REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 21: 7-11 NOV.
2003
DOSSIÊ CULTURA POLÍTICA,
DEMOCRACIA E CAPITAL SOCIAL
Os dilemas que emergiram na América Latina
ao longo da última década, em virtude das
dificuldades de implementar um modelo de
democracia orientado para o social, evidenciam
as dificuldades de ultrapassar-se um desenho de
democracia de caráter minimalista e meramente
procedimental. Em razão disso, parte significativa
da comunidade acadêmica tem-se voltado para o
estudo de temas relacionados à cultura política,
ao papel do cidadão e da sociedade civil no
processo político ou à qualidade da democracia.
Esses estudos procuram explicações para o
descontentamento dos cidadãos com as instituições
políticas e com seus representantes, sobretudo em
virtude de considerarem que essas instituições
resultam no afastamento das pessoas da arena
política e, conseqüentemente, comprometem a
possibilidade de institucionalizar uma democracia
mais preocupada com a dimensão social. Em
contrapartida, para alguns teóricos da democracia
clássica não se deve levar a sério o mal-estar da
sociedade, visto não comprometer a essência da
democracia e sua sobrevivência; advogam,
portanto, que certa dose de insatisfação é
necessária para o bom funcionamento do sistema
político, pois mantém os políticos em estado de
alerta. Se em tese essa formulação tem a sua lógica,
na prática a apatia e a anomia de parcela
significativa dos cidadãos latino-americanos não
podem ser consideradas algo transitório,
conjuntural, sem importância ou, muito menos,
salutar. A história tem mostrado, repetidamente,
que quando as pessoas não depositam fé nas suas
instituições e nos seus governantes a democracia
mantém-se em um estado permanente de
instabilidade em que predomina a falta de
credibilidade e de legitimidade dos governos.
Apresentação
Marcello Baquero
Nessas condições, mesmo sem a ocorrência de
rupturas institucionais ou golpes de Estado, como
houve no passado, a dimensão de crise da
democracia materializa-se pelo questionamento
permanente das autoridades constituídas e das
instituições responsáveis pela manutenção do
contrato social.
No caso da América Latina, tem-se uma
situação paradoxal, na medida em que regimes
democráticos convivem lado a lado com estados
oligárquicos. Ao mesmo tempo em que há respeito
pelas leis e adotam-se procedimentos poliárquicos,
surgem organizações que funcionam como estados
paralelos, o que contribui para gerar sentimentos
de insegurança que se materializam na generalizada
falta de confiança da população.
Tais elementos são fundamentais para a
estruturação de um tipo de cultura política em que
prevalecem traços políticos convencionais como
clientelismo, paternalismo, patrimonialismo e
personalismo. Esses traços, embora não se possa
considerar atributos culturais, agem de maneira
significativa na configuração de uma cultura
política fragmentada, com predisposição ao
individualismo e à pouca valorização do coletivo,
gerando um cenário prejudicial para a
materialização de uma base normativa que valorize
a democracia institucional.
Outrossim, o cenário contemporâneo da região
latino-americana tem propiciado aos cidadãos,
habitualmente excluídos das políticas sociais, a
busca de instrumentos e mecanismos de resolução
de demandas e reivindicações historicamente vistas
como de responsabilidade das organizações
convencionais de participação e representação
política. Resultam daí movimentos que têm
Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 21, p. 7-11, nov. 2003
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adquirido, em certos casos, autonomia e poder conseqüências do estoque de capital social

significativos, o que gera a necessidade de colocá-
los na agenda das Ciências Sociais, tentando
compreender sua origem, evolução, funcionamento
e perspectivas na reconfiguração do Estado. É
essencial ressaltar que tais movimentos, ao
encontrar obstáculos no diálogo com as instituições
convencionais de regulação política, têm procurado
ocupar espaços alternativos dentro da moldura da
democracia vigente – dessa forma tornando
evidente a necessidade de criarem-se alianças
virtuosas entre Estado, mercado e sociedade civil
lato sensu, para enfrentar a crescente desigualdade
e a exclusão social.
Enfrentar essa tarefa é um dos desafios para
os países da América Latina, principalmente se
levada em conta sua deterioração econômica. É
de mencionar, a título de ilustração, que atualmente
cerca de 45% da população da região está abaixo
da linha da pobreza – percentual que era de 40%
em 1988 (CEPAL, 2001). Verifica-se, além disso,
um aumento significativo da economia informal
pelo incremento do ingresso de crianças no
mercado de trabalho. Segundo dados da
Organização Internacional do Trabalho (ILO,
2002), 22 milhões de crianças com menos de 14
anos trabalham em virtude de sua condição de
pobreza. No que compete à saúde, como registrado
pela Organização Pan-Americana da Saúde (1998),
morrem 190 000 crianças anualmente na América
Latina, vítimas de doenças que se poderia controlar
com maiores investimentos em saúde preventiva.
A esses somam-se problemas relativos à falta de
investimentos em áreas como as de segurança e
educação.
Todos esses elementos têm gerado, ao longo
dos anos, uma situação de aguda deterioração
social, resultando em uma crescente desconfiança
dos latino-americanos em suas instituições e
representantes políticos. O grande desafio na
virada do milênio, portanto, pode ser proposto da
seguinte maneira: como resolver esses problemas?
Que mecanismos, além dos tradicionais, poderiam
contribuir para essa tarefa? Parece haver um
consenso generalizado de que é importante
melhorar a qualidade da democracia,
particularmente na dimensão social. Nesse sentido,
aspectos relacionados à configuração da cultura
política e à existência de capital social fazem parte
de uma agenda que urge examinar.
O esforço voltado a examinar as fontes e as
existente em diferentes países pode ser encontrado
em quase todas as áreas acadêmicas ao longo dos
últimos anos. No presente, o número de trabalhos
que enfocam essa temática tem crescido
exponencialmente. Reúnem-se aí estudos sobre
desenvolvimento econômico, educação, família,
saúde, trabalho e governança, que podem ser
encontrados em áreas como Sociologia,
Economia, Ciência Política, Psicologia e Educação.
Fazer o levantamento dessa produção, em virtude
da explosão de pesquisas, é tarefa difícil de
realizar; todavia, algumas conclusões já são
consensuais: entre outras, a de que o capital social
ajuda no desenvolvimento econômico de uma
nação; fortalece a ação coletiva e incide
positivamente no grau de sofisticação política das
pessoas. Vários desses temas são alvos de análise
no Dossiê ora apresentado, que tem como objetivo
principal a tentativa de fornecer subsídios teóricos,
empíricos e históricos para uma compreensão dos
dilemas da democracia contemporânea na América
Latina. Tendo os conceitos de democracia, cultura
política e capital social como referência, visa-se a
examinar de que forma, nos diferentes países da
região, está-se lidando com os problemas gerados
pelo aumento das demandas e reivindicações de
grupos que, embora tradicionalmente excluídos
das políticas sociais, vêm buscando mecanismos
alternativos de organização política que não
encontram explicações no conhecimento
estabelecido.
O primeiro artigo do Dossiê, de autoria de
Patrício Valdivieso, faz um mapeamento das
condições econômico-políticas da América Latina,
situando-as como obstáculos para o pleno
desenvolvimento democrático e social desses
países. O texto do professor Valdivieso
proporciona subsídios teórico-práticos que
permitem entender as dificuldades de estruturar
sociedades orientadas para o social. O autor busca
elaborar instrumentos didáticos e políticos que
ajudem na configuração de uma cultura política
democrática pelo aumento dos estoques de capital
social. Seu estudo sugere que a educação cidadã
é uma forma de investir em capital social na medida
em que objetiva formar cidadãos com
discernimento, responsabilidade e capacidade
associativa, razão por que considera de
fundamental importância os investimentos voltados
ao processo de empowerment das pessoas.
Referindo-se ao caso chileno, mostra como os

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esforços de capacitação dos cidadãos têm sociais e protesto político (este último visto por
redundado na abertura de oportunidades para a alguns autores como uma forma de participação
participação da cidadania, no fortalecimento de que não é necessariamente benéfica para a
capital social e no enriquecimento da democracia sociedade). Segundo Rennó, a proposição de
participativa. Putnam, de que o funcionamento das instituições
democráticas está condicionado à existência de
O artigo de Bruno Reis elabora uma discussão
uma sociedade civil ativa e vibrante, pode não
sobre capital social e confiança, enfocando o que
corresponder à realidade, pois são as estruturas
denomina perguntas deixadas sem resposta pelo
de oportunidade política que afetam a capacidade
meritório trabalho de Robert Putnam, Making
de mobilização e recrutamento de grupos sociais.
Democracy Work, de 1993, sugerindo,
A premissa desse argumento é a de que quando as
pontualmente, que algumas questões analíticas em
estruturas de oportunidade política reduzem os
relação a capital social e confiança interpessoal
custos da participação, há mobilização social.
não foram devidamente operacionalizadas. Por essa
Usando os dados do Latino Barômetro, o autor
óptica, mesmo reconhecendo a natureza
conclui que no caso da América Latina a moldura
promissora de pesquisas sobre a temática de capital
constitucional de cada país, bem como a
social, argumenta que tanto empírica quanto
percepção individual sobre o funcionamento de
teoricamente essa abordagem ainda é imatura.
tais instituições, são mais importantes para a
Alerta, ademais, para o perigo de cair-se em uma
participação em associações do que a interna-
armadilha polissêmica com o uso do conceito de
lização de normas sociais como confiança inter-
confiança, quando ao tentar explicá-lo utilizam-
pessoal e otimismo. Nesse sentido, segundo ele,
se perguntas diretas, provavelmente muito sim-
são as instituições que determinam o ativismo dos
ples, como as formuladas nas pesquisas de tipo
cidadãos e não o capital social. Defende, portanto,
survey. Portanto, o desafio, segundo Reis, será o
a idéia de que é o Estado que pode promover o
de operacionalizar o conceito de confiança inter-
fortalecimento da sociedade civil.
pessoal, tendo por base padrões comportamentais
observáveis. Em direção diferente, porém complementar à
dos argumentos de Power, González e Rennó,
Na seqüência dos artigos, um dos elementos
segue o quinto artigo, de autoria de Marcello
referidos como empecilho ao desenvolvimento de
Baquero e que analisa a relação entre cultura
uma base normativa de apoio à democracia e às
política, capital social e democracia. Iniciando com
suas instituições é a percepção dos cidadãos de
uma discussão teórica sobre as deficiências do
que a impunidade de pessoas que atentam contra
enfoque institucionalista, que atribui um peso
o erário público é fato corriqueiro. O artigo de
excessivo às instituições como propulsores da
Power e González constitui importante
eficiência democrática, Baquero argumenta que a
contribuição empírica para demonstrar que a
história dos países da América Latina tem
corrupção observada em um país pode não ser
mostrado que, embora essenciais e necessárias,
determinada por fatores culturais, em um sentido
as instituições e a adoção de procedimentos
causal, embora sejam essenciais para entender a
poliárquicos não têm propiciado o estabelecimento
sua prevalência e os efeitos perversos que geram
de uma democracia eficiente, principalmente na
na construção democrática de uma nação. Sendo
dimensão social. Sem negar a importância e
assim, não resta dúvidas para os autores de o
significado de regras e instituições para o bom
quanto é necessário que pesquisas sobre corrupção
andamento de um sistema político (do contrato
incorporem as categorias de cultura política e de
social), discutir o fortalecimento da democracia
capital social em suas análises.
no presente passa, para o autor, por uma (re)valo-
A participação política das pessoas é outro rização da abordagem da cultura política. Nesse
conceito de vital importância para compreender- sentido, propõe a “reterritorialização” do conceito
se os dilemas da construção democrática de uma de capital social como variável instrumental que
nação. Nessa direção, o quarto artigo, elaborado pode ajudar no processo de amadurecimento
por Lucio Rennó, examina as diferentes formas democrático, via desenvolvimento de padrões mais
de engajamento político: convencionais – partidos efetivos de ingerência política derivados de uma
políticos, sindicatos, grupos sociais e associações sociedade com associações que produzam capital
de bairro – e não-convencionais – movimentos social público. Argumenta que já há evidência

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empírica e histórica dos benefícios para a América
Latina de formar associações e delas participar.
Cita os casos de Villa el Salvador no Peru, das
feiras de consumo popular na Venezuela e do
orçamento participativo no Brasil, além das
numerosas iniciativas já documentadas (cf. RITS,
s/d) sobre os efeitos benéficos de uma vida
associativa e cooperativa. Discute também casos
em que essas associações podem gerar capital
social negativo; não obstante, conclui argu-
mentando que os efeitos positivos sobrepõem-se
aos resultados negativos. Talvez o ponto mais
controvertido de sua análise situe-se na defesa de
uma Ciência Política mais propositiva que
normativa.
Na seqüência de exposições, o sexto artigo,
escrito por Washington Bonfim e Irismar Silva,
orienta-se para a análise do impacto das
transformações institucionais do desenho das
políticas públicas no Brasil, no final da década de
1980, em regiões marcadas por uma longa tradição
oligárquica, como é o caso do Piauí. Os autores
analisam o papel da sociedade civil como ente de
fiscalização das políticas públicas via conselhos
gestores criados pela Constituição Federal de 1988.
Baseados nos estudos de Peter Evans, para quem
o Estado tem importante papel no fomento à
participação por meio de tecnologias simples e pela
atuação eficiente das instituições públicas, os
autores examinam as dificuldades de implementar
tais medidas em contextos caracterizados pela
ausência de confiança recíproca e nas instituições
políticas. Sugerem que é possível identificar a
influência de uma formação política que pode
constituir-se em um impedimento para a
institucionalização de mecanismos eficientes de
ingerência política. Obviamente não se referem a
um determinismo histórico, mas à incidência de
fatores dessa natureza na conformação de um
sistema político. Baseados nessa premissa,
Bonfim e Silva argumentam que o Piauí segue uma
trajetória orientada pela sua herança de atraso, cujas
características principais são a subordinação ao
poder federal e a hipertrofia do setor público.
Concluem reconhecendo que, apesar da
importância do capital social como fator de
desenvolvimento de sociedades mais cívicas e
participativas, no caso do Piauí o legado histórico
constitui-se em um obstáculo fortíssimo para tal
desenvolvimento. O desafio, portanto, está em
encontrar mecanismos de constituição de capital
social dentro das elites oligárquicas e do próprio
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Estado antes que na sociedade civil. Mostram-se,
portanto, pouco esperançosos de que novas
práticas políticas e mudanças institucionais sejam
capazes de alterar o modus operandi da política
estadual e o modus vivendi da sua população.
O sétimo texto do Dossiê, de Mario Fuks,
Renato Perissinotto e Ednaldo Ribeiro, analisa os
conselhos municipais de Curitiba a partir da
perspectiva da cultura política. No artigo os
autores objetivam estabelecer um elo explicativo
entre atitudes e motivações dos atores sociais na
sua conduta política e no funcionamento das
instituições democráticas. O caráter pioneiro do
estudo está em sua tentativa bem-sucedida de
deslocar o conceito de cultura política e a sua
dimensão macrossistêmica para uma aplicação mais
pontual, ao examinar os conselhos municipais. O
ponto central da abordagem é o de que não existe
uma horizontalidade eqüitativa em termos de
recursos políticos entre os membros dos conse-
lhos. O estudo mostra como a participação nos
conselhos por si só não explica a intensidade do
interesse por política. Usando dados de pesquisa
empírica, sugere que o interesse por política tam-
bém deve ser examinado tendo em vista a
influência de fatores externos à instituição,
principalmente de caráter associativo. Outro
resultado importante é a constatação de que os
atores já trazem de fora recursos que reproduzem
uma desigualdade dentro dos conselhos,
fomentando, portanto, uma cultura política
desigual, inclusive no interior dos conselhos
municipais. Essa conclusão, segundo os autores,
é importante para pensar-se na cultura política não
apenas como um atributo das sociedades, mas
como um recurso desigualmente distribuído,
gerando, assim, uma desigualdade política.
O oitavo artigo, de autoria de Maria Alice
Nunes Costa, discute, com base nos conceitos de
capital social e governança, o êxito de um
programa de políticas sociais implantado na favela
da Mangueira, na cidade do Rio de Janeiro. A
proposta da autora direciona-se no sentido do
estabelecimento de uma sinergia de esforços de
vários atores sociais em um trabalho em prol do
bem coletivo. Argumenta que esses ingredientes
possibilitaram o estabelecimento de relações
sociais entre a comunidade, o poder público e
empresas que, juntos, contribuíram para a
promoção de programas culturais com vistas a
enfrentar o problema da exclusão social. Na análise
das deficiências do Estado em responder às
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crescentes demandas da sociedade, a autora
sugere que o principal desafio atualmente é o de
encontrar maneiras de promover políticas públicas
que estimulem a solidariedade, fazendo que o
conjunto da sociedade seja motivado a participar
nas ações sociais. Na opinião da autora, a
experiência na Mangueira seria o exemplo de uma
cultura cívica comunitária, agregadora e solidária.
Os resultados desses fatores ajudaram a promover
um programa social exitoso. Um ponto importante
a destacar no estudo é o alerta que a autora faz
sobre a necessidade de que a sinergia deve ser um
processo construído e não imposto.
Finalmente, no último artigo do Dossiê, Klaus
Frey inicia sua avaliação sobre redes comunitárias
constatando que atualmente, nos países em
desenvolvimento, percebe-se uma perda de
governabilidade, agravada pela ausência de
estruturas e instituições de governança local
capazes de incentivar a ação coletiva e a articulação
dos atores locais em torno de objetivos comuns.
Em face dessa constatação, o autor sugere que a
opção denominada de “community option”,
proposta por Clavels, Pitt e Yin (1997), constitui-
Marcello Baquero (baquero@vortex.ufrgs.br) é Professor do Departamento de Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Doutor em Ciência Política pela Florida State
University (EUA).
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ILO. 2002. Global Report. A Future without Child
se em uma alternativa eficiente de organização das
comunidades como agentes transformadores da
denominada sociedade da informação para
sociedades em rede, levando-se em conta as
condições dos governos locais, particularmente
no Brasil. Na análise de capital social o autor tece
críticas à abordagem quantitativa, pois tal
metodologia não estaria captando fatores típicos
das sociedades em desenvolvimento, como a
possibilidade de que as associações civis existentes,
ao contrário do que ocorre em países desen-
volvidos, reforcem as desigualdades existentes,
promovendo a manutenção de aspectos tradi-
cionais da política, como relações hierárquicas,
manutenção de privilégios e a naturalização da
corrupção. Na opinião do autor, a prevalência
desses elementos exigirá, no futuro, formas
alternativas de participação política e de orga-
nização social em redes. Nesse sentido, uma das
possibilidades seria a participação política via
internet como uma atividade complementar às
ações participativas convencionais. Tal parti-
cipação poderia constituir-se em um fator de am-
pliação do envolvimento público na deliberação
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