Guia para La Elaboración de Planes de Contingencia Final

ORGANISMO ANDINO DE SALUD
CONVENIO HIPÓLITO UNANUE
Av. Paseo de la República N° 3832 Teléfono: (51-1) 6113700

Ofic. 301. San Isidro, Lima - Perú Telefax: 222 2663
contacto@conhu.org.pe www.orasconhu.org
GUÍA PARA ELABORACIÓN DE

PLANES DE CONTINGENCIA EN ZONAS
DE FRONTERA ENTRE PAÍSES
DEL ÁREA ANDINA
PLANES DE CONTINGENCIA EN
ZONAS DE FRONTERA ENTRE PAÍSES
DEL ÁREA ANDINA
2014
1
Catalogación realizada por el Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue
GUÍA PARA ELABORACIÓN DE PLANES DE CONTINGENCIA EN ZONAS DE FRONTERA

ENTRE PAÍSES DEL ÁREA ANDINA / Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue
-- Lima: ORAS - CONHU-CONHU; 2014.
56p.; ilus.
Salud Pública / PLANES DE CONTINGENCIA/ Emergencias / Desastres / Fronteras / Análisis de

Riesgo / Simulación / Simulacro
Octubre, 2014
Lima, Perú
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No. 2015-08097
Comité Editorial:
Dra. Caroline Chang Campos, Secretaria Ejecutiva ORAS - CONHU
Dr. Ricardo Cañizares Fuentes, Secretario Adjunto ORAS - CONHU
Dr. Luis Beingolea More, Coordinador RAVE
Dr. Gustavo Iturralde Arriaga, Consultor
Coordinación de la publicación:
Lic. Yaneth Clavo Ortiz
© ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE, 2014

Av. Paseo de la República Nº 3832, Lima 27 – Perú
Telf.: (00 51-1) 422-6862 / 611 3700
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Primera Edición, 2014

Tiraje: 100 ejemplares
Diseño, diagramación e impresión:

Publimagen ABC sac.
Calle Collasuyo 125, Independencia.
Email: publimagenabc@yahoo.es Teléfono: 5269392
El contenido de esta publicación ha sido elaborado por el consultor, Dr. Gustavo Iturralde Arriaga en
coordinación con la Comisión Técnica de Gestión del Riesgo de Desastres, técnicos de los Ministerios
de Salud de los países andinos a nivel de fronteras y del Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito
Unanue.
La consultoría fue desarrollada en el proyecto Plan Sanitario de Integración Andina PlanSIA, el mismo que
contó con financiamiento del Fondo General de Cooperación Italiana (FGCI) y el Banco de Desarrollo de
América Latina (CAF) y fue administrado por el Centro de Educación Sanitaria y Tecnología Apropiada en Salud
(CESTAS). La publicación ha sido financiada por el Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue.
El contenido de este documento puede ser reseñado, resumido o traducido, total o parcialmente sin
autorización previa, con la condición de citar específicamente la fuente y no ser usado con fines comerciales.
Derechos reservados conforme a Ley.
GUÍA PARA ELABORACIÓN DE PLANES DE CONTINGENCIA EN
ZONAS DE FRONTERA ENTRE PAÍSES DEL ÁREA ANDINA
ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE
Dr. Juan Carlos Calvimontes

Ministro de Salud de Bolivia
Dra. Helia Molina Milman

Ministra de Salud de Chile
Dr. Alejandro Gaviria Uribe

Ministro de Salud y Protección Social de Colombia
Mg. Carina Vance Mafla

Ministra de Salud Pública del Ecuador
Dr. Aníbal Velásquez Valdivia
Ministro de Salud del Perú
Dra. Nancy Pérez Sierra

Ministro del Poder Popular para la Salud de Venezuela
SECRETARÍA EJECUTIVA
Dra. Caroline Chang Campos

Secretaria ejecutiva
Dr. Ricardo Cañizares Fuentes

Secretario adjunto
COMISIÓN TÉCNICA DE GESTIÓN DE RIESGO Y DESASTRES
Dr. Marcelo Quisbert, Ministerio de Salud de Bolivia

Lic. Gisela Acosta Poqué, Ministerio de Salud de Chile
Dr. Luis Fernando Correa Serna, Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia
Ing. Raquel Gavilánez, Ministerio de Salud Pública del Ecuador
Dr. Percy Montes Rueda, Ministerio de Salud del Perú
Dr. Wilson Parra, Ministerio del Poder Popular para la Salud de Venezuela
3
PROFESIONALES QUE CONTRIBUYERON A LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO
Y PERSONAL DE SALUD QUE PARTICIPÓ EN LOS TALLERES DE TUMBES
(ECUADOR-PERÚ) Y ARICA (BOLIVIA-CHILE-PERÚ) PARA REVISIÓN Y VALIDACIÓN
DE LA GUÍA
Consultor contratado para la elaboración de la Guía
Dr. Gustavo Iturralde Arriaga
Equipo técnico colaborador
Lic. Janet Pintado Dávila
Sr. Mario Abel Aliaga Marro
BOLIVIA
Ministerio de Salud
Dr. Marcelo Quisbert, Responsable del Programa Desastres
Dr. Milton Gonzales Sejas
Dr. Mayber Correa Méndez
Dra. Jhovana Huanca Quispe
Dra. América Hidalgo Sánchez
OPS - Bolivia
Ing. Jorge Terán, Consultor
CHILE
Ministerio de Salud
Dra. Gisela Acosta Poqué, Jefa del Departamento de Emergencias y Desastres
Ing. Raúl Montoya
SEREMI Arica/Parinacota
Sra. Paola Huerta
Sr. Patricio Castro
Gobernación Provincial
Sr. Roberto López Jara
Servicio de Salud Iquique
Ing. Luis Valderrama Guzmán
COLOMBIA
Ministerio de Salud y Protección Social
Dr. Luis Fernando Correa, Coordinador Grupo de Atención de Emergencias y Desastres
ECUADOR
Ministerio de Salud Pública
Ing. Raquel Gavilánez, Directora Nacional de Gestión de Riesgos
Dra. Magdalena Alcocer Díaz
Ing. Israel Espinoza
Ministerio de Salud Pública - Coordinador Zonal 7
Dr. Juan Carlos Ramón Vivanco
Ministerio de Salud Pública - El Oro
Dr. Guillermo Victoriano Aguilar
Ministerio de Salud Pública - Loja
Sr. Juan Miguel Rojas Espinosa
Dra. Milanova Vásquez Aguirre
Ministerio de Salud Pública - Morona Santiago
Sr. Iván Bolívar Valladolid Zhizhingo
Ministerio de Salud Pública - Pastaza

Sr. Fausto Marcelo Moncayo Zabala
Ministerio de Salud Pública - Sucumbíos
Lic. Miriam Alexandra Armas Chamorro
Ministerio de Salud Pública - Orellana
Sr. Octavio Peralvo
Ministerio de Salud – Zamora-Chinchipe
Dra. Lorena Poma
PERÚ
Ministerio de Salud
Dr. José del Carmen Sara, Vice Ministro de Salud de Perú
Ministerio de Salud - Oficina General de Defensa Nacional OGDN
Dr. Percy Montes Rueda, Director
Sr. Williams Sánchez Martínez
Sr. Edwin Napanga Saldaña
Sr. Mario Abel Aliaga Marro
Lic. Janet Pintado Dávila
Sra. Roxana Obando Zegarra
Ministerio de Salud DIRESA Piura I
Ing. Keler Nathals Solís
Ministerio de Salud DIRESA Cajamarca
Epid. Marco Antonio Bustamante Contreras
Ministerio de Salud DIRESA Amazonas
Sr. José Antonio Lázaro Herrera
Ministerio de Salud DIRESA Loreto
Sra. Gladys Alicia Donayre Torres
Ministerio de Salud DIRESA Tacna
Sr. Robert Falcón Guerrero
Sra. Janet Ramos García
Ministerio de Salud DIRESA Madre de Dios
Sr. Gabriel Benites Fernández
Ministerio de Salud DIRESA Puno
Sr. Freddy Pasara Zeballos
Sra. Ubaldina Maldonado
Ministerio de Salud DIRESA Tumbes
Lic. Luz Emilce Criollo Benavides
Obst. Jenny del Rosario Gallo Salgado
VENEZUELA
Ministerio del Poder Popular de la Salud
Ing. Wilson Parra, Director de Emergencias y Desastres
ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE

Dra. Caroline Chang Campos, Secretaria Ejecutiva. Coordinadora de la Comisión Andina de Gestión
del Riesgo.
Dr. Ricardo Cañizares Fuentes, Secretario Adjunto
Dr. Luis Beingolea More, Coordinador RAVE
Dra. Bertha Luz Pineda Restrepo, Consultora PlanSIA
Dr. Daniel Vargas Pachérrez, Consultor PlanSIA
5
Tabla de contenido
PRESENTACIÓN 7
INTRODUCCIÓN 9
CAPÍTULO I: GENERALIDADES 11
1.1 ANTECEDENTES 12
1.2 JUSTIFICACIÓN 12
1.3 PROPÓSITO 12
1.4 ANÁLISIS DE RIESGO 13
1.5 MECANISMOS DE COORDINACION FRONTERIZA ENTRE PAÍSES ANDINOS 15
CAPÍTULO II: PLANES DE CONTINGENCIA 17

2.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS PLANES DE CONTINGENCIA DEL SECTOR
SALUD INTERFRONTERIZOS 18
2.2 COMPONENTES DEL PLAN 19
2.3 ACCIONES DEL PLAN 30
2.4 MONITOREO Y EVALUACIÓN DEL PLAN 34
GLOSARIO 41
ACRÓNIMOS 44
ANEXOS 45
ANEXO 1: Diferencias entre el Plan de Contingencia y Plan de Respuesta a desastres 45

ANEXO 2: Principales semejanzas y diferencias entre simulación y simulacro 46
ANEXO 3: Ejemplo de Plan de Contingencia para ámbito de frontera, evento
por inundación en corredor de frontera 47
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 52
DOCUMENTOS CONSULTADOS 53
P R E S E N TAC I Ó N
En el área andina habitan 147 millones de personas distribuidas en una amplia extensión
geográfica entre Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, donde las emergencias
y los desastres son altamente frecuentes y han dejado como consecuencia un alto costo en
pérdidas materiales y humanas. Las graves inundaciones del año 2014 en Bolivia y su secuela
con enfermedades propias de estos eventos, las erupciones de los volcanes Guagua Pichincha
y Tungurahua en Ecuador entre el 2000 y 2012; la inundación de Girón en el 2005 y el deslave
de Belalcázar en el 2008 en Colombia, los terremotos de Perú del 2007 y de Chile del 2010,
son solo algunas muestras de la alta vulnerabilidad de nuestras poblaciones y hacen evidente la
necesidad de contribuir articuladamente entre las instituciones competentes para proteger a
la población andina de los eventos de alto impacto económico, social, infraestructura y salud.
El Organismo Andino de Salud - Convenio Hipólito Unanue (ORAS – CONHU), tiene
como objetivo coordinar y apoyar los esfuerzos que realizan los países miembros para
el mejoramiento de la salud de sus pueblos; los Ministros de Salud han definido las
prioridades en el Plan Estratégico 2013-2017 incluyendo la gestión del riesgo. Los países
andinos a través de la Comisión Andina para la Gestión del Riesgo con el apoyo de la OPS/
OMS y el ORAS - CONHU, elaboraron el Plan Andino para la Gestión de Riesgo de
Desastres en el sector Salud 2013-2017, para fortalecer las acciones que sus Ministerios
vienen desarrollando pero con un enfoque de integración y cooperación entre países,
compartiendo para este fin las experiencias y conocimientos de los equipos especializados
de los Ministerios de Salud, armonizando planes y estrategias con especial énfasis en las
poblaciones de las fronteras, las mismas que se interrelacionan estrechamente, no solo en
lo económico, sino también en lo social, cultural, histórico y hasta con las mismas amenazas
y vulnerabilidades.
Una respuesta articulada, oportuna, eficiente y que reduzca víctimas y daños materiales en
zonas de fronteras que involucran dos o más países generalmente con sistemas de salud
diferentes, sólo es posible si los procesos de planificación y preparativos se desarrollan
7
con la participación de los actores involucrados en dichos países, teniendo conocimiento

con anticipación de los mecanismos, rutas y estrategias de evacuación y movilización, así
como las capacidades, referencia y contra-referencia de la red de servicios de salud en el
país vecino, para ello es fundamental que la elaboración, desarrollo, monitoreo y evaluación
de los planes de contingencia incluidos los simulacros y simulaciones, sean trabajados en
conjunto, dinamizando la relación vecinal y definiendo mecanismos de comunicación fluidos
y sostenibles.
En el marco del plan de acción del Plan Andino para la Gestión del Riesgo de Desastres en
el sector salud 2013 – 2017 y a través del Proyecto Plan Sanitario de Integración Andina del
ORAS - CONHU, fue posible la preparación de la guía, asi como su validación a través de
los encuentros de los técnicos en Gestión del Riesgo de las fronteras Ecuador-Perú y Perú-
Bolivia-Chile. Los ejercicios multipaís de simulacros desarrollados en los ejes El Oro-Tumbes,
Suyo-Macará, Zumba-San Ignacio (Ecuador-Perú) y Ejes La Paz-Puno (Bolivia-Perú) y Arica-
Tacna (Chile-Perú) permitieron validar la pertinencia y aplicación de la presente guía, dejando
importantes lecciones aprendidas para los países involucrados.
Esta publicación es el resultado de las contribuciones realizadas por las unidades técnicas
de gestión de riesgo de los Ministerios de Salud, tanto a nivel local como fronterizo, y del
ORAS-CONHU; y sirve como referencia para la formulación de planes de contingencia y
el desarrollo de ejercicios de simulaciones y simulacros frente a eventos adversos, teniendo
como visión el compartir esfuerzos conjuntos para abordar la construcción social del riesgo en
un escenario con características sociales, económicas, demográficas, geográficas y culturales
similares y que comparten diferentes mecanismos de coordinación existentes a ambos lados
de la frontera.
Dra. Caroline Chang Campos
Secretaria Ejecutiva
ORAS - CONHU
88
8
IN T R O D U CC I Ó N
Los países andinos: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, comparten
características geográficas e históricas comunes, pero además, y de acuerdo al propósito de
esta guía, presentan similares amenazas naturales y vulnerabilidades que se manifiestan en todos
sus territorios, incluyendo sus fronteras comunes. La memoria histórica de las emergencias
y desastres producidos ya sea por fenómenos de origen natural de elevada intensidad o
provocados por la actividad humana, nos indica que algunos de ellos se han desarrollado sin
respetar líneas fronterizas ni culturas, generando consecuencias negativas en las comunidades
afectadas, empeorando sus condiciones de salud y afectando el proceso de acceso a servicios
de salud a la que todo ser humano tiene derecho.
En este sentido, los países han adoptado una serie de estrategias al más alto nivel, no solo en
la gestión de riesgo de sus territorios, sino también en políticas de desarrollo binacionales que
permitan una integración real de las comunidades de ambos lados de la frontera, tanto en lo
económico, como en lo productivo y lo social.
Una de esas estrategias es el desarrollo de Planes binacionales, en la cual el ORAS - CONHU
viene facilitando la articulación de acciones y armonización de planes de salud, teniendo
como mandato la implementación del Plan Andino para la Gestión del Riesgo de Desastres,
9
formulado por los Ministerios de Salud Andinos cuyo Eje Estratégico 3 resalta los mecanismos
de cooperación entre los países en Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector salud.
El presente documento consta de dos secciones principales: la primera está dedicada a explicar
la guía de manera general, enfatizando su estructura, justificación, propósito, así como los
diversos mecanismos de gestión de riesgo existentes a nivel andino. La segunda describe las
características generales que un plan de contingencia debe tener para ser aplicado en una
frontera, así como las principales características de los ejercicios de evaluación, esto es,
simulaciones y simulacros.
Por lo tanto, esta guía pretende facilitar la coordinación entre ejes de frontera en la formulación
de planes y trabajo cooperativo para estar mejor preparados en el contexto de un evento
adverso.
010
1
10
CAPÍTULO I
GEN E R A L I D A D E S
11
1.1. ANTECEDENTES
Desde la expedición del Acuerdo de Cartagena y otros documentos vinculantes (como la Decisión 459
y la 501 de la Comunidad Andina - CAN) generados por los países andinos, se han desarrollado políticas
tendientes a lograr una mayor integración socio económica entre sus fronteras, con la participación
activa de las comunidades que habitan en estas regiones. Una de las políticas más trascendentales en el
desarrollo fronterizo ha sido la creación de las “Zonas de integración Fronteriza” (ZIF) a través de las
que se ejecutan diversos programas de desarrollo sostenible e integración fronteriza en beneficio de
las comunidades de ambos lados, en correspondencia a sus características propias. A nivel individual,
los países también tienen sus propias agendas bilaterales de desarrollo fronterizo, creando bases
institucionales y normativas de desarrollo e integración fronteriza. Ejemplos de estos procesos los
constituyen los planes de desarrollo binacional emprendidos por Ecuador - Perú y Ecuador - Colombia,
Comisión de vecindad Colombia - Perú, Comités de Frontera Perú - Bolivia y Perú - Chile.
En lo referente a la gestión de riesgo, los países andinos, a través de la Decisión 529 crean el Comité
Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), del 07 de julio de 2002. Su función es
fortalecer la gestión de prevención y atención de desastres en la Comunidad Andina. En este contexto, y
tomando en cuenta que cada uno de los países andinos ya cuentan con instrumentos para la elaboración,
ejecución, monitoreo y evaluación de planes de contingencia y de simulaciones y simulacros en el sector
salud, el ORAS - CONHU, en cumplimiento a la Resolución REMSAA XXXII/476 (de la Reunión de
Ministros de Salud del Área Andina), desarrolla el Plan de Acción de Gestión del Riesgo en el Sector Salud,
el cual se enmarca dentro del Plan Andino para la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Salud
2013-2017, uno de cuyos resultados es un plan conjunto de respuesta ante emergencias y desastres
priorizando las acciones en los espacios de frontera.
Realizar actividades, proyectos y programas frente a una contingencia toma una dimensión especial
cuando se trata de una región fronteriza, en donde, muchas veces, los límites separan comunidades
que guardan una historia común y un acervo cultural que los une incluso más que a su propio país;
además, y por lo general, las zonas fronterizas son menos desarrolladas que el resto del territorio
nacional, con menor accesibilidad a una cobertura universal de salud.
1.2. JUSTIFICACIÓN
El impacto que han tenido los desastres en los países andinos ha dejado como primera lección aprendida,
la necesidad de tener un proceso de preparación organizado, estructurado, incluyente, participativo, y
dinámico. Tomando en cuenta esas experiencias, los Ministerios de Salud Pública de los países andinos
deciden, con la cooperación técnica de la Secretaría Ejecutiva del ORAS - CONHU y la Organización
Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), desarrollar el Plan Andino
para la Gestión del Riesgo de Desastres en el sector salud 2013-2017. El tercer eje estratégico del Plan
señala la importancia de facilitar los mecanismos de cooperación entre los países en gestión del riesgo de
desastres en el sector salud. Esta guía pretende responder a este eje estratégico mediante el desarrollo
de las herramientas necesarias para lograr mecanismos de cooperación eficaces.
1.3. PROPÓSITO
Constituirse en una herramienta para mejorar la respuesta del sector salud contra eventos adversos
específicos en las zonas fronterizas de los países andinos, mediante la implementación y perfeccionamiento
continuo de mecanismos comunes y acciones locales.
12
1.4. ANÁLISIS DE RIESGO

La formulación de planes de contingencia a eventos adversos específicos en las regiones fronterizas debe de
hacerse tomando en cuenta la situación de riesgo en la que se encuentran, de tal forma que se pueda tener
una visión en conjunto de cómo se deben realizar los preparativos y por consecuencia, la respuesta armónica
ante la emergencia o desastre.
Los países andinos tienen, desafortunadamente, una extensa lista de emergencias y desastres de todo tipo,
producto de las múltiples amenazas tanto por fenómenos naturales como auspiciadas por la actividad humana,
y de las vulnerabilidades de las poblaciones y comunidades que, por sus determinantes de vida, los han hecho
propensos a sufrir las consecuencias negativas de los distintos tipos de fenómenos, entre los que sobresalen
erupciones volcánicas, inundaciones, sequías, sismos, deslizamientos y epidemias entre los naturales y conflictos
internos, incendios forestales, hasta derrames petroleros, como ejemplos de consecuencias negativas de la
actividad humana.
A nivel de fronteras, varios han sido los eventos que han provocado la activación de los
sistemas de salud locales y nacionales:
• Laactivación del volcán Copahue en la frontera entre Chile y Argentina entre 2012
y 2013, generó la evacuación de las poblaciones aledañas al volcán en los dos
países, con las consiguientes consecuencias socio-económicas para la población.
• Las inundaciones cerca de la triple frontera Perú - Brasil - Bolivia es otro fenómeno
cíclico causado por inviernos irregularmente fuertes que causan el desbordamiento
de los ríos Acre y Yaverija y cuyo último episodio ocurrió a inicios del 2014.
• Los conflictos internos son eventos que no solo tiene repercusiones en el país
víctima de este fenómeno, sino también en sus vecinos ya que acogen a la población
civil que huye de la violencia. De acuerdo a la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), a abril del 2013, cerca de mil
colombianos cruzaban mensualmente la frontera para refugiarse en Ecuador, siendo
este país uno de los destinos más frecuentes de las víctimas del desplazamiento en
Colombia como consecuencia del conflicto.
• La urbanización desorganizada también ha afectado a las comunidades fronterizas.
Diversas causas, entre la que destaca el desplazamiento poblacional y la migración
del campo, ha provocado el uso inapropiado del suelo en áreas ya vulnerables en
lo físico, funcional y económico.
• La sismicidad en Bolivia está relacionada con zonas volcánicas, y de fallas; en la
región fronteriza con Perú y Chile se vincula con la placa de Nazca. Las características
climáticas del occidente boliviano configuran un contexto propenso a la amenaza
de helada durante los meses de mayo, junio y julio. (Tomado de: Documento
DIPECHO. Propuesta de plan de desarrollo de Bolivia. 2008)
• Otro tipo de fenómeno que se puede presentar en las fronteras se refiere a los
accidentes químicos (actividades extractivistas o de transporte de petróleo) como el
ocurrido en la frontera entre Ecuador y Colombia en 2013 con afectación del Río
San Miguel.
13
13
En cuanto a los determinantes sociales de salud en las fronteras andinas, éstas poseen características
sociales y económicas diferentes a la de los países. Según cifras de la CAN, el 10% de la población de
sus países miembros se encuentran en las ZIF1. Muchos de sus habitantes cruzan continuamente la
frontera por aspectos familiares, culturales, de trabajo, comercio y turismo, compartiendo contextos
socio-económicos y demográficos comunes, y constituyéndose en uno de los principales elementos de
desarrollo e integración entre los países.
Por ejemplo, en un análisis efectuado por el proyecto “Fronteras Abiertas”2con la

cooperación transfronteriza en la triple frontera Bolivia, Chile y Perú, se señala que los índices
macroeconómicos de los países son nada parecidos a los de sus territorios fronterizos (menor
desarrollo en fronteras); también indica que hay variaciones en las principales actividades
económicas a nivel local: cría de camélidos andinos en Bolivia, minería en Chile y agricultura y
ganadería en Perú. Índices menores y actividades económicas poco rentables ha dado pie a una
serie de problemas sociales como baja calidad de vida, dificultad en la accesibilidad a servicios de
salud, alto índice de necesidades básicas insatisfechas y migración. Pero lo interesante del análisis
es que se demuestra la existencia de ejes de integración económica entre ellos; por ejemplo entre
Arica y Tacna existe un elevado flujo de bienes, servicios y personas, y en la zona alto-andino,
los municipios se han organizado en redes de carácter étnico como las ferias de comercio de los
Aymaras, favoreciendo el intercambio económico entre las comunidades de ambos lados de la
frontera.
En este mismo contexto, el análisis y aplicación de los determinantes son de suma importancia
para el éxito de cualquier intervención en salud. Así por ejemplo, en el documento:
“Diagnóstico de salud según enfoque de determinantes sociales – Región de Arica
y Parinacota” del Departamento de Epidemiología – División de Planificación Sanitaria del
Ministerio de Salud de Chile, se indica que al año 2009 la población total en esta región era
de 186,147 habitantes, 22,2% de los cuales afirma pertenecer o descender de un pueblo
originario, correspondiendo a la etnia Aymara el 90,2% de esta población. La región presenta
un Índice de Vulnerabilidad Social y de Condiciones de Vida total de 0,6660, con el dato curioso
de que en educación presenta el mejor puntaje del país (mejor región), mientras que el puntaje
más bajo corresponde a ingreso. En el campo de la salud, esta región presenta indicadores
superiores al promedio país, como el número de camas críticas (14,9 por 100 mil habitantes),
el número de médicos (6,5 por 10.000 habitantes) y el gasto por beneficiario FONASA (Fondo
Nacional de Salud) ($131.708). Estos datos constituyen importantes insumos, junto con los de
la contraparte de Tacna en Perú, con los cuales se puede elaborar un plan de contingencia y sus
ejercicios de evaluación, involucrando desde el inicio a la población Aymara local, tomando en
cuenta características sociales, problemas y costumbres, al igual que al resto de la población.
1
Gestión Fronteriza Integral en la Subregión Andina. OIM.
2
Cooperación Transfronteriza e Integración en América Latina: La Experiencia del Proyecto Fronteras
Abiertas. José Luis Rhi-Sausi, Dario Conato. Coordinadores. Proyecto IILA-CeSPI Fronteras Abiertas. 2010.
14
Este es solo un ejemplo de referencia, pero se debe hacer notar que en los distintos ejes fronterizos
se repite bajo diferentes contextos, especialmente la interculturalidad, género y discapacidades a
nivel fronterizo en los sectores andino, amazónico y pacífico.
1.5. MECANISMOS DE COORDINACIÓN FRONTERIZA

ENTRE PAÍSES ANDINOS
Existen variados mecanismos formales de integración a nivel de las fronteras que los países andinos,
ya sea bilateralmente o en conjunto a través de la CAN y otros espacios, han desarrollado y
fortalecido para el desarrollo económico y social de los pueblos de las fronteras, especialmente
en los corredores de desarrollo fronterizos, siendo un elemento importante para la coordinación
de los preparativos frente a emergencias y desastres.
1. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZAS (ZIF):
Son ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la CAN,
en las que se ejecutan planes y proyectos para el desarrollo coordinado y conjunto
de ambos lados de la frontera. Las ZIF se establecieron a través de la decisión 501
del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Hasta el momento se han
establecido ZIFs entre los 4 países miembros de la CAN.
2. PLAN BINACIONAL DE DESARROLLO DE LA REGIÓN FRONTERIZA ECUADOR
– PERÚ:
Mecanismo diseñado por ambos países con el propósito de elevar el nivel de vida de
las poblaciones fronterizas, a partir de la perspectiva de paz como oportunidad de
desarrollo y tratamiento de conjunto de temas de interés mutuo.
15
15
3. COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN PERUANO – COLOMBIANA:

Vela por el cumplimiento de acuerdos fronterizos, así como facilita la definición y ejecución de
programas conjuntos.
4. COMITÉS DE FRONTERA PERÚ-BOLIVIA:
Son dos, para la zona del altiplano y para la zona amazónica. Tratan temas complementarios a los
procesos de integración comercial y facilitación fronteriza.
5. COMITÉ DE FRONTERA PERÚ-CHILE:
Es el principal y único mecanismo para temas de desarrollo e integración fronteriza entre los
dos países. Contiene un programa fronterizo de intercambio y colaboración mutua en temas de
desarrollo social (lucha contra la pobreza y atención en salud).
6. COMITÉ DE FRONTERA E INTEGRACIÓN CHILE-BOLIVIA
7. PLAN BINACIONAL DE DESARROLLO FRONTERIZO ECUADOR – COLOMBIA:
Su objetivo es mejorar la calidad de vida de los pobladores de la frontera, a través de intervenciones
que tengan como meta la disminución de la pobreza, el desempleo, la desnutrición y las
condiciones sociales de estas comunidades.
8. COMISIÓN PARA UN PLAN DE INVERSIÓN SOCIAL EN ZONA DE FRONTERA COLOMBIA
– VENEZUELA:
Creada a partir de la reactivación de las relaciones entre ambos países en 2010.
9. A nivel específico Sector Salud tenemos los Planes Binacionales SALUD ECUADOR – PERÚ Y
COLOMBIA – ECUADOR
16
CAPÍTULO II
PLANES DE IA
CON T I N G E N C
17
Los desastres provocan efectos negativos para la salud humana, efectos cuya intensidad varía dependiendo
del tipo del fenómeno natural que se convirtió en amenaza y de cuan vulnerable fue la población
afectada. Conociendo las amenazas y vulnerabilidades que afectan a la comunidad, y las características
de los servicios de salud y cooperación entre ambos lados de la frontera, se puede elaborar un plan
de contingencia que responda fielmente a un escenario lo más apegado a la realidad. Esta sección
desarrolla el concepto de plan de contingencia que debe ser elaborado a ambos lados de la frontera
así como sus características.
Una contingencia es una situación o evento específico previsible que puede ocurrir o no, y por lo tanto,
su formulación es específica. Un plan de contingencia es una herramienta desarrollada para responder
a un evento puntual que afecte a una comunidad determinada. El evento específico será determinado
de forma científica y lógica, atendiendo a la probabilidad de que ocurra.
Existe siempre la interrogante acerca de la diferencia que existe entre un plan de contingencia y un
plan de respuesta. En el anexo 1 de la presente guía se encuentra un cuadro que explica las principales
diferencias entre los dos.
La elaboración de un plan de contingencia local del sector salud que a la vez abarque la colaboración
binacional implica la conjunción de las distintas organizaciones presentes en la comunidad. La clave
para que este plan sea efectivo es que el personal de salud a cargo de su desarrollo, involucre a toda
la comunidad en su elaboración, ejecución y evaluación; de tal forma que se pueda contar con todas
las características que se mencionan más adelante.
La importancia de contar con un plan de contingencia focalizado en las fronteras andinas es que va
a permitir que todas las unidades de salud, sin importar su nivel de atención y recursos disponibles
(humanos y materiales) tengan claro qué hacer antes, durante o después de un evento adverso
específico, garantizando a la población binacional la accesibilidad a sus servicios en ambos lados de
la frontera, independientemente del tipo de sistema o financiamiento del mismo. Así mismo, el
plan de contingencia ayuda a identificar mecanismos de movilización a los servicios más cercanos
independientemente de a qué país pertenezcan.
2.1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS PLANES DE

CONTINGENCIA DEL SECTOR SALUD INTERFRONTERIZOS
Al elaborar y diseñar el plan de contingencia del sector salud para una zona fronteriza, es importante
que se tome en cuenta que esta herramienta debe ser desarrollada como un proceso en sí, responder
al contexto general del riesgo, las necesidades locales, nacionales y binacionales y a la organización e
infraestructura del sector salud en fronteras.
Este proceso deberá tener las siguientes características generales:
1. BI/TRINACIONAL, la planeación, desarrollo y evaluación del plan debe responder a
riesgos comunes que se presenten en las comunidades fronterizas aledañas y debe estar
formulado con la participación activa del personal en ambos lados de la línea fronteriza, en
el caso específico de la triple frontera Chile, Perú y Bolivia hay que considerar las zonas de
confluencia de los tres países.
2. REAL, tomando en cuenta los recursos con los que se cuentan y con los que realmente sea
posible adquirir.
18
3. ORGANIZADO.
4. INCLUSIVO E INCLUYENTE: Elaborado con el apoyo y participación activa de todos
los actores locales – COMUNIDAD; todas las organizaciones locales que conforman el
sector salud; y actores nacionales y bi o trinacionales que tengan un rol asignado en el plan.
5. PARTICIPACIÓN ACTIVA DE LA COMUNIDAD en la definición de amenazas y
vulnerabilidades, y en la asignación de roles durante la emergencia, ya que ellos brindan la
primera respuesta. La comunidad representada debe incluir a los grupos prioritarios con
enfoque de género, diversidad cultural, personas con discapacidad y edad.
6. INVOLUCRAMIENTO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN –
COMUNICADORES, ya que constituyen parte esencial en el proceso de involucramiento
de la comunidad. Es a través de ellos que se hará la convocatoria y se informará de las
acciones que se lleven a cabo en concordancia con el desarrollo del plan.
7. EMPODERAMIENTO de lo local frente a lo nacional.
8. FORMAR RESILIENCIA para que las comunidades puedan recuperarse plenamente e
incluso resultando en un estilo de vida mejor que antes del evento.
9. Que considere la ESTRUCTURA EXISTENTE EN EL SECTOR SALUD.
10 TRANSFRONTERIZO.
2.2.COMPONENTES DEL PLAN

Todos los países andinos tienen la metodología para elaborar sus planes de contingencia. Esta guía no
pretende imponer un nuevo modelo ni una terminología diferente a la utilizada por cada país, mas es
importante tener presente elementos que caracterizan al sector salud y que deben ser comunes para
la aplicación a nivel de fronteras.
19
19
La siguiente matriz resume los principales elementos para la elaboración de un plan de contingencia:
COMPONENTES DEL PLAN DE CONTINGENCIA BINACIONAL FRONTERIZO

1. Título:
(Nombre del probable evento adverso, institución y fecha)
2. Introducción:
(Contexto general del Plan y la Declaración de Alerta)
3. Justificación:
(De acuerdo a los antecedentes históricos y marco normativo nacional y bi/trinacional)
4. Alcance:
(Tipo de acciones y población objeto. Delimitar que áreas están inmersas en el plan, hasta qué nivel se va a
comprometer el plan, a quienes se van a involucrar, y cuál será la cobertura geográfica)
5. Base Legal:
(Detallar la normatividad que tiene cada país)
6. Caracterización del riesgo:
a. Identificación y caracterización de la amenaza común:
(Fenómeno con probabilidad de ocurrencia en un periodo de tiempo)
b. Análisis de vulnerabilidad de cada localidad fronteriza:
(Características de susceptibilidad de daño de la comunidad y de la red de salud existente y su
capacidad resolutiva)
c. Análisis de riesgo:
(Daños esperados en cada localidad sobre la salud de las personas y el funcionamiento
de los serviciosde salud)
7. Objetivos:
(Aspectos generales y específicos que se van a cubrir para fortalecer la respuesta binacional)
a. Objetivo General
b. Objetivos específicos
8. Acciones de contingencia y recursos disponibles:
(Acciones a realizar para atención y control de los efectos del evento sobre la población y lo servicios
de salud, responsables de su ejecución y recursos necesarios bifronterizo)
a. Acción 1: Gestión de la Respuesta
b. Acción 2: Atención médica
c. Acción 3: Salud ambiental
d. Acción 4: Salud mental
e. Acción 5: Vigilancia epidemiológica
f. Acción 6: Comunicación
9. Activación del plan
10. Comando y comunicaciones
11. Coordinaciones intersectoriales

12. Desactivación del Plan
13. Anexos:
(Descripción de la red de salud existente y su capacidad resolutiva, inventario de recursos (humanos y logísticos)
mapas, directorios, accesibilidad a servicios de salud)
Red de referencias
20
A continuación se desarrollan con mayor detalle algunos de los puntos mencionados en la matriz del Plan.
En la caracterización del riesgo, es necesario detallar adecuadamente la información respecto a
la naturaleza del evento, la vulnerabilidad de la comunidad objeto y el análisis del riesgo a la que está
expuesta.
A. Identificación y caracterización de la amenaza común:

(Fenómeno con probabilidad de ocurrencia en un periodo de tiempo)
Características de la amenaza principal
• Manifestación
• Causas
• Fecha de probable presentación
• Fecha de probable presentación
• Lugar de probable impacto
• Nivel de peligro
Características de los eventos secundarios
Evento secundario 1:
• Manifestación
• Momento de probable presentación
• Duración estimada
Evento secundario 2
• Manifestación
• Momento de probable presentación
• Duración estimada
21
21
B. Análisis de vulnerabilidad de cada localidad fronteriza:

(Características de susceptibilidad de daño de la comunidad y de la red de salud
existente y sus capacidad resolutiva)
Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Comunidad
Número de Personas
Número de personas con
discapacidad(*)
• Física
• Psíquica
• Intelectual
Infraestructura
Sistemas
Red Asistencial
Estructural
No Estructural
Funcional
(*) Física. Ausencia por disminución de la capacidad motora o física, (pérdida de fuerza muscular, ausencia de miembro/s.
Psíquica. Depresión, esquizofrenia, trastorno bipolar, de pánico.
Intelectual. Discapacidad intelectual anteriormente llamado retraso mental.
C. Análisis de riesgo:
(Daños esperados en cada localidad sobre la salud de las personas y el
funcionamiento de los servicios de salud)
Se describen los efectos más probables sobre la salud de las personas basados en el tipo de
evento. Por ejemplo, en caso de evento telúrico, los efectos más probables son traumatismos
de diverso tipo y fallecidos.
También se destaca la capacidad resolutiva de la red asistencial, detallando la capacidad de las
unidades de salud para atender situaciones específicas de acuerdo al tipo de evento.
Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Comunidad Daño 1 Daño 2 Daño 3 Daño 4 Daño 1 Daño 2 Daño 3 Daño 4

Tipo de lesión
Severidad
Cantidad
Red asistencial
Estructural
No estructural
Funcional
Respecto a las acciones de contingencia y recursos disponibles, es necesario describir

los recursos disponibles para atender el evento específico.
22
Acción 1: Gestión de la Respuesta
Implementación y operativización del COE Salud

Recursos movilizables Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Localización
Instalaciones físicas Soporte eléctrico
Unidades Sanitarias
Material de oficina
Insumos
Alimentación
Equipo de radio
Equipo de cómputo
Sistema telefónico
Equipos
Generadores eléctricos
Televisores
Transportación
Personal Miembros del COE
Evaluación de daños y análisis de necesidades
Insumos Fichas EDAN salud
Radio portátil
Equipos
Cámara fotográfica
Personal entrenado
Personal
Personal de apoyo
Acción 2: Atención de emergencia
Pre hospitalaria
Recursos disponibles Ciudad fronteriza 1 Ciudad fronteriza 2
Tipo I
Ambulancias 3 Tipo II
Tipo III
Brigadas médicas
Hospitales de campaña
Hospitalaria
Red asistencial Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Nivel I
Nivel II
Hospital4z
Nivel III
Nivel IV
3
De acuerdo a la normativa internacionalmente aceptada (CEN 1789 de Unión Europea, KKK 1822 de
Estados Unidos y OMS) las ambulancias se clasifican en los siguiente tipos:
• Tipo I: Utilizadas en el transporte asistido de pacientes estables.
• Tipo II: Utilizadas para el transporte asistido de pacientes en estado crítico.
• Tipo III: Utilizadas para el transporte asistido de pacientes en estado crítico y que requieran atención
médica especializada durante su traslado.
4
La Clasificación hospitalaria de OMS, de acuerdo a los niveles de atención se caracteriza por:
• Nivel I: establecimiento sanitario o nivel de atención primaria
• Nivel II: el hospital comarcal o nivel de atención secundaria
• Nivel III: hospital central o de referencia
• Nivel IV: hospital que brinda atención del ata complejidad
23
23
Establecimiento Centro de Salud

menor Puesto de Salud
Cartera de servicios Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Servicio Actividad No Si Capacidad No Si Capacidad
Triaje
Estabilización de la victima
Soporte vital básico
Soporte vital avanzado
Emergencia Observación
Manejo de paciente
quemado
Transporte asistido de
pacientes
Traumatología
Neurocirugía
Centro Cirugía general
quirúrgico Reanimación
Manejo del dolor
Manejo de paciente
quemado
Cartera de servicios Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2
Servicio Actividad No Si Capacidad No Si Capacidad
Soporte vital avanzado
Cuidados Ventilo terapia adultos
intensivos Ventilo terapia niños
Ventilo terapia neonatos
Cuidados de enfermería
adultos
Hospitalización
Cuidados de enfermería
niños
Soporte nutricional
Atención de parto
Centro
obstétrico Atención de puerperio
Atención inmediata del

recién nacido
Consulta Curaciones menores
externa Atención de heridos leves
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Tipo Especificación No Si Cantidad No Si Cantidad
Trauma
Quemados
Medicamentos IRAs/Neumonías
EDAs
Otro
Rayos X
Ecógrafo
Equipos
Anestesia
médicos
RPC
Otros
Sillas de ruedas
Camillas
insumos Tanque de oxigeno
Collarines y almohadillas
Otros
Personal Médico
Enfermera
Técnico
Otro
Equipos
de pronta
respuesta
25
25
Acción 3: Salud Ambiental
Vigilancia de calidad de agua

Recursos movilizables Ciudad fronteriza 1 Ciudad fronteriza 2
Insumos
Equipos
Personal
Manejo de residuos
Insumos
Equipos
Personal
Vigilancia y seguridad alimentaria

Insumos
Equipos
Personal
Vigilancia de albergues
Insumos
Equipos
Personal
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Acción 4: Salud Mental
Soporte emocional del personal de salud

Insumos
Equipos
Personal
Soporte emocional de la comunidad

Insumos
Equipos
Personal
Acción 5: Vigilancia Epidemiológica
Vigilancia post desastre

Insumos
Equipos
Personal
Control de brotes
Insumos
Equipos
Personal
Vigilancia de campo
Insumos
Equipos
Personal
27
27
Sobre la activación del plan, es necesario tomar en cuenta lo siguiente:

1. Quién: la autoridad local de salud de la zona afectada.
2. Cuándo: la situación requiere del apoyo de recursos disponibles en la localidad fronteriza
hermana.
3. Cómo: utilizando los medios de comunicación disponibles, comunica a la autoridad de salud de
la localidad fronteriza hermana la ocurrencia del evento adverso y la necesidad de apoyo para la
atención y control de los efectos sobre la salud.
4. Respuesta: La autoridad de salud de la localidad fronteriza que recibe la solicitud de apoyo,
evalúa sus capacidades actuales y confirma apoyo a la autoridad solicitante.
En Comando y comunicaciones, se establecen las siguientes líneas y niveles:
Comando general
Autoridad de
Cargo Nombre Teléfono Correo electrónico
Salud
Local
Regional
Nacional
Comando en el sitio del evento

1. El mando de la zona afectada está a cargo de la autoridad local de salud. Los equipos de
apoyo que arriben a la localidad actuarán al mando de dicha autoridad.
2. En caso que no haya o no esté presente la autoridad local de salud en la zona afectada,
el mando lo asumirá el responsable del primer equipo que arribe a la localidad. El mando
será entregado a la primera autoridad nacional de salud que arribe posteriormente.
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En comunicaciones, es preciso determinar los recursos y herramientas con que se cuente tanto a nivel
local, regional, nacional y sobre todo, entre los sectores de salud a ambos lados de la frontera.
Sistema Ciudad fronteriza 1 Ciudad fronteriza 2
Telefonía fija
Telefonía celular
Telefonía celular /móvil y datos/wifi
Telefonía Satelital
Red Privada de Radio
Correo electrónico
Frecuencia
Radiocomunicación HF Indicativo
Radiocomunicación VHF Frecuencia

Indicativo
Frecuencia
Radiocomunicación UHF Indicativo
Desactivación del Plan:
La desactivación del plan guardará relación con la satisfacción de necesidades de atención de la

población afectada y tendrá los siguientes elementos:
1. Quién: la autoridad local de salud de la zona afectada.
2. Cuándo: la situación ha sido controlada con los recursos nacionales.
3. Cómo: utilizando los medios de comunicación disponibles, comunica a la autoridad
de salud de la localidad fronteriza hermana que la situación ha sido controlada.
La ampliación y detalle de todos los componentes del plan se encuentra en la siguiente sección del
capítulo: “Acciones del Plan”.
29
29
2.3. ACCIONES DEL PLAN:

Para elaborar el plan de contingencia, los responsables del sector salud de las comunidades a cada lado
de la frontera deben de planificar acciones preventivas, de respuesta y fin de la emergencia.
Acciones preventivas:
Es la etapa de recolección y análisis de información con el objetivo de establecer una base de datos
real acerca de la situación de la zona fronteriza, involucrando a todas las instituciones que conforman el
sector salud a ambos lados. Se realizan las siguientes acciones:
1 En cuanto al análisis de riesgo:
a. Identificación y caracterización de las amenazas y vulnerabilidades propias de la comunidad y
comunes a ambos lados de la frontera
b. Mapeo de riesgo comunitario:
i. Características del territorio con identificación de los principales accidentes geográficos de
importancia para la gestión de riesgo: quebradas, ríos, caminos de acceso.
ii. Identificación de los principales centros de reunión de la comunidad: colegios, iglesias,
mercados, centros comunitarios.
iii. Sistema de servicios básicos: Agua, luz y alcantarillado; comunicaciones telefónicas y de otro
tipo que estén disponibles en el lugar.
c. Perfil epidemiológico de la población:
i. Distribución geográfica de la población.
ii. Información estadística de la comunidad por grupos etarios.
iii. Caracterización de los grupos prioritarios: Personas con discapacidad, mujeres, niños, niñas
y personas de la tercera edad.
2 Sobre los niveles de organización de la comunidad frente a desastres:

a. Autoridades de la comunidad
i. Alcalde.
ii. Ediles.
iii. Dirigentes comunales.
b. Identificación de los organismos públicos locales a cargo de la gestión de riesgo
i. Oficina local de protección civil o su equivalente.
ii. Bomberos.
iii. Policía.
iv. Otros.
c. Organizaciones sociales:
i. Campesinos, indígenas, afrodescendientes.
ii. Mujeres.
iii. Personas con discapacidad.
iv. Grupos religiosos.
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d. Agencias presentes en la zona

i. Organismos de cooperación técnica.
ii. Organismos de asistencia.
e. Otros actores importantes en las fronteras andinas:
i. Medios de comunicación en las comunidades fronterizas.
ii. Compañías petroleras.
iii. Madereras.
iv. Otros.
3 Respecto a las instalaciones de salud:
a. Mapeo y caracterización (nivel de atención) de las instalaciones sanitarias de todas las
instituciones que hacen salud, de tal forma que se cuente con un registro del tipo y localización
de establecimientos que servirá para la referenciación de potenciales víctimas del desastre.
i. Organismos que conforman el sector público de salud: Ministerio de Salud, Seguro
Social, Bienestar Social, Fuerzas Armadas y otros.
ii. Organismos internacionales de asistencia: Cruz Roja y otros.
iii. Organizaciones religiosas.
iv. Organizaciones de la sociedad civil.
v. Centros de salud privados.
b. Inventario de servicios de salud disponibles.
i. Imagenología.
ii. Laboratorio clínico, etc.
c. Evaluación de los componentes de seguridad y funcionalidad de las instalaciones de salud
frente a un evento adverso, es decir, determinar si las instalaciones podrían soportar un
determinado evento y seguir funcionando a su total capacidad y de forma segura.
Esta parte del proceso debe ser aprovechada para reforzar o actualizar procedimientos que se
encuentren con debilidades, por ejemplo la actualización de planes hospitalarios de respuesta a
desastres y/o la medición de índice de seguridad hospitalaria.
31
31
4 Sobre las capacidades de respuesta:

a. Inventario del talento humano en salud con información de contacto y funciones:
i. Médicos, enfermeras y auxiliares.
ii. Personal de servicios técnicos complementarios.
iii. Promotores de salud y líderes comunitarios que apoyan actividades de salud.
iv. Equipos de pronta respuesta.
v. Equipos EDAN (Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades).
b. Inventario de recursos materiales:
i. Medicamentos, insumos e instrumental médico.
ii. Bancos de Sangre y derivados (solo para usarse a nivel local interno).
iii. Existencia de vacunas.
iv. Sistema de respuesta pre-hospitalaria (Transporte y combustible).
c. Inventario de albergues designados así como de las funciones correspondientes al sector salud.
d. Identificación de los miembros del Comité de Operaciones de Emergencia y ubicación de la Sala
de Situación.
Este punto se aprovechará para conocer las necesidades de materiales, necesidades de

capacitación conjunta o para la conformación de equipos binacionales de respuesta inmediata
especializados.
5 Elaboración y evaluación del plan de contingencia:

a. Elaboración conjunta del plan con la información de cada lado y especialmente con la
participación activa de la comunidad y los grupos vulnerables.
b. Socialización del plan con las instituciones del sector salud, instituciones que apoyan al
sector y la comunidad.
c. Evaluación y actualización de los planes.
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Acciones de respuesta:
Esta fase consiste en la Activación del Plan de Contingencias con el objetivo de movilizar al sector salud
de forma coordinada en ambos lados de la frontera para salvar la mayor cantidad de vidas posible luego
de que se produzca el evento adverso.
1 En las primeras 4 horas:

a. Activación del Comité Operativo de Emergencias del Sector Salud (COE-S) local en cada lado
de la frontera e instalación de la sala de situación/ mesas de salud.
b. Estas instancias manejan la información inicial respecto a la magnitud del evento y evaluación
de daños, y la comparten con sus contrapartes del otro lado de la frontera.
c. Los establecimientos de salud aplican sus planes de respuesta e inician las acciones de primeros
auxilios, triaje, atención médica y médico-quirúrgica de urgencia, establecidas en el plan.
2 En las primeras 24 horas:

a. Se establece la fase de evaluación de daños y se prepara el análisis de necesidades del sector
salud, a través de los equipos locales.
b. Se coordinan traslados, envíos de muestras y atención pre hospitalaria entre los diferentes
niveles de atención locales y la operatividad de los servicios de apoyo.
c. Se organiza el sistema de suministros.
d. En este punto se determina la conveniencia de realizar referencias de pacientes y muestras
de laboratorio al otro lado de la frontera tomando en cuenta la complejidad de la situación
y la accesibilidad y facilidad de traslado.
3 Hasta 48 horas de ocurrido el evento:

a. Continúa el monitoreo y consolidación de la información proveniente del equipo de
evaluadores.
b. Se intensifican las acciones de reporte y elaboración de productos de información.
c. Se elabora la lista de requerimientos en salud a ser presentada al nivel central por parte de
los niveles locales, específicamente el Alcalde – o su similar – y los niveles descentralizados
o desconcentrados del Ministerio de Salud.
4 Hasta las 72 horas posteriores al desastre:

Se canalizan las donaciones y movilizan recursos y suministros con la participación del nivel
central.
33
33
Fin de la emergencia:
Luego de ocurrido el evento, las acciones están encaminadas a evaluar de forma conjunta la efectividad
y aplicabilidad del plan, especialmente:
1. La aplicabilidad del plan de acuerdo al tipo de evento ocurrido y su intensidad.
2. La participación de los involucrados.
3. Los mecanismos establecidos de colaboración y comunicación binacionales.
4. La aplicabilidad de cooperación con recursos humanos y materiales y el sistema de referencia
en caso de haberse dado.
5. Finalmente, con los resultados de la evaluación se procede a la actualización del plan,
enfocándose en las debilidades encontradas.
2.4 MONITOREO Y EVALUACIÓN DEL PLAN:

El plan de contingencia no es una actividad estática en el tiempo, al contrario, evoluciona y se mejora
constantemente, ya sea por cambio en la situación de la región o de la comunidad que altera la
percepción de amenaza o vulnerabilidad, por un proceso de monitoreo y evaluación al que debe ser
sometido. Las principales herramientas para la evaluación de estos planes son los ejercicios teóricos y
prácticos denominados Simulación y Simulacro respectivamente.
Además de poner a prueba los planes de respuesta y contingencia, la realización de simulaciones y
simulacros permiten a todos los actores apropiarse de sus roles para poner en práctica sus destrezas
en una situación lo más apegada a la realidad. Aunque es muy probable que su accionar sea diferente
cuando el personal se enfrente a un evento real, este tipo de experiencias les permitirá ir adquiriendo
pericias y conocimiento no solo respecto a su función, sino al trabajo en equipo y al liderazgo que
deben mostrar para manejar la situación; también para la población en general, esta actividad permite
que se enriquezca su cultura de prevención y preparativos por lo que debe estar involucrada desde
el inicio.
Los países andinos ya tienen algunas experiencias a su haber en este tipo de ejercicios a nivel de
fronteras; además, la OPS/OMS cuenta con amplia bibliografía sobre el tema, específicamente la
“Guía para el desarrollo de simulaciones y simulacros de emergencias y desastres” (http://www.
cridlac.org/digitalizacion/pdf/spa/doc18060/doc18060.htm) a la cual se puede acudir para obtener
mayores referencias respecto a los mencionados ejercicios de evaluación.
Esta guía no pretende dar un descriptivo detallado de todos los elementos de las simulaciones y
simulacros, ya que éstos han sido extensamente desarrollados por los seis países. Por lo que en esta
sección se revisarán las principales características metodológicas de los dos ejercicios, específicamente
en relación con su desarrollo a nivel fronterizo y enfocado al sector salud. En el Anexo 2 se muestra
un cuadro comparativo con las principales características de ambos.
34
Simulación:
Es un ejercicio de escritorio que imita la ocurrencia de una emergencia o desastre, ante el cual los
participantes deberán tomar decisiones basadas en la información secuencial que sea provista. Cada
persona se le asigna un rol, que no necesariamente está de acuerdo a la función que desempeña en
la vida real. Su objetivo es evaluar la utilidad del plan de contingencia para responder eficazmente a un
evento adverso.
El resultado final del ejercicio deberá transformarse en una lección aprendida de tal forma que pueda
servir para mejorar los planes.
Simulacro:
Es un ejercicio de campo, en el que se ponen en práctica las acciones operativas de una emergencia
o desastre que haya sido ejemplificada en el plan de contingencia. Se trata de hacer un ejercicio lo
más apegado a la realidad y abarca tanto las acciones de manejo de crisis como la respuesta operativa.
Permite medir las destrezas individuales e institucionales frente a un desastre, utilizando todas las
herramientas que son necesarias en el evento real.
Para el sector salud, el simulacro implica la coordinación que debe haber entre este sector y otros, y
entre subsectores. Por ejemplo, el funcionamiento de los hospitales locales, sistema de referencia y
contra-referencia, instalación del Comité de Operaciones de Emergencia en salud (COE salud), su
relación con las contrapartes del país vecino, y su articulación con los otros sectores involucrados en
la respuesta.
35
35
Lineamientos generales para el desarrollo de ejercicios de evaluación

fronterizos:
Es necesario recalcar que la finalidad de esta sección de la guía es facilitar a los actores locales de salud
fronterizos la comprensión y organización de los componentes de las simulaciones y simulacros, de tal
forma de que haya una compresión cabal acerca de lo que cada localidad a ambos lados de la frontera
debe tener para asegurar su organización, planificación y desarrollo. Se revisarán las acciones a realizar
antes, durante y después del ejercicio.
Los lineamientos que se dan a continuación tienen que ver directamente con la organización y ejecución
del ejercicio liderado por el personal de salud local. Al igual que como se mencionó en la sección de
elaboración de planes de contingencia, el personal de salud debe involucrar a todos los sectores
de la comunidad para el desarrollo de los ejercicios, y más que nada asignar los siguientes roles y
responsabilidades que son fundamentales para el desarrollo de la actividad:
1 Coordinador:
a. Al ser un ejercicio enfocado al tema salud, este rol será ejercido por uno de los miembros del
personal de salud.
b. Coordina la planeación, ejecución y evaluación de los diferentes equipos y del ejercicio en
general.
c. Prepara las necesidades de recursos (humanos, financieros y logísticos).
d. Coordina la sistematización del ejercicio y el informe final.
2 Técnicos: Son miembros de la comunidad que por su conocimiento y experticia pueden:

a. Desarrollar el guión, el escenario y sus herramientas.
b. Escoger los lugares más apropiados para la realización del simulacro, tomando en cuenta su
accesibilidad, pertinencia y seguridad.
c. Elaborar la escenografía y todos sus elementos.
3 Simuladores: Son los miembros de la comunidad que intervienen con funciones específicas
como: víctima, familiar, autoridad, transeúnte, grupos prioritarios entre otros.
4 Evaluadores: Son aquellos que evalúan las acciones individuales y colectivas de los
participantes.
5 Observadores:
a. Son los testigos del desarrollo del ejercicio
b. Emiten criterios acerca de la realización del ejercicio, de tal forma que se puedan notar todos
los aspectos del mismo: planificación, ejecución, involucramiento, etc.
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Preparación:
Se realizan acciones binacionales para preparar a los involucrados y tener los implementos necesarios
para la realización del ejercicio.
1 Preparación del ejercicio en base al plan de contingencia:

a. Reuniones de coordinación entre los responsables de cada lado de la frontera,
b. Capacidades y necesidades de recursos humanos y asignación de roles,
c. Libreto,
d. Necesidades de materiales, equipos, y otros recursos,
e. Elaboración de cronograma de actividades,
f. Determinar los medios de comunicación que se utilizarán entre ambos lados (radio, teléfono
celular, etc.),
g. Determinar la fecha del ejercicio.
2 Inventario de las instituciones que participan en el sector salud:

direcciones de salud de los ministerios, municipios, cruz roja, ONGs,
etc.
3 Inventario de las instituciones fuera del sector salud que apoyarán la
realización del ejercicio, por ejemplo municipio, gobernación, policía,
fuerzas armadas, educación, empresa privada, comunidad.
4 Comunicación y socialización del plan de contingencia a evaluar entre
las instituciones mencionadas
Ejecución:
Es la etapa de realización del ejercicio.
1 Uno de los componentes más importantes a medir es la comunicación

y coordinación que se tenga a ambos lados de la frontera.
2 Se controla el desarrollo del ejercicio de acuerdo a lo planificado.
Evaluación:
Es la etapa de evaluación y lecciones aprendidas, en la cual se revisa el desarrollo del ejercicio,
especialmente relacionado a:
1 Cumplimiento de las asignaciones en las unidades de salud más

básicas, tomando en cuenta:
a. Acciones del personal de salud.
b. Colaboración de la comunidad en las funciones asignadas.
c. Comunicación entre la unidad y su referente regional y del otro lado de la frontera.
37
37
2 Coordinación y ejecución de acciones de forma simultánea en los dos

lados.
3 Comunicación entre las salas de situación a ambos lados de la frontera.
4 La eficacia del sistema de referencia y cooperación con recurso humano
con el país vecino.
5 Necesidades de mejoras en la comunidad y en los servicios de salud,
por ejemplo:
a. Capacitación,
b. Comunicación,
c. Formación de equipo,
d. Manejo de recursos,
e. Planes hospitalarios.
Las conclusiones que dejan los ejercicios de evaluación sirven para corregir acciones o reforzarlas.
En el caso de las fronteras andinas, estos ejercicios deben demostrar la validez de la cooperación
transfronteriza entre comunidades a raíz de un evento adverso:
1. Sistema de comunicación y coordinación de acciones de auxilio a ambos lados de la
frontera
2. Sistema de referencia y manejo de víctimas a través de la frontera, puesto que en muchas
ocasiones es más fácil transportar heridos a unidades hospitalarias del país vecino que
hacia dentro del propio país.
3. Colaboración técnica y de insumos entre unidades de salud de los países involucrados.
4. Grado de Coordinación entre los niveles nacionales para la ejecución de acciones a nivel
local fronterizo.
38
La siguiente lista de verificación pone de manifiesto los recursos necesarios para el logro de los objetivos
del ejercicio.
Área de Acción Funciones Si No Observaciones Recomendaciones
Estandarización de metodología de
elaboración de planes
Elaboración de Capacitación conjunta en
planes de contingencia metodología de elaboración
conjuntos de planes
Elaboración conjunta de planes
Caracterización de Elaboración de escenarios y análisis

riesgos de riesgos comunes
Inventario de capacidades
Conformación de equipos
Acciones de binacionales de respuesta
contingencia y Identificación de la capacidad de
recursos disponibles respuesta local binacional
Coordinación fronteriza con recursos
locales de salud
Determinación de quiénes lo activan,
Activación del Plan
cuándo y cómo
Estandarización de normas,
metodologías y herramientas
Conformación de equipo de
responsables de las diferentes
Realización de tareas de preparación y ejecución
ejercicios de del ejercicio
evaluación de planes Participación de la ciudadanía
Involucramiento de los medios de
comunicación
Organización y desarrollo de ejercicio
binacional
Determinación de quiénes lo
Desactivación del Plan desactivan, cuándo y cómo
En las 3 fases mencionadas (preparación, ejecución y evaluación) existen herramientas que ayudan
a sistematizar la información, las cuales han sido desarrolladas por los países y por organismos
expertos en el tema. Como se mencionó anteriormente, la “Guía para el desarrollo de simulaciones
y simulacros de emergencias y desastres” de OPS/OMS (http://www.cridlac.org/digitalizacion/pdf/
spa/doc18060/doc18060.htm) contiene material de referencia que complementa y viabiliza la
información contenida en el presente documento.
Para fines didácticos se muestra a continuación un modelo de ejercicio realizado por los equipos
técnicos de Ecuador y Perú en un escenario de frontera para un evento adverso. En los anexos
se encuentran a manera de ejemplo los ejercicios desarrollados por los equipos binacionales de
Ecuador-Perú y Chile-Perú.
39
39
MODELO DE PLAN DE TRABAJO DE SIMULACRO BINACIONAL

Ejercicio realizado por los equipos de Perú y Ecuador en el 2014
1. Justificación
(Antecedentes históricos y necesidad de articular mecanismos para el apoyo mutuo en el corredor)
1.1. Antecedentes
2. Objetivo general
Ejemplo:
• Evaluar la capacidad y tiempos de respuesta, en el proceso de articulación binacional y el plan
de contingencia binacional del sector salud para afrontar emergencias y desastres en los pasos
fronterizos.
Objetivos específicos
• Evaluar la operatividad de la Red de Comunicaciones de Emergencia, en el Proceso de Respuesta
en la Gestión de Riesgo de desastres entre ambos países.
• Evaluar el tiempo de accesibilidad de la ambulancia con el equipo de salud hacia ambos complejos
fronterizos.
• Evaluar y conocer el proceso administrativo de ingreso y salida de ambos complejos fronterizos
para el traslado de lesionados para su atención según categorización.
3. Modalidad: AVISADO
4. Hipótesis:
5. Responsables
• Coordinador General :
• Coordinador Operativo :
• Coordinador Local :
• Evaluadores :
• Observadores :
6. Instituciones participantes
• País 1 :
• País 2 :
7. Acciones de preparación
• Reuniones de coordinaciones de zonas fronterizas
• Capacidades y necesidades de recursos y asignación de roles
• Necesidades de materiales, equipos y otros recursos
• Cronograma de actividades
• Determinar medio de comunicaciones
• Determinar fecha del ejercicio
8. Acciones de ejecución
• Desarrollo del Guión.
9. Acciones de evaluación
• Tipo de evaluación, planificación, diseño y ejecución
10. Anexos
• Directorio
• Recursos humanos y financieros
40
GLOSARIO
ACTIVACIÓN : Despliegue efectivo de los recursos destinados a un incidente.
ALERTA : Trasmisión de información oportuna y eficaz a través de procesos e
instituciones previamente identificadas, que permiten a individuos expuestos
a una amenaza tomar acciones para evitar o reducir su riesgo y para su
preparación para una respuesta efectiva.
AMENAZA : Aquel elemento del medio ambiente o situación provocada por el hombre,
que son peligrosos al ser humano y que están causados por fuerzas extrañas
a él.
ANÁLISIS DE : Metodología que busca determinar la naturaleza y el grado de riesgo a través
RIESGO del análisis de amenazas potenciales y evaluación de condiciones existentes
de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza potencial o daño
a la población, propiedades, medios de subsistencia y al ambiente del cual
dependen.
ANTRÓPICO :
Provocado por el hombre
BRIGADA : Grupo de personas debidamente organizadas y capacitadas para prevenir o
controlar una emergencia.
CENTRO DE : Es el sitio donde los técnicos y especialistas dan seguimiento operativo de
OPERACIONES las acciones de salud y a la progresión de un desastre.
DE EMERGENCIA
DEL SECTOR SALUD
COMITÉ DE : Es la reunión de alto nivel del sector salud para la toma de decisiones en
OPERACIONES DE casos de emergencias y desastres. Sus miembros deciden el plan de acción
EMERGENCIA DEL para contrarrestar los efectos y daños del evento en curso.
SECTOR SALUD
CONTINGENCIA : Situación o evento específico previsible que puede ocurrir o no.
CORREDORES : Espacios de integración geo-económicos, a partir de ejes viales de
DE DESARROLLO articulación de Desarrollo física. Base territorial de la estrategia del
FRONTERIZO desarrollo.
DESARROLLO : Desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la
SOSTENIBLE capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.
DESASTRE : El resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios
fenómenos naturales o antropogénicos no intencionales, que al encontrar
condiciones propicias de vulnerabilidad, causa daños o pérdidas humanas,
materiales, económicas o ambientales.
DETERMINANTES : Las circunstancias en que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y
SOCIALES envejecen, y los sistemas establecidos para combatir las enfermedades. A
DE LA SALUD su vez, esas circunstancias están configuradas por un conjunto más amplio
de fuerzas: económicas, sociales, normativas y políticas.
41
41
EMERGENCIA : Situación caracterizada por la alteración o interrupción de las condiciones normales de

funcionamiento u operación de un área del SPNN, causada por un incidente adverso
o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata.
EVENTO ADVERSO : Alteración que afecta de forma directa a las personas, la economía, los sistemas
sociales o el medio ambiente; provocados por causas naturales, intervención
humana o combinación de ambas.
FRONTERA : Porción de territorio que se encuentra vinculada con los límites de dos o más
unidades territoriales de diferentes Estados.
GESTIÓN DEL : Conjunto de políticas, instrumentos y medidas orientadas a reducir los efectos
RIESGO adversos de fenómenos peligrosos, comprende las actividades de estimación
del riesgo, prevención y reducción de riesgos, respuesta, rehabilitación y
reconstrucción. (Plan andino para la gestión de riesgo de desastres en el sector
salud).
INTENSIDAD : Daño causado por el evento adverso.
MAGNITUD : Referido al tamaño del desastre y depende de la cantidad de energía liberada en
el mismo.
MITIGACIÓN : Medidas de intervención prescriptiva o correctiva (exigencias mínimas de
seguridad) dirigidas a reducir o disminuir el riesgo en forma anticipada.
NIVEL DE : Clasificación de las instituciones de salud según la complejidad de sus servicios.
ATENCIÓN
PREPARACIÓN : Medidas cuyo objetivo es planificar, organizar y poner a prueba los procedimientos
y protocolos destinados al efectivo y oportuno aviso, salvamento, atención y
recuperación.
PREVENCIÓN : Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con
anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar
o neutralizar amenazas o la exposición y vulnerabilidad ante las mismas en forma
definitiva para impedir que se generen nuevos riesgos.
RED HOSPITALARIA : Sistema compuesto por centros asistenciales de diferente nivel de atención, con
mecanismos de interacción definidos.
REDUCCIÓN : Compuesto por las medidas de mitigación y prevención que se adoptan con
antelación para reducir la amenaza o la vulnerabilidad y evitar o reducir los daños
y pérdidas en caso de producirse un incidente peligroso.
REGIÓN : Zonas ampliadas del territorio de un Estado que, por sus características y
FRONTERIZA vínculos don zonas fronterizas, merecen ser gestionadas integralmente.
RESILIENCIA : Capacidad de un individuo o comunidad para sobreponerse a situaciones adversas,
incluso resultando fortalecido.
RIESGO : Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido
a los efectos de eventos físicos peligrosos. Se deriva de la combinación de la
amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos.
42
SIMULACIÓN : Ejercicio desarrollado en un ambiente preparado para tal fin, en el que

participan los tomadores de decisiones y/o actores involucrados en
la atención de emergencias, en donde se establece un escenario de
entrenamiento mediante ejercicios de mesa.
SIMULACRO : Ensayo sobre cómo se debe actuar en caso de emergencia, siguiendo un
plan previamente es tablecido basado en procedimientos de seguridad y
protección, pone a prueba la capacidad de respuesta de la población y su
ejercicio permite reevaluar y realimentar los planes.
SISTEMA DE : Conjunto de normas, protocolos y procedimientos que orientan la
REFERENCIA atención y remisión de pacientes entre los diferentes niveles de atención.
Y CONTRA-
RREFERENCIA
SUSCEPTIBILIDAD : Grado de propensión que tiene un terreno o espacio a presentar un
fenómeno natural en función de las condiciones intrínsecas del terreno.
SUMINISTROS : Son los productos, materiales y equipos utilizados por las Organizaciones
para la atención de los desastres, así como los requeridos para la atención
de las necesidades de la población afectada.
VULNERABILIDAD : Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional
que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en
caso de que se presente un incidente peligroso.
ZONA : Porción de territorio que se extiende entre el límite extraterritorial de un
FRONTERIZA: país hacia el interior de otro país. Su principal característica es que no suele
haber un vínculo directo entre las zonas y las demarcaciones territoriales
internas de un Estado.
43
43
ACRÓNIMOS
ASIS : Análisis de Situación de Salud
CAN : Comunidad Andina
CAPRADE : Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
COE : Centro de Operaciones de Emergencia
DGR : Dirección General de Riesgo
DPS :
Dirección Provincial de Salud
DIRESA : Dirección Regional de Salud - Perú
EAPAD : Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres
ESPII : Eventos de Salud Pública de Importancia Internacional
INDECI : Instituto Nacional de Defensa Civil de Perú
MINSA : Ministerio de Salud del Perú
NUTE : Nomenclatura de Unidad Territorial Estadística
OGDN : Oficina General de Defensa Civil - Ministerio de Salud del Perú
OMS : Organización Mundial de la Salud
OPS : Organización Panamericana de la Salud
ORAS - CONHU : Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue
PlanSIA : Plan Sanitario de Integración Andina
PREDECAN : Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
SEREMI : Secretaría Regional Ministerial de Chile
ZIF : Zonas de Integración Fronteriza
44
ANEXOS
ANEXO 1:
DIFERENCIAS ENTRE PLAN DE CONTINGENCIA Y PLAN DE
RESPUESTA A DESASTRES
1. Partiendo de los conceptos, un plan de respuesta es el instrumento que da el panorama
general de acción del país o de la organización frente a la ocurrencia de un evento adverso,
en un espacio geográfico y de tiempo determinado, mientras que un plan de contingencia se
enfoca en un evento específico y con un escenario que haya sido definido por la probabilidad
de ocurrencia.
2. Por extensión, como el plan de respuesta es más global, puede contener un determinado
número de planes de contingencia dependiendo de los eventos probables que puedan
afectar a determinada comunidad. Se recomienda tener pocos planes de contingencia
tomando en cuenta las necesidades específicas de la comunidad.
3. El contenido del plan de respuesta es general y pone el marco de acción de acuerdo a
las políticas y procedimientos de cada país y la forma de cooperar a nivel internacional;
mientras que el plan de contingencia tiene un contenido mucho más específico, dirigido
más que nada a procedimientos operacionales, asignación de roles, recursos necesarios
(humanos, materiales, económicos) y la seguridad tanto del equipo respondiente como de
la comunidad.
4. Una vez que se elabora un plan de respuesta este se vuelve permanente, con periodos
de actualización y revisión. En cambio, un plan de contingencia es limitado en duración,
dependiendo de la permanencia del riesgo que originó su formulación; de aquí se origina
otra ventaja del plan: demuestra el riesgo a una comunidad y sirve para buscar mecanismos
para eliminarlo.
5. El contenido de un plan de respuesta involucra a todo el proceso de gestión de riesgo en
el tiempo: antes, durante y después del desastre, conteniendo acciones de preparativos,
mitigación, respuesta y rehabilitación. El plan de contingencia se contextualiza por lo
general a partir de la ocurrencia y durante del evento adverso específico.
6. Por lo general el plan de respuesta está diseñado para ser aplicado a nivel nacional,
mientras que el de contingencia por lo general se limita a una circunscripción territorial
dependiendo del tipo de evento, por ejemplo un tsunami o una erupción volcánica.
7. En resumen, el plan de respuesta es siempre el referente de posibles desastres en el país,
mientras que el plan de contingencia se relaciona específicamente con situaciones de
riesgo específicas de duración temporal.
Más información acerca de un plan de respuesta puede encontrarse en la “Guía de Coordinación
de respuesta en salud a emergencias y desastres de los países andinos”, elaborada por el ORAS -
CONHU.
45
45
ANEXO 2:
PRINCIPALES SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS ENTRE SIMULACIÓN Y SIMULACRO
SIMULACIÓN:
• Es un ejercicio de mesa y normalmente se realiza en un espacio cerrado.
• Generalmente, se aplican “saltos” de tiempo y permite un uso más flexible del mismo.
• Implica menor movilización de recursos y suele ser de menor costo.
• Es un ejercicio de manejo de información para la toma de decisiones.
• El controlador tiene dominio del desarrollo del ejercicio.
• El escenario y el guión requieren información muy detallada para recrear los hechos y facilitar la
comprensión y seguimiento de las acciones.
• No hay grandes riesgos de seguridad
SIMULACRO:
• Es un ejercicio de campo, en un escenario ajustado lo más posible a la realidad.
• Se realiza en tiempo actual.
• Requiere mayores y diversos recursos humanos y materiales.
• Es un ejercicio para la ejecución práctica en el que se evalúa la acción.
• La ejecución de las acciones y decisiones en el sitio determinan el desarrollo del ejercicio.
• El escenario es realista, no requiere demasiada recreación teórica.
• Requiere planes de seguridad para los actores debido a la exposición física a riesgos reales.
SEMEJANZAS ENTRE AMBOS EJERCICIOS:

• Son útiles para evaluar y validar los planes de preparativos y respuesta.
• Facilitan la capacitación, la evaluación de herramientas y procesos, el ejercicio de toma de
decisiones, el trabajo en equipo y la coordinación intersectorial.
• Se desarrollan a partir de un libreto preparado con anterioridad.
• Ambos ejercicios deben ser evaluados y los resultados de esta evaluación deben conducir a la
actualización de los planes de preparativos
Tomado de: Guía para el desarrollo de simulaciones y simulacros de emergencias y desastres. Área
de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre. OPS/OMS.
Panamá. 2010
46
ANEXO 3:
EJEMPLO DE PLAN DE CONTINGENCIA PARA ÁMBITO DE FRONTERA
EVENTO POR INUNDACIÓN EN CORREDOR DE FRONTERA
1. JUSTIFICACIÓN:
El ¿por qué se va a preparar el plan?.
1.1. Antecedentes
Importante definir los contenidos relacionados a la fuente histórica del evento y de las regulaciones
y normas que existen para este caso.
2. OBJETIVO GENERAL
Evaluar el Plan de Contingencia Binacional en la toma de decisiones por parte del Sector salud
en el Corredor uno de la frontera del país A y el país B a una situación hipotética de Inundación
que afecte ambos lados de la frontera en el Marco del Plan Binacional.
3. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Establecer el nivel de Coordinación en la toma de decisiones frente a un evento adverso
• Evaluar la capacidad de respuesta oportuna en la atención de víctima de masa
• Evaluar el sistema de comunicación binacional
• Evaluar la movilización de recursos para la atención de las emergencias
• Evaluar el sistema de referencia y contra-referencia en la atención de victimas
• Propiciar la participación de la población frente a eventos adversos binacionales.
4. MODALIDAD:
5. HIPÓTESIS
6. RESPONSABLES:
País A:
COORDINADOR GENERAL: Dirección, provincial, departamental, regional, estado
• ………..
• ………..
COORDINADOR OPERATIVO: Coordinador del Centro de Prevención de Emergencias y
Desastres
• …………………
COORDINADOR LOCAL: Responsable de Gestión de Riesgos Local
• Jefe del establecimiento de salud …………
• Responsable profesional o técnico.
COORDINADOR OPERATIVO LOCAL:
• ………………
• ………………..
47
47
País B:
COORDINADOR GENERAL: Dirección, provincial, departamental, regional, estado
• ……………..
• …………….
COORDINADOR OPERATIVO: Coordinador del Centro de Prevención de Emergencias y
Desastres
• ……………..
• …………….
COORDINADOR LOCAL:
• Jefe del establecimiento de salud …………
• Responsable profesional o técnico.
COORDINADOR OPERATIVO LOCAL:
• ………………
• ………………..
EVALUADORES:
• Puntos Focales de Gestión de Riesgo por niveles
• Médicos Especialistas de Servicios de Emergencias
• Brigadistas
• Médicos emergenciólogos de los Hospitales binacionales o locales
OBSERVADORES:
• Equipo Técnico de Gestión de Riesgo de nivel nacional o intermedio de país A y de país B.
7. INSTITUCIONES PARTICIPANTES:
País A
• Secretaría de Gestión de Riesgo
• Ministerio de Salud Pública
• Cuerpo de Bomberos
• Fuerzas Armadas
• Policía Nacional
• Municipal
• Cruz Roja
• Ministerio de Educación.
País B
• Dirección o Secretaría de Salud
• Centro de salud
• Policía Nacional
• Fuerzas Armadas
• Ministerio de Educación
• Servicio Nacional de Sanidad Agraria
• Cruz Roja
• Compañía de Bomberos
• Policías municipales
• Comunidad Organizada
48
8. ACCIONES DE PREPARACIÓN
• Coordinación con Autoridades locales
N° Actividad Tarea Responsables

1
2
3
• Difusión del ejercicio con la población: Realizar la sensibilización a la población para su

participación en el ejercicio mediante volanteo, afiches.
• Preparación del escenario; determinar las zonas afectadas.
• Preparación de simuladores (víctimas) por parte de Organizaciones Locales y con el
apoyo de los Gobiernos locales.
9. ACCIONES DE EJECUCIÓN.
Materiales e Insumos Cantidad Costo por Unidad Costo Total

Afiches
Difusión Radial
Combustible
Pintura para Rostro
Tarjetas de Identificación
(TRIAJE)
Distintivo para las brigadas y
participantes
Equipo de Difusión Alquiler
Camioneta y equipo x 5 días
Gorros
Refrigerios y almuerzo
Pago de viáticos a personal
operativo
Formularios para evaluación
DESCRIPCIÓN DE LOS LUGARES DONDE SE VA A REALIZAR:

- Eje de frontera
49
49
ALARMA DE INICIO:
• Cuerpo de Bomberos país A previa verificación.
• Hora :
SEÑAL DE FINALIZACIÓN:
• Es dada por los Alcaldes de ambas Municipalidades de los países A y B
CENTRO DE CONTROL:
• COE de localidades de frontera
• Se realiza el reporte de la información del desarrollo del simulacro, número de heridos,
número de viviendas, número de fallecidos, al COE correspondiente.
PUNTO DE ENCUENTRO DE LOS PARTICIPANTES:
• Localidad definida ej. Estadio de la localidad, plaza de la localidad, local comunal, establecimiento
de salud, etc.
UNIDADES DE SALUD PARTICIPANTES:
• Ministerios de Salud.
• Sanidad Militar.
• Seguro Social.
ASIGNACIÓN DE ROLES:
• Víctimas: Parientes, estudiantes del colegio.
• Autoridades: Alcaldes Distritales, responsables locales de las carteras de estado.
• Periodistas: Medios de Comunicación de la localidad.
• Personal de salud: Miembros de Equipos de Pronta Respuesta en Salud, personal hospitalario
y pre hospitalario de los Ministerios de Salud Pública.
RECURSOS EN SALUD NECESARIOS:
• HUMANOS: Número de personas.
• MATERIALES: Camillas, carpas, kit de primeros auxilios, tarjetas de Identificación de víctimas.
• TRANSPORTE: Número de ambulancias, camionetas, ómnibus, botes, etc.
• COMUNICACIONES: Teléfono móvil, radios portátiles e internet.
ESCENARIO:
• El ejercicio tendrá como evento generador una inundación súbita producida el FENÓMENO
DEL NIÑO en…………………………
EL EVENTO PRODUCE LOS SIGUIENTES DAÑOS:
• Inundación de Zonas bajas.
• Colapso de Viviendas y Puestos Comerciales.
• Crisis Emocionales.
• Actos vandálicos.
• Colapso de servicio Eléctrico.
• Atención de las personas afectadas. (asfixiados, Traumatizados y
• Quemados)
• El Ejercicio iniciará a las 09.30 horas y finalizará a las 14.00 horas,
dividido en 2.30 horas para el simulacro y 1 hora para la plenaria.
50
RECURSOS REQUERIDOS PARA LA SIMULACIÓN:

• HUMANOS: Número de Personas.
• MATERIALES: Camillas, carpas, kit primeros auxilios, tarjetas de Identificación de víctimas.
• TRANSPORTE: Número de ambulancias, camionetas, ómnibus, botes, etc.
• COMUNICACIONES: Teléfono Móvil - Radios Portátiles e Internet.
ESCENARIO:
• El ejercicio tendrá como evento generador una inundación súbita producida por FENÓMENO
DEL NIÑO en…………………………
EL EVENTO PRODUCE LOS SIGUIENTES DAÑOS:

• Inundación de zonas bajas.
• Colapso de viviendas y puestos comerciales.
• Crisis emocionales.
• Actos vandálicos.
• Colapso de servicio eléctrico.
• Atención de las personas afectadas. (asfixiados, traumatizados y quemados).
• El Ejercicio iniciará a las 09.30 horas y finalizará a las 14.00 horas, dividido en 2.30 horas para
el simulacro y 1 hora para la plenaria.
RECURSOS REQUERIDOS PARA LA SIMULACIÓN:
Materiales e Insumos Cantidad Costo por Unidad Costo Total

Afiches
Difusión radial
Combustible
Pintura para rostro
Tarjetas de Identificación
(TRIAGE)
Distintivo para las brigadas
Equipo de difusión alquiler
camioneta y equipo
Polos y gorros
Refrigerios
51
51
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
• Atlas de las dinámicas del territorio andino: población y bienes expuestos a amenazas naturales.
Secretaría General de la Comunidad Andina. Cali, Colombia. 2009.
• Bolivia: Agenda estratégica para el fortalecimiento de la gestión de riesgo. Comunidad Andina
Proyecto PREDECAN. Lima, Perú. 2009.
• Cooperación Transfronteriza e Integración en América Latina: La Experiencia del Proyecto
Fronteras Abiertas. José Luis Rhi-Sausi, Dario Conato. Coordinadores. Proyecto IILA-CeSPI
Fronteras Abiertas. 2010.
• Desarrollo e Integración Fronteriza. Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú. Lima, Perú.
2012.
• Ecuador: Referencias Básicas para la Gestión de Riesgos 2013-2014. SNGR/ECHO/UNISDR.
Ecuador. 2012.
• Gestión Fronteriza Integral en la Subregión Andina. OIM. Lima, Perú. 2012.
• Guía metodológica para la elaboración de planes de respuesta y contingencia. Federación
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Media Luna Roja. Colombia. 2007.
• Guía para el desarrollo de simulaciones y simulacros de emergencias y desastres. Área de
Preparativos para Situaciones de Emergencia y Socorro en Casos de Desastre, OPS/OMS.
Panamá. 2010.
• Informe sobre Desarrollo Humano 2013, El ascenso del Sur: Progreso humano en un mundo
diverso. PNUD. New York., Estados Unidos. 2013.
• La gestión del riesgo en desastres: un enfoque basado en procesos. Proyecto Apoyo a la
Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN. Lima, Perú. 2009.
• Panorama Social de América Latina. CEPAL. Santiago de Chile. 2013.
• Plan Andino para la Gestión del Riesgo de Desastres en el Sector Salud 2013 – 2017. Organismo
Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue -- Lima: ORAS - CONHU; 2013.
52
DOCUMENTOS CONSULTADOS
• Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena). Pacto Andino. 1969.
• América Latina: Disminuyendo el riesgo ante desastres naturales. Banco Mundial. 2012.
• Decisión 459 – Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo. Acuerdo
de Cartagena. 1999.
• Decisión 501- Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina. Comunidad
Andina de Naciones. 2001.
• Decisión 529 – Creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres –
CAPRADE. Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. 2002.
• Diagnósticos regionales por enfoque / Región de Arica y Parinacota. Departamento de
Epidemiología – División de Planificación Sanitaria. Ministerio de Salud de Chile. 2009.
• Directiva 021-2006 INDECI/DNO (11.0). Lineamientos para el asesoramiento de los
comités de defensa civil en la ejecución de simulacros y simulaciones para afrontar situaciones
de desastre. INDECI. 2006.
• Directiva 022-2006 INDECI/DNO (11.0). Lineamientos para la ejecución de simulaciones
y simulacros para afrontar situaciones de desastre. INDECI. 2006.
• Documento País Bolivia. Propuesta para el VI plan de acción del programa DIPECHO.
2008.
53
53
ORGANISMO ANDINO DE SALUD
CONVENIO HIPÓLITO UNANUE
Av. Paseo de la República N° 3832 Teléfono: (51-1) 6113700

Ofic. 301. San Isidro, Lima - Perú Telefax: 222 2663
contacto@conhu.org.pe www.orasconhu.org

PLANES DE CONTINGENCIA EN ZONAS
DE FRONTERA ENTRE PAÍSES
DEL ÁREA ANDINA

Guia para La Elaboración de Planes de Contingencia Final

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GUÍA PARA ELABORACIÓN DE PLANES DE CONTINGENCIA EN ZONAS DE FRONTERA

Salud Pública / PLANES DE CONTINGENCIA/ Emergencias / Desastres / Fronteras / Análisis de

© ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE, 2014

Primera Edición, 2014

Diseño, diagramación e impresión:

ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE

Dr. Juan Carlos Calvimontes

Dra. Helia Molina Milman

Dr. Alejandro Gaviria Uribe

Mg. Carina Vance Mafla

Dra. Nancy Pérez Sierra

Dra. Caroline Chang Campos

Dr. Ricardo Cañizares Fuentes

COMISIÓN TÉCNICA DE GESTIÓN DE RIESGO Y DESASTRES

Dr. Marcelo Quisbert, Ministerio de Salud de Bolivia

Ministerio de Salud Pública - Pastaza

ORGANISMO ANDINO DE SALUD – CONVENIO HIPÓLITO UNANUE

CAPÍTULO II: PLANES DE CONTINGENCIA 17

ANEXO 1: Diferencias entre el Plan de Contingencia y Plan de Respuesta a desastres 45

con la participación de los actores involucrados en dichos países, teniendo conocimiento

1.4. ANÁLISIS DE RIESGO

Por ejemplo, en un análisis efectuado por el proyecto “Fronteras Abiertas”2con la

1.5. MECANISMOS DE COORDINACIÓN FRONTERIZA

3. COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN PERUANO – COLOMBIANA:

2.1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS PLANES DE

2.2.COMPONENTES DEL PLAN

COMPONENTES DEL PLAN DE CONTINGENCIA BINACIONAL FRONTERIZO

11. Coordinaciones intersectoriales

A. Identificación y caracterización de la amenaza común:

Características de la amenaza principal

Características de los eventos secundarios

B. Análisis de vulnerabilidad de cada localidad fronteriza:

Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2

Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2

Comunidad Daño 1 Daño 2 Daño 3 Daño 4 Daño 1 Daño 2 Daño 3 Daño 4

Respecto a las acciones de contingencia y recursos disponibles, es necesario describir

Acción 1: Gestión de la Respuesta

Implementación y operativización del COE Salud

Acción 2: Atención de emergencia

Establecimiento Centro de Salud

Atención inmediata del

Recursos movilizables Localidad fronteriza 1 Localidad fronteriza 2

Acción 3: Salud Ambiental

Vigilancia de calidad de agua

Vigilancia y seguridad alimentaria

Acción 4: Salud Mental

Soporte emocional del personal de salud

Soporte emocional de la comunidad

Acción 5: Vigilancia Epidemiológica

Vigilancia post desastre

Sobre la activación del plan, es necesario tomar en cuenta lo siguiente:

En Comando y comunicaciones, se establecen las siguientes líneas y niveles:

Comando en el sitio del evento

Sistema Ciudad fronteriza 1 Ciudad fronteriza 2

Radiocomunicación VHF Frecuencia

Desactivación del Plan:

La desactivación del plan guardará relación con la satisfacción de necesidades de atención de la

2.3. ACCIONES DEL PLAN:

2 Sobre los niveles de organización de la comunidad frente a desastres: