Etapas de la economía argentina. Las transformaciones en el rol del Estado.

La
situación de la actividad industrial en el siglo XXI.

Pensar en las relaciones entre economías centrales y periféricas quizás genere en nosotros algunos
interrogantes sobre cuáles han sido aquellos factores que han estructurado el desarrollo
económico de nuestro país y principalmente el desarrollo industrial.

A continuación, le presentamos un breve recorrido de las etapas de la economía argentina.

La integración de la economía argentina al mercado mundial y la formación del modelo agro-

exportador

Hacia 1890 el aumento de la producción agrícola sirvió casi exclusivamente para cubrir la demanda
interna, pero luego dio lugar a la generación de un excedente y, en poco tiempo, la Argentina se
transformó en una gran exportadora de cereales. Esto no se debió fundamentalmente a un
incremento en la demanda, sino que lo que volvió competitivas a las exportaciones argentinas
fueron los bajos costos de producción, logrados tanto por la incorporación del ferrocarril y el
abaratamiento de los gastos en transporte, como por la amplia disponibilidad de tierras y las
formas de explotación, basadas en el arrendamiento (Rapoport, 2010).

La integración de la economía argentina en el mercado mundial se produjo gracias a un veloz

crecimiento de la producción y la exportación de granos y carnes, aprovechando las ventajas
ofrecidas por la pampa húmeda, una de las grandes praderas templadas despobladas del planeta
que se pudieron poner en explotación durante la mitad del siglo XIX. De este modo, en el lapso de
una generación, tuvo lugar una rápida y considerable acumulación de excedentes económicos
originados en la renta diferencial de la tierra a escala internacional que aportaba la pampa. Este es
el primer hecho significativo: la acumulación de capital en la economía derivaba
fundamentalmente del uso de un recurso no producido por el hombre sino otorgado por la
naturaleza (Sábato, 1991: 259).

“La ocupación de la pampa se terminó de concretar hacia 1920. Los aumentos posteriores de la
producción agraria ya no podían provenir de la explotación extensiva de la tierra. El mecanismo
que había propulsado un largo período de auge había agotado su capacidad y, tarde o temprano,
obligaría a replantear las bases sobre las que se asentaba la economía nacional” (Sábato, 1991:
263). Este agotamiento “quedó oculto a raíz de los efectos inmediatos que desató la crisis mundial
de 1930, el cierre de los mercados del exterior restó toda importancia al aumento de la producción
agropecuaria puesto que con suerte apenas se podía colocar la disponible. Las exportaciones eran
vitales para la Argentina; sólo a través de ellas se podían pagar las importaciones de los bienes
requeridos por el mercado interno. Lentamente, la economía nacional comenzó a cerrarse sobre sí
misma impulsada por las nuevas condiciones del mercado creadas por la crisis y luego acentuadas
por la Segunda Guerra Mundial”. En la etapa que se abría, “la satisfacción de las demandas locales
ofrecía oportunidades apreciables para el surgimiento y consolidación de ciertas actividades
industriales que fueron cobrando importancia a lo largo de las décadas siguientes” (Sábato, 1991:
263-4).

El cierre de la economía argentina y la sustitución de importaciones

La crisis internacional de 1930 marcó el comienzo de un nuevo período en el desarrollo económico

del país, en el que la industria pasa a ocupar un rol protagónico. Hasta ese entonces, la industria
sólo acompañó el crecimiento económico del país, basado en la exportación de productos agrícola-
ganaderos y en el desarrollo de la infraestructura adecuada para llevar adelante dicho modelo, que
importaba a su vez manufacturas y bienes de capital.

Una de las características distintivas de este proceso de industrialización fue la sustitución de

importaciones. Según datos de Díaz Alejandro presentados por Peralta Ramos “se ha estimado
que el 90% del crecimiento de la manufactura entre comienzos de la década de 1930 y principios
de la de 1960 se explicó por la reducción del coeficiente de importación en la oferta total de
productos manufacturados” (Peralta Ramos, 2007: 72). Los rubros más dinámicos pertenecen en
principio a las actividades relacionadas con insumos locales como textiles y alimentos. Unos años
más tarde el sector que pasó a liderar la expansión fue el metalúrgico.

“La expansión de la industria textil satisfacía la creciente demanda del mercado interno,
permitiendo, al mismo tiempo, el empleo como materia prima de lana y algodón producidos
localmente, cuyos mercados internacionales se encontraban afectados por la crisis. El conjunto de
ramas vinculadas al sector de automotores se convirtió también en un factor de crecimiento. Si
bien la industria automotriz de la época era poco más que un taller de ensamblado de partes
importadas, estimulaba el desarrollo de la producción de caucho para neumáticos, la industria de
la construcción relacionada con las carreteras, y una pléyade de pequeñas firmas familiares de
producción de repuestos, actividades que ganarían intensidad en el futuro inmediato. Otro sector
cuya aparición en escala importante data de esta época es el de maquinarias y artefactos
eléctricos, así como la producción de electrodomésticos, cables y lámparas” (Rapoport, 2007:6).

En general, las ramas de más rápido crecimiento eran aquellas que fabricaban bienes de consumo
finales, con mayor intensidad en la utilización de mano de obra que en bienes de capital.

“Aunque la sustitución de importaciones avanzó durante aquel lapso (mediados de los años 30
hasta fines de los 40) en las ramas más livianas, se retrasó en las que producían sobre todo bienes
de capital y productos intermedios pesados. El retraso no se observó durante los primeros años de
posguerra, cuando la abundancia de divisas hizo posible la importación de esos bienes. Pero a
partir de 1949 la Argentina se enfrentó con graves dificultades de divisas. La maquinaria y los
equipos, así como algunos productos intermedios claves y las materias primas procesadas, se
volvieron cada vez más escasos. (…)” (Díaz Alejandro, 1975: 225-6).

En esta etapa y frente al derrumbe de la economía mundial, fue necesario un cambio en el rol del
Estado en la economía. Desde 1930 comenzó a controlar las importaciones a través de aranceles
diferenciados y de diversos mecanismos de control que fomentaron el proceso sustitutivo.
Paulatinamente también se convirtió en un jugador clave en el proceso de distribución del ingreso.
“Las decisiones del sector público definían la evolución de la balanza comercial y, a través de ella,
el perfil de la evolución industrial, la estructura de los precios relativos y las características de la
distribución del ingreso. El manejo del tipo de cambio se convirtió con el tiempo en uno de los
elementos básicos de la política económica. Por ello, la fuerza relativa de cada sector, la capacidad
de acceso y presión sobre el poder público, la movilización social y política, se fueron convirtiendo
en factores más importantes que el “mercado” y la propia “producción” para la apropiación de
ingresos” (Sábato, J. F. 1991: 266).

“Durante ese período se registró una participación creciente de los asalariados en el ingreso
nacional, impulsada por un incremento tanto del salario real como de la ocupación de mano de
obra. Los primeros gobiernos peronistas pusieron en marcha una experiencia hasta ese momento
inédita, al conjugar el crecimiento económico con un importante aumento de los trabajadores en
el ingreso” (Basualdo, 2010: 35).

“La constitución de la clase trabajadora como sujeto social de trascendencia se llevó a cabo
concretando reivindicaciones (convenios colectivos por actividad, tribunales laborales, salarios
mínimos, seguridad social, aguinaldo, etc.) que habían formulado los sectores populares en las
décadas anteriores, a través de sus representaciones sociales y políticas (…). Muchas ya estaban
establecidas legalmente pero no se cumplían, mientras que otras dieron lugar a una profusa
legislación que las puso en marcha” (Basualdo, 2010: 34)

El Estado es el único con capacidad para marcar el contenido del proceso de redistribución, los
montos de los salarios, las tarifas de los servicios públicos y el tipo de cambio, los perdedores y
ganadores en el proceso de estabilización posterior al ajuste pero, además, los tiempos y los ritmos
de cada onda expansiva. Esta posición lo convierte en el principal referente de la pugna distributiva
y explica por qué los conflictos intersectoriales se vuelven componentes centrales de la lucha
política.

La elite económica que no lograba imponer su hegemonía en el frente político, comenzó a ensayar
otras respuestas para evadir la puja de ingresos y esto lo logra a través de nuevas formas de
canalización de los excedentes: priorizar la forma de dinero líquido y la salida de capitales del país,
de esa manera podían saltar rápidamente de una a otra oportunidad de inversión en busca de las
alternativas más rentables en cada momento y, en última instancia, fugarse del país exportando
divisas (Sábato, J.F. 1991). La liberación del mercado financiero y la eliminación de las restricciones
al flujo de divisas con el exterior van a concretarse en el período posterior bajo el régimen militar.

La apertura al circuito financiero internacional y el modelo rentístico-financiero

Con la dictadura de 1976, -a pesar de su discurso liberal y sus afirmaciones pro mercado-, para
neutralizar la politización de la lucha distributiva se eligieron dos frentes: el del terrorismo de
Estado y el redireccionamiento de la política económica, de signo aperturista, donde la
competencia debía volver a su cauce natural: “el mercado”. Sin embargo, al mismo tiempo
garantizó a grupos privados, en este caso grandes grupos económicos locales y conglomerados
transnacionales, vinculaciones de privilegio con el Estado a través de la contratación, provisión de
obras e insumos, subsidios impositivos y créditos. El endeudamiento externo tanto privado como
público (aunque en el primer caso el Estado es garante) se convierte en eje del nuevo patrón de
acumulación, con mayor fuerza a partir de 1978, con un aumento exponencial de los montos
adeudados (Pucciarelli, 2004).

Un eje central de este proceso de reestructuración fue el férreo control sobre el aparato del Estado
que permitiría, según Azpiazu, Basualdo y Khavisse (1986) la reconstitución de las condiciones de
dominación social mediante el “disciplinamiento”, en especial de los sectores asalariados, la
redistribución del ingreso nacional, el achicamiento y sobretodo la redefinición del rol del Estado, y
la modificación de la estructura productiva y la reversión de la dinámica sustitutiva. Todo ello en un
contexto externo signado por una economía en profunda crisis en la cual predominaba la
valorización financiera del capital.

El privilegio acordado a las actividades financieras alimentaba los movimientos hacia la liquidez en
detrimento de las inversiones fijas en sectores productivos (Sábato, J. F. 1991). Como muestran
Azpiazu, Basualdo y Khavisse (1986) el destino del excedente apropiado por los principales grupos
económicos en dicho período se orienta sólo en forma minoritaria hacia las inversiones
productivas vinculadas, en la mayoría de los casos al aprovechamiento de los beneficios otorgados
por el Estado (regímenes de promoción industrial, por ejemplo). En cambio, la proporción más
significativa es destinada a inversiones en el sector financiero, en la construcción residencial y en
otros servicios y bienes vinculados a las demandas de los sectores de más altos ingresos, no
afectados por la apertura de la economía.

Tras su paso, la dictadura generó una transformación en la estructura y modo de funcionamiento

de la economía. Con un sector contratista manejado por las grandes empresas, la expansión del
sector financiero, la especulación y la fuga de divisas y un estado de endeudamiento creciente y
permanente que rompe con el modo de acumulación por ciclos abruptos de crecimiento y
recesión, marcados por la conflictividad social y política de la pugna distributiva de la etapa
sustitutiva. Como plantea Pucciarelli (1998), y al contrario del discurso dictatorial descripto como
un “proceso de reorganización nacional”, en este período no se proporciona una solución real al
problema de una acumulación de capital estable, continua, ascendente y con mayores niveles de
equidad social, sino que deja una economía con una inflación galopante, con desocupación
creciente, endeudada y declinante.

La herencia que dejó la dictadura se torna una pesada carga para los gobiernos democráticos
posteriores que se inician con la apertura a elecciones y el triunfo del radical Raúl Alfonsín en
1983. El período que va desde dicho año hasta el año 1989 en el que asumió –anticipadamente- el
justicialista Carlos Menem puede caracterizarse como una sucesión de planes económicos fallidos
en su intento por estabilizar una economía que se había vuelto más compleja. Ello por dos
factores: el endeudamiento externo, cinco veces superior a las exportaciones anuales -según los
datos de Rapoport (2010)-, y una nueva configuración del poder económico local: los grandes
grupos económicos con vinculaciones con el sector financiero, el sector agroexportador, también
ligado a aquellos holdings, y las empresas extranjeras (Rapoport, 2010: 344). Cada uno operó sobre
la base de sus intereses inmediatos, a los que se suman los reclamos de los demás actores sociales.
Como describe Rapoport “la banca presionó por el pronto y mayor pago posible de los servicios de
la deuda; las empresas ajustaron sus precios en función de la inflación esperada; los tenedores de
divisas intentaron proteger su capital depositándolo en plazas más seguras; los países centrales
continuaron protegiendo y subsidiando sus producciones locales y los sindicatos presionaron por
un reajuste de los salarios para defender su poder adquisitivo frente a la inflación” (Rapoport,
2010: 344).

El gobierno no logra los objetivos de estabilidad y crecimiento y hacia 1988 la economía argentina
cae en una situación crítica en la que se combinan la recesión, la inflación, la caída salarial y la
desocupación, y que culminan con un proceso hiperinflacionario a comienzos de 1989. Las causas
de la hiperinflación no pueden explicarse por un solo factor y son múltiples, puede explicarse como
conjunto de elementos que dieron lugar a una incontrolable corrida de precios. Este es el
escenario que luego va a dar lugar a las reformas estructurales de la etapa siguiente.

Las reformas estructurales y el Plan de Convertibilidad

En los primeros años posteriores al Plan de Convertibilidad del año 1991 (que estableció un tipo de
cambio fijo con la moneda local plenamente convertible, un peso por dólar), el objetivo de
estabilización tuvo éxito. Se controló la inflación y el nivel de actividad comenzó a ascender de la
mano del aumento del consumo –por la recuperación de los ingresos vía el corte del proceso
inflacionario- y de la utilización de la capacidad ociosa en el sector manufacturero. En forma
paralela, las leyes de Emergencia Administrativa y Emergencia Económica dieron sustento legal a la
privatización de las empresas públicas, la apertura comercial y financiera, la desregulación de los
mercados de bienes y servicios y la descentralización y delegación a los estados provinciales de las
políticas sociales básicas.

Hacia mediados de la década de los noventa los efectos de las crisis internacionales impactaron en
el país, sumamente “atado” a los vaivenes de la economía internacional y con un Estado
desprovisto de parte de las herramientas que tradicionalmente había puesto en marcha para
“proteger” a los sectores productivos nacionales de la inestabilidad local y las crisis externas. Por
otro lado, los pocos instrumentos que sí quedaban disponibles -como la obra pública- no pudieron
ser utilizados por la magnitud de la crisis fiscal en los últimos años de la década (Castellani y
Gaggero, 2011). También en dichos años el flujo de inversión extranjera directa hacia América
Latina se triplicó. Esto significó el arribo al país de empresas multinacionales especialmente
interesadas en comprar firmas que ya funcionaban en el mercado local. Según Castellani y
Gaggero, entre 1991 y 2003 los grupos de empresas nacionales redujeron en más del 50% su
participación en el país.

La industria se vio seriamente afectada y se consolidaron procesos de desindustrialización,-

entendidos como pérdida de participación de las manufacturas en el PBI global- diferenciándose
los procesos de desindustrialización “por modernización”, como se registra en los países
desarrollados. En nuestro país, en cambio, la desindustrialización se explica por la crisis y la
reestructuración regresiva (Schorr y Azpiazu, 2010a). Como se verifica en la comparación de los
tres últimos Censos Industriales (1973-1984 -1993) la desindustrialización estuvo estrechamente
vinculada a una reestructuración regresiva de largo plazo durante la cual disminuyó un 15 % el
número de establecimientos y se expulsó la cuarta parte de la mano de obra sectorial (Basualdo,
2010).

Sin embargo, la magnitud del deterioro industrial, -como detalla Beltrán (2011)- no generó
oposición por parte de sus asociaciones sectoriales, ni alternativas al modelo impuesto, sino
tardíamente hacia fines de la década, con los “hechos consumados”. Además, como indica
Schvarzer (1991), la idea de que los propietarios defenderían siempre el crecimiento de sus
establecimientos constituye un pre-supuesto, no siempre ajustado a la realidad. Las estrategias de
los grandes empresarios argentinos es no perder capital, la empresa les es funcional como un
medio entre otros de forma que los empresarios “pierden una empresa, pero no su capital. Éste ya
fue extraído de ella a través de los años, vía amortización, o recuperado por la venta de las
instalaciones, para ser invertido en otras actividades, dentro o fuera del país y, a veces,
simplemente dedicado al consumo suntuario. “(…) Este fenómeno presenta una diferencia central
con los modelos clásicos de desarrollo. Los procesos exitosos de industrialización se definen, entre
otras cosas, por la renovación de las instalaciones productivas a lo largo del tiempo” (Schvarzer,
1991: 269). Este análisis de los empresarios desde comienzos del siglo pasado hasta comienzos de
los años ochenta no parece tan lejano de las estrategias seguidas por algunos de los grupos
empresarios durante los noventa, como las decisiones de retirada oportuna (Castellani y Gaggero,
2011) ante la disyuntiva entre arriesgar en inversiones en los mismos sectores debido a la entrada
al país de grandes competidores, o la venta y desaparición del grupo y la colocación del capital en
otros sectores que no impliquen “inversiones significativas”, compra de tierras o consumo
suntuario.

Como resume Basualdo “durante este período se consolidaron las tendencias hacia la
desindustrialización y reestructuración sectorial puestas en marcha a partir de la dictadura militar,
provocando el tránsito de una economía industrial a otra que puede considerarse como financiera,
agropecuaria y de servicios (Basualdo, 2010: 316)”.

Las crisis en los mercados externos de mediados de los años noventa (1994 y 1998) mostraron con
claridad hasta qué punto el crecimiento económico dependía de divisas en el régimen de la caja de
conversión (un peso un dólar). La superación de cada fase recesiva vino de la mano de otro
paquete de ayuda externa por parte de los organismos multilaterales de crédito. “De esta forma el
volumen de la deuda externa acumulada emergió como una seria restricción a las posibilidades de
crecimiento de la economía Argentina” (Beccaria y otros, 2009:19).

La crisis de 2001, cuyos primeros síntomas se advierten desde los últimos años del gobierno de
Menem y se agravan con el gobierno de De la Rúa que siguió las recetas ortodoxas del FMI,
bajando sueldos y jubilaciones, aumentando impuestos a sectores medios, proclamando el déficit
cero pero pagando los intereses de la deuda y realizando un ruinoso megacanje de títulos públicos
que incrementó notablemente el endeudamiento futuro. Todo ello tuvo su desembocadura a fines
de aquel año, cuando el sistema bancario y financiero basado en la convertibilidad, que tenía por
fundamento la presunta dolarización de los depósitos bancarios a través de un tipo de cambio
“artificial” que no se sostuvo, provocó su colapso, el «corralito», es decir, con la “bancarización”
forzosa que impidió al público retirar sus ahorros y llevó al fin de la convertibilidad y del tipo de
cambio fijo (Rapoport, 2010: 11).

La etapa posterior a la convertibilidad: algunas características del proceso de recuperación

económica.

El nuevo régimen macroeconómico que se inició luego de la crisis económica, social y política de
fines del año 2001 devino, entre otras cosas, en medidas que abandonaron la paridad cambiaria y
que dispusieron la devaluación de la moneda nacional en el año 2002. Esta reforma cambiaria
significó un radical cambio en la estructura de precios de la economía nacional. “Durante los
primeros años contribuyeron a esa estabilización de precios factores tales como la escasas
negociaciones salariales, el congelamiento de los salarios públicos y la inexistencia de otros
mecanismos de indexación…se fue afianzando una recuperación basada, inicialmente, en cierta
dinámica exportadora y en la restitución de las importaciones, en la recuperación de la inversión
impulsada por los efectos riqueza y las limitadas alternativas de inversión financiera” (Beccaria,
2009:25).

Tras esta situación, la economía entró en una fase de crecimiento sostenido y acelerado, donde el
PBI, desde el año 2003, creció casi a un 9% anual (Rapoport, 2007). Esta situación también es
entendida por el favorable contexto internacional de subas de los precios de las materias primas,
relacionado con la expansión de China e India. Argentina volvió a asumir un papel exportador en el
actual comercio internacional. Esto es especialmente visible en el sector agropecuario y en la
extracción de sus recursos naturales (Kosacoff, 2009). Ante este escenario, Schorr y Azpiazu
postulan que estas exportaciones fueron las que sostuvieron la pronta recuperación industrial del
país. A pesar de ello, los autores demuestran que este nuevo crecimiento se dio gracias a la
reutilización de la capacidad instalada del aparato industrial, y que los niveles de crecimiento
analizados hasta el 2005 sólo alcanzaron los niveles de actividad de 1998. Este repunte fabril se
centró “en un grupo acotado de ramas que no suponen una ruptura con el patrón de
especialización legado de largos años de neoliberalismo, ni tampoco una alteración real del
modelo de acumulación y la consiguiente inserción en él de las actividades industriales” (Schorr y
Azpiazu, 2010b:285). Igualmente no se puede soslayar el hecho de que la industria logró ingresar
en una fase de crecimiento ininterrumpido e inédito.
Finalmente, complementamos esta caracterización de los distintos períodos de la economía
argentina con un análisis respecto al papel que cumple el Estado en la economía.

Rol del Estado en la economía

“La naturaleza del Estado es el producto del orden socioeconómico que logran imponer sectores
cuyos intereses se tornan hegemónicos. A partir de esta definición es posible introducir la
cuestión sobre la presencia o la ausencia del Estado en la economía. Es una falacia muy
extendida en el saber convencional la idea del Estado ausente. No es así. Siempre está presente,
hasta en su ausencia. El Estado no es sólo un aparato burocrático. Es un conjunto de instituciones
relacionadas con la conservación del orden sobre un determinado territorio. El orden emerge del
tipo de Estado y su injerencia en la redistribución material, funcional y de poder entre los
sectores sociales”.

“Sin la intervención del Estado no puede reducirse la intervención del Estado. Esta es una
enunciación sencilla, que inicialmente puede causar un poco de ruido interpretativo, pero
esencial para entender las profundas transformaciones que pueden desplegarse en la economía.
Por ejemplo, la globalización financiera”.

“Las diferentes reformas liberales no hubieran sido factibles sin una modificación en la
naturaleza del Estado. Hubo un replanteo en el contenido del Estado construyendo una nueva
matriz social y económica. La expansión de los flujos financieros a nivel mundial pudo
desarrollarse porque el Estado estableció reglas de juego que permitieron su consolidación”.

“Las privatizaciones, el desmantelamiento del marco normativo de protección de derechos

laborales y el deterioro de la red social, educativa, salud y previsional fueron realizadas con la
intervención activa del Estado”.

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