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Do sonho do progresso às políticas de

desenvolvimento1

Fra11cisco G. Heidem,mn
Universidade do Escado de Sama Catarina (Udesc)/Esag

A idéia do progresso embala a humanidade (ocidental) há quase quacro sécu­los. Em seu curso, ela iniciou e
consolidou uma revolução paradigmática na cosmovisáo humana. Depois de superada sua visão romântica e
simplista ela gerou um novo ideal, o ideal do desenvolvimento, que, por sua vez, reclamou o surgimento do
conceito de políticas públicas, como 1ambém os desdobramentos conceituais e operacionais que estas
polícicas implicavam. Neste capítulo, pretendo de uma forma sucinta evocar e inter-relacionar as idéias de
progresso, desenvol­vimento, Estado e mercado, políticas públicas e os principais processos político­
administrativos que caracterizam a formulação, a implemenração e a avaliação de programas e projetos de
desenvolvimento. Com isso, desejo retratar, ainda que por alto, o quadro de referência teórico que ocasionou
o surgimento de políticas públicas como um dos conceitos decisivos do desenvolvimemo moderno. Pretende-
se que o apítulo represeme uma ante-sala de apresentação, apesar de modesca, dos textos clássicos contidos
no livro.

Do progresso ao desenvolvimento
O mico do progresso nasceu apenas no século 17, como um dos elementos que deslancharam a
Modernidade. Como se lê no Dicionário de filosofia, de Nic­cola Abbagnano (1999)·, na Idade Média
européia prevalecia a idéia da decadên­cia. O presence era percebido como um estado dc:cadence em relação
a um estado anterior de glória e esplendor. A idéia do progresso surgiu durante o período da
Renascença, significando uma "noção de que os acontecimentos históricos desenvolvem-se no sentido
mais desejável, realizando um aperfeiçoamento cres­cente". Nessa acepção, a palavra passou a designar
"não só um balanço da história passada, mas também uma profecia para o fururo",
A idéia do p rogresso é, em geral, atribuída a uma analogia elaborada por existia uma política de p rogresso nos moldes das políticas de desenvolvimento
Francis Bacon, no livro Novum organum (1 620). Segundo Bacon, seria rawávd de hoje, muito embora a tradição luso-brasilei ra tivesse consagrado certo ri po de
imaginar que um homem idoso tivesse mais conhecimentos que um homem jo­ diri gismo estatal à economia. Sem a presença ou a iniciativa do Estado, regulando
vem e, p or comp araçáo, seria igualmente razoável su p or que a era p rese��e - ! policicamente a economia, não havia política p ública para estabelecer contornos e
então nasceme Era Moderna, mais avançada no tempo e, portanto, mais idosa condicionar as ações econômicas, q ue dependiam, pois, quase exclusivamente de
- também detivesse mais conhecimentos do que a Era Antiga. um mercado auto-regulado.
No século 1 9 , o conceito de progresso atin giu seu ápice, tornando-se ban­ Para p oder funcionar, o mercado como expressão econômica da esfera p ri­
deira do romantismo e assumindo o caráter de necessidade. A realizaçáo material vada dep endia da liberdade dos indivíduos, também conhecida como liberdade
do progresso seria uma condiçáo necessária para que as pessoas comuns p udessem negativa (BERLIN, 1 9 8 1 ; SKINNER, 2002) . O chamado Estado mínimo garan­
superar seu des tino de danação social. Quem não fosse nobre ou cléri go poderia , tia ao indivíduo plena liberdade de iniciativa em todos os campos de ação, pois o
afinal, sonhar com a redençáo social. O mito do prog resso dominou todas as ma­ Escada não interferia ou interpunha entraves em seu caminho, na forma de leis
nifestaçóes da culcura ocidencal durance aq uele século. E não foi p or mero acaso e regulamentaçóes ou políticas governamentais ou p úblicas. Em grande parte do
que o lema do prog resso acabou então estampado na bandeira do Brasil. mundo ocidental, essa era a regra do jogo que sustentava o arcabouço de mercado
As principais teses ou implicações da noção do p rogresso, de acordo com no século 1 9 . O tamanho da liberdade individual era diretamente p roporcional
Abbagnano, eram as seguintes: ( l ) o curso dos eventos naturais e históricos cons­ ao tamanho da esfera privada e vice-versa. Quanto maior era o espaço privado,
titui uma série unilinear; (2) cada termo da série é necessário, no sentido de náo menor era a in gerência do Estado sobre sua acuaçáo e vice-versa. Num contexto
p oder ser diferente do que é; (3) cada termo da série realiza um incremento de tão favorável, os negócios p rivados floresciam em plena liberdade.
valor em relação ao p recedente; e (4) q ualquer regressão é a penas aparente e cons­ Mas a liberdade quase absoluta dos indivíduos trouxe p roblemas, por des­
titui condiçáo de um pro gresso maior. considerar as dimensões comunais da vida humana, com seus problemas e soluçóes
. No século 20, porém, segundo os estudiosos, a noção do p rogresso assim pela via p olítica. Por isso, no contrato social que p revaleceu no século 20, a liber­
entendido já não encontraria mais amparo no domínio da historio grafia cientí­ dade individual foi reduzida na proporçáo do poder exercido pela comunidade
fica. As regras da metodologia historiográfica, que permitem delimitar o campo política p ara estabelecer leis e impor limites às atividades individuais, sobretudo
da "história", já não sustentavam suas reses. Na cultura moderna, a crença no no cam po econômico. Cresceu então o papel do Estado e dimin uiu a imp orrância
progresso foi igualmente abalada pela experiência das duas guerras mundiais e do mercado auto-regulado na regra do jogo da vida humana associada.
pela mudança q ue elas pro porcionaram no cam po da filosofia, pondo por cerra a Quando o mercado como força quase exclusiva de conduçáo da econo­
tendência romântica q ue a acalentara com tanto entusiasmo durante o século 1 9. mia entrou em crise, no p eríodo entre as duas guerras mundiais, os Estados e os
A soberba humana (húbris) sofria então um choque de realismo. mercados passaram a p romover em conjunto o desenvolvimento das sociedades.
Por conseq üência, no estágio acuai dos escudos, a idéia do prog resso só A ação política dos governos, no campo da economia, chamada pelos liberais de
pode ser considerada como uma esperança ou um em p enho moral para o futu­ intervençáo, veio a se expressar de duas formas: ( l ) como açáo reg uladora, pela
ro, não como um princíp io diretivo de interp retação historio gráfica, apesar de criação de leis que imprimiam direcionamentos específicos de ordem política às
continuar s�ndo pano de fundo p ara muitas concep çóes filosóficas e científicas. iniciativas econômicas; e (2) pela participação direta do Estado na economia, com
Suas esperanças e suas p romessas foram em parte assumidas p ela idéia do desen­ função em p r�sarial, como, por exem p lo, na criação e na administração de empre­
volvimento. sas estatais. E enrão q ue aparecem as assim chamadas políticas governamentais,
Até as primeiras décadas do século 20, a promoçáo do progresso esteve, mais tarde melhor entendidas como p olíticas públicas.
mormente, a cargo das forças da economia de mercado sob o comando teórico da Até quase a metade do século 20, não se usava no Brasil o conceito ins­
economia política. O século 1 9 foi o tempo em q ue a filosofia e a p rática do libe­ titucional abran gente e integ rador de desenvolvimento, em suas acepções hoje
ralismo tiveram sua exp ressão áurea. Naquela ép oca, o Estado praticamente não familiares de desenvolvimento p olítico, econômico, social, sustentável, humano
tinha um pa p el a exercer em relação à economia. Administração da Justiça, di­ etc. As grandes iniciativas, que posteriormente seriam conhecidas como p rog ra­
plomacia e, incip ientemente, educação constituíam seus encargos essenciais. Não mas ou como p rojetos de desenvolvimento, eram até essa época tratadas em seus
méritos p róp rios e de forma circunscrita. O esfo rço de induscrializaçáo, p or exem­ Na p rática, os países industrialmente avançados passaram a representar
plo, não fazia parte de um p rojeto de desenvolvimento integrado, q ue levasse em modelos que foram seguidos pelos demais, sobretudo pelo efeito demonstração.
conta outras preocu p ações sociais, como educação, saúde, meio ambiente. Era Os subdesenvolvidos olhavam para os desenvolvidos e deixavam-se fascinar p or
um projeto setorial q ue em boa p arte se esgotava em si mesmo e se norteava p or suas con q uistas, desejando emulá-los. Tinham dificuldades para resistir à tentação
uma noção ainda forte de p ro gresso, embora um ranto difusa e sem uma diretriz de copiá-los e para tentar seu próprio p rojeto, segundo p ossibilidades objetivas
bem definida. que melhor lhes servissem.
Na década de 1 930, q uando a Grande Dep ressáo foi enfrentada nos EUA Entretamo, as conseqüências perversas, não previstas nem desejadas p e­
com o New D�al (Novo Pacto) do presidente Franklin D. Roosevelt, no Brasil los paladinos do ideal desenvolvimentista, levaram os pesquisadores a escudar as
iniciou-se um período de re gulaçáo da economia, sobretudo com a criação das premissas que sustentavam seus modelos. Só os efeitos negativos do desenvolvi­
leis trabalhistas, destinadas a regulamentar as relações de trabalho, no início de mento passado levaram os estudiosos a pensar que a noção do des envolvimento
um novo processo de desenvolvimento, calcado fortemente sobre a indústria de sem q ualificações já náo era satisfatória. Hoje se pergunta: "Que desenvolvimento
transformação. queremos?" E é longa a lista dos adjetivos empregados para descrever o desen­
Mas a idéia propriamente dita do desenvolvimento só foi semeada e culti­ volvimento desejado e desejável: p olítico, econômico, social , sustentável, j usto,
vada por _projem político no Brasil após a II Guerra Mundial. Em 1 95 5 , chegou incl usivo, humano, harmônico, cultural, material, etc. Alg uns dos adjetivos râe­
a ser criado, no Ministério da Educação e Cultura, um think tank chamado Ins­ rem-se ao desenvolvimento em seu sentido inte gral; outros, ao desenvolvimento
tituto Superior de Escudos Brasileiros (Iseb), com o pro pósito de ínrroduzir no de certos setores ou aspectos da totalidade.
país a ideologia do desenvolvimento. O polêmico instituto deu ori gem à correnre Por outra parte, até al guns países desenvolvidos hoje já não se sen­
político-ideológica do nacional-desenvolvimentismo. Dele participaram grandes tem muito fel izes e rep ensam seus modelos de desenvolvimento. As crises
nomes da intelectualidade brasileira de então, como Alberto Guerreiro Ramos, avolumam-se cada vez mais e criam p erplexidade. Muitos cidadáos de paí­
Álvaro Vieira Pinto, Cândido Mendes, Hélio Jaguaribe, Nelson Werneck Sodré e ses desenvolvidos chegam mesmo a i nvejar certos traços culturais de p aíses
Roland Corbisier (TOLEDO, 1 982) . O lseb teve suas p ortas cerradas em 1 964, subdesenvolvidos. Seu desenvolvimento é apenas material e, p ortanto, nessa
mas suas idéias ainda continuam vivas entre alguns g ru p os de estudiosos e formu­ medida, insacisfatório.
ladores de p olíticas no país. Para chegar ao desenvolvimento, p rinci p almente a um desenvolvimento
Durante as décadas subseqüentes, os p aíses foram classifi c ados, por indi­ satisfatório à maioria de seus cidadáos, não basca que o país subdesenvolvido
cadores de desenvolvimento, em países desenvolvidos, subdesenvolvidos e países busque insp iraçáo nos países desenvolvidos. Esta estratégia foi muito seguida e
em desenvolvimento. O grau de industrialização era quase sinônimo do grau de estimulada no passado, mas p rovou-se inade q uada, como esclarece, p or exemp lo,
desenvolvimento. Estes termos tentavam descrever princip almente o statw eco­ o escudo de Guerreiro Ramos ( 1 970) a respeito das teorias de modernização, p u­
nl>mico de cada país e suscitavam expectativas auspiciosas de evolução social, à blicado neste volume. O es gotamento do sistema econômico vi gente e os novos
semelhança do que ins p irara a velha idéia do prog resso. O ideal era ser desenvol­ valores, como a preservaçáo do meio ambiente natural e a p rática da reduçáo
vido e manter-se nesse patamar socio p olítico. Os principais indicadores eram de sociológica (RAMOS, 1 9 5 8), com o corresp ondente respeito à natureza e à cul­
natureza econômica. Desenvolver um país si gnificava, e ainda si gnifica, basica­ tura autóctone e suas p otencialidades, são fatores essenciais p ara uma p olítica de
mente, implantar uma economia de mercado que inclua, se não a totalidade, pelo desenvolvimento sensível às p ossibilidades e aos interesses primordiais da huma­
menos a maior parte de seus cidadãos. nidade em geral e de cada p ovo ou nação em particular.
Embora houvessem debates isolados, entre os cientistas sociais, sobre os Após a derrocada do socialismo real, apareceram outras desi gnações p ara
ti pos de desenvolvimento, esta não era geralmente uma preocupação central das rotular os p aíses em sua relação com os demais. O Brasil , por exem plo, é hoje com
sociedades, dos governos e de seus estudiosos em geral. Ser ou não ser desenvol­ freq üência referido, ao lado de al guns outros, como p aís emergente. Ele estaria
vido era o que contava. De um significado originariamente genérico e neutro, a se a p roximando da porta de emrada do clube das nações desenvolvidas. O novo
palavra "desenvolvimento" assumiu rapidamente a conotação de um estado posi­ qualificativo, p orém, em essência náo muda a noção q ue cem caracteri zado o Bra­
tivo e desejável. Era o que passou a imp ortar. sil como um p aís em desenvolvimento durante os últimos cinqüenta anos.

26 • Polícicas públicas e dcscnvolvimcnco: bases episccmolóeicas e modelos de análise


também vislumbrou três abordagens para a tomada de decisão: uma racionalista, uma O segundo estágio do ciclo das políticas públicas diz res p eito à imple­
incrementalista e uma mista. Os textos contendo o ar g umento de Etzioni fazem parte menração. Sem ação, não há política pública. E as organizações de serviço são os
desse compêndio, o qual também reproduz os artigos de Lindblom e Simon, que são principais instrumencos de implementação de políticas. Sem essas estratégias de
conj uncamence relevantes à sua tipologia. ação, outras teriam de ser invenradas, sob pena de os propósitos oficiais e públicos
O método racionalista p rovém diretamence das entranhas da teoria não se transformarem em políticas positivas.
eco­nômica e do modelo de homem que a informa, isto é, do homo economicus, A p reocupação com a implemencação de políticas não tem merecido tan­
um ser ima ginário abstrato que se governa por uma racionalidade calculista tos estudos quan co as iniciativas de modelagem teórica para a formulação e para
ilimitada. Esse método corres po nde ao p rimeiro elemento da ti pologia tríplice de a avaliação de p olíticas. Por muito tem po p redominou a visão, inconsciente por
Etzioni. certo, de que as decisões políticas teriam im p acto automático, uma vez tomadas.
Pelo menos dois scholars de primeira grandeza foram decisivos em seus Não ocorria a idéia de q ue fosse necessário se preocupar em termos explícitos com
intentos de operacionalizar o axioma da racionalidade perfeita da teoria econô­mica, sua implementação. A "descoberta" da idéia de que a implementação das políticas
reconfigurando-o de algum modo. Simon ( 1 955) concluiu que as decisões do mundo demandaria um esforço consciente e explícito cobrou um tempo precioso até ven­
real se estribam numa racionalidade funcional limitada. De acordo com ele, os cer a in genuidade. Os desafios e as perplexidades q ue cercam a matéria em parte
indivíduos não buscam decisões racionalmente ótimas, maximizantes, perfeitas, podem ser encontrados num texto clássico intitulado lmplementatíon (de Press­
conforme requerem os pressupostos teóricos da ciência econômica; para Simon, os man e Wildawski) , cuja 3" e última edição apareceu em 1 984. A literatura sobre
indivíduos tomam decisões que lhes são satisfatórias, mesmo que elas sejam pouco implementação tem hoje três gerações (GOGGIN et ai. , 1 990) . Na exposição
racionais sob o ponto de vista escritamente econômico. de Cline et ai. (2000) , a primeira baseou-se na metodolo gia do estudo de caso; a
Outra forma de reagir a esta racionalidade absoluta das decisões foi segunda elaborou e tesrou modelos de análise; e a terceira dedica-se a desenvolver
pes­quisada e proposta por Lindblom ( 1 959; 1 9 79). Segundo ele, os administradores pesq uisa na área de implemenração, revisando e sintetizando os modelos analíti­
usam métodos pouco ou nada racionais para tomar decisões. Eles decidem e agem de cos propostos. A defi nição do p roblema de implementação continua intrigando
forma incremental, com pouco ou nenhum planejamento, organização; não se os estudiosos, como mostra o escudo de Cline, segundo o qual o problema da im­
norteiam por algum rumo ou direção, preferindo avançar a esmo (muddling through). plementação de uma política deve ser concebido como um esforço p ara se obter
O método da tomada de decisão de Lindblom tomou mais tarde o nome de coo p eração encre as pessoas incumbidas de promovê-la, e não meramente como
incrementalismo e representa a se gunda abordagem da tipologia de Etzioni. As um desafio gerencial para proporcionar as melhores condições de comunicação
concribuiçõ.es de Simon e Lindblom sobre o processo decisório continuam atuais e entre estas pessoas; a cooperação pressupõe uma abordagem decisória de natureza
influentes no debate da economia política e da ciência política. participariva e dialógica, e não ap enas uma abordagem gerencial de eficácia co­
Para superar as percebidas limitações da tõrmula racionalista do mun icativa.
pensa­mento econô.rriico ortodoxo e do método incrementalista de Lindblom, Em terceiro lu gar, vem a p restação de contas dos gestores de políticas. Para
Etzio­ni vislumbrou e propôs uma "terceirà' abordagem para completar sua q ue se conheça o grau de satisfação q ue uma política está produzindo, incumbe­
tipologia. Em seu argumento, ele refuta o axioma da racionalidade ilimitada lhes verificar o impacto do projeto ou do p ro grama es pecífico sobre o público
presumido pela teoria econômica, mas também discorda da proposição alvejado p or ele. Os beneficiários-alvos (stakeholdm) de projetos específicos de­
incrementalista de Lindblom, sobretudo por julgá-la conservadora; segundo Eczioni, vem constituir preocu pação cen tral para os gesrores de políticas, p ois são eles os
ela não permi­tiria haver mu�anças p rofundas, radicais. Com seu modelo de credores de satisfação ou de p restação de contas (ETZIONI , 1 975) . Os p ró p rios
"sondagem mis­tà' (mixed scanning), Etzioni acredita poder conciliar os processos sistemas de p restação de contas servem para identificar os diversos públicos, ou
direcionadores básicos da formulação de políticas com os processos incrementais; partes interessadas, nem sempre cão óbvios, de uma p olítica. A eficácia e a q ua­
se gundo ele, estes últimos podem "preparar" as decisões fundamentais e pô-las em lidade dos serviços dep endem muito da relação direta e transparente emre os
prática. O argumento de Etzioni, porém, não pareceu merecer a sobrevida que prestadores de serviços e os respectivos beneficiários.
tiveram as contribuições de Simon e Lindblom, conforme se pode depreender da Finalmente, o processo de políticas p úblicas estriba-se em informações per­
análise até tinentes usadas p elos tomadores de decisão. Decisões e informações caminham
agora inédita feira sobre ele por Harwick, igualmente incluída no volume.
36 • Políticas públicas e desenvolvimento: bases epiS1emoló1; icas e modelos de análise
Do sonho do progresso às políticas de desenvolvimento –
Francisco G. Heidemann, Capítulo 1 do livro Políticas Públicas e
Desenvolvimento – Bases Epistemológicas e modelos de análise.
Francisco G. Heidemann e José Francisco Salm, organizadores, Brasília:
Editora Universidade de Brasília, 2009