EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS: A REGULAÇÃO DAS POLÍTICAS

EDUCATIVAS NO BRASIL

ROSA CRISTINA PORCARO (UFMG).

Resumo
O presente trabalho desenvolve uma análise das políticas educativas voltadas para
a EJA, com o objetivo de avaliar que consequências geram para o processo de
ensino nessa área. Para tal, buscou–se analisar a trajetória histórica da EJA no país,
verificando os diferentes movimentos do governo no sentido do atendimento a esta
população. O que se pode constatar, com essa análise histórica, é que a América
Latina, hoje, vive um processo de regulação de hibridismo, com a influência que os
organismos internacionais ligados à ONU têm na definição das políticas
educacionais. Nesse sentido, percebe–se o recuo do Estado no financiamento e na
oferta dos serviços sociais, o deslocamento da fronteira entre o público e o privado
e a disseminação de responsabilidades na sociedade, até então tarefas do governo.
Porém, a educação escolar permanece como importante instrumento de regulação
social, exercendo a gestão do trabalho e da pobreza, utilizando–se do regime de
parceria, que possibilita a constituição de espaços públicos não estatais de gestão
democrática de políticas sociais e oferece a possibilidade de ampliação do controle
da sociedade civil sobre o aparato político–administrativo e burocrático do Estado.
Ocorre, então, a filantropização das políticas sociais. Novos atores surgem:
empresariado, sindicatos, cooperativas de trabalhadores. O Estado deixa de ser o
agente de produção da educação de adultos, reservando–se o papel de
coordenação e controle de resultados. A reforma educacional dos anos 90, então,
se mostra eficiente em operar a descentralização da oferta e do financiamento do
ensino de jovens e adultos. O Governo passa a focalizar, com Programas de
Alfabetização de Adultos, as regiões com altos índices de pobreza, assumindo a
configuração de ações compensatórias de combate à pobreza, em vez da
construção de uma efetiva política pública de ensino.

Palavras-chave:
EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS, POLÍTICAS EDUCATIVAS, REGULAÇÃO.

A educação de jovens e adultos no Brasil vem se dando, desde o Brasil Colônia, de

forma assistemática e as iniciativas governamentais no sentido de oferecer
educação para jovens e adultos são recentes. No Brasil Colônia, a referência à
população adulta era apenas de educação para a doutrinação religiosa, abrangendo
um caráter mais religioso que educacional. Nessa época, pode-se constatar uma
fragilidade da educação, por não ser esta responsável pela produtividade, o que
acaba por acarretar descaso por parte dos dirigentes do país (CUNHA, 1999).

O que se vê nessa época, portanto, é o que PETITAT (1994) aponta como

recorrente nessa sociedade: a oferta de uma educação moralizadora para a classe
pobre e de uma educação instrutora para as classes ricas. É o que ocorre no Brasil
Colônia: como os alunos adultos são pertencentes às classes pobres, a estes era
oferecida apenas uma educação de caráter religioso, de fundo moralizador; e para
as classes ricas, a educação buscava o oferecimento de instrução.

No Brasil Império, começam a ocorrer algumas reformas educacionais e estas

preconizam a necessidade do ensino noturno para adultos analfabetos. Em 1876 é
feito um relatório pelo ministro José Bento da Cunha Figueiredo, apontando a
existência de 200 mil alunos frequentes às aulas noturnas. Durante muito tempo,
porém, essas escolas noturnas se apresentam como a única forma de educação de
adultos praticada no país.

Porém, segundo CUNHA (1999), com o desenvolvimento industrial, no início do

século XX, inicia-se um processo tímido de valorização da educação de adultos. No
entanto, essa preocupação traz mais o sentido de uma preocupação com a
preparação da sociedade para a industrialização do que uma real preocupação com
a educação do cidadão. Nesse sentido, essa política emergente traz pontos de vista
diferentes em relação à educação de adultos, que são:

- Uma valorização, pelo empresariado recém surgido, do domínio da língua falada e

escrita pelos trabalhadores das fábricas, visando o domínio das técnicas de
produção;

- Um interesse destes trabalhadores pela aquisição da leitura e da escrita como

instrumento de ascensão social;

- Uma aparente preocupação do Estado com a alfabetização de adultos, apontada

como meio de progresso do país;

- Uma real preocupação dos políticos com a alfabetização de adultos, mas para
ampliação da base de votos.

A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS E AS POLÍTICAS EDUCATIVAS NO PERÍODO

DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DO PAÍS

A partir de 1940, como consequência da ausência de políticas consistentes voltadas

para a educação de adultos, começou-se a detectar altos índices de analfabetismo
no país, o que provoca a decisão do governo no sentido de criar um fundo
destinado à alfabetização da população adulta analfabeta. Assim, em 1945, com o
final da ditadura de Vargas, inicia-se um movimento de fortalecimento dos
princípios democráticos no país. Ainda, com a criação da UNESCO (Organização das
Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura), passa a ocorrer, por parte
desta, uma constante orientação aos países integrantes de educarem seus adultos
analfabetos.

Devido a isso, em 1947, em atendimento a essa orientação da UNESCO, o governo

lança a 1ª Campanha de Educação de Adultos, propondo: alfabetização dos adultos
analfabetos do país em três meses, oferecimento de um curso primário em duas
etapas de sete meses, capacitação profissional e desenvolvimento comunitário.
Abre-se, então, a discussão sobre o analfabetismo e a educação de adultos no
Brasil. Nessa época, o analfabetismo era visto como causa (e não como efeito) do
escasso desenvolvimento brasileiro, sendo o adulto analfabeto identificado como
elemento incapaz e marginal psicológica e socialmente, submetido à menoridade
econômica, política e jurídica, não podendo votar ou ser votado (CUNHA, 1999), o
que passou a ser revisto a partir dessas discussões.

No sentido de se compreender o processo de regulação que se desenhava a partir

desse momento, necessário se faz a discussão do conceito de regulação. A
regulação é conceituada por BARROSO (2005:733) como "um processo constitutivo
de qualquer sistema e tem por principal função assegurar o equilíbrio, a coerência,
mas também a transformação desse mesmo sistema". Vista dessa forma, a
regulação se refere a um processo de orientação das condutas dos atores sociais,
ou como um conjunto de mecanismos que visam normatizar uma sociedade.
Porém, regulação é mais que isso, na concepção de MAROY e DUPRIEZ (2000, in
BARROSO, 2005:730), que a conceituam como "resultante da articulação (ou da
transação) entre uma ou várias regulações de controle e processos ‘horizontais' de
produção de normas na organização."

O que estes autores apontam é que há nessa situação um processo de produção da

conduta dos atores e, ao mesmo tempo, de apropriação situada e contingente
dessas regras por esses atores. Assim, tão importante quanto os mecanismos de
normatização da sociedade, é o processo de apropriação dos cidadãos em relação a
essas normas, já que os atores sociais se apropriam dessas regras de forma situada
e contingente. O que se percebe, então, é uma via de mão dupla: o Estado
normatiza e o cidadão se apropria dessas normas de acordo com o seu contexto.

Essa articulação/transação pode ser constatada na fala de SOARES (1996), quando

este afirma que a 1ª Campanha de Educação de Adultos foi lançada por dois
motivos: o momento pós guerra que vivia o mundo, que fazia com que a ONU
apresentasse uma série de recomendações aos países, entre estas a de um olhar
específico para a educação de adultos; e o fim do Estado Novo, que trazia consigo
um processo de redemocratização, que gerava a necessidade de ampliação do
contingente de eleitores no país.

Assim, no momento do lançamento dessa 1ª Campanha, o Ministério convoca dois

representantes de cada Estado para participarem do Congresso. O SEA (Serviço de
Educação de Adultos do MEC), a partir daí, então, elabora e envia, para discussões,
aos SEAs estaduais, um conjunto de publicações sobre o tema.

A partir daí, ocorreu o processo de apropriação contingencial das decisões do MEC:

iniciou-se um processo de mobilização nacional no sentido de se discutir a educação
de jovens e adultos no país. Por isso, embora a Campanha não tenha tido um
efetivo sucesso, conseguiu bons resultados no que se refere a essa visão
preconceituosa, que foi sendo superada a partir das discussões que foram
ocorrendo. As diversas pesquisas que foram sendo desenvolvidas a partir daí e as
teorias da psicologia que abordaram essa temática foram, gradativamente,
desmentindo a idéia de incapacidade de aprendizagem designada ao educando
adulto.

Assim, muitas críticas foram sendo feitas às políticas educativas adotadas para a
população adulta a partir dessa Campanha. Deu-se, então, o declínio dessa
Campanha. No entanto, como resultado da 1ª Campanha, SOARES (1996) aponta a
criação de uma estrutura mínima de atendimento, apesar da não valorização do
magistério.

Ao final de 50 e início de 60, iniciou-se, então, uma intensa mobilização da

sociedade civil em torno das reformas de base, o que contribuiu para a mudança
das políticas públicas de educação de adultos. Uma nova visão sobre o problema do
analfabetismo surgiu, junto à consolidação de uma nova pedagogia de alfabetização
de adultos, que tinha como principal referência Paulo Freire. Surgiu um novo
paradigma pedagógico: o analfabetismo, antes apontado como causa da pobreza e
da marginalização, passa a ser, então, interpretado como efeito da pobreza gerada
por uma estrutura social não igualitária (SOARES,1996).

Assim, foi surgindo, entre os teóricos dessa área, a idéia de que o processo
educativo deveria interferir na estrutura social que produzia o analfabetismo,
através da educação de base, partindo de um exame crítico da realidade existencial
dos educandos.
A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS E AS POLÍTICAS EDUCATIVAS A PARTIR DO
GOLPE MILITAR DE 64

As idéias de Paulo Freire se expandiram por todo o país e este foi sendo
reconhecido nacionalmente por seu trabalho com a educação popular e com a
educação de adultos. Em 1963, como consequência dessa mudança de paradigmas,
o Governo encerrou a 1ª Campanha e encarregou Freire de organizar e desenvolver
um Programa Nacional de Alfabetização de Adultos. Porém, em 1964, antes mesmo
que Freire conseguisse implementar nacionalmente sua proposta, deu-se o Golpe
Militar e, com este, a ruptura nesse trabalho, já que a conscientização proposta por
Freire passou a ser vista como ameaça à ordem instalada.

A partir daí e por esse motivo, deu-se o exílio de Freire e o Estado voltou-se para a
priorização de programas de alfabetização de adultos assistencialistas e
conservadores. Dentro desse contexto, em 1967, o Governo reassumiu o controle
da alfabetização de adultos, centralizando esse trabalho, com a criação do
Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL), objetivando a alfabetização
funcional. Com isso, as políticas educativas para a EJA esvaziaram-se de todo
sentido crítico e problematizador proposto anteriormente por Freire (CUNHA, 1999).

Na década de 70, ocorreu a expansão do MOBRAL, em termos territoriais e de

continuidade, iniciando-se uma proposta de educação integrada, que objetivava a
conclusão do antigo curso primário. Paralelamente, porém, e extra oficialmente,
alguns grupos que atuavam na educação popular continuaram a trabalhar com a
alfabetização de adultos dentro de uma linha mais criativa.

Com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB 5692/71, implantou-se o Ensino

Supletivo, havendo dentro desta um capítulo inteiro dedicado à EJA. O avanço
trazido por essa Lei foi o fato de que, apesar de limitar o dever do Estado à faixa
etária dos 7 aos 14 anos, passou a reconhecer formalmente a educação de adultos
como um direito de cidadania.

Em 1974, como consequência desse reconhecimento, o MEC propôs a implantação

dos Centros de Estudos Supletivos (CES), que se organizavam com o trinômio
tempo, custo e efetividade. Devido à época vivida pelo país, de inúmeros acordos
entre MEC e USAID, estes cursos oferecidos foram fortemente influenciados pelo
tecnicismo, adotando-se os módulos instrucionais, o atendimento individualizado, a
auto-instrução e a argüição em duas etapas - modular e semestral. Como
conseqüências dessa política, passaram a ocorrer os altos índices de evasão, o
individualismo, o pragmatismo e a certificação rápida e superficial (SOARES, 1996).

Nos anos 80, com a abertura política, aquelas experiências que continuaram sendo
desenvolvidas após o Golpe Militar, paralelamente, de alfabetização de adultos
dentro de um formato mais crítico, puderam retomar visibilidade e ganhar corpo. O
MOBRAL foi extinto e foi criada, em seu lugar, a Fundação EDUCAR, que abria mão
de executar os projetos e passava a apoiar financeira e tecnicamente as iniciativas
existentes. Em seguida, em 1988, foi promulgada a Constituição, que ampliou o
dever do Estado para com a EJA, garantindo o ensino fundamental obrigatório e
gratuito para todos.

A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS E AS POLÍTICAS EDUCATIVAS NA DÉCADA

DE 90

Os anos 90 trazem uma realidade diferenciada, sendo apontados por PIERRO

(2001) como um período de reformas nos sistemas públicos de ensino, vinculadas à
conjuntura de redefinição do papel do Estado. Nesse sentido, observou-se uma
nítida tendência à municipalização do atendimento escolar aos jovens e adultos no
ensino fundamental. A Fundação Educar foi extinta e o governo federal retirou-se
oficialmente desse campo de atuação; se desobrigou de articular a política nacional
de EJA, incumbindo os municípios disso, e delegou aos parceiros locais, sem
nenhuma negociação prévia, a responsabilidade por dar continuidade a esse
atendimento. O Brasil passou a vivenciar uma era de reformas que significavam, de
acordo com OLIVEIRA e DUARTE (2005), um processo de desconstrução da agenda
social da Constituição de 88, desvencilhando o Estado dos compromissos sociais
firmados e engajando-o na nova ordem capitalista mundial.

Enquanto isso, paralelamente, em nível internacional, ocorria um crescente

reconhecimento da importância da EJA para o fortalecimento da cidadania e da
formação cultural da população, devido às conferências organizadas pela UNESCO,
criada pela ONU e responsabilizada por incrementar a educação nos países em
desenvolvimento.

Nesse sentido, OLIVEIRA (2005:770), referindo-se ao processo de regulação nos

países da América Latina, indica que:

"os organismos internacionais pertencentes à ONU têm buscado exercer influência

sobre os novos desenhos de regulação social desses países por meio de
orientações, extraídas de estudos e pesquisas produzidos por esses mesmos
organismos, e por meio de outras formas de constrangimentos econômicos.
Contudo, embora essas orientações sejam as mesmas para o subcontinente,
resultam em diferentes processos de assimilação nos distintos países."

A UNESCO, então, chamou o Brasil para uma discussão nacional sobre o assunto,
envolvendo delegações de todo o país. Em 1996, ocorreu uma intensa mobilização,
incentivada oficialmente pelo MEC, mas apenas como forma de preparação para a V
CONFITEA. Nesse sentido, o MEC instituiu uma Comissão Nacional de EJA para
incrementar essa mobilização e a recomendação dada foi que cada Estado
realizasse um encontro para diagnosticar metas e ações de EJA.

Desde então, as instituições envolvidas, não aceitando que esse fosse um processo
apenas contingencial e circunstancial, decidiram dar prosseguimento a esses
encontros. Seguindo essa corrente de intercâmbios, Curitiba realizou um encontro,
patrocinado pela UNESCO, para a socialização da V CONFITEA. Como conseqüência
desse Encontro, veio a decisão de se iniciar uma série de encontros nacionais,
ocorrendo, em 1999, o 1º ENEJA, no Rio de Janeiro. Esse Encontro foi um estímulo
para o surgimento de fóruns. A partir dessa mobilização nacional, foram
organizados os Fóruns Estaduais de EJA, que vêm se expandindo em todo o país,
presentes, atualmente, em todos os estados brasileiros. Esses Fóruns de EJA
surgiram, então, como espaços de encontros e ações em parceria entre os
segmentos envolvidos com a área: o poder público, as universidades, os Sistemas
S, as ONG's, os movimentos sociais, os sindicatos, os grupos populares, os
educadores e os educandos. (SOARES, 2004).

Em 1996 foi promulgada a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB

9334/96 - que propôs, no artigo 3o, igualdade de condições para o acesso e a
permanência na escola, pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, garantia
de padrão de qualidade, valorização da experiência extra-escolar e vinculação entre
a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. Tais princípios estimularam a
criação de propostas alternativas na área de EJA. Assim, embora a Lei tenha
dedicado apenas uma seção com dois artigos à EJA, os artigos 2o, 3o e 4o trataram
essa educação sob o ponto de vista do Ensino Fundamental. Além disso, ao
determinar a identificação daqueles que não tiveram acesso ao ensino fundamental,
abriu um espaço de intervenção que criou possibilidades de confronto entre o
universo da demanda e o volume e a qualidade da oferta.

Essa nova Lei surgiu como conseqUência do contexto social naquele momento no
país, onde se construía uma nova relação entre a sociedade civil e o Estado,
quando surgiam novos elementos de regulação, além das normas legais e sociais:
os dispositivos técnicos e as informações (DELVAUX, 2004). É o momento em que o
Estado já não tentava mais regular a sociedade apenas pela imposição, mas
também e principalmente pela utilização de estratégias indutoras da ação. É a
denominada "meta-regulação" (DELVAUX, 2004), onde o Estado passou a se
utilizar, para a regulação, de dispositivos técnicos institucionais e situacionais.

PIERRO (2001) argumenta que a reforma educacional dos anos 90 foi eficiente em
operar a descentralização da oferta e do financiamento do ensino básico de jovens
e adultos. O MEC reteve para si as funções de regulação e controle, mediante a
fixação de referenciais curriculares e criação de programas de formação de
educadores que, embora sejam apresentados formalmente como livre opção dos
estados e municípios, tornaram-se compulsórios na prática, à medida que a adesão
àqueles programas passou a condicionar as transferências de recursos federais para
as instâncias sub-nacionais de governo.

Ainda nesse sentido, segundo OLIVEIRA (2005), as novas formas de gestão e

financiamento da educação constituem medidas políticas e administrativas de
regulação dos sistemas escolares, retirando do Estado seu papel executor e
transferindo para a sociedade a responsabilidade pela gestão executora dos
serviços. Surgem, assim, novos modelos de regulação das políticas educacionais,
assentados na descentralização da execução e na centralização do controle sobre os
resultados.

A EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS E AS POLÍTICAS EDUCATIVAS NA

ATUALIDADE

Atualmente, a EJA vem se expandindo por todo o país, alcançando êxito e

encontrando reconhecimento em todos as regiões. Porém, apesar disso, no século
XXI, os dados sobre a EJA ainda são alarmantes: 16 milhões de adultos são
analfabetos, 60 milhões não têm o Ensino Fundamental e somente 5 milhões estão
em processo de escolarização, estando o restante à margem do processo.

Nesse contexto, as campanhas desenvolvidas pelo governo federal por meio do

Programa Alfabetização Solidária, do Programa Brasil Alfabetizado, do Programa
Nacional de Educação para a Reforma Agrária, focalizam suas ações em regiões
com maiores índices de pobreza e analfabetismo, assumindo a configuração de
ações compensatórias de combate à pobreza, na ausência de uma política pública
universal de ensino básico para jovens e adultos. Assim, de acordo com PIERRO
(2001), como os grupos sociais que demandam esse ensino não possuem
capacidade econômica para adquiri-lo no mercado, o impacto da reforma educativa
sobre as relações entre o setor público e o privado na educação de jovens e adultos
incide sobre as práticas de parceria.

Essa prática de conveniamento, portanto, favorece a disseminação de programas

de alfabetização, educação básica, formação e qualificação profissional de jovens e
adultos em regime de parceria e essas políticas levam à redefinição do papel do
Estado, desenvolvendo a idéia de que a responsabilidade pública pela educação
básica de jovens e adultos no Brasil não cabe exclusivamente ao governo, mas à
toda a sociedade. O Estado, então, deixa de ser o agente de produção da educação
de adultos, reservando-se o papel de coordenação, certificação e controle de
resultados.

O que se dá, segundo PIERRO (2001), é um processo de "filantropização das

políticas sociais", um deslocamento da responsabilidade pública pela oferta de
ensino para jovens e adultos do Estado para instituições da sociedade civil e um
movimento das organizações da sociedade civil no intento de ampliar a cidadania e
promover a participação política, pela realização de parcerias com órgãos
governamentais no cumprimento de suas funções sociais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após a análise da trajetória histórica da EJA no país, desde o período colonial, até
os dias atuais, verificando os movimentos do governo, desenvolvidos nas diferentes
épocas, no sentido do atendimento a esta população, o que se pode constatar é
que o Estado tem atuado de forma descontínua em relação ao oferecimento de
educação para adultos, ora criando programas de alfabetização aligeirados, ora se
furtando à sua função de coordenador dessa modalidade de ensino. Porém, nos
anos 90, os organismos internacionais da ONU passam a exercer influência sobre os
novos desenhos de regulação social de países da América Latina, por meio de
orientações, ocorrendo diferentes processos de assimilação nos diversos países, de
acordo com o grau de mobilização de seus movimentos sociais e sindicais.

No Brasil ocorrem diversas reformas nos sistemas públicos, redefinindo o papel do

Estado, num sentido de ajuste à orientação dos organismos internacionais. Dá-se,
segundo OLIVEIRA, um processo de desconstrução da agenda social da
Constituição e um desvencilhamento do Estado dos compromissos sociais firmados,
buscando engajar-se o País à nova ordem capitalista mundial. Surgem novas
formas de gestão e financiamento da educação, como medidas políticas e
administrativas de regulação dos sistemas escolares, buscando-se supostas
soluções técnicas e políticas para a resolução de problemas de ineficiência
administrativa dos sistemas e racionalização dos recursos para a ampliação do
atendimento.

O Estado abre mão de seu papel executor e transfeRE para a sociedade a

responsabilidade pela gestão executora dos serviços. Desenvolve-se uma tendência
à municipalização do atendimento aos adultos no ensino fundamental, o governo
delega aos parceiros a responsabilidade e surgem novos elementos de regulação,
com os quais o Estado busca regular, pela utilização de estratégias indutoras da
ação. Surgem novos modelos de regulação das políticas educacionais, assentados
na descentralização da execução e na centralização da formulação e do controle
sobre os resultados. O MEC se ausenta da qualidade de articulador de uma política
nacional para a EJA e os Fóruns surgem como estratégia de mobilização das
instituições envolvidas e como interlocutores na construção das políticas da EJA.

A reforma educacional dos anos 90, então, é eficiente em operar a descentralização

da oferta e do financiamento do ensino básico de jovens e adultos. O Governo
passa a focalizar, com seus Programas de Alfabetização de Adultos, as regiões com
altos índices de pobreza, assumindo estes Programas a configuração de ações
compensatórias de combate à pobreza, em vez da construção de uma efetiva
política pública universal de ensino. Como os grupos sociais que demandam esse
ensino não possuem capacidade econômica para adquiri-lo no mercado, surgem as
práticas de parceria.

Ocorre o recuo do Estado no financiamento e na oferta dos serviços sociais, o

deslocamento da fronteira entre o público e o privado e a disseminação de
responsabilidades na sociedade, que até então eram tarefas do governo. Novos
atores surgem: o empresariado, as fundações privadas das empresas, os
sindicatos, as federações, as centrais, as cooperativas de trabalhadores. O Estado
deixa de ser o agente de produção da educação de adultos, reservando-se o papel
de coordenação, certificação e controle de resultados.

A educação escolar permanece como importante instrumento de regulação social,

exercendo a gestão do trabalho e da pobreza e a América Latina, hoje, vive um
processo de regulação de hibridismo: se combinam diferentes elementos trazidos
por contaminação, considerando a influência que os organismos internacionais
ligados à ONU têm na definição das políticas educacionais neste subcontinente e
formulações locais. Por isso, considera-se de grande importância pesquisas que
mapeem políticas e ações de EJA no país, avaliando-se o processo, as lacunas e os
desafios encontrados no processo.

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