Sunteți pe pagina 1din 73

MANUAL

Management financiar şi
bugetar;analiza comparata

TITULAR CURS:

Conf.univ.dr.ec.MARIA COSTACHE

1
2014

1. CE ESTE MANAGEMENTUL CHELTUIELILOR PUBLICE (MCP)

Scopul şi rolul managementului cheltuielilor publice

Pentru a-şi îndeplini rolul ce-i revine administraţia publică trebuie să:
 colecteze suficiente resurse din mediul economic, într-o maniera
adecvată;
 aloce aceste resurse responsabil, eficient şi eficace.
Bugetul naţional este principalul instrument prin care aceste tranzacţii sunt planificate şi
transpuse în practică.

MCP reprezintă o relaţie esenţiala între venituri şi cheltuieli, folosind banii ca cea mai
potrivită modalitate de a reflecta preferinţele/aşteptările populaţiei.
MCP este un instrument prin care se poate face distincţia dintre:
 politici privind cheltuielile întrebarea este “ce” se face,
 managementul cheltuielilor întrebarea este “cum” se face.

Obiectivele managementului cheltuielilor publice

a) Menţinerea disciplinei fiscale


Disciplina fiscală permite un control eficient asupra bugetului total, prin stabilirea
plafoanelor de cheltuieli obligatorii atât la nivel centralizat cât şi la nivelul
cheltuielilor individuale ale diferitelor entităţi.

b) Alocarea resurselor conform prioritarilor guvernamentale


Alocarea eficienta reprezintă capacitatea de a stabili în cadrul bugetului cum se
distribuie resursele pe baza priorităţilor guvernamentale şi a programelor
eficiente precum şi mutarea resurselor de la priorităţile vechi către unele noi, sau
de la cele cu activităţi mai puţin productive către cele productive, conform cu
obiectivele guvernamentale.

c) Încurajarea furnizării serviciilor publice eficiente


Eficienta tehnica şi operaţională în folosirea resurselor bugetare reprezintă
capacitatea de a se implementa programe şi a se furniza servicii publice la cel
mai mic cost (ex. minimizarea costurilor pe unitatea de element de ieşire).

Cele trei obiective sunt complementare şi interdependente. Fără disciplină financiara nu


se pot realiza priorităţile într-un mod eficace, îmbunătăţirea sistemului de management
intern ca să fie eficient, fără mari constrângeri, nu este credibil, iar o disciplina fiscală cu
o alocare a resurselor într-un mod arbitrar şi operaţiuni ineficiente nu este sustenabilă.

2
Legătura dintre managementului cheltuielilor publice şi managementul bugetului

Implicaţii în procesul bugetar


Chiar dacă bugetul se elaborează pe o perioada de un an trebuie avute în vedere
obiectivele politicii fiscale şi sustenabilitatea financiară pe termen lung.
Bugetul naţional este cel mai important instrument de politici pentru punerea în aplicare
într-un mod eficient şi eficace a prioritarilor economice şi sociale ale unei ţări cu resurse
insuficiente pentru asigurarea cheltuielilor publice.
Principalele legături dintre cele trei obiective ale MCP şi procesul bugetar sunt:

 Menţinerea disciplinei fiscale solicită controlul cheltuielilor totale, cu cheltuieli


previzionate pe baza unor venituri estimate realist şi capacitatea de a stabili ţinte
fiscale care sa fie aplicate. Punctul de plecare în elaborarea bugetului trebuie să fie
pregătirea unui cadru macroeconomic şi fiscal.

 Alocarea resurselor conform prioritarilor guvernamentale operează la diferite


niveluri. Alocarea resurselor pe “domenii strategic” prin înţelegeri între ministere,
agenţii şi alţi titulari de buget pentru finanţarea celor mai bune din punct de vedere
al raportului cost-beneficii.

 Încurajarea furnizării serviciilor publice eficiente, în principal la nivel operaţional,


constă în înţelegerea necesitaţii de a implementa programele printr-un sistem de
management eficient şi eficace al banilor.

Aspecte politice

Disciplina fiscala şi alocarea resurselor în mod eficient este adesea împiedicata prin
numeroşii “pretendenţi” la buget, cum ar fi: grupuri de interese, legiuitori, ministere.
Fiecare dintre au preferinţe privind felul în care trebuie alocat bugetul, punând în felul
acesta presiune pe creşterea cheltuielilor.

Succesul în reformarea sistemului bugetar pentru îmbunătăţirea disciplinei fiscale şi


alocarea eficientă a resurselor depinde în mod fundamental de angajamentele politice
de a îndeplini aceste obiective.

2. CARE SUNT TRĂSĂTURILE CONTEXTULUI MACROECONOMIC

Într-o lume integrată, în care se manifestă globalizarea, convergenţa ţărilor europene


este atât necesară cât şi în beneficiul procesului, rezultat al unei noi economii globale. În
contextul în care politicile economice şi monetare influenţează decisiv schimburile
comerciale, dezvoltarea şi creşterea economică, autorităţile publice trebuie să
examineze regulile de prudenţă financiară care au fost ignorate în trecut. Se impun noi
restricţii în politicile bugetare ale statelor din Europa, ca cerinţe de bază legate de
adoptarea monedei unice.

 Într-o lume globală în care circulaţia informaţiilor, a capitalului şi a oamenilor devine


tot mai fluidă, orice exces va fi rapid sancţionat.

Administraţia centrală:

3
o este responsabilă pentru elaborarea, implementarea şi monitorizarea
politicilor macroeconomice;
o ia în considerare politicile bugetare locale şi regionale care pot avea un
impact serios asupra situaţiei macroeconomice a ţării şi monitorizează
evoluţia lor;
o stabileşte obiectivele şi mijloacele pentru atingerea lor;
o stabileşte limite privind autonomia financiară la nivel naţional, regional şi
local

 O temă crucială a politicilor macroeconomice este legată de implementarea politicilor


bugetare şi fiscale care să asigure sustenabilitatea dezvoltării economice. Din acest
motiv controlul privind datoria sectorului public şi deficitul anual constituie elemente
cheie în politicile economice. În tratatul de la Maastricht se stabilesc restricţii în ceea
ce priveşte deficitul anual, datoria cumulată şi rata inflaţiei, ca şi criterii de
convergenţă:
o un deficit anual total nu mai mare de 3% din PIB
o o datorie cumulată nu mai mare de 60% din PIB
o o rată a inflaţiei care să nu depăşească media celor trei ţări cu cea mai
mică rată a inflaţiei (EMS) cu mai mult de 1,5%.

 În contextul macroeconomic se face distincţie între cheltuielile curente şi cele de


capital, acestea din urmă fiind primele care trebuie reduse prin restricţiile fiscale
stabilite.

 Aspectele instituţionale şi schemele practice (utilizate sau în discuţie) pentru


coordonarea politicilor bugetare dintre autorităţile centrale şi locale.
o autorităţile locale cunosc mai bine decât cele centrale nevoile şi
aşteptările cetăţenilor;
o relaţia directă şi apropiată dintre electoratul şi reprezentanţii locali este
considerată a fi un element care asigură eficienta şi eficacitatea
previzionării serviciilor publice locale – procesul de descentralizare;
o politicile de macro-stabilitate sau redistribuirea veniturilor între diferitele
zone ale ţării.

 O politică bugetară sănătoasă este fundamentală pentru creşterea economică.

Restricţii în Politicile Bugetare Naţionale

Guvernele impun restricţii la nivelul autorităţilor publice locale pentru realizarea


obiectivelor de politici macroeconomice pe care le-au stabilit. Aceste restricţii nu trebuie
să se considere ca fiind de neevitat. Dacă sunt considerate folositoare, trebuie să fie
proiectate şi implementate într-un mod care să minimizeze impactul asupra autonomiei
locale.

 Criterii de distribuire a poverii financiare prin răspundere limitată


o să fie clare şi obiective
o efortul financiar să fie cerut la nivel de stat să fie egal împărţit între
administraţia centrală şi autorităţile publice locale şi regionale
o administraţia centrală nu trebuie să ceară autorităţilor publice locale şi
regionale să facă eforturi pe care ea nu este capabilă să le facă

4
 Când decizia este luată ca la nivel naţional restricţiile financiare definite trebuie să fie
împărţite de către diferitele autorităţi, împărţirea poverii financiare trebuie să se
bazeze pe:

o solida cunoaştere a situaţiei economice/financiare şi a ţintelor respectivelor


autorităţi publice, în principal printr-un sistem de monitorizare şi informaţional,
studii de impact şi analize economice;
o scopuri clar definite;
o discuţii, chiar negocieri între diferitele autorităţi (importante pentru evitarea
impunerii răspunderii limitate la nivelul autorităţilor publice locale şi
regionale, afectând autonomia locală).

 Autorităţile publice locale trebuie să-şi asume responsabilitatea pentru deciziile lor.
Măsurile luate pot fi justificate prin nevoia de a se asigura politici macroeconomice
solide ori pentru contracararea dificultăţilor financiare sau situaţii specifice de
urgenţă ca să protejeze contribuabilul local.

 Flexibilitatea răspunderii limitate


o Sistemul trebuie să fie protejat, să facă posibilă adaptarea restricţiilor la
situaţia diferitelor autorităţi locale.

3. CARE ESTE IMPORTANŢA DOCUMENTELOR BUGETARE

Informaţiile bugetare prezentate spre aprobare parlamentului trebuie să includă


elementele necesare pentru analiza politicilor fiscale şi impactul lor viitor. Aceste
documente sunt:
o Proiecţia macroeconomică şi fiscală pe termen mediu
o Declaraţie privind obiectivele politicilor bugetare şi fiscale
o Declaraţie narativă a ministerului sau agenţiei care să explice activităţile
sectoriale ce se finanţează, obiectivele lor şi rezultatele estimate
o Veniturile şi cheltuielile estimate în mărimi brute chiar dacă, creditele
bugetare sunt calculate pe o bază netă. Aceste estimări trebuie să acopere
toate veniturile şi cheltuielile administraţiei centrale, inclusiv fondurile şi
conturile speciale, dacă este cazul
o Autorizaţii pentru angajamentele viitoare, dacă este cazul
o Finanţări din surse externe, nerambursabile şi împrumuturi
o Declaraţie a obligaţiilor privind garanţiile de stat la datoriile terţelor părţi şi o
estimare a plăţilor care se vor cere în cazul acestor garanţii în anul bugetar
o Declaraţie a riscurilor financiare majore identificate
o Declaraţie privind cheltuielile ocazionate de colectarea taxelor.

Informaţiile conţinute în buget furnizează:


o o imagine clară şi cuprinzătoare a bugetului indicând principalele obiective şi
priorităţi, informaţii esenţiale, rezumând de asemenea acoperirea factorilor extra-
bugetari cum ar fi datoriile;

5
o suficiente detalii pentru a permite verificarea alocaţiilor resurselor bugetare,
adecvarea resurselor evaluate în funcţie de obiective şi existenţa oricăror margini
ascunse sau bugete discreţionare neacoperite.

Importanţa acestor documente este dată de următoarele elemente:


o sunt surse de informare valoroase, utile inclusiv pentru dezbaterea publică
o permit identificarea organizaţiilor din cadrul administraţiei, responsabile pentru
managementul fiecărui element de cheltuială bugetară sau program
o asigură analiza adecvată a conţinutului şi oferă posibilitatea comparaţiei cu alte
autorităţi publice
o în cazul în care se foloseşte clasificaţia pe programe, programele pot fi de
asemenea integrate în prezentarea documentelor în conformitate cu
responsabilităţile fiecărei organizaţii privind managementul lor
În numeroase ţări bugetul este prezentat în secţiuni sau documente separate – anexe
bugetare, cum ar fi: bugetul curent, buget de dezvoltare, buget de asigurări sociale.
Nivelul de detaliere depinde de la o ţară la alta.

4. CARE ESTE DISTRIBUŢIA RESPONSABILITĂŢILOR

A) LA NIVEL CENTRAL

Şeful executivului
o Pregătirea proiectului de buget pentru a fi analizat de autorităţile alese;
o Explicarea situaţiei financiare curente şi a celei prognozate;
o Implementarea bugetului aprobat;
o Monitorizarea şi raportarea situaţiei bugetare pe parcursul anului fiscal

Ministerul de finanţe:
o gestionarea şi managementul banilor publici
o menţinerea disciplinei fiscale
o asigurarea compatibilităţii cu legea bugetului
o efectuarea controlului eficient asupra cheltuielilor bugetare
o pregătirea propunerii de buget
o monitorizarea şi controlul implementării bugetului
o are autoritatea de a regulariza standardele contabile, controlul financiar şi
procedurile de audit intern

Comitete interministeriale:
o sunt necesare să se ocupe de chestiunile ridicate de politicile
interdependente (ex. ocuparea forţei de muncă, protecţia mediului, etc.)
o să coordoneze politicile care sunt acoperite de mai multe ministere
o să se ocupe de problemele speciale (ex. problematicile regionale).

Ministere
o planificarea, managementul şi controlul bugetelor proprii
o definirea şi implementarea guvernamentală în domeniul lor

6
o dezvoltarea politicilor sectoriale şi a bugetelor lor în cadrul politicilor,
reglementarilor şi procedurilor emise de guvern
o elaborarea politicilor din portofoliul lor
o asigură eficienţa operaţională a prestării serviciilor publice, trebuind sa
acţioneze pentru îmbunătăţirea lor
o reducerea costurilor bunurilor şi serviciilor achiziţionate fără reducerea
calităţii serviciilor prestate

Conducătorii departamentului buget şi personalul din acest departament


o coordonator al procesului bugetar
o asigură respectarea calendarului procesului bugetar şi documentarea corectă
şi completă a acestuia
o elaborarea formularelor şi tabelelor necesare în procesul bugetar
o asistarea departamentelor în formularea indicatorilor de performanţă
o întocmirea instrucţiunilor pentru şefii de departamente, care să îi îndrume în
completarea formularelor de buget.
o verificarea corectitudinii completării formularelor de buget, depuse de către
şefii de departamente
o pregătirea estimărilor de venituri
o coordonarea activităţilor bugetare incluzând datele şi desfăşurarea întâlnirilor.

B) LA NIVEL LOCAL

Primarul, Preşedintele Consiliului Judeţean


o Pregătirea proiectului de buget pentru a fi analizat de autorităţile alese;
o Explicarea situaţiei financiare curente şi a celei prognozate;
o Implementarea bugetului aprobat;
o Monitorizarea şi raportarea situaţiei bugetare pe parcursul anului fiscal.

Conducătorii departamentului economic/buget şi personalul din acest departament


o elaborarea instrucţiunilor pentru şefii altor departamente şi instituţii
subordonate local
o analiza solicitărilor de finanţare
o fixarea obiectivelor bugetare, inclusiv a tuturor restricţiilor
o reconcilierea cererilor de finanţare cu veniturile aşteptate
o pregătirea recomandărilor pentru nivelurile ierarhice superioare
o asigură ca departamentele să nu depăşească bugetul aprobat; monitorizarea
permanentă a veniturilor şi a cheltuielilor.
o analizează cererile de transferare (virări de credite bugetare) a fondurilor
bugetare între departamente
o elaborează şi actualizează procedurile procesului bugetar
o pregătesc rapoarte cu privire la progresul implementării bugetului
o monitorizează activităţile departamentelor, pentru a preveni tendinţele
negative.

5.CARE ESTE IMPORTANŢA CREDITULUI BUGETAR

7
Creditul bugetar reprezintă autorizaţia legală dată autorităţilor publice de către
autoritatea legislativă pentru a angaja cheltuieli şi obligaţii în scopuri specifice; de obicei
sunt stabilite pentru o sumă limitată şi timp limitat.

Creditele bugetare pot fi clasificate în următoarele categorii:

• pe bază de obligaţii (de obligaţii) dă dreptul să se facă angajamente şi să se efectueze


plăţi în conformitate cu aceste angajamente, fără o limită predeterminată de timp. Aceste
credite bugetare nu sunt limitate la un an şi nu se folosesc pentru toate categoriile de
cheltuieli, pot fi folosite de exemplu pentru programele speciale (sunt folosite de ex. în
SUA).

• de numerar (de plăţi) conferă autoritatea de a efectua plăţi în numerar într-o perioada
de timp limitată, în general, în anul fiscal. Este cel mai răspândit. În principiu, aceste
credite bugetare definesc limita de plăţi în numerar care nu poate fi depăşită şi acoperă
plăţile datorate.
Obiectivele macroeconomice, cum ar fi deficitul de numerar sunt direct legate de
creditele bugetare.

• accrual-based (de angajamente) acoperă costurile totale ale operaţiunilor ministerelor


sau agenţiilor; cresc datoriile sau descresc activele. “Costul total” reprezintă bunurile şi
serviciile folosite sau consumate într-o perioadă. De aceea uzura fizică a activelor,
variaţiile stocurilor şi a datoriilor se adaugă la plăţile existente pentru calcularea costului
total al programelor. Sunt folosite în foarte puţine ţări (Noua Zeelandă, Australia, Marea
Britanie).

În unele ţări, (ex. Franţa) există trei categorii de credite bugetare:


- limite obligatorii de cheltuieli
- estimări aproximative care sunt doar indicative (depind de factori
externi care nu sunt sub control guvernamental)
- provizorii (ex. ajutoare). Acestea au limite de cheltuieli, dar executivul
este autorizat să transfere fonduri din rezerve în cazul în care se
depăşesc.

Creditele bugetare stabile au produs în trecut cele mai mari probleme de deficit de
numerar în multe ţări. Implementarea lor în ţări care nu au tradiţie în folosirea lor poate
să reprezinte un mare risc legat de disciplina fiscală şi pot fragmenta procesul decizional
prin tentaţia guvernanţilor de a plasa unele programe în afara bugetului. Definirea
limitelor de cheltuieli curente şi personal prezintă un avantaj decisiv, încurajează
stabilirea unor ţinte bugetare corespunzătoare, obligă guvernul să definească riguros
măsurile bugetare care să fie conforme cu resursele totale disponibile pentru a fi
cheltuite.

În ţările în tranziţie toate cheltuielile trebuie să fie corespunzătoare bugetului anual şi


toate creditele bugetare (excepţie poate fi dobânda) trebuie definite ca limite de numerar
anuale. Aceasta necesită o previziune precisă şi o atentă analiză. În paralel, trebuie
inclusă o rezervă pentru cheltuieli neprevăzute pentru finanţarea creşterii neaşteptate a
cheltuielilor curente.

8
6. CARE ESTE SCOPUL SERVICIILOR PUBLICE

Serviciile publice la nivel local implică utilizarea unor resurse financiare considerabile,
care tind să crească pentru a asigura cererea.
Cererea de servicii este în creştere din două motive:
o cantitativ
 apar noi nevoi, sau altele solicită o importanţă mărită
 numărul utilizatorilor creşte
o calitativ
 beneficiarii doresc îmbunătăţirea şi diversificarea serviciilor

Rezultatele obţinute – servicii oferite cetăţenilor – nu sunt neapărat proporţionale nici cu


efortul financiar nici cu angajamentele autorităţilor.
Creşterea constrângerilor financiare şi a atenţiei cetăţenilor pentru utilizarea resurselor
publice implică luarea de măsuri necesare pentru atingerea unui nivel optim de
performanţă a serviciilor.

Motive care justifică evaluarea performanţei serviciilor publice locale

- optimizarea managementului (efortului)


o pentru a alege cele mai potrivite strategii în termeni de diversitate,
dimensiune şi calitate a serviciilor
o pentru a evalua nevoile şi reacţiile beneficiarilor dacă serviciile răspund
aşteptărilor lor

- permit decidenţilor să îmbunătăţească controlul şi să adopte cele mai potrivite decizii


de implementare a politicilor pentru care sunt responsabili
o presupune un control atât ex-ante (indicatori privind ţintele şi obiectivele) cât
şi ex-post (sistem de evaluare a performanţelor obţinute)
o pot decide asupra opţiunilor privind serviciile publice

- asigura transparenţa acţiunilor autorităţii locale


o cetăţenii sunt informaţi despre scopuri, costuri şi rezultate ale serviciilor
publice

Performanţa aplicabilă la serviciile publice locale

Logica competiţiei
- există organizaţii private care pot presta aceleaşi servicii realizate la un nivel cost-
beneficii ridicat şi cu o calitate indispensabilă
- se aplică acelor servicii la care alocaţiile financiare sunt limitate (învăţământ,
sănătate, cultură, etc.)
- între municipalităţi din aceeaşi regiune sau din zone diferite

Logica socială
- pericolul justificării unor servicii doar prin cost – beneficii
- serviciile publice trebuie să răspundă interesului public

Trebuie să se asigure cel mai bun echilibru între logica competiţiei şi logica socială, de
aceea criteriul cost – beneficii şi solidaritate socială trebuie să fie conciliate.

9
7. CE ESTE ŞI DE CE ESTE IMPORTANT MODELUL INTRĂRI – IEŞIRI ÎN
ABORDAREA PROCESULUI BUGETAR PE BAZA PERFORMANŢELOR

Modelul Intrări – Ieşiri permite înţelegerea naturii tuturor activităţilor, atât a serviciilor
publice ca întreg, cât şi a unor activităţi.

Intrări Proces Ieşiri Rezultate


Fonduri Activităţi Bunuri şi servicii, ori Rezultatele
Valoarea Proceduri, sarcini grupe de servicii, serviciilor publice
monetară sau prin care intrările exprimate cantitativ şi sunt măsurate prin
cantitatea sunt transformate în calitativ diferite date
resurselor ieşiri Ieşirile reprezintă statistice
consumate în serviciile publice; (comparate cu
proces pentru Ieşirile reprezintă ţintele propuse)
obţinerea “performanţa”
rezultatelor

Pe baza modelului Intrări – Ieşiri factorii de decizie şi managementul au posibilitatea să


identifice într-o manieră corectă resursele specifice necesare fiecărui serviciu public
pentru obţinerea rezultatelor.

Intrările: Măsoară şi explică valoarea resurselor financiare, umane, materiale care


trebuie să se folosească pentru un serviciu public specific sau un program. În mod
tradiţional, bugetul defineşte doar alocaţiile de resurse.

Proces: Acesta reprezintă “sistemul de management”, utilizând diferite tipuri de control


intern, atât financiar cât şi alte proceduri specifice de control.

Ieşiri: Intermediare sau finale, care măsoară şi explică rezultatele principale ale
serviciilor publice şi realizările, exprimate cantitativ, folosind indicatori de măsurare a
performanţei. Rezultatele pot fi de exemplu: îmbunătăţirea abilităţilor de citire la şcoala
primară; îmbunătăţirea siguranţei publice sau a sănătăţii publice, etc.

Uneori, este dificil să se găsească cei mai potriviţi indicatori de performanţă. În


asemenea situaţii, este util să se identifice unele informaţii explicative. Acestea includ
o serie de date relevante pentru performanţa serviciului şi impactul său. Aceste date
descriu contextul în zona serviciului şi oferă managerilor programului ocazia să explice
nivelul de performanţă şi orice posibile circumstanţe atenuante.

Bugetul tradiţional nu defineşte şi explică ieşirile şi rezultatele.

10
PLANIFICAREA FUNDAMENTATĂ A EXECUŢIEI BUGETARE
Următoarea schemă cuprinde procedurile (metodele) de planificare bugetară a sectorului public:
Identificarea problemelor sociale Cuantificarea nevoilor
CUI Societatea cu schimbările Cărei pături sociale şi de ce este
(pentru intervenite în economie; indicată asigurarea serviciilor, care
cine) cuantificarea schimbărilor şi este costul acestora? (Gratuit, prin
cerinţelor în domeniul serviciilor rate, integral sau combinat)
publice
Învechirea nevoilor existente –
cerinţe noi

Ce dorim să Motivarea fundamentală


obţinem a execuţiei
CE Care este scopul În funcţie de
principal pe care caracteristica problemei,
vrem să-l obţinem TERVEZÉS care subsistem din
prin finanţare Guvernare administraţie asigură o
publică? bună motivare în
Ce să conţină
Planificare realizarea problemelor
serviciile?

Condiţii pentru Finanţare - Realizarea metodei de


CUM asigurarea serviciilor  Este necesară alocare bugetară
-
 Ce fel de sistem finanţarea publică? Identificarea nivelului din
?
organizatoric, cu administraţie (centrală,
 Este posibilă auto-
ce condiţii regională, locală)
finanţarea?
obiective şi Ce fel de metodă de
 Finanţarea mixtă alocare motivează o bună
personale poate poate fi posibilă? derulare a problemelor?
îndeplini aceste
cerinţe
 Prin motivare
profesională

Cu elementele prezentate în schemă şi cu următoarele procese se poate asigura o


guvernare optimă.
1. Răspunsurile pentru întrebările aflate în schemă trebuie formulate de către
administraţie, prin prezentarea mai multor variante. Întocmirea şi prezentarea
corectă a nevoilor bugetare este în strânsă legătură cu definirea surselor alocate.
2. Organele de decizie politică sunt cele care decid, prin verificarea avantajelor şi
dezavantajelor, care din variantele de realizare sunt admise ca lege.
3. Administraţia publică, prin consens politic pregăteşte proiectul de lege.
4. Parlamentul defineşte legea.
5. Administraţia pregăteşte aplicarea acesteia.
6. În legea bugetului se introduc indicatori calitativi şi cantitativi.

11
7. Administraţia publică, prin prerogativele legale asigură distribuirea fondurilor spre
destinaţie.

BUGETUL – PRINCIPII, COMPETENŢE ŞI RESPONSABILITĂŢI, CALENDAR,


CLASIFICAŢIE BUGETARĂ

[Sursa: Legea 500/2002 şi 314/2003]

Principiile bugetare aşa cum derivă din Legea 500/2002 sunt:


 Principiul universalităţii
 Principiul publicităţii
 Principiul unităţii
 Principiul anualităţii
 Principiul specializării bugetare
 Principiul unităţii monetare

Calendarul bugetar

Elaborarea indicatorilor macroeconomici


Art. 31. - Indicatorii macroeconomici şi sociali prevăzuţi la art. 28 lit. a), pentru anul
bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani,
vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent. Aceşti
indicatori vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar.
Limitele de cheltuieli
Art. 32. - Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului, până la data de 1 mai,
obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează
proiectul de buget şi următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe
ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai
şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra
principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice.
Scrisoarea-cadru
Art. 33. - (1) Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite,
până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul
macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de
elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
(2) În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor
de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului
Finanţelor Publice.

12
Până la data de 15 iunie Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor
principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării
proiectelor de buget.
Propunerile bugetare ale ordonatorilor principali de credite
Art. 34. - (1) Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a
fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de
buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de
cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, comunicate potrivit art. 33, însoţite de
documentaţii şi fundamentări detaliate.
(2) Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele
proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.
(3) Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de
transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.
(4) Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu
ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de divergenţă hotărăşte
Guvernul.
(5) Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate potrivit prevederilor alin. (4),
se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
Transmiterea proiectului de buget la Guvern şi Parlament/Raportul anual la
buget
Art. 35. - (1) Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor
bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30
septembrie a fiecărui an.
(2) Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia
macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi
strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
(3) Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a
Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu.
(4) După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget,
prevăzute la alin. (1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până
la data de 15 octombrie a fiecărui an.
Aprobarea bugetului de către Parlament
Art. 36. - (1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole,
subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de
credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni
multianuale.
(2) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare
pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.
Procesul bugetar în cazul neaprobării bugetului de către Parlament

13
Art. 37. - (1) Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul
anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din
prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic
justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele
propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din
anul precedent.
(2) Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de
1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în
limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.

TIPURI DE FINANŢARE - BUGETUL INSTITUŢIILOR PUBLICE


Finanţarea instituţiilor publice
- Instituţii publice finanţate integral de la buget
- Instituţii publice subvenţionate de la buget
- Instituţii publice finanţate integral din venituri proprii
- Instituţii publice autonome
- Instituţii publice subordonate
a. Instituţiile publice finanţate integral de la buget
Primesc finanţarea sub forma deschiderilor de credite bugetare. Pentru ordonatorii
principali de credite finanţarea se deschide de către Ministerul Finanţelor Publice
(deschiderea de credite bugetare se face global pentru toate instituţiile din subordine).
Ordonatorii secundari/terţiari de credite primesc finanţarea de la ordonatorii superiori de
credite. Creditele bugetare primite reprezintă plafoanele maximale ce pot fi cheltuite.
Creditele bugetare se deschid distinct pe fiecare capitol de cheltuială (domeniu) şi pe
fiecare titlu de cheltuială (tip de cheltuială). Bugetul instituţiilor publice finanţate integral
de la buget are doar parte de cheltuieli deoarece aceste instituţii nu încasează venituri.
Eventualele venituri accidentale (inclusiv donaţiile şi sponsorizările) se vireazaă la
bugetul de la care se finanţează instituţia. Daca este cazul, cu sumele virate la buget se
pot majora cheltuielile. Exemple de instituţii publice finanţate integral de la buget:
Ministerele, Senatul, Camera Deputaţilor, Administraţia Prezidenţială, Unităţile militare,
Prefecturile, Tribunalele, Primăriile, Şcolile.
b. Instituţiile publice subvenţionate
Aceste instituţii au venituri proprii (din prestări de servicii specifice) insuficiente pentru
asigurarea finanţării, în consecinţă primesc în completare subvenţii. Subvenţiile
neutilizate la sfârşitul anului se restituie instituţiei publice care a acordat subvenţia
(ordonatorului superior de credite). Exemple de instituţii publice subvenţionate: Teatre,
Muzee, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor,
Institutele de Medicină Legală.
c. Instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii
Sunt instituţii publice care îşi acoperă integral cheltuielile din veniturile proprii încasate.
În cazul în care acestea nu sunt subordonate unei alte instituţii, poartă denumirea de

14
“instituţii publice autonome”. Sumele încasate din prestări de servicii ramân la dispoziţia
lor (inclusiv de la un an la altul). În cazul instituţiilor publice de subordonare locală, la
sfârşit de an excedentul poate fi preluat la bugetul local. Exemple de instituţii publice
autonome: Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, Comisia
Naţională a Valorilor Mobiliare, Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci, Inspectoratul de
Stat în Construcţii, Spitalele, Univeristăţile publice.
d. Activităţi finanţate integral din venituri proprii
Instituţiile publice finanţate integral de la buget pot organiza anumite activităţi finanţate
integral din venituri proprii dacă identifică o astfel de activitate generatoare de venituri
previzibile. Această activitate este bugetată separat, iar veniturile şi cheltuielile sunt
derulate în conturi separate la trezorerie. Exemple de activităţi finanţate integral din
venituri proprii: Cantina unei şcoli, Internatul unui liceu, Activitatea de cercetare finanţată
din competiţii la un institut de cercetări, Editarea unei reviste de specialitate de către o
instituţie publică.

BUGETUL - ABORDARE STRATEGICĂ, ABORDĂRI TOP-DOWN ŞI BOTTOM-UP,


MODELUL INPUT-OUTPUT

Sursa: Service Smart Book - Self-Assessment Toolkit for Public Services, Final Draft No.
O1, 30. Nov 2OO4, Prepared by Susanna Kassó, STTA, IGE Ltd.

Terminologie:
Elementele de intrare (input-urile) sunt bani, bunuri, personal, timp de lucru şi
proceduri utilizate pentru a produce bunuri şi/sau servicii. Input-urile includ resurse
dedicate sau consumate în oderirea de servicii publice.
Activităţile sau procedurile sunt ceea ce personalul execută cu elementele de intrare
pentru a-şi atinge misiunea în oferirea serviciului. Activităţile includ strategii, tehnicişi
tipuri de tratament (execuţii) care includ metodologiile serviciilor publice.
Elementele de ieşire (output-uri) sunt bunuri sau servicii prin ele însele. Acestea sunt
privite în acelaşi mod ca şi produsele sau serviciile din sectorul privat. Conducerea
executivă este responsabilă pentru livrarea elementelor de ieşire, care pot fi definite în
termeni de cantitate, calitate, cost şi, acolo unde este relevant, locaţie şi dispunere în
timp. Aceasta nu înseamnă că departamentele nu sunt interesate de efectele
elementelor de ieşiere în planificarea serviciilor ce vor fi oferite. Importanţa elementelor
de ieşire rezidă din inteţia de a conduce la un beneficiu intenţionat legat de populaţia
ţintă.
Efectele elementelor de ieşire (outcomes) sunt beneficii sau modificări pentru indivizi
sau populaţie pe parcursul sau după participarea la activităţile (programul) serviciilor
publice. Aceste sunt influenţate de elementele de ieşire. Elementele de ieşire pot fi
legate de comportament, priceperi, abilităţi, atitudine, valori, condiţii sau alte atribute.
Acestea sunt ceea ce cetăţenii gândesc, ştiu sau fac, sau cum se manifestă sau care
este condiţia lor.
Consideraţii:
 Atunci când concetrarea este exclusivă asupra elementelor de intrare, nu există
motive pentru căutarea unei mai bune performanţe. Concentrarea asupra
elementelor de ieşire şi asupra efectului acestora denotă îmbunătăţire
performanţei.

15
 Decidenţii sunt responsabili pentru alegerea elementelor de ieşire care vor
conduce la efectele dorite.
 Întrucât elementele de ieşire sunt mai uşor de măsurat decât efectele acestora,
este mai uşor de evidenţiat responsabilitatea executivului în livrarea serviciilor
propuse. Această abordare simplifică evaluarea preţului serviciilor în maniera
tranzacţiilor de piaţă.
 Este necesară luarea în consideraţie a standardelor de calitate care descriu
nivelul calităţii de atins în livrarea serviciului. Într-un sistem bazat pe performanţă
este necesară monitorizarea cantităţii şi calităţii elementelor de ieşire, ca şi
măsurarea rezultatelor elementelor de ieşire.
 Îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii guvernării implică două elemente esenţiale
de management: planificarea strategică şi măsurarea performanţei.
 Atunci când managementul devine interesat de performanţă şi măsurare, acesta
stabileşte că succesul şi performanţa sunt imperative, iar ceea ce se măsoară va
fi realizat. Măsurarea permite decidenţilor politici să distingă între succesul şi
eşecul politicilor.
 Modelul input-output contribuie la înţelegerea naturii tuturor activităţilor, fie a
serviciului public în ansamblu, fie doar a unor activităţi sub-componente.

Modelul Input-Output

Pe baza modelului input-output decidenţii şi managementul pot identifica elementele de


încărcare cu activităţi pentru fiecare tip de serviciu public într-o manieră potrivită.
Elemente de intrare (Input-uri): măsurarea şi raportarea volumului resurselor, fie
financiare fie altele (în special personal) care au fost utilizate pentru un serviciu sau
program specific. În mod tipic, bugetul tradiţional defineşte numai alocarea elementelor
de intrare.
Procese: Acesta este domeniul sistemelor de management, folosind diferite tipuri de
control intern, fie financiar fie control procedural.

16
Elemente de ieşire (Outcomes): Intermediare sau finale, măsoară şi raportează
rezultatele cheie ale politicilor serviciilor publice şi atingerea acestora, exprimate
cantitativ şi folosind indicatori de măsurarea performanţei.
Bugetele tradiţionale nu definesc şi nu raportează asupra elementelor de ieşire şi aupra
efectelor acestora.
Unele dintre raţiunile pentru care măsurarea performaţei a devenit un instrument
esenţial de management în sectorul public sunt:
 Abilitatea de concentrare asupra misiunii centrale şi competenţelor
 Impilcare şi angajare civică ridicată
 Ameliorarea eficienţei şi responsabilităţii
 Mandate mai eficiente şi controlul calităţii
 Discuţii politice cu baza informaţională asigurată

PLANIFICARE STRATEGICĂ

TERMINOLOGIE
Definiţia planificării strategice: Procesul de determinare a obiectivelor pe termen lung
şi de identificare a celei mai bune abordări pentru atingerea obiectivelor respective.

Problemele strategice sunt problemele fundamentale pe care organizaţia trebuie să le


rezolve în atingerea misunii sale şi deplasarea spre ţintele viitoare stabilite.
Misiunea. Misiunea este sinonimă cu declaraţia misunii şi include trei concepte majore:
1. Scopul ("de ce există această oragnizaţie?"); 2. Obiectul, activităţile în care se implică
organizaţia pentru atingerea scopului; şi 3. o declaraţie a valorilor organizaţiei ce
conduce la realizarea misiunii.

Viziunea, concept global, imagine a îndeplinirii cu succes a misiunii şi scopului


organizaţiei.

Obiective strategice - reperele pe care organizaţia ţinteşte să le atingă şi care derivă


din problemele strategice. Acestea transformă problemele strategice în obiective de
performanţă strategică cu impact la scara întregii organizaţii.

Plan de acţiune. Cadrul ce defineşte modul în care atingem nivelul dorit, paşii necesari
atingerii obiectivelor strategice.

Implicarea top managementului este esenţială pentru succes. Principiul director în


participarea la procesul planificării strategice este acela conform căruia fiecare
participant care contribuie la execuţia planului trebuie să aibă o contribuţie la definirea
acestuia.
Planificarea strategică este utilă numai dacă sprijină gândirea strategică şi conduce la
management strategic. Gândirea strategică constă din următoarele elemente:
 Formularea misiunii viitoare a organizaţiei în lumina schimbărilor factorilor
externi

17
 Dezvoltarea unei strategii competitive pentru atingerea misiunii
 Crearea unei structuri organizaţionale care va asigura distribuirea resurselor
pentru realizarea cu succes a strategiei competitive

Planificarea strategică de succes:


 Conduce la acţiune
 Construieşte o viziune partajată bazată pe valori
 Este un proces inclusiv şi participativ bazat pe proprietate partajată
 Acceptă responsabilitatea în faţa comunităţii
 Este concentrată spre exterior şi sensibilă la mediul organizaţiei
 Este parte a managementului eficient.

Procesul demarează cu o viziune clară a ambiţiilor de atins, potenţialul şi strategiile


necesare.
Planificarea strategică se referă mai puţin la deciziile viitoare şi mai mult la impactul
viitor şi conscinţele deciziilor curente
Este foarte important să ne amintim atunci când identificăm scopuri, obiective, programe
şi proiecte că acestea trebuie să se bazeze pe realităţile economiei locale şi capacităţile
actorilor implicaţi, aşa cum sunt ele identificate de analiză.
Procedurile de planificare şi cursul activităţilor sunt importante. Alăturat prezentăm un
exemplu în şapte paşi ca şi cadru general:
Pasul 1: Mobilizarea procesului de planificare. Acest pas depinde esenţial de obţinerea
implicării formale a top managementului şi formarea comitetului de planificare.

Pasul 2: Scanarea mediului şi definirea bazei de pronire. Categoriile importante de


informaţii necesare la scanarea mediului sunt: infomaţii demografice, economice, climat
de investiţii, infrastructură. O componentă esenţială este reprezentată de analiza SWOT.

Pasul 3: Stabilirea cadrului de planificare strategică. Aceast pas implică: definirea


viziunii strategice; starea planurilor strategice; selectarea zonei de planificare şi a
perioadei; selectarea tipurilor de servicii publice ce vor fi acoperite; definirea nivelurilor
serviciilor pentru fiecare serviciu public selectat; definirea problemelor cheie; stabilirea
scopurilor şi obiectivelor.

Pasul 4: Identificarea şi evaluarea opţiunilor. Există două niveluri, şi anume: cadrul


general şi principalii beneficiari ai serviciilor publice. Pentru fiecare dintre acestea sunt
identificate şi evaluate: cadrul instituţional; sustenabilitatea financiară; participarea şi
gradul de cunoaştere.

Pasul 5: Dezvoltarea strategiei. Acesta include: natura strategiei; obţinerea consensului;


definirea strategiei; pregătire şi finalizarea strategiei.

Pasul 6: Pregătirea planului de acţiune. Aspectele acestei etape includ: natura planului
de acţiune; studii de pre-fezabilitate; pregătirea planului de acţiune; pregătirea planului
de investiţii; obţinerea aprobării formale.

18
Pasul 7: Implementarea planului strategic. Acest pas presupune: deplasarea de la
planificare la implementare; revizuirea şi actualizarea planului; monitorizarea
performanţei.

Strategia trebuie adaptată permanent pentru a răspunde la modificările mediului.


Revizuirile trebuie să includă elemente de răspuns unrmătoarelor întrebări:
 Este analiza SWOT încă validă sau circumstanţele s-au modificat?
 Există mai multe informaţii disponibile care pot modifica viziunea asupra
problemelor?
 Sunt necesare modificări ale viziunii, scopului sau obiectivelor pentru a reflecta
modificările circumstanţelor?
 Ating programele şi proiectele nivelurile proiectate? Dacă nu, ce trebuie
întreprins?
 Au fost atinşi indicatorii de performanţă? Dacă nu, de ce?
 Care sunt modificările necesare de efectuat? (Trebuie modificaţi indicatorii? Este
necesară mai multă acţiune la nivelul programelor şi proiectelor? Ar trebui
modificate programele şi proiectele?)

19
BUGETUL - METODOLOGII DE PREGĂTIRE A BUGETELOR, PLANIFICAREA
ANUALĂ ŞI MULTI ANUALĂ, BUGETUL ŞI CETĂŢENII

Avantaje şi dezavantaje ale sistemelor de fundamentare ale bugetului curent

Bugetul pe capitole
Avantaje:
 Foarte bine cunoscut – s-ar putea ca membrii conducerii să nu dorească să schimbe
acest sistem, din teama că vor primi mai puţine informaţii.
 Cu cât cheltuielile sunt mai detaliate, cu atât mai mare este controlul conducerii
asupra departamentelor.
Dezavantaje
 Oferă informaţii doar cu privire la resursele utilizate pentru a furniza serviciile publice
– dar, nu oferă informaţii cu privire la ce s-a realizat în urma utilizării acelor resurse.
 Cu cât capitolele sunt mai detaliate, cu atât conducerea are mai puţină flexibilitate.
 Gradul de detaliere poate fi obositor pentru cetăţeni, sau foarte greu de înţeles, dacă
ţinem seama de termenii şi de codurile de clasificare utilizaţi.
 De obicei, este bazat pe o abordare extensivă (de creştere a cheltuielilor). Cheltuielile
anului trecut stau la baza fundamentării celor prezente, cu ajustările care reflectă
inflaţia, cererea crescută sau nivelul mai bun al serviciilor furnizate. Metoda extensivă
nu priveşte reducerea costurilor, păstrând acelaşi nivel al serviciilor, sau măsura în
care serviciile furnizate corespund nevoilor curente.

Bugetul pe programe
Avantaje:
 Îmbunătăţeşte calitatea şi costurile serviciilor oferite, în comparaţie cu costurile
resurselor (serviciilor) achiziţionate (buget pe capitole).
 De obicei include şi indicatori de performanţă cu privire la rezultate.
 Oferă conducerii o flexibilitate în a atinge „ţinta nivelului de servicii”, prin orice căi (de
exemplu, nu este limitat de structura bugetului pe capitole), atât timp cât acestea
rămân în limitele bugetului alocat.
Dezavantaje:
 Complexitate mai mare.
 Orientat spre analiză şi muncă birocratică de birou.
 Poate intensifica conflictele, deoarece în cazul în care un serviciu este extins, altul
trebuie să fie redus. De exemplu, pentru ca numărul patrulelor de poliţie să crească
cu 5 %, în vederea creşterii siguranţei cetăţenilor, s-ar putea să fie reduse cu 30 %
oportunităţile pentru copii de a juca fotbal.

Bugetul pe bază de performanţă


Avantaje:
 Îmbunătăţeşte eficienţa programelor.
 Permite evaluarea mai bună a rezultatelor operaţiunilor programului.
 Oferă, membrilor conducerii şi cetăţenilor, informaţii mai bune privind calitatea
serviciilor.
Dezavantaje:

20
 Creşte complexitatea; se cer mai multe informaţii.
 Concentrează atenţia asupra eficienţei şi eficacităţii, însă nu răspunde la întrebările
fundamentale cum ar fi: dacă un program este necesar sau nu, sau cum să se aloce
mai bine resursele limitate între programe concurente.

Buget pe baza zero


Avantaje:
 Permite membrilor conducerii să stabilească dacă un program este necesar, sau să
aleagă între diversele niveluri de servicii.
 Propunerile sunt priorităţile determinate.
 Sunt finanţate activităţi discreţionare, în funcţie de scopurile şi obiectivele consiliului.
 Identifică nevoile nesatisfăcute.
Dezavantaje:
 Creşte complexitatea, se cer mai multe informaţii.
 Poate genera un conflict între programele concurente.
 Şefii departamentelor refuză să dea informaţii cu privire la estimările costurilor pentru
nivelul minim al serviciilor, deoarece, făcând aceasta, s-ar putea să atragă reducerea
serviciilor lor, atunci când este necesar să se realizeze economii.

Bugetul pe bază de ţintă / scop


Avantaje:
 Se cer mai puţine informaţii, există mai puţine posibilităţi de conflict.
 Propunerile sunt priorităţile determinate.
 Sunt finanţate activităţi discreţionare, în dependenţă de scopurile şi de obiectivele
consiliului.
 Identifică nevoile nesatisfăcute.
Dezavantaje:
 Fundamentarea bugetului pentru serviciile curente este, într-o oarecare măsură,
subiectivă.

COMUNICAREA CU CETĂŢENII

CĂI DE COMUNICARE CU CETĂŢENII

Buletine de informare
O cale comună de comunicare cu cetăţenii este reprezentată de buletinele de
informare, care sunt trimise spre cetăţeni de câteva ori pe an.
Elemente legate de conţinutul şi designul buletinelor de informare:
 Cine este responsabil de degin şi editare?
 Care este frecvanţa producerii buletinelor de informare?
 Există personal şi echipamente disponibile?
 Cine produce conţinutul?
 Va exista un mesaj regulat transmis în fiecare număr?

21
Transmisiuni media
Calea cea mai folosită este transmisiunea TV. Formele pot fi reprezentate de
emisiuni speciale dedicate şi transmise în mod regulat sau înregistrări
retransmise continuu prin reţelele de cablu TV.
Televiziunile locale pot fi folosite pentru:
 Diseminarea de informaţii specifice legate de probleme sau evenimente
 Educarea cetăţenilor legat de funcţiile şi serviciile instituţiilor
 Solicitarea contribuţiei cetăţenilor
 Ameliorarea interacţiunii dintre cetăţeni şi instituţii
 Permite televizarea unor întâlniri sau activităţi importante şi de interes pentru
cetăţeni
Site-uri internet
Spre deosebire de primele două categorii menţionate anterior, şi care sunt
unidirecţionale şi orientate spre cetăţeni, paginile de web permit comunicarea
interactivă şi multi-direcţională.
E-government poate fi definit ca livrarea de informaţie publică, bunuri şi servicii
folosind tehnologia. Pentru că e-government este deschis 24 de ore zilnic,
serviciile sunt convenabile, cost-effective şi disponibile unui public mai larg.
Sistemul de funcţionare 24/7 nu lărgeşte numai opţiunile şi volumul accesului la
servicii, dar reduce considerabil volumul de resurse şi personal implicat în
oferirea respectivelor servicii. Una dintre obligaţiile pe care le induce comunicare
prin intermediul internet este dată de faptul că după introducere platformei de
comunicare, aceasta trebuie actualizată şi menţinută în mod permanent pentru a
putea fi eficace şi eficientă.

BUGETAREA MULTIANUALĂ

OBIECTIVE ŞI ASPECTE GENERALE

În general, estimările multianuale sunt derulate de-a lungul fiecărui an. Primul an este pe
deplin consistent cu bugetul anual, în timp ce estimările de cheltuieli pentru anii următori
sunt indicative. Perioada de planificare este, de obicei, de trei până la cinci ani. În timp
ce în unele state pregătirea estimărilor multianuale a devenit parte integrantă a formulării
bugetului anual şi este privită ca un instrument cheie în controlul cheltuielilor, în alte
state estimările multianuale oferă doar informaţii orientative pentru decidenţii politici.

Literatura legată de bugete descrie aceste abordări folosind diferiţi termeni, ca:
“planificarea cheltuielilor şi prognoze” şi “bugetare multianuală”. Prognozarea implică
estimarea viitoarelor resurse bugetare şi necesarul de cheltuieli, în timp ce planificarea
implică formularea de obiective şi politici. În principal, obiectivul „planificării cheltuielilor
şi prognozei” pe termen mediu este acela de creştere a disciplinei cheltuielilor bugetare.
Aceasta implică interacţiunea dintre următorii factori:

22
 Stabilirea obiectivelor de politică fiscală şi declararea explicită a modului în care
guvernul va atinge aceste obiective pe parcursul unui număr de ani; aceste
obiective pot fi traduse în plafoane de cheltuieli.
 Oferirea de informaţie mai precisă asupra costurilor pe termen mediu a politicilor
de cheltuieli existente. Aceasta relevă în mod frecvent faptul că sunt disponibile
resurse extrem de limitate (dacă acestea există) dacă obiectivele politicii fiscale
trebuie atinse. Foloseşte la impunerea auto-disciplinei miniştrilor în propunerea
de noi cheltuieli şi la semnalizarea guvernului spre decizii politice care ar trebui
adoptate imediat pentru atingere obiectivelor fiscale viitoare.
 Oferirea unui spaţiu mai larg modificărilor de politică bugetară cu implementare
pe o perioadă mai mare de un an şi oferirea de instrumente de supervizare a
implementării.
 Clarificarea implicaţiilor bugetare ale deciziilor politice recente asupra bugetelor
viitoare, ale căror cheltuieli ar putea fi insuficient reflectate de bugetul curent.
Aceasta acoperă: costurile recurente viitoare ale proiectelor de investiţii de
capital ale guvernului; programe ce produc efecte mai târziu pe parcursul anului
bugetar şi deci nu reflectă iniţial costurile integrale; programe al căror impact
asupra cheltuielilor va creşte în viitor ca urmare a lansării acestora; angajamente
politice al căror impact fiscal nu este imediat, dar care va fi reflectat în bugete
viitoare.

Adiţional, oferirea de bugete de finanţare indicative spre agenţii contribuie, de


asemenea, la îmbunătăţirea performanţei operaţionale prin creşterea predictibilităţii
finanţărilor şi promovarea unor indicaţii clare despre nevoile de economii viitoare.

Cadrul de bugetare pe termen mediu

În principiu, pentru asigurarea predictibilităţii, estimările multianuale trebuie divizate pe


agenţii şi programe. Oferirea de niveluri de finanţare indicative la nivelul agenţiilor sau
programelor are marele avantaj de a încuraja agenţiile pe o perioadă multianuală de a-şi
adapta programele la plafoanele de cheltuieli.
Setul de estimări de cheltuieli agregate cuprinde cadrul de cheltuieli pe termen mediu,
care la rândul său se constituie în parte a cadrului bugetar pe termen mediu, care
include:
 Proiecţii ale veniturilor pe categorii economice largi;
 Estimări ale cheltuielilor care trebuie să prezinte cel puţin: proiecţii ale
cheltuielilor pe funcţii largi şi/sau zone strategice, distingând cheltuielile de
capital de cheltuielile curente; proiecţii ale celor mai semnificative alocaţii pe
programe; şi proiecţii ale costurilor viitoare ale proiectelor/programelor de
investiţii de o talie semnificativă. Aceste evaluări ale cheltuielilor trebuie să
acopere toate cheltuielile guvernamentale, dar şi activităţile cu prioritate redusă
pot fi agregate dacă acest lucru apare ca necesar;
 Proiecţii ale altor agregări fiscale.

Aspecte centrale ale bugetării multianuale

Baza politică a cheltuielilor


În principiu, estimările multianuale trebuie să prezinte:
 (1) Nivelul curent al cheltuielilor;

23
 (2) Cheltuielile adiţionale necesare oferirii aceluiaşi nivel şi calitate a serviciilor în
viitor;
 (3) Cheltuieli şi economii adiţionale, dacă nivelul sau tipul serviciului se va
modifica.

Elementele 1 şi 2 pot fi descrise ca politici existente sau continuate şi elementul (3) ca


noi politici sau modificări ale politicilor.

Costurile politicilor curente includ: costurile menţinerii nivelului curent al serviciilor, luând
în considerare modificări aşteptate ale numărului de utilizatori sau beneficiari; costurile
recurente ale proiectelor de investiţii care se vor încheia pe durata perioadei de
planificare; costurile de continuare ale programelor de investiţii în derulare; şi costurile
viitoare ale alocărilor pe programe bazate pe deciziile deja adoptate şi pe influenţa
factorilor exogeni.

Estimarea costurilor politicilor prezente pentru o perioadă multianuală necesită informaţii


adecvate. De exemplu, determinarea costurilor de continuare pentru educaţia primară
necesită date despre numărul copiilor din grupa de vârstă relevantă, ratele de participare
şi standardele de funcţionare/livrare ale serviciului.

Estimări de planificare şi rezerve de contingentare


Estimările multianuale trebuie să fie bazate pe presupuneri conservatoare pentru
evitarea unor modificări viitoare disruptive. Exerciţiul îşi pierde credibilitatea dacă
estimările pregătite în anul anterior necesită modificări de revizuire frecvente la pregătire
bugetului anual. În practică, estimările de cheltuieli trebuie să fie egale cu previziunile
bugetare ale primului an din perioada de planificare multianuală şi mai mici decât nivelul
cheltuielilor proiectate în scenariul macroeconomic pentru ceilalţi ani. O contingentare
explicită sau implicită trebuie să fie inclusă în estimările multianuale.
Două tipuri de contingentări pot fi distinse la estimarea nivelurilor necesare acestei
rezerve:
 contingentări tehnice care ţin cont de modificările parametrilor economici cheie
(de exemplu, rata inflaţiei) şi implementarea curentă a programelor (de exemplu,
creşteri neaşteptate ale costurilor într-un proiect de construcţii)
 şi o rezerva politică, pentru programe viitoare noi şi încă nedefinite explicit.
Aceste rezerve trebuie să fie pur indicative şi nu trebuie să genereze nici un fel
de „drepturi” asupra viitoarelor alocări de cheltuieli.

Legătura dintre bugetul anual şi bugetul multianual


Procedurile de integrare a bugetelor anuale şi multianuale, ar trebui, în mod ideal, să
includă:
 Estimările multianuale pregătite în anul anterior sunt punctul de plecare al
procesului de pregătire al bugetului. Ministerul Finanţelor actualizează costurile
estimărilor elaborate în anul anterior, ţinând cont de evoluţiile aşteptate ale
parametrilor economici, execuţia bugetului şi revizuirea cheltuielilor. Aceasta ar
trebui să permită o estimare preliminară a economiilor ce pot fi realizate în
programele în derulare pe perioada de planificare.
 Plafoane sectoriale trebuie stabilite pentru fiecare an al bugetului multianual, pe
baza politicilor guvernamentale existente şi a modificărilor de politici propuse.
Estimările bugetului anual şi multianual sunt pregătite în aceste condiţii de
puternice restricţii bugetare.

24
 Continuarea politicilor este separată clar de politicile nou propuse şi de
modificările de politici. Negocierile legate de bugetul anual şi multianual trebuie
să se concentreze asupra implementării modificărilor de politici pentru anul
următor.

Alte aspecte importante


Două alte aspecte importante legate de priecţiile estimărilor multianuale se referă la
durata orizontului de planificare şi baza preţurilor folosite în estimări. Pe de o parte,
incertitudinea face ca estimările să fie dificil de realizat pentru perioade extrem de lungi.
Pe de altă parte, perioada de planificare trebuie să fie suficient de lungă pentru a
asigura o evaluare a priorităţilor politicilor guvernamentale şi a evalua costurile recurente
ale investiţiilor. Dacă procesele se desfăşoară de manieră disciplinată şi există suficientă
stabilitate macroeconomică şi pentru priorităţile politicii guvernamentale, o perioadă de
trei-patru ani este un compromis acceptabil.

Estimările multianuale sunt pregătite fie în termeni nominali fie în preţuri constante. Dacă
estimările multianuale sunt pregătite în preţuri constante, Ministerul Finanţelor trebuie să
definească reguli clare pentru actualizarea proiecţiilor preţurilor. Pregătirea estimărilor
multianuale în preţuri curente asigură consistenţa cu proiecţiile financiare ale conturilor
bugetare (care sunt de asemenea pregătite în preţuri curente).

În practică este incert dacă estimările multianuale sunt utile într-un stat în care nu există
un nivel minim de disciplină fiscală şi unde predictibilitatea bugetului nu este asigurată,
aşa cum este cazul statelor cu inflaţie ridicată.

Bugetarea şi programarea investiţiilor – Proiecte şi programe

Programarea şi bugetarea investiţiilor este parte integrantă a procesului general de


management al cheltuielilor şi necesită interacţiunea următoarelor proceduri:
 Pregătirea, evaluarea şi selecţia proiectelor;
 Programarea şi bugetarea investiţiilor.

După ce priorităţile politice în cadrul zonelor strategice sunt stabilite, programarea şi


bugetarea investiţiilor constă din:
 În cadrul zonelor strategice, echilibrarea necesarului de cheltuieli de investiţii cu
cheltuielile curente şi identificarea programelor şi proiectelor de investiţii;
 În cadrul programelor de investiţii, alegerea dintre proiectele deja identificate şi
revizuirea proiectelor în derulare.

Recomandare: În ideea evitării suprapunerii, recomandăm participanţilor care doresc


detalii suplimentare despre partea de programare, selecţie, evaluare şi management
financiar pe program/proiect, să consulte materialele furnizate în cadrul modulului
Managementul Proiectelor şi modului Fonduri Structurale.

25
RAPORTAREA, MONITORIZAREA ŞI EXECUŢIA BUGETARĂ

1. Obiectivele raportării

Scopul principal al unui sistem de raportare financiară este demonstrarea modalităţilor


prin care guvernul îşi gestionează resursele financiare – venituri şi cheltuieli, active şi
pasive. De aceea, în mod ideal, aceasta ar trebui să răspundă următoarelor întrebări:
• Integritatea procesului bugetar. Au fost aceste resurse folosite conform
legislaţiei şi obligaţiilor/responsabilităţilor autorizării legale şi cerinţelor obligatorii?
Ce procent din alocările bugetare nu a fost deja angajat (adică nefolosit)? Care
sunt cheltuielile angajate dar nerealizate încă?
• Performanţele funcţionale. Cât costă programele? Cum sunt acestea finanţate?
Ce s-a obţinut? Care sunt obligaţiile care apar în urma execuţiei? Cum şi-a
gestionat guvernul patrimoniul?
• Administrare. Poziţia financiară a administraţiei respective este mai solidă sau
mai precară? Ce rezerve au fost luate pentru viitor?
• Sisteme şi control. Există sistemele necesare pentru asigurarea conformităţii cu
reglementările bugetare şi financiare, o gestiune corectă a activelor şi
performanţe adecvate?

Raportările reprezintă un instrument extrem de important pentru planificarea şi


formularea politicilor. Din acest motiv, acestea trebuie să asigure informaţii despre
programele în derulare şi despre principalele obiective ale ministerelor şi agenţiilor
guvernamentale. Raportările pot fi folosite, de asemenea, ca sursă de informare pentru
parlament şi publicul larg. Astfel, instituţia are ocazia de a-şi prezenta realizările şi de a
da informaţii cu privire la scopurile sale.

Raportarea trebuie să aibă în vedere nevoile diferitelor grupuri de utilizatori, cum ar fi: (i)
Guvernul, ministerele, agenţiile şi managerii de programe; (ii) legislativul; şi (iii) cetăţenii,
mass media, companiile, universităţile ONG-urile şi alte grupuri de interese, investitorii şi
creditorii, IFI şi pieţele financiare.
Conform unor sondaje realizate în diferite ţări, există multe grupuri de utilizatori care au
nevoie de informaţii complete şi la timp cu privire la buget. Executivul are nevoie de
informaţii periodice despre starea resurselor bugetare, pentru a putea a sigura o
implementare eficientă şi pentru a evalua costurile comparate ale diferitelor programe.
Cetăţenii şi legislativul au nevoie de informaţii despre costurile şi performanţele
programelor care îi afectează. Pieţele financiare folosesc informaţia cu privire la starea
financiară a administraţiei pentru a evalua bonitatea financiară a ţării respective şi pentru
a judeca valoarea datoriei şi nivelul corespunzător al ratelor dobânzilor şi cursurilor de
schimb.

Principiile raportării

Raportările pregătite de guvern pentru uz intern şi extern sunt guvernate de următoarele


principii:

26
• Complete. Informaţia, în formă consolidată, trebuie să acopere toate aspectele
relaţiilor financiare ale guvernului.
• Legitime. Forma şi conţinutul raportărilor financiare trebuie să fie potrivite
pentru utilizatorii ţintă şi să respecte standardele acceptate.
• Uşor de utilizat. Raportările trebuie să fie uşor de înţeles de către utilizatorii
bine-informaţi şi interesaţi şi trebuie să permită căutarea rapidă a informaţiei şi
comunicarea facilă a acesteia. Deasemenea, trebuie să conţină explicaţii şi
interpretări pentru legiuitori şi pentru cetăţenii care nu sunt familiarizaţi cu
conceptele bugetare şi problemele metodologice. Situaţiile financiare pot fi dificil
de înţeles pentru cei care nu sunt contabili; dacă este posibil, trebuie folosite
grafice şi ilustraţii pentru o citire mai uşoară.
• Credibile. Informaţia prezentată în raportări trebuie să fie uşor de verificat şi
fără partizanate. Credibilitatea nu presupune precizie sau siguranţă. Pentru unele
elemente, o estimare explicată corespunzător asigură informaţii mai folositoare
decât lipsa oricărei estimări (de exemplu, cheltuielile fiscale, riscurile financiare
sau obligaţiile faţă de fondul de pensii).
• Relevante. Informaţia este transmisă ca răspuns la o nevoie recunoscută
explicit. Funcţia tradiţională a raportărilor financiare la sfârşit de an este acea de
permite legislativului de verifica execuţia bugetară. Obiectivele mai ample ale
raportării financiare presupun faptul că raportările vor avea în vedere diferitele
nevoi ale diferiţilor utilizatori. Una dintre criticile cele mai frecvente care se aduc
raportărilor financiare ale guvernului este acea că sunt pline de informaţii şi dificil
de interpretat.
• Constante. Constanţa metodologiilor, ariei de aplicare şi acoperirii raportărilor
financiare nu este necesară numai în plan intern, ci şi în timp. Odată adoptată o
anumită metodă de raportare sau de contabilitate, aceasta trebuie folosită pentru
toate tranzacţiile similare, cu excepţia cazului că există o motivaţie clară pentru
schimbarea acesteia. Dacă se schimbă metodele sau acoperirea raportărilor
financiare, sau dacă se schimbă entitatea care efectuează raportarea, efectul
acestei schimbări trebuie să apară în rapoarte.
• Oportune. De obicei, trecerea timpului diminuează utilitatea unei informaţii. O
estimare realizată la momentul oportun poate fi mai folositoare decât informaţia
precisă, pentru a cărei producţie este nevoie de mai mult timp. Cu toate acestea,
valoarea momentului oportun nu trebuie să împiedice realizarea unei compilaţii
statistice şi a verificării datelor, chiar şi după publicarea rapoartelor preliminare.
• Comparabile. Raportarea financiară trebuie să ajute utilizatorii să realizeze
comparaţii relevante între unităţile similare de raportare, cum ar fi comparaţii între
costurile anumitor funcţii şi activităţi.
• Utile. Raportarea asupra activităţilor unui anumit minister sau agenţie trebuie să
fie utilă atât în interior, cât şi în exterior, trebuie să contribuie la înţelegerea
activităţilor actuale şi viitoare ale agenţiei, surselor şi utilizării fondurilor,
managementului financiar al acestor fonduri, activelor şi pasivelor existente.

Diferenţierea între raportările cu un anumit scop, realizate pentru a răspunde anumitor


nevoi şi raportările financiare generale, realizate pentru un public mai larg, pot ajuta la
definirea prezentării şi modalităţii de diseminare a rapoartelor. De exemplu, raportările
necesare pentru monitorizarea implementării bugetare sunt raportări cu un anumit scop,
iar acestea se folosesc mai ales în cadrul administraţiei, pe când situaţiile financiare
trebuie considerate raportări generale. Cu toate acestea, diferenţierea este oarecum
subiectivă şi depinde de contextul ţării respective. Multe guverne au cerinţe speciale de
raportare (care rezultă din auditul de mediu) sau raportări cu privire la fondul de pensii

27
(pentru stabilirea politicilor de pensii) şi aşa mai departe. Aceste tipuri de raportări au
devenit din ce în ce mai frecvente, pe măsură de guvernele încearcă să facă faţă nevoii
de a răspunde presiunilor din partea diferitelor grupuri de interese.

2. Sisteme de raportare financiară; principalele raportări

1. Raportările cu privire la execuţia bugetară


a. Gestionarea execuţiei bugetare
pentru gestionarea execuţiei bugetare este nevoie de următoarele rapoarte:
• Rapoarte zilnice asupra fluxului de numerar. Aceste rapoarte trebuie să
particularizeze fondurile intrate şi ieşite, dar este mai folositor pentru
previzionarea fluxului de numerar să existe o împărţire a cheltuielilor şi veniturilor
pe categorii economice mai largi (cel puţin săptămânal).
• Rapoarte lunare de execuţie bugetară, bazate pe sistemul de clasificaţie
bugetară. Aceste rapoarte conţin:
— alocările bugetare iniţiale.
— revizuirea şi suplimentarea alocărilor bugetare.
— sumele alocate.
— angajamentele, cheltuielile în stadiu de verificare şi cheltuielile
realizate.

b. Conturile de alocări bugetare


Se va realiza un raport anual cu privire la alocările bugetare (sau raport de implementare
a bugetului), care trebuie înaintat instanţei supreme de audit şi legislativului. Producerea
unui astfel de raport trebuie prevăzută de legea bugetului, care este o lege organică.
Acest raport trebuie înaintat către instanţa supremă de audit nu mai târziu de două luni
de la încheierea perioadei de execuţie bugetară. În acelaşi timp, se vor da publicităţii
informaţiile care privesc cetăţenii. Pe lângă raportul anual cu privire la alocările
bugetare, administraţia va realiza şi o situaţie a procedurilor de urgenţă care au avut loc
în timpul anului şi raportările financiare enumerate mai jos.

2. Raportare financiară
Indiferent de sistemul contabil sau de calitatea înregistrărilor contabile şi financiare, în
orice ţară trebuie respectate anumite standarde de raportare.

a. Cerinţele minime de raportare financiară


Obiectivul ar trebui să fie realizarea următoarelor rapoarte şi păstrarea registrelor
contabile sau documentaţiei auxiliare corespunzătoare:

i. Raportul general consolidat. Guvernul trebuie să publice un raport analitic asupra


operaţiunilor financiare consolidate. Acest raport va fi format din trei tabele care prezintă
operaţiunile financiare ale (i) administraţiei centrale; (ii) administraţiei locale; şi (iii)
administraţiei generale. Informaţiile financiare cu privire la fondurile extra-bugetare
trebuie consolidate în conturile de la nivelurile administrative respective. Pentru GFS,
poziţionarea preferată pentru fondurile de asistenţă socială este clasificarea acestora ca
parte a nivelului administrativ la care funcţionează. O altă posibilă clasificare este
prezentarea informaţiei financiare într-un al patrulea tabel.

28
Acest raport trebuie pregătit conform standardelor GFS. Cu toate acestea, nu este de
aşteptat ca toate ţările să adopte sistemul de contabilitate pe bază de angajamente, care
este sugerat de GFS 2000.
Prezentarea raportului general consolidat şi a clasificaţiei economice a operaţiunilor
trebuie realizată în conformitate cu standardele GFS 2000, indiferent ce baze contabile
se folosesc. În mod ideal, această informaţie trebuie pregătită atât pornind de la
contabilitatea pe bază de angajament (sau pe bază de angajament modificată), cât şi de
la cea pe bază de numerar.
Raportul trebuie să acopere cel puţin doi ani financiari pentru a permite realizarea de
comparaţii. Informaţiile cuprinse în raportul general consolidat trebuie să derive din
conturile administraţiei. Dacă se introduc elemente suplimentare de contabilitate în
tabelul consolidat, trebuie să fie folosită procedură în partidă dublă. (Trebuie cuprinse în
cont atât cheltuielile, cât şi veniturile de fonduri extra-bugetare). Toate tabelele sau
protocoalele necesare pentru comparaţia cu raportul anual asupra bugetului şi alte
rapoarte (cum ar fi execuţia bugetară a autorităţii locale şi raporturile cu privire la
gestionarea fondurilor) trebuie şi ele anexate acestui raport.

ii. Situaţia restanţelor interne de plată (arieratelor). Acest raport face distincţia între
arieratele faţă de sectorul privat, faţă de entităţile regionale şi faţă de sectorul public
neguvernamental.

iii. Raport sumar de execuţie a programului de cheltuieli guvernamentale. Acest raport


se referă la cheltuielile bugetare şi fonduri pe domenii funcţionale şi programe (dacă
există). De asemenea, trebuie să facă distincţia între cheltuielile curente şi de capital, să
prezinte situaţiile din anii anteriori pentru comparaţie şi să estimeze situaţiile din anii
următori, dacă în ţara respectivă se practică estimări multianuale. Acest raport trebuie să
acopere cel puţin doi ani financiari pentru a permite realizarea de comparaţii.
Deasemenea, va include şi o prezentare narativă a politicii de cheltuieli guvernamentale.

iv. Raport asupra datoriei externe pe termen mediu. Acest raport va include următoarele
situaţii:
 datoria rămasă şi cea rambursată în contul datoriei externe pe termen mediu,
clasificată pe următoarele categorii:
• datorie rămasă şi rambursată fără arierate, cu arierate la plata dobânzii şi cu arierate la
plata sumei principale.
• datorii contractate direct şi garanţii.
• categorii mari de creditori (instituţii financiare internaţionale şi creditorii comerciali).
• categorii mari de beneficiari de garanţii (întreprinderi industriale şi agricole deţinute de
stat).
• instrumente ale datoriei (împrumuturi şi alte obligaţii).
 Proiecţii ale costurilor serviciului datoriei pentru următorii 5 până la 10 ani, cu
precădere:
• datorii contractate direct şi garantate, pe categorii mari de creditori.
• proiecţii ale datoriilor reeşalonate parţial, pe bază de angajament şi pe bază de
numerar.
• noi împrumuturi.
• reeşalonarea datoriei pe parcursul perioadei.

v. Raport asupra împrumuturilor pe termen scurt. Formatul acestui raport depinde de


nivelul de dezvoltare al pieţelor financiare din ţară. În funcţie de compunerea datoriei şi

29
de aranjamentele organizaţionale, acest raport poate fi consolidat cu datoria pe termen
mediu (punctul 4) sau realizat separat.

vi. Raport asupra fondurilor nerambursabile. Trebuie să indice sumele angajate faţă de
donator, rambursările şi sumele estimate a fi primite.

vii. Raport privind credite acordate altor entităţi şi sub-împrumutarea. Acest raport arată
împrumuturile contractate, dobânda şi suma principală ce trebuie rambursate în această
perioadă, precum şi arieratele pe categorii principale de beneficiari. De asemenea,
trebuie să includă o prezentare narativă a problemelor întâmpinate în colectarea
datoriilor de la debitori şi o evaluare a riscurilor viitoare.

viii. Situaţia angajamentelor viitoare. Pentru a îndeplini obligaţiile de responsabilitate în


faţa legislativului, acest raport trebuie să prezinte angajamentele viitoare (pe mai mulţi
ani) şi calendarul de plăţi estimat pe fiecare domeniu funcţional sau program şi pe
ministerul sau agenţia de resort.

ix. Situaţia fluxului de fonduri. Arată ca o situaţie lunară de la orice bancă comercială, cu
fluxurile de venituri şi plăţi de numerar, şi soldurile la început şi la sfârşit de lună. De
asemenea, acoperă toate conturile guvernamentale din bancă şi lichidităţile existente şi
se realizează direct din conturile administraţiei respective.

x. Situaţia facilităţilor fiscale. Acest raport prezintă estimarea facilităţilor fiscale pe


sector/domeniu funcţional şi tipul de concesie sau subvenţie acordat.

xi. Situaţia altor obligaţii sau obligaţii indirecte (contingenţe). Dacă este posibil, pe lângă
raportările asupra datoriilor, trebuie realizată o situaţie a altor obligaţii şi contingenţe,
cum ar fi cele legate de pensii sau asigurări.

xii. Situaţia activelor fixe şi a investiţiilor pe anumite sectoare/programe. Pentru sectorul


de infrastructură, este posibil să fie utilă realizarea de situaţii care să prezinte cele mai
semnificative active, investiţii de capital pe bază de angajamente (adică creşterea
activelor fixe, care poate fi foarte diferită de cheltuielile realizate), şi costurile de
întreţinere, inclusiv cele amânate. Această situaţie poate fi inclusă în raportarea asupra
cheltuielilor de investiţii, menţionată mai jos.

b. Situaţii financiare în sistemul de contabilitate pe bază de angajamente


Sistemul de contabilitate pe bază de angajamente permite realizarea de situaţii care dau
o imagine mult mai completă a stării financiare al administraţiei, şi reprezintă cu cadru
constant şi complex pentru realizarea rapoartelor menţionate în secţiunea anterioară.
Sistemul de contabilitate pe bază de angajamente presupune, în mod obişnuit,
pregătirea unei situaţii financiare de stare, sau a unui bilanţ, care prezintă activele,
pasivele şi valoarea netă a administraţiei respective; o situaţie a performanţelor
financiare, sau funcţională, care arată veniturile şi cheltuielile de pe parcursul anului şi o
situaţie cu privire la creşterea sau scăderea valorii nete, care explică mişcările legate de
soldurile de început şi sfârşit al perioadei de raportare.
Rapoartele realizate pe bază de angajamente sunt completate de o situaţie a fluxului de
fonduri.

30
Precum s-a spus şi mai sus, GFS 2000 şi SNA93 fac distincţia între fluxurile de
operaţiuni şi celelalte fluxuri economice. Astfel, cadrul analitic prezentat în GFS 2000
include, printre altele, următoarele situaţii cheie de prezentat:
• Raportul General Consolidat, care reprezintă un rezumat al operaţiunilor administraţiei
generale pe perioada contabilă dată.
• Situaţia celorlalte fluxuri economice, care descrie factorii care influenţează poziţia
financiară a guvernului, în afara operaţiunilor.
• Bilanţul, care înregistrează activele, pasivele şi valoarea netă a administraţie
respective la începutul şi sfârşitul fiecărei perioade de raportare.
• Raportul asupra surselor şi utilizării fondurilor, care trebuie suplimentat prin elementele
de reconciliere între sistemele pe bază de numerar şi cele pe bază de angajamente.

Mişcările asociate soldurilor de la începutul şi sfârşitul perioadei de raportare sunt


explicate atât prin fluxurile de operaţiuni incluse în raportul general consolidat, cât şi prin
factorii incluşi în situaţia celorlalte fluxuri economice. Notele din situaţiile financiare
trebuie să prezinte toate detaliile necesare pentru interpretarea corectă a situaţiilor,
precum şi o situaţie a politicilor contabile. Aceste situaţii trebuie completate de rapoartele
menţionate anterior, pentru domenii pe care nu le acoperă, sau nu le acoperă suficient
(angajamente, contingenţe, facilităţi fiscale şi detalii cu privire la datori şi împrumuturi ).

c. Acoperirea administrativă a raportărilor financiare


Raportările financiare trebuie să acopere toate entităţile administrative. În multe ţări,
contabilitatea fondurilor reprezintă o mare problemă. Aceste fonduri le cuprind atât pe
cele independente, cât şi conturile speciale, gestionate de ministerul de finanţe sau de
trezorerie. Atunci când contabilitatea fondurilor nu este consolidată rând cu rând,
veniturile şi cheltuielile guvernamentale sunt umflate prin operaţiunile între fonduri, care,
de fapt, reprezintă transferuri în interiorul administraţiei respective. În contabilitatea pe
bază de angajament, dacă nu se face corect consolidarea iar veniturile atribuite unui
fond sunt mai mari decât cheltuielile, surplusul de venituri este considerat obligaţie în
contabilitatea autorităţii administrative respective, pe când cheltuielile mai mari decât
cele prevăzute sunt considerate active (Ross şi Kelly, 1997). Dacă, prin consolidare,
aceste fonduri prezintă suficiente dezechilibre financiare, poziţia financiară a
administraţiei respective poate fi serios distorsionată.

Indiferent dacă fondurile extra-bugetare sunt sau nu justificate într-o anumită ţară, nu
există nici un motiv de a le exclude de la obligaţiile de contabilitate şi raportare la care
sunt supuse alte entităţi administrative. Toate fondurile şi conturilor tuturor entităţilor
guvernamentale trebuie consolidate. Pentru ca această consolidare să fie posibilă,
planul de conturi al entităţilor administrative şi clasificaţia economică şi funcţională a
bugetelor acestora trebuie să fie incluse în cadrul comun stabilit la nivel central. O bună
raportare financiară este necesară pentru o mai bună responsabilizare. Cu toate
acestea, alocarea de resurse se face prin procesul bugetar, iar implementarea unui
sistem financiar solid pentru fondurile extrabugetare nu afectează argumentele pentru
reţinerea sau abrogarea acestora.

d. Entităţile publice neguvernamentale


Deşi aria de aplicare a bugetului se referă numai la administraţia de stat, trebuie avută în
vedere o arie mai largă pentru raportarea financiară. Entităţile controlate sau deţinute de
guvern trebuie să producă rapoarte financiare regulate. Conturile entităţilor care
realizează activităţi comerciale trebuie să fie complet pe bază de angajamente, iar
situaţiile financiare trebuie să fie acelea care rezultă din principiile contabilităţii pe bază

31
de angajamente. Aceste conturi trebuie consolidate de administraţie şi publicate. Aceste
informaţii sunt necesare pentru public şi pentru realizarea de politici, mi ales pentru
analiza subvenţiilor, finanţarea cheltuielilor de capital ale întreprinderilor din domeniul
public, sub-împrumutării, etc.

Unele ţări au adoptat principiul de „entitate de raportare financiară guvernamentală”


(vezi IFAC, 1991), adică o serie de organizaţii, tranzacţii şi activităţi pentru care
răspunde guvernul şi care trebuie acoperite de raportările financiare guvernamentale.
Criteriile pentru definirea graniţelor acestor entităţi larg-definite sunt finanţarea,
proprietatea şi controlul. Controlul este criteriul cel mai constant folosit pentru obiectivele
raportării financiare, deoarece administraţia trebuie să fie responsabilă de resursele şi
entităţile pe care le controlează, indiferent de gradul de finanţare sau de proprietatea
administraţiei asupra entităţii respective. Cu toate acestea, aplicarea acestui criteriu
necesită un element mai cuprinzător de raţionament subiectiv. Regulile pentru
identificarea entităţilor guvernamentale care trebuie să realizeze situaţii financiare sunt
stabilite prin legislaţie (în Franţa şi Italia) sau prin principiile contabile, cum ar fi noţiunea
de control şi existenţa utilizatorilor pentru care ar fi folositoare această informaţie
(Australia şi Noua Zeelandă).

e. Raportările ministerelor de resort


În unele ţări, se realizează rapoarte care prezintă activităţile ministerelor de resort şi
agenţiilor guvernamentale, care conţin informaţii importante pentru deciderea alocărilor
intersectoriale de resurse. Dacă acestea sunt disponibile înainte de începerea redactării
bugetului (ceea ce este de dorit), atunci pot fi de folos în pregătirea plafoanelor bugetare
iniţiale. În unele ţări, aceste rapoarte se discută în comitetele legislative şi sunt făcute
publice.
Aceste rapoarte pot conţine unele dintre următoarele elemente, sau toate aceste
elemente:
• problemele majore de politici din cadrul ministerului sau agenţiei respective.
• scopurile şi obiectivele ministerului şi măsurile legate de politici care sunt întreprinse
sau propuse pentru îndeplinirea acestor obiective.
• programe, proiecte şi activităţi ale ministerului.
• performanţele fiscale şi situaţiile financiare.
• cheltuielile estimate (curente şi de capital) pe anii următori.
• indicatorii şi ţintele de performanţă.
• orice alte informaţii relevante, cum ar fi împrumuturi, garanţii şi facilităţi fiscale din
sectorul respectiv.

f. Rapoarte cu privire la cheltuieli de investiţii de capital


Se doreşte, în general, prezentarea cheltuielilor de investiţii într-un raport unitar, sau ca
parte identificabilă a unui raport către ministerul de resort. Rapoartele asupra
cheltuielilor de investiţii trebuie să prezinte, pe programe sau proiecte:
• cheltuielile realizate la momentul verificării (nu numai plăţile în numerar) pe parcursul
anului financiar.
• cheltuielile realizate în precedentul an financiar.
• costurile estimate pentru programele/proiectele în desfăşurare pe următorii trei sau
patru ani.

Pentru o ţară mică, cheltuielile de investiţii sunt prezentate pe proiecte. Pentru o ţară
mare, acestea trebuie prezentate pe programe. Cu toate acestea, proiectele în derulare
şi care sunt de importanţă naţională trebuie identificate. Pentru fiecare dintre aceste

32
proiecte, raportul trebuie să indice: (i) costurile anual proiectate pe o perioadă de trei sau
patru ani; (ii) costurile totale; şi (iii) cheltuielile estimate necesare pentru completarea
proiectului, după o perioadă de trei sau patru ani.
Mai mult, este importantă informaţia pe bază de angajamente cu privire la desfăşurarea
proiectelor, mai ales în sectoarele transporturi, comunicare şi energie şi pentru alte
proiecte substanţiale de lucrări publice, pentru care calendarele de plăţi nu coincid
neapărat cu implementarea. Pentru marile proiecte de infrastructură, de exemplu, se
poate prezenta creşterea valorii activelor, precum şi indicatori care vizează progresul
fizic. Se pot include şi indicatorii de performanţă, mai ales în sectorul social şi cel agricol.

Probleme speciale legate de proiectele cu finanţare externă


În acele ţări care beneficiază de sprijin extern, raportările asupra investiţiilor de capital
trebuie să includă şi componenta neinvestiţională a proiectelor finanţare din surse
externe, astfel încât informaţia să poată fi folosită în discuţiile cu donatorii. Componenta
de investiţii şi cea de costuri curente trebuie separate pe fiecare proiect.
Informaţiile despre finanţare prezentate în conturile guvernamentale se bazează pe
plăţile efectuate. Indiferent cât este de eficient sistemul de colectare a datelor din
această ţară, întotdeauna va exista o marjă de timp între tragerile din împrumuturi şi
cheltuielile verificate, iar durata depinde mai ales de procedurilor împrumutătorului.
Deoarece această diferenţă poate fi mare, datele trebuie comparate şi explicate.
Informaţia cu privire la tragerile din împrumuturi şi cheltuielile realizate din fondurile
sociale trebuie şi ea cuprinsă în raport.
În principiu, donaţiile în produse trebuie raportate atunci când apar. Discrepanţele dintre
informaţiile existente şi cele primite de la donatori trebuie identificate şi explicate. În
practică, însă, multe ţări se bazează pe informaţiile de la donatori pentru a estima
cheltuielile finanţate din donaţiile în produse. Astfel se amestecă, de multe ori,
informaţiile despre numerar primite de la unii donatori cu angajamentele de la alţi
donatori.
Este nevoie de o mai bună monitorizare a fondurilor nerambursabile în general. Cu
excepţia procedurilor speciale de plată care au fost stabilite, această monitorizare
trebuie realizată la nivelul proiectului, singurul nivel de la care pot fi estimate credibil
cheltuielile finanţate din fonduri nerambursabile. Chiar şi aşa, datele de la donatori
trebuie colectate şi comparate cu datele de proiect. Sursele şi utilizările fondurilor UE
trebuie contabilizate, dezvăluite şi monitorizate corespunzător.

33
3. Execuţia şi contabilitatea bugetară

1. Funcţii ale sistemelor principale de contabilitate şi execuţie bugetară


Funcţiile principale ale sistemelor de management financiar pentru administraţie cuprind
controlul execuţiei bugetare, contabilitatea şi raportarea financiară. Aceste funcţii pot fi
îndeplinite de diferite sisteme, sau de un singur sistem. De exemplu, dacă se realizează
unele cheltuieli de către ordonatorii de credite, sistemele de gestiune a acestor plăţi sunt
diferite (dar legate) de sistemul prin care se păstrează registrul general la trezorerie.
În mai multe ţări, compartimentul de bugete din cadrul ministerului de finanţe
gestionează alocările bugetare şi planul de implementare a bugetului, şi controlează
transferurile de cheltuieli din cadrul alocărilor bugetare iniţiale (viramente), pe când
trezoreria răspunde de alte aspecte ale execuţiei bugetare. Este de preferat un sistem
comun de execuţie bugetară la nivel central, care să acopere activităţile acestor două
departamente/agenţii. Dacă se implementează două sisteme diferite, acestea trebuie să
fie strâns legate. Acest lucru este deseori trecut cu vederea la implementarea unui
sistem de trezorerie. Ca atare, nu se vor obţine toate beneficiile automatizării, deoarece
compartimentul de bugete continuă să supravegheze implementarea bugetară cu
propriile sale proceduri. (Într-o ţară, după ce a fost implementat un sistem bugetar
printr-un proiect finanţat de o instituţie financiară internaţională, compartimentul de
bugete a cerut finanţare de la o altă instituţie financiară internaţională pentru realizarea
unui sistem de implementare bugetară, deoarece sistemul de trezorerie nu mai
satisfăcea aceste nevoi.)

Multe ţări industrializate au sisteme integrate de contabilitate şi execuţie bugetară.


Aceste sisteme sunt cunoscute sub diverse nume, cum ar fi „Sisteme de bază de
contabilitate şi bugetare”, „Sisteme de trezorerie”, „Sisteme de Registre Financiare”, sau
„Registrul General”. Un sistem de contabilitate şi execuţie bugetară poate îndeplini
următoarele funcţii:

a. Implementarea bugetară
• Înregistrarea bugetelor iniţiale şi distribuirea alocărilor bugetare, conform legii, către
ministerele de resort. Păstrarea unor înregistrări privind bugetele iniţiale, bugetele
revizuite şi transferurile bugetare. Sistemele de contabilitate şi execuţie bugetară trebuie
legate de sistemul de elaborare a bugetelor, iar funcţiile celor două sisteme trebuie
definite corect, pentru a se evita orice suprapuneri.
• Distribuirea alocărilor şi autorizaţiilor de angajamente către ordonatorii de credite.
• Distribuirea limitelor de numerar către ordonatorii de credite şi păstrarea unor
înregistrări cu privire la sumele limită conform acestor alocări şi orice schimbări care au
avut loc.

b. Execuţia, controlul şi monitorizarea bugetară


• Înregistrarea angajamentelor (contracte, comenzi, etc.) unui ordonator de credite faţă
de limitele aprobate şi alocarea pe parcursul unui an. Se va realiza un control ex-ante al
angajamentelor de către ordonatorii de credite, dar sunt necesare procedurile de
înregistrare a angajamentelor în conturile centrale.
• Înregistrarea cheltuielilor verificate şi alocărilor de fonduri sau limitelor lunare de
numerar.

34
• Pentru managementul numerarului, sistemul trebuie să înregistreze şi calendarul de
plăţi planificat, asociat acestor angajamente, cel puţin pentru angajamentele legate de
cheltuielile de investiţii (care sunt, deseori, aranjate inegal pe parcursul uni an financiar).
• Înregistrarea cheltuielilor realizate faţă de angajamente şi alocările de fonduri. Ca şi în
cazul angajamentelor, se realizează controlul prin ordonatorii de credite, dar toate datele
trebuie înregistrate în conturile centrale.
• Dacă prelucrarea plăţilor este centralizată prin trezorerie, ordinele de plată de la
ministere se înregistrează la trezorerie. Sistemul va avea posibilitatea de a verifica
disponibilitatea alocărilor bugetare, angajamentelor şi alocării de fonduri înainte de a
aproba o plată.

c. Administrarea plăţilor
• Dacă este necesar, se tipăresc cecuri conform instrucţiunilor de plată şi/sau se
realizează aranjamente pentru transferul electronic al informaţiilor de plată către o bancă
sau o altă entitate externă plătitoare.
• Tipărirea de instrucţiuni consolidate de plată pentru sistemul bancar.

d. Contabilitatea veniturilor
• Înregistrarea veniturilor şi altor intrări în categoria bugetară corectă.

e. Contabilitate
• Consolidarea datelor din sistemul de trezorerie, de la ministere şi ordonatorii de
credite.
• Realizarea raportărilor contabile şi manageriale necesare.

Indicatori privind Operaţiunile Financiare


Indicatorii care reflectă performanţa bugetară, flexibilitatea fiscală şi alte aspecte ale
operaţiunilor financiare sunt cei mai importanţi factori care determină capacitatea UAL
de a-şi rambursa datoriile din creditare. Creditorii şi agenţiile de rating evaluează gradul
de flexibilitate a veniturilor şi cheltuielilor în perioadele de solicitări economice:
capacitate de a echilibra bugetul anual de exploatare, voinţa de a controla cheltuielile,
managementul curent al lichidităţilor şi al fluxului de numerar (cash-flow)1 şi influenţa
investiţiilor capitale asupra performanţei fiscale, toate acestea sunt aspecte critice ale
problemei creditelor.

Performanţa Bugetară
Performanţa bugetară include analiza previziunilor iniţiale bugetare în comparaţie cu
cifrele finale şi cu variaţiile bugetare. Agenţiile de rating şi creditorii vor să ştie dacă
există diferenţe între bugetul proiectat şi cel executat şi care sunt motivele acestor
diferenţe; care sunt instrumentele pe care trebuie să le pregătească directorul economic
în vederea modificărilor neaşteptate ale veniturilor şi cheltuielilor şi cum reacţionează
factorii de decizie din UAL la aceste schimbări.

Mai jos este prezentat indicatorul de bază privind Performanţa Bugetară. Primul tabel
utilizează o clasificare funcţională a bugetului pentru a înţelege costurile furnizării
serviciilor împărţite pe departamente municipale. Al doilea tabel utilizează o clasificare
1
În România, “managementul fluxului de numerar” se referă la sistemele de management al contabilităţii şi
bugetului pe care le foloseşte o UAL pentru a ţine evidenţa veniturilor şi cheltuielilor zilnice. O UAL nu are
conturi în bancă şi nu lucrează cu „numerar”. Totul se peterece prin intermediul Trezoreriei, care
acţionează ca agent fiscal pentru UAL.

35
economică pentru a ajuta la evaluarea flexibilităţii cheltuielilor în cadrul bugetului, cum ar
fi proporţia bugetului de exploatare necesar pentru a acoperi salariile. Ambele tabele ar
trebui să furnizeze date în privinţa comparaţiei între bugetul executat şi bugetul real
pentru ultimii trei ani bugetari. Aceste informaţii dau o imagine de ansamblu a tendinţelor
bugetare generale şi permit identificarea potenţialelor zone cu probleme.

Cheltuieli 2004 2005 2006 2007

Cheltuieli Autorităţi Executive programat/realizat 1.03 1.20 1.05 1.04


Cheltuieli cu Învăţământul programat/realizat 1.13 1.00 1.05 1.08
Cheltuieli cu Sănătatea programat/realizat 1.49 0.80 1.17 1.06
Cheltuieli cu Cultura şi Arta programat/realizat 0.99 1.17 1.06 0.65
Cheltuieli Asistenţă Socială programat/realizat 0.80 1.18 1.15 0.88
Cheltuieli Gospodărie Comunală şi Locuinţe
programat/realizat 1.30 1.29 1.25 1.19
Cheltuieli cu Transportul programat/realizat 1.42 1.42 1.12 0.91
Alte Cheltuieli Acţiuni Economice
programat/realizat 1.38 0.00
Alte Acţiuni programat/realizat 0.95 1.46 1.06 0.69

Cheltuieli An bugetar 1 An bugetar 2 An Bugetar 3


Preliminat Executat Variatie Preliminat Executat Variatie Preliminat Executat Variatie
Salarii
Materiale
Alte
servicii
Utilităţi
Transport
Altele

Flexibilitatea Fiscală
Flexibilitatea fiscală se referă la măsura în care o UAL îşi poate mări veniturile şi reduce
cheltuielile în cursul unei crize pentru a menţine un buget echilibrat, fără să pună în
pericol rambursarea la timp a obligaţiilor către creditori. În eventualitatea unei reduceri a
veniturilor, oricare ar fi cauza, creditorii devin îngrijoraţi că UAL nu va avea suficiente
venituri pentru acoperirea obligaţiilor lor către creditori, concomitent cu obligaţiile sale de
furnizare a serviciilor.

Cele mai flexibile venituri aflate la dispoziţia UAL sunt Veniturile Proprii, în principal
impozitele pe proprietate şi cota din impozitul pe venituri personale. Acestea sunt cea
mai importantă sursă a rambursărilor de datorii din creditare. Diagnosticul de
solvabilitate trebuie să se concentreze asupra tendinţelor istorice şi asupra motivelor
care determină variaţiile anuale ale acestor surse de venituri; asupra amplorii plăţilor
restante (aceasta este o problemă semnificativă); asupra ierarhiei rangului cheltuielilor
de exploatare în raport cu aceste venituri.

Legislaţia românească le permite creditorilor să aibă un drept de preemţiune asupra


Veniturilor Proprii ale unei UAL. Cu toate acestea, o UAL poate avea dificultăţi la
rambursarea datoriilor din creditare dacă majoritatea Veniturilor sale Proprii sunt

36
necesare pentru salarii şi alte plăţi neflexibile, sau dacă transferurile inter-
guvernamentale nu sunt suficiente pentru a acoperi cheltuielile cu serviciile angajate.

Indicatorii care privesc flexibilitatea cheltuielilor se vor concentra asupra măsurii în care
UAL pot micşora cheltuielile fără a pune în pericol responsabilităţile lor privind furnizarea
de servicii. Cheltuielile care nu pot fi reduse din motive politice sau juridice sunt cele mai
inflexibile şi pot exercita o presiune asupra Veniturilor Proprii folosite pentru plata
serviciului datoriei. Cheltuielile inflexibile includ adesea salariile angajaţilor UAL şi
furnizarea serviciilor esenţiale. Serviciile esenţiale includ utilităţile publice, cum ar fi apa,
canalizarea, electricitatea, colectarea gunoiului, transportul public. Măsura în care UAL
este chemată să ofere finanţare în cazuri de urgenţă sau în alte cazuri utilităţilor deţinute
de UAL, în plus faţă de subvenţiile continue pentru aceste servicii, este un aspect
important al analizei cheltuielilor. Menţinerea serviciilor educaţionale şi a altor servicii
sociale are deasemenea ramificaţii politice importante.

Auto-diagnosticul mai examinează şi cheltuielile de capital, deşi acestea pot fi adesea


reduse fără ca acest lucru să împiedice furnizarea de servicii esenţiale ale UAL 2.
Cheltuielile de capital sunt importante pentru menţinerea şi extinderea infrastructurii de
bază a UAL, cum ar fi drumurile, apa, canalizarea, etc., care sunt critice pentru o
economie locală în creştere şi pentru atragerea investiţiilor private cu scopul
îmbunătăţirii propriei baze de impozitare.

Indicatorii de mai jos privind flexibilitatea fiscală includ venituri, cheltuieli şi alte rate
bugetare recurente care sunt relevante pentru diagnosticul solvabilităţii.

Indicatori privind Flexibilitatea Fiscală

a. Venituri din Impozite pe Proprietate ca procent din Veniturile Proprii3


b. Alte venituri fiscale recurente din surse proprii ca procent din Veniturile Proprii

Aceşti indicatori măsoară gradul în care UAL este dependentă de impozitele pe


proprietăţi şi alte impozite pentru plata serviciului datoriei. O bază de impozitare mai
diversă este de preferat pentru a amortiza impactul schimbărilor din economia locală. Un
procentaj mai redus de venituri provenite din impozite pe proprietate în totalul Veniturilor
Proprii ar putea fi de preferat, în funcţie de baza economică şi de riscurile asociate cu
alte Venituri Proprii.

Diagnosticul ar trebui să includă tendinţele istorice şi variaţiile anuale ale impozitelor pe


proprietate şi ale altor impozite recurente care intră în componenţa veniturilor proprii,

2
Capacitatea de a întârzia cheltuielile capitale depinde de termenii şi condiţiile contractelor neterminate de
construcţii (drumuri, etc). Întârzierile contractuale pot costa mult dacă UAL trebuie să plătească penalităţi
pentru că a dispus întreruperea lucrărilor. Alt factor de luat în considerare este costul reînceperii
construcţiilor. Costurile suplimentare care apar în momentul când construcţia este reîncepută pot avea un
impact negativ semnificativ asupra fluxului de numerar al UAL. O UAL poate desigur să abandoneze pur şi
simplu un proiect, dar acest lucru poate avea implicaţii politice. Un primar poate să fie reticent în a arăta că
nu este capabil să finalizeze un proiect, în special dacă era vorba de o promisiune din campania electorală
sau dacă este un element important pentru realegerea sa.
3
Veniturile Proprii includ numai venituri recurente şi discreţionare fiscale şi nefiscale. Se exclud de aici
impozitele speciale şi alte venituri nefiscale dacă acestea sunt alocate unui scop special, reprezintă
contribuţii relativ mici la baza de Venituri Proprii sau nu sunt disponibile pentru plata serviciului datoriei
fără un amendament al hotărârii consiliului municipal care a creat acel impozit special.

37
contribuabilii majori de impozite pe proprietate şi tendinţa istorică a întârzierilor la plată
ca procentaj din totalul impozitelor pe proprietate. Analiza cea mai relevantă pentru cota
de impozit pe venit alocată UAL se referă la factorii economici naţionali care influenţează
impozitul pe venituri personale.

 Venituri Proprii pe Cap de Locuitor

Acest indicator permite comparaţii în privinţa contribuţiei impozitelor la Veniturile Proprii


între UAL de diverse mărimi. Poate ilustra diferenţele în bunăstare generală între UAL şi
măsura în care consiliile locale au aprobat alte surse de venituri fiscale şi nefiscale.

 Venituri Proprii ne-recurente ca procentaj din totalul Veniturilor Proprii

Acest indicator arată măsura în care UAL se bazează pe vânzări de active şi alte surse
singulare de venit pentru finanţarea cheltuielilor de exploatare. Tendinţele istorice ar
trebui să arate dacă aceste venituri sunt în mod constant importante pentru susţinerea
operaţiunilor UAL sau dacă UAL poate continua să se bazeze pe vânzări de active sau
alte venituri singulare pentru a-şi echilibra bugetul de exploatare.

Indicatorul Cheltuielilor

 Cheltuieli cu Personalul ca procentaj din Totalul Cheltuielilor Recurente

Analiza trebuie să includă tendinţa istorică a costurilor cu personalul şi direcţia viitoare a


salariilor. Analistul trebuie să treacă în revistă acest indicator în corelaţie cu informaţiile
furnizate de indicatorul performanţei bugetare (secţiunea 2.2.1) şi să încerce să explice
de ce s-au modificat costurile cu personalul. Diagnosticul mai poate include şi alte
categorii neflexibile de cheltuieli, cum ar fi combustibil pentru autovehiculele UAL, dacă
aceste cheltuieli sunt semnificative.

Alţi Indicatori privind Operaţiunile Financiare

 Venituri Proprii ca procentaj din Totalul Cheltuielilor de Exploatare

Agenţiile de rating folosesc adesea indicatori referitori la surplusuri bugetare primare ale
bugetelor de exploatare pentru măsurarea performanţei financiare. De exemplu,
surplusul bugetar primar ca procentaj din cheltuielile totale de exploatare este un bun
indicator al puterii financiare a municipalităţii şi a capacităţii acesteia de a face faţă
serviciului datoriei. Cu toate acestea, conceptul de „surplus de exploatare primar” este
relevant pentru analiza bugetului executat numai în România. Consiliul Municipal al UAL
trebuie să aprobe un buget echilibrat, care se poate solda cu apariţia unui deficit la
capătul executării bugetului. În general, experienţa arata că UAL fie cheltuiesc venituri
anuale depăşite prin creşterea cheltuielilor de exploatare sau a celor capitale pentru a
„echilibra” bugetul, fie primesc grant-uri de egalizare sau alte subvenţii din partea
consiliilor judeţene şi/sau locale pentru a acoperi deficitele de exploatare şi a „echilibra
bugetul”. O politică financiară prudentă este menţinerea unei rezerve de exploatare sau
a unui fond „pentru zile negre” pentru eventualitatea unor schimbări macroeconomice
sau politice care ar duce la un deficit de exploatare.

38
Municipiile din zonele mai bogate, cu o proporţie mai mare a Veniturilor Proprii, au şanse
mai mari să aibă surplusuri ale bugetelor de exploatare, în timp ce oraşele mai mici şi
mai sărace pot să aibă frecvent deficite de exploatare, care pot fi corelate cu cheltuieli
crescute angajate din partea guvernului central. Este important de înţeles care sunt UAL
care au această problemă şi ce indicatori pot fi utilizaţi pentru a identifica acest aspect în
cursul analizei de solvabilitate. Dacă o UAL nu are suficiente transferuri de la bugetul de
stat care să poată fi anticipate, atunci va trebui să-şi folosească Veniturile Proprii pentru
a plăti aceste servicii. Acest lucru reduce capacitatea UAL de a face faţă serviciului
datoriei. Din punctul de vedere al solvabilităţii, indicatorul critic pentru măsurarea
„echilibrului de exploatare primar” este măsura în care UAL işi foloseşte Veniturile Proprii
pentru a plăti cheltuieli de exploatare, inclusiv cheltuielile privind educaţia şi serviciile de
sănătate care cad în sarcina sa.

 Transferuri către Sistemul de Utilităţi Publice/Total Venituri din Exploatare

Scopul acestui indicator este să arate măsura în care UAL trebuie să îşi folosească
Veniturile Proprii pentru a susţine operaţiunile legate de utilităţi. Tendinţele istorice ale
acestui indicator ar putea arăta măsura în care utilităţile se bazează pe transferurile UAL
şi dacă furnizarea serviciilor se degradează, stagnează sau se îmbunătăţeşte. Pentru a
aduna informaţiile necesare acestui indicator, consultantul local şi directorul economic
vor trebui să separe transferurile de capital de transferurile de exploatare pentru regii
autonome sau alte companii comerciale de utilităţi. Transferurile de exploatare din
partea UAL trebuie să excludă de asemenea orice venituri din impozitele pe profit primite
prin transfer de la bugetul judeţean sau de stat pentru utilităţi, cum ar fi subvenţiile
pentru încălzire. Creşterea subvenţiilor din Venituri Proprii ale UAL pentru operaţiuni
legate de utilităţi va exercita presiuni asupra volumului veniturilor disponibile pentru plata
serviciului datoriei.

Indicatori privind Managementul Financiar

Managementul Financiar se referă la metodele, practicile şi instrumentele folosite de


către managerii UAL pentru a implementa responsabilităţile legate de servicii. Subiectul
este foarte vast şi include evaluarea politicilor financiare ale UAL, pregătirea şi
executarea bugetului, colectarea şi managementul veniturilor, proceduri de achiziţie şi
managementul curent al lichidităţilor.

Măsurarea calităţii Managementului Financiar este supusă interpretărilor calitative. Nu


vom prezenta nici un Indicator cantitativ de Management Financiar, ci vom descrie
elementele care ar trebui să fie incluse într-o diagnosticare a riscurilor asociate cu
sistemul de management financiar al unei UAL.

Elementele diagnosticului Managementului Financiar sunt:


 Evaluarea politicilor financiare ale UAL4;
 Metodologia şi execuţia calculării bugetului capital;

4
UAL nu au strategii financiare scrise care să fie aprobate de către consiliul municipal. Ar putea fi util ca
UAL să fie asistate la pregătirea acestor strategii, în măsura în care vor fi receptive la această idee.

39
 Analiza bugetului/contabilităţii, managementului lichidităţilor, achiziţiilor, colectării
veniturilor şi a altor sisteme de management al informaţiilor ale UAL pentru
estimarea veniturilor şi controlul cheltuielilor;
 Raportare şi monitorizare financiară (atât rapoartele cerute de lege cât şi alte căi
prin care o UAL îşi monitorizează performanţele);
 Managementul „fondului de rezervă”

Indicatori privind datoria publică

Aceşti indicatori sunt împărţiţi în două categorii: UAL care au datorii şi cele care se
împrumută pentru prima oară. În cazul primei categorii, Indicatorul privind datoria publică
este capacitatea de îndatorare a UAL (limita legală de 20% a datoriilor).

Pentru UAL care au deja împrumuturi, indicatorii privind datoria publică includ:

 Serviciul Anual Maxim al Datoriei ca procentaj din Veniturile Proprii

Aceasta este legea care limitează în prezent capacitatea de îndatorare. Cu toate


acestea, există modalităţi mai prudente şi modalităţi mai liberale de a interpreta
numărătorul şi numitorul acestui indicator. Pentru pregătirea documentaţiei pentru a
nouă contractare de împrumuturi, UAL trebuie să folosească o interpretare prudentă a
legii. În acest caz, serviciul anual maxim al datoriei este cea mai ridicată valoare a
rambursărilor din toţi anii împrumutului. Veniturile Proprii reprezintă suma efectivă
estimată pentru anul în care este executat împrumutul. Indicatorul capacităţii de
îndatorare ar trebui să folosească anul următor pentru a evalua serviciul maxim al
datoriei la calcularea capacităţii de îndatorare.

Pentru pregătirea unui împrumut imediat, testul limitei de îndatorare trebuie să fie mai
prudent. Serviciul anual maxim al datoriei trebuie să reflecte suma maximă a serviciului
anual viitor, nu serviciul datoriei din anul în care este executat împrumutul.

Deşi acestea nu sunt considerate din punct de vedere tehnic „datorii din creditare”, UAL
din România pot să amâne plăţile către antreprenori şi astfel să acumuleze întârzieri
considerabile la plata furnizorilor. Nu avem un indicator specific pentru aceste întârzieri,
dar ele ar trebui să fie analizate cu atenţie. Dacă o UAL acumulează întârzieri la plată
mai mari de 90 de zile, este important să se înţeleagă motivele acestor întârzieri şi dacă
ele corespund unor întârzieri la colectarea veniturilor sau se datorează unui dezechilibru
fiscal mai adânc.

 Suma de Rambursat pe Cap de Locuitor

Este folositor pentru un director economic să înţeleagă sarcina datoriei unei UAL, adică
suma totală de rambursat pe cap de locuitor, comparativ cu acest volum în cazul altor
UAL, pentru a da posibilitatea creditorilor să compare sarcina datoriei la mai mulţi
împrumutători.

40
STUDIU DE CAZ – ANALIZA MĂSURILOR DE MAJORARE A VENITURILOR LA
BUGETUL LOCAL

Raportul de faţă cuprinde o analiză a situaţiei financiare actuale a Municipiului XXX, o


dezbatere cu privire la măsurile de majorare a veniturilor administraţiei publice locale, un
studiu referitor la aspectele instituţionale şi legale ale procesului de majorare a
veniturilor la bugetul local şi se concentrează pe nevoile financiare viitoare ale
Municipiului XXX, ca şi pe identificarea unui potenţial deficit financiar. Al şaselea capitol
şi ultimul cuprinde concluzii şi recomandări finale.

Majorarea veniturilor Primăriei XXX


Profilul veniturilor Primăriei XXX arată că acestea au crescut cu o rată medie anuală de
şaptesprezece (17%) la sută. Majorarea s-a produs de la 794,8 miliarde ROL în 2005 la
o sumă proiectată de 1.400,8 miliarde ROL în 2007.
Veniturile din surse proprii variază între 25-27% din totalul veniturilor recurente ale
municipiului. Cele mai importante surse de venituri din surse proprii în XXX sunt
impozitele şi taxele încasate pentru clădirile şi terenurile deţinute de persoane fizice şi
juridice (impozitul pe proprietate) şi cotele defalcate din impozitul pe venit. Impozitul pe
proprietate în XXX a asigurat între 36% şi 53% din totalul veniturilor din surse proprii în
perioada 2005-2007.

Cheltuielile Primăriei XXX


Cheltuielile principale la bugetul local au fost generate de învăţământ, transport public şi
servicii/utilităţi locale în perioada 2005 – 2007. Ponderea cheltuielilor aferente acestor
sectoare în totalul cheltuielilor bugetare pentru această perioadă a fluctuat între 71% şi
80%.

Cheltuielile de capital ale municipiului XXX au ţinut pasul cu majorarea veniturilor la


bugetul municipal. Majoritatea cheltuielilor de capital sunt planificate pentru reabilitarea
serviciilor/utilităţilor publice locale (apă, canalizare, transport public). De un interes
deosebit este faptul că XXX alocă între 25-30% din totalul bugetului local cheltuielilor cu
investiţiile de capital. Acest nivel total al cheltuielilor de capital este posibil numai în
oraşele mari din România, care au avut acces la piaţa creditelor municipale. Altminteri,
nivelul mediu al cheltuielilor de capital din România este de aproximativ 11%. Pentru a
acoperi deficitul financiar în vederea finanţării proiectelor de infrastructură, XXX a
angajat împrumuturi (vezi Tabelul 1) în valoare totală de 486,9 miliarde ROL în perioada
2004-2006.

Arieratele
Municipiul XXX şi-a gestionat destul de bine plăţile restante. În conformitate cu situaţiile
financiare ale autorităţii publice locale din 2007, totalul plăţilor restante este de 12.740,4
milioane LEI (reprezentând aproximativ 1% din totalul cheltuielilor). Experienţa trecută a
oraşului a fost pozitivă. Pentru anul financiar 2007 nu sunt înregistrate plăţi restante.

În ceea ce priveşte creanţele, situaţia este mai puţin optimistă. Municipiul a înregistrat
sume importante de creanţe restante în perioada 2005-2006. Totalul creanţelor este
echivalent cu 14 - 15% din totalul impozitelor locale din XXX. Mai mult, rata de
recuperare a acestor restanţe este foarte scăzută.
Datoria municipală

41
XXX a început să împrumute în anul 2004 într-un mod foarte prudent. Totalul datoriei
publice locale curente, la data de 31 decembrie 2007 era de 522,7 miliarde LEI sau 23
milioane US$. Serviciul datoriei anual total variază între 7-10% din totalul veniturilor din
surse proprii plus veniturile provenite din impozitul pe venit. Acest nivel al serviciului
datoriei se situează cu mult sub limita legala de douăzeci la suta (20%). Municipiul XXX
a făcut împrumuturi cu dobânzi comparabile cu ratele comerciale la data contractării
împrumutului/datoriei. Serviciul datoriei publice locale a fost onorat la timp.

Veniturile la bugetul local XXX


În conformitate cu Codul Fiscal din România (Legea nr. 571/2003), Titlul IX, referitor la
impozitele şi taxele locale, sursele proprii de venituri la bugetul local cuprind
următoarele:
 Impozitul pe clădiri;
 Impozitul pe terenuri;
 Taxa pe mijloacele de transport;
 Taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor;
 Taxa pentru folosirea mijloacelor reclamă şi publicitate;
 Impozit pe spectacole;
 Taxa hotelieră;
 Taxe speciale;
 Alte taxe locale.

Cotele de impozitare sunt stabilite în conformitate cu prevederile Codului Fiscal


referitoare la impozitele pe terenuri şi clădiri, şi la impozitul pentru spectacole. În toate
celelalte cazuri, autoritatea publică locală poate stabili rate proprii cuprinse între valorile
minime şi maxime prevăzute de lege, fără a depăşi pragul maxim. Din punctul de
vedere al încasării propriu-zise a veniturilor, impozitul pe terenuri şi clădiri, urmat de taxa
asupra mijloacelor de transport sunt cele mai importante impozite locale.

Impozitul pe clădiri şi terenuri încasat de la persoane fizice


În perioada 2005-2007, impozitul pe clădiri în XXX (în condiţii de ajustare la rata inflaţiei)
a crescut în mod constant cu o medie de 9.3% pe an. Această rată de creştere se
datorează în principal unei majorări generale a nivelului de impozitare.

Impozitul pe teren încasat de la persoane fizice a variat semnificativ în ultimii câţiva ani.
În perioada 2005-2007, impozitul pe teren încasat de la persoane fizice a scăzut cu 6%
în termeni constanţi (ajustaţi cu inflaţia). Cu toate acestea, rata de creştere a impozitului
pe teren încasat de la persoane fizice în perioada 2009-2010 este de aşteptat să
crească cu aproximativ 19% în termeni constanţi.

Ratele de încasare municipale ale impozitelor pe clădiri şi terenuri de la persoane fizice


s-a stabilizat în jur de 80%. Cu toate acestea, edilii oraşului XXX au declarat că nu au
avut prea mult succes în încasarea restanţelor înregistrate în cursul anilor precedenţi la
impozitele pe terenuri şi clădiri. Există motive de natură sistemică şi legală, ce stau la
baza unor rate de încasare atât de scăzute; ele sunt examinate amănunţit în secţiunea
3.6.a a raportului de fata.

Impozitul pe clădiri şi terenuri încasat de la persoane juridice


În ciuda alegerilor locale din 2008, XXX a reuşit să majoreze impozitul pe clădiri încasat
de la persoanele juridice. Primăria a asistat la o creştere spectaculoasă a bazei sale de

42
impozitare. Majorarea bazei de impozitare este rezultatul direct al eforturilor Direcţiei
Venituri de a identifica construcţii de clădiri noi şi/sau modernizări de clădiri existente.

În ceea ce priveşte impozitul pe clădiri încasat de la persoane juridice şi persoane fizice,


municipiul a profitat de faptul ca a putut majora impozitul cu până la 20%. Plafonul de
20% al impozitului pe clădiri a fost înlăturat de Guvern în anul 2006. Autorităţile locale au
abordat o conduită proactivă vis-à-vis de încasarea impozitului pe clădiri şi a stabilit
valorile proprietăţilor locale cu mult peste nivelul fixat de Codul Fiscal.

Impozitul pe teren încasat de la persoane juridice a cunoscut în general o tendinţă


ascendentă. Numai în anul fiscal 2007, XXX a înregistrat o creştere de 11% (în condiţii
de ajustare la rata inflaţiei) a veniturilor sale din impozitul pe teren comparativ cu anul
fiscal 2006. În 2008, XXX a impus în general impozite pe teren mai mari decât în anii
precedenţi.

Taxa asupra mijloacelor de transport


În perioada 2005-2007, taxa asupra mijloacelor de transport încasată de la persoane
fizice a crescut (în condiţii de ajustare la rata inflaţiei) cu o medie de 16% pe an. Această
majorare este datorată în principal creşterii numărului de autoturisme înmatriculate în
municipiu.

În perioada 2005-2007, taxa asupra mijloacelor de transport încasată de la persoane


juridice a rămas la un nivel relativ constant. Cu toate acestea, datorită intensificării
substanţiale a activităţilor economice locale, taxa asupra mijloacelor de transport
încasată de la persoane juridice se aşteaptă să crească cu 73% în 2008. Majorarea
prognozată pentru această taxă se bazează pe o proiecţie conform căreia vor fi
recuperate sume importante înregistrate ca rămăşite la debitele anilor precedenţi.

În general, rata de încasare a taxei asupra mijloacelor de transport este foarte scăzută –
mai puţin de 70%. Situaţia pare a fi şi mai proastă în cazul persoanelor juridice, unde
rata de încasare este de 44%.

Taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor


In anul 2004 legislaţia cu privire la obţinerea certificatelor de construcţie pentru
modernizarea şi extinderea clădirilor existente a fost modificată. În 2005, aceasta
prevedere legală a fost anulată. În consecinţă, veniturile la bugetul municipal obţinute
din eliberarea de certificate, avize şi autorizaţii au crescut brusc în anii fiscali 2005-2007.
Proiecţiile pentru anul fiscal 2008 arată că aceste taxe s-au stabilizat şi manifestă în
prezent o tendinţă moderat ascendentă.

Rata de încasare a taxei aferente eliberării de certificate, avize şi autorizaţii a fost


calculată pe baza execuţiei bugetare, deoarece nu există un debit pre-stabilit şi calculat
pentru asemenea articole de venit. Ratele de încasare au fost de 54% în anul fiscal
2006 şi au fost urmate de o creştere impresionantă de 93% în 2007. Nu se poate spune
dacă aceste cifre ilustrează potenţialul real al taxelor şi al altor surse de venit. Aceste
taxe conţin informaţii care nu permit o determinare adecvată a arieratelor înregistrate.

Concesionari şi închirieri
Redevenţele şi chiriile nu aduc venituri considerabile la bugetul local. Cu toate acestea,
discuţiile purtate cu oficialităţile municipale au arătat că închirierile şi concesionările au

43
totuşi potenţialul necesar atragerii de surse de venit suplimentare. De la un nivel relativ
scăzut, veniturile din concesionari şi închirieri au crescut cu o medie de 23% în perioada
2005-2007.

Există mai multe elemente specifice contractelor de concesionare şi de închiriere


încheiate de municipiul XXX, printre care:
 Conform Direcţiei de Patrimoniu, un număr mare de contracte de
concesionare au fost încheiate în perioada 1990-2005
 Cu toate acestea, nici unul dintre aceste contracte de concesionare nu
cuprinde vreo clauză cu privire la ajustarea redevenţei sau la ajustarea valorii
terenului/clădirii la care se aplică redevenţa.

În consecinţă, a apărut nevoia de a modifica contractele de concesionare astfel încât


municipiul să-şi poată calcula redevenţa curentă (şi pe cea proiectată) faţă de valoarea
curentă a activului şi nu faţă de valoarea istorică. De pildă, ar putea fi introdusă o clauză
în toate contractele de concesionare viitoare stipulând obligativitatea reevaluării valorii
activului concesionat, funcţie de evoluţia valorii de piaţă a acestuia, o data la 5 ani.

Municipiul administrează un număr mare de contracte de închiriere încheiate cu


persoane fizice, la valori foarte mici. Se recomandă ca Primăria sa aibă în vedere
formarea unui pachet de astfel de contracte de închiriere şi vânzarea pachetului către o
bancă comercială. În acest fel, Primăria va primi contravaloarea contractelor de
închiriere (diminuată cu un anumit procent, aşa cum se va negocia cu banca) într-o
singură tranşă şi va putea renunţa la o activitate care nu face parte din activităţile sale
de bază.

Zonarea fiscală
Hotărârea Consiliului Local cu privire la zonarea fiscală în XXX cuprinde o listă de străzi
în coloana A şi zona atribuită/alocată A, B, C şi D în coloana B. Conform oficialităţilor
municipale, alocarea zonei pentru fiecare stradă este realizată în conformitate cu
prevederile Codului Fiscal.

Cetăţenii pot primi informaţii numai despre zona fiscală în care se află proprietatea lor.
Totuşi, lipsesc informaţiile cu privire la justificarea alocării unei proprietăţi unei anumite
zone specifice sau cu privire la motivul pentru care se face sau nu se face o schimbare
în alocarea unei zone. Direcţia de Venituri nu poate oferi explicaţii adecvate
contribuabililor locali, deoarece atribuţia stabilirii zonelor fiscale aparţine direcţiilor
tehnică şi urbană. Direcţia de Venituri primeşte lista de străzi împreună cu zona fiscală
aferentă fiecărei străzi. Ca urmare a lipsei de transparenţă, contribuabilii locali pot fi mai
puţin dornici să-şi plătească impozitele la timp.

Din această analiză reiese faptul că o mare parte a majorărilor impozitului pe clădiri şi
terenuri rezultă din realocarea unui număr de proprietăţi altor categorii zonale cu rate de
impozitare mai mari. De pildă, ca urmare a modernizării şi/sau extinderii utilităţilor
publice municipale, reabilitarea şi/sau extinderea infrastructurii, proprietatea unui
rezident local poate fi realocată din zona fiscală B în zona fiscală A. Deşi acesta este un
rezultat de dorit, un sistem mai transparent de zonare fiscală ar ajuta cu siguranţă
Direcţia de Venituri în procesul de încasare a impozitelor locale şi de reducere a nivelului
arieratelor.

44
Recomandări cu privire la majorarea veniturilor la bugetul local XXX

Recomandări cu privire la măsuri care să fie adoptate de municipiu


Modul cel mai direct de creştere a autonomiei locale în materie de venituri la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale ar fi acela de a reforma sistemul actual de impozite pe
terenuri şi clădiri, transformându-l într-un sistem modern şi real de impozite pe
proprietăţi imobiliare, cu valori de piaţă şi cu mai multă flexibilitate acordată autorităţilor
publice locale în vederea stabilirii ratelor de impozitare într-un interval stipulat în
legislaţia naţională. Un impozit pe proprietate reformat nu va da rezultate vizibile imediat.
Introducerea cadastrelor fiscale şi a metodelor de evaluare în funcţie de valoarea de
piaţă va dura ceva timp. Până când aceste elemente novatoare vor fi pregătite şi
aplicate, perfecţionarea metodei de evaluare pe grupe valorice şi în funcţie de suprafaţă,
folosită în prezent pentru determinarea impozitelor pe terenuri şi clădiri, ar putea duce la
majorări semnificative ale veniturilor din impozite.

Înfiinţarea unui grup de lucru împreună cu asociaţia notarilor locali pentru a examina
oportunitatea adoptării unui sistem comun de atribuire de valori terenurilor şi clădirilor.
Adoptarea unui sistem comun de evaluare a terenurilor şi clădirilor ar constitui un
progres major, mai ales pentru zonele recent dezvoltate şi ar atrage cu siguranţă venituri
suplimentare la bugetul local.

Codul Fiscal prevede ca “în cazul unei clădiri care a fost cumpărată înainte de 1 ianuarie
2003 şi care nu a fost re-evaluată după această dată, rata de impozitare pentru o
asemenea clădire va fi stabilita la o valoare cuprinsă între 5% şi 10%. Această rată
urmează să fie aplicată valorii de inventar (contabile) a clădirii, aşa cum este ea
înregistrată în contabilitate. Rata adoptată de XXX este în prezent de 10%, dar
oficialităţile locale intenţionează să crească şi mai mult acest nivel. Această majorare a
nivelului de impozitare pentru clădiri care nu au fost re-evaluate anterior poate constitui
un stimulent pentru ca persoanele juridice să-şi re-evalueze proprietăţile. Recomandăm
stabilirea acestui impozit după cum urmează:
 Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 1990 vor fi supuse unui impozit de
40% ;
 Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 1995 vor fi supuse unui impozit de
30% ;
 Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 2000 vor fi supuse unui impozit de
20% ;
 Clădirile care nu au fost re-evaluate din anul 2005 vor fi supuse unui impozit de
10-15%.

Pe lângă stabilirea unui model de impozitare diferenţiată a clădirilor în funcţie de data


ultimei lor reevaluări, un număr semnificativ de societăţi comerciale au intrat în lichidare
sau în faliment în ultimii ani. Nici Camera de Comerţ şi nici AVAS 5 nu au informat
municipiul XXX în legătură cu firmele locale care au iniţiat procedura de faliment.
Întârzierea înştiinţării cu privire la faliment a afectat capacitatea municipiului XXX de a
înainta contestaţii financiare în instanţă sau la alte instituţii competente. Prin urmare,
capacitatea municipiului de a recupera arierate de la respectivele firme a fost periclitată.
Aceasta este o problemă juridică importantă existentă între Camera de Comerţ şi AVAS,
care trebuie soluţionată cât mai repede cu putinţă. Până când se va produce o
modificare legislativă, se recomandă municipiului să poarte discuţii cu aceste instituţii şi
5
Agenţia pentru Valorificarea Activelor Statului

45
să încheie un protocol de colaborare care să prevadă ca şi municipiul XXX să
beneficieze de informaţii similare cu cele înaintate la Ministerul Finanţelor Publice atunci
când are loc un eveniment legat de insolvabilitatea/lichidarea unei societăţi comerciale.

Recomandări cu privire la măsurile de natură legislativă


Suprataxa pe plusvaloare
O modalitate de a majora veniturile la bugetul local XXX constă în a introduce o
suprataxă pe ‘plusvaloare’ sau o taxă de ‘îmbunătăţire’ percepută asupra impozitului pe
clădiri şi terenuri. De pildă, există suprataxe la impozitul pe clădiri şi terenuri pe care
XXX le poate aproba pentru zonele sale de jurisdicţie, sub formă de perceperi unice sau
multianuale, pentru îmbunătăţiri/ameliorări de care să beneficieze anumiţi proprietari de
case, ca de pildă iluminatul stradal sau trotuarele. Acest tip de taxe sunt deja obişnuite
în multe ţări în curs de dezvoltare, iar în unele cazuri reprezintă o importantă sursă de
venit.

Introducerea suprataxelor locale acolo unde este posibil


În scopul creşterii nivelului de autonomie a veniturilor la bugetul local, administraţia
centrală ar putea permite municipiului XXX să reţină o parte din impozitul pe venit sub
formă de cotă adiţională la impozitul pe venit naţional, cu valorile maxime şi minime
prevăzute de lege.

O variantă potenţial mai dificilă de creştere a autonomiei veniturilor în XXX se referă la


introducerea suprataxelor locale asupra accizelor impuse de administraţia centrală la
alcool, tutun şi produse petroliere.

Majorarea impozitului pe profit local


Posibilităţi mult mai extinse de majorare a impozitului pe profit local trebuie explorate, ca
sursă potenţială de creştere a veniturilor la bugetul local. Impozitul pe profit local
reprezintă o modalitate indirectă, dar mai facilă din punct de vedere administrativ de a
impozita veniturile firmelor. Aceste impozite sunt justificate, deoarece firmele beneficiază
de serviciile şi de infrastructura oferite de administraţia locală. O modalitate practică de
impozitare a firmelor este prin intermediul taxelor de licenţiere, pe care România le
aplică deja într-o oarecare măsură.

46
STUDIU DE CAZ. AGENTIA ADR/UIP - X
Agenţia de dezvoltare regională ARD-PIU X a fost înfiinţată în anul 2005. Încă de atunci
agenţia a avut 4 birouri/ departamente şi 20 angajaţi conform tabelului de mai jos:
Tabel 9.1.1. Structura organizatorică ADR/PIU-X

Diagrama conţine şi câte un responsabil cu:


 Auditul intern;
 Controlul financiar preventiv;
 Control anti-fraudă şi nereguli;
 RU şi juridic.
Din motive didactice şi simplificatoare se renunţă la descrierea costurilor aferente celor 4
persoane, care există în orice organizaţie publică.
Chiar dacă iniţial a fost puţin de lucru, anume puţine propuneri de evaluat, apoi de
contractat şi monitorizat, an de an acest lucru s-a transformat într-o activitate febrilă.
Încă de atunci, găsirea de persoane având competenţe acceptabile pentru a evalua
propuneri de proiecte de dezvoltare locală şi apoi de a le monitoriza s-a dovedit dificilă,
mai ales când salariul oferit tinerilor era mult mai mic decât cel mediu pe economie.
Bugetul agenţiei era aprobat anual la centru, la minister. Nu aveau din timp o propunere
pregătită (adică nota de fundamentare solidă) şi se mulţumeau să repete an de an
aceeaşi istorie. Anual însă bugetul se dovedea insuficient, deoarece nu se puteau
cunoaşte exact nevoile, anume numărul de proiecte ce vor fi finanţate, care vor fi nevoile
de consumabile şi de reparaţii IT etc. Nu mai vorbim de apelurile noi de propuneri
neplanificate, care trebuiau trecute prin ciclul managementului de proiect cu cele 4 faze:
1.evaluare, 2.contractare, 3. monitorizare, 4.plăţi intermediare şi plată finală.
Bugetul rămânea constant însă, nelegat deloc de nivelul de activitate care creştea
aproape exponenţial în unele trimestre. De exemplu, bugetul aprobat pe anul 2007 a
rămas tot de 200 unităţi [u]. Este acelaşi buget rămas nemodificat în ultimii 2 ani.
Repetat s-a cerut un cost de capital [investiţii] de 20 u pentru îmbunătăţirea condiţiilor de
muncă. Acesta s-a cheltuit pe urgenţe în ultimele 2 luni ale fiecărui an - la rectificarea din
noiembrie.
Iată bugetul anului anterior [identic cu cel pe 2007]:
 Costul cu personalul = 120 u pentru cei 20 de angajaţi, din cele 4 birouri.

47
 Costuri de funcţionare = 60 u (IT =20u, Imprimare=20u, curăţenie=5u,
Utilităţi=15u)
 Costuri de capital = 20 u (Copiator + 1 PC complet înlocuit 8u+2u, chirie =10u,
dar ultima nu s-a plătit existând un angajament de compensare cu reabilitarea
scurgerii şi instalarea unui sistem modern de ventilaţie în vila proprietarului;
implementarea s-a amânat pentru anul următor; în total se vor folo şi banii pentru
“Servicii de consultanţă + reabilitarea sediului”= 20u) iar anul acesta urmau să se
facă reparaţiile, compensându-se chiria pe 2 ani cu 20 unităţi.
Împărţirea salariilor este % cu nr. de angajaţi, deci 30%+30%+30%+10% pe cele 4
birouri. Toţi angajaţii au aceeaşi vechime, ei formând o echipă de tineri de aprox 26-30
de ani.
Costurile de funcţionare: consumabile, utilităţi, chirie se absorb pe departamente identic
regulii de mai sus.
IT şi curăţenia sunt parte din biroul Administrativ, salarizarea celor 2 persoane fiind
80%-20%.
Serviciile de consultanţă şi reabilitarea aferente unor lucrări de reabilitare sediu
au “terminat” costurile de capital pe 2006/2007, dar ADR va avea deja 2 copiatoare şi
înlocuirea integrală a PC-ului defectat la biroul monitorizare?!
Rapoartele de evaluare pentru selecţia de propuneri proiecte (anul trecut) au totalizat
20.000 pagini; acest efort de tipărire s-a atribuit biroului “Evaluare contractare”.
Costurile de funcţionare (60 u) au fost depăşite, deoarece s-au cumpărat servicii IT
suplimentare (tipărire şi reparaţii IT), chiar şi curăţenie în plus, an de an în ultimii 2 ani.
S-au mai achiziţionat în plus şi servicii de consultanţă pentru investiţii specifice ADR,
care au “înghiţit“ integral linia de costuri de capital (20u).
Citind într-o publicaţie despre sub-contractare, tocmai ai dat prietenului tău [din biroul de
Contabilitate/Plăţi] un simplu “spreadsheet-Tabel 9.1.2. ” cerându-i să definească
costurile directe şi indirecte şi apoi cât ne costă serviciile suport care nu ne ajung
niciodată în bugetul aprobat.
Tab.9.1.2.
120Evaluare Monitorizare Contabilitate Administrare Total
60 30% 30% 30% 10% mii Euro
Personal 36 36 36 12 120
Ch. Operaţionale 18 18 18 6 60
Ch. de capital 20 20
TOTAL 54 18 200
Ch. directe
Ch. indirecte

48
Întrebări

A) Soluţia colegului nu specifică costurile directe şi indirecte.


Care este părerea dvs.? Completaţi în tab.9.1.2.

B) Care este criteriul pentru sub-contractarea serviciilor IT/imprimarea/ curăţenia, [ştiind


că în fiecare birou este o imprimantă şi câte un PC per persoană. Biroul administrativ
are doar un PC conform cu Tab.9.1.1.]’

C) Care este criteriul pentru sub-contractare a serviciilor de evaluare, ştiind că sunt


servicii similare pe piaţă, nivelul de muncă fiind de 3 evaluări de 2 luni anual.

D) Ce implicaţii apar în întocmirea bugetului dacă se sub-contractează servicii


reprezentând cheltuieli directe sau servicii reprezentând cheltuieli indirecte ?

49
STUDIU DE CAZ. DGASPC-Y
Finanţarea publică în sistemul de protecţie socială, exemplificat la persoane cu
disabilităţi
CONTEXT GENERAL
Studiul este radiografia unei schimbări complexe de sistem socio-economic realizată
astăzi printr-un program de restructurare, având implicaţii financiare majore.
Scopul studiului de caz: Exemplificarea modului de utilizare a bugetului ca instrument de
management [planificare, control şi audit] în contextul restructurării sistemului de
asistenţă socială a persoanelor cu handicap pentru satisfacerea unor indicatori de
calitate şi performanţă impuşi extern.
Rezultate: La finalul studiului veţi fi în stare să explicaţi folosirea noţiunilor de:
 Obiective anuale, indicatori de performanţă şi evaluarea performanţei
 Implicaţii financiare bugetare ale folosirii fondurilor europene
 Managementul proprietăţii şi al contractelor de cesiune
 Co-finanţarea proiectelor din bugetul public
Actori
Actorul principal / Autoritatea contractantă: DGASPC - Direcţia Generală de Asistenţă
Socială şi Protecţia Copilului - Y.
Ordonatorul principal de credite: Consiliul Judeţean - Y.
Situaţia actuală: DGASPC are 2 locaţii – numite centre de îngrijire şi asistenţă – având
un total de 210 persoane asistate cu dizabilităţi foarte diferite; s-a făcut un plan de
evaluare încă din 2004 [dar neimplementat complet nici azi] pentru segmentarea,
profilarea persoanelor aflate sub îngrijire pe criteriul abilităţilor lor, astfel: cu abilităţi
ridicate/medii/reduse/minime.
Pe baza acestei segmentări, tipurile de îngrijire diferă, deci bugetul ar trebui în mod
corespunzător întocmit în funcţie de segmentarea respectivă, lucru care nu era valabil
până acum. Conform armonizării legislative [realizată încă din 2006] va trebui să se
treacă la implementarea acestui plan [implicit a unui buget adaptat] cu dificultăţile lui
financiare de mai jos.
Tabelul 9.2. prezintă o paralelă între situaţia existentă (stânga) şi cea dorită (dreapta).

50
Bugetul pe 2006 ca şi cel pe anul 2007 este creat tot în formatul vechi, funcţional şi
economic pe cele 2 centre” [:CIA-Y1 şi CIA-Y2] şi pe cele 3 linii Tab.9.2.1.:

Tab.9.2.1.Buget DGASPC-Y: (Format de buget versiunea veche)


unit
Line-item cost pers period cost TOTAL
costuri cu hrana asistaţi 210 365 5 383.250
Personal/ vers. veche 190 12 250 570.000
Costuri utilităţi & reparaţii
urgente (2 centre) n/a 24 3000 72.000
Investiţii 0 0
TOTAL 1.025.250
Explicaţii:
 Hrana beneficiari: 210 pers. *365 zile* 5 Euro = 383.250 Euro
 Costuri de personal = manageri şi administratori centre =…./ asistenţi sociali
=….;psihologi/kinoterapeuţi/logopezi/sociologi/etc.= … îngrijitori=…………
personal tehnic întreţinere şi pază=……190 salariaţi*12* 250 Euro = 570.000
Euro
 Costuri administrative / consumabile = 2 centre *12 luni *3000 Euro = 72,000
Euro

51
 Costuri de capital = Proiectul de restructurare CIA–Y(I-VI) cu aprox.450,000 Euro
fiecare centru CIA şi câte 100,000 Euro pentru 1 centru LP, semnat în 2005 între
UE şi MMSSF/ANPH conform nevoilor de armonizare standarde: CIA cu 50
pers/centru , LP cu 10 pers/centru.
Situaţia dorită: Transferul de servicii de asistenţă socială către ONG-uri – concesiune de
contracte pentru serviciile de operare centre de asistenţă - în termeni de calitate şi
metodologie compatibil şi comparabil cu standarde acceptate europene. Tab.9.2.

DESCRIEREA SITUAŢIEI CURENTE

Teoretic, crearea unui nou buget începe prin etapele de mai jos:

Etapa 1. Analiza/Diagnoza. Ca rezultat al etapei vom considera situaţia descrisă mai


sus.

Etapa 2. Crearea obiectivelor tip” SMART” ale proiectului nou [de armonizare].
Din legislaţia armonizata cu UE şi cu ajutorul unor consultanţi străini s-a realizat la finalul
anului 2006 segmentarea beneficiarilor asistaţi în CJ/DGASPC -Y pe abilităţi şi a rezultat
că există:
 20 beneficiari cu abilităţi ridicate, deci pot duce viaţă independentă şi chiar îşi pot
lua de lucru pe piaţa liberă a forţei de muncă [deja din aug 2006, trei găsiseră
locuri de muncă] .
 90 cu abilităţi medii
 restul de 100 aveau abilităţi reduse sau minime necesitând îngrijire deosebită (1
la 1).
În consecinţă, obiectivele stabilite de armonizare sunt impuse de criterii simple: C1 şi C2
de mai jos.

Criteriile minime şi programul de restructurare finanţat de UE (exemplificare simplificată):

C1. Centre de asistenţă cu maxim 50 beneficiari, vor deservi persoane cu abilităţi reduse
/minime şi Locuinţe de max. 10 pers. pentru beneficiari cu abilităţi ridicate obligatorii. Cei
cu abilităţi medii pot fi în oricare dintre cele 2 situaţii (în centre CIA sau LP) după caz /
buget.

C2. Spaţiul de min. 6 mp dormitoare cu max. 3 în cameră şi 13,5 mp total disponibili /util
pentru orice tip de centru şi servicii specifice aferente în vecinătate plus “ZZZ” Kcalorii
din hrana zilnică.

Crearea obiectivelor de program / proiect DGASPC-Y, conform standardelor de calitate


impuse de azi înainte.
DGASPC are în restructurare 2 locaţii de 110 beneficiari şi doreşte constituirea şi
operarea a unor locuinţe protejate (LP) şi a unor Centre îngrijire (CIA) astfel:
 Instituirea bugetelor de funcţionare pe baza nevoile beneficiarilor (Buget CIA /
Buget LP);
 Crearea infrastructurii specifice nevoilor beneficiarilor adică: 2 Locuinţe Protejate
(LP) de max. 10 pers şi 4 Centre îngrijire (CIA) de max. 50 pers., toate cu servicii
specializate în vecinătate.

52
Actualmente criteriul C1 nu se aplică (formatul bugetului vechi nu leagă nr. de beneficiari
cu resursele în mod explicit) iar criteriul C2, mai este încă încălcat, cele 2 clădiri
existente au dormitoare cu sub 5 mp per beneficiar; totuşi după investiţia în proiectul
DGASPC Y de 2 MEuro care se va finaliza la 01. Dec. 2007 criteriul de spaţiu va fi
îndeplinit de infrastructura de servicii.

DGASPC a aplicat integral planul de restructurare, conform noilor norme UE având azi
în derulare construcţia celor 6 clădiri.

Etapa 3. Implementarea.
Următorul pas pe care directorul DGASPC –Y îl are de făcut este de a da aceste locaţii,
6 centre/ obiective perfect funcţionale (ex: 4 CIA şi 2 LP-uri) în operarea ONG-urilor
prin licitaţie publică deschisă. Tocmai acest lucru impune calcularea corectă a bugetului,
evident în formularul nou oferit!
Va trebui să deducă costul pe unitate [de fapt pe centru CIA 1 - CIA 4 şi LP1-LP2] al
noilor servicii aferente programului restructurat, ştiind că trebuie să sub-contracteze
aceste servicii unor ONG-uri. Mai întâi trebuie să depună cererea de buget, cu un an
înainte, dar cum? Formularul este în Tab.9.2.2. Bugetarea centrelor rezidenţiale.

Tab.9.2.2. Bugetarea centrelor rezidenţiale. Formularul nou de buget DGASPC-Y.

Nr. de Perioada Cost unitar


Tip cheltuiala asistaţi [zile] [pers/zi] Total
Ch. operaţionale pentru asistaţi
în CIA (îngrijire+hrana) 50 365 14 255.500
Ch. de funcţionare centru n/a 1000mp*3E 3.000
TOTAL centru Y-I 258.500
Ch. operaţionale pentru asistaţi
în LP 10 365 5 18.250
Ch. de funcţionare centru n/a 200mp*3 600
Total centru Y-II 18.850
Idem
…………….. …..
Total centru Y-IV
TOTAL 1.071.700

Ieşirile din proces sunt 2 diferite ca tip:


a) nr. beneficiari asistaţi [persoane cu dizabilităţi de un anume fel beneficiind de
anumite servicii specifice abilităţii: redusă /minimă/medie/ridicată];
b) Cost operare centru nou [utilităţi reparaţii urgente/rezervă]; acestea nu au o bază
din anul trecut când centrele vechi erau cam dărăpănate; situaţie BBZ; se
estimează un cost de 3 Euro/mp/luna
Suma celor 2 tipuri de cheltuieli va da totalul contractului ce va fi ofertat la licitaţie
publică către ONG-uri. Costuri de capital/investiţii = un proiect CIA –Y = 0,45 MEuro. Un
LP 100,000 Euro Total=2 MEuro

Exemplificarea detalierii costurilor pentru un centru nou CIA şi beneficiari cu abilităţi


reduse:

53
Costuri operare DGASPC-Y: 50*365*(5 Euro hrana +9 Euro îngrijire) + Costuri
întreţinere clădire [erau în trecut de aprox.=36.000 Euro/clădire], iar acum se
impun estimări cost / “mp - lunari”?

Practic se vor licita contractele de cesiune a serviciilor de tip CIA la 4 ONG-uri iar cele
de tip LP la un singur ONG. Va fi uşor pentru directorul DGASPC să facă managementul
a 5 contracte, nu a 6 servicii sociale cu peste o sută de angajaţi; „viitorul sună bine”
pentru seful DGASPC-Y.

Totuşi, noua formă de cerere bugetară pe care CJ-Y o va face este mai simplă dar
riscantă, dacă contractul de cesiune nu este monitorizat îndeaproape. Dacă, costurile pe
beneficiar nu pot aduce mari surprize până la proba contrarie, costurile de management
al proprietăţilor (cele 6 clădiri) Direcţiei pot genera surprize mari, fie din cauza
consumului de utilităţi, fie din cauza unor reparaţii urgente.

Întrebări
Oare dvs. îl puteţi ajuta pe dl. director, identificând:

1. Minim 2 avantaje ale cunoaşterii costului unitar al serviciului public livrat, de


Şeful unui centru CIA şi LP.
2. Moduri simple dar eficiente de planificare şi control ale activităţii de ca Şef
centru folosind bugetul completat din Tab.9.2.2.
3. Cum puteţi face managementul proprietăţilor dvs. ca director DGASPC ce aţi
cesionat deja contractele de asistenţă la ONG-uri? Dar co-finanţarea
serviciilor şi proiectelor noi?
4. Opinii pro şi contra despre comentariul unor directori vechi de centre,
conform căruia: “De ce trebuie să facem cheltuieli publice mai mari (noul
buget de 1.071.700 Euro este mai mare decât vechiul buget de 1.025.250
Euro), după ce s-a umai şi investit 2 MEuro în construcţia centrelor noi,
cofinanţate cu 25% din bugetul naţional, prin costuri de capital /invesţii?”.

54
Regulamentul 1083/2006.Art.56.Eligibilitatea cheltuielilor

(1) O cheltuială, inclusiv pentru proiecte majore, este eligibilă pentru o contribuţie din
Fonduri în cazul în care a fost plătită efectiv la data la care programele operaţionale au
fost prezentate Comisiei sau la 1 ianuarie 2007, în cazul în care data respectivă este
anterioară primei date şi la 31 decembrie 2015. Operaţiunile nu trebuie încheiate
înaintea datei la care începe eligibilitatea.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), contribuţiile în natură, costurile de amortizare şi
cheltuielile generale pot fi tratate ca şi cheltuieli plătite de beneficiari la aplicarea
operaţiunilor, în următoarele condiţii:
(a)normele de eligibilitate stabilite în temeiul alineatului (4) prevăd eligibilitatea acestor
cheltuieli;
(b)suma cheltuielii este justificată prin documente contabile cu valoare de dovadă
echivalentă facturilor;
(c) în cazul unor contribuţii în natură, cofinanţarea din Fonduri nu depăşeşte totalul
cheltuielilor eligibile prin excluderea valorii contribuţiilor respective.
(3) O cheltuială nu este eligibilă pentru contribuţia dintr-un Fond decât dacă s-a efectuat
pentru operaţiuni aprobate de autoritatea de gestiune a programului operaţional în cauză
sau sub supravegherea acesteia, în conformitate cu criterii stabilite de comitetul de
monitorizare. O nouă cheltuială, adăugată la revizuirea unui program operaţional
menţionată la articolul 33, este eligibilă de la data la care cererea de revizuire a
programului operaţional se prezintă Comisiei.
4) Normele de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite la nivel naţional, sub rezerva
excepţiilor prevăzute de regulamentele specifice fiecărui Fond. Normele respective
afectează integralitatea cheltuielilor declarate în temeiul programelor operaţionale.

Regulamentul 1084/2006.Art.3.Eligibilitatea cheltuielilor din fondul de coeziune


Următoarele cheltuieli nu sunt eligibile pentru o intervenţie din cadrul Fondului:
(a) dobânzile debitoare;
(b) achiziţionarea unor terenuri la o sumă mai mare cu 10% din totalul
cheltuielilor eligibile pentru acţiunea în cauză;
(c) locuinţe;
(d) dărâmarea centralelor nucleare; şi
(e) taxa pe valoarea adăugată recuperabilă.

Managementul bugetului pentru Fondurile structurale şi Fondul de coeziune.


Generalităţi
Fondurile structurale şi Fondul de coeziune sunt instrumentele financiare ale politicii
regionale ale Uniunii Europene (UE), care vizează reducerea diferenţelor de dezvoltare
dintre regiunile Statelor Membre. Astfel, aceste fonduri contribuie la atingerea
obiectivului de coeziune economică, socială şi teritorială. În perioada 2007-2013, politica
de coeziune beneficiază de 35,7% din bugetul total al UE, ceea ce înseamnă
347,41 miliarde de Euro, împărţiţi astfel:
- 81,54% pentru convergenţă;
- 15,95% pentru competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă;
- 2,52% pentru cooperare teritorială europeană.

În perioada 2007-2013, sunt implementate patru fonduri structurale:

55
- Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), care urmăreşte
consolidarea coeziunii economice şi sociale, prin corectarea dezechilibrelor între
regiuni. Prin acest fond, sunt finanţate, între altele, investiţii prin care se creează
locuri de muncă durabile, investiţii în infrastructură, măsuri care sprijină
dezvoltarea regională şi locală, inclusiv sprijin şi servicii pentru întreprinderi, în
special IMM-uri;
- Fondul Social European (FSE), care vizează o dezvoltare economică şi
socială echilibrată, sprijinind politicile naţionale prin care se promovează
ocuparea forţei de muncă, o calitate mai bună şi productivitatea la locul de
muncă, precum şi reducerea excluderii sociale şi a diferenţelor între regiuni în
ceea ce priveşte ocuparea forţei de muncă;
- Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), care urmăreşte
îmbunătăţirea competitivităţii agriculturii şi a silviculturii, acordând sprijin pentru
restructurări, îmbunătăţirea stării mediului şi a zonelor rurale, prin sprijinul acordat
gestionării terenurilor agricole, şi îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale şi
încurajarea diversificării activităţii economice;
- Fondul European pentru Pescuit (FEP), prin care sunt finanţate activităţi care
urmăresc reducerea impactului pescuitului asupra mediului înconjurător, îmbunătăţirea
serviciilor în porturile de pescuit etc.

Reguli generale de implementare se pot afla la sursa: Regulamentul nr. 1083/2006


stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare Regională,
Fondul Social European şi Fondul de Coeziune-sursa: www.ier.ro;
http://www.fonduri-structurale.ro/article_files/REGULAMENTUL%20(CE)
%201083_2006.doc;

Pentru a accelera convergenţa economică, socială şi teritorială, Uniunea Europeană a


creat, din 1994, Fondul de Coeziune, destinat Statelor Membre al căror produs naţional
brut (PNB) se află sub 90% din media comunităţii (celelalte fonduri aplicându-se statelor
cu sub 75% din PIB mediu). Până în 2003, patru state au beneficiat de finanţare prin
Fondul de Coeziune: Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania. În momentul de faţă,
beneficiare sunt Grecia, Portugalia, Spania (pe o perioadă de tranziţie) şi statele care au
aderat în 2004 (Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Cehă,
Slovacia, Slovenia şi Ungaria), respectiv în 2007 (Bulgaria şi România).
Prin Fondul de Coeziune, sunt finanţate proiecte în domeniul protecţiei mediului şi în
domeniul reţelelor transeuropene. Detalii despre aceste fonduri se găsesc pe site-ul
Direcţiei Generale Politică Regională a Comisiei Europene, a cărui adresă este
http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_en.htm

Co-finanţarea: Regulament comun Fondurilor de coeziune -1083/2006


CAPITOLUL IV. Principii de intervenţie. Articolul 9
Complementaritate, coerenţă, coordonare şi conformitate
(1) Fondurile intervin împreună cu măsurile naţionale, inclusiv măsurile la nivel regional
şi local, integrând priorităţile Comunităţii.

(2) Comisia şi statele membre asigură coerenţa intervenţiilor Fondurilor împreună cu


măsurile, politicile şi priorităţile Comunităţii şi complementaritatea cu celelalte
instrumente financiare comunitare. Coerenţa şi complementaritatea respective reies în
special din liniile directoare strategice ale Comunităţii pentru coeziune, în cadrul
strategic naţional de referinţă şi în programele operaţionale.

56
(3) Intervenţia cofinanţată de către Fonduri este axată pe priorităţile Uniunii Europene
în materie de promovare a concurenţei şi a creării de locuri de muncă, inclusiv în
vederea realizării obiectivelor liniilor directoare integrate pentru creştere economică şi
locuri de muncă 2005-2008 definite prin Decizia 2005/600/CE a Consiliului[1]. În acest
scop, Comisia şi statele membre, cu respectarea competenţelor lor, se asigură că 60%
din cheltuielile pentru obiectivul de convergenţă şi 75% din cheltuielile pentru
obiectivul de concurenţă regională şi locuri de muncă din toate statele membre ale
Uniunii Europene, astfel cum era compusă înainte de 1 mai 2004, sunt stabilite în
conformitate cu priorităţile menţionate anterior. Obiectivele respective, pe baza
categoriilor de cheltuieli menţionate în anexa IV, se aplică ca o medie pe întreaga
perioadă de programare. Pentru a se ţine seama de particularităţile naţionale, inclusiv
de priorităţile menţionate în programul naţional de reformă al fiecărui stat membru în
cauză, Comisia şi fiecare stat membru în cauză pot să decidă completarea listei de
categorii din anexa IV în mod adecvat. Fiecare stat membru în cauză contribuie la
obiectivele menţionate anterior. Din proprie iniţiativă, statele membre care au aderat la
Uniune la 1 mai 2004 sau ulterior pot decide aplicarea prezentelor dispoziţii.
(4) Cu respectarea competenţelor lor, Comisia şi statele membre asigură coordonarea
dintre intervenţiile din Fonduri, FEADER, FEP, intervenţia BEI şi celelalte instrumente
financiare existente.

ELIGIBILITATE. Regulament comun Fondurilor de coeziune -1083/2006


Articolul 56. Eligibilitatea cheltuielilor
1) O cheltuială, inclusiv pentru proiecte majore, este eligibilă pentru o contribuţie din
Fonduri în cazul în care a fost plătită efectiv la data la care programele operaţionale au
fost prezentate Comisiei sau la 1 ianuarie 2007, în cazul în care data respectivă este
anterioară primei date şi la 31 decembrie 2015. Operaţiunile nu trebuie încheiate
înaintea datei la care începe eligibilitatea.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), contribuţiile în natură, costurile de amortizare şi
cheltuielile generale pot fi tratate ca şi cheltuieli plătite de beneficiari la aplicarea
operaţiunilor, în următoarele condiţii:
(a)normele de eligibilitate stabilite în temeiul alineatului (4) prevăd eligibilitatea acestor
cheltuieli;
(b)suma cheltuielii este justificată prin documente contabile cu valoare de dovadă
echivalentă facturilor;
(c) în cazul unor contribuţii în natură, cofinanţarea din Fonduri nu depăşeşte totalul
cheltuielilor eligibile prin excluderea valorii contribuţiilor respective.
(3) O cheltuială nu este eligibilă pentru contribuţia dintr-un Fond decât dacă s-a
efectuat pentru operaţiuni aprobate de autoritatea de gestiune a programului operaţional
în cauză sau sub supravegherea acesteia, în conformitate cu criterii stabilite de
comitetul de monitorizare. O nouă cheltuială, adăugată la revizuirea unui program
operaţional menţionată la articolul 33, este eligibilă de la data la care cererea de
revizuire a programului operaţional se prezintă Comisiei.
4) Normele de eligibilitate a cheltuielilor sunt stabilite la nivel naţional, sub rezerva
excepţiilor prevăzute de regulamentele specifice fiecărui Fond. Normele respective
afectează integralitatea cheltuielilor declarate în temeiul programelor operaţionale.

Desemnarea autorităţilor Reg.1083/2006 Prevederi generale Fonduri Structurale &


Coeziune
Articolul 59
(1) Pentru fiecare program operaţional, statul membru desemnează:

57
(a)o autoritate de gestiune: o autoritate publică sau un organism public sau privat
naţional, regional sau local desemnat de statul membru pentru gestionarea programului
operaţional;
(b)o autoritate de certificare: o autoritate publică sau un organism public sau privat
naţional, regional sau local desemnat de statul membru pentru certificarea cheltuielilor şi
cererilor de plată înainte de trimiterea acestora la Comisie;
(c) o autoritate de audit: o autoritate publică sau un organism public sau privat naţional,
regional sau local, independent de autoritatea de gestiune şi de autoritatea de certificare
din punct de vedere funcţional, desemnat de statul membru pentru fiecare program
operaţional şi însărcinat cu verificarea funcţionării eficiente a sistemului de gestiune şi
de control. Aceeaşi autoritate poate fi desemnată pentru mai multe programe
operaţionale.
2) Statul membru poate să desemneze unul sau mai multe organisme intermediare
pentru realizarea integrală sau parţială a atribuţiilor autorităţii de gestiune sau ale
autorităţii de certificare sub supravegherea autorităţii respective.
(3) Statul membru adoptă modalităţile de reglementare ale relaţiilor cu autorităţile
menţionate la alineatul (1) şi ale relaţiilor cu Comisia. Fără a aduce atingere dispoziţiilor
prezentului regulament, statul membru defineşte relaţiile mutuale dintre autorităţile
menţionate la alineatul (1) care îşi îndeplinesc sarcinile în conformitate cu sistemele
instituţionale şi financiare din statul membru în cauză.
(4) Sub rezerva articolului 58 litera (b), unele autorităţi sau toate autorităţile menţionate
la alineatul (1) pot face parte din acelaşi organism.
(5) Modalităţile specifice de gestiune şi de control sunt prevăzute de Regulamentul
(CE) nr. 1080/2006 pentru programele operaţionale în temeiul obiectivului de cooperare
teritorială europeană.

Soluţii posibile: Slide 15.


Când se cumpără cu peste 5000 Euro fie produse, fie servicii, fie lucrări
construcţie/reabilitare vom aplica OG 34.2006. Avantaje şi dezavantaje?
Dezavantaje: Conflictul de interese este relativ acceptabil; ex: dacă faci SF-ul poţi face
şi proiectarea şi construcţia? SEAP - permite promovare dar şi valoarea / interval de
buget se dezvăluie? Nu are rapoarte standard. Comitetul nu este clar definit ca
roluri/competenţe. Nu are formulare de bază de date, istorie contractori similari.
Avantaje: Are multe tipuri de proceduri explicate in detaliu; Generează libertate de
alegere între termene şi proceduri; Are valori de prag mai bune ca precedenta lege.

Răspunsuri posibile la întrebarea din slide-ul 25.


Auditorul nu putea certifica cheltuielile cu:
a) Utilităţi (titlul sau Capitolul nr. 4 la granturi) Cheltuieli curente; la buget public,
b) Costuri cu consumabile de birou (titlul sau Capitolul nr. 4 la granturi) şi chiar
c) la Salarii (cap /titlul I granturi) şi
d) Proceduri de achiziţii publice locale OG34/2006 se vor aplica de acum înainte (cap 3
şi 5, 6 granturi – titlul I şi III la Buget public)?

58
CONTROLUL INTERN

Dacă înainte de 1989 rolul controlului intern aducea într-o oarecare masură cu acela al
unei structuri poliţieneşti, ajutând aparatul de partid şi de stat să identifice greşelile sau
discrepanţele apărute în activitatea diferitelor nivele inferioare ale administraţiei centrale
şi locale, astăzi, în contextul importantelor reforme administrative, rolul acestuia s-a
schimbat radical. O caracteristică esenţială a controlului intern este aceea ca s-a
transformat într-un important instrument de management, dar şi de control al societăţii
exercitat asupra diverselor nivele ale administraţiei. Deasemenea, dacă într-o abordare
tradiţională controlul intern era orientat spre procesele specifice administraţiilor publice
şi pe control financiar, astăzi controlul intern se orientează către rezultatele obţinute de
administraţie, urmărind realizarea dezideratului celor « 3 E » (economicitate, eficacitate,
eficienţă).

Cadrul legal al organizării şi realizării controlului intern în România


Controlul intern şi controlul financiar preventiv la entităţile publice cât şi utilizarea
fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public sunt reglementate de Ordonanţa
nr. 119 (r1) din 31/08/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventive,
republicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 799 din 12/11/2003.

1. Controlul intern
1.1.Definţia controlului intern
Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii
publice, inclusiv auditul intern, stabilit de conducere în concordanţă cu obiectivele
organizaţiei şi cu reglementările legale, pentru a asigura administrarea economică,
eficientă şi eficace a resurselor. Controlul se extinde şi asupra structurilor organizatorice,
metodelelor şi procedurilor de lucru utilizate.

În literatura internaţională6 controlul intern este definit ca ansamblul de politici şi practici


utilizate în vederea asigurării că programele guvernamentale îşi ating rezultatele
stabilite, că resursele utilizate sunt corelate cu scopurile şi obiectivele instituţiei, că
programele sunt protejate de risipă, fraude şi management necorespunzător şi că
informaţia corectă este obţinută, stocată, raportată şi utilizată de factorii de decizie.
În ţări ca Franţa, Portugalia şi Spania, cu o legislaţie bazată pe Codul Napoleonian,
accentul este pus pe controlul exercitat de către o terţă organizaţie centrală - o structura
specializată a ministerului finanţelor sau chiar de către acesta din urmă.
În ţări ca Olanda, Marea Britanie, Suedia, Norvegia, responsabilitatea controlului intern a
fost descentralizată la nivelul conducerii ministerelor de linie şi al altor entităţi bugetare,
sau chiar la nivelul unor oficiali din departamentele de buget finanţe ale organizaţiilor.

1.2.Regulile generale ale organizării controlului intern


 Utilizarea unor instrucţiuni clare şi instruirea corespunzătoare a întregului
personal în privinţa obiectivelor, politicilor şi codurilor de conduită specifice;
 Definirea clară şi lipsită de ambiguitate a responsabilităţilor personalului, în mod
special a responsabilităţilor delegate;

6
Managing Public Expenditure – A Reference Book for Transition Countries

59
 Separaţia clară a atribuţiilor între salariaţii implicaţi în realizarea tranzacţiilor
financiare, operaţiuni vizând managementul resurselor şi în mod special
încheierea şi executarea contractelor;
 Dezvoltarea unei culturi organizaţionale deschise, care să încurajeze personalul
să sesizeze (semnalizeze) toate neregularităţile şi neconformităţie;
 Cunoaşterea şi aplicarea de către întregul personal a instrucţiunilor relevante.

1.3.Tipologia controlului
 Controlul anteacţiune sau preventiv - sunt iniţiate pentru a se asigura că înainte
de a efectua activităţile programate există toate premisele pentru obţinerea
rezultatelor urmărite. Controlul financiar preventiv este un exemplu de control
care permite preîntâmpinarea apariţiei utilizării neeconomicoase a resurselor sau
a erorilor sau fraudelor.
 Controlul de pilotaj sau de îndrumare, cunoscut sub denumirea de control de
revenire sau control cibernetic este destinat să detecteze devierile la anumite
stadii ale derulării activităţilor generând acţiuni corective înainte ca secvenţa
particulară de activităţi să fie complet realizată.
 Sita de control sau controlul Da/Nu prevede o analiză a procesului în etapele
sale specifice, esenţiale, procedând la aprobarea sau respingerea anumitor
activităţi pe baza comparării rezultatelor obţinute cu standardele stabilite iniţial.
 Controlul postacţiune monitorizează rezultatele finale ale activităţilor, ele fiind
importante pentru a corecta evenimentele nefavorabile prezente în procesele
ciclice, pe baza premizei că devierile din situaţiile similare în viitor sunt generate
de aceleaşi cauze.

1.4.Obiectivele generale ale controlului intern


Controlul intern are următoarele obiective generale:
 realizarea, la un nivel corespunzător de calitate a atribuţiilor instituţiilor
publice, stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de
regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;
 protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei,
abuzului sau fraudei;
 respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
 dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare,
actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere,
precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin
rapoarte periodice.

1.5.Obligaţiile conducătorului instituţiei publice în domeniul controlului intern;


cerinţele controlului intern
Conducătorul instituţiei publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea şi
perfecţionarea permanentă a :
 structurilor organizatorice de control,
 reglementărilor metodologice,
 procedurilor
 şi criteriilor de evaluare
pentru a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern.

60
1.6.Cerinţele generale de control intern
 asigurarea îndeplinirii obiectivelor entităţii publice prin evaluarea sistematică şi
menţinerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate structurilor,
programelor, proiectelor sau operaţiunilor;
 asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere şi de execuţie,
acesta având obligaţia să răspundă în orice moment solicitărilor conducerii şi să
sprijine efectiv controlul intern;
 asigurarea integrităţii şi competenţei personalului de conducere şi de execuţie, a
cunoaşterii şi înţelegerii de către acesta a importanţei şi rolului controlului intern;
 stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât acestea să fie
adecvate, cuprinzătoare, rezonabile şi integrate misiunii instituţiei şi obiectivelor
de ansamblu ale acesteia;
 supravegherea continuă de către personalul de conducere a tuturor activităţilor şi
îndeplinirea de către personalul de conducere a obligaţiei de a acţiona corectiv,
prompt şi responsabil ori de câte ori se constată încălcări ale legalităţii şi
regularităţii în efectuarea unor operaţiuni sau în realizarea unor activităţi în mod
neeconomic, ineficace sau ineficient.

1.7.Caracteristici care condiţionează buna funcţionare a unui sistem de control


intern
 Controlul intern trebuie să fie o politică (program, strategie)
Acest lucru este realizat de obicei sub forma unor manuale, precizări sau
memorandumuri. Cel mai bun mijloc de a controla operaţiunile este elaborarea
unui manual de proceduri operaţionale. Un Manual operaţional trebuie să conţină
declararea politicilor majore, organigramele şi procedurile detaliate pentru
efectuarea operaţiunilor. Un asemenea manual este un element cheie pentru
control şi pentru realizarea consecventă a operaţiunilor. Este de o valoare
inestimabilă pentru auditori,
deoarece descrie standardele conform cărora o operaţiune poate fi evaluată.
 Politica trebuie să fie comunicată în mod adecvat personalului
Politica ce conţine standardele şi sistemele de control trebuie să fie publicată şi
făcută cunoscută în mod corespunzător întregului personal. Sistemele de control
nu pot fi puse în practică dacă nu sunt cunoscute.
 Controlul trebuie exercitat în mod corespunzător şi consecvent (în mod
corect şi cu rigoare de către angajatul căruia i s-a repartizat sarcina)
Elementul final din procesul de evaluare a funcţionalităţii unui control intern este
disciplina, rigoarea cu care este exercitat. Acest lucru trebuie definit până la
nivelul de bază al executării unei operaţii. Permanent cineva trebuie să efectueze
o activitate, cum ar fi analiza şi semnarea unui document, pregătirea unei
reconcilieri. Acestea sunt controale de bază şi trebuie să existe o disciplină astfel
încât ele să fie eficace.

2. Controlul financiar preventiv


Termenul « Controlul financiar » se referă de obicei la aspectele financiare ale
controlului intern. Controlul financiar preventiv constă în verificarea sistematică a
proiectelor de operaţiuni din punctul de vedere al:
 legalităţii şi regularităţii;
 încadrării în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz,
stabilite potrivit legii.

61
2.1.Organizarea controlului financiar preventiv
Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea de coordonare şi reglementare a
controlului financiar preventiv pentru toate entităţile publice.
Controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită în următoarele forme:
 controlul financiar preventiv propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor
operaţiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului
public;
 controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai
bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului
oricărui fond special, prin controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor Publice.
Controlul financiar preventiv trebuie integrat în mod treptat în sfera răspunderii
manageriale.

2.2.Organizarea controlului financiar preventiv propriu


 Conducătorii entitaţilor au obligaţia să organizeze controlul financiar preventiv
propriu şi evidenţa angajamentelor în cadrul compartimentului contabil.
 Conducătorii entităţilor publice au obligaţia să stabilească proiectele de
operaţiuni supuse controlului financiar preventiv, documentele justificative şi
circuitul acestora.
 Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de persoane din cadrul
compartimentelor de specialitate, desemnate în acest sens de către conducătorul
entităţii publice.

2.3.Viza de control financiar preventiv propriu


 Se supun aprobării ordonatorului de credite numai proiectele de operaţiuni care
respectă întru totul cerinţele de legalitate, regularitate şi încadrare în limitele
creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate şi care poartă viza de
control financiar preventiv propriu.
 Viza de control financiar preventiv propriu se exercită prin semnătura
persoanelor în drept şi prin aplicarea de către acestea a sigiliului personal.
 În vederea acordării vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de
operaţiuni se prezintă însoţite de documentele justificative corespunzătoare,
certificate în privinţa realităţii şi legalităţii prin semnătura conducătorilor
compartimentelor de specialitate care iniţiază operaţiunea respectivă.
 Conducătorii compartimentelor de specialitate mentionaţi anterior răspund pentru
realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale căror documente
justificative le-au certificat.

2.4.Organizarea controlului financiar preventiv delegat


Controlul financiar preventiv delegat se organizează şi se exercită de către Ministerul
Finanţelor Publice prin controlori delegaţi.
Controlorii delegaţi exercită viza de control financiar preventiv delegat asupra proiectelor
de operaţiuni vizate în prealabil de către controlul financiar preventiv propriu al instituţiei
publice.
Controlorii delegaţi îşi desfăşoară activitatea la sediul instituţiilor publice la care au fost
numiţi.

62
Controlorul delegat îşi exercită atribuţiile în mod independent. El îl poate informa în mod
direct pe ministrul finanţelor publice asupra situaţiilor deosebite apărute în activitatea sa
şi nu i se poate impune, pe nici o cale, acordarea ori refuzul vizei de control financiar
preventiv delegat.

2.5.Autorizarea efectuării unor operaţiuni pentru care se refuză viza de control


financiar preventiv
O operaţiune pentru care s-a refuzat viza de control financiar preventiv se poate efectua
de către ordonatorul de credite pe propria răspundere, numai dacă prin aceasta nu se
depăşeşte creditul bugetar aprobat. Ordonatorul de credite poate decide efectuarea
operaţiunii numai în baza unui act de decizie internă, emis în formă scrisă, prin care
dispune, pe propria răspundere, efectuarea operaţiunii. O copie a actului de decizie
internă se transmite compartimentului de audit public intern al entităţii publice, precum şi
controlorului delegat, după caz.

3. Caracteristicile sistemului control intern; riscuri


Trasaturile esenţiale ale unui sistem de control intern public sunt următoarele :
 Identificarea riscurilor,
 Proiectarea sistemului şi procedurilor care să permită diminuarea sau eliminarea
riscurilor,
 Dezvoltarea unui sistem de audit intern care să verifice dacă sistemul de control
intern este eficace în diminuarea sau eliminarea riscurilor, să identifice
eventualele riscuri care nu au fost avute în vedere sau au fost tratate
necorespunzător.

3.1.Conceptul de risc vizează următoarele elemente:


 Irosirea de resurse financiare, umane şi tehnice, inclusiv de ajutoare externe,
 Lipsa regularităţii şi eficienţei în execuţia bugetului sau a altor forme de politici
publice,
 Infracţiunile financiare sau fraudele financiare,
 Corupţia,
 Eroarea,
 Evidenţă contabilă necorespunzătoare,
 Incapacitatea de a furniza la timp informaţia financiară de calitate necesară
managementului.

3.2.Forme de infracţiunile financiare sau de fraudă financiară


Infracţiunile financiare sau fraudele financiare reprezintă un termen generic utilizat
pentru a desemna activităţile ilegale sau infracţionale desfăşurate în legatură cu, sau în
cadrul unei instituţii, prin care se urmăreşte obţinerea unor câştiguri sau a unor avantaje
ilicite de către cei care la comit:
 Deturnare de fonduri, însuşire ilegală de active, delapidare: furtul activelor
aparţinând unei instituţii (active monetare / numerar, bunuri, etc) de către membri
din conducerea instituţiei, alte persoane care ocupă funcţii importante sau de
către orice angajat în beneficiul propriu.
 Abuz de încredere: acţiuni intenţionate comise cu scopul de a induce în eroare
persoane aflate în funcţii de încredere şi a obţine astfel avantaje personale sau
câştiguri financiare.

63
 Prezentarea eronată a datelor, fals în declaraţii: modificarea sau prezentarea
situaţiilor financiare într-un mod care nu reflectă adevarata valoare sau
operaţiunile financiare reale ale unei instituţii.

3.3.Corupţia, darea şi luarea de mită (precum şi şantajul) reprezintă utilizarea ilegală


a unei poziţii oficiale pentru a obţine avantaje prin încălcarea propriilor îndatoriri. Se
poate referi şi la promiterea unor avantaje economice sau a altor favoruri, recurgerea la
intimidare sau şantaj, precum şi la acceptarea unor astfel de promisiuni.
În procesul de adaptare a sistemului social global la condiţiile economiei de piată
concurentiale, factorii de risc s-au multiplicat, iar corupţia a devenit un fenomen
structurat, specializat şi profesionist care, prin reţele informale de organizaţii şi
persoane, poate influenţa factorii de decizie din sfera politicului, legislativului,
administraţiei sau justiţiei şi implicit siguranţei naţionale.

Combaterea coruţiei

Combaterea corupţiei reprezintă una dintre priorităţile administraţiei centrale şi locale.


Este însă esenţial să se reuşească prevenirea actelor şi faptelor de corupţie şi abia apoi,
în cazul producerii acestora să se procedeze la sancţionarea lor conform legii.
Din experienţa acumulată în ultimii ani, se poate trage şi concluzia că sancţionarea,
chiar severă, a actelor şi faptelor de corupţie nu produce schimbări sistemice importante
şi nu descurajează suficient potenţialii făptuitori.
În procesul prevenirii actelor şi faptelor de corupţie esenţiale sunt :
 Perfecţionarea cadrului legislativ
 Promovarea principiilor bunei guvernări şi în mod special a transparenţei
 Sensibilzarea societăţii civile şi sprijinul acordat acesteia în controlul exercitat
asupra administraţiei publice centrale şi locale.
O bună modalitate de intervenţie în sensul prevenirii corupţiei o constituie, de exemplu,
utilizarea bugetării pe programe orientate către performanţă.
În aceste condiţii, prin accesul neângrădit al cetăţenilor la bugetul elaborat într-o formă
uşor accesibilă şi comprehensibilă, în care obiectivele, rezultatele urmărite şi costurile
aferente sunt clar precizate, se asigură o responsabilizare sporită a administraţiei
publice şi o limitare a posibilităţilor de utilizare discreţionară sau ilegală a resurselor.
O bună soluţie pentru combaterea corupţiei o constituie elaborarea codurilor de conduită
etică, ce reglementează activitatea unor corpuri profesionale. Un exemplu este prezentat
în continuare.

Codul privind conduita etică şi profesională în domeniul auditului financiar Codul


are ca obiective îndeplinirea a patru cerinţe de bază:
 Credibilitate
În întreaga societate se manifestă nevoia de credibilitate a informaţiilor şi sistemelor de
informaţie.
 Profesionalism
Clienţii, angajatorii şi alte părţi interesate au nevoie de persoane care să poată fi
identificate cu exactitate drept profesionişti în cadrul domeniului de audit financiar.
 Calitatea serviciilor
Este necesară asigurarea că toate serviciile obţinute de la un auditor financiar sunt
efectuate la cel mai înalt standard de performanţă.
 Încredere

64
Utilizatorii serviciilor furnizate de auditorii financiari trebuie să poată avea încredere că
există un cadru general al conduitei eticii şi profesionale care guvernează desfăşurarea
acestora.

În scopul atingerii obiectivelor profesiei de auditor financiar, auditorii financiari trebuie să


respecte următoarele principii fundamentale.
 Integritatea
Un auditor financiar trebuie să fie direct şi onest în desfăşurarea serviciilor profesionale.
 Obiectivitatea
Un auditor financiar trebuie să fie corect şi nu trebuie să îngăduie ca obiectivitatea să fie
afectată de prejudecăţi, conflicte de interese sau influenţe externe.
 Competenţa profesională şi atenţia cuvenită
Un auditor financiar trebuie să desfăşoare serviciile profesionale cu atenţia cuvenită,
competenţă şi conştiinciozitate, şi are datoria permanentă de a menţine cunoştinţele şi
aptitudinile profesionale la nivelul necesar pentru a se asigura că un client sau un
angajator beneficiază de avantajele unui serviciu profesional competent, bazat pe cele
mai noi aspecte de practică, legislaţie şi tehnici.

4. Controlul intern şi sistemul informatic


Există câteva obiective specifice ale conducerii unei instituţii publice, specifice apariţiei şi
dezvoltării sistemelor informatice, şi anume să se sigure că:
 Este organizat şi funcţionează un sistem ce asigură că, toate computerele
funcţionează corect, fară opriri accidentale şi că datele gestionate de sistemul
informatic sunt corecte şi disponibile pentru procesare atunci cînd este necesar;
 Sistemul informatic se conformează oricăror prevederi legale, dacă acestea există;
 Managementul funcţiunii informatice a computerelor este bine organizat şi este
planificat efectiv în aşa fel încât în cazul achiziţionării de echipamente şi software se
obţine cea mai bună valoare pentru banii publici
Instituţiile publice se pot confrunta cu doua tipuri majore de risc în activitatea lor
cotidiană, şi anume :
- computerul nu poate să-şi realizeze funcţiile,
- datele sunt incorecte sau nu sunt disponibile.
Managerii trebuie să evalueze riscurile legate de sistemul informaţional, cum ar fi
incendii sau furt şi să ia în considerare potenţiala pierdere a unor aplicaţii sau informaţii.
Priorităţile pentru recuperarea informaţiei trebuie discutate şi convenite cu şefii de
departamente în funcţie de impactul pe care pierderea acestora le poate avea. Este
necesar ca un plan de acţiune în caz de situaţii de criză să fie pus la punct şi testat
periodic.
Contractele cu furnizorii de service trebuie să asigure că echipamentele funcţionează
corespunzător. Un astfel de contract trebuie să asigure service-ul regulat, curăţarea
echipamentelor şi intervenţiile în caz de urgenţă în cazul unor avarii.
Instituţiile publice trebuie să dispună de sisteme funcţionale de securizare a
calculatoarelor, a accesului la date şi controlul aplicaţiilor, pentru a preveni următoarele
evenimente ce pot produce prejudicii şi să minimizeze riscul de procesare incorectă:
 Apariţia unor discontinuităţi în alimentarea cu energie, defectarea sistemului de
climatizare sau de răcire cu apă. Pentru un calculator mare, o alimentare de energie
care nu poate fi întreruptă sau o baterie care să furnizeze electricitate asigură o bună

65
protecţie în privinţa pierderilor de informaţii sau aplicaţii.
 Chiar dacă mediul în care funcţionează computerul este adecvat şi asigurat
împotriva riscurilor, dar controlul în privinţa accesului la aplicaţii şi date este
inadecvat, pot avea loc alte evenimente cauzatoare de pierderi/prejudicii. Datele pot
să fie pierdute sau schimbate şi programele distruse sau alterate ca să dea informaţii
false. Se pot petrece astfel fraude, fară nici un alt semn evident, care ar putea
preveni conducerea.
 În orice aplicaţie este important ca datele introduse în sistem să fie corecte, ca
procesarea lor să se facă la momentul potrivit, iar rapoartele să fie produse conform
specificaţiilor. Ocazional, datorită erorilor umane sau unor acţiuni deliberate lucrurile
pot să meargă prost.
În instituţiile publice este necesar să existe un plan documentat, care să includă:
- situaţia prezentă în privinţa utilizării computerelor,
- schimbările intenţionate,
- obiectivele ţintite
- modalităţile de atingere a acestor obiective
- beneficiile introducerii schimbărilor,
- alocarea responsabilităţilor
- costurile ataşate schimbării
Este important ca acest plan sa fie cunoscut şi susţinut de către toate departamentele,
să nu reprezinte doar viziunea departamentului IT.

AUDIT

1. Auditul public intern


1.1.Cadrul legal
În România auditul public intern la entităţile publice, cu privire la formarea şi utilizarea
fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public este reglementat de Legea nr.
672 din 19/12/2002, modificată şi completată de O.G. nr.37 din 2004.

1.2. Definiţia auditului public intern


Auditul public intern reprezintă activitatea funcţional independentă şi obiectivă, care dă
asigurări şi consiliere conducerii pentru :
 buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice, perfecţionând activităţile
entităţii publice;
 a ajuta entitatea publică să îşi îndeplinească obiectivele printr-o abordare
sistematică şi metodică, care evaluează şi îmbunătăţeşte eficienţa şi eficacitatea
sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor
de administrare

1.3. Obiectivele auditului public intern


 asigurarea obiectivă şi consilierea, destinate să îmbunătăţească sistemele şi
activităţile entităţii publice;

66
 sprijinirea îndeplinirii obiectivelor entităţii publice printr-o abordare sistematică şi
metodică, prin care se evaluează şi se îmbunătăţeşte eficacitatea sistemului de
conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor administrării.

1.4. Sfera de cuprindere a auditului public intern


 activităţile financiare sau cu implicaţii financiare desfăşurate de entitatea publică
din momentul constituirii angajamentelor până la utilizarea fondurilor de către
beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenţă externă;
 constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea şi stabilirea titlurilor de
creanţă, precum şi a facilităţilor acordate la încasarea acestora;
 administrarea patrimoniului public, precum şi vânzarea, gajarea, concesionarea
sau închirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unităţilor
administrativ-teritoriale;
 sistemele de management financiar şi control, inclusiv contabilitatea şi sistemele
informatice aferente.

1.5. Organizarea compartimentului de audit public intern


 Conducătorul instituţiei publice sau, în cazul altor entităţi publice, organul de
conducere colectivă are obligaţia instituirii cadrului organizatoric şi funcţional
necesar desfăşurării activităţii de audit public intern.
 Şa instituţiile publice mici, care nu sunt subordonate altor entităţi publice, auditul
public intern se limitează la auditul de regularitate şi se efectuează de către
compartimentele de audit public intern ale Ministerului Finanţelor Publice.
 Conducătorul entităţii publice subordonate, respectiv aflate în coordonarea sau
sub autoritatea altei entităţi publice, stabileşte şi menţine un compartiment
funcţional de audit public intern, cu acordul entităţii publice superioare; dacă
acest acord nu se dă, auditul entităţii respective se efectuează de către
compartimentul de audit public intern al entităţii publice care a decis aceasta.

1.6. Atribuţiile compartimentului de audit public intern


 elaborează norme metodologice specifice entităţii publice în care îşi desfăşoară
activitatea, cu avizul Uniunii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern
(UCAAPI), iar în cazul entităţilor publice subordonate, respectiv aflate în
coordonarea sau sub autoritatea altei entităţi publice, cu avizul acesteia;
 elaborează proiectul planului anual de audit public intern;
 efectuează activităţi de audit public intern pentru a evalua dacă sistemele de
management financiar şi control ale entităţii publice sunt transparente şi sunt
conforme cu normele de legalitate, regularitate, economicitate, eficienţă şi
eficacitate;
 informează UCAAPI despre recomandările neînsuşite de către conducătorul
entităţii publice auditate, precum şi despre consecinţele acestora;
 raportează periodic asupra constatărilor, concluziilor şi recomandărilor rezultate
din activităţile sale de audit;
 elaborează raportul anual al activităţii de audit public intern;
 în cazul identificării unor iregularităţi sau posibile prejudicii, raportează imediat
conducătorului entităţii publice şi structurii de control intern abilitate.
 verifică respectarea normelor, instrucţiunilor, precum şi a Codului privind conduita
etică în cadrul compartimentelor de audit intern din entităţile publice

67
subordonate, aflate în coordonare sau sub autoritate, şi poate iniţia măsurile
corective necesare, în cooperare cu conducătorul entităţii publice în cauză.

1.7. Tipurile de audit


 auditul de sistem, care reprezintă o evaluare de profunzime a sistemelor de
conducere şi control intern, cu scopul de a stabili dacă acestea funcţionează
economic, eficace şi eficient, pentru identificarea deficienţelor şi formularea de
recomandări pentru corectarea acestora;
 auditul performanţei, care examinează dacă criteriile stabilite pentru
implementarea obiectivelor şi sarcinilor entităţii publice sunt corecte pentru
evaluarea rezultatelor şi apreciază dacă rezultatele sunt conforme cu obiectivele;
 auditul de regularitate, care reprezintă examinarea acţiunilor asupra efectelor
financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul
respectării ansamblului principiilor, regulilor procedurale şi metodologice care le
sunt aplicabile.

1.8. Tematici de audit public intern


Compartimentul de audit public intern auditează, cel puţin o dată la 3 ani, fără a se limita
la acestea, următoarele:
 angajamentele bugetare şi legale din care derivă direct sau indirect obligaţii de
plată, inclusiv din fondurile comunitare;
 plăţile asumate prin angajamente bugetare şi legale, inclusiv din fondurile
comunitare;
 vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat
al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;
 concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public al statului ori al
unităţilor administrativ-teritoriale;
 constituirea veniturilor publice, respectiv modul de autorizare şi stabilire a titlurilor
de creanţă, precum şi a facilităţilor acordate la încasarea acestora;
 alocarea creditelor bugetare;
 sistemul contabil şi fiabilitatea acestuia;
 sistemul de luare a deciziilor;
 sistemele de conducere şi control, precum şi riscurile asociate unor astfel de
sisteme;
 sistemele informatice.

1.9. Elaborarea planului de audit public intern


Proiectul planului de audit public intern se elaborează de către compartimentul de audit
public intern, pe baza evaluării riscului asociat diferitelor structuri, activităţi,
programe/proiecte sau operaţiuni, precum şi prin preluarea sugestiilor conducătorului
entităţii publice, prin consultare cu entităţile publice ierarhic superioare, ţinând seama de
recomandările Curţii de Conturi.

1.10. Aprobarea planului de audit public


Conducătorul entităţii publice aprobă anual proiectul planului de audit public intern.

1.11. Pista de audit


Circuitul auditului (pista de audit) reprezintă stabilirea fluxurilor informaţiilor, atribuţiile şi
responsabilităţile referitoare la acestea, precum şi arhivarea documentaţiei justificative

68
complete, pentru toate stadiile desfăşurării unei acţiuni, care să permită totodată
reconstituirea operaţiunilor de la suma totală până la detalii individuale şi invers.
Pista de audit este deci o înregistrare cronologică a activităţilor din sistem, pentru a
permite reconstrucţia şi examinarea succesiunii de evenimente şi/sau schimbări într-un
proces.
O pistă de audit conform regulamentelor comunitare va fi considerată suficientă dacă
permite:
 reconcilierea sumelor din execuţiile de casp ale Trezoreriei cu înregistrările de
cheltuieli individuale şi documentele suport deţinute la diverse nivele
administrative şi de către beneficiarii finali, inclusiv unde cei din urmă nu sunt
beneficiarii finali ai finanţării, organismele sau firma ce desfăşoară operaţiunile,
 verificarea alocării şi transferurilor fondurilor disponibile comunitare şi naţionale.
O descriere orientativă a cerinţelor de informaţii pentru o pistă de audit suficientă este
oferită în Regulamentul Comunităţilor Europene nr.438/2001.
Este responsabilitatea auditorului intern să informeze conducerea când consideră că o
pistă de audit este necorespunzătoare pentru procesul pe care îl auditează.

1.12. Audit ad-hoc


Aceste misiuni de audit nu sunt planificate din timp, dar sunt iniţiate, de la caz la caz, ca
răspuns la cererile din partea conducerii sau la informaţii ce ajung la auditori şi care pot
justifica iniţierea unei misiuni. Entităţile auditate sunt înştiinţate în acest caz cu cel puţin
trei zile în avans.

1.13. Consiliere managerială


Consilierea reprezintă activitatea desfăşurată de auditorii interni menită să aducă
plusvaloare şi să îmbunătăţească administrarea entităţii publice, gestiunea riscului şi
controlul intern, fără ca auditorul intern să-şi asume responsabilităţi manageriale.

Tipuri de consiliere
Activităţile de consiliere desfăşurate de către auditorii interni din cadrul compartimentelor
de audit intern cuprind următoarele tipuri de consiliere:
 consultanţă având ca scop identificarea obstacolelor care împiedică
desfăşurarea normală a proceselor, stabilirea cauzelor, determinarea
consecinţelor, prezentând totodată soluţii pentru eliminarea acestora;
 facilitarea înţelegerii destinată obţinerii de informaţii suplimentare pentru
cunoaşterea în profunzime a funcţionării unui sistem, standard, sau prevedere
normativă, necesare personalului care are ca responsabilitate implementarea
acestora;
 formarea şi perfecţionarea profesională destinată furnizării cunoştinţelor
teoretice şi practice referitoare la managementul financiar, gestiunea riscurilor şi
controlul intern prin organizarea de cursuri şi seminarii.

Organizarea şi desfăşurarea activităţii de consiliere


Activitatea de consiliere se organizează şi se desfăşoară sub formă de:
 misiuni de consiliere formalizate, cuprinse într-o secţiune distinctă a planului
de audit anual, efectuate prin abordări sistematice şi metodice conform unor
proceduri prestabilite, având un caracter formalizat, aşa cum se prevede în

69
O.M.F.P. nr.1702/2005 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi
exercitarea activităţii de consiliere;
 misiuni de consiliere cu caracter informal, realizate prin participarea în cadrul
diferitelor comitete permanente sau la proiecte de durată determinată, la reuniuni
punctuale, schimburi curente de informaţii;
 misiuni de consiliere pentru situaţii excepţionale, cuprinzând participarea în
cadrul unor echipe constituite în vederea reluării activităţilor urmare a unei situaţii
de forţă majoră sau alte evenimente excepţionale.

Şeful organizaţiei sau al departamentelor/unităţilor poate cere Direcţiei Audit să


desfăşoare activităţi specifice de consiliere, ce nu sunt incluse în Planul de Audit ar fi:
 emiterea unei opinii profesioniste privind calitatea noilor procese şi proceduri;
 supravegherea implementării noilor procese sau sistemelor informaţionale;
 asigurarea conformităţii cu noile cerinţe legislative.

Planul anual de audit va ţine cont de asemenea activităţi în fiecare an. Natura şi aria de
cuprindere a angajamentului de consultanţă se supun acordului cu conducătorul
instituţiei.
Pentru desfăşurarea activităţii de consultanţă, auditorul intern trebuie să-şi păstreze
obiectivitatea şi să nu îşi asume responsabilitatea conducerii. Este interzis, în mod
expres, ca acelaşi auditor să ofere servicii de consultanţă întrun domeniu, iar ulterior să-l
auditeze.

2. Auditul financiar
2.1.Cadrul legal
Cadrul legal este stabilit prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 75 (r1) din 01/06/1999 privind
activitatea de audit financiar, completată şi modificată cu O.G. 37 din 2004 şi Legea 397
din 2006.

2.2.Sfera de cuprindere şi obiective


Auditul financiar este o activitate care constă în examinarea informaţiilor din situaţiile
financiare şi a informaţiilor folosite pentru întocmirea acestora.
Examinarea este realizată de auditori financiari.
Obiectivul unui audit al situaţiilor financiare este obţinerea unei opinii bine fundamentate,
referitoare la întocmirea situaţiilor financiare, sub toate aspectele semnificative, în
conformitate cu normele de raportare financiară în vigoare.
Pot fi supuse auditarii toate entităţile care sunt obligate să întocmească situaţii
financiare, indiferent de forma de proprietate şi de administrare a elementelor
patrimoniale. Beneficiarii rezultatului obţinut în urma realizării unui audit pot fi investitorii,
creditorii, clienţii, angajaţii entităţii, statul, comunitatea de afaceri, comunitatea financiară
şi alte entităţi interesate de corectitudinea întocmirii situaţiilor financiare.
Mulţi dintre aceşti utilizatori îşi bazează deciziile numai pe informaţiile oferite de situaţiile
financiare întocmite de entitate, acestea reprezentând sursa lor principală de informaţii,
deoarece nu au posibilitatea să obţină informaţii adiţionale care să le satisfacă nevoile
informaţionale specifice. Opinia auditorului sporeşte credibilitatea situaţiilor financiare,
oferind un nivel de asigurare înalt, dar nu absolut.
Normele în vigoare în conformitate cu care entităţile trebuie să întocmească situaţiile
financiare sunt:
(a) standardele internaţionale de contabilitate;
(b) standardele naţionale de contabilitate;

70
(c) alte norme de raportare financiară cu caracter obligatoriu şi comprehensiv, care au
fost concepute pentru a fi utilizate la întocmirea situaţiilor financiare.
Pentru a obţine o opinie bine fundamentată, referitoare la întocmirea situaţiilor
financiare, sub toate aspectele semnificative, auditorul trebuie sa realizeze auditul în
conformitate cu prevederile normelor profesionale, care sunt:
(a) standardele internaţionale de audit;
(b) standardele naţionale de audit;
(c) alte norme specifice care reglementeaza realizarea auditului.

2.3.Clasificarea activităţilor de audit


În literatura de specialitate se întâlnesc mai multe criterii de clasificare a auditului. În
functie de criteriul folosit deosebim mai multe tipuri fundamentale de audit.
2.3.1.Dupa obiectivul şi aria de aplicabilitate ale auditului deosebim:
 auditul situaţiilor financiare (auditul financiar);
 auditul operational (auditul performantei);
 auditul conformităţii.

Auditul financiar reprezintă activitatea de examinare, în vederea exprimării de către


auditorii financiari a unei opinii asupra situaţiilor financiare, în conformitate cu
standardele naţionale de audit, armonizate cu standardele internaţionale de audit.

Auditul operaţional (auditul performanţei) este întâlnit şi sub numele de auditul


rezultatelor sau auditul managementului. Conform standardelor de audit emise de
Comitetul de Standardizare al Organizaţiei Internaţionale a Instituţiilor Supreme de Audit,
(INTOSAI), auditul performanţei urmăreşte să evidenţieze eficienţa utilizării resurselor
(umane, financiare etc) de entitatea auditată, să examineze sistemul indicatorilor de
performanţă şi a procedurile folosite, să compare obiectivele cu rezultatele entităţii, să
compare impactul general, rezultat ca urmare a activităţii entităţii, cu cel programat şi
aşteptat.

Auditul conformităţii, numit şi auditul legalităţii, îşi propune să compare comportamentul


real al entităţii, faţă de persoanele fizice şi juridice cu care interacţionează, cu cel
prevăzut în normele care reglementează acest comportament. Prin auditul conformităţii
se doreşte atestarea responsabilităţilor financiare ale entităţilor. Aceasta presupune
examinarea şi evaluarea înregistrărilor financiare şi exprimarea opiniilor asupra
situaţiilor financiare şi constă în:
 atestarea responsabilităţilor financiare ale entităţilor administraţiei centrale şi
locale;
 auditul sistemelor şi tranzacţiilor financiare, cuprinzând evaluarea conformităţii
cu statutele şi reglementările în vigoare;
 auditul controlului intern şi al funcţiilor acestuia;
 auditul onestităţii şi al caracterului adecvat al deciziile administrative luate în
cadrul entităţii auditate.

2.3.2.Dupa modul de organizare a activităţilor desfăşurate pentru atingerea


obiectivelor auditului deosebim:
 auditul intern;
 auditul extern

71
Auditul intern reprezintă o activitate organizată în cadrul entităţii, de către entitate,
pentru examinarea, evaluarea şi monitorizarea conformităţii şi eficienţei sistemelor
contabile şi de control intern. Aria de aplicabilitate şi obiectivele auditului intern variază
considerabil în funcţie de dimensiunea şi structura entităţii şi cerinţele conducerii
acesteia. Activităţile de audit intern pot fi extinse de la verificarea sistemelor contabil şi
de control intern, la examinarea informaţiilor financiare şi operaţionale, la revizuirea
unor operaţiuni, inclusiv a controalelor nonfinanciare, la verificarea dacă se respecta
legile, reglementarile şi alte cerinte externe entităţii, dacă se respectă politicile şi
directivele manageriale şi alte cerinţe interne. Rolul principal al auditului intern este
acela de a oferi conducerii asigurarea că politicile şi procedurile entităţii sunt aplicate,
iar controalele efectuate, în scopul evitării erorilor umane şi combaterii fraudelor sau
acţiunilor greşite, acţioneaza eficient. Auditorii interni trebuie să fie independenţi în raport
cu activităţile auditate şi obiectivi când examinează aceste activităţi. Poziţia lor în
sistemul de alocare a autorităţii şi responsabilităţii trebuie să le permită îndeplinirea fără
ingerinţe a misiunii cu care au fost investiţi.
Auditul extern reprezintă o activitate realizată într-o entitate, la cererea acesteia sau a
altui beneficiar îndreptăţit să exprime o astfel de cerere, de o persoană care are
pregătirea şi dreptul de a executa o astfel de activitate, numită auditor, cu scopul de a
verifica dacă situaţiile financiare prezintă în mod corect, sub toate aspectele
semnificative, situaţia patrimonială a entităţii rezultată în urma tranzacţiilor efectuate
într-o anumită perioadă.

2.3.3.Dupa momentul în care se desfăşoară auditul deosebim:


 auditul preventiv;
 auditul ulterior.

Auditul preventiv se defineşte ca o examinare sistematică a proiectelor operaţiunilor


administrative sau financiare cu scopul de a preveni prejudiciul înainte ca acesta să
apară. Auditul preventiv verifică dacă operaţiunile propuse se vor desfăşura în limitele
prevederilor legale în vigoare, dacă se vor desfăşura în condiţiile respectării principiilor,
regulilor procedurale şi metodologice valabile, dacă resursele alocate pentru
desfăşurarea operaţiunilor se încadrează în limitele prevederilor bugetului iniţial.
Auditul ulterior se defineşte ca o examinare a operaţiunilor administrative sau
financiare după desfăşurarea lor. El poate duce la recuperarea pagubelor prin stabilirea
responsabilităţilor celor vinovaţi şi poate preveni repetarea erorilor.
Auditul preventiv şi auditul ulterior reprezintă apanajul exclusiv al unor instituţii şi este
reglementat în mod expres prin legile proprii de organizare şi functionare (ex. Curtea de
Conturi care realizează control financiar ulterior extern).

72
73