Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Management financiar şi
bugetar;analiza comparata
TITULAR CURS:
Conf.univ.dr.ec.MARIA COSTACHE
1
2014
Pentru a-şi îndeplini rolul ce-i revine administraţia publică trebuie să:
colecteze suficiente resurse din mediul economic, într-o maniera
adecvată;
aloce aceste resurse responsabil, eficient şi eficace.
Bugetul naţional este principalul instrument prin care aceste tranzacţii sunt planificate şi
transpuse în practică.
MCP reprezintă o relaţie esenţiala între venituri şi cheltuieli, folosind banii ca cea mai
potrivită modalitate de a reflecta preferinţele/aşteptările populaţiei.
MCP este un instrument prin care se poate face distincţia dintre:
politici privind cheltuielile întrebarea este “ce” se face,
managementul cheltuielilor întrebarea este “cum” se face.
2
Legătura dintre managementului cheltuielilor publice şi managementul bugetului
Aspecte politice
Disciplina fiscala şi alocarea resurselor în mod eficient este adesea împiedicata prin
numeroşii “pretendenţi” la buget, cum ar fi: grupuri de interese, legiuitori, ministere.
Fiecare dintre au preferinţe privind felul în care trebuie alocat bugetul, punând în felul
acesta presiune pe creşterea cheltuielilor.
Administraţia centrală:
3
o este responsabilă pentru elaborarea, implementarea şi monitorizarea
politicilor macroeconomice;
o ia în considerare politicile bugetare locale şi regionale care pot avea un
impact serios asupra situaţiei macroeconomice a ţării şi monitorizează
evoluţia lor;
o stabileşte obiectivele şi mijloacele pentru atingerea lor;
o stabileşte limite privind autonomia financiară la nivel naţional, regional şi
local
4
Când decizia este luată ca la nivel naţional restricţiile financiare definite trebuie să fie
împărţite de către diferitele autorităţi, împărţirea poverii financiare trebuie să se
bazeze pe:
Autorităţile publice locale trebuie să-şi asume responsabilitatea pentru deciziile lor.
Măsurile luate pot fi justificate prin nevoia de a se asigura politici macroeconomice
solide ori pentru contracararea dificultăţilor financiare sau situaţii specifice de
urgenţă ca să protejeze contribuabilul local.
5
o suficiente detalii pentru a permite verificarea alocaţiilor resurselor bugetare,
adecvarea resurselor evaluate în funcţie de obiective şi existenţa oricăror margini
ascunse sau bugete discreţionare neacoperite.
A) LA NIVEL CENTRAL
Şeful executivului
o Pregătirea proiectului de buget pentru a fi analizat de autorităţile alese;
o Explicarea situaţiei financiare curente şi a celei prognozate;
o Implementarea bugetului aprobat;
o Monitorizarea şi raportarea situaţiei bugetare pe parcursul anului fiscal
Ministerul de finanţe:
o gestionarea şi managementul banilor publici
o menţinerea disciplinei fiscale
o asigurarea compatibilităţii cu legea bugetului
o efectuarea controlului eficient asupra cheltuielilor bugetare
o pregătirea propunerii de buget
o monitorizarea şi controlul implementării bugetului
o are autoritatea de a regulariza standardele contabile, controlul financiar şi
procedurile de audit intern
Comitete interministeriale:
o sunt necesare să se ocupe de chestiunile ridicate de politicile
interdependente (ex. ocuparea forţei de muncă, protecţia mediului, etc.)
o să coordoneze politicile care sunt acoperite de mai multe ministere
o să se ocupe de problemele speciale (ex. problematicile regionale).
Ministere
o planificarea, managementul şi controlul bugetelor proprii
o definirea şi implementarea guvernamentală în domeniul lor
6
o dezvoltarea politicilor sectoriale şi a bugetelor lor în cadrul politicilor,
reglementarilor şi procedurilor emise de guvern
o elaborarea politicilor din portofoliul lor
o asigură eficienţa operaţională a prestării serviciilor publice, trebuind sa
acţioneze pentru îmbunătăţirea lor
o reducerea costurilor bunurilor şi serviciilor achiziţionate fără reducerea
calităţii serviciilor prestate
B) LA NIVEL LOCAL
7
Creditul bugetar reprezintă autorizaţia legală dată autorităţilor publice de către
autoritatea legislativă pentru a angaja cheltuieli şi obligaţii în scopuri specifice; de obicei
sunt stabilite pentru o sumă limitată şi timp limitat.
• de numerar (de plăţi) conferă autoritatea de a efectua plăţi în numerar într-o perioada
de timp limitată, în general, în anul fiscal. Este cel mai răspândit. În principiu, aceste
credite bugetare definesc limita de plăţi în numerar care nu poate fi depăşită şi acoperă
plăţile datorate.
Obiectivele macroeconomice, cum ar fi deficitul de numerar sunt direct legate de
creditele bugetare.
Creditele bugetare stabile au produs în trecut cele mai mari probleme de deficit de
numerar în multe ţări. Implementarea lor în ţări care nu au tradiţie în folosirea lor poate
să reprezinte un mare risc legat de disciplina fiscală şi pot fragmenta procesul decizional
prin tentaţia guvernanţilor de a plasa unele programe în afara bugetului. Definirea
limitelor de cheltuieli curente şi personal prezintă un avantaj decisiv, încurajează
stabilirea unor ţinte bugetare corespunzătoare, obligă guvernul să definească riguros
măsurile bugetare care să fie conforme cu resursele totale disponibile pentru a fi
cheltuite.
8
6. CARE ESTE SCOPUL SERVICIILOR PUBLICE
Serviciile publice la nivel local implică utilizarea unor resurse financiare considerabile,
care tind să crească pentru a asigura cererea.
Cererea de servicii este în creştere din două motive:
o cantitativ
apar noi nevoi, sau altele solicită o importanţă mărită
numărul utilizatorilor creşte
o calitativ
beneficiarii doresc îmbunătăţirea şi diversificarea serviciilor
Logica competiţiei
- există organizaţii private care pot presta aceleaşi servicii realizate la un nivel cost-
beneficii ridicat şi cu o calitate indispensabilă
- se aplică acelor servicii la care alocaţiile financiare sunt limitate (învăţământ,
sănătate, cultură, etc.)
- între municipalităţi din aceeaşi regiune sau din zone diferite
Logica socială
- pericolul justificării unor servicii doar prin cost – beneficii
- serviciile publice trebuie să răspundă interesului public
Trebuie să se asigure cel mai bun echilibru între logica competiţiei şi logica socială, de
aceea criteriul cost – beneficii şi solidaritate socială trebuie să fie conciliate.
9
7. CE ESTE ŞI DE CE ESTE IMPORTANT MODELUL INTRĂRI – IEŞIRI ÎN
ABORDAREA PROCESULUI BUGETAR PE BAZA PERFORMANŢELOR
Modelul Intrări – Ieşiri permite înţelegerea naturii tuturor activităţilor, atât a serviciilor
publice ca întreg, cât şi a unor activităţi.
Ieşiri: Intermediare sau finale, care măsoară şi explică rezultatele principale ale
serviciilor publice şi realizările, exprimate cantitativ, folosind indicatori de măsurare a
performanţei. Rezultatele pot fi de exemplu: îmbunătăţirea abilităţilor de citire la şcoala
primară; îmbunătăţirea siguranţei publice sau a sănătăţii publice, etc.
10
PLANIFICAREA FUNDAMENTATĂ A EXECUŢIEI BUGETARE
Următoarea schemă cuprinde procedurile (metodele) de planificare bugetară a sectorului public:
Identificarea problemelor sociale Cuantificarea nevoilor
CUI Societatea cu schimbările Cărei pături sociale şi de ce este
(pentru intervenite în economie; indicată asigurarea serviciilor, care
cine) cuantificarea schimbărilor şi este costul acestora? (Gratuit, prin
cerinţelor în domeniul serviciilor rate, integral sau combinat)
publice
Învechirea nevoilor existente –
cerinţe noi
11
7. Administraţia publică, prin prerogativele legale asigură distribuirea fondurilor spre
destinaţie.
Calendarul bugetar
12
Până la data de 15 iunie Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor
principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării
proiectelor de buget.
Propunerile bugetare ale ordonatorilor principali de credite
Art. 34. - (1) Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a
fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de
buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de
cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, comunicate potrivit art. 33, însoţite de
documentaţii şi fundamentări detaliate.
(2) Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele
proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.
(3) Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de
transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.
(4) Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu
ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de divergenţă hotărăşte
Guvernul.
(5) Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate potrivit prevederilor alin. (4),
se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
Transmiterea proiectului de buget la Guvern şi Parlament/Raportul anual la
buget
Art. 35. - (1) Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor
bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30
septembrie a fiecărui an.
(2) Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia
macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi
strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
(3) Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a
Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu.
(4) După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget,
prevăzute la alin. (1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până
la data de 15 octombrie a fiecărui an.
Aprobarea bugetului de către Parlament
Art. 36. - (1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de
credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni
multianuale.
(2) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare
pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.
Procesul bugetar în cazul neaprobării bugetului de către Parlament
13
Art. 37. - (1) Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul
anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din
prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic
justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele
propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din
anul precedent.
(2) Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de
1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în
limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
14
“instituţii publice autonome”. Sumele încasate din prestări de servicii ramân la dispoziţia
lor (inclusiv de la un an la altul). În cazul instituţiilor publice de subordonare locală, la
sfârşit de an excedentul poate fi preluat la bugetul local. Exemple de instituţii publice
autonome: Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, Comisia
Naţională a Valorilor Mobiliare, Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci, Inspectoratul de
Stat în Construcţii, Spitalele, Univeristăţile publice.
d. Activităţi finanţate integral din venituri proprii
Instituţiile publice finanţate integral de la buget pot organiza anumite activităţi finanţate
integral din venituri proprii dacă identifică o astfel de activitate generatoare de venituri
previzibile. Această activitate este bugetată separat, iar veniturile şi cheltuielile sunt
derulate în conturi separate la trezorerie. Exemple de activităţi finanţate integral din
venituri proprii: Cantina unei şcoli, Internatul unui liceu, Activitatea de cercetare finanţată
din competiţii la un institut de cercetări, Editarea unei reviste de specialitate de către o
instituţie publică.
Sursa: Service Smart Book - Self-Assessment Toolkit for Public Services, Final Draft No.
O1, 30. Nov 2OO4, Prepared by Susanna Kassó, STTA, IGE Ltd.
Terminologie:
Elementele de intrare (input-urile) sunt bani, bunuri, personal, timp de lucru şi
proceduri utilizate pentru a produce bunuri şi/sau servicii. Input-urile includ resurse
dedicate sau consumate în oderirea de servicii publice.
Activităţile sau procedurile sunt ceea ce personalul execută cu elementele de intrare
pentru a-şi atinge misiunea în oferirea serviciului. Activităţile includ strategii, tehnicişi
tipuri de tratament (execuţii) care includ metodologiile serviciilor publice.
Elementele de ieşire (output-uri) sunt bunuri sau servicii prin ele însele. Acestea sunt
privite în acelaşi mod ca şi produsele sau serviciile din sectorul privat. Conducerea
executivă este responsabilă pentru livrarea elementelor de ieşire, care pot fi definite în
termeni de cantitate, calitate, cost şi, acolo unde este relevant, locaţie şi dispunere în
timp. Aceasta nu înseamnă că departamentele nu sunt interesate de efectele
elementelor de ieşiere în planificarea serviciilor ce vor fi oferite. Importanţa elementelor
de ieşire rezidă din inteţia de a conduce la un beneficiu intenţionat legat de populaţia
ţintă.
Efectele elementelor de ieşire (outcomes) sunt beneficii sau modificări pentru indivizi
sau populaţie pe parcursul sau după participarea la activităţile (programul) serviciilor
publice. Aceste sunt influenţate de elementele de ieşire. Elementele de ieşire pot fi
legate de comportament, priceperi, abilităţi, atitudine, valori, condiţii sau alte atribute.
Acestea sunt ceea ce cetăţenii gândesc, ştiu sau fac, sau cum se manifestă sau care
este condiţia lor.
Consideraţii:
Atunci când concetrarea este exclusivă asupra elementelor de intrare, nu există
motive pentru căutarea unei mai bune performanţe. Concentrarea asupra
elementelor de ieşire şi asupra efectului acestora denotă îmbunătăţire
performanţei.
15
Decidenţii sunt responsabili pentru alegerea elementelor de ieşire care vor
conduce la efectele dorite.
Întrucât elementele de ieşire sunt mai uşor de măsurat decât efectele acestora,
este mai uşor de evidenţiat responsabilitatea executivului în livrarea serviciilor
propuse. Această abordare simplifică evaluarea preţului serviciilor în maniera
tranzacţiilor de piaţă.
Este necesară luarea în consideraţie a standardelor de calitate care descriu
nivelul calităţii de atins în livrarea serviciului. Într-un sistem bazat pe performanţă
este necesară monitorizarea cantităţii şi calităţii elementelor de ieşire, ca şi
măsurarea rezultatelor elementelor de ieşire.
Îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii guvernării implică două elemente esenţiale
de management: planificarea strategică şi măsurarea performanţei.
Atunci când managementul devine interesat de performanţă şi măsurare, acesta
stabileşte că succesul şi performanţa sunt imperative, iar ceea ce se măsoară va
fi realizat. Măsurarea permite decidenţilor politici să distingă între succesul şi
eşecul politicilor.
Modelul input-output contribuie la înţelegerea naturii tuturor activităţilor, fie a
serviciului public în ansamblu, fie doar a unor activităţi sub-componente.
Modelul Input-Output
16
Elemente de ieşire (Outcomes): Intermediare sau finale, măsoară şi raportează
rezultatele cheie ale politicilor serviciilor publice şi atingerea acestora, exprimate
cantitativ şi folosind indicatori de măsurarea performanţei.
Bugetele tradiţionale nu definesc şi nu raportează asupra elementelor de ieşire şi aupra
efectelor acestora.
Unele dintre raţiunile pentru care măsurarea performaţei a devenit un instrument
esenţial de management în sectorul public sunt:
Abilitatea de concentrare asupra misiunii centrale şi competenţelor
Impilcare şi angajare civică ridicată
Ameliorarea eficienţei şi responsabilităţii
Mandate mai eficiente şi controlul calităţii
Discuţii politice cu baza informaţională asigurată
PLANIFICARE STRATEGICĂ
TERMINOLOGIE
Definiţia planificării strategice: Procesul de determinare a obiectivelor pe termen lung
şi de identificare a celei mai bune abordări pentru atingerea obiectivelor respective.
Plan de acţiune. Cadrul ce defineşte modul în care atingem nivelul dorit, paşii necesari
atingerii obiectivelor strategice.
17
Dezvoltarea unei strategii competitive pentru atingerea misiunii
Crearea unei structuri organizaţionale care va asigura distribuirea resurselor
pentru realizarea cu succes a strategiei competitive
Pasul 6: Pregătirea planului de acţiune. Aspectele acestei etape includ: natura planului
de acţiune; studii de pre-fezabilitate; pregătirea planului de acţiune; pregătirea planului
de investiţii; obţinerea aprobării formale.
18
Pasul 7: Implementarea planului strategic. Acest pas presupune: deplasarea de la
planificare la implementare; revizuirea şi actualizarea planului; monitorizarea
performanţei.
19
BUGETUL - METODOLOGII DE PREGĂTIRE A BUGETELOR, PLANIFICAREA
ANUALĂ ŞI MULTI ANUALĂ, BUGETUL ŞI CETĂŢENII
Bugetul pe capitole
Avantaje:
Foarte bine cunoscut – s-ar putea ca membrii conducerii să nu dorească să schimbe
acest sistem, din teama că vor primi mai puţine informaţii.
Cu cât cheltuielile sunt mai detaliate, cu atât mai mare este controlul conducerii
asupra departamentelor.
Dezavantaje
Oferă informaţii doar cu privire la resursele utilizate pentru a furniza serviciile publice
– dar, nu oferă informaţii cu privire la ce s-a realizat în urma utilizării acelor resurse.
Cu cât capitolele sunt mai detaliate, cu atât conducerea are mai puţină flexibilitate.
Gradul de detaliere poate fi obositor pentru cetăţeni, sau foarte greu de înţeles, dacă
ţinem seama de termenii şi de codurile de clasificare utilizaţi.
De obicei, este bazat pe o abordare extensivă (de creştere a cheltuielilor). Cheltuielile
anului trecut stau la baza fundamentării celor prezente, cu ajustările care reflectă
inflaţia, cererea crescută sau nivelul mai bun al serviciilor furnizate. Metoda extensivă
nu priveşte reducerea costurilor, păstrând acelaşi nivel al serviciilor, sau măsura în
care serviciile furnizate corespund nevoilor curente.
Bugetul pe programe
Avantaje:
Îmbunătăţeşte calitatea şi costurile serviciilor oferite, în comparaţie cu costurile
resurselor (serviciilor) achiziţionate (buget pe capitole).
De obicei include şi indicatori de performanţă cu privire la rezultate.
Oferă conducerii o flexibilitate în a atinge „ţinta nivelului de servicii”, prin orice căi (de
exemplu, nu este limitat de structura bugetului pe capitole), atât timp cât acestea
rămân în limitele bugetului alocat.
Dezavantaje:
Complexitate mai mare.
Orientat spre analiză şi muncă birocratică de birou.
Poate intensifica conflictele, deoarece în cazul în care un serviciu este extins, altul
trebuie să fie redus. De exemplu, pentru ca numărul patrulelor de poliţie să crească
cu 5 %, în vederea creşterii siguranţei cetăţenilor, s-ar putea să fie reduse cu 30 %
oportunităţile pentru copii de a juca fotbal.
20
Creşte complexitatea; se cer mai multe informaţii.
Concentrează atenţia asupra eficienţei şi eficacităţii, însă nu răspunde la întrebările
fundamentale cum ar fi: dacă un program este necesar sau nu, sau cum să se aloce
mai bine resursele limitate între programe concurente.
COMUNICAREA CU CETĂŢENII
Buletine de informare
O cale comună de comunicare cu cetăţenii este reprezentată de buletinele de
informare, care sunt trimise spre cetăţeni de câteva ori pe an.
Elemente legate de conţinutul şi designul buletinelor de informare:
Cine este responsabil de degin şi editare?
Care este frecvanţa producerii buletinelor de informare?
Există personal şi echipamente disponibile?
Cine produce conţinutul?
Va exista un mesaj regulat transmis în fiecare număr?
21
Transmisiuni media
Calea cea mai folosită este transmisiunea TV. Formele pot fi reprezentate de
emisiuni speciale dedicate şi transmise în mod regulat sau înregistrări
retransmise continuu prin reţelele de cablu TV.
Televiziunile locale pot fi folosite pentru:
Diseminarea de informaţii specifice legate de probleme sau evenimente
Educarea cetăţenilor legat de funcţiile şi serviciile instituţiilor
Solicitarea contribuţiei cetăţenilor
Ameliorarea interacţiunii dintre cetăţeni şi instituţii
Permite televizarea unor întâlniri sau activităţi importante şi de interes pentru
cetăţeni
Site-uri internet
Spre deosebire de primele două categorii menţionate anterior, şi care sunt
unidirecţionale şi orientate spre cetăţeni, paginile de web permit comunicarea
interactivă şi multi-direcţională.
E-government poate fi definit ca livrarea de informaţie publică, bunuri şi servicii
folosind tehnologia. Pentru că e-government este deschis 24 de ore zilnic,
serviciile sunt convenabile, cost-effective şi disponibile unui public mai larg.
Sistemul de funcţionare 24/7 nu lărgeşte numai opţiunile şi volumul accesului la
servicii, dar reduce considerabil volumul de resurse şi personal implicat în
oferirea respectivelor servicii. Una dintre obligaţiile pe care le induce comunicare
prin intermediul internet este dată de faptul că după introducere platformei de
comunicare, aceasta trebuie actualizată şi menţinută în mod permanent pentru a
putea fi eficace şi eficientă.
BUGETAREA MULTIANUALĂ
În general, estimările multianuale sunt derulate de-a lungul fiecărui an. Primul an este pe
deplin consistent cu bugetul anual, în timp ce estimările de cheltuieli pentru anii următori
sunt indicative. Perioada de planificare este, de obicei, de trei până la cinci ani. În timp
ce în unele state pregătirea estimărilor multianuale a devenit parte integrantă a formulării
bugetului anual şi este privită ca un instrument cheie în controlul cheltuielilor, în alte
state estimările multianuale oferă doar informaţii orientative pentru decidenţii politici.
Literatura legată de bugete descrie aceste abordări folosind diferiţi termeni, ca:
“planificarea cheltuielilor şi prognoze” şi “bugetare multianuală”. Prognozarea implică
estimarea viitoarelor resurse bugetare şi necesarul de cheltuieli, în timp ce planificarea
implică formularea de obiective şi politici. În principal, obiectivul „planificării cheltuielilor
şi prognozei” pe termen mediu este acela de creştere a disciplinei cheltuielilor bugetare.
Aceasta implică interacţiunea dintre următorii factori:
22
Stabilirea obiectivelor de politică fiscală şi declararea explicită a modului în care
guvernul va atinge aceste obiective pe parcursul unui număr de ani; aceste
obiective pot fi traduse în plafoane de cheltuieli.
Oferirea de informaţie mai precisă asupra costurilor pe termen mediu a politicilor
de cheltuieli existente. Aceasta relevă în mod frecvent faptul că sunt disponibile
resurse extrem de limitate (dacă acestea există) dacă obiectivele politicii fiscale
trebuie atinse. Foloseşte la impunerea auto-disciplinei miniştrilor în propunerea
de noi cheltuieli şi la semnalizarea guvernului spre decizii politice care ar trebui
adoptate imediat pentru atingere obiectivelor fiscale viitoare.
Oferirea unui spaţiu mai larg modificărilor de politică bugetară cu implementare
pe o perioadă mai mare de un an şi oferirea de instrumente de supervizare a
implementării.
Clarificarea implicaţiilor bugetare ale deciziilor politice recente asupra bugetelor
viitoare, ale căror cheltuieli ar putea fi insuficient reflectate de bugetul curent.
Aceasta acoperă: costurile recurente viitoare ale proiectelor de investiţii de
capital ale guvernului; programe ce produc efecte mai târziu pe parcursul anului
bugetar şi deci nu reflectă iniţial costurile integrale; programe al căror impact
asupra cheltuielilor va creşte în viitor ca urmare a lansării acestora; angajamente
politice al căror impact fiscal nu este imediat, dar care va fi reflectat în bugete
viitoare.
23
(2) Cheltuielile adiţionale necesare oferirii aceluiaşi nivel şi calitate a serviciilor în
viitor;
(3) Cheltuieli şi economii adiţionale, dacă nivelul sau tipul serviciului se va
modifica.
Costurile politicilor curente includ: costurile menţinerii nivelului curent al serviciilor, luând
în considerare modificări aşteptate ale numărului de utilizatori sau beneficiari; costurile
recurente ale proiectelor de investiţii care se vor încheia pe durata perioadei de
planificare; costurile de continuare ale programelor de investiţii în derulare; şi costurile
viitoare ale alocărilor pe programe bazate pe deciziile deja adoptate şi pe influenţa
factorilor exogeni.
24
Continuarea politicilor este separată clar de politicile nou propuse şi de
modificările de politici. Negocierile legate de bugetul anual şi multianual trebuie
să se concentreze asupra implementării modificărilor de politici pentru anul
următor.
Estimările multianuale sunt pregătite fie în termeni nominali fie în preţuri constante. Dacă
estimările multianuale sunt pregătite în preţuri constante, Ministerul Finanţelor trebuie să
definească reguli clare pentru actualizarea proiecţiilor preţurilor. Pregătirea estimărilor
multianuale în preţuri curente asigură consistenţa cu proiecţiile financiare ale conturilor
bugetare (care sunt de asemenea pregătite în preţuri curente).
În practică este incert dacă estimările multianuale sunt utile într-un stat în care nu există
un nivel minim de disciplină fiscală şi unde predictibilitatea bugetului nu este asigurată,
aşa cum este cazul statelor cu inflaţie ridicată.
25
RAPORTAREA, MONITORIZAREA ŞI EXECUŢIA BUGETARĂ
1. Obiectivele raportării
Raportarea trebuie să aibă în vedere nevoile diferitelor grupuri de utilizatori, cum ar fi: (i)
Guvernul, ministerele, agenţiile şi managerii de programe; (ii) legislativul; şi (iii) cetăţenii,
mass media, companiile, universităţile ONG-urile şi alte grupuri de interese, investitorii şi
creditorii, IFI şi pieţele financiare.
Conform unor sondaje realizate în diferite ţări, există multe grupuri de utilizatori care au
nevoie de informaţii complete şi la timp cu privire la buget. Executivul are nevoie de
informaţii periodice despre starea resurselor bugetare, pentru a putea a sigura o
implementare eficientă şi pentru a evalua costurile comparate ale diferitelor programe.
Cetăţenii şi legislativul au nevoie de informaţii despre costurile şi performanţele
programelor care îi afectează. Pieţele financiare folosesc informaţia cu privire la starea
financiară a administraţiei pentru a evalua bonitatea financiară a ţării respective şi pentru
a judeca valoarea datoriei şi nivelul corespunzător al ratelor dobânzilor şi cursurilor de
schimb.
Principiile raportării
26
• Complete. Informaţia, în formă consolidată, trebuie să acopere toate aspectele
relaţiilor financiare ale guvernului.
• Legitime. Forma şi conţinutul raportărilor financiare trebuie să fie potrivite
pentru utilizatorii ţintă şi să respecte standardele acceptate.
• Uşor de utilizat. Raportările trebuie să fie uşor de înţeles de către utilizatorii
bine-informaţi şi interesaţi şi trebuie să permită căutarea rapidă a informaţiei şi
comunicarea facilă a acesteia. Deasemenea, trebuie să conţină explicaţii şi
interpretări pentru legiuitori şi pentru cetăţenii care nu sunt familiarizaţi cu
conceptele bugetare şi problemele metodologice. Situaţiile financiare pot fi dificil
de înţeles pentru cei care nu sunt contabili; dacă este posibil, trebuie folosite
grafice şi ilustraţii pentru o citire mai uşoară.
• Credibile. Informaţia prezentată în raportări trebuie să fie uşor de verificat şi
fără partizanate. Credibilitatea nu presupune precizie sau siguranţă. Pentru unele
elemente, o estimare explicată corespunzător asigură informaţii mai folositoare
decât lipsa oricărei estimări (de exemplu, cheltuielile fiscale, riscurile financiare
sau obligaţiile faţă de fondul de pensii).
• Relevante. Informaţia este transmisă ca răspuns la o nevoie recunoscută
explicit. Funcţia tradiţională a raportărilor financiare la sfârşit de an este acea de
permite legislativului de verifica execuţia bugetară. Obiectivele mai ample ale
raportării financiare presupun faptul că raportările vor avea în vedere diferitele
nevoi ale diferiţilor utilizatori. Una dintre criticile cele mai frecvente care se aduc
raportărilor financiare ale guvernului este acea că sunt pline de informaţii şi dificil
de interpretat.
• Constante. Constanţa metodologiilor, ariei de aplicare şi acoperirii raportărilor
financiare nu este necesară numai în plan intern, ci şi în timp. Odată adoptată o
anumită metodă de raportare sau de contabilitate, aceasta trebuie folosită pentru
toate tranzacţiile similare, cu excepţia cazului că există o motivaţie clară pentru
schimbarea acesteia. Dacă se schimbă metodele sau acoperirea raportărilor
financiare, sau dacă se schimbă entitatea care efectuează raportarea, efectul
acestei schimbări trebuie să apară în rapoarte.
• Oportune. De obicei, trecerea timpului diminuează utilitatea unei informaţii. O
estimare realizată la momentul oportun poate fi mai folositoare decât informaţia
precisă, pentru a cărei producţie este nevoie de mai mult timp. Cu toate acestea,
valoarea momentului oportun nu trebuie să împiedice realizarea unei compilaţii
statistice şi a verificării datelor, chiar şi după publicarea rapoartelor preliminare.
• Comparabile. Raportarea financiară trebuie să ajute utilizatorii să realizeze
comparaţii relevante între unităţile similare de raportare, cum ar fi comparaţii între
costurile anumitor funcţii şi activităţi.
• Utile. Raportarea asupra activităţilor unui anumit minister sau agenţie trebuie să
fie utilă atât în interior, cât şi în exterior, trebuie să contribuie la înţelegerea
activităţilor actuale şi viitoare ale agenţiei, surselor şi utilizării fondurilor,
managementului financiar al acestor fonduri, activelor şi pasivelor existente.
27
(pentru stabilirea politicilor de pensii) şi aşa mai departe. Aceste tipuri de raportări au
devenit din ce în ce mai frecvente, pe măsură de guvernele încearcă să facă faţă nevoii
de a răspunde presiunilor din partea diferitelor grupuri de interese.
2. Raportare financiară
Indiferent de sistemul contabil sau de calitatea înregistrărilor contabile şi financiare, în
orice ţară trebuie respectate anumite standarde de raportare.
28
Acest raport trebuie pregătit conform standardelor GFS. Cu toate acestea, nu este de
aşteptat ca toate ţările să adopte sistemul de contabilitate pe bază de angajamente, care
este sugerat de GFS 2000.
Prezentarea raportului general consolidat şi a clasificaţiei economice a operaţiunilor
trebuie realizată în conformitate cu standardele GFS 2000, indiferent ce baze contabile
se folosesc. În mod ideal, această informaţie trebuie pregătită atât pornind de la
contabilitatea pe bază de angajament (sau pe bază de angajament modificată), cât şi de
la cea pe bază de numerar.
Raportul trebuie să acopere cel puţin doi ani financiari pentru a permite realizarea de
comparaţii. Informaţiile cuprinse în raportul general consolidat trebuie să derive din
conturile administraţiei. Dacă se introduc elemente suplimentare de contabilitate în
tabelul consolidat, trebuie să fie folosită procedură în partidă dublă. (Trebuie cuprinse în
cont atât cheltuielile, cât şi veniturile de fonduri extra-bugetare). Toate tabelele sau
protocoalele necesare pentru comparaţia cu raportul anual asupra bugetului şi alte
rapoarte (cum ar fi execuţia bugetară a autorităţii locale şi raporturile cu privire la
gestionarea fondurilor) trebuie şi ele anexate acestui raport.
ii. Situaţia restanţelor interne de plată (arieratelor). Acest raport face distincţia între
arieratele faţă de sectorul privat, faţă de entităţile regionale şi faţă de sectorul public
neguvernamental.
iv. Raport asupra datoriei externe pe termen mediu. Acest raport va include următoarele
situaţii:
datoria rămasă şi cea rambursată în contul datoriei externe pe termen mediu,
clasificată pe următoarele categorii:
• datorie rămasă şi rambursată fără arierate, cu arierate la plata dobânzii şi cu arierate la
plata sumei principale.
• datorii contractate direct şi garanţii.
• categorii mari de creditori (instituţii financiare internaţionale şi creditorii comerciali).
• categorii mari de beneficiari de garanţii (întreprinderi industriale şi agricole deţinute de
stat).
• instrumente ale datoriei (împrumuturi şi alte obligaţii).
Proiecţii ale costurilor serviciului datoriei pentru următorii 5 până la 10 ani, cu
precădere:
• datorii contractate direct şi garantate, pe categorii mari de creditori.
• proiecţii ale datoriilor reeşalonate parţial, pe bază de angajament şi pe bază de
numerar.
• noi împrumuturi.
• reeşalonarea datoriei pe parcursul perioadei.
29
de aranjamentele organizaţionale, acest raport poate fi consolidat cu datoria pe termen
mediu (punctul 4) sau realizat separat.
vi. Raport asupra fondurilor nerambursabile. Trebuie să indice sumele angajate faţă de
donator, rambursările şi sumele estimate a fi primite.
vii. Raport privind credite acordate altor entităţi şi sub-împrumutarea. Acest raport arată
împrumuturile contractate, dobânda şi suma principală ce trebuie rambursate în această
perioadă, precum şi arieratele pe categorii principale de beneficiari. De asemenea,
trebuie să includă o prezentare narativă a problemelor întâmpinate în colectarea
datoriilor de la debitori şi o evaluare a riscurilor viitoare.
ix. Situaţia fluxului de fonduri. Arată ca o situaţie lunară de la orice bancă comercială, cu
fluxurile de venituri şi plăţi de numerar, şi soldurile la început şi la sfârşit de lună. De
asemenea, acoperă toate conturile guvernamentale din bancă şi lichidităţile existente şi
se realizează direct din conturile administraţiei respective.
xi. Situaţia altor obligaţii sau obligaţii indirecte (contingenţe). Dacă este posibil, pe lângă
raportările asupra datoriilor, trebuie realizată o situaţie a altor obligaţii şi contingenţe,
cum ar fi cele legate de pensii sau asigurări.
30
Precum s-a spus şi mai sus, GFS 2000 şi SNA93 fac distincţia între fluxurile de
operaţiuni şi celelalte fluxuri economice. Astfel, cadrul analitic prezentat în GFS 2000
include, printre altele, următoarele situaţii cheie de prezentat:
• Raportul General Consolidat, care reprezintă un rezumat al operaţiunilor administraţiei
generale pe perioada contabilă dată.
• Situaţia celorlalte fluxuri economice, care descrie factorii care influenţează poziţia
financiară a guvernului, în afara operaţiunilor.
• Bilanţul, care înregistrează activele, pasivele şi valoarea netă a administraţie
respective la începutul şi sfârşitul fiecărei perioade de raportare.
• Raportul asupra surselor şi utilizării fondurilor, care trebuie suplimentat prin elementele
de reconciliere între sistemele pe bază de numerar şi cele pe bază de angajamente.
Indiferent dacă fondurile extra-bugetare sunt sau nu justificate într-o anumită ţară, nu
există nici un motiv de a le exclude de la obligaţiile de contabilitate şi raportare la care
sunt supuse alte entităţi administrative. Toate fondurile şi conturilor tuturor entităţilor
guvernamentale trebuie consolidate. Pentru ca această consolidare să fie posibilă,
planul de conturi al entităţilor administrative şi clasificaţia economică şi funcţională a
bugetelor acestora trebuie să fie incluse în cadrul comun stabilit la nivel central. O bună
raportare financiară este necesară pentru o mai bună responsabilizare. Cu toate
acestea, alocarea de resurse se face prin procesul bugetar, iar implementarea unui
sistem financiar solid pentru fondurile extrabugetare nu afectează argumentele pentru
reţinerea sau abrogarea acestora.
31
de angajamente. Aceste conturi trebuie consolidate de administraţie şi publicate. Aceste
informaţii sunt necesare pentru public şi pentru realizarea de politici, mi ales pentru
analiza subvenţiilor, finanţarea cheltuielilor de capital ale întreprinderilor din domeniul
public, sub-împrumutării, etc.
Pentru o ţară mică, cheltuielile de investiţii sunt prezentate pe proiecte. Pentru o ţară
mare, acestea trebuie prezentate pe programe. Cu toate acestea, proiectele în derulare
şi care sunt de importanţă naţională trebuie identificate. Pentru fiecare dintre aceste
32
proiecte, raportul trebuie să indice: (i) costurile anual proiectate pe o perioadă de trei sau
patru ani; (ii) costurile totale; şi (iii) cheltuielile estimate necesare pentru completarea
proiectului, după o perioadă de trei sau patru ani.
Mai mult, este importantă informaţia pe bază de angajamente cu privire la desfăşurarea
proiectelor, mai ales în sectoarele transporturi, comunicare şi energie şi pentru alte
proiecte substanţiale de lucrări publice, pentru care calendarele de plăţi nu coincid
neapărat cu implementarea. Pentru marile proiecte de infrastructură, de exemplu, se
poate prezenta creşterea valorii activelor, precum şi indicatori care vizează progresul
fizic. Se pot include şi indicatorii de performanţă, mai ales în sectorul social şi cel agricol.
33
3. Execuţia şi contabilitatea bugetară
a. Implementarea bugetară
• Înregistrarea bugetelor iniţiale şi distribuirea alocărilor bugetare, conform legii, către
ministerele de resort. Păstrarea unor înregistrări privind bugetele iniţiale, bugetele
revizuite şi transferurile bugetare. Sistemele de contabilitate şi execuţie bugetară trebuie
legate de sistemul de elaborare a bugetelor, iar funcţiile celor două sisteme trebuie
definite corect, pentru a se evita orice suprapuneri.
• Distribuirea alocărilor şi autorizaţiilor de angajamente către ordonatorii de credite.
• Distribuirea limitelor de numerar către ordonatorii de credite şi păstrarea unor
înregistrări cu privire la sumele limită conform acestor alocări şi orice schimbări care au
avut loc.
34
• Pentru managementul numerarului, sistemul trebuie să înregistreze şi calendarul de
plăţi planificat, asociat acestor angajamente, cel puţin pentru angajamentele legate de
cheltuielile de investiţii (care sunt, deseori, aranjate inegal pe parcursul uni an financiar).
• Înregistrarea cheltuielilor realizate faţă de angajamente şi alocările de fonduri. Ca şi în
cazul angajamentelor, se realizează controlul prin ordonatorii de credite, dar toate datele
trebuie înregistrate în conturile centrale.
• Dacă prelucrarea plăţilor este centralizată prin trezorerie, ordinele de plată de la
ministere se înregistrează la trezorerie. Sistemul va avea posibilitatea de a verifica
disponibilitatea alocărilor bugetare, angajamentelor şi alocării de fonduri înainte de a
aproba o plată.
c. Administrarea plăţilor
• Dacă este necesar, se tipăresc cecuri conform instrucţiunilor de plată şi/sau se
realizează aranjamente pentru transferul electronic al informaţiilor de plată către o bancă
sau o altă entitate externă plătitoare.
• Tipărirea de instrucţiuni consolidate de plată pentru sistemul bancar.
d. Contabilitatea veniturilor
• Înregistrarea veniturilor şi altor intrări în categoria bugetară corectă.
e. Contabilitate
• Consolidarea datelor din sistemul de trezorerie, de la ministere şi ordonatorii de
credite.
• Realizarea raportărilor contabile şi manageriale necesare.
Performanţa Bugetară
Performanţa bugetară include analiza previziunilor iniţiale bugetare în comparaţie cu
cifrele finale şi cu variaţiile bugetare. Agenţiile de rating şi creditorii vor să ştie dacă
există diferenţe între bugetul proiectat şi cel executat şi care sunt motivele acestor
diferenţe; care sunt instrumentele pe care trebuie să le pregătească directorul economic
în vederea modificărilor neaşteptate ale veniturilor şi cheltuielilor şi cum reacţionează
factorii de decizie din UAL la aceste schimbări.
Mai jos este prezentat indicatorul de bază privind Performanţa Bugetară. Primul tabel
utilizează o clasificare funcţională a bugetului pentru a înţelege costurile furnizării
serviciilor împărţite pe departamente municipale. Al doilea tabel utilizează o clasificare
1
În România, “managementul fluxului de numerar” se referă la sistemele de management al contabilităţii şi
bugetului pe care le foloseşte o UAL pentru a ţine evidenţa veniturilor şi cheltuielilor zilnice. O UAL nu are
conturi în bancă şi nu lucrează cu „numerar”. Totul se peterece prin intermediul Trezoreriei, care
acţionează ca agent fiscal pentru UAL.
35
economică pentru a ajuta la evaluarea flexibilităţii cheltuielilor în cadrul bugetului, cum ar
fi proporţia bugetului de exploatare necesar pentru a acoperi salariile. Ambele tabele ar
trebui să furnizeze date în privinţa comparaţiei între bugetul executat şi bugetul real
pentru ultimii trei ani bugetari. Aceste informaţii dau o imagine de ansamblu a tendinţelor
bugetare generale şi permit identificarea potenţialelor zone cu probleme.
Flexibilitatea Fiscală
Flexibilitatea fiscală se referă la măsura în care o UAL îşi poate mări veniturile şi reduce
cheltuielile în cursul unei crize pentru a menţine un buget echilibrat, fără să pună în
pericol rambursarea la timp a obligaţiilor către creditori. În eventualitatea unei reduceri a
veniturilor, oricare ar fi cauza, creditorii devin îngrijoraţi că UAL nu va avea suficiente
venituri pentru acoperirea obligaţiilor lor către creditori, concomitent cu obligaţiile sale de
furnizare a serviciilor.
Cele mai flexibile venituri aflate la dispoziţia UAL sunt Veniturile Proprii, în principal
impozitele pe proprietate şi cota din impozitul pe venituri personale. Acestea sunt cea
mai importantă sursă a rambursărilor de datorii din creditare. Diagnosticul de
solvabilitate trebuie să se concentreze asupra tendinţelor istorice şi asupra motivelor
care determină variaţiile anuale ale acestor surse de venituri; asupra amplorii plăţilor
restante (aceasta este o problemă semnificativă); asupra ierarhiei rangului cheltuielilor
de exploatare în raport cu aceste venituri.
36
necesare pentru salarii şi alte plăţi neflexibile, sau dacă transferurile inter-
guvernamentale nu sunt suficiente pentru a acoperi cheltuielile cu serviciile angajate.
Indicatorii care privesc flexibilitatea cheltuielilor se vor concentra asupra măsurii în care
UAL pot micşora cheltuielile fără a pune în pericol responsabilităţile lor privind furnizarea
de servicii. Cheltuielile care nu pot fi reduse din motive politice sau juridice sunt cele mai
inflexibile şi pot exercita o presiune asupra Veniturilor Proprii folosite pentru plata
serviciului datoriei. Cheltuielile inflexibile includ adesea salariile angajaţilor UAL şi
furnizarea serviciilor esenţiale. Serviciile esenţiale includ utilităţile publice, cum ar fi apa,
canalizarea, electricitatea, colectarea gunoiului, transportul public. Măsura în care UAL
este chemată să ofere finanţare în cazuri de urgenţă sau în alte cazuri utilităţilor deţinute
de UAL, în plus faţă de subvenţiile continue pentru aceste servicii, este un aspect
important al analizei cheltuielilor. Menţinerea serviciilor educaţionale şi a altor servicii
sociale are deasemenea ramificaţii politice importante.
Indicatorii de mai jos privind flexibilitatea fiscală includ venituri, cheltuieli şi alte rate
bugetare recurente care sunt relevante pentru diagnosticul solvabilităţii.
2
Capacitatea de a întârzia cheltuielile capitale depinde de termenii şi condiţiile contractelor neterminate de
construcţii (drumuri, etc). Întârzierile contractuale pot costa mult dacă UAL trebuie să plătească penalităţi
pentru că a dispus întreruperea lucrărilor. Alt factor de luat în considerare este costul reînceperii
construcţiilor. Costurile suplimentare care apar în momentul când construcţia este reîncepută pot avea un
impact negativ semnificativ asupra fluxului de numerar al UAL. O UAL poate desigur să abandoneze pur şi
simplu un proiect, dar acest lucru poate avea implicaţii politice. Un primar poate să fie reticent în a arăta că
nu este capabil să finalizeze un proiect, în special dacă era vorba de o promisiune din campania electorală
sau dacă este un element important pentru realegerea sa.
3
Veniturile Proprii includ numai venituri recurente şi discreţionare fiscale şi nefiscale. Se exclud de aici
impozitele speciale şi alte venituri nefiscale dacă acestea sunt alocate unui scop special, reprezintă
contribuţii relativ mici la baza de Venituri Proprii sau nu sunt disponibile pentru plata serviciului datoriei
fără un amendament al hotărârii consiliului municipal care a creat acel impozit special.
37
contribuabilii majori de impozite pe proprietate şi tendinţa istorică a întârzierilor la plată
ca procentaj din totalul impozitelor pe proprietate. Analiza cea mai relevantă pentru cota
de impozit pe venit alocată UAL se referă la factorii economici naţionali care influenţează
impozitul pe venituri personale.
Acest indicator arată măsura în care UAL se bazează pe vânzări de active şi alte surse
singulare de venit pentru finanţarea cheltuielilor de exploatare. Tendinţele istorice ar
trebui să arate dacă aceste venituri sunt în mod constant importante pentru susţinerea
operaţiunilor UAL sau dacă UAL poate continua să se bazeze pe vânzări de active sau
alte venituri singulare pentru a-şi echilibra bugetul de exploatare.
Indicatorul Cheltuielilor
Agenţiile de rating folosesc adesea indicatori referitori la surplusuri bugetare primare ale
bugetelor de exploatare pentru măsurarea performanţei financiare. De exemplu,
surplusul bugetar primar ca procentaj din cheltuielile totale de exploatare este un bun
indicator al puterii financiare a municipalităţii şi a capacităţii acesteia de a face faţă
serviciului datoriei. Cu toate acestea, conceptul de „surplus de exploatare primar” este
relevant pentru analiza bugetului executat numai în România. Consiliul Municipal al UAL
trebuie să aprobe un buget echilibrat, care se poate solda cu apariţia unui deficit la
capătul executării bugetului. În general, experienţa arata că UAL fie cheltuiesc venituri
anuale depăşite prin creşterea cheltuielilor de exploatare sau a celor capitale pentru a
„echilibra” bugetul, fie primesc grant-uri de egalizare sau alte subvenţii din partea
consiliilor judeţene şi/sau locale pentru a acoperi deficitele de exploatare şi a „echilibra
bugetul”. O politică financiară prudentă este menţinerea unei rezerve de exploatare sau
a unui fond „pentru zile negre” pentru eventualitatea unor schimbări macroeconomice
sau politice care ar duce la un deficit de exploatare.
38
Municipiile din zonele mai bogate, cu o proporţie mai mare a Veniturilor Proprii, au şanse
mai mari să aibă surplusuri ale bugetelor de exploatare, în timp ce oraşele mai mici şi
mai sărace pot să aibă frecvent deficite de exploatare, care pot fi corelate cu cheltuieli
crescute angajate din partea guvernului central. Este important de înţeles care sunt UAL
care au această problemă şi ce indicatori pot fi utilizaţi pentru a identifica acest aspect în
cursul analizei de solvabilitate. Dacă o UAL nu are suficiente transferuri de la bugetul de
stat care să poată fi anticipate, atunci va trebui să-şi folosească Veniturile Proprii pentru
a plăti aceste servicii. Acest lucru reduce capacitatea UAL de a face faţă serviciului
datoriei. Din punctul de vedere al solvabilităţii, indicatorul critic pentru măsurarea
„echilibrului de exploatare primar” este măsura în care UAL işi foloseşte Veniturile Proprii
pentru a plăti cheltuieli de exploatare, inclusiv cheltuielile privind educaţia şi serviciile de
sănătate care cad în sarcina sa.
Scopul acestui indicator este să arate măsura în care UAL trebuie să îşi folosească
Veniturile Proprii pentru a susţine operaţiunile legate de utilităţi. Tendinţele istorice ale
acestui indicator ar putea arăta măsura în care utilităţile se bazează pe transferurile UAL
şi dacă furnizarea serviciilor se degradează, stagnează sau se îmbunătăţeşte. Pentru a
aduna informaţiile necesare acestui indicator, consultantul local şi directorul economic
vor trebui să separe transferurile de capital de transferurile de exploatare pentru regii
autonome sau alte companii comerciale de utilităţi. Transferurile de exploatare din
partea UAL trebuie să excludă de asemenea orice venituri din impozitele pe profit primite
prin transfer de la bugetul judeţean sau de stat pentru utilităţi, cum ar fi subvenţiile
pentru încălzire. Creşterea subvenţiilor din Venituri Proprii ale UAL pentru operaţiuni
legate de utilităţi va exercita presiuni asupra volumului veniturilor disponibile pentru plata
serviciului datoriei.
4
UAL nu au strategii financiare scrise care să fie aprobate de către consiliul municipal. Ar putea fi util ca
UAL să fie asistate la pregătirea acestor strategii, în măsura în care vor fi receptive la această idee.
39
Analiza bugetului/contabilităţii, managementului lichidităţilor, achiziţiilor, colectării
veniturilor şi a altor sisteme de management al informaţiilor ale UAL pentru
estimarea veniturilor şi controlul cheltuielilor;
Raportare şi monitorizare financiară (atât rapoartele cerute de lege cât şi alte căi
prin care o UAL îşi monitorizează performanţele);
Managementul „fondului de rezervă”
Aceşti indicatori sunt împărţiţi în două categorii: UAL care au datorii şi cele care se
împrumută pentru prima oară. În cazul primei categorii, Indicatorul privind datoria publică
este capacitatea de îndatorare a UAL (limita legală de 20% a datoriilor).
Pentru UAL care au deja împrumuturi, indicatorii privind datoria publică includ:
Pentru pregătirea unui împrumut imediat, testul limitei de îndatorare trebuie să fie mai
prudent. Serviciul anual maxim al datoriei trebuie să reflecte suma maximă a serviciului
anual viitor, nu serviciul datoriei din anul în care este executat împrumutul.
Deşi acestea nu sunt considerate din punct de vedere tehnic „datorii din creditare”, UAL
din România pot să amâne plăţile către antreprenori şi astfel să acumuleze întârzieri
considerabile la plata furnizorilor. Nu avem un indicator specific pentru aceste întârzieri,
dar ele ar trebui să fie analizate cu atenţie. Dacă o UAL acumulează întârzieri la plată
mai mari de 90 de zile, este important să se înţeleagă motivele acestor întârzieri şi dacă
ele corespund unor întârzieri la colectarea veniturilor sau se datorează unui dezechilibru
fiscal mai adânc.
Este folositor pentru un director economic să înţeleagă sarcina datoriei unei UAL, adică
suma totală de rambursat pe cap de locuitor, comparativ cu acest volum în cazul altor
UAL, pentru a da posibilitatea creditorilor să compare sarcina datoriei la mai mulţi
împrumutători.
40
STUDIU DE CAZ – ANALIZA MĂSURILOR DE MAJORARE A VENITURILOR LA
BUGETUL LOCAL
Arieratele
Municipiul XXX şi-a gestionat destul de bine plăţile restante. În conformitate cu situaţiile
financiare ale autorităţii publice locale din 2007, totalul plăţilor restante este de 12.740,4
milioane LEI (reprezentând aproximativ 1% din totalul cheltuielilor). Experienţa trecută a
oraşului a fost pozitivă. Pentru anul financiar 2007 nu sunt înregistrate plăţi restante.
În ceea ce priveşte creanţele, situaţia este mai puţin optimistă. Municipiul a înregistrat
sume importante de creanţe restante în perioada 2005-2006. Totalul creanţelor este
echivalent cu 14 - 15% din totalul impozitelor locale din XXX. Mai mult, rata de
recuperare a acestor restanţe este foarte scăzută.
Datoria municipală
41
XXX a început să împrumute în anul 2004 într-un mod foarte prudent. Totalul datoriei
publice locale curente, la data de 31 decembrie 2007 era de 522,7 miliarde LEI sau 23
milioane US$. Serviciul datoriei anual total variază între 7-10% din totalul veniturilor din
surse proprii plus veniturile provenite din impozitul pe venit. Acest nivel al serviciului
datoriei se situează cu mult sub limita legala de douăzeci la suta (20%). Municipiul XXX
a făcut împrumuturi cu dobânzi comparabile cu ratele comerciale la data contractării
împrumutului/datoriei. Serviciul datoriei publice locale a fost onorat la timp.
Impozitul pe teren încasat de la persoane fizice a variat semnificativ în ultimii câţiva ani.
În perioada 2005-2007, impozitul pe teren încasat de la persoane fizice a scăzut cu 6%
în termeni constanţi (ajustaţi cu inflaţia). Cu toate acestea, rata de creştere a impozitului
pe teren încasat de la persoane fizice în perioada 2009-2010 este de aşteptat să
crească cu aproximativ 19% în termeni constanţi.
42
impozitare. Majorarea bazei de impozitare este rezultatul direct al eforturilor Direcţiei
Venituri de a identifica construcţii de clădiri noi şi/sau modernizări de clădiri existente.
În general, rata de încasare a taxei asupra mijloacelor de transport este foarte scăzută –
mai puţin de 70%. Situaţia pare a fi şi mai proastă în cazul persoanelor juridice, unde
rata de încasare este de 44%.
Concesionari şi închirieri
Redevenţele şi chiriile nu aduc venituri considerabile la bugetul local. Cu toate acestea,
discuţiile purtate cu oficialităţile municipale au arătat că închirierile şi concesionările au
43
totuşi potenţialul necesar atragerii de surse de venit suplimentare. De la un nivel relativ
scăzut, veniturile din concesionari şi închirieri au crescut cu o medie de 23% în perioada
2005-2007.
Zonarea fiscală
Hotărârea Consiliului Local cu privire la zonarea fiscală în XXX cuprinde o listă de străzi
în coloana A şi zona atribuită/alocată A, B, C şi D în coloana B. Conform oficialităţilor
municipale, alocarea zonei pentru fiecare stradă este realizată în conformitate cu
prevederile Codului Fiscal.
Cetăţenii pot primi informaţii numai despre zona fiscală în care se află proprietatea lor.
Totuşi, lipsesc informaţiile cu privire la justificarea alocării unei proprietăţi unei anumite
zone specifice sau cu privire la motivul pentru care se face sau nu se face o schimbare
în alocarea unei zone. Direcţia de Venituri nu poate oferi explicaţii adecvate
contribuabililor locali, deoarece atribuţia stabilirii zonelor fiscale aparţine direcţiilor
tehnică şi urbană. Direcţia de Venituri primeşte lista de străzi împreună cu zona fiscală
aferentă fiecărei străzi. Ca urmare a lipsei de transparenţă, contribuabilii locali pot fi mai
puţin dornici să-şi plătească impozitele la timp.
Din această analiză reiese faptul că o mare parte a majorărilor impozitului pe clădiri şi
terenuri rezultă din realocarea unui număr de proprietăţi altor categorii zonale cu rate de
impozitare mai mari. De pildă, ca urmare a modernizării şi/sau extinderii utilităţilor
publice municipale, reabilitarea şi/sau extinderea infrastructurii, proprietatea unui
rezident local poate fi realocată din zona fiscală B în zona fiscală A. Deşi acesta este un
rezultat de dorit, un sistem mai transparent de zonare fiscală ar ajuta cu siguranţă
Direcţia de Venituri în procesul de încasare a impozitelor locale şi de reducere a nivelului
arieratelor.
44
Recomandări cu privire la majorarea veniturilor la bugetul local XXX
Înfiinţarea unui grup de lucru împreună cu asociaţia notarilor locali pentru a examina
oportunitatea adoptării unui sistem comun de atribuire de valori terenurilor şi clădirilor.
Adoptarea unui sistem comun de evaluare a terenurilor şi clădirilor ar constitui un
progres major, mai ales pentru zonele recent dezvoltate şi ar atrage cu siguranţă venituri
suplimentare la bugetul local.
Codul Fiscal prevede ca “în cazul unei clădiri care a fost cumpărată înainte de 1 ianuarie
2003 şi care nu a fost re-evaluată după această dată, rata de impozitare pentru o
asemenea clădire va fi stabilita la o valoare cuprinsă între 5% şi 10%. Această rată
urmează să fie aplicată valorii de inventar (contabile) a clădirii, aşa cum este ea
înregistrată în contabilitate. Rata adoptată de XXX este în prezent de 10%, dar
oficialităţile locale intenţionează să crească şi mai mult acest nivel. Această majorare a
nivelului de impozitare pentru clădiri care nu au fost re-evaluate anterior poate constitui
un stimulent pentru ca persoanele juridice să-şi re-evalueze proprietăţile. Recomandăm
stabilirea acestui impozit după cum urmează:
Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 1990 vor fi supuse unui impozit de
40% ;
Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 1995 vor fi supuse unui impozit de
30% ;
Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 2000 vor fi supuse unui impozit de
20% ;
Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 2005 vor fi supuse unui impozit de
10-15%.
45
să încheie un protocol de colaborare care să prevadă ca şi municipiul XXX să
beneficieze de informaţii similare cu cele înaintate la Ministerul Finanţelor Publice atunci
când are loc un eveniment legat de insolvabilitatea/lichidarea unei societăţi comerciale.
46
STUDIU DE CAZ. AGENTIA ADR/UIP - X
Agenţia de dezvoltare regională ARD-PIU X a fost înfiinţată în anul 2005. Încă de atunci
agenţia a avut 4 birouri/ departamente şi 20 angajaţi conform tabelului de mai jos:
Tabel 9.1.1. Structura organizatorică ADR/PIU-X
47
Costuri de funcţionare = 60 u (IT =20u, Imprimare=20u, curăţenie=5u,
Utilităţi=15u)
Costuri de capital = 20 u (Copiator + 1 PC complet înlocuit 8u+2u, chirie =10u,
dar ultima nu s-a plătit existând un angajament de compensare cu reabilitarea
scurgerii şi instalarea unui sistem modern de ventilaţie în vila proprietarului;
implementarea s-a amânat pentru anul următor; în total se vor folo şi banii pentru
“Servicii de consultanţă + reabilitarea sediului”= 20u) iar anul acesta urmau să se
facă reparaţiile, compensându-se chiria pe 2 ani cu 20 unităţi.
Împărţirea salariilor este % cu nr. de angajaţi, deci 30%+30%+30%+10% pe cele 4
birouri. Toţi angajaţii au aceeaşi vechime, ei formând o echipă de tineri de aprox 26-30
de ani.
Costurile de funcţionare: consumabile, utilităţi, chirie se absorb pe departamente identic
regulii de mai sus.
IT şi curăţenia sunt parte din biroul Administrativ, salarizarea celor 2 persoane fiind
80%-20%.
Serviciile de consultanţă şi reabilitarea aferente unor lucrări de reabilitare sediu
au “terminat” costurile de capital pe 2006/2007, dar ADR va avea deja 2 copiatoare şi
înlocuirea integrală a PC-ului defectat la biroul monitorizare?!
Rapoartele de evaluare pentru selecţia de propuneri proiecte (anul trecut) au totalizat
20.000 pagini; acest efort de tipărire s-a atribuit biroului “Evaluare contractare”.
Costurile de funcţionare (60 u) au fost depăşite, deoarece s-au cumpărat servicii IT
suplimentare (tipărire şi reparaţii IT), chiar şi curăţenie în plus, an de an în ultimii 2 ani.
S-au mai achiziţionat în plus şi servicii de consultanţă pentru investiţii specifice ADR,
care au “înghiţit“ integral linia de costuri de capital (20u).
Citind într-o publicaţie despre sub-contractare, tocmai ai dat prietenului tău [din biroul de
Contabilitate/Plăţi] un simplu “spreadsheet-Tabel 9.1.2. ” cerându-i să definească
costurile directe şi indirecte şi apoi cât ne costă serviciile suport care nu ne ajung
niciodată în bugetul aprobat.
Tab.9.1.2.
120Evaluare Monitorizare Contabilitate Administrare Total
60 30% 30% 30% 10% mii Euro
Personal 36 36 36 12 120
Ch. Operaţionale 18 18 18 6 60
Ch. de capital 20 20
TOTAL 54 18 200
Ch. directe
Ch. indirecte
48
Întrebări
49
STUDIU DE CAZ. DGASPC-Y
Finanţarea publică în sistemul de protecţie socială, exemplificat la persoane cu
disabilităţi
CONTEXT GENERAL
Studiul este radiografia unei schimbări complexe de sistem socio-economic realizată
astăzi printr-un program de restructurare, având implicaţii financiare majore.
Scopul studiului de caz: Exemplificarea modului de utilizare a bugetului ca instrument de
management [planificare, control şi audit] în contextul restructurării sistemului de
asistenţă socială a persoanelor cu handicap pentru satisfacerea unor indicatori de
calitate şi performanţă impuşi extern.
Rezultate: La finalul studiului veţi fi în stare să explicaţi folosirea noţiunilor de:
Obiective anuale, indicatori de performanţă şi evaluarea performanţei
Implicaţii financiare bugetare ale folosirii fondurilor europene
Managementul proprietăţii şi al contractelor de cesiune
Co-finanţarea proiectelor din bugetul public
Actori
Actorul principal / Autoritatea contractantă: DGASPC - Direcţia Generală de Asistenţă
Socială şi Protecţia Copilului - Y.
Ordonatorul principal de credite: Consiliul Judeţean - Y.
Situaţia actuală: DGASPC are 2 locaţii – numite centre de îngrijire şi asistenţă – având
un total de 210 persoane asistate cu dizabilităţi foarte diferite; s-a făcut un plan de
evaluare încă din 2004 [dar neimplementat complet nici azi] pentru segmentarea,
profilarea persoanelor aflate sub îngrijire pe criteriul abilităţilor lor, astfel: cu abilităţi
ridicate/medii/reduse/minime.
Pe baza acestei segmentări, tipurile de îngrijire diferă, deci bugetul ar trebui în mod
corespunzător întocmit în funcţie de segmentarea respectivă, lucru care nu era valabil
până acum. Conform armonizării legislative [realizată încă din 2006] va trebui să se
treacă la implementarea acestui plan [implicit a unui buget adaptat] cu dificultăţile lui
financiare de mai jos.
Tabelul 9.2. prezintă o paralelă între situaţia existentă (stânga) şi cea dorită (dreapta).
50
Bugetul pe 2006 ca şi cel pe anul 2007 este creat tot în formatul vechi, funcţional şi
economic pe cele 2 centre” [:CIA-Y1 şi CIA-Y2] şi pe cele 3 linii Tab.9.2.1.:
51
Costuri de capital = Proiectul de restructurare CIA–Y(I-VI) cu aprox.450,000 Euro
fiecare centru CIA şi câte 100,000 Euro pentru 1 centru LP, semnat în 2005 între
UE şi MMSSF/ANPH conform nevoilor de armonizare standarde: CIA cu 50
pers/centru , LP cu 10 pers/centru.
Situaţia dorită: Transferul de servicii de asistenţă socială către ONG-uri – concesiune de
contracte pentru serviciile de operare centre de asistenţă - în termeni de calitate şi
metodologie compatibil şi comparabil cu standarde acceptate europene. Tab.9.2.
Teoretic, crearea unui nou buget începe prin etapele de mai jos:
Etapa 2. Crearea obiectivelor tip” SMART” ale proiectului nou [de armonizare].
Din legislaţia armonizata cu UE şi cu ajutorul unor consultanţi străini s-a realizat la finalul
anului 2006 segmentarea beneficiarilor asistaţi în CJ/DGASPC -Y pe abilităţi şi a rezultat
că există:
20 beneficiari cu abilităţi ridicate, deci pot duce viaţă independentă şi chiar îşi pot
lua de lucru pe piaţa liberă a forţei de muncă [deja din aug 2006, trei găsiseră
locuri de muncă] .
90 cu abilităţi medii
restul de 100 aveau abilităţi reduse sau minime necesitând îngrijire deosebită (1
la 1).
În consecinţă, obiectivele stabilite de armonizare sunt impuse de criterii simple: C1 şi C2
de mai jos.
C1. Centre de asistenţă cu maxim 50 beneficiari, vor deservi persoane cu abilităţi reduse
/minime şi Locuinţe de max. 10 pers. pentru beneficiari cu abilităţi ridicate obligatorii. Cei
cu abilităţi medii pot fi în oricare dintre cele 2 situaţii (în centre CIA sau LP) după caz /
buget.
C2. Spaţiul de min. 6 mp dormitoare cu max. 3 în cameră şi 13,5 mp total disponibili /util
pentru orice tip de centru şi servicii specifice aferente în vecinătate plus “ZZZ” Kcalorii
din hrana zilnică.
52
Actualmente criteriul C1 nu se aplică (formatul bugetului vechi nu leagă nr. de beneficiari
cu resursele în mod explicit) iar criteriul C2, mai este încă încălcat, cele 2 clădiri
existente au dormitoare cu sub 5 mp per beneficiar; totuşi după investiţia în proiectul
DGASPC Y de 2 MEuro care se va finaliza la 01. Dec. 2007 criteriul de spaţiu va fi
îndeplinit de infrastructura de servicii.
DGASPC a aplicat integral planul de restructurare, conform noilor norme UE având azi
în derulare construcţia celor 6 clădiri.
Etapa 3. Implementarea.
Următorul pas pe care directorul DGASPC –Y îl are de făcut este de a da aceste locaţii,
6 centre/ obiective perfect funcţionale (ex: 4 CIA şi 2 LP-uri) în operarea ONG-urilor
prin licitaţie publică deschisă. Tocmai acest lucru impune calcularea corectă a bugetului,
evident în formularul nou oferit!
Va trebui să deducă costul pe unitate [de fapt pe centru CIA 1 - CIA 4 şi LP1-LP2] al
noilor servicii aferente programului restructurat, ştiind că trebuie să sub-contracteze
aceste servicii unor ONG-uri. Mai întâi trebuie să depună cererea de buget, cu un an
înainte, dar cum? Formularul este în Tab.9.2.2. Bugetarea centrelor rezidenţiale.
53
Costuri operare DGASPC-Y: 50*365*(5 Euro hrana +9 Euro îngrijire) + Costuri
întreţinere clădire [erau în trecut de aprox.=36.000 Euro/clădire], iar acum se
impun estimări cost / “mp - lunari”?
Practic se vor licita contractele de cesiune a serviciilor de tip CIA la 4 ONG-uri iar cele
de tip LP la un singur ONG. Va fi uşor pentru directorul DGASPC să facă managementul
a 5 contracte, nu a 6 servicii sociale cu peste o sută de angajaţi; „viitorul sună bine”
pentru seful DGASPC-Y.
Totuşi, noua formă de cerere bugetară pe care CJ-Y o va face este mai simplă dar
riscantă, dacă contractul de cesiune nu este monitorizat îndeaproape. Dacă, costurile pe
beneficiar nu pot aduce mari surprize până la proba contrarie, costurile de management
al proprietăţilor (cele 6 clădiri) Direcţiei pot genera surprize mari, fie din cauza
consumului de utilităţi, fie din cauza unor reparaţii urgente.
Întrebări
Oare dvs. îl puteţi ajuta pe dl. director, identificând:
54
Regulamentul 1083/2006.Art.56.Eligibilitatea cheltuielilor
(1) O cheltuială, inclusiv pentru proiecte majore, este eligibilă pentru o contribuţie din
Fonduri în cazul în care a fost plătită efectiv la data la care programele operaţionale au
fost prezentate Comisiei sau la 1 ianuarie 2007, în cazul în care data respectivă este
anterioară primei date şi la 31 decembrie 2015. Operaţiunile nu trebuie încheiate
înaintea datei la care începe eligibilitatea.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), contribuţiile în natură, costurile de amortizare şi
cheltuielile generale pot fi tratate ca şi cheltuieli plătite de beneficiari la aplicarea
operaţiunilor, în următoarele condiţii:
(a)normele de eligibilitate stabilite în temeiul alineatului (4) prevăd eligibilitatea acestor
cheltuieli;
(b)suma cheltuielii este justificată prin documente contabile cu valoare de dovadă
echivalentă facturilor;
(c) în cazul unor contribuţii în natură, cofinanţarea din Fonduri nu depăşeşte totalul
cheltuielilor eligibile prin excluderea valorii contribuţiilor respective.
(3) O cheltuială nu este eligibilă pentru contribuţia dintr-un Fond decât dacă s-a efectuat
pentru operaţiuni aprobate de autoritatea de gestiune a programului operaţional în cauză
sau sub supravegherea acesteia, în conformitate cu criterii stabilite de comitetul de
monitorizare. O nouă cheltuială, adăugată la revizuirea unui program operaţional
menţionată la articolul 33, este eligibilă de la data la care cererea de revizuire a
programului operaţional se prezintă Comisiei.
4) Normele de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite la nivel naţional, sub rezerva
excepţiilor prevăzute de regulamentele specifice fiecărui Fond. Normele respective
afectează integralitatea cheltuielilor declarate în temeiul programelor operaţionale.
55
- Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), care urmăreşte
consolidarea coeziunii economice şi sociale, prin corectarea dezechilibrelor între
regiuni. Prin acest fond, sunt finanţate, între altele, investiţii prin care se creează
locuri de muncă durabile, investiţii în infrastructură, măsuri care sprijină
dezvoltarea regională şi locală, inclusiv sprijin şi servicii pentru întreprinderi, în
special IMM-uri;
- Fondul Social European (FSE), care vizează o dezvoltare economică şi
socială echilibrată, sprijinind politicile naţionale prin care se promovează
ocuparea forţei de muncă, o calitate mai bună şi productivitatea la locul de
muncă, precum şi reducerea excluderii sociale şi a diferenţelor între regiuni în
ceea ce priveşte ocuparea forţei de muncă;
- Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), care urmăreşte
îmbunătăţirea competitivităţii agriculturii şi a silviculturii, acordând sprijin pentru
restructurări, îmbunătăţirea stării mediului şi a zonelor rurale, prin sprijinul acordat
gestionării terenurilor agricole, şi îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale şi
încurajarea diversificării activităţii economice;
- Fondul European pentru Pescuit (FEP), prin care sunt finanţate activităţi care
urmăresc reducerea impactului pescuitului asupra mediului înconjurător, îmbunătăţirea
serviciilor în porturile de pescuit etc.
56
(3) Intervenţia cofinanţată de către Fonduri este axată pe priorităţile Uniunii Europene
în materie de promovare a concurenţei şi a creării de locuri de muncă, inclusiv în
vederea realizării obiectivelor liniilor directoare integrate pentru creştere economică şi
locuri de muncă 2005-2008 definite prin Decizia 2005/600/CE a Consiliului[1]. În acest
scop, Comisia şi statele membre, cu respectarea competenţelor lor, se asigură că 60%
din cheltuielile pentru obiectivul de convergenţă şi 75% din cheltuielile pentru
obiectivul de concurenţă regională şi locuri de muncă din toate statele membre ale
Uniunii Europene, astfel cum era compusă înainte de 1 mai 2004, sunt stabilite în
conformitate cu priorităţile menţionate anterior. Obiectivele respective, pe baza
categoriilor de cheltuieli menţionate în anexa IV, se aplică ca o medie pe întreaga
perioadă de programare. Pentru a se ţine seama de particularităţile naţionale, inclusiv
de priorităţile menţionate în programul naţional de reformă al fiecărui stat membru în
cauză, Comisia şi fiecare stat membru în cauză pot să decidă completarea listei de
categorii din anexa IV în mod adecvat. Fiecare stat membru în cauză contribuie la
obiectivele menţionate anterior. Din proprie iniţiativă, statele membre care au aderat la
Uniune la 1 mai 2004 sau ulterior pot decide aplicarea prezentelor dispoziţii.
(4) Cu respectarea competenţelor lor, Comisia şi statele membre asigură coordonarea
dintre intervenţiile din Fonduri, FEADER, FEP, intervenţia BEI şi celelalte instrumente
financiare existente.
57
(a)o autoritate de gestiune: o autoritate publică sau un organism public sau privat
naţional, regional sau local desemnat de statul membru pentru gestionarea programului
operaţional;
(b)o autoritate de certificare: o autoritate publică sau un organism public sau privat
naţional, regional sau local desemnat de statul membru pentru certificarea cheltuielilor şi
cererilor de plată înainte de trimiterea acestora la Comisie;
(c) o autoritate de audit: o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional,
regional sau local, independent de autoritatea de gestiune şi de autoritatea de certificare
din punct de vedere funcţional, desemnat de statul membru pentru fiecare program
operaţional şi însărcinat cu verificarea funcţionării eficiente a sistemului de gestiune şi
de control. Aceeaşi autoritate poate fi desemnată pentru mai multe programe
operaţionale.
2) Statul membru poate să desemneze unul sau mai multe organisme intermediare
pentru realizarea integrală sau parţială a atribuţiilor autorităţii de gestiune sau ale
autorităţii de certificare sub supravegherea autorităţii respective.
(3) Statul membru adoptă modalităţile de reglementare ale relaţiilor cu autorităţile
menţionate la alineatul (1) şi ale relaţiilor cu Comisia. Fără a aduce atingere dispoziţiilor
prezentului regulament, statul membru defineşte relaţiile mutuale dintre autorităţile
menţionate la alineatul (1) care îşi îndeplinesc sarcinile în conformitate cu sistemele
instituţionale şi financiare din statul membru în cauză.
(4) Sub rezerva articolului 58 litera (b), unele autorităţi sau toate autorităţile menţionate
la alineatul (1) pot face parte din acelaşi organism.
(5) Modalităţile specifice de gestiune şi de control sunt prevăzute de Regulamentul
(CE) nr. 1080/2006 pentru programele operaţionale în temeiul obiectivului de cooperare
teritorială europeană.
58
CONTROLUL INTERN
Dacă înainte de 1989 rolul controlului intern aducea într-o oarecare masură cu acela al
unei structuri poliţieneşti, ajutând aparatul de partid şi de stat să identifice greşelile sau
discrepanţele apărute în activitatea diferitelor nivele inferioare ale administraţiei centrale
şi locale, astăzi, în contextul importantelor reforme administrative, rolul acestuia s-a
schimbat radical. O caracteristică esenţială a controlului intern este aceea ca s-a
transformat într-un important instrument de management, dar şi de control al societăţii
exercitat asupra diverselor nivele ale administraţiei. Deasemenea, dacă într-o abordare
tradiţională controlul intern era orientat spre procesele specifice administraţiilor publice
şi pe control financiar, astăzi controlul intern se orientează către rezultatele obţinute de
administraţie, urmărind realizarea dezideratului celor « 3 E » (economicitate, eficacitate,
eficienţă).
1. Controlul intern
1.1.Definţia controlului intern
Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii
publice, inclusiv auditul intern, stabilit de conducere în concordanţă cu obiectivele
organizaţiei şi cu reglementările legale, pentru a asigura administrarea economică,
eficientă şi eficace a resurselor. Controlul se extinde şi asupra structurilor organizatorice,
metodelelor şi procedurilor de lucru utilizate.
6
Managing Public Expenditure – A Reference Book for Transition Countries
59
Separaţia clară a atribuţiilor între salariaţii implicaţi în realizarea tranzacţiilor
financiare, operaţiuni vizând managementul resurselor şi în mod special
încheierea şi executarea contractelor;
Dezvoltarea unei culturi organizaţionale deschise, care să încurajeze personalul
să sesizeze (semnalizeze) toate neregularităţile şi neconformităţie;
Cunoaşterea şi aplicarea de către întregul personal a instrucţiunilor relevante.
1.3.Tipologia controlului
Controlul anteacţiune sau preventiv - sunt iniţiate pentru a se asigura că înainte
de a efectua activităţile programate există toate premisele pentru obţinerea
rezultatelor urmărite. Controlul financiar preventiv este un exemplu de control
care permite preîntâmpinarea apariţiei utilizării neeconomicoase a resurselor sau
a erorilor sau fraudelor.
Controlul de pilotaj sau de îndrumare, cunoscut sub denumirea de control de
revenire sau control cibernetic este destinat să detecteze devierile la anumite
stadii ale derulării activităţilor generând acţiuni corective înainte ca secvenţa
particulară de activităţi să fie complet realizată.
Sita de control sau controlul Da/Nu prevede o analiză a procesului în etapele
sale specifice, esenţiale, procedând la aprobarea sau respingerea anumitor
activităţi pe baza comparării rezultatelor obţinute cu standardele stabilite iniţial.
Controlul postacţiune monitorizează rezultatele finale ale activităţilor, ele fiind
importante pentru a corecta evenimentele nefavorabile prezente în procesele
ciclice, pe baza premizei că devierile din situaţiile similare în viitor sunt generate
de aceleaşi cauze.
60
1.6.Cerinţele generale de control intern
asigurarea îndeplinirii obiectivelor entităţii publice prin evaluarea sistematică şi
menţinerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate structurilor,
programelor, proiectelor sau operaţiunilor;
asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere şi de execuţie,
acesta având obligaţia să răspundă în orice moment solicitărilor conducerii şi să
sprijine efectiv controlul intern;
asigurarea integrităţii şi competenţei personalului de conducere şi de execuţie, a
cunoaşterii şi înţelegerii de către acesta a importanţei şi rolului controlului intern;
stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât acestea să fie
adecvate, cuprinzătoare, rezonabile şi integrate misiunii instituţiei şi obiectivelor
de ansamblu ale acesteia;
supravegherea continuă de către personalul de conducere a tuturor activităţilor şi
îndeplinirea de către personalul de conducere a obligaţiei de a acţiona corectiv,
prompt şi responsabil ori de câte ori se constată încălcări ale legalităţii şi
regularităţii în efectuarea unor operaţiuni sau în realizarea unor activităţi în mod
neeconomic, ineficace sau ineficient.
61
2.1.Organizarea controlului financiar preventiv
Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea de coordonare şi reglementare a
controlului financiar preventiv pentru toate entităţile publice.
Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită în următoarele forme:
controlul financiar preventiv propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor
operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului
public;
controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului
oricărui fond special, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice.
Controlul financiar preventiv trebuie integrat în mod treptat în sfera răspunderii
manageriale.
62
Controlorul delegat îşi exercită atribuţiile în mod independent. El îl poate informa în mod
direct pe ministrul finanţelor publice asupra situaţiilor deosebite apărute în activitatea sa
şi nu i se poate impune, pe nici o cale, acordarea ori refuzul vizei de control financiar
preventiv delegat.
63
Prezentarea eronată a datelor, fals în declaraţii: modificarea sau prezentarea
situaţiilor financiare într-un mod care nu reflectă adevarata valoare sau
operaţiunile financiare reale ale unei instituţii.
Combaterea coruţiei
64
Utilizatorii serviciilor furnizate de auditorii financiari trebuie să poată avea încredere că
există un cadru general al conduitei eticii şi profesionale care guvernează desfăşurarea
acestora.
65
protecţie în privinţa pierderilor de informaţii sau aplicaţii.
Chiar dacă mediul în care funcţionează computerul este adecvat şi asigurat
împotriva riscurilor, dar controlul în privinţa accesului la aplicaţii şi date este
inadecvat, pot avea loc alte evenimente cauzatoare de pierderi/prejudicii. Datele pot
să fie pierdute sau schimbate şi programele distruse sau alterate ca să dea informaţii
false. Se pot petrece astfel fraude, fară nici un alt semn evident, care ar putea
preveni conducerea.
În orice aplicaţie este important ca datele introduse în sistem să fie corecte, ca
procesarea lor să se facă la momentul potrivit, iar rapoartele să fie produse conform
specificaţiilor. Ocazional, datorită erorilor umane sau unor acţiuni deliberate lucrurile
pot să meargă prost.
În instituţiile publice este necesar să existe un plan documentat, care să includă:
- situaţia prezentă în privinţa utilizării computerelor,
- schimbările intenţionate,
- obiectivele ţintite
- modalităţile de atingere a acestor obiective
- beneficiile introducerii schimbărilor,
- alocarea responsabilităţilor
- costurile ataşate schimbării
Este important ca acest plan sa fie cunoscut şi susţinut de către toate departamentele,
să nu reprezinte doar viziunea departamentului IT.
AUDIT
66
sprijinirea îndeplinirii obiectivelor entităţii publice printr-o abordare sistematică şi
metodică, prin care se evaluează şi se îmbunătăţeşte eficacitatea sistemului de
conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor administrării.
67
subordonate, aflate în coordonare sau sub autoritate, şi poate iniţia măsurile
corective necesare, în cooperare cu conducătorul entităţii publice în cauză.
68
complete, pentru toate stadiile desfăşurării unei acţiuni, care să permită totodată
reconstituirea operaţiunilor de la suma totală până la detalii individuale şi invers.
Pista de audit este deci o înregistrare cronologică a activităţilor din sistem, pentru a
permite reconstrucţia şi examinarea succesiunii de evenimente şi/sau schimbări într-un
proces.
O pistă de audit conform regulamentelor comunitare va fi considerată suficientă dacă
permite:
reconcilierea sumelor din execuţiile de casp ale Trezoreriei cu înregistrările de
cheltuieli individuale şi documentele suport deţinute la diverse nivele
administrative şi de către beneficiarii finali, inclusiv unde cei din urmă nu sunt
beneficiarii finali ai finanţării, organismele sau firma ce desfăşoară operaţiunile,
verificarea alocării şi transferurilor fondurilor disponibile comunitare şi naţionale.
O descriere orientativă a cerinţelor de informaţii pentru o pistă de audit suficientă este
oferită în Regulamentul Comunităţilor Europene nr.438/2001.
Este responsabilitatea auditorului intern să informeze conducerea când consideră că o
pistă de audit este necorespunzătoare pentru procesul pe care îl auditează.
Tipuri de consiliere
Activităţile de consiliere desfăşurate de către auditorii interni din cadrul compartimentelor
de audit intern cuprind următoarele tipuri de consiliere:
consultanţă având ca scop identificarea obstacolelor care împiedică
desfăşurarea normală a proceselor, stabilirea cauzelor, determinarea
consecinţelor, prezentând totodată soluţii pentru eliminarea acestora;
facilitarea înţelegerii destinată obţinerii de informaţii suplimentare pentru
cunoaşterea în profunzime a funcţionării unui sistem, standard, sau prevedere
normativă, necesare personalului care are ca responsabilitate implementarea
acestora;
formarea şi perfecţionarea profesională destinată furnizării cunoştinţelor
teoretice şi practice referitoare la managementul financiar, gestiunea riscurilor şi
controlul intern prin organizarea de cursuri şi seminarii.
69
O.M.F.P. nr.1702/2005 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi
exercitarea activităţii de consiliere;
misiuni de consiliere cu caracter informal, realizate prin participarea în cadrul
diferitelor comitete permanente sau la proiecte de durată determinată, la reuniuni
punctuale, schimburi curente de informaţii;
misiuni de consiliere pentru situaţii excepţionale, cuprinzând participarea în
cadrul unor echipe constituite în vederea reluării activităţilor urmare a unei situaţii
de forţă majoră sau alte evenimente excepţionale.
Planul anual de audit va ţine cont de asemenea activităţi în fiecare an. Natura şi aria de
cuprindere a angajamentului de consultanţă se supun acordului cu conducătorul
instituţiei.
Pentru desfăşurarea activităţii de consultanţă, auditorul intern trebuie să-şi păstreze
obiectivitatea şi să nu îşi asume responsabilitatea conducerii. Este interzis, în mod
expres, ca acelaşi auditor să ofere servicii de consultanţă întrun domeniu, iar ulterior să-l
auditeze.
2. Auditul financiar
2.1.Cadrul legal
Cadrul legal este stabilit prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 75 (r1) din 01/06/1999 privind
activitatea de audit financiar, completată şi modificată cu O.G. 37 din 2004 şi Legea 397
din 2006.
70
(c) alte norme de raportare financiară cu caracter obligatoriu şi comprehensiv, care au
fost concepute pentru a fi utilizate la întocmirea situaţiilor financiare.
Pentru a obţine o opinie bine fundamentată, referitoare la întocmirea situaţiilor
financiare, sub toate aspectele semnificative, auditorul trebuie sa realizeze auditul în
conformitate cu prevederile normelor profesionale, care sunt:
(a) standardele internaţionale de audit;
(b) standardele naţionale de audit;
(c) alte norme specifice care reglementeaza realizarea auditului.
71
Auditul intern reprezintă o activitate organizată în cadrul entităţii, de către entitate,
pentru examinarea, evaluarea şi monitorizarea conformităţii şi eficienţei sistemelor
contabile şi de control intern. Aria de aplicabilitate şi obiectivele auditului intern variază
considerabil în funcţie de dimensiunea şi structura entităţii şi cerinţele conducerii
acesteia. Activităţile de audit intern pot fi extinse de la verificarea sistemelor contabil şi
de control intern, la examinarea informaţiilor financiare şi operaţionale, la revizuirea
unor operaţiuni, inclusiv a controalelor nonfinanciare, la verificarea dacă se respecta
legile, reglementarile şi alte cerinte externe entităţii, dacă se respectă politicile şi
directivele manageriale şi alte cerinţe interne. Rolul principal al auditului intern este
acela de a oferi conducerii asigurarea că politicile şi procedurile entităţii sunt aplicate,
iar controalele efectuate, în scopul evitării erorilor umane şi combaterii fraudelor sau
acţiunilor greşite, acţioneaza eficient. Auditorii interni trebuie să fie independenţi în raport
cu activităţile auditate şi obiectivi când examinează aceste activităţi. Poziţia lor în
sistemul de alocare a autorităţii şi responsabilităţii trebuie să le permită îndeplinirea fără
ingerinţe a misiunii cu care au fost investiţi.
Auditul extern reprezintă o activitate realizată într-o entitate, la cererea acesteia sau a
altui beneficiar îndreptăţit să exprime o astfel de cerere, de o persoană care are
pregătirea şi dreptul de a executa o astfel de activitate, numită auditor, cu scopul de a
verifica dacă situaţiile financiare prezintă în mod corect, sub toate aspectele
semnificative, situaţia patrimonială a entităţii rezultată în urma tranzacţiilor efectuate
într-o anumită perioadă.
72
73