarea resurselor
Probabil cea mai folosită măsură a centralizării/descentralizării este proporţia de cheltuieli
publice făcute de unităţile subnaţionale ale guvernuliui (sau de proporţia de angajaţi publici ai
unităţilor subnaţionale). Presupunerea că descentralizarea va fi reflectată în proporţii relativ mari ale
cheltuielilor publice totale (sau de angajaţi) ale guvernelor subnaţionale faţă de guvernul naţional.
este o presupunere riscantă din două motive. Primul, volumul total de cheltuieli publice nu este
niciodată disponibil pentru descentralizare. Există anumite tipuri de cheltuieli publice care, în statele
moderne, sunt aproape întotdeauna responsabilitatea guvernului naţional, cel mai notoriu exemplu
fiind apărarea. Dobânda pentru datoria naţională este un alt exemplu. Proporţia cheltuielilor totale
publice (sau de angajaţi) alocată unor asemenea scopuri variază de la o ţară la alta (SUA cheltuie o
parte mai mare pentru apărare decât Germania). În mod clar, dacă captarea resurselor este pertinentă,
calcularea trebuie să fie netă pentru acele cheltuieli publice (precum apărarea) ce nu sunt disponibile
pentru cheltuielile guvernului subnaţional.
Mai important, aşa cum s-a spus deja, o măsură simplă a guvernului subnaţional comparată cu
cheltuielile naţionale (sau angajaţi) nu aduc mai multe informaţii despre locul unde deciziile politice
au loc. Guvernul subnaţional poate face cheltuieli pentru a implementa politica guvernului naţional.
În această capacitate, dacă nu se poate determina eligibilitatea sau cantitatea de servicii standard,
sunt, de fapt, agenţi adminstrativi ai guvernului naţional. Asemenea aranjamente (taxe pe alimente în
SUA, alocaţii pentru locuinţe în Marea Britanie, asigurări sociale în ţările scandinave) nu reflectă
descentralizarea politică aşa cum a fost definită; sunt mai aproape de descentralizare administrativă.

Dependenţa de resurse
Mai recent, anumiţi analişti au numit măsura în care guvernul subnaţional este dependent de
cel naţional pentru venituri drept o măsură a descentralizării. Deci, cu cât este mai ridicată proporţia
de venit a guvernului local primită de la cel naţional (adică cu cât este mai „dependent” de veniturile
de la guvernul naţional), cu atât e mai scăzută capacitatea de a hotărî a guvernului subnaţional şi deci
este mai scăzut nivelul de descentralizare (Bennett, 1990).
Problema cu privire la această formulare este că oferirea de fonduri de la nivelele înalte ale
guvernului nu limitează neapărat puterea decizională a primitorului. Ea depinde de tipul de subvenţie
şi de natura sistemului de subvenţii. Subvenţiile condiţionate (categorice) limitează puterea

  17
decizională. Subvenţiile generale (împărțirea veniturilor) nu o fac, decât dacă sunt structurate pentru a
penaliza nivelele ridicate de cheltuieli sau de impozitare, ca în Marea Britanie.
Pe scurt, guvernul subnaţional poate fi dependent de guvernul naţional pentru o parte
substanţială a veniturilor, fără a fi controlat de guvernul naţional. Nivelele ridicate de descentralizare
pot coexista cu nivelele înalte de „dependenţă de subvenţii”.
Ieşirea din aceste dificultăţi este de a măsura dependenţa guvernului local calculând
subvenţiile condiţionate sau categorice – acelea care limitează puterea decizională a primitorului – ca
un procent a venitului guvernului subnaţional. Această măsură furnizează un indicator mai bun al
puterii decizionale. Este totuşi departe de a fi o măsură a descentralizării ce ar permite cercetări
comparative a unităţilor guvernului, de vreme ce guvernul subnaţional dintr-o ţară poate avea o
dependenţă scăzută faţă de subvenţii (adică își adună aproape toate veniturile din resurse locale), dar
să poată face foarte puţin (să fie responsabil de foarte puţine funcţii şi/sau să aibă nivele scăzute de
cheltuieli de la guvernul naţional asupra unor funcţii descentralizatoare) sau să fie constrâns din punct
de vedere legal.
Discuţia de mai sus duce la concluzia că nu există o singură definiţie operaţională ce poate
capta în mod explicit semnificaţia conceptuală a descentralizării conform definiţiei. Un indiciu ce
combină mai multe din aceste măsuri, deşi nesatisfăcător, poate totuşi să fie de ajutor. De asemenea,
o analiză în timp a continuumului centralizare/descentralizare dintr-o singură ţară (sau stat) poate fi
mai uşor de realizat (şi duce la rezultate mai puţin ambigue) decât o analiză internaţională. Aşa cum a
observat Smith (1985, p. 84): „Comparaţiile internaţionale sunt dificile mai ales deoarece pare
imposibil să se compare delegarea de putere când aceasta are loc în diferitele contexte şi sub diferite
forme.” O analiză comparativă duce deseori la ambiguităţi. Dacă gradul de
centralizare/descentralizare e perceput ca o variabilă importantă a consecinţelor dezbătute în acest
capitol, atunci ar trebui să se creeze indici acceptabili pentru a o măsura.

1.2. Regimuri de organizare a administraţiei publice din perspectiva relaţiei centru-periferie

O primă distincţie care trebuie avută în vedere se referă la organizarea puterii politice versus
organizarea puterii administrative. Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public
operează cu trei mari concepte (Deleanu, 1998):
Statul unitar:
- Constituie o singură formaţiune statală;
- Are un regim constituţional unic;
- Îşi constituie un singur rând de organe de vârf (legiuitoare, administrative, judecătoreşti);

Statul federal:
- Constituit din două sau mai multe state membre - federate - care, în limitele şi condiţiile
precizate prin constituţia federaţiei, transferându-şi o parte dintre atributele lor suverane în favoarea
statului compus, dau astfel naştere unui nou stat, distinct de statele care îl alcătuiesc.

Asociaţii de state (confederaţia) şi ierarhii de state:

- Sunt forme agregative asemănătoare federaţiilor;
- Se deosebesc totuşi de acestea prin faptul că nu dau naştere unui stat nou;

  18
 Din punct de vedere administrativ, se poate vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate
de relaţiile existente între centru (puterea centrală) şi teritoriu (puterile locale). Acestea sunt:
- Centralizarea administrativă;
- Deconcentrarea administrativă;
- Descentralizarea administrativă (autonomie locală).
Aceste concepte se folosesc pentru a descrie relaţiile care se stabilesc între centrul şi periferia
sistemului administrativ în cadrul statului unitar sau al statelor federate care compun statul federal. În
niciun caz ele nu descriu relaţiile care există între statele federate şi statul federal (în acest caz este
vorba despre organizarea puterii politice şi nu a celei administrative) (Nicola, 2003).
Vom detalia în continuare cele trei regimuri care se referă la organizarea puterii
administrative.

1) Centralizarea administrativă
Una din definiţiile cele mai des întâlnite ale acestui concept descrie centralizarea ca fiind
“organizarea şi funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea atribuţiilor
administrative este efectuată numai de organele statului” .
Caracteristici:
- Autoritatea şi puterea de decizie se află în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi;
- Nu există sau există foarte puţine organe alese;
- Sfera atribuţiilor care revine organelor locale este foarte restrânsă;
- Între organele centrale şi cele locale există raporturi de subordonare;
Este foarte important de reţinut că într-un regim de centralizare administrativă, unităţile
administrativ-teritoriale nu au personalitate juridică şi rămân în strictă dependenţă faţă de puterea
centrală, mărginindu-se să îi execute instrucţiunile. Nu se recunoaşte de asemenea colectivităţilor
locale dreptul de a se administra (autonomia locală) .
Acest sistem a cunoscut o importantă evoluţie de-a lungul timpului:
- A fost promovat de doctrinele etatiste care au cunoscut o largă răspândire mai ales în cea de
a doua jumătate a sec. al XIX-lea, impunându-se în ţări ca Franţa, Germania, Rusia. Exemple de
astfel de doctrine etatiste sunt: socialismul de stat (Schumacher, Germania), doctrina solidaristă
(Leon Burgeois), doctrinele socialiste şi comuniste de după cel de al Doilea Război Mondial. Aceste
doctrine au avut ca element comun teza potrivit căreai activitatea izolată a unui individ este inferioară
activităţii sofisticate şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina individualistă (numită şi
liberală).
- După al Doielea Război Mondial - în statele Europei Centrale şi de Est au fost instaurate
regimuri comuniste care au cunoscut experienţa unor sisteme administrative supercentralizate, în care
toate autorităţile administrative erau supuse ierarhic statului-partid. În cazul fostelor ţări comuniste
centralizarea administrativă a fost legitimată şi de ideologia partidului unic care era singura putere
conducătoare. Se pot vedea cel mai bine implicațiile pe care alegerea unui anumit tip de sistem
administrativ le are asupra diferitelor aspecte ale vieții sociale (de ex. economia).
Majoritatea autorilor sunt de acord că centralizarea administrativă aduce după sine o
multitudine de dezavantaje. Dintre acestea menţionăm :

  19
 - interesele locale nu pot fi satisfăcute în mod corespunzător deoarece puterea centrală nu are
posibilităţi şi timp suficient pentru a cunoaşte în mod real problemele locale, mai ales dacă ele diferă
de la o zonă la alta;
- autorităţile administraţiei publice centrale sunt supraîncărcate cu problemele administraţiei
locale, ceea ce duce la tergiversări în soluţionarea acestora şi acordarea unui timp insuficient
chestiunilor majore ce privesc conducerea administraţiei publice pe plan central;
- cetăţenii nu participă la administraţia publică, ceea ce face ca interesul lor pentru problemele
locale să fie sensibil diminuat;
Evident, acest mod de organizare are şi avantaje, dar acestea sunt mult limitate în opoziţie cu
dezavantajele. Menţionăm câteva dintre avantaje:
- exercitarea controlului de către mai multe grade ierarhice poate constitui o garanţie pentru
apărarea intereselor cetăţenilor;
- serviciile publice naţionale organizate pe baza principiului centralizării pot fi girate în
conditii mai bune.

2) Deconcentrarea administrativă
Aceasta reprezintă o variantă a sistemului de centralizare administrativă; ea este superioară
centralizării sub aspectul eficacităţii activităţii administraţiei. Cele mai importante caracteristici care
descriu acest regim de organizare administrativă sunt:
- se menţin caracteristicile centralizării administrative cu o excepţie: în teritoriu nu mai există
simplii agenţi ai centrului ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii;
- aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt subordonate şi
răspunzătoare;
- autorităţile deconcentrate pot adapta la specificul local măsurile şi ordinele transmise de la
centru.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme (Nicola, 2003):
- pe verticală: sporesc competenţele serviciilor exterioare ale ministerelor şi/sau a celorlalte
organe ale administraţiei centrale;
- pe orizontală: se amplifică competenţele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o
circumscripţie administrativă cum ar fi de exemplu prefectul.

3) Descentralizarea administrativă
Acest concept reprezintă transmiterea sau transferul unei părţi însemnate din atribuţiile,
competenţele şi responsabilităţile guvernului şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
către autorităţile administraţiei publice locale. Câteva dintre caracteristicile de bază includ :
- Statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială recunoscută şi unica persoană
juridică de drept public;
- Colectivităţile teritoriale locale au personalitate juridică şi interese publice proprii, distincte
de cele ale statului;
- Colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii pentru satisfacerea
intereselor publice locale precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare;

  20
 - Autorităţile reprezentative de la nivelul colectivităţilor locale sunt alese prin vot universal;
aşadar puterea şi legitimitatea acestora nu vine de la centru ci de la corpul electoral care le-a ales;
- Controlul ierarhic exercitat de puterea centrală dispare; există doar o tutelă administrativă
care presupune existenţa unui control de legalitate de către instanţele judecătoreşti;

Trebuie menţionat că descentralizarea administrativă nu este o „invenţie” a ultimelor decenii,

deşi ea cunoaşte în prezent o dezvoltare accentuată. Revoluţia franceză din 1789 şi cele care i-au
urmat în sec. XIX au deschis calea trecerii de la centralizare la descentralizare administrativă a
statelor europene. În România principiul descentralizării este anterior anului 1989; el se regăseşte în
organizarea administraţiei publice locale – într-o formă incipientă, încă începând cu Regulamentele
Organice. Astfel, în Regulamentele Organice era consacrat dreptul orăşenilor de a-şi chivernisi
interesele lor, prin sfaturi orăşeneşti, alese de ei înşişi. Au urmat atât constituţii cât şi legi organice
care au consacrat organizarea administraţiei publice locale pe baza principiilor descentralizării şi
autonomiei locale.

Descentralizarea are importante avantaje. Dintre acestea menţionăm (Popa, 1999):

- Soluţionarea mai rapidă, în funcţie de specificul şi resursele locale, a problemelor din
fiecare unitate administrativ-teritorială;
- Resursele materiale, umane şi financiare pot fi utilizate cu mai mare eficienţă şi ghidate
spre a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc mai bine decât
autorităţile centrale;
- Serviciile publice locale sunt organizate, coordonate şi conduse de autorităţile locale în
concordanţă cu nevoile locale;
- Operativitatea deciziei care nu mai necesită aprobări de la centru;
- Aleşii răspund în mod direct în faţa corpului electoral;
- Permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei
colectivităţi locale;
- Există şi dezavantaje însă acestea sunt minore în comparaţie cu avantajele :
- Descentralizarea poate diminua forţa puterii centrale şi poate să stânjenească acţiunea ei;
- Interesele locale au uneori un caracter mult mai îngust decât interesele generale ale ţării.

Aceste modalităţi de organizare a administraţiei publice trebuie înţelese sub forma unui
continuum; centralizarea şi descentralizarea pot cunoaşte diferite grade. Descentralizarea şi
deconcentrarea nu sunt modalităţi de organizare a administraţiei publice care se exclud reciproc.
Aceste două forme „convieţuiesc” în numeroase sisteme administrative moderne democratice iar
această îmbinare se regăseşte şi în România. În ţara noastră, pe lângă autorităţile alese ale
administraţiei publice locale, există în unităţile administrativ-teritoriale şi servicii sau instituţii
deconcentrate. Ele sunt reprezentate de serviciile exterioare ale ministerelor şi/sau a celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale. Exemple de servicii deconcentrate: Inspectoratul Şcolar Judeţean,
Inspectoratul de Stat în Construcţii etc.
Un concept care apare în strânsă legătură cu descentralizarea este autonomia locală. Există
chiar unii autori care consideră cele două concepte ca fiind sinonime (Nicola, 2003). Un regim

  21
descentralizat implică dreptul comunităţilor locale de a se autogestiona, deci autonomia locală. Vom
detalia în continuare acest concept, întâi la nivel european şi apoi în România.
Autonomia locală în context european
Există în prezent 2 tendinţe conturate în acest domeniu:
- Preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al principiilor
democratice, al participării comunităţilor locale la afirmarea propriilor interese;
- Conturarea conceptului de autonomie locală, după deceniul şase al secolului XX, culminând
cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale la Strasbourg, în anul 1985;
Reglementarea autonomiei locale la nivel constitutional :
- Trebuie făcută o distincţie între ţările care au constituţii adoptate înainte de anii 1960 şi
statele care au adoptat constituţii ulterior acestui moment;
- Constituţii precum cele ale Regatului Belgiei, Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de
Nord, nu utilizează expres termenul de autonomie locală;
- Constituţiile adoptate mai recent cum sunt cele ale Regatului Spaniei, Republicii Grecia,
Republicii Portugalia, au consacrat în mod expres această terminologie;
- Există şi ţări care nu utilizează în mod expres o atare terminologie dar care dispun de o
legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală – Franţa;
La nivel european, un important document care face referire la conceptul de autonomie locală
este Carta Europeană care reprezintă:
- un document politic şi juridic deopotrivă;
- o sursă de inspiraţie pentru legislaţia internă (există autori care consideră că legiuitorul
român din 1991 s-a inspirat din această Cartă în reglementarea principiului autonomiei locale în
Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale;
- art 3. al Cartei defineşte autonomia locală ca fiind dreptul şi capacitatea efectivă a
colectivităţilor locale să reglementeze şi să administreze, în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi
în profitul populaţiei respective, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept este exercitat de
consilii sau adunări compuse din membri aleşi prin sufragiu liber, secret, egal, direct şi universal, care
pot dispune de organe executive responsabile faţă de ei. Această dispoziţie nu prejudiciază recurgerea
adunărilor cetăţeneşti la referendum sau la orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo
unde ea este permisă de lege.

Autonomia locală în România

Câteva prevederi legale majore care fac referire la acest concept (Popa, 1999):
Constituţia României, art.120: Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. A se
compara cu art. 119 din Constituţia din 1991 care prevedea: Administraţia publică din unităţile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi descentralizarii serviciilor
publice. Care este diferenţa?
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 (cu toate modificările ulterioare):
art. 2. (1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în
temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor

  22
administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale
de interes deosebit.
art. 3. (1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei
publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
(4) Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.
art. 4. (1) Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în
limitele prevăzute de lege.
(2) Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz.
Este important de reţinut că autonomia locală presupune că între diferitele paliere ale
administraţiei publice locale precum şi între administraţia publică locală şi cea centrală nu există
raporturi de subordonare. Există câteva prevederi în legea 215/2001 (cu modificările ulterioare) care
atestă acest fapt:
art. 6. (1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi
autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii,
responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte,
precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
art 7. (3) Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de
responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii
publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare
pentru realizarea respectivelor responsabilităţi.
Autonomia locală presupune 3 dimensiuni majore :
- Organizatorică: alegerea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept
de vot din respectiva unitate administrativ-teritorială; posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a
adopta statutul localităţii, organigramele şi numărul de personal.
- Funcţională: competenţa consiliilor locale şi a primăriilor în rezolvarea problemelor de
interes local, fără intervenţia altor autorităţi - plenitudinea de competenţă în soluţionarea afacerilor
publice de interes local.
- Gestionară: autonomia locală, prin conţinutul său, depăşeste sfera de cuprindere a noţiunii de
gestionare a patrimoniului localităţii; autorităţile de la nivel local trebuie să promoveze interesele
comunităţilor pe care le reprezintă.

1.3. Descentralizarea administrativă – definiţii şi evoluţie

Descentralizarea administrativă se regăseşte în practică sub 2 forme. Deşi se pot folosi şi alţi
termeni, mai ales în literatura din alte ţări (de ex. pentru descentralizarea pe servicii se mai foloseşte
conceptul de descentralizare funcţională), aceste două modalităţi de descentralizare sunt practic
folosite pe scară largă.
Descentralizarea teritorială (definiţie): unităţilor administrativ-teritoriale li se conferă
personalitate juridică, organe reprezentative alese şi un patrimoniu propriu care le permite să se

  23
organizeze, să funcţioneze şi să se gestioneze ele singure, în mod independent. Această modalitate de
realizare a descentralizării se suprapune aproape peste conceptul de autonomie locală.
Descentralizarea pe servicii (definiţie): Serviciul public este scos din competenţa centrală sau
locală şi i se conferă personalitate juridică, organe proprii şi un patrimoniu propriu.

Definiţii de tip non-jurid – o pluralitate de perspective

În cadrul unităţii 1 am prezentat o definiţie generală, de tip juridic, a descentralizării. În cadrul
literaturii de ştiinţe politice sau dezvoltare comunitară există şi definiţii mai largi, care utilizează
termeni mai puţin precişi dar care sunt valoroase deoarece lărgesc sfera conceptului şi aduc în
discuţie problemele concrete care pot să apară în faza de implementare a reformelor subsumate
descentralizării.
O accepţiune mai largă a termenului de descentralizare înglobează şi alte concepte precum:
guvernare locală, democratizare, modalităţi alternative de furnizare a serviciilor publice, privatizare,
guvernare eficientă etc. Accentul e pus în cadrul acestor abordări pe descentralizare ca un mijloc de
atingere a obiectivelor menţionate mai sus. Trebuie însă spus că aceste abordări pot, din punct de
vedere terminologic, să vină în contradicţie cu abordările de tip legal. Vom face referire la această
situaţie în măsura în care ea va apărea în cadrul materialului discutat în cadrul acestui modul.
Vom prezenta în continuare patru definţii ale descentralizării care se încadrează în abordarea
descrisă mai sus (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).
a. Într-o primă accepţiune, descentralizarea se referă la restructurarea sau reorganizarea
autorităţii astfel încât să se ajungă la un sistem de co-responsabilitate între instituții ale administraţiei
publice de la nivel central, regional şi local pe baza principiului subsidiarităţii, crescând astfel atât
calitatea şi eficienţa sistemului de guvernământ în întregul său cât şi autoritatea şi capacitatea
nivelurilor sub-naţionale. Descentralizarea poate de asemenea să contribuie la elemente cheie care ţin
de o bună guvernare – cum ar fi creşterea oportunităţilor cetăţenilor de a participa în luarea deciziilor
economice, sociale şi politice, dezvoltarea abilităţilor oamenilor de a acţiona, transparenţă şi
responsabilitate crescută din partea instituţiilor statului.
b. În continuarea definiţiei precedente, o altă abordare ne spune că descentralizarea nu trebuie
văzută ca un scop în sine ci ca un mijloc de a crea un guvernământ local mai transparent, eficace şi
care răspunde la nevoile cetăţenilor şi de a crea sisteme de luare a deciziei la nivel local de către
reprezentanţii aleşi. Atunci când se permite entităţilor locale şi regionale să îşi administreze propriile
interese şi se facilitează o relaţie mai apropiată între autorităţile centrale şi locale, înseamnă că
sistemele de guvernământ local permit ca nevoile şi priorităţile oamenilor să fie cunoscute şi fac ca
intervenţiile guvernamentale să răspundă unor nevoi sociale variate. Lărgind din ce în ce mai mult
sfera conceptului de descentralizare, se consideră că implementarea unor stategii care vizează
dezvoltarea umană durabilă necesită procese descentralizate, locale şi participative prin care se
identifică şi se soluţionează obiective prioritare în domeniile reducerii sărăciei, crearea de locuri de
muncă, egalitate între sexe şi protecţia mediului înconjurător.
c. O a treia definiţie se axează pe beneficiile asociate cu procesul de descentralizare. Astfel, ea
stimulează căutarea de inovaţii în ceea ce priveşte politicile şi programele publice în primul rând
pentru că descentralizarea reprezintă ea însăşi o practică inovatoare în structurarea guvernământului.
În cel de al doilea rând ea încurajează inovaţia prin aceea că “forţează” administraţia locală să îşi

  24
asume responsabilităţi noi şi cu o arie de cuprindere mai mare în procesul de furnizare de servicii
publice locale. Se preconizează că asumarea de noi responsabilităţi ca urmare a descentralizării
presupune de multe ori îmbunătăţirea tehnicilor şi practicilor în domeniile planificării, bugetării şi
managementului; adoptarea de noi instrumente; dezvoltarea şi pregătirea resursei umane care este
necesară pentru furnizarea programelor/activităţilor descentralizate.
d. Ultima definiţie analizată aici face referire la entităţile geografice şi politico-administrative
care sunt principalii actori în cadrul procesului de descentralizare şi reformă administrativă. Din
această perspectivă, se consideră că descentralizarea este un fenomen complex care implică
numeroase entităţi geografice, actori societali şi sectoare sociale. Entităţile geografice includ
nivelurile internaţional, naţional, subnaţional şi local.
Actorii societali includ sectorul public, sectorul privat şi societatea civilă. Sectoarele sociale
includ domenii precum politic, social, cultural şi mediul înconjurător. În conceperea politicilor de
descentralizare este esenţial să se utilizeze o abordare sistemică – să se includă toate aceste domenii
care uneori se suprapun dar în acelaşi timp să se ia în considerare specificul fiecăruia şi cum el
influenţează descentralizarea. Dacă luăm în considerare toate aceste dimensiuni şi actori implicaţi în
descentralizare, atunci ea poate fi definită ca reprezentând un mix de funcţii şi relaţii politice,
administrative şi fiscale. Toate acestea trebuie incluse în elaborarea unui sistem descentralizat.
Definiţiile de mai sus ne permit să oferim un posibil răspuns la ceea ce nu este
descentralizarea. Este important să înţelegem ceea ce nu este deoarece descentralizarea este uneori
privită în mod simplist, ca opusul centralizării şi prin urmare un panaceu pentru toate problemele din
cadrul unui sistem administrativ.
Descentralizarea nu este o alternativă la centralizare. Amândouă sunt necesare, deşi în
proporţii diferite. Ne găsim în prezenţa unei relaţii de complementaritate. Trebuie spus însă că
conceptul de centralizare este folosit aici într-un sens larg, indentificându-se uneori cu
deconcentrarea.
Descentralizarea nu este exclusiv reforma sectorului public. Aşa cum menţionam şi anterior
descentralizarea administrativă este doar o dimensiune a procesului de descentralizare de la nivelul
unei societăţi. Ea implică rolul şi relaţiile care există între toţi actorii societali – sector public, sector
privat şi societatea civilă. Atunci când se foloseşte sintagma de “guvernământ descentralizat” –
decentralized governance- se încearcă încorporarea ideii că descentralizarea nu e strict limitată la
sectorul public.
În continuare vom prezenta câteva caracteristici ale procesului de descentralizare care vin în
completarea definiţiilor discutate mai sus (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).
a. Descentralizarea ca o tendinţă. Atât în sectorul privat (de ex. management by results) cât şi
în cel public, eforturile care vizează descentralizarea se încadrează în tendinţele de la nivelul
internaţional – prăbuşirea regimurilor centralizate şi apariţia unor revendicări în sfera
autonomiei/fragmentării statelor precum şi o neîncredere tot mai accentuată în guvernământ în
general.
b. Descentralizarea ca un proces. Descentralizarea nu trebuie percepută ca un simplu transfer
de prerogative dinspre centru înspre periferia sistemului administrativ. Aceasta deoarece capacitatea
administraţiei publice nu este aceeaşi. Pot să apară diferenţe atât între nivelul central şi cel local cât şi
între nivelurile locale în funcţie de anumite variabile (de ex. diferenţele cu privire la capacitatea
  25
instituţiilor administrative în mediul urban şi respectiv rural). Transferul de prerogative trebuie privit
ca o monedă cu două feţe – pe de o parte el poate îmbunătăţi performanţa sectorului public; pe de altă
parte poate genera şi o multitudine de probleme, cum este de pildă corupţia şi nepotismul, formarea
unor clanuri locale etc, în special în cazul ţărilor în tranziţie.
c. Descentralizarea ca un contrapunct la globalizare. Statele naţionale pierd din ce în ce mai
mult teren în faţa globalizării activităţii economice şi a creării de organizaţii/forme suprastatale care
preiau din atribuţiile care reveneau în mod tradiţional guvernelor naţionale. În acest context,
descentralizarea unor activităţi/procese la nivel local sau regional face ca cetăţenii să nu se simtă total
izolaţi în raporturile cu birocraţiile supranaţionale.
d. Descentralizarea ca un mix de 4 dimensiuni.
- Colectiv/exterior – forme şi proceduri instituţionale/legale;
- Colectiv/interior – cultura societală, de multe ori latentă;
- Individual/exterior – comportamentul exterior observabil al indivizilor în cadrul diferitelor
instituţii societale;
- Individual/interior – mentalităţi, valori, construcţii mentale, emoţii ale indivizilor din cadrul
instituţiilor societale.
Orice proiect de descentralizare trebuie să ia în considerare toate aceste 4 dimensiuni.
e. Descentralizarea ca o abordare sistemică şi holistică.
f. Descentralizare limitată şi descentralizare exhaustivă. Vorbim despre un proces gradual,
care nu poate fi de la început nici prea extins dar nici limitat la un singur sector. Este important în
cazul ţărilor în curs de dezvoltare să se găsească o balanţă.
g. Descentralizare şi managementul de la nivel local al programelor de dezvoltare. Acesta
este un aspect relevant mai ales în cazul ţărilor care beneficiază de asistenţă financiară străină pentru
programe de dezvoltare. Descentralizarea responsabilităţilor în ceea ce priveşte aceste programe de
dezvoltare trebuie făcută atât la nivelul administraţiei publice cât şi al altor instituţii reprezentând
comunităţile locale precum ONG-uri. Asistenţa tehnică din partea instituţiilor finanţatoare este
cuplată cu responsabilităţi reale în ceea ce priveşte managementul proiectelor şi resurselor; creşte
legitimitatea instituţiilor administraţiei publice şi a celor comunitare.
Pe baza definiţiilor şi a caracteristicilor asociate cu procesul de descentralizare, există câteva
întrebări punctuale la care trebuie răspuns atunci când dorim să iniţiem un proces de descentralizare
administrativă. Acestea sunt sumarizate în matricea de mai jos (Joint UNDP-Guvernul Germaniei).

Tabel 1: Întrebările procesului de descentralizare administrativă

? Descriere Elaborare

CINE? Cine este responsabil “Descentralizatori” şi “descentralizati”.

pentru descentralizare şi A se lua în considerare că interesele
cine sunt cei afectaţi. diferiţilor actori pot fi opuse.
CE? Ce va fi descentralizat? Forme ale descentralizării.
O responsabilitate, o Ele nu se regăsesc în stare pură şi de cele
instituţie etc. mai multe ori interacţionează între ele
precum şi cu variabile care definesc
contextul local/naţional dintr-o anumită
ţară.

  26
 CÂND? Sub-etape şi obiective Proces extrem de lung; implică schimbări
  specifice pentru fiecare majore; durează o generaţie până este
subetapă. implementată în totalitate.

UNDE? Dimensiunea geografică

sau spaţială a
descentralizării.

DE CE? Motivele importante Influenţe interne sau presiuni externe.

Ce se aşteaptă de la descentralizare. Ce se
va schimba (progres/pozitiv).
CUM? Implementare Din nou a se considera formele
descentralizării în paralel cu mijloace
specifice de implementare.

Definiţiile şi abordările cu privire la procesul de descentralizare arată clar o evoluţie în ceea ce

priveşte atât preocupările practicienilor cât şi a autorilor de specialitate. Această evoluţie trebuie
înţeleasă în contextul în care chiar procesul de descentralizare nu este o realitate statică, suferind
transformări în funcţie de contextul geografic, istoric, socio-economic etc. În rândurile de mai jos
vom prezenta o scurtă evoluţie în timp a descentralizării.
Atunci când vorbim despre descentralizare trebuie să avem în vedere atât nivelul de bază al
administraţiei publice locale cât şi nivelul intermediar (judeţean şi/sau regional); de aceea o
prezentare evolutivă a descentralizării include în mod logic şi descentralizarea regională sau
regionalizarea (Alexandru, 1999).

Etape:
- Statele lumii antice pot fi considerate în general puteri centralizate, cu excepţia unei perioade
a Greciei antice.
- Statul feudal este caracterizat de apariţia birocraţiei moderne legate în mod indisolubil de
dezvoltarea domeniului regal; acest lucru a presupus însă existenţa unei autorităţi suficient de
puternice care să contrabalanseze celelalte centre de putere (biserica, nobilii, oraşele care se bucurau
de privilegii obţinute pe bază contractuală). Există câteva exemple notabile privind evoluţia
sistemelor administrative în perioada Evului Mediu.
*Franţa. În prima jumătate a sec. al XVII-lea putem vorbi despre introducerea unei administraţii
centrale efective, eforturturile aparţinând cardinalilor Richelieu şi Mazarin, care au fost şi importanţi
oameni de stat. În această perioadă sunt numiţi intendenţi în teritoriu – veritabili administratori
publici. Apoi, ceva mai târziu, în vremea lui Colbert, s-au creat adevărate birouri administrative
teritoriale iar la nivel central ministere racordate la reţeaua din teritoriu. Revoluţia franceză din 1789
şi cele care i-au urmat în sec. al XIX-lea au deschis calea trecerii de la centralizare la descentralizare
administrativă a statelor europene. Motivaţia din spatele acestui proces este relativ simplu de înţeles:
colectivităţile locale de bază – de ex. comuna- sunt anterioare din punct de vedere cronologic statului;
apariţia vieţii administrative locale cu nevoile, interesele şi problemele sale specifice a precedat
apariţia vieţii administrative centrale. Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului şi cu
apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat – au condus la separarea executivului de puterea legislativă

  27
şi cea judecătorească- s-a declanşat procesul de constituire a unei administraţii publice
descentralizate. Acest proces este descris de mulţi autori drept un eşec pentru că statul francez a avut
dificultăţi în a-şi impune autoritatea în intregul teritoriu. Napoleon va restructura acest sistem,
introducând prefecţi numiţi de împărat şi aflaţi sub control strict centralizat.
* În Marea Britanie putem vorbi despre un sistem administrativ dominat de commons – comune.
Pentru acestea există un mod de administrare ad-hoc; majoritatea problemelor fiind rezolvate de
instituţiile tradiţionale dezvoltate de-a lungul timpului. Începând cu 1750 putem vorbi despre
preocupări vizând controlul administraţiei locale. Apar proiecte de structurare a administraţiei pe
baza unor criterii improprii domeniului – David Hume, sistemul „zecimal” de structurare teritorială a
imperiului britanic. În sec. al XIX-lea revoluţia industrială duce la crearea aglomeraţiilor urbane;
sistem centralizat pus sub controlul guvernului menit să suplinească carenţele în funcţionarea
administraţiei locale şi să asigure implementarea politicilor guvernamentale în teritoriu (urmare a
raportului Trevelyan şi Northcote)
* În SUA în secolul al XIX-lea organizarea administraţiei publice este dominată de concepția lui J.
Madison şi a lui A. Jackson - descentralizare totală a statului şi o implicare minimală a administraţiei
publice în viaţa socială. Acest lucru era posibil deoarece exista în acea perioadă o societate în mare
parte agrară; caracterizată de eterogenitatea teritoriului şi a populaţiei. De asemenea trebuie
menţionată lipsa unor pericole externe care au inhibat procesul de centralizare administrativă
comparativ cu statele din Europa. Odată cu războiul de secesiune acest lucru se schimbă. Un aspect
interesant legat de organizarea administrativă este faptul că în Constituţia SUA sau a statelor federate
nu se vorbeşte despre oraşe sau sate ca nivel administrativ. Acestea sunt definite în cadrul doctrinei
de drept public ca şi „creaţii ale statelor (federate)”. În acest context exercitarea a numeroase
competenţe de către oraşe se face în baza unor legi de împuternicire speciale. Nu trebuie să facem
însă greşeala de a crede că este vorba despre un sistem mai centralizat decât în statele europene;
dimpotrivă, oraşele se bucură de o mare autonomie administrativă, existând numeroase improvizaţii,
în funcţie de specificul local, în structurarea instituţiilor administrative.
* Germania. Europa sec. al XVII-lea oferă un tablou extrem de „colorat” de unităţi administrativ-
teritoriale. Sec. al XIX- lea – federalismul în Germania este unul dintre cele mai relevante exemple în
acest sens). La sfârşitul sec. al XVIII-lea existau în cadrul imperiului german aproximativ 2000 de
unităţi administrativ-teritoriale. Prima structură federativă: 1814 după destrămarea imperiului
Romano-German, 39 de state;1870 – sub conducerea Prusiei; 1949 – federalismul văzut ca un
instrument de menţinere a democraţiei şi de creştere a legitimităţii statului.
La nivel european sec. al XX-lea înseamnă apariţia unor curente regionale şi preocuparea
pentru constituirea unor paliere intermediare între administraţia publică centrală şi cea locală de bază.
Acest proces se regăseşte atât în interiorul statelor naţionale cât şi mai târziu la nivelul Uniunii
Europene. La nivelul statelor se poate vorbi de multe ori despre un proces gradual. De ex. în Franţa
au fost încercate mai multe modele de organizare regională. 1964 - regiunea a fost definită ca un
cadru de aplicare a planurilor economice anuale; 1969 – printr-un proiect supus referendumului – s-a
dorit transformarea regiunilor în unităţi administrativ teritoriale, cu sarcini preponderent în domeniul
economic, dar acest proiect a fost un eşec; 1972 – regiunile devin stabilimente publice; 1982 –
regiunile sunt transformate în unităţi administrativ-teritoriale. Se pune însă întrebarea dacă este într-
adevăr nevoie de două niveluri intermediare într-un stat ca Franţa (departamentele de la ei sunt
  28
echivalentul judeţelor din Romania şi există în plus şi regiunile). Nu se ajunge cumva la o
suprapunere? În acest context trebuie recunoscut faptul că decupajul administrativ-teritorial din
numeroase state europene are la bază criterii anacronice. Continuând cu exemplul francez,
departamentele erau astfel trasate încât distanţa dintre capitala departamentului şi orice colţ din
departament să poată fi acoperită într-o zi de mers călare (Popa, 1999).
Atunci când vorbim despre crearea nivelului regional trebuie să o facem în contextul unor
analize a conceptului de „criză a statului”. Aceasta înseamnă că statul, conceput ca principal nivel de
guvernare, traversează o perioadă de criză, fiind obligat să-şi reconsidere rolul. El nu mai este
singurul cadru pentru rezolvarea problemelor care afectează societatea. Statul providenţă – a apărut
după cel de al Doilea Război Mondial, într-un moment în care se punea problema reconstrucţiei şi
relansării economice (sinonim cu asigurarea unei bunăstări, a prosperităţii generalizate), este într-o
perioadă de declin. Acest concept este tot mai criticat în prezent în contextul accentuării crizei
economice, creşterii somajului, creşterii taxelor şi impozitelor. Alte probleme se referă la: anonimatul
şi impersonalitatea proceselor de luare a deciziilor.
Există în prezent 2 tendinţe pe plan mondial care sugerează încă o dată criza statului . Pe de o
parte, statele sunt considerate prea mici pentru a face faţă problemelor care apar la nivel global –
economice, securitate, politică monetară. Soluţia vizează crearea de organizaţii suprastatale (de ex.
Uniunea Europeana). Pe de altă parte, statele sunt socotite prea mari pentru a răspunde în mod
eficient la problemele cetăţenilor cărora li se pot găsi soluţii la nivel regional sau local. Sociologul
american Daniel Bell afirma în acest sens că există lucruri pe care statele sunt prea mici pentru a le
face şi, în schimb, există altele pentru care sunt prea mari. Teoreticianul francez, Gerard Marcou este
de părere că regiunile au devenit la sfârşitul mileniului XX actori politici autonomi. Este adusă astfel
în discuţie una dintre problemele cele mai sensibile legate de stat – indivizibilitatea.
Pentru a înţelege mişcările care au loc în prezent în plan regional trebuie să facem diferenţa
între regionalism şi regionalizare. Unii autori folosesc termenul de regionalism de sus în jos
(regionalizare) şi termenul regionalism de jos în sus (regionalism).

Regionalismul. Este considerat o mişcare de jos în sus. El reprezintă conştientizarea

intereselor comune - regiunea este percepută ca un teritoriu considerat omogen de către oamenii care
îl locuiesc şi există aspiraţia lor de a participa la gestiunea acestor interese. Putem vorbi de o
„conştiinţă regională” – există credinţa la nivelul comunităţii regionale că statul este prea îndepărtat şi
prea mare pentru a rezolva aceste probleme regionale; de asemenea, statul e acuzat că vrea să impună
un model unitar particularităţilor regionale. Corespunde unei dorinţe profunde a colectivităţilor de a fi
responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct.
Regionalizarea. Presupune o abordare de sus în jos; implică alte scopuri şi alte mijloace de
punere în aplicare decât cele ale regionalismului. Ca răspuns la mişcarea regionalistă, statul poate să
recunoască o identitate regională – regiunea fiind percepută ca un teritoriu considerat omogen de
către stat şi poate lua măsurile necesare pentru ca regiunile să participe la gestionarea afacerilor
proprii. Punctul de plecare al regionalizării sunt dezechilibrele regionale sau mai degrabă
conştientizarea acestora. Această conştientizare este urmată de intervenţia structurilor
guvernamentale naţionale sau a unor entităţi suprastatale care are ca scop descentralizarea sau
deconcentrarea la nivel regional a unor activităţi sau competenţe cantonate anterior la nivel central. În

  29
acest caz avem de a face cu acte administrative care sunt expresia unei voinţe politice centrale în
materie de structuri locale/intermediare (Alexandru, 1999).
O altă modalitate de a ne raporta la aceste două concepte este de a considera că regiunea are 2
accepţiuni de bază: funcţională (regionalizare) şi identitară (regionalism). Regionalizarea şi
regionalismul sunt concepte ce descriu două mişcări în plan regional între care există o interacţiune
inevitabilă. Nevoilor regiunilor li se răspunde printr-o politică de stat care la rândul ei are
repercursiuni asupra sentimentului regional şi antrenează reacţii ale regiunii. Încercând să
demonstreze că între cele două mişcări pot apărea tensiuni, Pierre Sadran, în anii 1980 a afirmat că
regionalizarea a omorât regionalismul. Aceasta înseamnă că nu întotdeauna regionalizarea răspunde
şi se mulează pe cerinţele regionalismului.
Vom încheia această secţiune cu investigarea principalelor mişcări subsumate dezvoltării unor
modele regionale.

a) Mişcări regionale – există astfel de mişcări încă din anii ’60/’70 dar în anii ’80 se produce o
schimbare, caracterul lor separatist se atenuează în favoarea unui „regionalism civil” care cere
schimbări şi reforme bazate pe identitate culturală şi solidaritate socială locală.
b) Partide regionale – regionalul reprezintă un element important al modelului de clivaje Lipset-
Rokkan, relaţia centru-periferie fiind una care generează conflicte şi tensiuni, respectiv structurează
reprezentări sociale.
c) Autonomie regională/culturală – numeroase mişcări regionale în Europa în sec. al XX-lea au avut o
dimensiune etnică; această interpretare umbreşte orice altă accepţiune uneori.
d) Reducerea rolului statului – criza statului
e) Reţea civilă regională – se constituie în procesul de implementare a politicilor regionale.

Trebuie remarcat că există o evoluţie în ceea ce priveşte caracterul regionalismului pe plan

european. Dintr-o mişcare preponderent critică devine o activitate normalizată şi instituţionalizată. Se
foloseşte astfel conceptul de „regionalism pacificat”. Anii 1990 aduc în prim plan un nou tip de
regionalism care se conturează în parte şi sub influenţa fenomenului de globalizare; se caracterizează
prin apariţia unor regiuni noi, uneori suprastatale, care nu sunt rezultatul unei dezvoltări organice şi
pentru care sunt create instituţii noi.

Legea cadru a descentralizării în România nr. 195/2006

Această lege cadru a introdus o serie de concepte deosebit de importante şi care sunt relevante
din perspectiva eforturilor de a reforma administraţia publică românească şi de a creşte eficacitatea
procesului de descentralizare. Am ales să discutăm aici trei dintre acestea şi anume capacitatea
administrativă, indicatorii de performanţă şi principiul subsidiarităţii.
Legea cadru a descentralizării defineşte capacitatea administrativă ca fiind ansamblul
resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială precum
şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege. Pe baza
criteriului capacităţii administrative, unităţile administratv-teritoriale vor fi clasificate în 2 categorii:
a) categoria I – au capacitatea administrativă necesară şi b) categoria II – nu au această capacitate.

  30
 Implicaţiile acestui concept: se va ajunge la o descentralizare diferenţiată sau neuniformă. Se
pune problema cine va câştiga din implementarea acestei prevederi. Cetăţenii care vor primi aceleaşi
servicii indiferent de capacitatea administraţiei publice locale? Autorităţile administraţiei publice
locale care primesc un „răgaz” pentru a-şi dezvolta capacitatea administrativă? Există şi dezavantaje?
Vom examina în continuare şi alte definiţii ale capacităţii administrative: World Bank face
distincţie între capacitate tehnică şi capacitate managerială. Se consideră că o organizaţie trebuie să
poată îndeplini 4 funcţii de bază pentru a fi în stare să îşi atingă obiectivele: a) luarea deciziilor,
inclusiv planificare strategică şi evaluare, b) mobilizarea resurselor necesare (nu numai financiare!) şi
management, c) comunicare şi coordonare, d) negociere, soluţionarea conflictelor. Dacă îndeplineşte
aceste 4 funcţii satisfăcător se poate afirma că ea posedă capacitate administrativă. Nu s-a ajuns însă
la un consens cu privire la cum putem să definim acest „satisfăcător”? Cum putem măsura efectiv
capacitatea administrativă? De aici derivă numeroase probleme pentru că o abordare cantitativă nu e
uşor de aplicat în acest caz. Mai există o problemă cu măsurarea capacităţii administrative: cine
decide ce anume înseamnă capacitate administrativă? Guvernul central? Pot să apară
conflicte/neînţelegeri între nivelul local şi cel central?
O întrebare care persistă: Ce ar trebui să se facă mai întâi? Construirea capacităţii
administrative la nivel local care să fie urmată apoi de descentralizarea prerogativelor? Se pot realiza
cele 2 obiective menţionate mai sus în acelasşi timp? O abordare tradiţională, prudentă
(conservatoare) a presupus dezvoltarea mai întâi a capacităţii administrative şi abia apoi
descentralizarea competenţelor/resurselor. Prudenţa guvernelor centrale se datora: coruptiei în plan
local, imaturitate în cheltuirea resurselor financiare, disparităţi regionale semnificative etc. Au existat
chiar autori care au mers până acolo încât să afirme că lipsa capacităţii administrative în cazul ţărilor
în curs de dezvoltare face descentralizarea să fie ineficientă şi mai mult chiar poate produce efecte
nedorite (dictaturi locale, corupţie, colapsul serviciilor publice locale etc). O abordare mai recentă
arată că se poate dezvolta capacitatea administrativă concomitent cu procesul de descentralizare.
Mottoul celor care susţin această abordare – unele lucruri le înveţi mai bine făcându-le decât
ascultând despre cum ele sunt făcute de alţii. Există dovezi din ţări ca Maroc, Tailanda, Pakistan care
arată că această capacitate administrativă s-a dezvoltat mai ales atunci când procesul de
descentralizare a fost dublat de programe specifice de asistenţă pentru comunităţile locale (Joint
UNDP-Guvernul Germaniei).
În literatura de specialitate – capacitatea administrativă depinde în mare măsură de mărimea
unităţii administrativ-teritoriale. Există din această perspectivă 2 tipuri de sisteme administrative: a)
sisteme integrate – unităţile administrativ-teritoriale au marimea care asigură cel mai bine furnizarea
de servicii publice de calitate; b) sisteme non-integrate – există numeroase autorităţi ale administraţiei
publice locale dar alte instituţii denumite „integrative” ajută la furnizarea serviciilor de bază. În
funcţie de mărimea unităţilor administrativ-teritoriale, România poate fi încadrată în cel de al doilea
sistem. Din aceeaşi categorie fac parte şi ţări precum Franţa, statele mediteraneene (Franţa are cele
mai multe colectivătăţi locale, 37.000)
Această fragmentare este în mare măsură ireversibilă – odată ce au fost create, aceste noi
colectivităţi locale nu vor mai putea fi desființate. Capacitatea administrativă redusă în România se
datorează şi: slabei expertize/pregătiri a oficialilor publici de la nivel local; reticenţa specialiştilor de

  31
a lucra în administraţia publică de la nivel local; politizarea administraţiei publice locale şi a
procesului de management de la nivelul comunităţilor locale; coruptie etc.
Această tendinţă de fragmentare poate fi contracarată prin cooperare în plan local care poate
îmbrăca forma asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară şi a zonelor metropolitane (asociaţii pentru
dezvoltare intercomunitară – entităţi publice care să poată furniza/administra servicii publice în
colaborare).

Indicatori de performanţă
În Legea cadru a descentralizării 195/2006 sunt introduse conceptele de standarde de calitate
si standarde de cost:
a) Standarde de calitate: indicatorii de calitate care trebuie realizaţi de autorităţile administraţiei
publice locale în furnizarea unui serviciu public şi de utilitate publică.
b) Standarde de cost: costurile normative utilizate pentru determinarea cuantumului resurselor alocate
bugetelor locale în vederea furnizării unui serviciu public şi de utilitate publică.
Aceste standarde presupun elaborarea unui sistem mai complex de măsurare.
Principiul subsidiarităţii este consacrat în mod explicit prin această lege cadru (art. 3 –
principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare sunt următoarele):
Principiul subsidiarităţii - constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei
publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de
capacitatea administrativă necesară. În cazul în care se constată că autorităţile administraţiei publice
de la nivel local nu dispun de capacitatea administrativă necesară, aceste competenţe vor fi transferate
nivelului judeţean pe perioadă determinată până în momentul în care se dezvoltă capacitatea
administrativă necesară.

  32
 CAPITOLUL 2. DEZVOLTARE URBANĂ

Lector univ. dr. Stănică Viorel

2.1. Problema dezvoltării urbane în legislatia administrativă interbelică a României

Activitatea dezvoltării urbane a fost întotdeauna strâns legată de organizarea administrativă a
teritoriului. De aceea, legislaţia de profil din perioada interbelică a căutat să trateze şi această
importantă problemă.
Legea de unificare administrativă, capitolul VIII art. 76, face referire la problemele edilitare.
Prin dispoziţiile acestei legi comuna era obligată ca în termen de 4 ani să întocmească un plan general
de sistematizare „în vederea dezvoltării pe care ar putea să o ia comuna şi diferitele sale servicii în
viitor” (art. 69). La art. 73 este reglementată autorizarea construcţiilor de către delegaţia permanentă,
cu semnătura primarului, pe baza avizului serviciului tehnic.
De asemenea, legea face referire la alinierea străzilor şi pieţelor, pentru aceasta dând dreptul
Consiliilor comunale să le declare de utilitate publică.
Legea din 1929 vădeşte preocupări sporite în acest domeniu. Se impune din nou comunelor
(urbane, suburbane, rurale şi staţiuni balneo-climaterice) obligativitatea întocmirii planurilor „de
aliniere, nivelment şi sistematizare” (art. 115). La reşedinţa fiecărui judeţ se constituia „Comisia
pentru sistematizarea comunelor” condusă de preşedintele delegaţiei judeţene, cu subcomisii la
nivelul fiecărei plăşi.
Întocmirea planurilor şi proiectelor de sistematizare sunt încredinţate „Consiliului tehnic
superior din Ministerul Lucrărilor Publice”. Sunt prevăzute amenzi pentru deschiderea fără
autorizaţie de străzi, pasaje, înfundături şi se clarifică regimul construcţiilor neautorizate.
Prevederile care vizează satul şi comuna rurală în materie de sistematizare sunt destul de vagi
şi permisive, legiuitorul ţinând seama de posibilităţile financiare reduse la nivelul acestor unităţi.
Legea administrativă din 1936 se ocupă mai pe larg de sistematizarea localităţilor, în
următoarele capitole: Cap. III – Planuri de situaţie şi sistematizare, Cap. IV – Edilitate.
Căutarea de soluţii pentru evitarea insucceselor anterioare privitor la întocmirea planurilor de
situaţie, au condus la obligarea comunelor lipsite de mijloace materiale de a consemna la Casa de
Depuneri, la începutul fiecărui an bugetar, o cotă anuală fixată de organul tutelar, planurile de
situaţie urmând a se executa de către serviciile judeţene specializate. Sunt reglementate de asemenea
amenzi pentru abaterile de la alinieri, regimul juridic al parcelărilor de terenuri şi exproprierea pentru
cauză de utilitate publică.
Consiliul local va putea, în baza art. 157, să oblige proprietarii de terenuri mlăştinoase să
execute lucrări de asanare, desecare sau ridicarea nivelului apelor. În caz de neconformare,
autorităţile locale pot executa lucrările, urmând ca proprietarii să suporte costurile. Legea impune de
asemenea existenţa regulamentelor locale de întreţinere a trotuarelor şi rigolelor.
Chiar dacă observăm o evoluţie în abordarea problemei sistematizării localităţilor de către
legile de organizare administrativă, până la 1938, reglementările nu au fost suficient de serioase şi de
complete, nu a existat o concepţie de ansamblu bine definită. Diversele legi administrative au luat
unele măsuri cu caracter izolat. De aceea ele nu au produs efecte notabile asupra vieţii urbane, care a
continuat să se dezvolte întâmplător (excepţie face Legea Casei Lucrărilor Oraşului Bucureşti)

  33
 Legea Administraţiei din 14 august 1938, stabileşte un început de reală organizare urbanistică.
Principiul de bază în elaborarea acestor reglementări a fost acela că sistematizarea şi dezvoltarea
vieţii urbane nu este numai o problemă de natură tehnică. Ea reprezintă o concepţie care cuprinde un
ansamblu de măsuri de ordin tehnic, financiar, administrativ şi juridic, referitoare la condiţiile de
organizare şi dezvoltare urbană.
În ceea ce priveşte Planurile de situaţie şi sistematizare, spre deosebire de legile precedente,
legea stabileşte care sunt planurile obligatorii ale comunelor şi ce trebuie să cuprindă acestea. Astfel
la titlul VII Lucrări obligatorii, Cap I art. 139, legea stabileşte ca obligatorii pentru toate comunele
(Monitorul Oficial 187 din 14 august 1938) un plan general de aliniere şi nivelment şi un plan de
sistematizare, înfrumuseţare şi extindere.
Planul general de aliniere şi nivelment priveşte situaţia existentă a comunei, cu traseul
străzilor şi uliţelor; el cuprinde de asemenea planul de nivelment.
Planul de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere, este planul tehnic de dezvoltare a comunei
şi programul administrativ de înfăptuire a lui, eşalonat în raport cu veniturile comunei. Acesta trebuia
să prevadă: zone de extindere împrejurul limitelor localităţii, plan tehnic de dezvoltare a comunei
(norme de sistematizare a extinderii), servituţi igienice, arheologice şi estetice, regimul de înălţime,
reţea de apă şi canalizare, evacuarea deşeurilor, regulament de administraţie locală, program de
executare a planurilor raportat la mijloacele financiare ale comunei.
Pentru supravegherea tehnico-administrativă a întocmirii acestor planuri, legea constituie
comisii formate din specialişti la nivel central şi la nivel de ţinut (art.142, art.143), stabilind pentru
acestea atribuţii foarte clare (art. 144).
Pornind de la realitatea că veniturile obişnuite ale comunelor sunt insuficiente cerinţelor de
întocmire a planurilor de situaţie şi sistematizare, legea stabileşte mijloace financiare speciale.
Programele de acţiune edilitară obligatorii prevăzute în textul legii (art 139. alin.3), trebuiau
puse de acord cu cerinţele planului şi cu posibilităţile financiare ale unităţii administrativ – teritoriale.
Consecinţele juridice produse de planurile de sistematizare, mai ales în raport cu proprietatea
particulară, sunt de două categorii: reglementează exerciţiul dreptului de proprietate (parcelări,
autorizări de construcţii) şi restrânge exerciţiul acestui drept (servituţi de neconstrucţie sau de
reconstruire şi folosinţă).
Cu toate că prevederile acestei legi administrative în materie de sistematizare şi lucrări
edilitare se bazează şi valorifică experienţele precedente din România şi chiar din alte ţări europene,
într-o concepţie nouă, sistemică, nu putem analiza efectele ei şi sub aspectul practic, asupra
teritoriului, datorită perioadei scurte (2 ani) în care a acţionat această lege.

2.2. Dezvoltarea urbană în România în perioada regimului communist. Impactul politicilor şi

modelelor de organizare administrativă asupra dezvoltării urbane
Până la sfârşitul celui de-al II-lea Război Mondial, divizările administrative nu au avut
influenţe marcante, dezvoltarea teritoriului urmând un curs firesc, natural. Astfel, localităţile s-au
dezvoltat în cea mai mare parte bazându-se pe valorificarea de moment a potenţialului local,
neluându-se în calcul interesele regionale sau naţionale. Acest fapt a determinat, mai ales în cazul
localităţilor rurale, apariţia de structuri, texturi şi forme nedefinite, care mai târziu au generat
probleme complexe de sistematizare, în conformitate cu legislaţia nou adoptată.

  34
 Perioada următoare se caracterizează prin intervenţii determinante ale statului comunist,
organizarea administrativă fiind corelată cu politicile economice active impuse de sus în jos, cu
puternic impact asupra dezvoltării teritoriale. În această perioadă se pot distinge trei momente de
prag:
Primul prag este împărţirea administrativ-teritorială din 1950, în 28 de regiuni cuprinzând
raioane, oraşe şi comune, după un model „de import”. Această împărţire a presupus apariţia unor
centre mici de regiune, cu dificultăţi în a-şi exercita funcţiile administrative şi economico-sociale.
Unele dintre aceste centre aveau dotări administrative precare şi un grad redus de industrializare (de
exemplu Bistriţa - regiunea Rodna, Bârlad - regiunea Bârlad, Roşiorii de Vede - regiunea
Teleorman).
Al doilea prag este reducerea la 16 a numărului de regiuni. După etapa din 1952 de reducere a
numărului acestora de la 28 la 18, prin desfiinţarea regiunilor Arad şi Bârlad s-a ajuns la o soluţie de
împărţire în regiuni mai mari, cu centre mijlocii şi mari, (peste 50 000 şi respectiv peste 100 000 de
locuitori). S-au produs importante mutaţii, în sensul consolidării economice şi sociale a reşedinţelor
de regiuni şi a unor centre raionale care şi-au dezvoltat infrastructuri tehnice şi instituţii proprii.
Unele centre urbane mari au rămas în umbra reşedinţelor de regiune. Este cazul oraşului Arad care a
decăzut faţă de Timişoara cu toate că anterior avea o industrie mai dezvoltată. Rangul de reşedinţă de
regiune a fost valorificat de Timişoara, decalajul creat, care a condus şi la anumite rivalităţi,
păstrându-se şi astăzi chiar dacă după 1968 ambele oraşe au dobândit acelaşi rang de reşedinţe de
judeţe.
Anumite reşedinţe regionale nu au fost stabilite în oraşele cele mai dezvoltate economic; spre
exemplu regiunea Hunedoara a primit reşedinţa la Deva şi nu la Hunedoara care avea o poziţie
economică superioară. Cu toate acestea, Deva nu a devansat ulterior Hunedoara, în ciuda unui
oarecare efort de industrializare, rămânând axat pe funcţii administrative şi de servicii, în timp ce
Hunedoara şi-a continuat şi chiar accentuat funcţia industrială. Complementaritatea funcţiilor celor
două oraşe se datorează în mare măsură faptului că după 1968 au evoluat în cadrul aceluiaşi judeţ.
Alt exemplu îl constituie situaţia oraşelor Galaţi şi Brăila, care înainte de război au îndeplinit
rolul de reşedinţe ale judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca
reşedinţă de regiune spre deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională
subordonată acestuia. Ascendentul în plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui
număr mare de instituţii administrative, avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai
pronunţată şi un avantaj semnificativ sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut
chiar dacă, după 1968 fiecare dintre cele două oraşe au devenit reşedinţe de judeţ.
Modificările succesive, trecerea de la 28 de regiuni la 18 şi apoi la 16 precum şi modificările
graniţelor din interiorul regiunilor şi raioanelor relevă un model nepotrivit tradiţiilor şi realităţilor
teritoriului României. Argumentele prezentate în notele de fundamentare ale legii de organizare
administrativă din 1950, s-au bazat pe nevoia eliminării discrepanţelor existente între unităţile
administrativ-teritoriale anterioare. Aceleaşi argumente, bazate pe disparităţile inter şi intraregionale,
au fundamentat şi legea din 1968 care a desfiinţat acest model, ceea ce denotă că el nu a rezolvat
decalajele teritoriale.
Al treilea prag este reprezentat de împărţire administrativă a teritoriului pe unităţi mai mici,
tradiţionalele judeţe, prin legea nr. 2/1968 (iniţial 39 de judeţe, apoi, după modificările din 1981, 41
  35
de judeţe). Această etapă a însemnat coborârea procesului de industrializare din urbanul mare la
nivelul urbanului mijlociu şi mic. O serie de noi reşedinţe de judeţ care anterior nu au avut o industrie
semnificativă, au cunoscut dezvoltări importante (Vaslui, Slobozia, Alexandria, Zalău, Bistriţa, Sf.
Gheorghe, Miercurea Ciuc, ş.a.).
Unele oraşe care înainte de război au funcţionat ca reşedinţe de judeţ şi au pierdut acest rang
administrativ în favoarea altora, au înregistrat stagnări, cu toate că la un anumit moment prezentau
situaţii comparabile (Năsăud şi Bistriţa, Rădăuţi şi Suceava) şi chiar involuţii din punct de vedere
demografic şi economic (Huşi, Oraviţa, Sighetu Marmaţiei).

Tabel 2: Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania

1850 1857 1930 1941 1956 1992 2002
Târgu Mureş
7671 9418 38517 44933 65194 164445 150041
Alba Iulia
4972 5683 12282 15489 14776 71168 66406
Turda
7691 7867 18934 28717 33614 61200 55887
Reghin
4227 4721 9290 13595 18091 39240 36126

Oraşul Tîrgu Mureş, care a constituit pe o perioadă foarte îndelungată reşedinţa unităţilor
administrative de prim nivel (comitat, judeţ, ţinut, regiune), a avut o evoluţie constantă şi pozitivă. Un
salt important datorat poziţiei în ierarhia administrativă l-a cunoscut Alba Iulia, dinamica populaţiei
din tabelul alăturat şi saltul spectaculos în comparaţie cu Turda care după 1950 nu a mai fost
reşedinţă de judeţ fiind relevante. Se poate obseva că în 1956 Turda avea populaţie de peste 2 ori mai
mare, dar în 1992 Alba Iulia o devansează semnificativ.
Figura 1: Dinamica numerică a populaţiei unor localităţi urbane din Transilvania
180000

160000

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0
1850

1857

1930

1941

1956

1992

2002

Târgu Mureş Alba Iulia Turda Reghin

Dezvoltarea economică a condus la amplificarea procesului de urbanizare. În 1975 populaţia

urbană înregistra o creştere de 335% faţă de 1930, în raport cu creşterea de 51% a totalului populaţiei.

  36
 Ca urmare a industrializării, procesul de urbanizare s-a amplificat prin creşterea oraşelor
existente datorită migraţiei dinspre rural spre urban. Astfel, în perioada 1956–1975 unele centre
industriale şi-au sporit populaţia considerabil: Hunedoara de 10 ori, Baia Mare de peste 3 ori, Reşiţa
de 2,6 ori. Următoarele oraşe şi-au dublat populaţia: Bacău, Constanţa, Craiova, Galaţi, Piatra Neamţ,
Piteşti, Deva, Alba Iulia, Piteşti, Vaslui, Rm. Vâlcea, Baia Sprie, Gherla, Eforie, Haţeg (Lăzărescu,
1977, p.13). De asemenea, industrializarea a determinat apariţia a noi oraşe: Dr. Petru Groza, Gh.
Gheorghiu-Dej, Moldova Veche, Motru, Orşova, Victoria.
Alte oraşe au rezultat din transformarea unor localităţi rurale care s-au dezvoltat economic:
Bicaz, Călan, Câmpeni, Comarnic, Covasna, Cugir, Luduş, Olăneşti, Tuşnad, Uricani (Gusti, 1974, p.
158). O mare parte dintre comunele care au evoluat în urban îşi datorează evoluţia şi poziţiei lor
administrative deţinute anterior: Ianca (jud.Brăila), Tăşnad (jud. Satu-Mare), Vaşcău (jud. Bihor),
Luduş (jud. Mureş), sunt doar câteva exemple de comune reşedinţe de plăşi, care ulterior au devenit
oraşe. Alte comune reşedinţe de plăşi (Borşa şi Mociu – jud.Cluj, Ighiu – jud Alba) au înregistrat
stagnări în dezvoltare, rămânând centre de comune, sau chiar involuţii (Călata – fostă reşedinţă de
plasă, actualmente sat în comuna Călăţele, jud. Cluj, Vlaha – reşedinţă de plasă, în prezent sat în
comuna Săvădisla, jud Cluj).

Organizarea administrativ-teritorială şi-a pus amprenta asupra procesului de urbanizare.

Fiind avantajate de poziţia administrativă, oraşele reşedinţă de judeţ au cunoscut evoluţiile cele mai
importante. De exemplu, înainte de război oraşele Galaţi şi Brăila au îndeplinit rolul de reşedinţe ale
judeţelor Covurlui şi Brăila. Între 1950 şi 1968 Galaţiul a funcţionat ca reşedinţă de regiune spre
deosebire de Brăila care a avut doar rangul de reşedinţă raională subordonată acestuia. Ascendentul în
plan administrativ a însemnat pentru Galaţi concentrarea unui număr mare de instituţii administrative,
avantajul execuţiei planurilor economice, industrializarea mai pronunţată şi un avantaj semnificativ
sub aspectul funcţiei culturale. Aceste decalaje s-au menţinut chiar dacă, după 1968 cele două oraşe
au dobândit acelaşi rang administrativ.
Organizarea administrativ-teritorială marchează evoluţia pe termen lung a aşezărilor şi
determină constituirea sistemelor de aşezări. Desfiinţarea în 1950 a judeţului Turda spre exemplu,
care avea o formă alungită pe direcţia Est-Vest, mulând bazinul Arieşului şi preluarea funcţiilor
administrative de către Cluj ca reşedinţă de regiune şi apoi de judeţ, au condus la mutaţii importante.
Relaţiile de sistem între localităţi s-au centrat pe municipiul Cluj spre care s-au orientat preferenţial
investiţiile. Oraşul Turda a fost relativ neglijat nemaiavând funcţia administrativă de reşedinţă,
direcţiile de aprovizionare s-au schimbat, iar localităţile de pe Valea Arieşului au cunoscut o stagnare
în dezvoltarea lor, cu toate că drumul pe această vale s-a amenajat ca drum naţional (Turda –
Câmpeni – Ştei – pasul Vârtop).
Sistemul de aşezări reprezintă asocierea unor localităţi urbane şi rurale învecinate, cooperarea
lor multilaterală în vederea realizării unei înzestrări comune complexe, a complementarităţii şi
interdependenţei socio-economice între polul sistemului şi localităţile care converg către el. Sistemul
de aşezări mai este definit ca „o asociere liberă a unor aşezări învecinate, indiferent că aparţin
urbanului sau ruralului, între care s-au stabilit relaţii de cooperare strânse, ca urmare a plasării
teritoriale diferenţiate şi inegale dimensional şi calitativ a funcţiilor, respectiv a dotărilor cu rol
central” (Surd, 2004, p. 174).

  37
 Decretarea comunelor suburbane, modul în care acestea au fost subordonate administrativ
oraşelor, a determinat consolidarea relaţiilor dintre aceste unităţi şi localităţile urbane polarizatoare,
până la contopirea ariilor periurbane cu oraşele.
Comunele suburbane, desfiinţate ca şi categorie prin Decretul-Lege nr. 38 din 1990, au avut
evoluţii diferite. Cele situate în imediata apropiere a oraşelor au valorificat din plin avantajele
proximităţii şi s-au urbanizat sau chiar au devenit cartiere ale oraşelor. Unele comune suburbane
situate la distanţe mai mari de oraşe au înregistrat stagnări sau involuţii în dezvoltare suferind
depopulări masive.
Conturarea sistemelor urbane Braşov – Codlea – Râşnov – Zărneşti – Săcele, Deva –
Hunedoara, Alba Iulia – Sebeş, Constanţa – Năvodari – Eforie – Mangalia, are la bază cooperarea
oraşelor componente pe perioade de timp relative îndelungate, în cadrul aceloraşi unităţi
administrativ-teritoriale de nivel regional sau judeţean. Alte sisteme de aşezări au fost determinate de
axe de comunicaţie mai importante, care la rândul lor au luat naştere în urma unor decizii marcate de
contextul administrativ-teritorial (drumurile naţionale unesc oraşele reşedinţă de judeţ). Un exemplu
ar fi sistemul urban Sibiu-Rm. Vâlcea care mai cuprinde Ocna Sibiului şi oraşele Cisnădie, Brezoi,
Călimăneşti, Olăneşti şi Băile Govora.
Este de menţionat că stabilirea a noi reşedinţe de judeţe şi decretarea de oraşe noi sau
înfiinţarea de comune, au impus, potrivit legislaţiei în domeniu, reclasificarea drumurilor publice.
Astfel, drumurile care unesc reşedinţele de judeţ trec în categoria de drumuri naţionale, legaturile
între reşedinţă şi oraşele sau comunele din judeţ se face pe drumuri judeţene, iar centrele de comună
sunt legate de satele componente prin drumuri comunale.
Singurul sistem de aşezări care ar putea evolua într-o adevărată conurbaţie, sistemul Galaţi –
Brăila, are şanse minime de reuşită datorită împărţirii administrative. Situarea în judeţe diferite şi
cultivarea unei vechi rivalităţi administrative, fac aproape imposibilă cooperarea în situaţia actuală. În
contextul actual al dezvoltării regionale acest demers este lipsit de şanse, aşa încât singura soluţie
rămâne o eventuală reorganizare care să cuprindă cele două oraşe într-un singur judeţ.

2.3. Caracteristicile dezvoltării urbane în România după anul 1990

Perioada de după 1990 se caracterizează printr-o dezvoltare spaţială extensivă a centrelor
urbane. Extinderea necontrolată a intravilanelor a condus la apariţia explozivă a unor cartiere de vile,
adevărate zone rezidenţiale, apărute din nevoia de locuinţe individuale cu spaţiu verde şi curte.
Creşterea gradului de confort în zona rezidenţială relevă un proces de segregare pe baza de venituri, a
populaţiei urbane. Se constată renunţarea la conceptul de cartier dormitor, ai cărui locuitori se
deplasează zilnic la locurile de muncă în altă zonă a oraşului, cele existente suferind transformări
graduale prin apariţia în interiorul lor a unor spaţii de producţie şi apariţia de locuri de muncă în
sectorul terţiar (de exemplu cartierul Mănăştur din Cluj - Napoca).
Lipsa unor politici urbane clare şi forţarea intravilanelor prin rezolvări punctuale au condus la
extinderea explozivă a acestora, cu consecinţe nefaste pe termen mediu şi lung. Lipsa de cooperare cu
unităţile administrative învecinate împiedică instituirea unor structuri urbane multipolare.
În ciuda încetăţenirii termenului de dezvoltare durabilă, utilizării lui în procesele de
planificare strategică la nivel local, se constată o creştere îngrijorătoare a presiunii antropice asupra
spaţiilor verzi şi în general asupra mediului natural. Pădurile din apropierea oraşelor, revendicate şi

  38
dobândite de persoane fizice sau juridice, sunt privite ca oportunităţi pentru dezvoltarea construcţiilor
pentru locuit şi nu sunt percepute în complexitatea funcţiunilor lor (de mediu, de agrement, socială,
economică).
Dificultăţile întocmirii şi punerii în operă a unor politici urbane raţionale sunt determinate de
caracterul preponderent reactiv al administraţiei locale al cărei ritm în reglementare şi în plan
operaţional, de aplicare şi control, este devansat de ritmul rapid de dezvoltare a investiţiilor
imobiliare din sectorul privat şi de anatomia caracteristică societăţii în această perioadă.
Caracteristice acestei perioade sunt tendinţa de divizare administrativă a comunelor precum şi
promovarea de noi oraşe, decizii politice cu un mare impact asupra dezvoltării urbane.
Tendinţa de divizare administrativă a ruralului se manifestă pe fondul unui declin al populaţiei
rurale care în 1998 faţă de 1966 a atins cote alarmante: scăderi cu 30 – 50% în 26,2% din numărul
total de comune şi scăderi de peste 50% în 5% din numărul total de comune (Legea Nr. 351.2001).
Abuzul promovării de noi oraşe este rezultanta compunerii ambiţiilor politice locale cu
dorinţa nivelului central de a îmbunătăţi statistica actuală, ponderea mare a populaţiei care trăieşte în
mediul rural situând România alături de Albania, pe ultimele locuri din Europa. Între 2002 şi 2004 o
serie de comune cu un oarecare nivel de dezvoltare economică şi de dotări edilitare au fost
transformate în oraşe. Majoritatea acestora însă sunt departe de standardele impuse de lege pentru
mediul urban. Au devenit astfel oraşe unele localităţi precum: Pecica şi Sântana – jud. Arad,
Ştefăneşti, Bucecea, Flămânzi – jud Botoşani, Bechet şi Dăbuleni – jud. Dolj, Popeşti-Leordeni,
Voluntari – jud. Ilfov, Şomcuta Mare, Tăuţii Măgheruş, Ulmeni – jud. Maramureş, Sărmaşu, Ungheni
şi Sângeorgiu de Pădure – jud. Mureş, Ardud – jud. Satu Mare, Broşteni şi Frasin – jud. Suceava,
Gătaia şi Recaş – jud. Timiş, Bălceşti, Berbeşti şi Băbeni – jud. Vâlcea, dacă ar fi să dăm numai
câteva exemple.
Există de asemenea solicitări de reînfiinţare a unor judeţe desfiinţate de regimul comunist
(Bârlad, Tutova, Muscel, Turda, Someş, Tecuci). O structură asociativă, Liga judeţelor abuziv
desfiinţate, revendică reînfiinţarea unora dintre cele 19 foste judeţe. Considerăm că acestă problemă
trebuie privită cu multă rezervă cel puţin din trei puncte de vedere:
Întâi din punct de vedere bugetar, fragmentarea unora dintre judeţele actuale ar reprezenta un
demers costisitor. Reorganizările teritoriale se fac de obicei în perioade de avânt economic pentru ca
problemele complexe care apar să poată fi susţinute financiar.
În al doilea rând, se pune problema cât de funcţionale ar fi unităţile nou create. Anumite
orgolii locale sunt mascate de argumente care nu mai sunt actuale, deoarece relativa stabilitate a
actualei împărţiri administrative, a condus la modificarea în timp a relaţiilor dintre unităţile
administrative, aşa încât este discutabil dacă revenirea la divizări teritoriale mai vechi ar oferi soluţii
mai raţionale de organizare administrativă.
În al treilea rând, contextul actual privilegiază dezbaterile lagate de nivelul superior de
împărţire teritorială (NUTS II), acela al regiunilor, fragmentarea actualelor judeţe, fiind un subiect
discordant.
Pe de altă parte, abordările punctuale situate în afara unui plan strategic pe termen lung, riscă
să genereze unităţi administrativ-teritoriale efemere şi neviabile.

2.3.1. Zone metropolitane

  39
 În perioada actuală se constată apariţia unor activităţi economice moderne, care se dezvoltă pe
scena internaţională. Informatica, aviaţia civilă, biotehnologia şi telecomunicaţiile, în felul în care
arată în zilele noastre, nu mai sunt legate de o anumită localizare geografică (Thurrow, 1992, p. 45).
Liniile de producţie, descompuse din ce în ce mai mult în subactivităţi separate, caută rutele cele mai
eficiente în ceea ce privește costurile, atât din punct de vedere funcţional cât şi geografic (Andriessen,
Esch, 1993). Segmentarea producţiei conduce la o creştere fără precedent a fluxurilor de transport,
implicând operaţii logistice complexe. Ca rezultat al globalizării economiei, interdependenţa între
locuri creşte.
În contextul internaţional, se pare că oraşele nu mai pot fi privite fără zona lor înconjurătoare.
Globalizarea şi regionalizarea se completează reciproc. Oraşele, fără sprijinul zonei de care sunt
legate funcţional, spaţial şi economic, în care să îşi propage influenţa, nu mai pot face faţă competiţiei
în mediul economic actual. Scopul competiţiei este acela de a fi recunoscute ca locuri-cheie pentru
amplasarea activităţilor economice de vârf şi ca noduri logistice pentru reţelele internaţionale de
transport, de a fi atractive pentru populaţie ca spaţiu de reşedinţă şi pentru vizitatori, de a obţine şi
menţine un avantaj competitiv faţă de altă zonă urbană. Cele aflate în competiţie acum sunt regiunile,
dezvoltate în jurul zonelor metropolitane.
Tipul de dezvoltare urbană sub forma extinderii oraşului în spaţiul înconjurător şi al evoluţiei
sale integrate cu aşezările din aria sa de influenţă (zona metropolitană), valorifică în modul cel mai
profitabil potenţialul material şi uman din zonă. El duce la diminuarea actualelor dezechilibre dintre
centru şi aria limitrofă, provocate de dispersarea resurselor, finanţarea necorespunzătoare a
infrastructurii şi investiţiilor. Această nouă structură administrativă răspunde şi actualelor tendinţe ce
se manifestă pe plan mondial în gestionarea unor zone economice complexe (Pop, 2005).
Dezvoltarea urbană şi rurală sub forma zonelor metropolitane este cunoscută mai ales în ţările
dezvoltate. Ea este caracteristică unei noi faze a dezvoltării urbane, ulterioară etapelor de concentrare
a populaţiei în oraşul actual şi de formare a suburbiilor. În Europa, problematica amenajării şi
dezvoltării integrate, la nivel metropolitan, a devenit o preocupare sistematică doar din anii ’90, cu
mult în urma Statelor Unite, care, la acea vreme, dispunea de 250 asemenea structuri administrative
(Pop, 2005).1 Abia la începutul anilor ’90, europenii şi-au pus explicit problema adoptării unei
strategii integrate de dezvoltare a zonelor metropolitane pentru ca „marea Europă“ să poată face faţă
concurenţei economice mondiale.
La nivel european există astăzi 119 regiuni sau zone metropolitane recunoscute. Dintre
acestea, 33 sunt membre ale Reţelei Regiunilor şi Zonelor Metropolitane din Europa (METREX).
Analiştii susţin că extinderea UE la 28 de state membre va mări populaţia comunitară la 480 milioane
de locuitori, din care 50 – 60% vor trăi în regiuni sau zone metropolitane (www.eurometrez.org).
În Marea Britanie, abordarea dezvoltării spaţiale a zonelor metropolitane are ca punct central
noţiunea de „metropolitan counties", care se traduce prin Comitat metropolitan. Zona metropolitană
este astfel definită ca un teritoriu administrativ comparabil ca suprafaţă cu un judeţ, dar care este
polarizată şi a cărei dezvoltare este influenţată de existenţa unui puternic centru urban (în Marea
Britanie există 7 astfel de „judeţe metropolitane”). Modelul britanic acceptă existenţa în paralel a
două tipuri de unităţi administrativ-teritoriale din clasa judeţelor, unele aşa-zis „normale” şi cele
                                                            
1
Peste 93% din populaţia SUA trăieşte în interiorul unor zone metropolitane
  40
metropolitane, cu caracteristici influenţate net de existenţa metropolei, cu o populaţie în general de
peste un milion de locuitori.
În România există trei zone metropolitane constituite în jurul oraşelor Iaşi, Arad şi Oradea,
precum şi alte şase proiecte ale unor viitoare zone (date la nivelul anului 2006). În cazul municipiului
Oradea, s-a pornit de la studii urbanistice care au stat la baza unui protocol de colaborare între
municipiu şi comunele limitrofe. Constituirea zonei metropolitane a avut ca obiective îmbunătăţirea
condiţiilor de viaţă ale locuitorilor, ridicarea nivelului de dezvoltare a regiunii, creşterea atractivităţii
şi accesibilităţii zonei. Aflată încă în stadiu incipient, zona metropolitană Arad se extinde şi ea, pentru
a atrage fonduri europene. Zona metropolitane Iaşi a pornit tot de la realizarea unor studii. Zona Iaşi
are un organism executiv permanent - Biroul de Dezvoltare - care se ocupă de redactarea de proiecte,
căutarea de finanţări, colaborarea cu sectorul privat, de serviciile publice etc. Fiecare localitate
participă, prin specialiştii proprii, la detalierea strategiilor şi proiectelor.
Bucureştiul propune un proiect de anvergură. Modelul de dezvoltare a zonei metropolitane a
Capitalei a fost aprobat în luna august 2005 de Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi are la
bază un studiu coordonat de Centrul de Planificare Urbană şi Metropolitană Bucureşti. Studiul se
bazează pe date statistice şi cercetări de lungă durată. Zona metropolitană ar urma să fie constituită
din 94 de unităţi administrativ-teritoriale din Bucureşti şi din judeţele Călăraşi, Dâmboviţa, Ialomiţa
şi Ilfov. Studiul propune dezvoltarea echilibrată a zonei metropolitane prin stoparea urbanizării
necontrolate (Daniciuc, Popa, Boiangiu, 2006).

Motivaţia constituirii zonei metropolitane

Gruparea localităţilor împreună cu oraşul polarizator în jurul căruia s-au dezvoltat,
constituindu-se într-o zonă metropolitană, urmăreşte creşterea atractivităţii locului prin furnizarea de
factori locaţionali relevanţi. Zonele se află în competiţie pentru atragerea unor funcţiuni, de exemplu
funcţiunea de centru financiar. Fiecare funcţiune necesită existenţa unor factori locaţionali relevanţi
cum ar fi: forţa de muncă specializată, spaţii pentru birouri, infrastructură. Competitivitatea unei zone
în atragerea unei anumite funcţiuni depinde de existenţa şi gradul de acces la factorii locaţionali
relevanţi pentru acea funcţiune. Între factorii locaţionali relevanţi subliniem creşterea ofertei de
bunuri/servicii publice (din punct de vedere calitativ şi cantitativ) bazată pe (Plăcintescu, Nădejde,
Bădilă, 2005): competiţia regională; coordonarea investiţiilor de capital având la bază planificarea
fizică şi economică a teritoriului; producerea de bunuri şi servicii publice; distribuţia spaţială a
funcţiunilor şi a grupurilor de locuitori; externalităţile unor servicii dincolo de limita unei unităţi
administrative locale. Pe de altă parte, administrarea separată a localităţilor care compun o posibilă
zonă metropolitană cu structură urban-rurală, conduce la dezechilibre cum ar fi: poluarea, consumul
de spaţiu şi de resurse naturale în defavoarea comunelor şi ineficienţa (în termeni de costuri) în
furnizarea de bunuri şi servicii publice (infrastructură, desecări şi asanări de zone situate parţial pe
teritoriul administrativ al oraşului şi parţial pe teritoriul administrativ al comunei).
Asocierea localităţilor într-o zonă metropolitană face posibilă colaborarea în proiecte care
implică, pe termen lung, mai multe unităţi administrativ-teritoriale, atragerea de finanţări pentru
proiectele ample, care rezolvă şi problemele locale. De asemenea, asocierea localităţilor asigură
dezvoltarea în ansamblu şi, corelată la întregul teritoriu, măreşte accesibilitatea zonei, crescând
şansele obţinerii unor avantaje comparative în competiţia regională.

  41
Definirea zonei metropolitane
O zonă metropolitană se referă la un teritoriu care conţine un număr de unităţi administrativ-
teritoriale autonome, punându-se accent deopotrivă pe independenţa metropolitană şi pe coordonarea
afacerilor metropolitane (The World Conference, 1993).
În legislaţia românească apar mai multe definiri ale conceptului, numit „teritoriu
metropolitan” în Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi „zonă
metropolitană” în Legea nr. 351/2001 privind Planul de Amenajare a Teritoriului Naţional - Secţiunea
IV. Reţeaua de localităţi.
Definiţia oferită de Legea nr. 350/2001 teritoriului metropolitan este următoarea: „suprafaţa
situată în jurul marilor aglomerări urbane, delimitată prin studii de specialitate, în cadrul căreia se
crează relaţii reciproce de influenţă în domeniul căilor de comunicaţie, economic, social, cultural şi al
infrastructurii edilitare. De regulă, limita teritoriului metropolitan depăşeşte limita administrativă a
localităţii şi poate depăşi limita judeţului din care face parte.” Ca urmare, zona/teritoriul metropolitan
se referă la suprafaţa definită prin planurile de amenajare a teritoriului ca fiind urbană sau rurală,
formată din unităţi administrativ-teritoriale legal constituite, cu planuri urbanistice generale proprii,
aprobate şi în interiorul căreia există sau se stabilesc, în anumite împrejurări, relaţii vizând atingerea
unor obiective comune de interes public, în domenii ca infrastructura, serviciile publice şi protecţia
mediului (Plăcintescu, Nădejde, Bădilă, 2005).
În Legea nr. 351/2001, zona metropolitană este definită ca „zona constituită prin asociere, pe
bază de parteneriat voluntar, între marile centre urbane şi localităţile urbane şi rurale aflate în zona
imediată, la distanţă de până la 30 km, între care s-au dezvoltat relaţii de cooperare pe multiple
planuri.”

Suportul legal al constituirii zonei metropolitane

Suportul legal al organizării şi administrării zonelor metropolitane, prin forme de organizare
asociativă sau prin agenţii economice create în acest scop, este constituit de următoarele acte
normative:
1. Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului Republicii Socialiste România,
modificată prin Decretul nr.281/1979 pentru organizarea ca municipii a oraşelor reşedinţă de judeţ;
2. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
3. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale;
4. Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul;
5. Legea nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de Amenajare a Teritoriului Naţional - Secţiunea a
IV-a Reţeaua de localităţi;
6. OG nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat;
7. OG nr. 53/2002 privind statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale;
8. OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a
domeniului public şi privat de interes local;
9. OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale;
10. Legea nr. 3/2003 pentru aprobarea O.G. nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local;

  42
11. Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie comunală;
12. Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România.

2.3.2. Noi tipuri de amenajări industrial urbane. Parcul industrial

Perioada de tranziţie la economia de piaţă, marcată de căutări, ezitări în ceea ce priveşte
transferul proprietăţii, abordarea superficială a procesului de restructurare, dar şi necesitatea de
renunţare la conceptul de „industrie a coşului de fum”, excesiv de energofagă şi poluantă şi uneori
neeficientă, datorită tehnologiilor depăşite, au determinat închiderea parţială sau totală a numeroase
întreprinderi industriale. O parte din vechea infrastructură industrială a fost integrată selectiv, în
funcţie de noile conjuncturi economice.
Ca urmare a mutaţiilor care au avut loc în industria românească, dictate de adaptarea la
actualul context economic, social şi politic s-au reconfigurat structurile spaţiale prin abandonul
vechilor localizări industriale şi apariţia unor locaţii noi. Acestea sunt situate de regulă în zone
periurbane, anterior lipsite de activităţi industriale.
Expresie a procesului de dezintegrare industrială, aceste întreprinderi nepoluante au fluxuri
tehnologice moderne (cu o adâncă divizare a procesului tehnologic), iar accentul cade asupra calităţii
producţiei şi a previzibilităţii în ceea ce priveşte locul şi termenul de livrare, ceea ce obligă la
localizarea în imediata vecinătate a unor importante căi de comunicaţie.
Mutaţiile apărute în industria românească au condus la modificarea relaţiilor interindustriale.
Noile hale industriale de dimensiuni mai reduse, viu colorate, construite după soluţii tehnice
moderne, în contrast cu vechile uzine combinate, arată schimbarea modului în care societatea înţelege
să producă bunuri industriale. Noua industrie este fundamentată, pe lângă criteriile economice, pe
cele sociale şi ecologice. Decizia de implantare a unor unităţi industriale se bazează deci, pe lângă
criteriul eficienţei economice, pe acela de rezolvare a unor probleme sociale (valorificarea
potenţialului de resurse umane şi materiale, scăderea ratei şomajului, dezvoltarea locală) şi de
dezvoltare durabilă.
Parcurile industriale reprezintă materializarea acestui mod de gândire. Ele sunt perimetre
delimitate în care se desfăşoară activităţi economice, de cercetare ştiinţifică şi de dezvoltare
tehnologică în vederea valorificării potenţialului uman şi material al unei zone. Administrat de o
societate comercială care deţine titlul de parc industrial, funcţionarea acestuia are la bază asocierea
şi/sau colaborarea dintre autorităţile publice de la nivel central şi local, agenţi economici, institute de
cercetare, unităţi de învăţământ superior şi beneficiază de anumite facilităţi fiscale.

Parcurile industriale
Parcul Industrial reprezintă o parcelă de teren dezvoltată special în loturi pentru activităţi
industriale (www.pensacola-beach.net/dictionary/I.html), o arie zonată şi planificată în scopul
dezvoltării industriale, de obicei localizată în afara zonei rezidenţiale a unei localităţi şi care, în mod
normal oferă facilităţi de transport rutier şi pe cale ferată
(www.yourwebassistant.net/glossary/i3.htm).
Ideea dezvoltării unui parc industrial se bazează pe următoarele concepte (Forman, Mooney,
1999):

  43
Concentrarea infrastructurii specifice într-o arie delimitată pentru a putea reduce costurile acesteia;
atragerea de noi companii prin oferirea unei infrastructuri integrate într-o anumită locaţie; reducerea
impactului social al activităţii industriale precum şi reducerea impactului asupra mediului.
Potrivit legislaţiei în vigoare, parcul industrial reprezintă o zonă delimitată în care se
desfăşoară activităţi economice, de cercetare stiinţifică, de producţie industrială şi servicii, de
valorificare a cercetării stiinţifice şi/sau de dezvoltare tehnologică, într-un regim de facilităţi
specifice, în vederea valorificării potenţialului uman şi material al zonei.
Parcul industrial se bazează pe asocierea în participaţiune dintre autorităţile administraţiei
publice centrale şi locale, agenţii economici, institutele de cercetare – dezvoltare şi/sau parteneri
interesaţi. Ministerul Administraţiei şi Internelor este organul de specialitate al administraţiei publice
centrale care acordă titlul de parc industrial la cererea solicitantului, pe o perioadă de minimum 15
ani.
Titlul de parc industrial poate fi obţinut de asociere, persoana juridică română şi administrat
de o societate comercială denumită societate administrator.
Legea nr. 490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.65/2001 privind constituirea
şi funcţionarea parcurilor industriale prevede facilităţi importante pentru anumite tipuri de investiţii.

Figura 2: Parc Industrial

Sursa: http://www.stulzphoto.com

Condiţii de îndeplinit
Terenul aferent parcului industrial împreună cu clădirile şi infrastructura privind utilităţile
existente la momentul constituirii, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii (Monitorul Oficial nr.
533 din 22 iulie 2002, Legea nr.490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.65/2001
privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale):

  44
 - terenul să aibă acces la un drum naţional sau european şi să fie racordat la infrastructura
utilităţilor publice;
- terenul să aibă o suprafaţă de cel puţin 10 ha;
- terenul să fie în proprietatea sau folosinţa, pe cel puţin 30 ani, a asocierii care solicită titlul
de parc industrial;
- să fie liber de orice sarcină
- să nu facă obiectul unor litigii în curs de soluţionare la instanţele judecătoreşti cu privire la
situaţia juridică;
- să îndeplinească condiţiile tehnice privind protecţia mediului.

Facilităţi
Pentru constituirea şi dezvoltarea unui parc industrial se acordă urmatoarele facilităţi
(Monitorul Oficial nr. 533 din 22 iulie 2002, Legea nr.490/2002 pentru aprobarea Ordonanţei
Guvernului nr.65/2001 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor industriale):
- scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau scoaterea din
circuitul agricol a terenului aferent parcului industrial, pentru asocierea care deţine titlul de parc
industrial;
- deducerea din profitul impozabil a unei cote de 20% din valoarea investiţiilor realizate în
parcul industrial, până la 31 decembrie 2006, pentru investiţii în construcţii sau reabilitări de
construcţii şi în infrastructura internă şi de conexiune la reţeaua publică privind utilităţile;
- exceptarea de la plata taxelor pentru terenurile şi clădirile din parcurile industriale;
reducerea de impozite acordate de administraţia publică locală pe baza de hotărâri ale consiliilor
locale sau judeţene în a căror rază administrativ-teritorială se află parcul industrial respectiv, pentru
bunurile imobile şi terenurile transmise în folosinţa parcului industrial;
- alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de administraţia publică locală.

Parcurile ştiinţifice şi tehnologice

Parcul tehnologic reprezintă un parc industrial care se axează pe sectorul înaltei tehnologii şi
care presupune un înalt nivel de conectivitate electronică, cercetare, tehnologii avansate etc. În plus,
scopul unui parc tehnologic este de a facilita transferul cercetărilor şi a invenţiilor în produse şi
servicii de piaţă. În multe cazuri, scopul parcului tehnologic este de a facilita comunicaţiile decât a
oferi spaţiu (Lyons, Hamlin, 1991).
Scopul comunităţii locale în promovarea unui parc tehnologic ar fi: diversificarea şi
dezvoltarea bazei sale economice, scăderea şomajului în zonă, creşterea nivelului salariilor,
stimularea serviciilor, stimulare parteneriatelor între autorităţi şi universităţi care vor aduce beneficii
viitoare, crearea unei legături între mediul de afaceri şi mediul universitar.
Ordonanţa nr.14/2002 privind constituirea şi funcţionarea parcurilor ştiinţifice şi tehnologice
prevede facilităţi importante pentru investiţii, din care marea majoritate sunt oferite de autorităţile
locale. Conform legislaţiei în vigoare parcul stiinţific şi tehnologic reprezintă o zonă în cadrul căreia
se desfăşoară activităţi de învăţământ, de cercetare, de transfer tehnologic a rezultatelor cercetării şi
valorificarea acestora prin activităţi economice.
Parcul ştiinţific şi tehnologic se constituie printr-un contract de asociere în participaţiune
încheiat între o instituţie de învăţământ superior acreditată şi/sau o unitate de cercetare-dezvoltare, pe
  45
de o parte şi regii autonome, companii naţionale, societăţi comerciale, administraţia publică locală,
asociaţii patronale sau profesionale, persoane fizice, investitori români şi străini, pe de altă parte,
asociere denumită consorţiu. Toate aceste forme de cooperare, ca parte a economiei bazate pe
cunoaştere, se încadrează într-o politică a „noului regionalism” în care actorii îşi datorează avântul
economic creşterii importanţei formelor cooperative de inovaţie şi învăţare. Acest tip de politică
regională se axează pe inovaţie şi pe standarde ridicate ale resursei umane (Benedek, 2004, p. 17).
Teritoriul nu mai este perceput ca un cadru natural, cu o anumită moştenire istorică şi cu un anumit
nivel de dotare edilitară şi de infrastructuri tehnice, ci ca o construcţie a actorilor.
Parcul este administrat de o societate comercială denumită administrator, desemnată de către
consorţiu şi a cărei activitate exclusivă este administrarea parcului ştiinţific şi tehnologic.
I. Pentru constituire şi dezvoltare parcul ştiinţific şi tehnologic poate beneficia deurmătoarele
facilităţi (Monitorul Oficial Nr. 82 din1 februarie 2002, Ordonanţa nr.14/2002 privind constituirea şi
funcţionarea parcurilor ştiintifice şi tehnologice):
- reduceri de impozite acordate de administraţia publică locală pentru bunurile imobile şi
terenurile transmise în folosinţa parcului, precum şi alte facilităţi ce pot fi acordate, potrivit legii, de
către administraţia publică locală;
- scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei, sau pentru scoaterea din
circuitul agricol a terenului aferent parcului;
- amânarea pe perioada de realizare a investiţiei respective, până la punerea în funcţiune a
parcului ştiinţific şi tehnologic, a taxei pe valoarea adăugată pentru materiale, echipamente şi
conexiuni la reţelele de utilităţi;
- programe de dezvoltare pentru realizarea infrastructurii, investiţii şi dotări cu echipamente,
din partea administraţiei publice centrale şi locale, a societăţilor private şi din asistenţă financiară
externă;
- donaţii, concesionări şi fonduri structurale pentru dezvoltare.
Agenţii economici care îşi desfăşoară activitatea în parcul ştiinţific şi tehnologic beneficiază
de condiţii avantajoase de locaţie şi folosire a infrastructurii şi a comunicaţiilor, cu eşalonarea
plăţilor, asigurate sau facilitate de administrator pe o perioadă determinată de funcţionare precum şi
de reduceri de tarife sau gratuităţi pentru unele servicii oferite de administrator.

  46
 CAPITOLUL 3. INCIDENŢA REGLEMENTĂRILOR LEGALE ÎN DOMENIUL
DEZVOLTĂRII URBANE
 

Conf. univ. dr. Elena Maria MINEA

3.1. Planificarea urbană între coerența unității și gestionarea diferențelor

Spaţiul a devenit – din ce în ce mai mult – o metaforă ireversibilă în teoriile contemporane ale
culturii şi criticii, dar şi un punct de convergenţă, extrem de fierbinte, a studiilor interdisciplinare în
domeniul ştiinţelor socio-umaniste şi – cu predilecţie – în cel al amenajării teritoriului şi al
urbanismului. În acest ultim context, spaţiul este şi trebuie să fie obiectul unui studiu şi al unei
abordări multidisciplinare întrucât, de la Renaştere încoace, societatea se află într-o evoluţie
dinamică, fapt ce o diferenţiază şi o repoziţionează continuu faţă de valorile care, la un anumit
moment, au fost catalogate drept tradiţionale. Spaţiul a fost şi este un produs cultural, istoric şi social
pe care, oricum am încerca să-l „abstractizăm” pentru a-l putea gestiona mai înţelept, nu-l putem
deposeda de semnificaţii, de ideologii, de mitizările inerente. Abordarea modernă, actuală, în care
spaţiul este perceput ca o valoare a fenomenelor şi creaţiilor sociale, păstrează legăturile simbolice
culturale şi economice (a se înţelege pragmatice) între spaţii, fie naturale, fie organizate şi edificate de
om – deci, artificiale, dar într-o structură cu o matrice în care principiile şi regulile sunt reevaluate şi
reierarhizate (Petrescu, 2006).
Preocupările în domeniul configurării spaţiului urban s-au cristalizat într-o activitate nouă,
complexă, care se constituie într-o direcţie de studii şi abordări – teoretice şi practice – de o
deosebită importanţă, actualitate şi amploare, peste tot în lume. Originile planificării urbane –
legitimate în jurul anului 1955 – sunt extrem de ramificate. Pe un „palier”, planificarea urbană
modernă este o prelungire a vechilor studii şi practici aferente modelelor premoderne (prin impunerea
unor reguli care urmăreau asigurarea unui ambient sănătos, sigur şi, nu în ultimul rând, agreabil
pentru locuitori, aducător de beneficii politice elitelor urbane şi pentru atingerea unor cote înalte de
spiritualitate culturală). Pe un alt „palier”, planificarea modernă se constituie într-un demers cu
valenţe aparte, bazându-se pe un mod de lucru nemaiexperimentat până acum: se operează cu şi într-
un cadru socio-economico-politic larg, în care orice modificare fizică şi/sau funcţională a terenului se
negociază între interesele competitive. Activitatea legată de planificarea urbană modernă se
desfăşoară într-un stadiu de dezvoltare a omenirii în care scopul planificării nu mai este acela de a
impune ordinea umană naturii, ci de a impune – de o manieră continuă şi coerentă – ordine oraşului
însuşi (Hall, 2003, pp. 339-343).
Prin planificarea urbană se urmăreşte coordonarea – în spaţiu şi timp – a unui ansamblu
(practic, existent) de elemente disparate, eterogene, de o manieră care să le facă să funcţioneze într-
un (şi asemenea unui) „tot” coerent. Aceste elemente pot fi grupate în patru categorii:
- o primă categorie este cea a elementelor ce se constituie într-un „dat”, caracterizat prin
permanenţă şi continuitate obiectivă. Aici pot fi incluse elementele legate de: topografia locului,
configuraţia geografică, geologică, aspectele specifice climei, cele determinate de existenţa unui
anumit tip de cultură, tradiţie, mentalitate, cele aferente texturii construite, precum şi cele vizând
tendinţele de evoluţie demografică sau oportunităţi economice.

  47
 - o altă categorie de elemente o constituie cea a intervenţiilor publice în cadrul gestionării
spaţiului. Putem face o distincţie clară între intervenţii normative (de exemplu: cele legate de
defrişări, interdicţii de construire etc.) şi intervenţiile materiale (numite în literatura franceză de
specialitate „obiecte ale spaţiului” sau „obiecte de pertinenţă spaţială”, exemplificative în acest sens
fiind infrastructurile publice). De asemenea, putem semnala existenţa unor intervenţii directe (de tipul
acţiunilor publice) şi, respectiv, indirecte (ca şi acţiunile private, asupra cărora statul îşi exercită
influenţa şi controlul prin supunerea lor unor proceduri de autorizare).
- a treia categorie de elemente este alcătuită din opiniile politice (Minea, 2005, p.102),2 vizând
atât evoluţia dorită a acestui „dat”, cât şi integrarea acestor „obiecte ale spaţiului”.
Se poate uşor sesiza că articularea primelor două categorii de elemente este realizată prin
intermediul celei de a treia.
- o ultimă categorie de elemente este reprezentată de ierahizarea instituţiilor privite prin
prisma ansamblului lor de competenţe şi proceduri vizând acţiunile publice. Aici este utilă
menţionarea faptului că – de o bună bucată de vreme – s-a impus ca necesară coordonarea acţiunilor
publice. Mult timp, practica s-a ghidat după principiul independenţei legislaţiilor, potrivit căruia
fiecare domeniu de acţiuni publice este guvernat de o manieră autonomă, bazându-se pe propria
legislaţie, instituţiile nedepăşindu-şi propriile competenţe. În ceea ce priveşte gestionarea spaţiului,
schema de lucru nu mai putea respecta nici ea această abordare. Problema rezidă în modalitatea de
apreciere a spaţiului şi a timpului, care a suferit – şi ea – transformări substanţiale.
Am fost obişnuiţi să vorbim despre spaţiu, la fel ca şi despre timp la singular, pornind de la
ipoteza perfectei lor omogenităţi: spaţiul este cel „plan” al hărţilor şi timpul este cel „liniar” al
ceasurilor. O asemenea reprezentare este actualmente falsă: o situaţie nu poate prezenta, în momente
diferite ale evoluţiei sale, exact aceleaşi caracteristici; fiecare porţiune de teritoriu este unică într-un
anume moment al existenţei sale. Paradoxal, această unicitate este datorată faptului că fiecare spaţiu
este format dintr-o suprapunere de spaţii particulare, aşa încât conjugarea, articularea şi echilibrul
sunt extrem de diferite pentru fiecare porţiune de teritoriu; tocmai această diversitate a suprapunerilor
este creatoarea unicităţii fiecăreia dintre ele. Mai mult decât atât, toate utilizările particulare ale unei
porţiuni de teritoriu crează propriul lor spaţiu, utilizând anumite resurse şi determinând impacte
proprii. Ele intră, astfel, într-un potenţial conflict cu alte utilizări care au – ele însele – propriul spaţiu
pe aceeaşi porţiune de teritoriu, cu propriile nevoi şi probleme. Chestiunea afectaţiunii solului capătă,
în această viziune, conotaţii complexe, iar administraţiile utilizează metoda intervenţionistă în
procesul de control al modului de utilizate al terenului urban (proces care diferă de la ţară la ţară, de
la un oraş la altul, în funcţie de condiţiile politice, economice şi sociale).
Scopurile intervenţiei administraţiei (prin regulamente) sunt: menţinerea echilibrului între
interesele pe termen scurt şi beneficiile pe termen lung în folosirea terenului urban; asigurarea ofertei

                                                            
2
Adesea a fost lansată întrebarea: „Este planificarea politică ?”. Există suficiente motive ca răspunsul să fie afirmativ. Nu
se poate vorbi despre „apolitic” în acest domeniu pentru simplul fapt că toţi cei implicaţi într-o astfel de activitate sunt
interesaţi de anumite valori – pe care le apără, le susţin şi le promovează – iar acest lucru este elementul cheie, substanţa
însăşi din care este plămădită politica.
Spaţiul în care operează cei din domeniul planificării urbane este caracterizat prin difuzia, dar şi prin interferarea
diferitelor puteri: politică, economică şi juridică.
  48
de teren pentru atingerea unor obiective sociale; identificarea beneficiilor planificării şi dezvoltării
urbane, urmată de redistribuirea acestor beneficii prin programe de investiţii.
Obiectivele şi direcţiile pentru care se poate afirma că rolul administraţiei este crucial vizează
eficienţa, sănătatea, siguranţa, bunăstarea, echitatea, adaptabilitatea şi posibilitatea de rezolvare a
conflictelor (Țarălungă, 2004, p. 106).
Evoluţia economică şi demografică ne-au adus în situaţia în care ne confruntăm cu penuria de
spaţii; nu mai sunt spaţii (pluralul este intenţionat folosit, în considerarea celor susţinute mai sus) care
să asigure – în acelaşi timp (dinamic şi el!) – toate utilizările necesare fără a se crea o situaţie
conflictuală între ele (spre exemplu, locuire – spaţii verzi – zone de trafic). Se poate concluziona că
fiecare porţiune de teritoriu va trebui guvernată doar de reglementări care să ţină cont de
caracteristicile proprii, în scopul de a putea arbitra aceste conflicte cât mai judicios posibil, adică de
cea mai echilibrată manieră, cea mai economică, cea mai durabilă posibil, utilizând cel mai bine
resursele pe care le oferă, reducând la minimum impactele negative pe care le pot genera, şi aceasta –
de fiecare dată – potrivit configuraţiei unice pe care o constituie.
Un aspect important este acela că limitele acestor spaţii, suprapuse şi juxtapuse, nu coincid:
spaţiul tehnic – desenat, conturat, delimitat – de traseul unei autostrăzi nu coincide cu cel al peisajului
pe care îl traversează, nici cu cel pe care îl ocupă ca şi element, segment al unei reţele de drumuri şi
nici cu cel „instituţional” care se identifică cu o locaţie pentru o colectivitate care îşi desfăşoară
activitatea în această zonă.
Se poate identifica – în aceste condiţii şi potrivit acestei viziuni – fenomenul care decurge din
aceste eterogenităţi juxtapuse, suprapuse şi recompuse: diversificarea intereselor publice vizate în
multitudinea acţiunilor publice angajate, direct sau indirect, în cadrul gestiunii acestor spaţii. Nu
numai că ele pot fi conflictuale, dar – aproape întotdeauna – ele se situează la nivele diferite de
competenţă, care definesc – categoric – praguri de percepţie, de responsabilitate, de resurse politice,
administrative şi financiare diferite. Gestionarea politicilor publice teritoriale este la fel de complexă
ca şi structurile spaţiale, deoarece reclamă în acelaşi timp unitatea sistemului format prin conjuncţia
spaţiilor şi identitatea concretă a fiecăruia dintre ele.

Planificarea urbană este un instrument al gestiunii oraşelor, iar complexitatea acestei gestiuni
nu poate fi acoperită satisfăcător prin sinteza oferită de simpla definiţie care are ca şi punct de plecare
„planificarea şi coordonarea activităţilor care se desfăşoară pe un anumit teritoriu”. Ea implică, în
primul rând, un ansamblu de balanţe de interese a căror echilibrare nu se poate realiza decât prin
punerea în valoare a modului de funcţionare a individualităţii complexe a teritoriului respectiv. În
acest context, admiţând că fiecare porţiune de teritoriu deţine o individualitate complexă,
administrarea utilizărilor pe care această suprafaţă le susţine nu se poate face decât prin echilibrarea
balanţelor de interese, cu arbitrarea – de o manieră optimă – a coexistenţei lor. Competenţa
gestionării fiecărei utilizări trebuie să fie de natură discreţionară; o modalitate de administrare prin
norme generale şi abstracte, care se aplică în mod uniform, aceeaşi peste tot şi în orice moment, este
exclusă! Fiecare competenţă trebuie să poată fi exercitată cu oarecare libertate, pentru ca ea să se
poate adapta în funcţie de balanţele concrete de interese reclamate de configurările spaţiale şi
cronologic individuale ale situaţiilor aflate în concurenţă.

  49
 În trecut, planificarea urbană a suferit o transformare care a făcut-o să-şi piardă utilitatea:
dintr-un instrument operaţional ea a devenit doar o îndatorire legală. Tendinţa ultimelor decenii a fost
orientarea ei către piaţă, mai exact către cerere, în scopul de a-i putea răspunde cu promtitudine.
Planificarea urbană tradiţională, ca şi planificare centralizată, s-a concentrat pe latura ofertei,
referindu-se şi rezumându-se la spaţii şi reguli pentru o dezvoltare ordonată. Începând cu anii ’90,
oraşele europene au focalizat problema pe „nişe de piaţă”. Economia globală a consacrat dezvoltarea
poziţiilor competitive pe acest tip de nişe, iar oraşele au încercat să se definească pe baza avantajelor
specifice pentru anumite activităţi economice „ţintă”. Acestora le sunt oferite combinaţii unice de
produse urbane, care includ infrastructura de transport, telecomunicaţii, facilităţi de educaţie, de
mediu, cercetare etc. Conceptul de „calitate a vieţii” capătă valenţe noi, aparte, iar mediul intelectual,
deschiderea oamenilor, spiritul lor antreprenorial, valorile locale constituie acum factori de atracţie
importanţi. Toate aceste schimbări au marcat trecerea la o nouă etapă de înţelegere a procesului de
planificare: ceea ce fusese în trecut o chestiune de costuri cât mai mici şi o atragere de subvenţii
devine un sofisticat şi profesional proces de planificare cu valoare adăugată. Apare astfel conceptul
de „planificare strategică” – ca şi instrument al managementului urban – care se defineşte ca fiind
procesul managerial care are ca scop dezvoltarea şi menţinerea unei corespondenţe reale între
obiectivele, resursele oraşului şi oportunităţile din mediul înconjurător acestuia. Planificarea
strategică orientată spre piaţă porneşte de la ipoteza că viitorul este nesigur, dar poate fi influenţat de
acţiuni strategice. Provocarea pentru comunitate este aceea de a se autodetermina ca un sistem
flexibil, care poate absorbi şocurile şi se poate adapta la noi oportunităţi. Astfel, trebuie pregătite
planuri şi acţiuni care să integreze obiectivele şi resursele cu oportunităţile de dezvoltare.
Preocuparea pentru planificarea urbană – în cadrul guvernării urbane (UN-Habitat)3 - este
puternic relaţionată cu interesul general al administraţiei centrale, al organizaţiilor neguvernamentale
şi al altor instituţii naţionale şi chiar internaţionale, întrucât el conturează un concept de dezvoltare
(un adevărat concept – umbrelă), cu dimensiuni politice, constituţionale, contextuale şi legale. Este
imposibil să ignorăm aceste legături între aspectele planificării la nivel de teritoriu şi cele de la nivel
central.
În cadrul gestionării politicilor publice teritoriale riscul – asumat şi împărţit de politicile
publice – este unul dublu.
În primul rând putem evidenţia problema ridicată de politicile publice care, prin amploarea
constrângerilor pe care urmează să le impună unui spaţiu determinat (pentru satisfacerea nevoilor
care depăşesc acest spaţiu) intră în conflict cu alte interese, de importanţă teritorială limitată.
Competenţa deciziei vizând asemenea obiecte spaţiale este atribuită, formal, unui nivel instituţional
superior. Efectul este, evident, dezechilibrul balanţei ansamblului de interese, prin acordarea unei
preeminenţe intereselor de rang superior, acţiune care nu se constituie într-o garanţie a alegerii
soluţiei optime. Adesea, populaţia locală manifestă „rezistenţă” la implantarea unui asemenea gen de
                                                            
3
Guvernarea urbană este suma modalităţilor prin care indivizi şi instituţii publice şi private, planifică şi gestionează
treburile comune ale oraşului; este un proces continuu prin care interesele conflictuale (sau numai diverse) pot fi
negociate şi pot converge în acţiuni comune, acest proces incluzând instituţii oficiale, parteneriate neoficiale şi capitalul
social al cetăţenilor ( UN – Habitat, Principles of Good Urban Governance, apud Sorina RACOVICEANU,
Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul MANAGEMENT SI GUVERNARE URBANĂ, cit.supra,
p.72).
  50
obiecte, dat fiind faptul că interesele locale nu pot fi, de principiu şi in facto, de valoare inferioară
intereselor naţionale. Trebuie asigurată, aşadar, o corelare a criteriilor superioare, a politicilor la nivel
naţional, a politicilor de nivel inferior, a ansamblului actorilor şi a procedurilor de arbitraj adecvate,
de o manieră capabilă să reconstituie unitatea spaţiilor, pierdută adesea prin diferenţele de nivel
decizional. Acest demers vizează faptele şi obiectele spaţiale – în sens larg. Este vorba nu numai
despre elemente de infrastructură (linii feroviare, drumuri etc.), ci şi de elemente peisagistice care
apar ca „fragilizate” de politicile locale (zone protejate, biotopuri, situri) care, apoi, nu pot fi protejate
decât după ce vor fi fost ridicate la nivel de interes naţional.
Cel de-al doilea risc este prezent în situaţia inversă, când ceea ce se decide la nivel local nu
este de o importanţă oarecare din perspectiva nivelului superior. Spaţiile se recompun într-o piramidă,
unitatea întregului trebuind să fie asigurată la nivelul ansamblului. Se impune asigurarea unei
coerenţe de ansamblu în gestionarea fiecărei părţi, la nivelul identităţii respective care este, de
asemenea, recompusă, trebuind asigurată unitatea întregului. În această situaţie apare ca necesară
găsirea unei modalităţi de trasare a direcţiilor diverselor balanţe de interese locale în scopul orientării
lor spre valorile comune. Într-o asemenea împrejurare ar fi oportună preeminenţa criteriilor
superioare, în defavoarea impunerii procedurilor de arbitraj.
O primă concluzie conduce spre constatarea faptului că politicile spaţiale au reclamat şi
suscitat apariţia unor noi modalităţi şi tehnici de gestionare a obligaţiilor publice. Statul de drept – ale
cărui baze s-au pus pe parcursul secolului XIX – a oferit structuri puţin adecvate acestui domeniu.
Situaţia s-a datorat faptului că ele s-au bazat pe un principiu ierarhic identitar (care presupune
identificarea exactă a unui grup de elemente dificil de asociat): structură ierarhică instituţională,
structură ierarhică materială (astfel încât prima o garanta pe cea de-a doua), ambele purtând amprenta
principiilor de egalitate şi egalitate de tratament; nu se poate identifica, astfel, nici o modalitate, fie ea
şi minimală, de coordonare. Apariţia şi apoi multiplicarea politicilor spaţiale au determinat apariţia
altor structuri, verticale şi orizontale, pentru care a trebuit improvizată o anumită coordonare, în
condiţiile în care au proliferat (din punct de vedere material şi juridic vorbind) planurile, schemele,
liniile directoare etc.
În ceea ce priveşte coordonarea dreptului cu activitatea de gestionare a spaţiului, sunt
remarcabile o serie de aspecte.
Coordonarea în şi prin planificarea urbană se află astăzi încă în dificultate practică, instituţională,
procedurală şi materială, greutăţi care se încearcă a fi surmontate prin utilizarea unor instrumente noi
de planificare, care uneori se substituie, se juxtapun, se suprapun peste cele existente (precedente).
Această modalitate nouă de lucru a făcut, în mod constant, anevoios dialogul şi „concilierea” între cei
cu competenţe în amenajarea teritoriului: urbanişti, planificatori urbani, pe de o parte, şi jurişti sau
alte categorii de profesionişti, pe de altă parte, care sunt obişnuiţi cu permanenţa formelor şi cu
clasificarea actelor după natura lor (proceduri şi clasificări tributare sistemului de drept pe baza căruia
au fost concepute). Sarcina dreptului este de a face ordine nu în spaţiu, ci în ansamblul procesului de
luare a deciziilor privitoare la acest spaţiu, respectiv în ceea ce priveşte formularea, aplicarea şi
rezultatele aplicării acestora. Concluzia firească este aceea a apariţiei necesităţii operării unei
conjuncţii a nevoilor specifice politicilor spaţiale cu exigenţele statului modern de drept. Acest
demers tinde să se transforme într-un set de principii care să guverneze ordinea juridică a acestor
procese, principii care, destinate a fi proprii activităţilor de coordonare şi planificare, se vor putea
  51
constitui în analogii ale principiilor clasice ale statului de drept (principiul legalităţii, egalităţii de
tratament, legitimităţii democratice, proporţionalităţii etc.).
În acest scop a fost formulată o ipoteză de lucru în care planificarea urbană este abordată ca o
funcţie (aşa cum s-a oglindit în legislaţie înainte de instituirea conceptului de lege ca şi act),
renunţându-se – astfel – la analiza juridică a actelor de coordonare, care ar conduce la modelul,
apreciat ca şi infructuos, al categoriilor juridice clasice.
Coordonarea, ca şi activitate complexă, responsabilă şi extrem de utilă implică, pe de o parte
alegerea şi cunoaşterea instrumentelor juridice (deoarece ele sunt conceptele dreptului) şi, pe de altă
parte, utilizarea lor în conformitate cu necesităţile care trebuie satisfacute. Ea implică, fără îndoială, o
solidă cultură politică şi administrativă, dat fiind faptul că instrumentele sunt creaţia acestora şi –
totodată – „servii” lor.
În doctrina actuală, s-a apreciat că se pot contura câteva modalităţi de coordonare:
coordonare de competenţe;
b) coordonare verticală (descendentă – ascendentă);
c) coordonare orizontală;
d) coordonare instituţională (între colectivităţi de acelaşi nivel; între colectivităţi de nivele diferite;
colaborarea cu sectorul privat);
coordonare temporală (cronologia proiectelor şi a contextului lor; cronologia participării);
f) coordonare materială (între autorităţi; cu actorii societăţii civile);
g) coordonare procedurală (în fazele elaborării; în faza decizională).
În continuare, vom prezenta – într-o manieră sintetică – categoriile sus menţionate.
Coordonarea de competenţe. O primă categorie de coordonări o constituie cea a
competenţelor din cadrul politicii generale de amenajare a teritoriului. Această coordonare primară
implică în primul rând o analiză logică şi cronologică a diferitelor faze de amenajare a teritoriului:
enunţarea principiilor, formularea obiectivelor, elaborarea liniilor teritoriale directoare, stabilirea
etapelor de realizare (Legea nr. 350/2001). În al doilea rând, aceste faze necesită raportarea la
structurile instituţionale: pentru început între diversele nivele etatice, iar apoi – în interiorul fiecărui
nivel – între organele instituţiilor (Legea 350/2001).
Atribuirea competenţelor în cadrul politicilor sectoriale joacă un rol deosebit de important
deoarece ele vor interfera (într-o oarecare măsură) cu una sau alta din fazele politicii generale de
amenajare a teritoriului. Este esenţial a se preciza dacă anumite competenţe sunt centralizate sau nu
(spre exemplu, se poate pune problema competenţei în materiea protejării anumitor zone împădurite,
anumitor biotopuri, situri etc.).
În funcţie de aceşti parametri se pot evidenţia diverse modalităţi sub care se pot pune
problemele de coordonare, fără a interveni vreun tip de exhaustivitate. O analiză a acestor modalităţi
va evidenţia faptul că există numeroase condiţionări, în sensul că o modalitate va face trimitere la o
alta întrucât nu se poate realiza fără aceasta.
Această coordonare primară se constituie, de fapt, într-o planificare a coordonărilor.
Coordonarea verticală. Acest tip de coordonare se bazează, în mare parte, pe structura
„etajată” a instituţiilor, respectiv a reglementărilor juridice, ea prezentând două sensuri: unul
descendent şi, respectiv, unul ascendent.

  52
Sensul descendent prezintă o oarecare „accentuare”, întrucât este forma cea mai evidentă, ea
decurgând din repartizarea competenţelor şi din modul de ierarhizare a organizării în domeniu.
Coordonarea descendentă pune problema supravegherii modului de realizare, de traducere în practică,
de către şi la nivelele inferioare, a deciziilor luate la nivel superior, astfel încât să fie asigurată şi
garantată coerenţa la nivel teritorial.
Sensul şi conţinutul conceptului de „coordonare” nu se epuizează cu ceea ce presupune
activitatea de „supraveghere”. Coordonarea prezintă o importanţă aparte atunci când este vorba de
politici care implică un ansamblu de măsuri a căror efect şi eficienţă depind de actele care, le rândul
lor, trebuie întocmite de către diverse colectivităţi (de exemplu, domeniul politicilor de transport, de
luptă împotriva poluării atmosferice etc.). În aceste cazuri se impune întocmirea unor documente de
nivel superior, care să definească obiectivele, măsurile care trebuie luate şi să se indice instituţiile
competente. Se poate uşor identifica un puternic caracter compozit al conţinutului acestor documente
(provenit din diversitatea măsurilor) şi, de asemenea, o diversitate de instituţii destinatare. Unele
dintre aceste instituţii pot fi supuse puterii ierarhice direct prin autorul documentelor, altele sunt
considerate a acţiona în exerciţiul unor competenţe în cadrul cărora sunt autonome (de exemplu,
construirea unei parcări la periferia oraşului), altele pot să fie de rang superior (de exemplu,
construirea unei gări într-o suburbie).
Este incontestabil că toate aceste acte (documente) au un efect considerabil, dar foarte
eterogen. Ele servesc exercitării unor competenţe foarte variate, aparţinând unor instituţii diferite şi
cu conţinuturi foarte diverse din punct de vedere material: de la adoptarea unor reglementări juridice,
la întocmirea unor planuri cuprinzând destinaţiile terenurilor, la investiţiile publice, la deciziile
administrative etc.
Coordonarea descendentă urmăreşte să asigure, în aceste situaţii, coordonarea intersectorială.
O problemă oarecum asemănătoare apare atunci când este în discuţie competenţa referitoare la
introducerea echipamentelor pretinse de un nivel superior, acţiuni care ar urma să greveze
amenajările locale. În acest caz, se poate vorbi despre chestiuni aferente coordonării orizontale.
Prin coordonarea verticală ascendentă se înţelege influenţa pe care o pot exercita opţiunile
formulate de structurile nivelurilor inferioare asupra actelor – anterioare – ale nivelului superior (ştiut
fiind faptul că trebuie să existe o coordonare a politicilor spaţiale provenind de la nivelul superior cu
dezvoltarea spaţială pentru care acţionează nivelele inferioare).
Foarte adesea problemele politicii spaţiale sunt percepute şi evidenţiate doar la nivel inferior,
atunci când se procedează la implementarea lor, în condiţiile unui anumit teritoriu. În această
împrejurare trebuie să se meargă (şi să se ajungă!) la modificarea actului emis anterior la acest nivel
(superior). Se pune aici problema găsirii posibilităţii efective de a obţine această modificare. Spre
exemplu, dacă se pune în evidenţă – pe măsură ce se realizează un anumit obiectv în conformitate cu
conţinutul documentului superior – un biotop cu importanţă locală, nu este exclus să se procedeze la
solicitarea unei derogări de la actul emis de nivelul superior, în condiţiile fixate la acest nivel. Se
ajunge, astfel, la aspectul legat de supraveghere.
Generalizând, se poate afirma că dezvoltarea spaţială dorită la un nivel inferior poate intra în
conflict cu o opinie exprimată într-o decizie a nivelului superior. Ne aflăm în prezenţa unei balanţe de
interese de nivele diferite. Dacă se aplică regula generală (aferentă structurilor clasice, instituţionale
şi de competenţă) ne putem aştepta ca instituţiile superioare, competente în a decide, să favorizeze
  53
realizarea propriilor interese, cu apariţia – firească – a problemei mijloacelor de apărare pe care
instituţiile inferioare le au la dispoziţie.
Coordonarea orizontală. Coordonarea orizontală presupune atât abordarea problematicii
coerenţei interne, cât şi a coerenţei intersectoriale.
Coerenţa internă vizează armonizarea, corelarea programelor de planificare: cele privind repartizarea
judicioasă a zonelor, adaptarea afectaţiunii solului şi a echipamentelor, adaptarea destinaţiilor în
funcţie de ansamblul factorilor tehnici sau sociali care dăunează calităţii vieţii etc.
Procesele decizionale vor fi adesea distincte, chiar dacă toate competenţele în cauză sunt exercitate de
o singură colectivitate.
Planul care cuprinde afectaţiunea solului va fi precedat de un plan care cuprinde orientările
generale – în funcţie de perspectiva dezvoltării – şi care fixează, în linii mari, repartizările teritoriale.
Un asemenea document este caracterizat de o mai mică legitimitate democratică, întrucât nu este
adoptat în cadrul unei proceduri care să presupună participarea populară. Este vorba, aşadar, de un act
cu un puternic caracter de directivă care nu are efecte directe exprese.
Privitor la programul de echipamente, se poate aprecia că el se stabileşte în funcţie de planul
de afectare a solului. Realizarea lui depinzând în mare parte de resursele de care dispune
colectivitatea, el va fi obligatoriu corelat cu planificarea financiară. Aici poate să apară o problemă
aparte de coordonare în situaţia în care trebuie identificate mijloacele financiare de care să dispună
cetăţenii pentru a obţine de la colectivitate echipamentele programate.
În cazul existenţei unei evidenţe a factorilor tehnici sau sociali care dăunează calităţii viaţii,
decizia în ceea ce priveşte afectarea terenurilor pentru diverse situaţii se va face în funcţie de gradul
de poluare, gradul de deteriorare a parametrilor mediului atins în diferite zone etc.
Coerenţa intersectorială este cea care creează problemele cele mai severe ale coordonării
orizontale. Diversele atribuţii ale diferitelor structuri – care, fiecare în resortul său, îşi urmăreşte
propriul interes public – trebuie exercitate asupra unui acelaşi obiect spaţial, fără a exista vreun raport
ierarhic între autorităţile competente. De exemplu, construirea unei pârtii de schi presupune acordarea
unei concesiuni, vizează problemele aferente traficului de persoane cu teleschiul, are incidenţă în
domeniul condiţiilor de securitate, presupune consultarea organelor competente în ceea ce priveşte
conservarea peisajului şi a caracteristicilor lui, reclamă autorizaţii de construire pentru clădirile
reprezentând puncte de plecare şi destinaţie etc.; dacă este vorba de o zonă cu caracteristici care
trebuie protejate sunt incidente relgmentările de mediu, iar activitatea trebuie supusă unui studiu de
impact.
Toate aceste proceduri nu trebuie lăsate să se deruleze de o manieră total independentă, pe de
o parte datorită riscului ce poate interveni ca urmare a luării unor decizii contractictorii şi, pe de altă
parte, întrucât se urmăreşte eliminarea posibilităţii adaptării proiectului în funcţie de diverse
imperative pe care variatele legislaţii le impun şi care împiedică evaluarea proiectului de o manieră
globală, sub ansamblul aspectelor sale.
În cazul construirii unui obiectiv de amploare considerabilă (un centru comercial, o bază
sportivă etc.) nu este, de asemenea, suficientă o simplă autorizaţie de construcţie; toate problemele
aferente unui asemenea proiect trebuie analizate şi rezolvate anterior stabilirii unui plan de afectaţiune
spaţială, în cadrul unei proceduri care să permită o analiză a obiectivului în ansamblul său. Soluţia
preconizată este încredinţarea conducerii ansamblului de proceduri unei autorităţi determinate, căreia
  54
să-i incumbe responsabilitatea stabilirii tuturor contactelor între autorităţile competente de aşa
manieră încât conţinuturile tuturor deciziilor care trebuiesc luate să fie elaborate în comun.
O analiză a exemplelor duce la concluzia că cea mai eficientă manieră de asigurare a
coordonării orizontale este articularea ei cu coordonarea verticală. O asemenea articulare este
reclamată şi de ordinea juridică (Moor, 2006).
Coordonarea instituţională. Acest tip de coordonare se loveşte adesea de dificultăţi legate de
fragmentarea ansamblului teritoriului între diverse colectivităţi, fiecare cu anumite competenţe şi,
respectiv, fiecare competenţă, cu segmente specifice de atribuţii. Problema coordonării instituţionale
se poate trata pe mai multe direcţii; ea poate viza:
- colaborarea colectivităţilor aparţinând aceluiaşi nivel;
- raporturile dintre colectivităţile de nivele diferite;
- colaborarea şi coordonarea protagoniştilor aparţinând sectorului privat.
Atunci când se pune în discuţie coordonarea colectivităţilor aparţinând aceluiaşi nivel avem
de-a face cu o colaborare a acestora în procesul aplicării politicilor spaţiale. Această colaborare se
poate concretiza în raporturi de tip contractual (relaţii contractuale stabilite în scopul gestionării
deşeurilor, cele privind participarea la anumite cheltuieli comune, de organizare a transportului pe
anumite rute etc.) sau poate determina constituirea de persoane juridice de drept public sau privat,
abilitate să gestioneze o anumită activitate (de pildă, localizarea, construirea şi exploatarea unei staţii
de epurare a apelor sau a unui punct de tratare a deşeurilor, pentru exploatarea unei reţele de transport
public etc.). De asemenea, pot fi create structuri care să fie abilitate să armonizeze planurile de
afectare a terenurilor localităţilor învecinate în scopul elaborării unui plan de amenajare a teritoriului
zonal.
Realizarea coordonării pe acelaşi palier poate adesea genera confruntări între colectivităţi
(Madanipour, 1998, pp.181-188), conflicte generate de diferenţele de „calibru”: colectivităţilor mai
slabe, (şi mai vulnerabile) le este caracteristică teama de „deposedare” (în sensul diminuării, ştirbirii
autorităţii lor), de invadare de către alte structuri în domenii de activitate asupra cărora voiau să
deţină un control total. Autorităţile superioare pot interveni – de o manieră constrictivă – în sensul
instituirii obligaţiei, faţă de colectivităţile „recalcitrante” a unui angajament care să vizeze crearea
unei instituţii (fie ea şi publică) care să exercite, în locul colectivităţilor locale, atribuţii determinate.
Carenţa unei asemenea proceduri constă în apariţia unui deficit de legitimare democratică, ceea ce ar
antrena o nouă nevoie de coordonare.
Problematica coordonării colectivităţilor de nivele diferite caracterizează mai mult statele
federale, unde competenţa gestionării teritoriului aparţine colectivităţilor inferioare, iar atribuţiile
statale de pertinenţă spaţială trebuie să se integreze în planificările teritoriale regionale. Această
situaţie nu trebuie să inducă ideea că statul este exonerat de obligaţia de supraveghere privind
integrarea spaţială a activităţilor sale. O bună sincronizare a gestionării spaţiale, la cele două nivele,
se realizează prin participarea reprezentanţilor statului la elaborarea planurilor colectivităţilor
inferioare atât pentru a se asigura că acestea respectă obiectivele sale, cât şi pentru a cunoaşte mai
bine problemele acestei colectivităţi; o asemenea practică constituie o modalitate eficientă de
constatare a faptului că politicile statale nu contravin politicilor de amenajare regionale.
Dificultatea majoră a amenajării teritoriului, respectiv a urbanismului, o constituie
compatibilizarea principiilor care guvernează cele două tipuri de proprietate: proprietatea publică şi
  55
proprietatea privată, deoarece – deşi reglementările legale incidente în domeniu urmăresc realizarea
proiectelor de urbanism ale colectivităţilor publice – se poate uşor aduce atingere drepturilor
proprietarilor individuali ai solurilor (Minea, 2003, pp. 84-86).
Regimul utilizării solului are printre principiile de bază atât garantarea proprietăţii private, cât şi pe
cea a libertăţii economice (care se alătură şi sprijină garanţiile libertăţii individuale şi ale libertăţii de
stabilire, care guvernează fenomenul de mobilitate) care, în sensul larg al sintagmei, sunt instituţii ale
ordinii juridice. Cele mai bune coordonări publice rămân simple teorii dacă nu sunt adaptate şi
adecvate iniţiativelor private. Invers, activitatea privată – respectiv interesele private – nu sunt opuse,
în esenţa lor, interesului public: adaptarea şi integrarea reciprocă nu sunt posibile decât în condiţiile
participării tuturor actorilor vieţii sociale, în condiţiile concertării şi contractualizării relaţiilor
acestora (Jadot, 2005). Schemele de parteneriat (Pennink, 2004, pp. 84-85)4 reprezintă un mijloc de a
mobiliza fonduri publice şi private pentru dezvoltare, într-o manieră eficace şi reducând
constrângerile bugetare ale instituţiilor publice implicate. Parteneriatele au ca scop reducerea izolării
în care lucrează, de obicei, fiecare din sectoare şi îndeplinirea obiectivelor publice şi private
divergente, dar care au ca finalitate dezvoltarea oraşului.
În doctrina de specialitate se afirmă că parteneriatele sunt alcătuire astfel încât să reflecte
priorităţile şi condiţiile stabilite de potenţialii parteneri: interesele comune, complementaritatea
rolurilor, împărţirea riscurilor, pierderilor şi beneficiilor, finanţarea comună. Elementele cheie care
trebuie abordate atunci când se crează un parteneriat sunt: gama de actori şi ţelurile acestora; structura
contractuală a parteneriatului; mecanisme de implementare ale parteneriatului (aceasta implicând
stabilirea precisă a rolurilor, inclusiv în furnizarea resurselor şi controlul asupra acestora);
evidenţierea potenţialelor conflicte şi precizarea modalităţilor de soluţionare a acestora.
Modelul instituţional ales poate varia în funcţie de parteneri, de obiectivele celor implicaţi, de
scara, calendarul şi complexitatea intervenţiilor, precum şi de mecanismul de iniţiere a proiectului
(Pennink, 2004, pp. 84-85). Cu certitudine, beneficiile mecanismelor parteneriale vor fi mai
consistente dacă vor avea şi girul celorlalţi actori ai societăţii civile, în sensul oferirii şi acestora a
unor mijloace de intervenţie astfel încât atingerea obiectivelor de interes public să reprezinte şi voinţa
lor.
Coordonarea temporală. Punerea în practică a politicilor spaţiale şi implicit realizarea
obiectelor de pertinenţă spaţială iau suficient timp: de la faza de imaginare a unui proiect până la
executarea lui pot trece ani buni. Este evident că în tot acest interval survin modificări ale contextului
sau, cel puţin, există o potenţialitate a acestui lucru, dar o politică înţeleaptă şi o strategie abilă pot
lua în calcul aceste modificări de coordonate şi să îi confere proiectului, de la bun început, o oarecare
flexibilitate, astfel încât să poată uşor atenua “şocurile” pe care timpul i le poate provoca.
Administratorilor urbani le revin sarcini atât în ceea ce priveşte formularea politicilor de
dezvoltare urbană, cât şi în sensul transpunerii în realitate a obiectivelor acestora, scopul fiind foarte
                                                            
4
Parteneriatul a fost definit ca „relaţie de cooperare între persoane şi organizaţii din sectorul public şi din cel privat în
scopul unui beneficiu comun” sau ca „mobilizarea unei coaliţii de interese ale reprezentanţilor mai multor sctoare, în
scopul de a elabora şi urmări o strategie comună de regenerare a unei zone diferite”, sau – în fine – ca „un cadrul ce
integrează interese complementare şi eforturi comune ale sectorului public şi sectorului privat cu scopul de a aborda
probleme ce afectează comunităţile. Mecanismul combină puterea publică, pe de o parte, şi resursele private, de cealaltă
parte, având ca rezultat acceptarea în comun a riscurilor”
  56
bine precizat: orientarea acţiunilor cetăţenilor şi agenţilor economici spre realizarea şi promovarea
unei dezvoltări stabile şi durabile. O importanţă aparte trebuie acordată procesului de luare a deciziei
în domeniul dezvoltării urbane, dat fiind faptul că o decizie insuficient fundamentată poate genera
riscul ca implementarea politicii urbane – pe termen lung – să aducă rezultate nedorite, cu consecinţe
grave.
În consecinţă, este necesară o amplă şi temeinică fundamentare a deciziei, care să presupună,
iniţial, realizarea unui audit complex. Auditul este constituit dintr-un şir de activităţi direcţionate
către „diagnosticarea” stării localităţilor dintr-o perspectivă comparată, cuprinzând informaţii privind
factorii de atractivitate, competiţie regională, tendinţe de dezvoltare. El are un rol major în stimularea
procesului de dezvoltare şi raportat la locuitori, dar şi pentru străini (investitori, turişti, forţă de
muncă calificată). O asemenea diagnoză, care cuprinde: identificarea punctelor „slabe” şi „tari”,
evidenţierea caracteristicilor economice şi demografice (care sunt fundamentale!), evaluarea
populaţiei din punctul de vedere al puterii de cumpărare, al competenţei, din punctul de vedere al
pieţei de locuinţe, al pieţei forţei de muncă, a resurselor naturale, a calităţii vieţii etc. oferă informaţii
preţioase, a căror combinare serveşte modelării „profilului“ oraşului. Este extrem de utilă cunoaşterea
stării oraşului pentru a-i putea oferi o perspectivă avantajoasă sub toate aspectele, obiectiv ce poate fi
atins numai în condiţiile unei bune coordonări a activităţilor din toate sectoarele. Pentru aceasta este
esenţială o corectă anticipare a tendinţelor ce pot afecta oraşul, tendinţe care sunt legate de: evoluţia
finanţărilor internaţionale pentru proiecte de dezvoltare, fenomenul globalizării, integrarea europeană,
progresele informatizării, evoluţia reglementărilor privind protecţia mediului, modificarea cererilor
de servicii publice datorată restructurării economice, precum şi alte tendinţe locale (Racoviceanu,
2004, pp.17-19).
O altă chestiune care ţine de coordonarea temporală o reprezintă studiul momentelor
intervenţiei participanţilor la activitatea de planificare urbană, dat fiind faptul că trebuie asigurată
coordonarea în timp a elaborării procesului de planificare cu contextul social şi politic existent. Un
prim aspect vizează aprecierea momentului în care pot interveni autorităţile terţe şi/sau actorii privaţi
interesaţi în realizarea procesului de planificare: cu cât un punct de vedere este promovat mai
devreme cu atât şansele lui de a fi luat în considerare cresc. Modelele noi în proiectare promovează
ideea că cele mai bune soluţii vin de la comunitatea însăşi. Se poate susţine că un proiect, un plan
care a beneficiat de o participare largă a cetăţenilor (din punctul de vedere al elaborării lui ca şi
„input” comunitar) este mult mai probabil de pus în aplicare decât unul de aceeaşi calitate care a fost
livrat „de-a gata” de către specialişti în domeniu. Participarea activă, directă a cetăţenilor la
elaborarea proiectului îi face pe aceştia buni cunoscători ai detaliilor proiectului, iar antrenarea
timpului şi a energiei cetăţenilor în acest proces duce la obţinerea angajamentului acestora în legătură
cu planul (în sensul acceptării şi susţinerii lui).
Coordonarea materială. În cadrul gestionării teritoriului se înterferează adesea diferite politici
spaţiale care sunt supuse unor reglementări normative proprii. De regulă, normele aplicabile nu sunt
imperative, astfel încât să predetermine cu precizie soluţia concretă; de cele mai multe ori, ele lasă
autorităţilor răspunzătoare de aplicarea lor o competenţă cel puţin parţial discreţionară. Problema
care intervine este aceea a paralelismului balanţelor de interese diferite. Valorile care sunt puse în
aceste balanţe sunt adesea foarte asemănătoare (protecţia siturilor, a ariilor protejate, a diferitelor
elemente ale mediului, oportunitatea implementării obiectului spaţial în discuţie etc.), dar autorităţile
  57
competente – care funcţionează independent – iau decizii în limitele propriilor sfere de atribuţii.
Pentru a realiza o politică publică coerentă de amenajarea teritoriului este nevoie de instituirea unei
limitări a competenţelor discreţionare, prin instituirea obligaţiei de coordonare a balanţelor de
interese.
Coordonarea materială, aşa cum este realizată între autorităţi, nu garantează – prin ea însăşi –
că toate interesele publice importante au fost avute în vedere. Există, în fapt, interese publice care
sunt cotate a fi mai puţin importante, acest statut decurgând fie din poziţia instituţională (mult
inferioară) a autorităţii care le-a promovat sau a organizării competenţelor sale (de exemplu, nu are
putere de decizie), fie pentru că există o legătură puternică între anumite interese publice şi ceea ce
urmăreşte promotorul (public sau privat). În prezent, principiul potrivit căruia autoritatea deţine
monopolul asupra informaţiilor şi hotărârilor în ceea ce priveşte obiectivele de interes general este
depăşit, creându-se şi instituindu-se proceduri prin care să fie asigurată reprezentarea tuturor
intereselor publice (proceduri care au la bază principiile transparenţei, publicităţii şi liberului acees la
informaţiile cu caracter public). O situaţie care apare frecvent, în care interesele publice minore au
şanse şi efecte minime, este aceea în care ele nu sunt invocate decât la sfârşitul procesului; este
important ca fazele premergătoare deciziei finale să le fie deschise prin intermediul participării
actorilor societăţii civile.
Coordonarea procedurală. După cum s-a arătat, coordonarea trebuie să se organizeze şi să se
instituie într-o fază cât mai apropiată momentului iniţierii proiectului, astfel încât toţi actorii implicaţi
să-şi poate manifesta opţiunile şi opiniile (evident, în funcţie de interesele pe care le au) şi să le pună
de acord cu ale celorlalţi participanţi.
Pasul următor al demersului este integrarea acestui proiect într-un document mai larg, general,
de amenajare a teritoriului, pentru ca în cursul derulării lui, în diversele stadii de evoluţie, cei
implicaţi în teritoriul de interes să fie informaţi şi consultaţi astfel încât să se menţină şi să poată
însoţii – de o manieră transparentă – întreaga acţiune de implementare.
Privitor la coordonarea procedurală, care îşi face simţită prezenţa în cadrul procesului de
decizie, se poate remarca (în contextul celor deja prezentate) că există o similitudine între modul în
care operează politicile spaţiale şi procesele de decizie, între cele două paliere de lucru coordonarea
presupunând dialog permanent, putându-se vorbi astfel de o sistematizare de proceduri.
Modelul formării deciziei în dezvoltarea urbană poate urmări o schemă de tipul (Racoviceanu,
2004, p. 18):

Fundamentare → Decizie → Implementare

Audit Politici (formulare) ↓ Plan de acţiune
Viziune şi obiective strategice Programe Evaluare
Proiecte Control (monitorizare)
← ← ←← ←←←← ←
Tabel 4: Modelul formării deciziei în dezvoltarea urbană

Modalitatea cea mai radicală de realizare a coordonării în cadrul procedurii de decizie a fost
prezentată ca fiind cea de concentrare a tuturor competenţelor în jurul unei singure şi aceeaşi
autorităţi, care să fie responsabilă de realizarea proiectului (celelalte autorităţi urmând să-şi dea doar
  58
avizul), ajungându-se astfel la o singură balanţă de interese. Un asemenea model credem că este
justificat doar pentru proiectele de mare anvergură care ar presupune competenţe numeroase şi
diverse, astfel încât procedurile care ar trebui îndeplinite în ideea de a le respecta pe toate ar fi
cronofage.
A fost prezentată de asemenea şi situaţia (modelul) în care autorităţile interesate ar avea
obligaţia de a acţiona concertat înainte de fiecare decizie pentru a-şi comunica intenţiile, aprecierile,
condiţiile şi costurile pentru care sunt gata să-şi dea acordul. Într-un fel, procedurile sunt conduse în
paralel, dar de comun acord. Pentru ca procesul să avanseze de o manieră coerentă este necesară
încrederea în responsabilitatea organizării acestei unice autorităţi.

Concluzii
La o primă analiză, s-ar putea afirma despre coordonare că ea ar consta în facilitarea şi
perfecţionarea mecanismului de transmitere a informaţiilor, de comunicarea între diverşii actori ai
vieţii publice care ar urma să-şi adapteze şi să-şi armonizeze comportamentele pe tărâmul planificării
urbane şi, respectiv, al realizării obiectivelor de interes comun. În realitate, însă, fiecare parte
interesată îşi păzeşte atent şi prudent autonomia, neputându-se exclude posibilitatea identificării unui
comportament comun a celor care au aceeaşi sferă de interes. O asemenea concepţie ar putea induce o
problemă organizaţională importantă: interesele în joc nu ar converge spre proiectul însuşi în
condiţiile în care fiecare dintre actori şi-ar promova propriul interes– potrivit propriei strategii – care
ar fi, fără îndoială, aceea a instituţiei sau structurii economice căreia îi aparţine.
O astfel de percepţie este în mod clar falsă, întrucât coordonarea reprezintă mult mai mult
decât o simplă circulaţie a informaţiei: ea reprezintă o activitate complexă care presupune o adaptare,
din mai multe perspective, a modului de înţelegere a realităţii actuale în domeniul amenajării
teritoriului şi urbanismului, o înţelegere de factură nouă a modului în care trebuie să funcţioneze
administraţiile publice, centrale şi locale. Putem vorbi despre un demers de structurare – din punct de
vedere juridic, în primul rând – a modalităţii de desfăşurare a activităţilor publice: planificarea este o
ţintă etatică, un exerciţiu al puterii politice, iar noi trăim în state unde exerciţiul puterii este supus
dreptului. Acest drept trebuie însă să fie suficient de bine organizat pentru a face faţă la cel puţin
două cerinţe, potenţialmente contradictorii: pe de o parte, să existe oferta unei garanţii suficiente, de o
raţionalitate verificabilă şi, pe de altă parte, să se ofere un cadru de acţiune care să permită
administraţiei să acţioneze de o manieră eficace. Structura clasică a dreptului public este departe de a
furniza concepte adecvate pentru noul mod de acţiune reclamant de contemporaneitate.
În cadrul Congresului mondial de urbanism, care a avut loc în iunie 2006 la Vancouver, s-a
subliniat amploarea problemelor urbane (mai ales la nivelul ţărilor în curs de dezvoltare) acutizate de
carenţa instrumentelor clasice de planificare „forjate” de statele dezvoltate şi menite utilizării lor în
soluţionarea acestor probleme (Beliot, 2006).
În aceste condiţii, se face simţită nevoia formulării unor principii noi care să guverneze acest
domeniu. Departe de a se impune ca reguli fixe, care nu admit conflicte între ele, valabile
pretutindeni, independente unele de altele, ele trebuie înţelese mai mult ca un ansamblu de maxime
directoare, a căror efectivitate nu poate fi cuantificată decât în situaţii concrete, echilibrând balanţa
intereselor puse în joc.

  59
3.2. Analiza reglementărilor juridice incidente în domeniul urbanismului
Preocupările şi reglementările din domeniul urbanismului datează din cele mai vechi timpuri,
dar până la mijlocul secolului al XIX-lea urbanismul şi domeniul juridicului au evoluat separat, ele
întâlnindu-se doar punctual, în „zona” reglementărilor privind alinierea străzilor şi construcţiilor.
Sporadicele reglementări apărute în privinţa spaţiului urban – apărute, uneori, ca şi adevărate
constrângeri sociale – nu pot fi considerate ca modalităţi efective de „guvernare” în domeniul
amenjării teritoriului, respectiv al urbanismului. Actualmente urbanismul modern urmăreşte
amenajarea spaţiului, având ca funcţie definitorie adaptarea acestuia la exigenţele socio-culturale şi
ecologice pe care le exprimă oraşul – spaţiu de manifestare a unei multitudini de relaţii sociale
guvernate de norme juridice.
Normele juridice (în general) se definesc ca reprezentând acea categorie a normelor sociale,
instituite sau sancţionate de stat, obligatoriu de respectat în raporturile subiectelor de drept, sub
garanţia aplicării forţei de constrângere a statului în cazul nerespectării lor. Trebuie subliniat faptul că
exercitarea drepturilor subiective peste limitele legii sau în contradicţie cu scopurile acesteia
reprezintă un abuz de drept sancţionat de lege. Legea recunoaşte exercitarea drepturilor subiective în
scopul satisfacerii intereselor personale, materiale şi culturale în acord cu interesul general şi cu
regulile de convieţuire socială.
Statul modern este dator să asigure tuturor cetăţenilor săi, în mod nediscriminatoriu, accesul
liber la toate facilităţile oferite de societatea actuală, astfel încât tot ce ţine de domeniul edificării
(indiferent de natura obiectivelor avute în vedere) trebuie atent, vigilent şi plin de responsabilitate
gestionat, coordonat şi articulat cu toate celelalte sectoare de activitate. În condiţiile în care dreptul de
proprietate este consacrat de toate Constituţiile, orice intervenţie urbanistică este puternic
condiţionată de respectarea acestui drept, indiferent că acesta este aferent proprietăţii private sau celei
publice. Avem de-a face, aşadar, cu o „confruntare” permanentă a nevoilor şi cerinţelor individuale –
pe de-o parte – şi obligaţia ce incumbă statului de a furniza tuturor catăţenilor săi condiţii din ce în ce
mai bune de trai, fără a crea tensiuni între aceste două componente.
Problema fundamentală cu care se confruntă urbanismul o constituie modul în care se pot
compatibiliza principiile care guvernează cele două tipuri de proprietate: cea publică şi cea privată,
deoarece în domeniul juridic al urbanismului, atunci când se urmăreşte realizarea proiectelor de
urbanism ale colectivităţilor publice, se poate uşor aduce atingere drepturilor proprietarilor solurilor.
(Codul civil defineşte, la art.410, dreptul de proprietate: „Proprietatea este dreptul ce are cineva de a
se bucura şi dispune de un lucru în mod exclusiv şi absolut, însă în limitele determinate de lege”.)
Dreptul de proprietate poate să se dovedească incompatibil cu obiectivele de amenajare pe care le au
colectivităţile publice, însă obiectivele de interes general trebuiesc atinse, astfel încât a trebuit să se
permită acestora să instituie o adevărată poliţie de urbanism, cu ajutorul căreia să reglementeze
exerciţiul drepturilor proprietarilor funciari.
Regimul juridic al urbanismului s-a dezvoltat pe două planuri. Pe de-o parte, dreptul de
proprietate a fost limitat de o manieră din ce în ce mai strictă, astfel încât individul-proprietar a
trebuit să cedeze în faţa intereselor obşteşti (dreptul de a construi - ca atribut de proprietate –
cunoscând o asemenea evoluţie). Regimul urbanismului nu a impus doar restricţii, ci evoluţia sa a
promovat o serie de garanţii pentru cei administraţi. Dezvoltări semnificative au vizat publicitatea

  60
deciziilor în materie de urbanism, consultarea administraţilor pe calea anchetelor publice, lupta contra
arbitrariului etc.
Alături de această manieră de reglementare, şi-au făcut apariţia activităţi de serviciu public
care au impus colectivităţilor asumarea activităţii de amenajare a zonelor urbane, salubritatea,
estetica urbană şi protecţia mediului.
În numeroase ţări europene există deja, concret formulată şi recunoscută, ramura de „drept al
urbanismului”; mai mult decât atât, întreaga legislaţie din domeniu a fost înmănuncheată într-un Cod,
procedură care facilitează utilizarea tuturor aspectelor de către orice persoană interesată.
În ţara noastră, legislaţia urbanismului se constituie mai degrabă din „agregarea” unor norme
juridice din numeroase reglementări care vizează varii domenii, apropiate sau conexe, ceea ce a
determinat o lipsă de coeziune şi precizie, o slabă articulare a lor. Adoptată în anul 2001, Legea –
cadru privind amenajarea teritoriului şi urbanismul (Legea nr. 350/2001) încearcă (de o manieră mai
puţin reuşită) să ofere „jaloane” pe această plajă de preocupări, rămânâd lacunară în zone de mare
sensibilitate: definirea celor două activităţi (cea de amenajare a teritoriului şi, respectiv, cea de
urbanism, prin prezentarea doar a scopului şi obiectivelor acestora), ceea ce se traduce în practică prin
utilizarea lor sinonimică, prezentarea unor aspecte care par a fi „rupte” dintr-un alt context (spre
exemplu prezenţa chestiunilor legate de certificatul de urbanism în această reglementare, cu toate că,
în opinia noastră (E.M.M.) ar fi fost mai potrivit plasate în Legea nr. 50 /1991 privind autorizarea
lucrărilor de construcţii- varianta modificată), lipsa explicitării terminologiei ş.a.
Astfel, amenajarea teritoriului – ca activitate mai largă, mai cuprinzătoare (circumscriind
urbanismul ) – trebuie să fie (în conformitate cu prevederile art.3):
- globală, urmărind coordonarea diferitelor politici sectoriale într-un ansamblu integrat;
- funcţională, trebuind să ţină seama de cadrul natural şi construit bazat pe valori de cultură şi
interese comune;
- prospectivă, trebuind să analizeze tendinţele de dezvoltare pe termen lung a fenomenelor şi
intervenţiilor economice, ecologice, sociale şi culturale şi să ţină seama de acestea în aplicare;
- democratică, asigurând participarea populaţiei şi a reprezentanţilor ei politici la adoptarea
deciziilor.
Amenajarea teritoriului – al cărei scop îl constituie armonizarea la nivelul întregului teritoriu a
politicilor economice , sociale, ecologice şi culturale – se desfăşoară pe întreg teritoriul României, pe
baza principiului ierarhizării, coeziunii şi integrării spaţiale, la nivel naţional, regional şi judeţean.
Principalele obiective ale acestei activităţi sunt:
- dezvoltarea economică şi socială echilibrată a regiunilor şi zonelor, cu respectarea
specificului acestora;
- îmbunătăţirea calităţii vieţii oamenilor şi colectivităţilor umane;
- gestionarea responsabilă a resurselor naturale şi protecţia mediului;
- utilizarea raţională a teritoriului.
Amenajarea teritoriului presupune acţiuni teoretice şi practice care se direcţionează pe două
căi distincte, dar simultane şi care se completează, respectiv se susţin reciproc. Cele două căi vizează
acelaşi cadru material, dar la scări calitativ deosebite: la scară microteritorială şi la scară
macroteritorială.

  61
 Studiul de amenajarea teritoriului la scară microteritorială are un caracter preponderent
analitic. El porneşte de la unitatea de bază – aşezarea (urbană sau rurală) şi de la componentele
morfologice ale acesteia: zona, cartierul, ansamblul urbanistic etc.
Pe trepte succesive se abordează forme structurale tot mai ample: grupe de localităţi,
microregiuni municipale, judeţe, structuri interjudeţene şi regionale, inclusiv reţeaua de magistrale
care realizează conexiunile, ajungând – prin asamblarea coordonată a acestor studii – la o viziune de
ansamblu a organizării întregului teritoriu naţional.
Studiul de amenajarea teritoriului la scară macroteritorială abordează problematica într-un
concept global şi sintetic, prefigurându-se modele structurale de perspectivă care se referă la întreg
teritoriul ţării. Pe baza unei selecţii a modelelor iniţiale se compartimentează teritoriul în regiuni
echilibrate ca profil social-economic, în arii judeţene specializate funcţional care determină fluxurile
majore de comunicaţie şi energetice. Se pot stabili astfel zonele, platformele şi modurile polarizatoare
ale forţelor de producţie, se estimează mărimea şi specificul tuturor localităţilor din reţea, făcându-se
şi ierarhizarea lor în teritoriu. Pot fi prevăzute direcţiile de dezvoltare şi se pot anticipa necesităţile
de echipare complexă, amplasarea şi etapele de edificare a investiţiilor, priorităţile şi urgenţele.
Abordarea problemelor aceluiaşi cadru teritorial pe cele două căi simultane permite ca, prin
compararea obiectivă a soluţiilor şi selectarea prin optimizare, să se elaboreze sinteza propunerilor
privind eşalonarea acţiunilor remodelatoare a teritoriului atât pentru un viitor imediat, cât şi pentru o
perspectivă mai îndepărtată pentru întreaga reţea de loalităţi, pentru întregul teritoriu naţional.
Urbanismul trebuie să reprezinte – potrivit legii – o activitate:
- operaţională, prin detalierea şi delimitarea în teren a prevederilor planurilor de amenajare a
teritoriului;
- integratoare, prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului
localităţilor.
- normativă, prin precizarea modalităţilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaţiilor şi
gabaritelor de clădiri, inclusiv infrastructura, amenajări şi plantaţii (art. 4).
Răspunderea pentru activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism revine, potrivit legii
(respectiv art. 6), autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Urbanismul are ca scop stimularea evoluţiei complexe a localităţilor, prin realizarea
strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung. Activitatea se desfăşoară la nivelul tuturor
localităţilor urbane şi rurale, în acord cu potenţialul acestora şi cu aspiraţiile locuitorilor. Principalele
obiective ale activităţii sunt:
- îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă prin eliminarea disfuncţionalităţilor, asigurarea accesului
la infrastructuri, servicii publice şi locuinţe convenabile pentru toţi locuitorii;
- crearea condiţiilor pentru satisfacerea cerinţelor speciale ale copiilor, vârstnicilor şi ale
persoanelor cu handicap;
- utilizarea eficientă a terenurilor, în acord cu funcţiunile urbanistice adecvate; extinderea
controlată a zonelor construite;
- protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural construit şi natural;
- asigurarea calităţii cadrului construit, amenajat şi plantat din toate localităţile urbane şi
rurale;
- protejarea localităţilor împotriva dezastrelor naturale .
  62
 La data de 23 mai 2001 a intrat în vigoare Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001
prin care se stabileşte că administraţia publică, în unităţile administrativ-teritoriale, se organizează şi
funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii
autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit ( art.2, al.2 ).
Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe
sunt consiliile locale, comunale şi orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi
executive. În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice
locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării
serviciilor publice de interes judeţean (art.22).
Consiliul local analizează şi aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de amenajare a
teritoriului şi urbanism ale localităţilor, stabilind mijloacele materiale şi financiare necesare în
vederea realizării acestora; aprobă alocarea de fonduri din bugetul local pentru acţiuni de apărare
împotriva inundaţiilor, incendiilor, dezastrelor şi fenomenelor meteorologice periculoase. De
asemenea, consiliul local stabileşte măsurile necesare pentru construirea, întreţinerea şi modernizarea
drumurilor, podurilor, precum şi a întregii infrastructuri aparţinând căilor de comunicaţii de interes
local (art.38).
Consiliul judeţean, potrivit art.104 al.1 lit.j, stabileşte, pe baza consultării autorităţilor
administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a
teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale componente, şi urmăreşte modul de realizare a acestora în cooperare cu
autorităţile administraţiei publice locale, comunale şi orăşeneşti implicate.
Organul administraţiei publice centrale de specialitate, care aplică strategia dezvoltării şi
politica Guvernului în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului, lucrărilor publice şi
construcţiilor, cu respectarea autonomiei locale este Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului.
Atribuţiile sale privesc, printre altele, asigurarea elaborării Planului de amenajare a teritoriului
naţional ca sinteză a politicilor şi planurilor sectoriale şi locale de amenajare a teritoriului, stabilirea,
împreună cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale care au atribuţii în domeniu, de
măsuri pentru protejarea zonelor cu valoare istorică, arhitecturală sau peisagistică. Organizează
activitatea de cercetare ştiinţifică de interes public în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului
şi pentru creşterea stabilităţii, siguranţei construcţiilor şi protecţiei antiseismice şi organizează
elaborarea, avizarea şi aprobarea normativelor, prescripţiilor şi reglementărilor tehnice pentru
domeniile sale de activitate, organizând şi controlul privind aplicarea acestora.
De asemenea, ministerul de resort exercită controlul de stat din domeniul construcţiilor,
lucrărilor publice urbanismului şi amenajării teritoriului privind respectarea regimului de autorizare a
construcţiilor, precum şi aplicarea sistemului calităţii cu privire la proiectarea, executarea,
exploatarea şi utilizarea construcţiilor prin intermediul Inspecţiei de stat în construcţii, aceasta fiind
organizată, în cadrul ministerului ca inspecţie centrală, iar în plan teritorial funcţionând ca servicii
publice descentralizate – inspecţii judeţene.
Alături de aceste structuri administrative mai există o serie de alte organisme guvernamentale
sau neguvernamentale care concură la promovarea şi realizarea politicilor şi reglementărilor de

  63
urbanism ( consilii interministeriale, consilii tehnice; Uniunea Arhitecţilor, Asociaţia Profesională a
Urbaniştilor, Uniunea Artiştilor Plastici, alte organizaţii ştiinţifice, profesionale, de creaţie).
În „litera legii”, prin „documentaţii de amenajare a teritoriului şi de urbanism” se înţeleg
planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism şi
regulamentele locale de urbanism, avizate şi aprobate conform legii – art.39 al.(1).
Documentaţiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar
documentaţiile de urbanism cuprind reglementări operaţionale.(art.39, al.2).
Documentaţiile de amenajare a teritoriului sunt:
- Planul de amenajare a teritoriului naţional;
- Planul de amenajare a teritoriului zonal;
- Planul de amenajare a teritoriului judeţean;
Planul de amenajare a teritoriului naţional are caracter director şi reprezintă sinteza
programelor strategice sectoriale pe termen mediu şi lung pentru întreg teritoriul ţării; el este compus
din secţiuni specializate: Căi de comunicaţie, Ape, Zone protejate, Reţeaua de localităţi, Zone de risc
natural, Turismul, Dezvoltarea rurală (prin lege se pot aproba şi alte secţiuni).
Planul de amenajare a teritoriului judeţean, corelat cu celelalte două categorii de planuri,
devine obligatoriu, în ceea ce priveşte conţinutul său, pentru celelalte planuri de amenajare a
teritoriului şi de urbanism pe care le detaliază.
Planul de amenajare a teritoriului zonal are rol director şi se realizează în vederea soluţionării
unor probleme specifice ale unor teritorii (care pot fi intercomunale, interorăşeneşti, interjudeţene,
regionale etc.).
În raport cu amploarea şi conţinutul lor, elaborarea documentaţiilor de amenajarea teritoriului
şi de urbanism sunt date – diferenţiat – în competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale sau
locale. Astfel:
- întocmirea planului de amenajare a teritoriului naţional (PATN) este de competenţa
administraţiei publice centrale şi se adoptă prin lege. Prevederile PATN sunt obligatorii şi se aplică în
amenajarea teritoriului judeţelor, municipiilor, oraşelor sau comunelor, după caz.
- planurile zonale de amenajarea teritoriului se întocmesc de către administraţia publică
centrală şi organismele centrale ori teritoriale interesate. Acestea se aprobă de către Consiliile
judeţene, respectiv Consiliile locale.
- pentru planurile de amenajare a teritoriilor interorăşeneşti sau intercomunale competenţa
întocmirii lor revine Consiliilor locale interesate în cooperare.
- competenţa întocmirii planurilor de urbanism ale localităţilor, precum şi a regulamentelor de
urbanism aparţine Consiliilor orăşeneşti sau comunale.
Documentaţiile de urbanism se referă la localităţile urbane şi rurale şi reglemeneatză utilizarea
terenurilor şi condiţiile de ocupare a acestora cu construcţii. Ele transpun la nivelul localităţilor
propunerile cuprinse în planurile de amenajare a teritoriului naţional, zonal şi judeţean; având
caracter de reglementare specifică, stabilesc reguli care se aplică direct asupra localităţilor şi părţilor
din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii
pentru eliberarea certificatelor de urbanism.
Documentaţiile de urbanism sunt următoarele:
- Planul urbanistic general şi regulamentul local aferent acestuia (PUG);
  64
 - Planul urbanistic zonal şi regulamentul local aferent acestuia (PUZ);
- Planul urbanistic de detaliu (PUD).
- Planul urbanistic general (PUG) are caracter director şi de reglementare operaţională; el
prezintă strategia, priorităţile şi reglementările de urbanism aplicate în utilizarea terenurilor şi
construcţiilor în cadrul localităţii. El se realizează în cadrul mai multor etape, începând cu cea
preliminară. Aceasta cuprinde o parte scrisă şi una desenată privind analiza situaţiei existente şi
situaţia juridică a terenurilor, fiind evidenţiate terenurile aflate în proprietatea consiliilor locale şi care
sunt destinate construirii de locuinţe, în vederea punerii în aplicare a Programului naţional de
locuinţe.
Pentru fiecare localitate trebuie să se întocmească PUG, să se actualizeze la 5-10 ani şi apoi să
fie supus aprobării, acesta urmând să constituie baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor
de dezvoltare.
Prin teritoriu administrativ se înţelege suprafaţa delimitată de lege, pe trepte de organizare
administrativă a teritoriului: naţional, judeţean şi al unităţilor administrativ-teritoriale (municipiu,
oraş, comună).
Teritoriul intravilan reprezintă totalitatea suprafeţelor construite şi amenajate ale localităţilor
ce compun unitatea administrativ-teritorială de bază, delimitate prin planul urbanistic general aprobat
şi în cadrul cărora se poate autoriza execuţia de construcţii şi de amenajări. De regulă, intravilanul se
compune din mai multe trupuri (sate sau alte localităţi suburbane componente).
Teritoriul extravilan reprezintă suprafaţa cuprinsă între limita administrativ-teritorială a unităţii de
bază (municipiu, oraş, comună) şi limita teritoriului intravilan.
Teritoriul periurban este constituit din suprafaţa din jurul municipiilor şi oraşelor, delimitată prin
studii de specialitate, în cadrul căreia se creează relaţii de interdependenţă în domeniul economic, al
infrastructurii, deplasărilor pentru muncă, asigurării spaţiilor verzi şi de agrement, asigurării cu
produse agroalimentare etc.
Dintre reglementările pe termen scurt, la nivelul întregii unităţi administrativ-teritoriale de
bază, menţionăm:
- stabilirea şi delimitarea teritoriului intravilan în relaţie cu teritoriul administrativ al
localităţii;
- stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan;
- zonificarea funcţională în corelaţie cu organizarea reţelei de circulaţie;
- delimitarea zonei afectate de servituţi publice;
- modernizarea şi dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare etc.

PUG cuprinde prevederi pe termen mediu şi lung cu privire la:

- evoluţia în perspectivă a localităţii;
- direcţiile de dezvoltare funcţională în teritoriu;
- traseele coridoarelor de circulaţie şi de echipare prevăzute în planurile de amenajare a
teritoriului naţional, zonal şi judeţean.
Delimitarea localităţilor (respectiv stabilirea intravilanului) are ca şi scop împiedicarea
extinderii haotice a aşezărilor.

  65
 Perimetrul construibil al localităţii reprezintă limita convenţională în interiorul căreia se
grupează – în mod omogen – toate zonele funcţionale ale aşezării. Acest perimetru închide un teren
unitar; numai în cazuri de excepţie – cum ar fi: condiţii naturale deosebite, situri istorice, amplasarea
unor obiective speciale etc. – perimetrul construibil poate să cuprindă unele teritorii distincte, izolate,
în afara limitei principale.
Criteriile de delimitare se stabilesc în funcţie de :
- cadrul natural şi condiţiile specifice terenului;
- forma şi organizarea localităţii (este de dorit ca forma să fie adunată, pentru a se evita
dezvoltarea dezechilibrată numai în lungime, tentaculară sau polinucleară);
- în dezvoltarea perimetrului construibil se iau în calcul rezerve de teren liber pentru
dezvoltarea ulterioară.
Există două tipuri de limite care marchează acest perimetru, şi anume: limite naturale (cursuri
de apă, plantaţii, terase naturale, lacuri etc.) şi limite artificiale (căi ferate, magistrale de circulaţie
rutieră, centuri pantate, borne etc.).
Dezvoltarea economico-socială a localităţilor a implicat stabilirea unor criterii de zonare
macro şi microeconomică adecvate. La baza asigurării acestor criterii a stat Legea privind
sistematizarea teritoriului şi a localităţilor urbane şi rurale.
Zonarea funcţională a teritoriului ţării are la bază valorificarea superioară şi raţională a
resurselor materiale şi umane, creşterea eficienţei economice şi sociale a investiţiilor, cu respectarea
şi menţinerea echilibrului ecologic şi de protecţie a mediului. Zonarea teritorială face posibilă
cunoaşterea în detaliu a fiecărei zone a ţării şi constituie un instrument de planificare a economiei
naţionale. Zonarea funcţională delimitează teritoriul în raport cu posibilităţile de dezvoltare ale
principalelor ramuri ale economiei naţionale: industrie, agricultură, silvicultură, turism ş.a. În funcţie
de ponderea pe care o au în valoarea producţiei globale, de structura populaţiei ocupate şi de aria de
cuprindere, se pot distinge următoarele categorii de zone funcţionale: zone cu profil complex, zone cu
profil mixt, zone cu profil dominant.
Un loc important în zonarea funcţională a terenului, având la bază elementele principale
privind posibilităţile de dezvoltare a fiecărei zone în parte şi a teritoriului în general, îl constituie
dezvoltarea reţelei de localităţi urbane şi rurale, având drept scop îmbunătăţirea treptată a repartiţiei
populaţiei în teritoriu, prin realizarea pe etape a unei reţele de localităţi diferenţiate prin funcţiunile
economice, care să se completeze însă armonios cu ansamblul economic-social al ţării. Studiile de
sistematizare a teritoriului se referă şi la conservarea mediului, ele trebuind să circumscrie şi
problematica protecţiei aerului, apelor, solului – şi a resurselor naturale ale acestuia, – protecţiei
pădurilor, a resurselor balneoclimaterice şi turistice ş.a.
Zona funcţională reprezintă acel teritoriu din cadrul localităţii care este echipat şi amenajat
pentru desfăşurarea - cu preponderenţă - a unui anumit tip de activitate. Zonele unei localităţi se află
în relaţie de interdependenţă şi, adesea, de interferenţă.
Principalele zone ale unei aşezări urbane sunt:
- Zona industrială – cuprinde totalitatea obiectivelor de producţie (care pot fi grupate pe
platforme industriale) şi a celor de depozitare. Amplasarea zonelor industriale se face, de regulă, în
perimetrul construibil şi numai în cazuri deosebite în afara acestuia. În funcţie de condiţiile de
protecţie a mediului ( şi ne referim la gradul de nocivitate a acestor activităţi) în cadrul perimetrului
  66
construibil obiectivele industriale pot fi amplasate în interiorul zonelor de locuit, la marginea acestora
sau la distanţă, dezvoltate în prelungire sau în paralel. Mărimea zonelor industriale depinde de mai
mulţi factori şi se stabileşte, de regulă, pe baza a doi parametri caracteristici: numărul locuitorilor din
zonă şi suprafaţa construcţiilor care urmează a fi executate.
Unul din factorii care influenţează pozitiv restrângerea zonei industriale şi reducerea
costurilor este asigurarea unei cooperări adecvate între diferitele unităţi de producţie cu privire la
utilităţi - transporturi, alimentare cu apă, energie, canalizare – şi la servicii. Cooperarea trebuie
extinsă şi între zona industrială şi zonele de locuit, în principal pentru scurtarea distanţelor de
transport între aceste zone şi în vederea folosirii aceloraşi surse şi căi de utilităţi (apă, energie,
canalizare etc.).
- Zona de locuit – cuprinde terenurile aferente locuinţelor, dotărilor social-culturale şi ale
căilor de circulaţie aferente şi se structurează sub forma unităţilor urbanistice complexe: complex,
cartier, sector. Uneori, zona de locuit şi zona industrială se întrepătrund prin amplasarea în interiorul
zonei de locuit a unor spaţii productive nepoluante (spre exemplu industrie alimentară, industrie
uşoară). O astfel de rezolvare poate avea efecte pozitive, dat fiind accesul mai rapid şi mai uşor la
locul de muncă şi descongestionarea căilor de acces spre marile platforme industriale.
Determinarea şi dimensionarea zonei de locuinţe are la bază o serie de factori economici,
sociali, ecologici etc. , printre care: caracteristicile geotehnice şi de relief ale terenului; protecţia
antiseismică; protecţia contra surselor poluante; regimul de înălţime; suprafaţa de teren ocupată care,
împreună cu regimul de înălţime determină şi densitatea construcţiilor; orientarea faţă de punctele
cardinale – pentru o însorire cât mai îndelungată a încăperilor de locuit ş.a.
Structura zonelor de locuinţe se organizează astfel încât să formeze unităţi urbanistice
complexe – grupe de locuinţe, complexe de locuinţe, cartiere, sectoare, oraşe care, în afara
locuinţelor, trebuie să înglobeze şi dotările social-culturale necesare, cum sunt: spaţiile de
învăţământ, culturale şi sportive, pentru asistenţă medicală, comerciale şi de alimentaţie publică,
unităţi prestatoare de servicii, parcaje, garaje, spaţii verzi etc. Pentru determinarea dotărilor necesare
zonelor de locuinţe, în funcţie de numărul de locuitori ai acestora, sunt stabiliţi indici medii
orientativi, care dau necesarul de teren şi spaţii de construit.
Zona de locuit are cea mai mare pondere în cadrul teritoriului, atât ca şi suprafaţă
(reprezentând 40 – 60 – 80 % din suprafaţa aşezării urbane), cât şi ca importanţă.
Funcţiunile zonei de locuit sunt: asigurarea cazării populaţiei şi oferirea cadrului construit,
specific amenajat pentru desfăşurarea vieţii sociale şi particulare a acesteia.
Componenţa zonei include: locuinţe de toate tipurile şi categoriile; dotările aferente; spaţiile
plantate de folosinţă comună; căile de circulaţie şi amenajările aferente: parcaje, garaje, platforme
gospodăreşti. Fiecare parte a zonei de locuit se defineşte prin: numărul de locuitori şi întinderea ariei
respective; de aici rezultă frcvenţa funcţiilor urbane şi distanţele maxime – în timp şi spaţiu – între
locuinţă şi dotările necesare. Se pot, astfel, defini tipurile de compartimentări morfologice ale zonei
de locuit ca fiind: grupa de locuit, unitatea complexă urbană, cartierul şi sectorul (orăşenesc).
Grupa de locuit prezintă ca şi caracteristici: funcţiuni permenente; distanţe, în timp şi spaţiu:
3 minute, respectiv 200 m; număr de locuitori: între 400 şi 2.500; suprafaţă: între 2 şi 6 ha.
În ceea ce priveşte serviciile asigurate, putem enumera: supravegherea şi joaca preşcolarilor;
odihna vârstnicilor; aprovizionarea cu produse de primă necesitate; aprovizionarea cu ziare, timbre,
  67
ţigări etc.; spălătorii; platforme de depozitare pentru deşeurile menajere; parcaje pentru biciclete,
motorete, autovehicule personale. În cadrul acestei unităţi morfologice de locuit, unităţile prestatoare
de servicii sunt amplasate chiar în clădirile de locuit sau în imediata lor apropiere contribuind astfel,
printr-un consum minim de timp, la satisfacerea cerinţelor imediate, de mare frecvenţă şi urgenţă ale
locuitorilor.
Unitatea complexă urbană are ca şi trăsături specifice: funcţiuni cotidiene; dotări amplasate la
distanţe, în timp şi spaţiu, la 8 minute, respectiv 500 m; număr de locuitori: între 3.500 şi 10.000
(maximum 16.000); suprafaţă: între 10 şi 20 ha; Complexul de locuit reprezintă unitatea urbanistică
de bază, fiind format din mai multe grupe de locuit şi are limite relativ bine conturate prin străzi de
importanţă orăşenească sau de elemente naturale.
Serviciile asigurate sunt: spaţii pentru joacă şi sport pentru copii şi tineri; spaţii şi amenajări
pentru recreaţie, pentru dans; creşă, grădiniţă, şcoală elementară; magazine alimentare şi
nealimentare; ateliere de întreţinere şi reparaţii curente; cinematografe, cofeterie, bufet; librărie,
farmacie, dispensar, oficiu poştal; parc, bazin de înot, patinoar; administraţie locală, CEC; garaje şi
parcaje pentru autovehicule particulare şi publice; staţii de taximetre.
Cartierul se caracterizează prin:
- dotarea cu amenajări şi servicii cu caracter periodic, amplasate în timp şi spaţiu la 20 minute,
respectiv la 1.200 m;
- numărul de locuitori variază de la 15.000 la 30.000 – limita inferioară şi între 50.000 şi
100.000 – limita superioară;
- suprafaţa este cuprinsă între 60 şi 80 ha – limita inferioară, respectiv 150 – 300 ha – limita
superioară.
Cartierul constituie prima treaptă dintre unităţile morfologice urbane în care poate fi asigurat
un nivel complex de confort orăşenesc.El constituie modelul de dotare pe care trebuie să îl urmeze
oraşele mici şi mijlocii. Mărimea cartierului, ca şi a complexului, este direct proporţională cu
mărimea oraşului, limitele sale fiind conturate de arterele de mare circulaţie, de zonele industriale
sau, eventual, de elemente naturale.
Cartierul este format din: teritoriile complexelor de locuit componente; dotările social-
culturale de folosinţă periodică; parcul (mare) de cartier; arterele de circulaţie interioară. Serviciile
oferite de dotările de cartier sunt complexe: liceu, şcoli profesionale specializate; casă de cultură
(casă a tineretului) cu teatru, cinematograf, spaţiu expoziţional; sală polivalentă; policlinică, clinici
particulare, farmacii; supermagazine; restaurante, cofeterii, baruri; ateliere de confecţii şi reparaţii
complexe, curăţătorii; servicii de administraţie publică (financiară, locativă, poliţie, notariate etc.);
unităţi economice de producţie nenocivă.
Sectorul orăşenesc este unitatea urbanistică caracteristică oraşelor mari şi foarte mari (în ţara
noastră doar capitala beneficiază de o asemenea împărţire). Câteva dintre caracteristicile sectorului
sunt: numărul de locuitori: între 100.000 şi 200.000; suprafaţa: între 500 şi 800 ha.
Elementele constitutive ale unui sector sunt: teritoriile cartierelor – cu dotările specifice;
- dotări specializate de folosinţă ocazională; artere de circulaţie; zone de recreere, spaţii verzi.
Structurarea şi sistematizarea oraşelor constituie un proces complicat şi prezintă dificultăţi
mai ales în oraşele cu evoluţie spontană, deţinătoare ale unor situ-uri valoroase, ale unor tradiţii
puternice în ceea ce priveşte proprietatea şi modul de locuire. În aceste situaţii este necesar ca
  68
rezolvările să se adapteze la situaţia existentă, urmărindu-se corelarea – la un nivel optim – a
modernizării zonelor cu păstrarea şi punerea în valoare a fondului construit existent, menţinerea unui
echilibru şi la nivelul existenţei ritmurilor diferite de „viaţă” a edificiilor noi şi a celor vechi. Spiritul
în care trebuie să aibă loc intervenţiile asupra oraşelor nu trebuie să fie dominat nici de preocupări cu
o puternică tentă arheologică, nici de cele marcate de spiritul practic, nici de cele care sunt
„focalizate” pe aspectul estetic, ci trebuie să se adapteze necontenit la natură şi la trecut, astfel încât
să se realizeze o continuare, nu o suprapunere.
Unul dintre elementele cele mai sensibile în acţiunile de modernizare, de reconstrucţie a unor
zone din oraşe îl constituie graba: este de dorit ca nimic să nu se facă sub semnul urgenţei, chiar
pripei. Acest deziderat va fi accesibil şi funcţional numai atunci când vom avea o legislaţie bine
chibzuită, coerentă, reformatoare cu adevărat – şi în ideea ca omul de rând să fie instruit, educat în
spiritul unui util îmbinat cu frumosul, cu practicul, cu ecologicul şi, nu în ultimul rând, liber să-şi
mărturisească, în aceste coordonate, dorinţa de fericire. “O societate are tot atâta nevoie de legile
spaţiale ale armoniei care o cuprind, cât de o constituţie”.
- Zona dotărilor social-culturale – cuprinde terenurile pe care sunt amplasate spaţiile
comerciale, teatrele, cinematografele, spitalele, şcolile, hotelurile, primăriile etc. Dotările de
importanţă orăşenească se amplasează în centrul civil al localităţii.
- Zona spaţiilor verzi – este formată din terenurile destinate parcurilor, grădinilor etc. Prezenţa
acestei zone în oraş este obligatorie pentru păstrarea echilibrului ecologic urban şi păstrarea unui
mediu de viaţă sănătos.
- Zona de circulaţie şi transport – cuprinde terenurile destinate principalelor artere de
circulaţie şi amenajările aferente: parcaje, garaje, gări, aeroporturi, porturi navale etc.
Planul urbanistic zonal (PUZ) are caracter de reglementare specifică, detaliată şi asigură
corelarea dezvoltării urbanistice complexe cu prevederile PUG ale unei zone delimitate din interiorul
localităţii. El reprezintă documentaţia referitoare la o zonă dintr-o localitate actuală sau viitoare, prin
care se analizează situaţia existentă şi se precizează toate elementele urbanistice necesare eliberării
certificatelor de urbanism şi autorizaţiilor de construire.
Elaborarea PUZ poate fi generată de intenţia realizării unui obiectiv sau unui ansamblu de obiective
care determină o influenţă deosebită din punct de vedere urbanistic într-o zonă mai extinsă, care nu se
suprapune neapărat cu zonele şi subzonele stabilite prin PUG.
PUZ cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la:
- organizarea reţelei stradale;
- organizarea arhitectural-urbanistică;
- modul de utilizare a terenurilor (prin stabilirea indicilor privind utilizarea terenurilor, POT –
Procentul de Ocupare a Terenului şi, respectiv, CUT – Coeficientul de Utilizare a Terenului), statutul
juridic şi circulaţia acestora;
- protejarea monumentelor istorice.
Elaborarea PUZ este obligatorie în cazul: zonelor centrale ale localităţilor; zonelor protejate şi
de protecţie a monumentelor, a complexelor de odihnă şi agrement, a parcurilor industriale etc.
Stabilirea zonelor pentru care se întocmesc PUZ-uri obligatorii se face – de regulă – în PUG.

  69
 Se interzice promovarea de PUZ-uri cu scop declarat de promovare a unui anumit proiect de
investiţii. PUZ-urile reglementează condiţiile de amplasare a investiţiilor indiferent de natura lor sau
cde beneficiar.
Planul urbanistic de detaliu (PUD) are caracter de reglementare specifică, prin care se asigură
condiţiile de amplasare, dimensionare, conformare şi servire edilitară a unuia sau mai multor
obiective, pe una sau mai multe parcele adiacente, în corelare cu vecinătăţile imediate.
În funcţie de complexitatea obiectivelor de investiţie, de caracteristicile vecinătăţilor, de
gradul de detaliere a PUG sau PUZ, administraţia publică locală poate iniţia sau solicita – prin
certificatul de urbanism – elaborarea PUD. Acesta poate fi elaborat şi la iniţiativa unui investitor în
vederea obţinerii certificatului de urbanism.
Planul urbanistic de detaliu (PUD) cuprinde reglementările rezultate din concepţia generală
de urbanism şi arhitectură cu privire la amplasarea şi încadrarea în sit a construcţilor şi amenajărilor
exterioare aferente. În cadrul PUD se include date referitoare la dimensionarea, funcţionalitatea şi
aspectul arhitectural al construcţiilor prevăzute, precum şi la determinarea mărimii limitelor zonei
studiate, care stau la baza întocmirii documentaţiilor pentru obţinerea autorizaţiei de construire.
PUD cuprinde reglementări cu privire la: asigurarea accesibilităţii şi racordarea la reţelele
edilitare; permisivităţi şi constrângeri urbanistice privind volumele construite şi amenajările; relaţiile
funcţionale şi estetice cu vecinătatea; compatibilitatea funcţiunilor şi conformarea construcţiilor,
amenajărilor şi plantaţiilor; regimul juridic şi circulaţia terenurilor şi construcţiilor.
Trebuie menţionat că PUD se elaborează numai pentru reglementarea amănunţită a prevederilor
stipulate prin PUG şi PUZ sau pentru stabilirea condiţiilor de construire.
Elaborarea şi adoptarea unor documentaţii de urbanism derogatorii sunt permise în legislaţia
românească în anumite condiţii, urmându-se procedura specifică şi în privinţa anumitor componente
ale acestora. Scopul unei asemenea intervenţii este acela de a se obţine noi PUZ-uri şi PUD-uri,
derogatorii de la regimul urbanistic iniţial şi care să permită emiterea unei autorizaţii de construire în
condiţiile date. Asemenea modificări (derogări) pot interveni atunci când, prin cererea pentru
emiterea certificatului de urbanism, se solicită o modificare a prevederilor documentaţiilor de
urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condiţiile specifice ale amplasamentului ori natura
obiectivelor de investiţie o impun, decizia în această privinţă aparţinând autorităţii publice locale,
exprimată prin certificatul de urbanism. Cererea poate fi respinsă „în mod justificat” sau poate fi
admisă, situaţie în care autoritatea publică locală are dreptul:
a) să solicite elaborarea unui PUZ, numai în baza unui aviz prealabil de oportunitate, întocmit de
către structura specializată condusă de arhitectul şef şi aprobat de către consiliul local, prin care se
stabilesc:
- teritoriul care urmează să fie reglementat prin PUZ;
- categoria/categoriile funcţională/funcţionale a/ale dezvoltării şi eventualele servituţi;
- reglementări obligatorii sau datorii de interes public necesare.
b) să solicite elaborarea unui PUD.
După aprobarea PUZ sau, respectiv PUD, se poate întocmi documentaţia tehnică în vederea
obţinerii autorizaţiei de construire. Prin lege sunt stabilite anumite reguli prin care se încearcă
restricţionarea procedurilor de modificare a documentaţiilor de urbanism şi evitarea abuzurilor:

  70
noua documentaţie de urbanism, cuprinzând intervenţia solicitată, poate fi aprobată numai după o
perioadă de cel puţin 12 luni de la data aprobării documentaţiei de urbanism iniţiale (art. 32 alin.3 din
Legea nr. 350/2001); modificările reglementărilor din PUG admise în situaţia în care se solicită
elaborarea unui nou PUZ sau, după caz, a unui PUD, sunt: prin PUZ se stabilesc reglementări noi cu
privire la: regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare
a terenului (CUT)5, procentul de ocupare a terenului (POT)6, retragerea clădirilor faţă de aliniament şi
distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei.
Prin PUD se stabilesc reglementări noi numai cu privire la distanţele faţă de limitele laterale şi
posterioare ale parcelei; modificarea, prin PUZ-uri elaborate pentru zone ale unei unităţi teritoriale de
referinţă7, a reglementărilor aprobate prin PUG trebuie să asigure unitatea, coerenţa şi confortul
urban, atât ale zonei de studiu, cât şi ale teritoriului învecinat; CUT propus de noua reglementare nu îl
va putea depăşi pe cel aprobat iniţial cu mai mult de 20%, o singură dată; În cazul în care, din raţiuni
de dezvoltare urbanistică temeinic fundamentate, este necesară depăşirea acestui CUT, numai din
iniţiativa autorităţii administraţiei publice locale competente se va proceda la finanţarea şi elaborarea
unui PUZ pentru întreaga UTR în care este inclusă zona. În vederea elaborării şi finanţării noii
documentaţii autoritatea publică poate asocia persoane fizice şi/sau juridice interesate.

Potrivit reglementărilor legale cuprinse în HG. 525/ 1996, Regulamentul general de urbanism
reprezintă sistemul de norme tehnice, juridice şi economice care stă la baza elaborării planurilor de
urbanism, precum şi a regulamentelor locale de urbanism. El stabileşte regulile de ocupare a
terenurilor şi amplasare a construcţiilor, respectiv a amenajărilor aferente acestora. Controlul de stat
în aplicarea Regulamentului general de urbanism revine Inspectoratului de Stat în Construcţii.
Regulamentul general de urbanism se elaborează de către administraţia centrală de
specialitate, pe baza principiilor generale ale activităţii de urbanism şi amenajarea teritoriului stabilite
prin lege şi aprobate de către Guvern. El se întocmeşte, de regulă, odată cu PUG sau PUZ şi,
împreună cu regulamentele aferente, devin – odată cu aprobarea lor – acte de autoritate ale
administraţiei publice locale.

                                                            
5
Coeficientul de utilizare a terenului (CUT) reprezintă raportul dintre suprafaţa construită desfăşurată (suprafaţa
desfăşurată a tuturor planşeelor) şi suprafaţa parcelei.
6
Procentul de ocupare a terenului (POT) reprezintă raportul dintre suprafaţa construită (amprenta la sol a clădirii) şi
suprafaţa parcelei.
POT şi CUT sunt indici urbanistici, ei reprezentând instrumente specifice de lucru pentru controlul proiectării şi al
dezvoltării durabile a zonelor urbane
7
Unitatea teritorială de referinţă (UTR) constituie o subdiviziune urbanistică a teritoriului unităţii administrativ-
teritoriale de bază, constituită pe criterii urbanistice similare sau omogene, având drept scop păstrarea, refacerea sau
dezvoltarea teritoriului în concordanţă cu tradiţiile, valorile sau aspiraţiile comunităţii la un moment dat şi necesară
pentru: agregarea pe suprafeţe mici a indicatorilor de populaţie şi de construire, determinarea caracteristicilor urbanistice,
stabilirea indicatorilor urbanistici, reglementarea urbanistică omogenă. UTR, având de regulă suprafaţa de 1 – 20 ha şi în
mod excepţional până la 100 ha, se delimitează pe limitele de proprietate în funcţie de unele dintre următoarele
caracteristici, după caz: relief şi peisaj cu caracteristici similare; evoluţie istorică unitară într-o anumită perioadă;
populaţie cu structură omogenă; sistem parcelar şi mod de construire omogene; folosinţe de aceeaşi natură ale terenurilor
şi construcţiilor; regimul juridic al imobilelor similar; reglementări urbanistice omogene referitoare la destinaţia
terenurilor şi la indicii urbanistici. În anumite cazuri, în care unele dintre elementele caracteristice sunt omogne pe
suprafeţe întinse, mai multe UTR alăturate pot forma o macrounitate teritorială de referinţă (MUTR).
  71
 Planurile de urbanism generale şi regulamentele locale de urbanism ale localităţilor se
elaborează şi se aprobă de către consiliile locale şi cuprind norme obligatorii pentru autorizarea
executării construcţiilor. Regulamentul aferent PUG explică şi detaliază, sub forma unor prescripţii
şi recomandări, PUG în vederea urmăririi şi aplicării acestuia. De obicei, regulamentul aferent PUG
este structurat astfel: prescripţii şi recomandări generale, la nivelul localităţii; prescripţii şi
recomandări specifice zonelor, subzonelor sau unităţilor teritoriale de referinţă.
Regulamentul aferent PUZ explică şi detaliază, sub forma unor prescripţii şi recomandări,
PUZ în vederea urmăririi aplicării acestuia. El cuprinde reguli specifice de urbanism instituite în zona
studiată, care pot completa sau detalia regulamentul aferent PUG.
Trebuie reţinut, aşadar, că în raport cu amploarea şi conţinutul lor, elaborarea documentaţiilor
de amenajare a teritoriului şi de urbanism incumbă diferenţiat autorităţilor administraţiei publice
centrale sau locale. Punerea de acord a documentaţiilor se urmăreşte de către acestea astfel:
prevederile planurilor aprobate pentru un teritoriu se preiau şi se detaliază documentaţiile ce se
elaborează pentru părţi componente ale teritoriului respectiv; în planurile de amenajare a teritoriului
şi de urbanism se introduc prevederile principale ale documentaţiilor aprobate pentru părţi
componente ale acelui teritoriu.
După aprobare, PUG, PUZ şi PUD, împreună cu regulamentele locale de urbanism aferente
sunt opozabile în justiţie.
Iniţiativa elaborării documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism aparţine
colectivităţilor locale, prin autorităţile deliberative şi executive, Guvernului, precum şi persoanelor
fizice sau juridice interesate în amenajarea teritoriului şi în dezvoltarea localităţilor.
Activităţile de amenajare a teritoriului şi de urbanism se finanţează din bugetele locale ale
unităţilor administrativ-teritoriale, din bugetul de stat, precum şi de persoane juridice şi fizice
interesate în dezvoltarea unor localităţi sau a unor zone din cadrul acestora.
Avizarea şi aprobarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se fac de
către autorităţile şi organismele centrale şi teritoriale interesate (potrivit prevederilor Anexei 1 din
Legea nr. 350/2001).
Participarea populaţiei la aceste activităţi se realizează prin: informarea ei, prin consultare,
precum şi prin alte forme de participare prevăzute de lege. Este evident că, în măsura în care cetăţenii
au un bagaj de informaţii mai bogat, cu cât îşi fac cunoscute mai bine problemele, impunând forurilor
competente soluţionarea lor, cu atât va fi mai utilă şi mai eficientă intervenţia lor la nivelul elaborării
şi punerii în aplicare a programelor în domeniu, conducând astfel la rezultate benefice în ceea ce
priveşte condiţiile de viaţă, confortul material, spiritual şi estetic, atât la nivelul habitatului cât şi la
locul de muncă.
Ca orice procedură de autorizare administrativă, şi cea de urbanism presupune parcurgerea
anumitor etape, finalizate prin elaborarea şi eliberarea anumitor documente, respectiv certificatul de
urbanism şi apoi autorizaţia de construire. Regulile de urbanism, cu toate că ar trebui cunoscute pe
calea măsurilor publicitare adoptate de autorităţile publice, nu permit proprietarului ori
dobânditorului cu orice titlu al unui imobil – prin insuficienţa lor - să cunoască şi, mai ales, să
aprecieze anvergura sarcinilor de urbanism care grevează (poartă asupra) bunul(ui) respectiv. De
aceea, cu ocazia fiecărei tranzacţii imobiliare, se interoghează administraţia asupra naturii şi
conţinutului servituţilor de urbanism aplicabile imobilului care formează obiectul tranzacţiei. Iniţial,
  72
răspunsul se concretiza într-o simplă notă informativă care, treptat, s-a transformat în certificatul de
urbanism de azi. Acesta a avut, la rându-i, o evoluţie semnificativă (în ceea ce priveşte natura şi rolul
îndeplinit), la început fiind doar un simplu instrument de informare individuală asupra servituţilor
administrative aplicabile imobilului, pentru ca astăzi să devină un instrument de control al utilizării
terenurilor.
Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire sunt reglementate de dispoziţiile Legii nr.
350/2001 (cu modificările ulterioare, ultima fiind O.G. nr.27/2008), precum şi de cele ale Legii nr.
50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
republicată şi modificată (de mai multe ori,) ultima oară prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
214/2008.
Certificatul de urbanism este (potrivit art. 6 al Legii nr. 50/1991) actul de informare prin care
autorităţile prevăzute la art. 4 al aceleiaşi legi, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice
şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, care sunt
informaţii de interes public, potrivit legii, face cunoscute solicitantului elementele privind regimul
juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, stabilesc
cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite prin documentaţia tehnică în funcţie de
specificul amplasamentului, lista cuprinzând avizele şi acordurile necesare în vederea autorizării
lucrărilor de construcţii, inclusiv obligaţia de a contacta autoritatea competentă pentru protecţia
mediului, cu privire la evaluarea iniţială a investiţiei şi stabilirea necesităţii evaluării efectelor
acesteia asupra mediului în vederea obţinerii actuluui administrativ al autorităţii competente pentru
protecţia mediului.
Certificatul de urbanism este obligatoriu pentru adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de
proiectare şi de execuţie a lucrărilor publice, precum şi pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale
de comasare, respectiv dezmembrare a bunurilor imobile în cel puţin 3 parcele. În cazul vânzării sau
cumpărării de imobile, certificatul de urbanism cuprinde informaţii privind consecinţele urbanistice
ale operaţiunii juridice, solicitarea certificatului de urbanism fiind, în acest caz, facultativă.
Certficatul de urbanism se eliberează la cererea oricărui solicitant, persoană fizică sau juridică, care
poate fi interesat în cunoaşterea datelor şi a reglementărilor cărora îi este supus respectivul bun
imobil.
Acest act este necesar întocmirii documentaţiei şi dosarului în vederea obţinerii autorizaţiei de
construire, dar el nu ţine loc de autorizaţie de construire (nu conferă dreptul de executare a lucrărilor
de construire, amenajare sau plantare). Din punct de vedere juridic, certificatul de urbanism are
valoarea unui aviz care, în anumite condiţii, produce efecte obligatorii. Acesta are un rol important,
respectiv garantează destinatarului său că, pe parcursul unei anumite perioade, nu i se vor opune
modificări care să afecteze regulile pe care certificatul le conţine.
Certificatul de urbanism cuprinde date privind: regimul juridic, regimul economic şi regimul
tehnic al imobilului.
Regimul juridic al imobilului conţine:
- dreptul de proprietate asupra acestuia şi servituţile de utilitate publică care grevează asupra
acestuia;
- situarea terenului în intravilan sau în afara lui;

  73
 - prevederi ale documentaţiilor de urbanism care instituie un regim special asupra imobilului –
zone protejate, zone în care acţionează dreptul de preemţiune asupra imobilului;
- interdicţii definitive sau temporare de construcţie ;
- dacă acesta este înscris în Lista cuprinzând monumentele istorice din România şi asupra
căruia, în cazul vânzării, este necesară exercitarea dreptului de preempţiune a statului, potrivit legii,
precum şi altele prevăzute de lege.
Informaţiile privind dreptul de proprietate şi dezmembrămintele acestuia vor fi preluate din
cartea funciară, conform extrasului de carte funciară pentru informare.
Regimul economic al imobilului indică:
- folosinţa actuală;
- destinaţii admise sau neadmise, stabilite în baza prevederilor urbanistice aplicabile în zonă;
- reglementări fiscale specifice localităţii sau zonei.
Regimul tehnic indică:
- procentul de ocupare a terenului (POT);
- coeficientul de utilizare a terenului (CUT);
- dimensiunile minime şi maxime ale parcelelor;
- echiparea cu utilităţi (apă, canalizare, energie electrică, energie termică);
- edificabil admis pe parcelă;
- circulaţii şi accese pietonale şi auto, parcaje necesare;
- alinierea terenului şi a construcţiilor faţă de străzile adiacente terenului;
- înălţimea minimă şi maximă admisă.
Certificatul de urbanism indică, în funcţie de dispoziţiile de urbanism şi delimitările
administrative ale dreptului de proprietate, precum şi de starea echipamentelor publice existente ori
prevăzute, dacă terenul este construibil sau dacă este posibil de realizat o anumită operaţiune
determinată. După caz, el poate fi pozitiv sau negativ.
Procedura de obţinere a certificatului de urbanism cuprinde două etape: solicitarea şi,
respectiv, instrumentarea şi eliberarea actului. Condiţiile generale de solicitare se referă la faptul că:
– orice cerere de eliberare a unui asemenea document este supusă unei taxe legale;
– în cerere trebuie precizate elementele de identificare a imobilului faţă de care se urmăreşte
cunoaşterea regimului de servituţi;
– îndeplinirea unei serii de alte formalităţi administrative.
Astfel, solicitantul, orice persoană fizică sau juridică, depune o cerere (tipizată) la organul
competent, însoţită de dovada achitării taxei.
Certificatul se emite de către aceleaşi autorităţi publice care, potrivit competenţelor, emit şi
autorizaţiile de construire; el urmează a-i fi eliberat solicitantului în cel mult 30 de zile de la data
înregistrării cererii acestuia. Durata de valabilitate a certificatului de urbanism se stabileşte de către
emitent, în raport cu importanţa zonei şi a investiţiei.
În ceea ce priveşte regimul general al amplasării construcţiilor se impune precizarea că
intravilanul localităţilor este cel existent la data de 1 ianuarie 1990, evidenţiat în cadastrul funciar şi
poate fi modificat în condiţiile legii. Totodată, terenurile situate în intravilan pot fi înstrăinate şi
dobândite prin acte între vii, încheiate în formă autentică (conform art. 2 al.1 din Legea nr. 54/1998
privind circulaţia juridică a terenurilor).
  74
 Cea mai importantă reglementare în sfera regimului constructibilităţii, cuprinsă în art.9 al.1
din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar este aceea că amplasarea noilor construcţii de orice fel
se face în intravilanul localităţilor. Există câteva derogări: atunci când este vorba de amplasarea unor
construcţii care, prin natura lor, pot genera efecte poluante mediului şi în ceea ce priveşte
construcţiile care prin natura lor, nu se pot plasa în intravilan, precum şi adăposturile pentru animale.
La rândul lor, şi aceste excepţii – în care construcţiile pot fi amplasate în extravilan – sunt supuse
anumitor reguli restrictive.
Autorizaţia (permisul) de construire a cunoscut mai multe definiţii în literatura de specialitate.
În accepţiunea legiuitorului român (concretizată în conţinutul Legii nr. 50/1991, art 2). „ Autorizaţia
de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei locale pe baza căruia este permisă
executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la
amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor. Ea se emite în baza
documentaţiei tehnice - D.T.8 -, elaborată în condiţiile prezentei legi, în temeiul şi cu respectarea
prevederilor documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii.
Pornind de la aprecierile formulate în literatura de specialitate, coroborate cu reglementările legale în
vigoare, autorizaţia de construire se poate defini ca fiind actul administraţiei publice locale
competente prin care se asigură aplicarea regulilor de urbanism în privinţa amplasării construcţiilor,
precum şi a măsurilor legale referitoare la proiectarea, executarea şi funcţionarea acestora.
După cum se poate remarca, este vorba de un control preventiv al utilizării terenurilor, de exercitarea
unei puteri speciale – de poliţie - prin eliberarea unei autorizaţii prealabile. Se poate conchide că
autorizaţia de construire sancţionează atât regulile de urbanism, cât şi regulile de construcţie – în
condiţiile în care legea stabileşte: “calitatea construcţiilor este rezultanta totalităţii performanţelor de
comportare a acestora în exploatare, în scopul satisfacerii, pe întreaga durată de existenţă, a
exigenţelor utilizatorilor şi colectivităţilor”.
Calitatea corespunzătoare a construcţiilor poate fi obţinută prin corelarea – la nivel
corespunzător – a cerinţelor legate de: rezistenţă şi stabilitate; siguranţă în exploatare; siguranţă la
foc; igienă, sănătatea oamenilor, refacerea şi protecţia mediului; izolaţie termică, hidrofugă, în
condiţiile economisirii de energie; protecţie împotriva zgomotului.
Responsabili pentru îndeplinirea acestor cerinţe sunt factorii implicaţi în conceperea,
realizarea şi exploatarea construcţiilor, precum şi în post-utilizarea lor (investitorii, cercetătorii,
proiectanţii, verificatorii de proiecte, fabricanţii şi furnizorii de produse pentru construcţii,
executanţii, proprietarii, utilizatorii, responsabilii tehnici cu execuţia, experţii tehnici, precum şi
autorităţile publice şi asociaţiile profesionale de profil.
Autorizaţia de construire se eliberează pentru:
- lucrări de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare
de destinaţie sau de reparare a clădirilor de orice fel, precum şi a instalaţiilor aferente acestora;
                                                            
8
Documentaţia tehnică – D.T. – reprezintă documentaţia tehnico-economică prin care se stabilesc principalele
coordonate privind încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea construcţiilor şi relaţiile acestora cu vecinătăţile,
schemele şi fluxurile funcţionale, compziţia spaţială, structura de rezistenţă, expresia de arhitectură, dotarea şi echiparea
construcţiilor – inclusiv soluţiile cde asigurare, branşare şi racordare a acestora la infrastructura edilitară, după caz.
După emiterea autorizaţiei de construire D.T. se constituie partre integrantă a Proiectului tehnic, respectiv a Dedtaliilor
de execuţie, fiind interzisă modificarea prevederilor acesteia, sub sancţiunea nulităţii autorizaţiei de construire.
  75
 - lucrări de construire, reconstruire, exitindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare,
conservare, precum şi orice alte lucrări ce urmează a fi efectuate la construcţii reprezentând
monumente şi ansambluri istorice, arheologice, de arhitectură, artă sau cultură, inclusiv cele din
zonele lor de protecţie;
- lucrări de construire, reconstruire, modificare, extindere sau reparare, modernizare şi
reabilitare privind căi de comunicaţie de orice fel, drumurile forestiere, lucrările de artă, reţelele şi
dotările tehnico-edilitarelucrările hidrotehnice, amenajările de albii, lucrările de îmbunătăţiri funciare,
lucrările de instalaţii, de infrastructură, lucrările pentru noi capacităţi de producţie, transport,
distribuţie a energiei electrice şi/sau termice, precum şi de reabilitare şi retehnologizare a celor
existente;
- împrejmuiri şi mobilier urban, amenajări de spaţii verzi, parcuri, pieţe şi celelalte lucrări de
amenajare a spaţiilor publice;
- lucrări de foraje şi excavări necesare studiilor geotehnice şi ridicărilor topografice,
exploatării de cariere, balastiere, sonde de gaze şi petrol, precum şi a altor exploatări de suprafaţă şi
subterane;
- lucrări, amenajări şi construcţii cu caracter provizoriu necesare în vederea organiuzării
executării lucrărilor;
- organizarea de tabere de corturi, căsuţe sau de rulote;
- lucrări cu caracter provizoriu: chioşcuri, tonete, cabine, spaţii de expunere situate pe căile şi
în spaţiile publice, corpuri şi panouri de afişaj, firme şi reclame, precum şi anexele gospodăreşti ale
exploataţiilor agricole situate în extravilan;
- cimitire – noi şi extinderi.
Se pot executa fără autorizaţie de construire următoarele lucrări care nu modifică structura de
rezistenţă şi/sau aspectul arhitectural al construcţiilor:
- reparaţii la acoperişuri, învelitori sau terase, când nu se schimbă forma acestora şi
materialele din care sunt executate;
- reparaţii şi înlocuiri de tâmplărie interioară şi exterioară, dacă se păstrează forma şi
dimensiunile golurilor şi tâmplăriei;
- reparaţii şi înlocuiri de sobe de încălzit;
- zugrăveli şi vopsitorii interioare;
- zugrăveli şi vopsitorii exterioare, dacă nu se modifică elementele de faţadă şi culorile
clădirilor situate pe arterele principale de circulaţie;
- reparaţii la instalaţii interioare, la branşamentele şi racordurile exterioare, de orice fel,
afedrente construcţiilor, în limitele proprietăţii, montarea sistemelor locale de încălzire şi preparare a
apei calde menajere cu cazane omologate, precum şi montarea aparatelor individuale de climatizare
şi/sau de contorizare a consumurilor de utilităţi;
- reparaţii şi înlocuiri la finisaje interioare şi exterioare – tencuieli, placaje, altele asemenea -
lucrări de reabilitare energetică a anvelopei şi acoperişului, dacă nu se schimbă sistemul constructiv
al acestuia – terasă/şarpantă - la trotuare, la ziduri de sprijin şi la scări de acces, fărtă modificarea
calităţii şi a aspectului elementelor constructive.

  76
 Autorizaţia de construire se eliberează de către preşedinţii consiliilor judeţene, de primarul
general al municipiului Bucureşti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, ai
oraşelor şi comunelor, conform . art. 4 din Legea nr. 50/1991, după cum urmează:
- de preşedinţii consiliilor judeţene, cu avizul primarilor, pentru lucrările care se execută: pe
terenuri care depăşesc limita unei unităţi administrativ-teritoriale; în extravilanul comunelor;
- de primarii municipiilor, pdentru lucrările care se execută înteritoriul administrativ al
acestora
- de primarul general al municipiului Bucureşti, cu avizul primarilor sectoarelor
- de primarii sectoarelor municipiului Bucureşti
- de primarii oraşelor
- de primarii comunelor, potrivit prevederilor art.4 alin.
Autorizaţia de construire se emite după parcurgerea următoarelot etape:
- emiterea certificatului de urbanism, ca urmare a cererii pentru autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, depusă de solicitant;
- evaluarea iniţială a investiţiei şi stabilirea necesităţii evaluării efectelor acesteia asupra
mediului de către autoritatea competentă pentru protecţia mediului;
- notificarea de către solicitant a autorităţii administraţiei publice locale cu privire la
menţinerea cererii pentru autorizarea executăţii lucrărilor de construcţii, în situaţia în care autoritatea
competentă pentru protecţia mediului stabileşte necesitatea evaluării efectelor investiţiei asupra
mediului;
- emiterea avizelor şi acordurilor stabilite prin certificatul de urbanism;
- emiterea actului administrativ al autotorităţii competente pentru protecţia mediului, după
caz;
- documentaţiei tehnice – D.T. ;
- depunerea documentaţiei pentru autorizarea executăţii lucrărilor de consttrucţii la autoritatea
administraţiei publice locale competente;
- emiterea autorizaţiei de construire.
Autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente
organizării executării lucrărilor în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru
autorizarea executăţii lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente:
certificatul de urbanism; dovada, în copie legalizată a titlului asupra imobilului, teren şi sau
construcţii sau, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi şi extrasul de carte funciară de
informare actualizat la zi; documentaţia tehnică; avizele şi acordurile stabilite prin certificatul de
urbanism (art. 5 din Legea nr. 50/1991); actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia
mediului; dovada privinbd achitarea taxelor legale. Această documentaţie se depune şi se
înregistrează la autoritatea administraţiei publice locale competente numai dacă solicitantul prezintă
toate docuemntele enumerate mai sus. In situaţia depunerii unei documentaţii tehnice incomplete,
aceasta se frestituie solicitantului în termen de 5 zile de la data înregistrării, cu menţionarea în scris a
elementelor necesare în vederea completării acesteia.
Autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire stabileşte o perioadă de valabilitate de cel
mult 12 luni de la data emiterii, interval în care solicitantul este obligat să înceapă lucrările. În această

  77
situaţie, valabilitatea autorizaţiei se extinde pe toată durata de execuţie a lucrărilor prevăzute prin
autorizaţie, în conformitate cu proiectul tehnic.
Neînceperea lucrărilor ori nefinalizarea acestora în termenele stabilite conduce la pierderea
valabilităţii autorizaţiei, fiind necesară emiterea uneia noi. În situaţia în care caracteristicile nu se
schimbă faţă de autorizaţia iniţială, se va putea emite o nouă autorizaţie fără a fi necesar un nou
certificat de urbanism.
Prin excepţie de la aceste prevederi, în cazul justificat în care lucrările de construcţii nu pot fi
începute sau executate integral în termenul stabilit, investitorul poate solicita autorităţii emitente
prelungirea valabilităţii autorizaţiei cu cel puţin 15 zile înaintea expirării acesteia. Prelungirea se
poate acorda o singură dată pe o perioadă de maximum 12 luni.
Investitorul are obligaţia de a înştiinţa autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire, precum şi
inspectoratul teritorial în construcţii asupra datei şa care vor începe lucrările autorizate. În caz
contrar, dacă constatarea faptei de începere a lucrărilor fără înştiinţare s-a făcut în termenul de
valabilitate a autorizaţiei, data începerii lucrărilor se consideră a fi ziua următoare datei de emitere a
autorizaţiei.
Autorizaţia de construire se semnează de preşedintele consiliului judeţea sau de primar, după
caz, de secretar şi de arhitectul şef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării
teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii emitente, responsabilitatea emiterii
autorizaţiilor revenind semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite prin lege.
Valabilitatea autorizaţiei se menţine în cazul schimbării investitorului înaintea finalizării
lucrărilor, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi a înscrierii în cartea funciară a modificărilor
intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare. În situaţia în care în timpul executării lucrărilor şi
numai în perioada de valabilitate a autorizaţiei de construire survin modificări de temă privind
lucrările autorizate, care conduc la necesitatea modificării acestora, titularul are obligaţia de a solicita
o nouă autorizaţie de construie, sens în care el va depune o nouă documentaţie tehnică la autoritatea
administraţiei publice locale competente.
Autorizaţia de construire este publică, fiind pusă la dispoziţia publicului spre informare pe
pagina proprie de web a autorităţii administraţiei publice locale emitente sau prin afişare la sediul
acesteia. În plus, din anul 1998 există obligaţia legală pentru toate şantierele de construcţii de a afişa
– la loc vizibil, pe toată perioada lucrărilor – un panou de identificare, care trebuie să cuprindă date şi
informaţii minime privind obiectivul respectiv: denumirea şi adresa acestuia, beneficiarul investiţiei,
proiectantul general, constructorul, numărul autorizaţiei de construire, organul emitent, termenul de
execuţie a lucrărilor prevăzut în autorizaţie, data începerii şi data finalizării construcţiei.
Desfiinţarea construcţiilor şi amenajărilor pentru care a fost emisă autorizaţia de construire se
face pe baza autorizaţiei de desfiinţare obţinută în prealabil şi care este eliberată de aceleaşi autorităţii
care au emis-o, astfel încât procedura de solicitare, eliberare şi valabilitate a autorizaţiei de construire
să fie identică cu cea de obţinere a autorizaţiei de desfiinţare.
Ca un corolar al celor prezentate afirmăm că urbanizarea presupune nu numai modificarea
stării aşezărilor umane, ci şi schimbarea mentalităţii prin implementarea unei concepţii progresiste,
eficiente şi ecologice, toate acestea urmând să se reflecte în lege şi în aplicarea ei.

3.3. Incidența reglementărilor vizând protecția consumatorilor în domeniul construcțiilor

  78
 Multitudinea reglementărilor adoptate după 1989 a determinat populaţia să renunţe – treptat –
la îndeplinirea uneia din cele mai importante obligaţii cetăţeneşti: informarea şi
apropierea/cunoaşterea noii legislaţii. „Strecurate” printre alte norme juridice, prevederile aferente
domeniului consumului au fost însuşite şi transpuse în practica cotidiană doar în câteva situaţii, în
special cele legate de produse cu valabilitate expirată, produse electronice şi electrocasnice defecte
sau altfel necorespunzătoare. Puţină lume şi-a pus problema invocării acestor reglementări legale şi în
alte împrejurări (care, de altfel, erau prevăzute în cadrul normativ) în care au apărut nemulţumiri ale
unor categorii de cetăţeni sau – şi mai grav – au fost încălcate drepturi fundamentale vizând
proprietatea, deminitatea, onoarea.
Una dintre situaţiile de acest fel este cea din domeniul construcţiilor, respectiv a celor cu
destinaţie de locuinţă. Dinamica acestui tip de activitate a fost una remarcabilă, fapt care a generat
evident atât aspecte pozitive, cât şi disfuncţionalităţi, inechităţi.
Asemenea altor ţări din Europa de Est, România ultimilor douăzeci de ani s-a caracterizat
printr-o instabilitate instituţională, iar autorităţile publice locale nu au făcut excepţie; această situaţie
a fost generată şi întreţinută de lipsa unui cadru legal stabil, suficient de riguros concretizat şi de
absenţa unor structuri operaţionale eficiente, favorizată fiind de procesul de descentralizare
administrativă (care a determinat sporirea puterii autorităţilor locale). Teoretic, lucrurile trebuiau să
intre într-o dorită „normalitate”, care să favorizeze evoluţia oraşelor şi să faciliteze controlul asupra
noului mod de dezvoltare a lor, în condiţiile unor cerinţe de modernizare, de creştere a calităţii vieţii
urbane aliniate la ceea ce oferă Europa occidentală. Din păcate, politicie locale au devenit mai
preocupate de problemele dezvoltării economice (în detrimentul, spre exemplu, al protecţiei mediului
natural, al promovării sustenabilităţii în construcţii), iar dobândirea de către actorii economici a unor
roluri importante în procesul de luare a deciziilor a dus la o mai mare implicare a sectorului privat, a
schimbat putermic echilibrul balanţei de interese evidenţiate la acest nivel.
Dorinţa de a construi a cetăţenilor ţării noastre, reprimată de-a lungul a cincizeci de ani, odată
„eliberată” s-a manifestat pe piaţa imobiliară cu o forţă neaşteptată. Edificarea unui număr mare de
locuinţe (în special în acest sector s-au înregistrat creşteri uriaşe) a fost reacţia firească după o lungă
perioadă de interdicţii, dar modul în care a fost organizată (mai degrabă nu a fost!) desfăşurată şi
monitorizată (controlată) această activitate este mai mult decât criticabil. Este cel puţin greu
explicabilă (dacă nu chiar inadmisibilă) „detaşarea” autorităţilor administraţiei publice locale de felul
în care s-a autorizat şi executat majoritatea acestor lucrări, de încălcările cu bună-ştiinţă şi cu sfidarea
a tot ceea ce înseamnă normele elementare ale bunului simţ comun (care nu au, neapărat, de-a face cu
normele tehnice aplicabile) estetica urbană, chestiunile de funcţionalitate, lipsa unor intervenţii
urbanistice indispensabile, lezarea intereselor unor deţinători de imobile, nerespectarea unor
prevederi legale. Aceste aspecte pot fi sesizate la fiecare pas, la nivelul fiecărei zone rezidenţiale nou
apărute sau la inserţiile noi în textura existentă a oraşelor.
Interesant este faptul că majoritatea proiectelor acestor construcţii prezentate, potrivit
cerinţelor legale şi în varianta grafică (uşor accesibilă de pe panourile poziţionate la intrarea în
şantierele de construcţii) oferă o altă imagine, diferită de realizarea din teren: spaţiile generoase dintre
imobile sunt în realitate mult mai strâmte, zonele plantate cu copaci, spaţiile de joacă pentru copii şi
locurile de parcare au dispărut din peisaj, soarele strălucitor (indicat şi ilustrat pe panoul publicitar)
nu ajunge niciodată direct în unele zone (încăperi) ale imobilelor, băile dintr-un bloc au vedere spre
  79
bucătăriile blocului vecin (situat la o distanţă indecentă), iar balcoanele – modificate prin închidere cu
diferite materiale şi în diverse forme se situează adesea deasupra terenurilor constituind curţi sau
grădini ale proprietarilor parcelelor de alături.
Dacă în numeroase domenii de activitate erorile, rebuturile rămân ascunse ochiului străin, în
ceea ce priveşte construcţiile, toate aceste nerealizări, neîmpliniri şi greşeli sunt perfect la îndemâna
criticilor, fiind vizibile şi deranjante pentru un număr foarte mare de membri ai comunităţii.
Sentimentele de nemulţumire, frustrările, disconfortul sau chiar disfuncţionalităţile survenite şi
manifestate sunt însoţite, firesc, de întrebări legate de modul în care s-au autorizat aceste lucrări de
construcţii, de felul în care au fost supravegheate lucrările şi mai apoi s-a făcut recepţia şi, evident,
de cum vor putea fi exploatate – în siguranţă – de o manieră corespunzătoare aceste edificii. Prin
aceste activităţi, derulate de o manieră total necorespunzătoare, s-a ajuns în unele situaţii la
dezechilibre, la nedreptăţi care au lezat un număr mare de locuitori: aceştia s-au văzut nu numai
excluşi de la beneficiile succeselor economice ale oraşelor, de la valorile environmentale, ci au fost şi
prejudiciaţi în ceea ce priveşte modul de exercitare a dreptului de proprietate privată (Newman,
Thornley, 2002). Dreptul urbanismului trebuie să fie un drept al concilierii (între indivizi şi
comunitate, între proprietatea privată şi cea publică), întotdeauna în beneficiul progresului
comunităţii, eventualele discriminări pe care le generează (Jacquot, Priet, 2004, p.15; Duțu, 2009, p.
85) trebuind să-şi găsească şi justificarea şi repararea în cuprinsul reglementărilor legale din domeniu,
excluzîndu-se abuzurile, nerespectarea sau eludarea legii.
În aceste coordonate se impune luarea în calcul şi rezolvarea aspectelor divergente existente în
relaţiile dintre diferiţii actori sociali care sunt implicaţi în domeniul construcţiilor, stabilirea unui
cadru legal care să elimine nedreptăţile, situaţiile conflictuale apărute între aceştia. Categoria relativ
nou apărută la noi în ţară a dezvoltatorilor imobiliari a dobândit – în ultimii cinsprezece ani – o
poziţie semnificativă (de forţă, am putea spune), un rol important în viaţa economico-socială a
oraşelor. Susţinuţi de dorinţa crescândă de construire a unui segment tot mai consistent de populaţie,
noii actori au căpătat puteri nebănuite, fiind actualmente calificaţi drept „profesionist” în domeniu;
astfel, ei au ajuns să dicteze şi să aplice reguli de dezvoltare urbană, chiar dacă acestea – paradoxal –
nu sunt în deplină concordanţă cu reglementările legale. Beneficiarii imobilelor – asimilaţi
consumatorilor – sunt cel mai adesea obligaţi să respecte condiţiile impuse de aceştia. Relaţiile dintre
dezvoltatorii imobiliari şi potenţialii beneficiari ai produselor acestora (construcţiile) se concretizează
în contractele de vânzare-cumpărare sau de închiriere a unor imobile cu destinaţie de locuinţe.
Contractul reprezintă, potrivit Codului civil, rezultatul punerii de acord a voinţelor liber
exprimate a părţilor care îl semnează, consimţământul acestora fiind determinat de punerea în
valoare a principiul autonomiei de voinţă. Bazându-se pe acest principiu, actul juridic conferă părţilor
o poziţie de egalitate exprimată – în principiu – de forţa obligatorie a angajamentelor asumate de
ambele părţi, înţeleasă de o manieră absolută. Fiecare contractant urmăreşte apărarea şi realizarea
propriilor interese, în condiţiile în care – concomitent – trebuie să-şi respecte şi să îşi îndeplinească
obligaţiile asumate vis-á-vis de partenerul său contractual. Dar, odată încheiat contractul, în scopul
asigurării securităţii juridice (al menţinerii stabilităţii raporturilor juridice aflate în derulare), nu mai
are mare importanţă dacă între prestaţiile părţilor există un echilibru real şi nici dacă se modifică
condiţiile economico-sociale, important este ca părţile să-şi îndeplinească obligaţiile asumate
(Diaconescu, 2006, p. 102).
  80
 Mişcarea consumeristă din Europa occidentală (din anii ʼ70 - ʼ80) a luat în calcul interesele
consumatorilor şi le-a deferit atât profesioniştilor comerţului (pentru care doleanţele „profanilor” nu
mai puteau fi neglijate), cât şi autorităţilor statale, determinând apariţia unui veritabil drept al
consumaţiei.
Transformările produse în ultima perioadă de timp în plan economico-social au avut ca şi
consecinţă modificarea – într-o mai mare sau mai mică măsură, de la caz la caz – a conţinutului
raporturilor contractuale; astfel, în cazul contractelor de adeziune mai cu seamă, libertatea celui mai
puternic a impus supunerea celui mai slab, ceea ce a determinat adesea ruperea echilibrului
contractual, aceasta însemnând favorizarea creditorului şi punerea într-o stare de injustiţie (de
subordonare) a debitorului (Diaconescu, 2006, p. 103).
În ţara noastră, după modelul statelor vest-europene, au fost adoptate – cu o întârziere
oarecum justificată – reglementări exprese cu caracter imperativ, menite a regla asemenea
dezechilibre, precum: Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 privind protecţia consumatorilor (O.G. nr.
21/1992)9, Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între comercianţi şi
consumatori10, Legea nr. 148/2000 privind publicitatea11, Ordonanţa Guvernului nr. 99/2000 privind
comercializarea produselor şi serviciilor de piaţă12, Legea nr. 608/2001 privind evaluarea
conformităţii produselor13, Legea nr. 282/2004 privind protecţia dobânditorilor cu privire la unele
aspecte ale contractelor purtând asupra dobândirii unui drept de utilizare pe durată limitată a unor
bunuri imobile14, Legea nr. 158/2008 privind publicitatea înşelătoare şi publicitatea comparativă15,
care au culminat cu adoptarea Codului consumului16.
În general, prin ansamblul reglementator susmenţionat se urmăreşte asigurarea unei protecţii
cât mai eficiente a consumatorului în raporturile sale cu cei care îi furnizează bunuri sau servicii.
Potrivit definiţiilor existente în legislaţia noastră în materie, consumatorul este „persoana fizică sau
grupul de persoane fizice constituite în asociaţii care cumpără, dobândeşte, utilizează ori consumă
produse sau servicii în afara activităţii sale profesionale” (Anexa, Legea nr. 296/2004).
Consacrarea ca unic protejat a persoanei fizice este un atribut plătit vocaţiei dreptului
consumaţiei, de drept al „ocrotirii demnităţii umane”, al echilibrării poziţiei „părţii slabe”, ca răspuns
la fragilitatea contemporană a acesteia. Despre demnitate garantată nu putem vorbi decât în cazul
persoanelor fizice, chiar dacă în doctrină s-a pledat pentru introducerea în domenialitatea noţiunii de
consumator şi a persoanelor juridice al căror reprezentant acţionează în afara specialităţii sale. În ceea
ce priveşte asociaţiile de persoane ocrotite de reglementările în materie, legiuitorul se referă doar la
asociaţiile de consumatori, care sunt frecvent în măsură să susţină interesele membrilor lor, mult mai
bine chiar decât ar putea-o face aceştia pe cont propriu (Goicovici, 2006, p.18).
De o bună bucată de vreme cei din „lumea juridică” (legiuitorii, judecătorii şi arbitrii) s-au
angajat să-i protejeze pe şefii lucrărilor de construcţii împotriva sinistrelor care puteau afecta
                                                            
9
Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 a fost republicată în M. Of. nr. 208 din 28 martie 2007.
10
Legea nr. 193/2000 a fost republicată în M. Of. nr. 305 din 18 aprilie 2008.
11
Legea nr. 148/2000 a fost publicată în M. Of. nr. 359/2000 şi ulterior modificată în mai multe rânduri.
12
Ordonanţa Guvernului nr. 99/2000 a fost republicată în M. Of. nr. 603 din 31 august 2007.
13
Legea nr. 608/2001 a fost republicată în M. Of. nr. 419 din 4 iunie 2008.
14
Legea nr. 282/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 580 din 30 iunie 2004.
15
Legea nr. 158/2008 a fost publicată în M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008.
16
Codul consumului a fost adoptat prin Legea nr. 296/2004 republicată în M. Of. nr. 224 din 24 martie 2008.
  81
imobilele edificate. Dispoziţiile legale reglementatoare şi normele tehnice – de la cele mai simple la
cele mai complexe – au fost completate, la nivelul fiecărei ţări, de clauze sau contracte tip, precum şi
de o jurisprudenţă (judiciară sau arbitrală) abundentă. În timp, putem sesiza o dezvoltare a unui drept
specific al construcţiilor, al cărui loc central îl ocupă responsabilitatea oamenilor de afaceri17.
O serie de preocupări din ultimii ani au avut ca obiect efectuarea unei comparaţii a dreptului
construcţiilor (Saint-Alary, Saint Alary Houin, 2006, p. 8; Soler-Couteaux, 2008, p. 21; Duțu, 2009,
p. 75).18 aplicabil în diferite state al Uniunii Europene, demersul de cercetare şi de lucru vizând, pe un
plan mai larg, elaborarea unui Cod european al contractelor. Studiile s-au focalizat pe ceeace se
consideră a fi dreptul „comun” al construcţiilor, mai exact dreptul privat „comun” aplicabil
contractelor în domeniul construcţiilor (şi, în mod special, pe dreptul responsabilităţii
constructorilor), tinzând uneori să dezvolte principiile unui drept european al contractelor în
construcţii (Kohl, 2008, pp. 1-3).
Cu toate acestea, apropierea de un „Cod european al construcţiilor” prin cercetarea principiilor
generale comune, deşi incitantă şi formativă, nu se poate situa actualmente decât într-un cadru
teoretic, existând şanse minime de a se ajunge la rezultate concrete, pe termen scurt sau mediu.
Alături de dreptul construcţiilor – destinat a-i proteja pe realizatorii acestora împotriva
accidentelor tehnice prin regulile clasice ale răspunderii – au fost treptat dezvoltate şi implementate
(în mai multe ţări) regimuri specifice asigurării unei protecţii aparte pentru cocontractanţii parteneri
ai profesioniştilor în construcţii, atunci când imobilele care urmează a fi realizate sunt destinate
locuirii celor dintâi. Este extrem de importantă sublinierea faptului că în majoritatea sistemelor de
drept europene aplicarea dispoziţiilor protectoare pentru consumator este condiţionată de destinarea
imobilului pentru locuinţe. Armonizarea în planul dreptului european al construcţiilor se concentrează
într-o primă fază asupra protecţiei consumatorilor din acest domeniu.
Prin consumator în construcţii se înţelege atât persoana care dobândeşte proprietatea unei
locuinţe ce se va construi sau care este deja în curs de edificare, cât şi vânzătorul unui imobil cu o
asemenea destinaţie. În doctrină se apreciază că – funcţia de consum fiind independentă de actul
juridic care stă la baza acestuia – calitatea de consumator trebuie recunoscută nu numai
cumpărătorului unui imobil, ci chiar şi locatarului acestuia.
Această nevoie de protecţie a fost generată de-a lungul ultimilor 60 de ani de ideologia
proprietăţii imobiliare individuale pentru toţi, lucru care a fost posibil pe de o parte, prin prosperitatea
care a caracterizat perioada postbelică şi, pe de altă parte, prin facilitarea accesului la credite
ipotecare oferite de împrumutători privaţi ori de stat19. Această tendinţa s-a sprijinit – în special – pe
recunoaşterea importanţei locuirii ca şi element fundamental al politicii sociale şi economice,

                                                            
17
Responsabilitate/răspundere determinată şi limitată de întinderea drepturilor şi a obligaţiilor acestora, astfel cum ele
sunt stabilite în modul cel mai concret prin lege.
18
Dreptul construcţiilor reprezintă ansamblul regulilor şi instituţiilor create în scopul asigurării cadrului necesar
edificării imobilelor sau – potrivit unei alte opinii – totalitatea regulilor şi normelor tehnice privind volumul şi amenajarea
internă a imobilelor În sens larg, dreptul construcţiilor înglobează şi alte aspecte, precum: regulile de adjudecare a
spaţiilor, fiscalitatea în construcţii, prescripţiile urbanistice, normele aplicabile produselor sau tehnologiilor de construcţii,
securitatea pe şantiere şi din întreprinderile de construcţii. În ceea ce priveşte regulile tehnice de construcţii, realizarea
operaţiilor pe care acestea le implică nu vizează în niciun fel relaţiile care se stabilesc între antreprenori şi constructori.
19
Este binecunoscut – în prezent, în condiţiile gravei crize economice prin care trece şi ţara noastră – programul „prima
casă” susţinut de către stat.
  82
protecţia cumpărătorilor de locuinţe fiind privită ca un corolar al dreptului fundamental de a
beneficia de o locuinţă.
Apariţia reglementărilor care protejau „consumatorul construcţiei” a coincis, de asemenea, cu
profesionalizarea meseriei de dezvoltator imobiliar (persoană care asigură şi finanţează construirea de
imobile). Atunci când serviciile legate de construirea de locuinţe au devenit posibil de comercializat,
interesele dezvoltatorilor au început să difere considerabil de cele ale particularilor: primii nu au
căutat decât beneficii, în timp ce a doua categorie a fost preocupată doar de siguranţa proprie.
Adoptarea normelor de protecţie a fost justificată de constatarea dezechilibrului existent între aceste
părţi, dezvoltatorul imobiliar impunându-şi adesea condiţiile clientului său20.
Mai mulţi legiuitori naţionali au instituit astfel mecanisme de protecţie a consumatorilor din
domeniul construcţiilor care urmau să acţioneze atât în momentul semnării contractului, cât şi în faza
de realizare propriu-zisă a locuinţei.
Domeniul construcţiilor – în România – este lipsit, în practică cel puţin, de efectele benefice
pe care dreptul consumaţiei le poate oferi utilizatorilor (în calitate de consumatori) de spaţii, de
confort interior şi exterior al clădirii, de servicii comunitare de utilităţi publice, de spaţii de joacă
pentru copii, de căi de acces, de mobilier urban, de spaţii de recreere etc.
Necunoaşterea şi, implicit, neinvocarea reglementărilor menţionate în situaţiile – foarte
numeroase – în care beneficiarii locuinţelor (consumatori ai produselor şi destinatari ai serviciilor
furnizate de profesionişti, adică dezvoltatorii imobiliari) îi determină să se situeze pe o poziţie
inferioară şi din perspectiva gradului de mulţumire faţă de ceea ce înseamnă, pentru majoritatea
oamenilor, cea mai mare realizare (din punct de vedere material) a vieţii lor: propria locuinţă.
Dreptul european al consumaţiei consacră dreptul la protecţie în favoarea consumatorului –
deţinător al unui imobil cu destinaţie de locuinţă. Urmărind etapele care trebuie parcurse pentru
dobândirea unui asemenea bun se pot identifica cu uşurinţă şi palierele pe care intervine setul de
norme care îl pun pe beneficiar la adăpost de anumite atitudini, poziţii sau practici ale furnizorului
profesionist (dezvoltatorul imobiliar):
- publicitatea făcută imobilului, respectiv ansamblului din care acesta face parte
- contactarea dezvoltatorului pentru obţinerea de informaţii
- consilierea în vederea încheierii contractului
- încheierea efectivă a contractului
- obţinerea creditelor ipotecare
- verificarea conformităţii proiectului cu ceea ce s-a realizat (din perspectiva configurării
spaţiale, a materialelor de construcţii folosite, a modului de realizare a instalaţiilor, a aspectelor ce ţin
de estetică, de realizarea spaţiilor verzi, a locurilor de parcare, a mobilierului urban etc.)
- furnizarea serviciilor de utilitate publică
- recepţia lucrărilor (oferirea de garanţii)
- procedura de asigurare a imobilelor şi, eventual, a bunurilor existente în acestea.
                                                            
20
Falimentele răsunătoare în care au fost implicate mari agenţii de dezvoltare imobiliară din mai multe ţări au dus la
recunoaşterea şi abordarea, mai apoi, a situaţiilor în care clienţii dezvoltatorilor, chemaţi să prefinanţeze construirea de
imobile (înainte ca zidurile să se vadă din fundaţie) s-au trezit ruinaţi din cauza acestor scandaluri financiare. Scopul
reformelor instituite în aceste ţări a constat în stoparea practicilor anarhice, speculative sau abuzive ale dezvoltatorilor
imobiliari.
  83
 Publicitatea (în sens restrâns) este – după cum au afirmat unii specialişti – un rezultat direct şi
natural al economiei capitaliste, a cărei dezvoltare este strâns legată de diferenţierea produselor şi a
serviciilor, de dezvoltarea unor mărci şi firme, precum şi de dezvoltarea mass-media, toate – la rândul
lor – ducând la afirmarea tot mai fermă a conţinutului conceptului (Balaban, 2005, p. 10).
Dacă, începând cu anii 80 a apărut şi a fost susţinută ideea că publicitatea de calitate este o
dovadă a însăşi calităţii produselor (afirmându-se, la un moment dat, că ea devenise chiar un scop în
sine), începutul secolului XXI s-a aflat sub semnul noilor mijloace de comunicare, precum internetul
şi multimedia, care au deschis noi posibilităţi pentru transmiterea mesajului publicitar, dar – de loc de
neglijat – şi pentru urgentarea tranzacţiilor, efectuarea de plăţi şi informarea extrem de rapidă,
eficientă şi complexă.
Rolul publicităţii este unul extrem de important: calitatea acestei activităţi constituie un factor
psihologic esenţial pentru o mai bună cunoaştere a noutăţilor din diverse domenii, contribuind la
asigurarea unei calităţi superioare a deciziei consumatorilor. Existenţa şi aplicarea unor reglementări
juridice în domeniul publicităţii (care au ca scop punerea la adăpost a consumatorului profan, în speţă
a potenţialului beneficiar al unei locuinţe, de orice tentativă de plasare într-o poziţie mai avantajoască
manifestată de profesionist – dezvoltatorul imobiliar), încă de la începutul secolului XX, nu face
decât să întărească convingerea că ele sunt absolut necesare, iar adaptarea lor la noile condiţii
economice constituie un imperativ pentru ţările puternic dezvoltate şi un deziderat major pentru cele
la care cadrul legislativ în materie se află în curs de cristalizare (Minea, 2006, p. 106).
Capitolul VIII din Legea nr. 296/2004 privind Codul consumului, prin imperativitatea
conţinută în articolele sale face dovada clară a importanţei acordată de legiuitor acestei laturi
psihologice a actului de adeziune la un contract standard (Goicovici, 2006, pp. 66-67)21. Respectivele
prevederi legale interzic publicitatea care: este înşelătoare; este subliminală; prejudiciază respectul
pentru demnitatea umană şi morala publică; include discriminări bazate pe rasă, sex, limbă, origine,
origine socială, identitate etnică sau naţionalitate; exploatează superstiţiile, credulitatea sau frica
persoanelor; prejudiciază securitatea persoanelor sau incită la violenţă; încurajează un comportament
care prejudiciază mediul înconjurător; favorizează comercializarea unor bunuri ori servicii care sunt
produse sau distribuite contrar dispoziţiilor legale.
O altă reglementare consacrată protecţiei consumatorului, respectiv Legea nr. 158/2008
privind publicitatea înşelătoare şi publicitatea comparativă, vizează conţinutul materialelor publicitate
şi al mesajelor publicitare, oricare ar fi mijlocul de comunicare ce face posibil transferul informaţiei.
Pentru a determina dacă publicitatea este înşelătoare trebuie avute în vedere toate aspectele acesteia,
în special orice informaţie conţinută de aceasta cu privire la: caracteristicile bunurilor sau serviciilor,

                                                            
21
Este de menţionat că, de regulă, dezvoltatorii imobiliari pun la dispoziţia potenţialilor beneficiari ai viitoarelor locuinţe
contracte „prefabricate”, prezenţa clauzelor care ar putea fi supuse negocierii cu consumatorii fiind extrem de rar întâlnită.
Publicitatea, strâns legată de oferta deferită celor interesaţi, se face odată cu prezentarea machetei ansamblului rezidenţial
în care va fi situată viitoarea locuinţă. Documentele publicitare devin specificaţii contractuale (cu condiţia ca ele să fie
introduse de judecător în ofertă), constituind o premisă semnificativă pentru naşterea obligaţiei de conformitate. Pentru a
deveni o parte a ofertei, textul publicitar trebuie să „împrumute” caracteristicile actului juridic al ofertei. Documentul
publicitar dobândeşte valoare contractuală numai în măsura în care este suficient de ferm, precis şi detaliat încât, integrat
ofertei, să angajeze emitentul de îndată ce există acceptul destinatarului; concluzia va fi aceeaşi şi în prezenţa unei
menţiuni de tipul „acest document nu este contractual”, importantă fiind precizia afirmaţiilor publicitare şi impactul
acestora asupra formării consimţământului celeilalte părţi şi nu denumirea atribută documentului de către emitent
  84
cum sunt disponibilitatea, natura, modul de execuţie, compoziţia, metoda şi data fabricaţiei bunurilor
ori a prestării serviciilor, dacă acestea corespund scopului lor, destinaţia, cantitatea, parametrii
tehnico-funcţionali, originea geografică sau comercială, rezultatele aşteptate ca urmare a utilizării lor
ori rezultatele şi caracteristicile esenţiale ale testelor sau ale controalelor efectuate asupra bunurilor
ori a serviciilor; preţul sau modul de calcul al preţului şi condiţiile în care se distribuie bunurile ori se
prestează serviciile; natura, atribuţiile şi drepturile comerciantului care îşi face publicitate, cum ar fi
identitatea şi bunurile sale, calificările şi deţinerea drepturilor de proprietate industrială, comercială
sau intelectuală ori premiile şi distincţiile acestuia (Legea nr. 158/2008, art. 5).
Enumerarea acestor prevederi legale şi alăturarea lor publicităţii făcute ansamblurilor de locuit
învederează aspecte de corespondenţă uşor de identificat. Tot ce ţine de existenţa unor spaţii
disponibile, executate – cu diverse tehnici, tehnologii, materiale de construcţii şi instalaţii – într-o
manieră adaptată unui anumit stil arhitectonic corespunzător unei viziuni de organizare a spaţiului,
realizate într-o anumită perioadă de timp, cu o destinaţie precis stabilită, beneficiind de parametrii
tehnico-funcţionali specifici acestei destinaţii sunt elemente caracteristice oricărui imobil pus la
dispoziţia celor interesaţi de către dezvoltatorii imobiliari. În aceste condiţii, este firesc ca mesajul
publicitar să fie destinat, pe de o parte, informării cu privire la caracteristicile produsului şi serviciilor
oferite, iar – pe de altă parte – să atragă atenţia, să convingă şi să promoveze cu succes obiectul
acestuia. Pentru a deveni o parte a ofertei22 este esenţial ca documentele publicitare să fi fost remise
contractantului (comunicate pe cale directă acestuia), indiferent de suportul material concret:
cataloage, broşuri, pliante, machete etc. Aceste documente, evident, trebuie să fi exercitat o influenţă
decisivă asupra formării consimţământului celeilalte părţi (Goicovici, 2006, p. 68). Publicitatea prin
mass-media sau prin intermediul afişelor nu poate avea valoare contractuală, ea situându-se în timp
înainte de orice apropiere a părţilor (Goicovici, 2006, p. 67). De asemenea, Legea nr. 148/2000
privind publicitatea stipulează, la art. 20, că persoana care îşi face publicitate trebuie să fie în
măsură să probeze exactitatea afirmaţiilor, indicaţiilor sau prezentărilor din anunţul publicitar şi
este obligată, la solicitarea reprezentanţilor şi autorităţilor competente , să furnizeze documentele
care să probeze exactitatea acestora.
În aceste condiţii, orice element constitutiv al machetei zonei rezidenţiale din care urmează să
facă parte locuinţa (spaţii verzi plantate, parcări, locuri de joacă pentru copii, piese de mobilier urban
etc.,precum şi distanţele dintre diversele componente ale ansamblului construit) trebuie să fie regăsit
şi atunci când edificiul este în fază de execuţie şi, evident, ăn faza finală a acestuia, altminteri pot fi
invocată şi sancţionată nerespectarea conţinutului documentului publicitar – parte a ofertei. Într-o
asemenea împrejurare, beneficiarul nu devine, practic, deţinătorul bunului pe care l-a contractat, ci al
altuia, pe care, probabil, nu l-ar fi achiziţionat!

Este remarcabil faptul că, pe măsura dezvoltării societăţii de consum, în numeroase ţări din
vestul Europei şi-a făcut loc – la început în jurisprudenţă şi apoi în legislaţie – ideea existenţei unei
obligaţii de informare ce funcţionează între părţile contractante. Această obligaţie este menită să
asigure egalitatea contractanţilor încă din faza încheierii contractului, ea provenind din obligaţia –
                                                            
22
Din perspectivă juridică, prin „ofertă” se înţelege un set de informaţii complete, precise, clare şi ferme despre obiectul
contractului propus
  85
mai generală – de loialitate care guvernează materia contractelor. Ne aflăm în faţa unei obligaţii
pozitive de informare, în corelaţie cu o obligaţie negativă de a nu înşela. Prin îndeplinirea obligaţiei
de informare partea ţinută la aceasta previne cealaltă parte asupra riscurilor sau avantajelor unei
anumite măsuri sau unui anumit act, astfel încât alegerea unei conduite de urmat să fie efectuată în
deplină cunoştinţă de cauză (Chirică, 1999, p. 50).
Viitorul beneficiar trebuie să se informeze în amănunt în legătură cu stadiul în care se află
documentaţia aferentă viitoarei construcţii: certificatul de urbanism şi, respectiv, autorizaţia de
construire. Este, considerăm, extrem de utilă verificarea conţinutului autorizaţiei de construire
întrucât în practică s-au ivit nenumărate situaţii în care, prin acest act administrativ erau stipulate
anumite caracteristici ale imobilului, iar în realitate „geometria şi volumetria” imobilului erau cu totul
altele (nivele suplimentare, scări de bloc în plus, lipsa unor spaţii cu diferite destinaţii etc.)23!
Chiar dacă pare prematur, în ideea că potenţialul contractant este interesat la modul foarte
serios de achiziţionarea unei locuinţe, chiar din această fază ar trebui să solicite cât mai multe
informaţii (din categoria celor care par cel puţin „ciudate” pentru majoritatea oamenilor de rând),
legate şi de chestiuni care par – la prima vedere – banale sau lipsite de semnificaţie pe moment, unele
aferente chiar Documentaţiei Tehnice (Legea 50/1991, art 2, pct. f))24: ce fel de sudii de specialitate
au fost efectuate şi care a fost rezultatul acestora (de amplasament, geotehnice, de însorire, nivelul
pânzei apei freatice, „antecedente” ale zonei etc.), informaţii legate de arhitectura şi estetica
construcţiei, aspecte aferente tehnologiilor preconizate, a materialelor de construcţii avute în vedere,
branşarea la structura edilitară, posibilităţi de acces facil la anumite puncte importante ale oraşului
(reţele de transport în comun, acces la servicii de urgenţă, la puncte de alimentare ş.a.).
În situaţia în care imobilul este edificat, aceste chestiuni sunt cu atât mai necesare şi mai
presante. Orice neconcordanţă cu ceea ce s-a promis sau cu aşteptarile consumatorului trebuie
identificate şi, mai apoi, rezolvate cu dezvoltatorul imobiliar.
Este foarte adevărat că, dată fiind importanţa investiţiei (ea grevând, financiar, serios bugetul
unei familii), adesea se solicită, din partea viitorului deţinător al bunului, părerea unui expert:
prezenţa şi punctul de vedere al unui asemenea personaj, precum şi o eventuală intervenţie a acestuia
(în sensul lămuririlor pe care el le poate cere de pe poziţia de bun cunoscător al lucrurilor) este mai
mult decât benefică şi se constituie într-un mijloc suplimentar de punere la adăpost în faţa
demersului persuasiv al furnizorului.

                                                            
23
Recent, Tribunalul Cluj a anulat autorizaţia de construcţie a unui imobil cu 5 nivele din Cartierul Bună Ziua şi , de
asemenea, Planul Urbanistic de Detaliu, aprobate printr-o Hotărâre a Consiliului Local; construcţia este realizată în roşu şi
are termen de finalizare în 2011. Pentru demararea lucrărilor fusese eliberat de la Primărie un certificat de urbanism
pentru o construcţie cu numai 4 nivele (demisol, parter şi 2 etaje). Ulterior, autorizaţia de construire s-a eliberat pentru 5
nivele, fără să se fi cerut acordul vecinilor şi în lipsa efectuării unui studiu de însorire. Magistraţii au anulat, anul trecut şi
alte autorizaţii de construcţie, atât în zona menţionată, cât şi în Cartierul Grigorescu.
24
Documentaţia Tehnică constituie una dintre componentele dosarului care trebuie depus în vederea obţinerii autorizaţiei
de construire şi este documentaţia tehnico-economică distinctă, prin care se stabilesc principalele coordonate privind
încadrarea în indicii urbanistici aprobaţi, amplasarea construcţiilor şi relaţiile acestora cu vecinătăţile, schemele şi
fluxurile funcţionale, compoziţia spaţială, structura de rezistenţă, expresia de arhitectură, dotarea şi echiparea
construcţiilor – inclusiv soluţiile de asigurare, branşare şi racordare a acestora la infrastructura edilitară, după caz. După
emiterea autorizaţiei de construire, documentaţia tehnică – D.T. – se constituie parte integrantă a Proiectului tehnic – P.
Th. - ,respectiv a Detaliilor de execuţie, fiind interzisă modificarea acesteia, sub sancţiunea nulităţii autorizaţiei de
construire.
  86
 Alte dispoziţii din legislaţia naţională care stabilesc reguli în materie de publicitate şi
comunicare comercială, potrivit Anexei 2 a Legii nr. 363/200725 care fac trimitere la Legea nr.
282/2004 în Anexa căreia sunt făcute cunoscute „elementele obligatorii minime ale contractelor”.
Astfel, atunci când bunul imobiliar este detrminat, se va face o descriere exactă a acestuia şi a
localizării lui; în situaţia în care bunul imobiliar se află în construcţie trebuie precizate: stadiul de
realizare a imobilului; termenul rezonabil la care se preconizează finalizarea bunului imobiliar;
numărul autorizaţiei de construcţie, denumirea şi adresa exactă ale autorităţii emitente (dacă este
vorba de un bun imobiliar determinat); stadiul de realizare a lucrărilor de amenajare care fac bunul
imobiliar pe deplin funcţional (alimentare cu gaze naturale, electricitate, canalizare, apă şi conexiuni
telefonice); garanţia privind finalizarea bunului imobiliar sau garanţia privind ranbursarea oricărei
plăţi efectuate în situaţia în care imobilul nu este terminat şi modalităţile de aplicare a acestor
garanţii, după caz; serviciile la care dobânditorul are sau va avea acces şi condiţiile în care îi sunt
permise (electricitate, apă, întreţinere, salubritate); facilităţi comune (bazine de înot, saună) la care
dobânditorul are sau poate avea acces şi, după caz, în ce condiţii sunt permise; principiile în baza
cărora se vor organiza reparaţiilor şi întreţinerea proprietăţii imobiliare, administrarea, precum şi
gestionarea acesteia; perioada exactă în care drepturile rezultate din contract pot fi exercitate şi data la
care dombânditorul poate începe să-şi exercite drepturile contractuale; preţul ce va fi plătit de
dobânditor pentru exercitarea drepturilor contractuale; o clauză care reglemntează faptul că din
achiziţionarea/administrarea imobilului nu vor rezulta alte costuri, taxe sau alte obligaţii decât cele
specificate în contract.
În pofida faptului că legiuitorul român prevede aceste obligaţii ca aparţinând contractului,
precedentele nefericite din domeniu ne îndreptăţesc să susţinem cu convingere că aceste date trebuie
să fie culese (pe toate căile deschise, legale posibile) în faza de informare a candidatului la obţinerea
unei locuinţe: utilitatea şi eficienţa acestui demers sunt incontestabile!
Dacă avem în vedere împrejurarea că o parte a doctrinei şi jurisprudenţei pune semnul
egalităţii între obligaţia de informare şi obligaţia de consiliere, considerându-le sinonime, iar o altă
parte face o distincţie netă între acestea, apreciind că obligaţia de consiliere diferă de cea de
informare prin funcţia sa mai specifică, implicând o judecată de valoare, prin câmpul său de aplicare
mai îngust şi prin sarcina mai dificilă ce revine debitorului acestei obligaţii, putem concluziona că
există într-adevăr similitudini evidente între cele două activităţi (Chrică, 1999, pp. 50-51). Obligaţia
de informare nu implică exprimarea unei opinii (judecăţi de valoare) menită se orienteze decizia
partenerului, ci ea facilitează aducerea la cunoştinţa acestuia a unor elemente pur obiective care îl pun
în situaţia de a decide pe deplin avizat.
Opinăm că cele două aspecte trebuie clar separate, iar achiziţionarea unui imobil cu destinaţia
de locuinţă se constituie într-un caz exemplificativ pentru această poziţie: dacă informaţiile – cât mai
complete şi complexe – cad (în ceea ce priveşte furnizarea acestora) în sarcina dezvoltatorului
imobiliar, consilierea nu este obligatoriu (şi, cel mai adesea, nici nu este) să fie prestată de acesta.
După cum s-a evidenţiat, atunci când viitorul beneficiar doreşte să aibă o imagine cât mai fidelă a

                                                            
25
Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor incorecte ale comercianţilor în relaţia cu consumatorii şi
armonizarea reglementărilor cu legislaţia europeană privind protecţia consumatorilor a fost publicată în M. Of. nr. 899
din 28 decembrie 2007.
  87
produsului pe care urmează să-l dobândească apelează la sfatul (sugestia, îndemnul, recomandarea)
unui cunoscător (eventual, profesionist în domeniu – expert) a cărui poziţie neutră îi este clar
folositoare în luarea deciziei finale.
În situaţia în care etapele anterioare au fost parcurse cu seriozitate şi cu rigoare, materializarea
voinţei părţilor prin încheierea contractului nu mai comportă dificultăţi sau aspecte potenţial
generatoare de incertitudini. Legea (Legea nr. 296/2004, art. 75) instituie obligativitatea cuprinderii,
în cadrul contractelor încheiate între comercianţi şi consumatori a clauzelor contractuale clare, fără
echivoc, pentru înţelegerea cărora nu sunt necesare cunoştinţe de specialitate. Cu toate acestea,
consumatorul este recomandabil să analizeze şi să-şi însuşească atent clauzele contractuale (înainte
de semnarea actului juridic) pentru a identifica eventualele stipulaţii care s-ar putea constitui în clauze
abuzive (generatoare de dezechilibre semnificative între drepturile şi obligaţiile părţilor contractante,
întotdeauna în detrimentul neprofesionistului sau consumatorului). Eventualele asemenea clauze,
identificate ca atare de către partea în detrimentul căreia ele ar urma să fie aplicate sau de către
organul abilitat în acest scop prin lege26, nu vor produce efecte, iar contractul se va derula în
continuare, dacă va fi posibil. Ne aflăm aşadar în prezenţa unei restrângeri legale a forţei obligatorii şi
a irevocabilităţii contractului, din moment ce, în cazul în care întreg contractul nu îşi mai poate
produce efectele după înlăturarea clauzelor considerate abuzive (ele fiind considerare ca nescrise),
consumatorul este îndreptăţit să ceară rezilierea actului juridic şi, eventual, daune interese. Dacă
renunţarea la locuinţă este o acţiune mai rar întâlnită (la noi,cel puţin), faptul că persoana lezată în
interesele sale poate solicita – credem, cu succes – plata de daune-interese de către cel vinovat
prezintă un avantaj incontestabil pe care consumatorul îl poate valorifica eficient. Reţinerea
manifestată, în general, de către prejudiciaţii români de a acţiona în acest sens considerăm că este o
consecinţă a necunoaşterii drepturilor lor, pe care legislaţia în vigoare le evidenţiază şi le apără clar.
Atunci când este vorba despre contracte vizând dobândirea unui drept de utilizare pe timp
parţial a bunurilor imobiliare, reglementările legale (Anexa Legea 282/2004) prevăd obligativitatea
stipulării unor clauze care: reglementează faptul că din achiziţionarea/administrarea imobilului nu vor
rezulta alte costuri, taxe sau obligaţii decât cele specificate în contract; dacă este sau nu posibil a
folosi, a participa la un sistem privind schimbul sau revânzarea drepturilor contractuale, precum şi
orice costuri pe care le implică un sistem de schimb sau revânzare care va fi organizat de către
vânzător ori de către un terţ desemnat de el în contract; informaţii privind dreptul de reziliere, anulare
sau denunţare unilaterală a contractului; data şi locul semnării contractului de fiecare parte.
Ca şi concluzie, putem afirma că achizitorii de imobile se arată interesaţi nu de desfiinşarea
contractului, ci de menţinerea acestuia şi obligarea vânzătorului la livrarea a ceea ce a promis.
Sfârşitul secolului trecut şi începutul celui actual – pe plan economic – au purtat puternica
amprentă a creditului. Cu toate că vechimea procedurii este serioasă, ultimii 50 de ani au cunoscut o
dezvoltare spectaculoasă a acesteia. Perioada postbelică, cu multitudinea transformărilor care au
marcat-o, a favorizat recurgerea la credit în special pentru construirea sau cumpărarea de locuinţe,
pentru ca, în timp, instrumentului acesta să-i fie extinsă aria de cuprindere şi pentru alte tipuri de
                                                            
26
Potrivit art. 8 din Legea nr. 193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate între comenrcianţi şi
consumatori „controlul respectării dispoziţiilor prezentei legi se face de către reprezentanţii împuterniciţi ai Oficiului
pentru Protecţia Consumatorilor, precum şi de specialişti autorizaţi ai altor organe ale administraţiei publice, potrivit
competenţelor”.
  88
achiziţii: mobilier, automobile, produse electrocasnice etc., ajungându-se, azi, la scopuri mai
cosmopolite: vacanţe, călătorii, vestimentaţie, cărţi, produse cosmetice etc. (Goicovici, 2006, p.102).
Avantajele creditului sunt incontestabile (evident, cu condiţia manifestării unei prudenţe
corespunzătoare), dat fiind faptul că el facilitează atingerea unor scopuri într-un timp extrem de scurt,
plata pentru această realizare făcându-se eşalonat (fără a împovăra prea mult, deodată, solicitantul),
pe diverse perioade de timp.
Dezavantajele, însă, sunt şi ele nelipsite: pentru achiziţionarea unui imobil se contractează
pentru un viitor destul de îndepărtat, plin de incertitudini, interval în care pot surveni numeroase (şi,
uneori, dureroase) schimbări. De regulă, profesioniştii în domeniu sunt cei care fac ofertele de
creditare. Mai ales când este vorba despre oferirea de credite pentru contractarea concomitentă, a
consumatorului de credit, cu un vânzător, un locator ori un antreprenor ş.a., societatea de credit are
interesul de a se informa în legătură cu riscurile pe care şi le asumă atunci când oferă creditul
respectiv.
Este evidentă legătura economică existentă între cele două contracte, consumatorul dornic să
obţină creditarea fiind interesat de contractul de bază numai în măsura în care intervine contractarea
creditului, şi invers.
În spaţiul dreptului consumaţiei, obligarea de livrare conformă (diferită de cea aferentă
dreptului civil) capătă aspecte extrem de variate, conţinutul acesteia cuprinzând, de la considerente
estetice, până la elemente care ţin de securitatea produselor. Activitatea de construcţii – diversă şi
complexă prin multitudinea de materiale şi utilaje pe care le presupune desfăşurarea ei – este, firesc, o
scenă amplă de prezentare a unor asemenea diversităţi . Într-o primă fază trebuie menţionate
reglementările care vizează sistemul calităţii în construcţii (Legea nr. 10.1995, art. 8),care are în
componenţă, pe lângă alte cerinţe: calitatea produselor folosite la realizarea construcţiilor;
agrementele tehnice pentru noi produse şi procedee; conducerea şi asigurarea calităţii în construcţii;
recepţia construcţiilor; comportarea în exploatare şi intervenţii în timp; postutilizarea construcţiilor.
Privitor la calităţile pe care trebuie să le îndeplinească produsele (materiale de construcţii şi
instalaţii) utilizate în edificarea locuinţelor (potrivit Legii nr. 608/2001 privind evaluarea
conformităţii produselor) (Legea nr. 608/2001), există stabilit un cadru legal unitar aferent
reglementărilor tehnice, evaluării conformităţii şi supravegherii pieţei pentru produsele introduse pe
piaţă şi/sau puse în funcţiune în România (printre domeniile reglementate figurând şi „produse pentru
construcţii”, „cazane pentru apă caldă”, „ascensoare”, „echipamente radio şi telecomunicaţii”,
precum şi „ambalaje şi deşeuri din ambalaje”). Toate materialele utilizate în construirea de imobile –
locuinţe trebuie să fie însoţite de un certificat de conformitate27, care trebuie să se constituie într-o
garanţie (care să confere un puternic sentiment de securitate) atât pentru cei care urmează să-l pună
în operă, cât şi pentru beneficiari – cei care utilizează imobilul.
Conformitatea produselor cu cerinţele esenţiale (prin acestea înţelegându-le pe acelea care au
în vedere protecţia sănătăţii, securitatea utilizatorilor, protecţia animalelor domestice, a proprietăţii şi
a mediului, aşa cum este prevăzută în actele normative) este atestată prin declaraţia de conformitate

                                                            
27
Potrivit art. 4 al.1 pct.e), certificatul de conformitate este un document emis pe baza regulilor unui sistem de certificare
şi care indică existenţa încrederii adecvate că un anumit produs , identificat corespunzător, este conform cu un anumit
standard sau cu un alt document normativ.
  89
EC întocmită de producător sau de reprezentantul autorizat al acestuia, rapoartele de încercare,
certificatele ori alte documente care atestă conformitatea, emise de laboratoare, respectiv de
organisme de certificare sau de inspecţie, alese de producător, şi prin marcajul28 CE, potrivit
reglementărilor tehnice aplicabile.
Potrivit reglementărilor în vigoare (legea nr. 608/2001, art. 10), produsele din domeniile
menţionate care se introduc pe piaţă şi/sau se pun în funcţiune trebuie să poarte marcajul de
conformitate corespunzător, dacă reglementările tehnice aplicabile prevăd aplicarea acestui marcaj. O
altă reglementare aferentă dreptului consumaţiei, care priveşte produsele şi garanţiile asociate
acestora (Legea nr. 449/2003, art. 9, 10), stipulează că vânzătorul (a se interpreta, în speţă,
dezvoltatorul, investitorul imobiliar, profesionistul) este răspunzător faţă de consumator (beneficiarul
locuinţei) pentru orice lipsă a conformităţii existentă la momentul când au fost livrate produsele.
Evident, discuţia legată de conformitate comportă două aspecte: se poate invoca neconformitatea
produselor din perspectiva calităţii lor intriseci şi, de asemenea, referirea se poate face la modul –
necorespunzător – de punere a lor în operă. Apreciem că în ambele situaţii , după constatarea lipsei
conformităţii, consumatorul este îndreptăţit să ceară să i se aducă produsele la conformitate, fără
plată, prin reparare sau înlocuire, în funcţie de opţiunea consumatorului, sau să beneficieze de
reducerea corespuntăzoare a preţului ori de rezoluţiunea contractului privind acele produse (Legea
nr. 449/2003, art. 10).
Referindu-ne la agrementele tehnice – pentru noi produse, procedee şi echipamente – trebuie
să menţionăm că ele stabilesc aptitudinea de utilizare, condiţiile de fabricaţie, de transport, de
depozitare, de punere în operă şi de întreţinere a acestora (Legea nr. 10/1995, art 12). Ori de câte ori
avem de-a face cu materiale performante este indispensabilă preconizarea unor tehnologii specifice
de punere a lor în operă, operaţiuni care, îndeplinite corect, asigură , pe toată durata de existenţă a
construcţiei a cerinţelor esenţiale: rezistenţă mecanică şi stabilitate; securitate la incendiu; igienă,
sănătate şi mediu; siguranţă în exploatare; protecţie împotriva zgomotului: economie de energie şi
izolare termică (Legea nr. 10/1995, art. 5).
Recepţia construcţiilor constituie certificarea realizării acestora pe baza examinării lor
nemijlocite, în conformitate cu documentaşia de execuţie şi cu documentele cuprinse în cartea
tehnică a construcţiei. Cartea tehnică a construcţiei (Legea 10/1995, art. 17) cuprinde documentaţia
de execuţie şi documente privitoare la realizarea şi exploatarea acesteia. Ea se întocmeşte prin grija
investitorului (dezvoltatorului) şi se predă proprietarului construcţiei, care are obligaţia să o păstreze
şi să o completeze la zi; prevederile din cartea tehnică a construcţiei referitoare la exploatare sunt
obligatorii pentru proprietar şi utilizator. Aceeaşi reglementare prevede obligativitatea efectuării
recepţiei în prezenţa investitorului, beneficiarului, proiectantului şi executantului (respectiv a
reprezentanţilor de specialitate legal desemnaţi de aceştia). Evident, este momentul bilanţului şi al
constatărilor finale. În situaţia în care beneficiarul nu a putut, din diverse motive, să se informeze
despre anumite aspecte legate de construcţia propriu-zisă, de tehnologiile utilizate, despre lucrările
ascunse (cele care nu mai pot, în respectivul stadiu, să mai fie evaluate vizual, dar la recepţia cărora

                                                            
28
Marcajul de conformitate este simbolul care se aplică de producător...pe un produs, pe o placă de marcaj ataşată, pe
ambalajul şi/sau pe documentele însoţitoare şi care are semnificaţia conformităţii produsului cu toate cerinţele esenţiale
prevăzute în reglementările tehnice aplicabile. CE semnifică marcajul european de conformitate
  90
există obligaţia de a se încheia procese verbale constatatoare, care pot fi prezentate beneficiarului),
precum şi despre alte chestiuni – de anvergură sau de detaliu, - poate să întreprindă acest demers în
această fază a lucrurilor, fiind îndreptăţit să manifeste orice obiecţiuni, nemulţumiri şi, de asemenea,
să solicite remedierile cuvenite.
Atunci când lucrările sunt corespunzătoare, după încheierea proceselor verbale de recepţie
finală, beneficiarului îi incumbă o serie de obligaţii (nu numai morale, ci şi legale) de întreţinere şi
exploatare corespunzătoare a imobilului (locuinţei).
S-a afirmat, în literatura de specialitate, privitor la contractul de consumaţie, că este doar o
instituţie legală, un instrument juridic obiectiv, nu un acord de voinţe în sensul dreptului civil.
Definiţia pe care i-a dat-o legiuitorul român presupune încheierea unor operaţiuni juridice concrete,
prin care consumatorul să cumpere, să dobândească, să utilizeze sau să consume produse sau servicii.
Consumatorul va avea aceste posibilităţi numai dacă încheie nu un contract de consumaţie în sine, ci
în mod concret, o vindere, un împrumut, o închiriere etc. Aceste contracte sunt operaţiunile juridice
de fond, cărora dreptul de consumaţie le asigură un ambalaj juridic de factură normativă şi
imperativă: în acest fel contractul de fond este dublat normativ de contractul de consumaţie. Atunci
când se pune problema unei vânzări (de consumaţie), aceasta va fi supusă regimului juridic special al
contractului de vânzare-cumpărare, dar părţile vor fi ţinute să reţină şi să aplice şi normele imperative
ale dreptului consumaţiei. Obedienţa juridică faţă de dreptul consumatorului este impusă legal, în
mod absolut şi inexorabil (Vasilescu, 2006, p. 49).
Aspectele analizate prezintă o importanţă aparte în practica încheierii contractelor (în special a
celor care au ca obiect tranzacţiile imobiliare) din următorii ani, în condiţiile în care publicul larg, din
ce în ce mai bine informat, va fi în măsură să utilizeze cu abilitate şi cu eficienţă (sporită, comparativ
cu perioada actuală) toate mijloacele juridice existente pentru a-şi reclama şi apăra drepturile în faţa
grupurilor de „profesionişti” din diferite domenii de activitate care încă deţin o oarecare supremaţie
pe piaţa producţiei şi serviciilor.

Concluzii
Multiplicarea şi diversificarea aspectelor vieţii, datorate, incontestabil, cuceririlor ştiinţei şi
tehnicii, au permis atingerea unor parametri de „funcţionare” a societăţii contemporane imposibil de
ignorat (dacă nu de apreciat). Cadrul natural a fost modificat, în ultimele decenii, de o manieră mai
mult decât semnificativă. Mediul „artificial”, creat în cadrul acestor „grefe” succesive prezintă, la ora
aceasta, o configurare aparte, care va fi supusă, în continuare, unor modificări care trebuie să se
alinieze noilor cerinţe, corelate (la rândul lor) cu posibilităţile naturii (şi ele puternic schimbate!), cu
rezilienţa ei, cu capacitatea ei de „suportabilitate”.
În condiţiile în care indicatorul amprentă ecologică capătă tot mai multă atenţie şi este din ce
în ce mai agreat în lume, tinzând să înlocuiască PIB-ul ( ca şi măsură a gradului de dezvoltare a unei
ţări), fenomenele asociate urbanizării accelerate ocupă locuri din ce în ce mai importante în ierarhia
preocupărilor administraţiilor publice de la toate nivelurile, de peste tot. Modalităţile de utilizare cât
mai eficientă nu doar a terenurilor, ci şi a resurselor naturale şi umane, vor constitui obiective
prioritare în situaţia – deja anticipată de specialişti – de creştere a populaţiei globului şi a sporirii
cerinţelor de hrană şi confort aferente modificărilor care au loc în toate domeniile existenţei şi
activităţilor umane.

  91
 Dacă, la începuturile sale, urbanismul a avut ca şi scopuri principale oferirea de adăpost
(punându-se accentul pe funcţiunea de locuire) şi apărarea (construirea zidurilor, fortificaţiilor ca şi
elemente de delimitare a spaţiului ocupat de om de cel aferent naturii), la ora actuală acesta, ca ştiinţă,
ca disciplină şi preocupare „de sinteză” (a geografiei, sociologiei, construcţiilor, economiei, sănătăţii,
protecţiei mediului etc.), el are obiective, principii, organizare şi metode de lucru specifice,
numeroase şi complexe, trebuind să răspundă unor deziderate, imperative şi nevoi aproape imposibil
de enumerat.
Administraţiile poblice de pretutindeni se confruntă cu tot ceea ce ţine de configurarea,
structurarea, utilizarea şi controlul spaţiului pe care îl gestionează astfel încât cetăţenii – pe care îi
reprezintă şi care constituie „ţinta” preocupărilor lor – să fie satisfăcuţi într-o cât mai mare măsură de
eficienţa măsurilor instituite şi aplicate în ceea ce priveşte : construcţiile (indiferent de natura lor),
infrastructura, edificiile speciale, serviciile publice etc., de a căror calitate, mod de funcţionare sau
prestaţie depinde, în ultimă instanţă, calitatea vieţii individului.
Atingerea unui nivel corespunzător al calităţii vieţii este condiţionată nu numai de oferirea
unor condiţii de locuire sau de desfăşurare a unei activităţi la un anumit standard, ci şi de posibilitatea
de a avea acces la un mediu sănătos, care să se constituie într-un cadru propice de afirmare a valorii
umane pentru indivizi – consideraţi ca entităţi separate sau apreciaţi ca şi membri ai comunităţilor.
Este foarte adevărată afirmaţia potrivit căreia din orice meserie poţi face artă; urbanismul, de
la începuturile sale, a fost mai mult artă, dar acum, mai mult ca niciodată, are şi şansa şi posibilitatea
de a atinge cote nebănuite ale consacrării ca „suveran” peste numeroase domenii de creaţie şi
activitate, putând influenţa remarcabil tot ceea ce ţine de „starea de bine” a cetăţeanului secolului
XXI.

  92
 BIBLIOGRAFIE

1. Alexandru, I., Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, București: Editura Lumina
Lex, 1999.
2. Andriessen, J. E., R. F. van Esch, ”Globalization Discussion Not 9301”, 1993, Ministerie van
Economische Zaken den Haag.
3. Barna, B., Politica regională şi dezvoltarea teritoriului, Timișoara: Fundaţia Diaspora, 2003.
4. Belliot, M., Un Congrès mondial de l’urbanism offensif, în “Revue Urbanisme” nr.350/2006.
5. Benedek, J., „Teorii de localizare şi dinamizarea lor”, 1995, Studia UBB, Geographia,1-2.
6. Bennett, R. B., Decentralization, Local Government and Markets, Clarendon Press, Oxford, 1990.
7. Daniciuc, R., Popa, C., Boiangiu, C., „Dezvoltarea zonelor metropolitane - cheia atragerii
fondurilor europene”, 1993, Romania Liberă, 23 mai.
8. Deleanu, I., Instituţii şi proceduri constituţionale, vol.I, Arad: Servo-Sat, 1998.
9. Duțu, M., Dreptul urbanisului, București : Edtura Universul Juridic, 2009.
10. Forman, M., Mooney J., Learning to lead - A Primer on Economic Development Strategies,
Washington State Community, Trade and Economic Development Dubuque, Kendall/Hunt, 1999.
11. Goicovici, J., Dreptul consumației, Cluj-Napoca : Editura Sfera Juridică, 2006.
12. Gusti D., Enciclopedia României, Vol. IV, Bucureşti, 1939.
13. Gusti G., Forme noi de aşezare, Bucureşti: Editura Tehnică, 1974.
14. Hall, P., The City of Theory, fragment din Cities of Tomorrow : An Intellectual History of Urban
Planning and design in the Twentieth Century, în The City Reader, Third Edition, Edited by
Richard T. LeGates and Frederic Stout, Edit. “Routledge – Tylor & Francis Group”, London and
New York, 2003.
15. Haumont, F., Droit européen de l’amenagement du territoire et de l’urbanisme, Bruxelles:
Editura Bruylant, 2007.
16. Ianoş, I., Humeanu, J. B., Teoria sistemelor de aşezări umane, Bucureşti: Editura Tehnică, 2002.
17. Ianoş, I., Oraşele şi organizarea spaţiului geografic, Bucureşti: Editura Academiei, 1987.
18. Jadot, B., (coordonator), La participation du public au processus de decision en matiere
d’environnement et d’urbanism, Bruxelles: Editura Bruylant, 2005.
19. Joint UNDP (United Nations Development Program) – Guvernul Germaniei, Decentralization: A
sampling of definitions, disponibil online la adresa
www.undp.org/eo/documents/decentralization_working_report.PDF.
20. Laufer, R.,Burlaud, A., „Management public. Gestion et légitimité, 1980, Dalloz, Paris.
21. Lazăr, D.T., Inceu A.M., Finanţe şi bugete publice, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2003.
22. Lăzărescu, C., Urbanismul în România, București: Editura Tehnică, 1977.
23. Lyons, T. S., Hamlin R. E., Creating an Economic Development Action Plan – A Guide for
Development Professionals, Praeger Publishers, 1991.
24. Madanipour, A., Social Exclusion and Space (fragment din Social Exclusion in European Cities:
Processes, Experiences and Responses -1998), în The City Reader.
25. Millon Delsol, C., Statul subsidiar, EFES, Cluj-Napoca, 2000.
26. Minea, E.M., Amenajarea Teritoriului. Urbanism, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2003.

  93
27. Minea, E.M., Închirierea și interpretarea contractelor de asigurare, București: Editura C.H.
Beck, 2006.
28. Minea, E.M., Politici urbane: rolul complex al proiectantului în planificarea urbană, în “Revista
Transilvană de Ştiinţe Administrative”, nr.3 (15), 2005.
29. Moor, P., La coordination: la solution des problèmes et les problèmes de la solution (Raport de
sinteză prezentat la Colocviul bienal al Asociaţiei Internaţionale de Drept al Urbanismului
(AIDRU), care a avut loc la Geneva-Lausanne în 23-25 septembrie 2005), publicat în volumul
“LES CAHIERS DU GRIDAUH” – LE CONTENU DES PLANS D’URBANISME ET
D’AMENAGEMENT DANS LES PAYS d’EUROPE DE l’OUEST, nr.15/2006.
30. Mosher, F., “American Public Administration: Past, Present and future”, 1984, Alabama
University Press.
31. Negulescu, P., Tratat de Drept Administrativ Român, Bucureşti, 1903-1904.
32. Nicola, I., Managementul serviciilor publice locale, București: Editura All Beck, 2003.
33. Page, E. C., Central and Local Government Relations, SAGE Publications, 1989.
34. Pennink, C., Parteneriat public privat în dezvoltare urbană. Management și Dezvoltare Urbană,
Chisinau, 2004.
35. Petrescu, O.N., Semnificația mitică a spațiului în literatura ibero-americană și engleză a secolului
XX, teză de doctorat, UBB Cluj-Napoca, 2006.
36. Petrescu, R. N., Drept administrativ,. Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004.
37. Plăcintescu, D., Nădejde, Ş., Bădilă A., „Zona Metropolitană Bucureşti - Ghid de informare
pentru autorităţile publice locale”, 2006, Asociaţia Alma-Ro.
38. Pop, Iosif, „Zona metropolitană Bucureşti – un proiect prea ademenitor”, 2005, nr. 36 (699),
Adevårul economic, 14 - 20 septembrie – secţiunea Afaceri.
39. Popa, E., Autonomia locală în România, București: Editura All Beck, 1999.
40. Popescu, C., „Contribuţii teoretice privind relaţia dintre industrie şi organizarea spaţiului”,
Geographia, 1-2, Studia Universitatis Babeş – Bolyai.
41. Popescu, Gh., Dezvoltarea economică în profil teritorial a României 1900-1985, Cluj-Napoca:
Editura Sincron, 1994.
42. Racoviceanu, S., Managementul urban şi competitivitatea oraşelor, în volumul „Management și
guvernare urbană”, Chișinău, 2004.
43. Saint-Alary, R., Saint-Alary Houin, C., Droit de la construction, Paris: Editura Dalloz, 2006.
44. Soler-Couteaux, P., Droit de l’urbanisme, Paris: Editura Dalloz, 2008.
45. Surd, V. Geografia aşezărilor, Cluj-Napoca: Editura Presa Universitară Clujeană, 2003.
46. Țarălungă, N., Forme de control privind folosirea terenului urban, în volumul Management și
guvernare urbană, Chişinău, 2004.
47. Vasilescu, P., (coord.), Consumerismul contractual. Repere pentru o teorie generala a contractelor
de consum, Cluj-Napoca: Editura Sfera Juridica, 2006.
48. Vântu, I.G., Începuturi de legislaţie urbanistică în România, București: Institutul de Arte Grafice
„Marvan” SAR, 1939.

RESURSE JURIDICE
1. Colecţiunea de Legi şi regulamente, Tom XVIII din 5-30 septembrie 1940.

  94
2. HOTĂRÂRE Nr. 772 din 14 iulie 2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi
funcţionare a Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională, Monitorul Oficial Nr. 671 din 27
iulie 2005.
3. Legea Nr. 315 din 28 iunie 2004 privind dezvoltarea regională în România, Monitorul Oficial Nr.
577 din 29 iunie 2004.
4. Monitorul Oficial nr. 82 din 1 februarie 2002.
5. Legea nr. 575 din 22 octombrie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului
naţional – Secţiunea a V-a –Zone de risc natural, Monitorul Oficial nr. 726 din 14 noiembrie,
Bucureşti.
6. Legea nr. 351 din 14 mai 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional –
Secţiunea a IV-a – Reţeaua de localităţi, Monitorul Oficial nr. 408 din 24 iulie, Bucureşti.
7. Monitorul Oficial nr. 187 din 14 august 1938.
8. Monitorul Oficial nr. 170 din 3 august 1929.

RESURSE INSTITUȚIONALE
1. Comisia Europeană - „Rapport regulier 2004 sur les progres realises par la Roumanie sur la
voie de l`adhesion”.
2. Consiliul Naţional pentru Statistică, „Statistica teritorială 2000”.
3. Document de Poziţie al României, Capitolul 21, „Politică Regională şi Coordonarea
Instrumentelor Structurale”.
4. Institutul Naţional de Statistică, „Anuarul Statistic al României 2000”, Bucureşti.
5. Ministerul Dezvoltării şi Prognozei, „Planul Naţional de Dezvoltare 2002-2005”, Bucureşti,
2002.

RESURSE WEB
1. http://www.mai.gov.ro
2. http://www.mie.ro
3. http://www.mt.ro
4. http://www.worldbank.org
5. http://www.eurometrex.org

  95