La estabilidad del empleado público.

Breves nociones
y evolución jurisprudencial
por VICTORIA ZAPPINO VULCANO
9 de Abril de 2019
www.saij.gob.ar
Id SAIJ: DACF190070

I) Prefacio:

"La estabilidad del empleado público y la problemática consecuente en orden a la "desviación de poder" para
justificar cesantías o interrupciones en la carrera administrativa, ha vuelto a cobrar actualidad en estos días.

Cuando el país parecía haber pagado -con la costosa moneda de la inseguridad y la zozobra que angustiara a
cientos de hogares argentinos- las experiencias de una publicitada racionalización y reorganización
administrativa...

Los vaivenes políticos amenazan otra vez con tornar ilusoria la garantía de la estabilidad consagrada en el art.
14 bis de la Constitución Nacional. Anuncios oficiales para declarar a los agentes estatales en estado de
comisión o racionalizar una vez más la Administración, vuelven a centrar el debate en un tema que, para colmo
de males, no cuenta con el apoyo de una jurisprudencia congruente y firme." Si afirmáramos que el pasaje
transcripto responde a una observación de los tiempos que corren, ningún lector sospecharía de la veracidad de
tal aserto; empero, el mismo pertenece a la introducción de una obra cuya confección data del año 1974.

Suscita, entonces, una verdadera sensación de d'ejavoo la lectura de las palabras con las que el Dr. Mercado
Luna, cual trágico visionario, ilustraba acerca de la crisis que azoraba, una vez más -ya por aquel entonces-, la
endeble posición del empleado público.

Mediante el presente trabajo se efectuará, por tanto, un breve recorrido del camino transitado por el trabajador
del ámbito público en aras de lograr el pleno reconocimiento de las garantías que le confiere el ordenamiento
legal, a fin de vislumbrar los motivos que conducen a trazar la comparación que antecede, con especial énfasis
en los giros y contragiros desarrollados sobre la materia por el Máximo Tribunal.

I.A) Introducción al empleo público y su pertinente estabilidad.

Con el propósito de lograr una aceptable comprensión del tópico que nos convoca, aparece imprescindible
liminarmente trazar un repaso de ciertos conceptos que, no obstante básicos y por demás conocidos,
constituyen el eje orientativo a la luz del cual, según entendemos, cabe examinar esta peculiar modalidad de
prestación de trabajo.

El art. 14 bis de la Carta Magna dispone, dentro de una cláusula de abrigo general al trabajo "en sus diversas
formas" y mediante una contundente técnica legislativa no replicada en otros tramos de dicho cuerpo legal, que
las leyes asegurarán la "estabilidad del empleado público". A diferencia de lo que ocurre con otras garantías y
derechos también consagrados en el texto de la Ley Fundamental, el mencionado precepto goza de una
meridiana claridad que habilita, prima facie, prescindir de métodos exegéticos distintos a la literalidad de la
norma para aprehender la voluntad del legislador. Esta facilidad, naturalmente, debiera decantar asimismo en
una aplicación material que contemple íntegramente la télesis del mandato instituido. No obstante, basta
efectuar un somero racconto de los primeros pronunciamientos dictados por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, sobre los cuales retomaremos infra, para abandonar prematuramente dicha presunción.

De la lectura del dispositivo citado se desprende, en lo que aparece trascendente al objeto del presente, la
existencia de dos ámbitos diferenciados en materia de trabajo personal, de acuerdo con la personalidad del
sujeto que revista la calidad de empleador o beneficiario del débito prestacional brindado, y para los cuales el
constituyente ha previsto égidas de protección claramente distinguibles: la labor desarrollada en favor de
privados, y aquella desplegada en beneficio del Estado, en cualquiera de sus estratos. Como dos polos
opuestos que sólo en su contrario hallan su razón de ser, la distinción aparece esencial para interpretar
correctamente los alcances de la especialísima tutela cedida al empleado público.

En materia de empleo privado, nuestro ordenamiento legal consagra una tipología de estabilidad denominada
"relativa", modelo en el marco del cual -sin perjuicio de los reparos axiológicos que pueda merecer tan somera
descripción- el despido sin expresión de causa (o ad nutum) decidido por la patronal posee plena validez y
eficacia como acto jurídico, sin perjuicio de originar el nacimiento de la obligación de resarcir económicamente al
dependiente, a través del pago de una indemnización tarifada. En la otra cara de la moneda, encontramos la
situación del trabajador (término llamativamente escindido en el ámbito estatal) público, a quien se le reconoce
una estabilidad "absoluta" en su puesto de labor.

Tal diferenciación fue puesta de relieve por el convencional Carlos A. Bravo (miembro de la Comisión Redactora
y secretario de la Subcomisión de Derechos Sociales y Gremiales), al expresar que "La estabilidad, salvo pocas
excepciones, está tipificada en el caso de los empleados públicos, ya que puede ser considerada como un
elemento natural de la relación entre ellos y la Administración.

Esto por la naturaleza especial del servicio y de la función pública, que es perenne y sujeta a mínimas
variaciones.", añadiendo luego -a modo de prefacio de la decisión que finalmente formaría mayoría- que "En
algunos países, donde la estabilidad está asegurada por ley, la cesantía del empleado público arbitrariamente
dispuesta, es nula, no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado tiene el derecho de
reincorporarse a su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus superiores, los que deben acatar la
decisión del tribunal administrativo al que recurrió el empleado... En el campo de las relaciones del Derecho
Privado, la situación es distinta. El poder discrecional, que constituye la excepción en la Administración Pública,
representa en este campo la regla. Resulta muy difícil obligar a un empleador a readmitir en el local de su
empresa, para reincorporarlo al empleo, al trabajador cuyos servicios desea no utilizar más" ("Diario de sesiones
de la Convención Nacional Constituyente", año 1957, t. II, 1958, Imprenta del Congreso de la Nación, p. 1226).

Como reseñó el Alto Tribunal en "Madorrán", con múltiples citas del debate constitucional referido, la finalidad de
la estabilidad absoluta del empleado público no es otra que eliminar la reprochable costumbre, ejecutada por los
partidos políticos que lograban acceder a posiciones gubernamentales, de "disponer de los puestos
administrativos como botín de guerra" (convencional Peña, "Diario de sesiones...", cit., t. II, p. 1254), empleando
como herramienta la proscripción de la arbitrariedad en la desvinculación y/o modificación de las condiciones de
trabajo de los agentes, así como de las prácticas de claro tinte proselitista en la organización burocrática del
estado.

En idéntico lineamiento, el Tribunal Federal memoró que el deliberado propósito de los constituyentes radicó no
sólo en "poner a los servidores del Estado al abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de turno y de los
vaivenes de la vida política", sino también -y acaso en un peldaño mucho más elevado- "tributar a la realización
de los fines para los cuales existen las instituciones en las que aquéllos prestan sus servicios", en la medida que
dichas circunstancias y sus negativos resultados, "no conducían a otro puerto que al deterioro de la función
pública con notorio perjuicio de quienes son sus destinatarios: los administrados." (cit. a las intervenciones de
los convencionales Martella y Mercado, y de Miró, "Diario de sesiones...", cit., t. II, ps. 1243, 1336 y 1337, y
1345). Y finalmente, como corolario de dicha reseña histórica-argumental, concluyó que "la estabilidad propia
resulta el medio que guarda la mejor correspondencia con los propósitos constitucionales últimamente
recordados... concuerda con el art. 16 de la Constitución Nacional dado que, si ha sido respetada, como es
debido, la condición de idoneidad que exige esta cláusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable
pensar que el propio Estado estará interesado en continuar teniendo a su disposición un agente salvo que, si de
su conducta se trata, medien razones justificadas de cese". Estas últimas reflexiones nos servirán de puente
para abordar, a posteriori, el análisis de las categorías existentes dentro del empleo público y de los requisitos
para acceder a la tutela mentada.

Aunque desde otra perspectiva jurídica, Agustín Gordillo agrega que el precepto legal que consagra el derecho
a una estabilidad absoluta en el empleo y a una carrera administrativa, aparece como una norma de naturaleza
plenamente operativa y rige, por tanto, aún ante orfandad reglamentaria (1). En idéntico sentido se ha
expresado la doctrina del Alto Tribunal, al precisar que las condiciones requeridas para poder interpretar que una
norma constitucional es operativa "aparecen cumplidas respecto del art. 14 "nuevo" de la Constitución Nacional
en la parte que imperativamente establece que las leyes asegurarán la "estabilidad del empleado público". Ello,
pues en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es, así,
susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativo" (in re "García Raíz, H. y otros c/
Provincia de Santa Fe", del 3/05/65).

Empero, la circunstancia de que tal dispositivo logre alcanzar plenos efectos per se en modo alguno importa la
constitución de una garantía de carácter absoluto, en tanto -huelga decir- todos los derechos deben ser
ejercidos según las leyes que, razonablemente, los reglamenten. En el contenido, alcance y matices de dicha
"razonabilidad" reside el quid del debate.

I.B) El Estado como empleador.

Sin perjuicio de la creciente "laboralización" que la relación de empleo público ha desarrollado a partir del último
tercio del siglo XX, proceso que -a la sazón- ha surtido sus efectos más resonantes en el reconocimiento de la
existencia de intereses colectivos por parte de los trabajadores y -a partir de ello- del derecho a sindicarse en su
defensa, no puede soslayarse la ostensible diferencia primigenia que separa ambos regímenes: el Estado,
ejerciendo su faz patronal, no es igual a un empleador de carácter privado.

Con atino, Ackerman explica que el esencial distingo radica en que el Estado, además de y antes aún que un
empleador, es la autoridad pública y el custodio del interés general; son, por tanto, sus características
inherentes las que condicionan al sistema de relaciones laborales en el ámbito público y ocasionan que su
proceder no sea igual al de un patrón del sector privado (2). Dentro de sus rasgos característicos, podemos
ejemplificar:

1) Ostentación formal del poder, que decanta -a su vez- en la especificidad de la administración pública, y que
se manifiesta de manera bifronte:

a) Relación de supremacía del Estado respecto de los funcionarios y aun de sus entidades sindicales;

b) Rol del Estado como empleador modelo.

2) Extensión y fragmentación de la administración pública, circunstancia que produce una continua tensión entre
centralización y descentralización. Esta particularidad replica sus efectos, como veremos a posteriori, tanto en lo
atinente a la clasificación de los empleados públicos como acerca del radio subjetivo que abarca la garantía
constitucional de estabilidad.

3) Su actividad principal tiene que ver con la atención y protección del interés general, y no tiene fines de lucro.

4) Suele estar rígidamente reglado en sus burocráticos procedimientos, facultades y controles.

Las singularidades reseñadas producen consecuencias, asimismo, en los engorrosos cauces que debe
transitarse para la adopción de decisiones, puesto que generalmente exigen la intervención simultánea de varios
órganos administrativos, y también en las fuertes limitaciones que las condicionan, derivadas de los
lineamientos adoptados en materia de política socioeconómica. Acaso la estructuración del modelo sindical, la
negociación colectiva y el tratamiento de conflictos de igual índole, sean los cuadrantes laborales más
mancillados por dichas particulares aristas.

I.C) Definición de empleado público.

Descripto uno de los actores del vínculo, si no el más determinante, cabe abordar la conceptualización del
sujeto sobre el que colocaremos el enfoque el resto de la obra: el empleado público.

Balbín describe al agente público como las "personas físicas de que se vale el Estado para el cumplimiento de
sus fines", agregando que, como consecuencia natural de ello, las conductas que aquéllos efectúen en el marco
de sus funciones constituirán -nada menos que- actuaciones del propio Estado (3).

Aun partiendo de esa magra definición, aparece menester subrayar la existencia de una zona gris, tanto en la
doctrina como en la jurisprudencia, con relación a los trabajadores que no dependen inmediatamente del
Estado, sino que se hallan bajo la órbita de sus entes descentralizados o -incluso- de las sociedades con
participación estatal mayoritaria, y en si corresponde considerarlos insertos en la categoría de "empleados
públicos" o no. Dentro de esa dicotomía, el sector más restrictivo -que halla basamento en la doctrina sentada
por el Alto Tribunal por intermedio de los precedentes "Etcheverry", "Zacarías" y "Deutsch", entre otros- descarta
la inclusión, en el abrigo tutelar de la estabilidad absoluta, de los trabajadores que se desempeñan en
actividades que no hacen a las funciones esenciales y propias de la administración pública (a modo de ejemplo,
podemos señalar a los trabajadores del Instituto Geográfico Militar - actividad que fue tratada en el caso
"Bolardi"), así como también de quienes son dependientes de entes autárquicos.

Adscribimos, sin embargo, a quienes propugnan una corriente más amplia, abarcativa de todos aquellos
trabajadores cuyo empleador sea el Estado, en cualquiera de sus facetas, única tesis hermenéutica que
armoniza con los términos y -especialmente- finalidad del art. 14 bis aludido ut supra. Y ello pues, tal como
sostiene Cafferata (4), sostener una postura contraria importaría vaciar de contenido la pauta protectoria que
emana del precepto constitucional citado en los innumerables supuestos en los que el Estado transfiere parte de
las actividades y/o funciones que le son inherentes a entes descentralizados o incluso sociedades, con la
notoria conveniencia organizacional que ello puede comportar.

Ahora bien, ¿cuál es, en cambio, la situación del funcionario público? La doctrina clásica ha desechado, desde
antiguo, el establecimiento de criterios relativos a la percepción de haberes remuneratorios y a la jerarquía
administrativa para diferenciarlos del empleado público, ciñendo su perspectiva al siguiente postulado: "el
funcionario decide, representa la voluntad del Estado, mientras que el empleado ejecuta, realiza
comportamientos materiales para cumplir las decisiones de los funcionarios"(5).

Gordillo, por su parte, objetó severamente la pauta adoptada. Desde una óptica eminentemente conceptual y
filosófica, sostuvo que resultaría inconcebible considerar que existan empleados públicos cuya función exclusiva
y absoluta radique en la de ejecutar, esto es, realizar una operación material pura. En similar tesitura, señaló
que siquiera el Presidente de la Nación desempeña sus funciones únicamente a través de la emisión de órdenes
o toma de decisiones, en tanto también aquél despliega conductas prácticas meramente ejecutorias. Como
corolario lógico de ese razonamiento, un trabajador con la categoría de ordenanza podría ser considerado
funcionario, y un Ministro podría ser catalogado como empleado público, absurdo que coloca al desnudo la
absoluta futilidad práctica de la discusión, por carecer de proyección jurídica alguna.

Disentimos, empero, de la opinión plasmada por dicho autos, cuanto menos en lo tocante a la trascendencia del
debate, puesto que las facultades e incluso designios del funcionario público entran en franca pugna con la
etiología misma de la garantía de estabilidad plena: los avatares de la vida política. En efecto, el nombramiento
y gestión de los funcionarios públicos guardan una inescindible relación con la representación del estado y con
la ejecución de las políticas estatales que procure imprimir el partido electo, de lo que se sigue que su
naturaleza resulta -por tanto- inherente al derecho constitucional (6).

II) Régimen legal positivo.

Como se ha anticipado previamente, la potestad de reglamentación del derecho a la estabilidad del empleado
público y demás vicisitudes propias de dicha actividad, constituyen unas de las tantas materias sobre las cuales
las provincias conservan su entera autonomía (art. 121 de la C.N.). Al respecto, Agüero Pinero explica que los
distintos estatutos que regulan en los estratos nacional, provincial y municipal aquellos derechos, deberes y
prohibiciones de los agentes públicos, prevén cada uno de sus ámbitos disposiciones disímiles -e incluso, en
ocasiones, incompatibles- respecto a los parámetros de delimitación personal de la estabilidad (7).

Como es evidente, la inconmensurable magnitud de dicho abanico legal imposibilita efectuar un acabado
desarrollo de tales disposiciones a través de una obra como la presente. En función de ello, circunscribiremos el
examen a la evolución normativa concretada a nivel nacional, reseñando, asimismo, únicamente los
instrumentos que han alcanzado mayor repercusión jurídico-social.

-Decreto Ley N° 6666 del 17 de junio de 1957.

Por intermedio de decreto, se aprobó el Estatuto para el Personal Civil de la Administración Pública,
reglamentado posteriormente a través del Dec. N° 1471 del 10 de febrero de 1958. Dicho Estatuto, además de
proteger el derecho a la estabilidad del empleado público, adoptó el sistema escalafonado o "de carrera" para
estructurar el servicio civil (regulado, a su vez, por el Escalafón para el Personal Civil de la Administración
Pública Nacional, aprobado mediante Dec. N° 9630, del 7 de noviembre de 1958).

-Ley N° 22.140 del 18 de enero de 1980 - Régimen Jurídico Básico de la Función Pública.

Sancionado durante la última dictadura cívico-militar, reemplazó el régimen creado por el Dec. Ley 6666/57. La
ley concebía a la estabilidad como un derecho del personal inalterable a conservar tanto el empleo, como el
nivel escalafonario alcanzado y asimismo la permanencia en la zona donde desempeñe sus funciones, siempre
que las necesidades del servicio brindado lo viabilicen. Dicha estabilidad únicamente se perdía a mérito de las
causales establecidas taxativamente en la norma, dentro de las cuales luce contemplada la situación de
disponibilidad en los supuestos en los que se produzcan reestructuraciones que importen la supresión de los
organismos o dependencias y de cargos y funciones.

-Ley N° 25.164 del 15 de septiembre de 1999 - Ley Marco de la Regulación del Empleo Público Nacional.
En contraposición con la norma precedente, la ley 25.164 no se limitó a bosquejar apenas algunos aspectos de
la garantía de estabilidad, sino que abordó su regulación a fondo. De conformidad con dicho régimen, para
adquirir la estabilidad resultaba imprescindible transitar con éxito un período de prueba de doce meses, durante
los cuales el trabajador debía sortear con éxito las evaluaciones del caso, que incluían -entre otros- la emisión
de un certificado de aptitud psicofísica. Satisfechos esos requisitos, la administración contaba con un plazo de
treinta días para dictar un acto ratificando la designación del agente. En el supuesto de que el mentado lapso
venza sin pronunciamiento alguno por parte de la administración, el silencio debía interpretarse como una
aquiescencia a la incorporación permanente del trabajador, comenzando a regir la garantía desde dicho
momento.

Por otro lado, estableció que la estabilidad comprendía el cargo, el nivel y el grado alcanzado por el agente en
su carrera administrativa, mientras que se remite a lo pactado mediante negociación colectiva para la
implementación de la estabilidad en la función.

Con respecto a la "puesta en disponibilidad" del dependiente, instituto que -huelga decir- reviste singular
gravitación al examinar la real vigencia de la garantía, el régimen legal bajo análisis modifica los parámetros
instituidos por la ley 22.140, especificando taxativamente aquellas causales merced a las que incumbiría colocar
al agente en disponibilidad, así como también los plazos -mínimos y máximos- de la duración de dicha medida,
y el quantum resarcitorio al que le asistiría derecho en caso de desvinculación. También en relación con el tópico
analizado, referencia especial amerita una valiosa técnica implementada por la ley para evitar maniobras
fraudulentas: la prohibición de cubrir cargos suprimidos o eliminados con trabajadores contratados o "de
gabinete", en los casos en que el personal permanente que los desempeñaba fuese puesto en situación de
disponibilidad.

Asimismo, el régimen disciplinario establecido en dicha normativa habilitó el control y participación activa de las
asociaciones de trabajados en los sumarios administrativos labrados y en la aplicación de medidas
sancionatorias, modalidad que -naturalmente- propicia el debido proceso y un adecuado ejercicio del derecho de
defensa del empleado acusado. También incorporó una limitación temporal de tres meses para la suspensión
preventiva, vencido el cual deberá reincorporarse al agente en su puesto de labor o en otro equivalente, sin que
pueda introducirse una modificación peyorativa en materia remuneratoria (8).

-Ley N°24.185 - Convenios Colectivos para Trabajadores del Estado.

La originaria exclusión del empleo público del régimen estructurado por la ley 14.250 impulsó, inicialmente, el
dictado de normas excepcionales de inclusión (9), las que a posteriori fueron sucedidas, a partir de la ratificación
del Convenio n°154 de la OIT, por la sanción de ley marco de la negociación colectiva entre la Administración
Pública Nacional y sus trabajadores.

III) Categorización de los empleados públicos.

Sin perjuicio de memorar que, como se destacó ut supra, los estados municipales y provinciales conservan su
competencia originaria para estipular -entre otros- cuáles serán los agentes públicos abarcados por la garantía
de estabilidad, puede avizorarse una clasificación común a los tres estratos:

-Personal de planta permanente:

Categoría característica del empleo público. Se encontrarán abarcados por ella los empleados contratados por
la administración con el propósito de satisfacer necesidades permanentes. Al presente, no existe disidencia en
cuanto a que los trabajadores de esta condición gozan, por excelencia, no sólo del derecho a la estabilidad en el
empleo sino también al progreso en la carrera administrativa.

Habitualmente, suelen constituir requisitos para el ingreso a planta permanente: a) ser argentino nativo o por
opción o naturalizado con cierto tiempo de antigüedad en el ejercicio de la ciudadanía (exigencia relativizada
jurisprudencialmente con sustento en la doctrina sentada por el Máximo Tribunal in re "Calvo y Pesini",
"Gottschau" y, recientemente, en "Pérez Ortega"); b) sortear con éxito múltiples exámenes de aptitud psicofísica;
c) poseer determinado grado de formación académica; d) idoneidad para la función o cargo, acreditada
mediante criterios de selección establecidos por la reglamentación para cada caso en concreto. Aparece
imperioso agregar, asimismo, la existencia de un acto administrativo específico de designación, requerimiento
externo que será desarrollado a posteriori.

2) Personal "contratado" - transitorio - no permanente.

Resulta acertado definir a los "contratados" como aquellos trabajadores que celebran un acuerdo con el Estado,
concertando la realización, a favor de éste, de una tarea personal e insustituible, durante un lapso temporal
determinado. Esta prestación, contemplada legislativamente como una verdadera excepción (v.gr., en el ámbito
nacional, el art. 9° de la ley marco), debe versar sobre labores que no puedan ser cubiertos por el personal de
planta permanente, dado su carácter meramente transitorio y/o su elevado nivel de especialización.

Este particular tipo de contratación se encuentra excluido del régimen de estabilidad característico del empleo
público, en la medida que: 1) no reúne los requisitos de forma exigidos por el régimen, ni tampoco aquellos
recaudos de fondo que eventualmente podrían legitimar una contratación de carácter permanente, 2) no está
precedida del acto expreso que podría llevar a una posterior inclusión en el régimen de planta permanente.

Nuevamente, coincidimos con Cafferata en cuanto asevera que la figura del empleado público contratado tolera
todo reproche constitucional que pueda achacársele. Y ello, pues resulta lógico que la administración pública
requiera los servicios de una persona por tiempo determinado si el requerimiento objetivo a satisfacer reviste la
cualidad de ser meramente estacional, circunstancia que asimismo no es otra cosa que la razonable
reglamentación del derecho consagrado en el art. 14 bis de la Carta Magna, en los términos del art. 28 de
idéntico cuerpo legal.

Ello no importa desconocer que múltiples sectores de la administración han desvirtuado esta figura en la
práctica, en flagrante desmedro del principio de empleador modelo que debiera caracterizar al Estado en su
función patronal. Tal irregularidad se ha consumado, principalmente, por intermedio de la renovación
indiscriminada de contratos, aplicados -asimismo- a tareas que, en verdad, resultan imprescindibles para el
correcto funcionamiento de la administración, y que por ende lucen propias de trabajadores de carácter
permanente. Dicha práctica, amén de cercenar el derecho a la estabilidad del empleado, instala un escenario de
implícita pero constante coacción, en virtud del cual el agente se verá obligado a obedecer -casi servilmente- al
jefe de turno, so pena de arriesgarse a que el ciclo de incesante renovación del vínculo, llegue a su fin. Luce
ilustrativo, en este sentido, el voto emitido en minoría por el Dr. Petracchi en la causa "Molinas", mediante el
cual expresó, producto del más común de los sentidos, que "no cabe esperar que, quien depende de la voluntad
de otro para permanecer en su cargo, actúe en forma independiente respecto de este último".

Finalmente, no aparece ocioso destacar que esta metodología desvirtuadora también permite, además de
exponenciar los costos y riesgos laborales del Estado, multiplicar a los beneficiarios del empleo público, factor
utilizado desde antaño como moneda de cambio apta para saldar deudas políticas y/o hacer proselitismo, aún a
costa de la eficacia de la administración.

IV) Reseña jurisprudencial desde los inicios hasta el presente:

A continuación, realizaremos un breve racconto, ordenado cronológicamente, sobre la evolución jurisprudencial
del Alto Triunal sobre la materia. Adelantamos, ante todo, que la gran mayoría de los reclamos judiciales versan
acerca de la falta de renovación de contratos, mientras que únicamente un ínfimo porcentaje corresponden a
pretensiones entabladas en procura del restablecimiento del agente en su puesto de trabajo; es decir, a fin de
peticionar jurisdiccionalmente la plena observancia de la garantía constitucional de estabilidad.

-"Deutsch c/ / M.C.B.A"(10): consolidando la doctrina anticipada en precedentes similares (11), el Alto Tribunal
consideró que, en los supuestos en los que el Estado contrata los servicios de personas con el objeto de
satisfacer funciones no previstas en el cuadro de la administración ni en el presupuesto, corresponde la
aplicación del derecho común. Y agregó, en el aspecto más resonante del pronunciamiento, que la mera
circunstancia de que en la redacción de los contratos se haya omitido consignar expresamente la sujeción del
vínculo a un convenio propio del derecho laboral (cfr. art. 2 de la LCT) no significa per se que deban aplicarse
las normas del derecho público, máxime cuando de los términos pactados resultare que el sujeto era excluido de
los beneficios sociales y previsionales de que gozan los agentes de la administración.

-"Rieffolo Basilotta"(12): al resolver la cuestión, la Corte sostuvo que "El mero transcurso del tiempo y el
sobrepasar los 12 meses en funciones, lapso requerido por la ley para que el personal permanente adquiera
estabilidad, no puede trastocar de por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente no
permanente y no ha sido transferido a la otra categoría por acto expreso de la Administración ... Una conclusión
así llevaría a la autoridad administrativa a tener que interrumpir en todos los casos el vínculo con el personal no
permanente antes de que transcurran los 12 meses, so pena de que -en caso contrario- los agentes quedaran
incorporados automáticamente al cuerpo permanente". Si bien se inclinó por el rechazo de la acción entablada,
el aporte sustancial del decisorio resulta aquel el argumento vertido por el Procurador en su dictamen, a partir
del cual es dable inferir -a contrario sensu- que si un agente laboró durante un tiempo suficientemente
prolongado en situación de inestabilidad, eejcutando funciones administrativas comunes, sólo cabe concluir que
nos encontramos frente a un típico caso de desviación de poder al objeto de burlar la garantía de estabilidad del
empleado público consagrada por el art. 14 bis.

-"Zacarías c/ C.N.A.S."(13): reiterando la doctrina anterior, en esta oportunidad la Corte revocó un

pronunciamiento de la Sala III de la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, a través del cual se
había considerado que la relación laboral resultaba incluida en el ámbito de aplicación de la ley 22.140
(antecesora de la ley marco). En lo que aquí aparece relevante destacar, el Máximo Tribunal se inclinó por la
decisión adoptada en virtud de entender que la suscripción de sucesivos contratos que, amén de excluir a
dichos trabajadores del ámbito de "empleados permanentes" de la entidad demandada, reconocía derechos de
índole laboral (licencias ordinarias y extraordinarias, sueldo anual complementario y asignaciones familiares,
entre otros), acompañado de la verificación de las notas de subordinación técnica, jurídica y económica, pudo
haber constituido en sí misma una de las diversas formas de incluir a los dependientes en el régimen de la LCT.

-"Bolardi c/ E.M.G.E. Instituto Geográfico Militar"(14): en un razonamiento similar al esbozado en el precedente

anterior, la Corte continuó profundizando un criterio vinculado con el principio de realidad y ponderó que, por
sobre lo dispuesto en las normas administrativas, la determinación de la verdadera naturaleza de la prestación
brindada por el actor demanda el examen de la legislación que rige la relación y la conducta desarrollada por las
partes durante el desarrollo del vínculo. Ello, pues, de ambos extremos puede emanar, en el caso concreto, el
carácter del empleo y asimismo si aquél, pese a haberse originado inicialmente con el objeto de satisfacer
exigencias temporales, a la postre adquirió permanencia. Bajo tal óptica, luego de ponderar las circunstancias
acreditadas en la causa el Tribunal concluyó que las tareas que realizaba Bolardi carecían de la transitoriedad
que habilitaba tal excepcional régimen de contratación, en la medida que se habían prolongado por más de
veintiún años. De los segmentos del fallo, creemos oportuno destacar especialmente la afirmación deslizada por
la Corte en el sentido de que "no parece admisible que sea la propia administración quien invoque prerrogativas
que la ley le ha otorgado con carácter excepcional, cuando con anterioridad y a pesar de contar con servicios
jurídicos de asesoramiento permanente, recurrió a sistemas de contratación no compatibles con su propia
reglamentación".

-"Gil c/ Universidad Tecnológica Nacional"(15): pese a los lineamientos reseñados precedentemente, el Máximo
Tribunal comenzó a volver sobre sus pasos, al considerar inaplicable la doctrina vertida in re "Deutsch"al caso
de un trabajador que poseía una jornada de trabajo prefijada y a quien su empleadora efectuaba contribuciones
jubilatorias a la Caja del Estado, por entender que la celebración y renovación de contratos a plazo no traducía
la presencia del acto expreso de inclusión exigido por el art. 2° del cuerpo legal citado. Sin perjuicio de ello, en
este caso la Corte, remitiéndose a otros precedentes, también agregó ciertas consideraciones de tamaña
relevancia en la materia, y que luego serían retomadas en decisorios posteriores: a) "El mero transcurso del
tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses, no pueden trastocar de por sí la
situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por
acto expreso de la administración..." (el subrayado nos pertenece), b) "...la mayor o menor conveniencia de
recurrir a la contratación del actor; así como la de poner fin al contrato, constituye una decisión de política
administrativa no revisable en sede judicial por estar limitado el control jurisdiccional de los actos administrativos
a los aspectos vinculados con su legitimidad...", c) "...la aceptación de los contratos y sus pertinentes prórrogas,
presididos por un régimen de inestabilidad, veda al actor reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en
el empleo, dado que, de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos...".

-"Galiano c/ B.N.D."(16): con relación al pronunciamiento mentado, únicamente destacaremos -por novedoso- la
manifestación del Tribunal en el sentido de que el eventual carácter perenne de las tareas asignadas a quien fue
designado como agente transitorio, carece de gravitación suficiente para suprimir el título que le dio origen a su
nombramiento, el cual asimismo, por estar sujeto a plazo, fenece de pleno derecho cuando aquél expira.

De estos dos últimos fallos, calificables como doctrina vigente del Tribunal Federal, resulta forzoso subrayar,
dada su ostensible incompatibilidad con el principio de prevalencia de la verdad jurídica material (incluso por
sobre las formalidades o nomen iuris asignados, en la medida que aparezcan como un mero ropaje de la real
naturaleza de vinculación) el criterio sentado en el sentido de que el eventual desempeño de labores de índole
permanente no constituye un indicador determinante a los fines de definir el carácter del vínculo bajo examen.

Al respecto, adherimos en un todo a la conceptualización brindada por De la Fuente, en cuanto señala que la
pauta hermenéutica desarrollada por la Corte importa -lisa y llanamente- afirmar que las partes pueden convenir
válidamente apartarse de lo dispuesto por una norma imperativa que -so riesgo de resultar reiterativos- prohíbe
de modo expreso que la contratación de agentes transitorios en el ámbito público recaiga sobre tareas
permanentes (17). Criterio éste que, a la sazón, no hace más que convalidar tácitamente la aplicación de
subterfugios por parte de la administración estatal y de los administradores de turno, en detrimento no sólo del
trabajador público sino también del administrado.

A modo de colofón de la reseña desplegada, coincidimos con los conceptos vertidos en "Bolardi", "Rieffolo
Basilotta" y en el pronunciamiento de segunda instancia de "Zacarías", en la inteligencia de que, ante relaciones
de pronunciada subordinación como la que caracteriza al empleo estatal, para brindar una solución justa
aparece imprescindible privilegiar la realidad material por sobre las formas jurídicas que procuran recubrirla. De
lo contrario, los operadores jurídicos nos limitaremos a navegar en un sistema meramente formalista, alejado de
la plataforma fáctica que convoca su intervención y -por ende- de la consecución de soluciones a las
problemáticas que la atosigan.
3) Figuras no laborales- fraude laboral.

Por último, es dable incluir también los casos en los que la administración recurre ilegítimamente a figuras
contractuales características del derecho privado (p. ej. locación de servicios, facturación de honorarios), en
procura de disfrazar vínculos que, en verdad, exclaman subordinación. Dicha práctica, sin hesitación, constituye
la más perjudicial para el trabajador, en la medida que -como es sabido- lo excluye de todo cobijo de las normas
laborales y del sistema de seguridad social V) El alegado "consentimiento voluntario a un régimen jurídico" - La
ficción legal.

Centrando el análisis en las consideraciones efectuadas por la Corte en "Gil" y "Galiano", parecería subyacer
que los reproches que ameritan ciertas irregulares situaciones de trabajadores contratados podrían
"convalidarse" en el hipotético de que el dependiente involucrado prestara su consentimiento, expreso o tácito,
ante tal realidad. De ser correcta la exégesis a la que se arriba, causaría perplejidad la virtualidad otorgada a la
alegada aquiescencia que prestaría un trabajador dependiente a un determinado régimen legal; esto es, un
trabajador hiposuficiente respecto de la contraparte del vínculo, disparidad en la ostentación de poder que
demanda una respuesta tuitiva por parte del ordenamiento jurídico. Circunstancia que, reiteramos, se ve
robustecida merced a las singulares características del Estado empleador.

A partir de ello, mal podría pretender esgrimirse la doctrina de los actos propios en contra del empleado público,
con similar vigor que en otros vínculos jurídicos de disímil talante, en la medida que aquél -al igual que cualquier
otro trabajador- probablemente carezca de alternativa más que tolerar la transgresión de sus derechos a cambio
de no perder su fuente de ingresos económicos.

Sin embargo, tal como lo expone Cafferata, a juzgar por los precedentes desde "Filgueira de Álvarez"(18) en
adelante, pareciera que el trabajador que ingresa a prestar tareas en el ámbito de la administración pública
constituye una especie de "superhombre", y no se encuentra en esa situación de inferioridad respecto de su
empleador sino que posee idéntica fuerza de negociación que el propio Estado argentino, y que por ese motivo
a él sí le resulta enteramente aplicable la doctrina conocida bajo la alocución latina "venire contra factum
proprium non valet". Cuadra reflexionar, en tales condiciones, si ese dispar tratamiento no vulnera la garantía de
igualdad consagrada por el art. 16 de la Constitución Nacional.

Al respecto, el autor citado recoge el iluminado voto emitido por Highton de Nolasco en la causa "Bonino"(19),
cuando aún se desempeñaba como vocal de la Sala F de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, de una
inconmensurable riqueza y claridad conceptual. Expresó, sobre el tópico aludido, que resulta "palmario que en
principio, no se puede aplicar la doctrina de los propios actos a un trabajador al que se lo somete a un régimen
jurídico, por el sólo hecho de no haber cuestionado desde el origen el sistema... Es decir, si bien en lugar de
ingresar por nombramiento, el actor comenzó sus tareas bajo contrato, se trata de un contrato que se suscribe
por adhesión, absolutamente ajeno a la autonomía de la voluntad del operario". En efecto, "Aún cuando no sea
estrictamente aplicable al caso la normativa sobre contrato de trabajo, hay ciertos principios generales -legales y
constitucionales- que no pueden ser obviados; menos por el Estado que... debe garantizarlos. Ciertamente el
orden público laboral obtiene normas imperativas e impide determinados actos o conductas, restándoles validez,
o establece situaciones que pueden ser solamente alteradas en beneficio del trabajador. La naturaleza
imperativa del derecho laboral lo distingue del derecho privado y lo integra en un orden público, siendo
explicable tal característica en función de la naturaleza misma de las relaciones económicas que exigen una
regulación inderogable, mínima, acorde con el concepto de los derechos sociales del individuo. La
jurisprudencia ha dicho que la finalidad del orden público es la de corregir abusos de derecho y evitar injusticias
en la organización social, y que para ello se establecen normas de aplicación obligatoria e independientes de la
voluntad de las partes, a la cual incluso sustituyen.". "El criterio se basa en que se trata de una relación
originariamente de carácter privado, más las características económicas y educativas de las partes conforman
un elemento de instauración de determinadas políticas dentro del Estado moderno. No puede meramente
predicarse la igualdad ante la ley como un mero formalismo, sino que debe lograrse un equilibrio diferente para
que ésta sea una realidad ejercitable. Es decir que cuando se trata de una relación empleado- empleador hay
límites a la autonomía de la voluntad, dispuestos en miras del interés general. De ahí que existan derechos
irrenunciables, lo cual impide que el empleador fije las condiciones de trabajo aprovechando la desigualdad
económica y cultural que existe con el trabajador".

Frente a ello, consideró que "Es de toda evidencia que no puede pasarse por alto que no se trata ... de una
relación contractual privada sino de derecho administrativo. Mas, si el Estado no puede permanecer indiferente
ante la renuncia de derechos que ha reconocido expresamente a favor de los trabajadores, teniendo en cuenta
circunstancias de carácter social y económico, ni la naturaleza imperativa del derecho laboral que lo distingue
del privado, tiene consistencia la queja del apelante según la cual tampoco pueden obviarse todos los principios
por ser el Estado el contratante, ni puede incurrirse en fraude laboral a través de la evasión de disposiciones
básicas".

VI) El empleado público de planta permanente - Estabilidad propia.

Luego de desarrollar - y criticar - la precaria situación que padecen, incluso al día de hoy, los empleados
contratados, corresponde abocarnos plenamente al tratamiento de la figura pura del empleo estatal: el
trabajador de planta permanente.

Al examinar los distintos aspectos que involucra la estabilidad del empleado de planta permanente, la Corte
Suprema se expidió primigeniamente en el siguiente sentido (20):

-"Enrique c/ Provincia de Santa Fe (21)": el derecho constitucional a la estabilidad en el empleo público no

reviste carácter absoluto, sino que -por el contrario- es susceptible de reglamentación legal, la que es
constitucionalmente inobjetable en tanto sea razonable. La garantía del art. 14 bis, a su vez, se satisface con el
reconocimiento de una indemnización por los eventuales perjuicios derivados de una cesantía discrecional.

En su voto minoritario, Boffi Boggero expresó que la Constitución debe ser considerada como un todo coherente
e integral, por lo que las facultades contenidas en los incs. 1º y 10º del art. 86 (actual 99) han de ser
armonizadas con el respeto de la garantía reconocida en el art. 14 bis. Asimismo, sostuvo que el derecho del
empleado lo es a su reincorporación por haber sido víctima de una injusta cesantía, mientras que el derecho
indemnizatorio es concedido en grado de opción al sujeto pasivo de la ilicitud.

También en disidencia, Aberastury y Zavala Rodríguez consideraron que, de no haber procurado el

constituyente establecer la garantía de estabilidad en sentido propio, estándar que excluye -naturalmente- la
cesantía sin causa justificada ni debido proceso, hubiese bastado con la institución de la protección genérica al
trabajo en sus diversas formas.

El Tribunal Federal ratificó su postura, en un sentido harto similar, al resolver las causas "García Rapul (22)" y
"Mascaglia (23)". Destacamos, con todo, que mediante este último pronunciamiento añadió que compete al
Estado la carga de acreditar, en forma fehacientemente, la razonabilidad de la medida que pone fin al vínculo
laboral.

-"Sherb (24)", "Tornese (25)" y "Salandría (26)": con motivo de las leyes de prescindibilidad, el Tribunal sostuvo
que "...resulta inobjetable la facultad de la administración pública para prescindir del personal que considere
oportuno, en tanto le reconozca la indemnización suficiente, siendo irrelevante examinar las causas que
pudieron inducir a las autoridades administrativas" a excluir al agente, y asimismo que "La estabilidad del
empleado público no importa un derecho absoluto a la permanencia en la función pública, sino el derecho a una
equitativa indemnización cuando, por razones que son de su exclusiva incumbencia, el Poder Legislativo decide
suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo resuelve remover a un empleado sin culpa de este último". Con relación
a la estabilidad expresó mayores precisiones, algunas de ellas en franca contradicción con pronunciamientos
anteriores, al afirmar que el régimen resarcitorio específico de la prescindibilidad y de la indemnización por
despido arbitrario revisten naturaleza jurídica distinta, y que sustituir uno por el otro obligaría al Estado a
indemnizar al personal dado de baja de igual manera que como hubiera debido hacerlo en el caso de despido
arbitrario.

-"Madorrán c/ Administración Nacional de Aduanas"(27):

En el precedente que marcó un hito histórico sobre la materia, la Corte confirmó la sentencia dictada por la Sala
VI de la Excma. Cámara Nacional del Trabajo, estableciendo que la estabilidad del empleado público
preceptuada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional es -y no puede ser otra que- la llamada estabilidad
propia.

En el caso, la actora había ingresado a trabajar en 1970 como empleada de planta permanente y se desempeñó
en tal condición sin solución de continuidad hasta noviembre de 1996, oportunidad en la que fue desvinculada
por la administración mediante la genérica invocación de "incumplimiento de determinados deberes". La relación
de la actora con la administración estaba regida por un Convenio Colectivo de Trabajo que remitía al Régimen
de Contrato de Trabajo privado. Al resolver la cuestión, la Sala interviniente consideró que esta normativa
resultaba incompatible con el precepto constitucional, por lo que la actora no pudo ser válidamente segregada
de su empleo sin invocación de una causa justificada y razonable. A partir de ello, y previa declaración de
inconstitucionalidad del art. 7 del C.C.T. n°56/92 "E", el Tribunal ordenó a la Administración Nacional de Aduanas
que reincorpore a la actora y le abone los salarios caídos desde el 27/11/1996 (fecha de promoción de la
demanda), hasta su efectiva reincorporación o -en el hipotético no concretarse aquélla- hasta el momento de su
jubilación (28).

Mediante su voto, que luego conformó mayoría, De la Fuente estableció tres premisas básicas para resolver la
causa:

a) "la estabilidad consagrada por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de los empleados
públicos (nacionales, provinciales y municipales), es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad de la
cesantía y la reincorporación forzosa del empleado) tal como ha sido reglamentada por los sucesivos estatutos
de la función pública dictados por el Estado Nacional (DL 6666/57, L. 22140 y la vigente L. 25164);

b) "como lo ha reconocido la Corte Suprema, tal garantía constitucional -estabilidad absoluta- tiene plena
vigencia operativa, aun cuando no exista norma alguna que la reglamente;

c) "los empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el derecho
laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios e inconstitucionales las leyes que dispongan que a
aquéllos se aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los
estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis).".

Dicha decisión fue objetada por la demandada, mas el recurso no lograría favorable andamiento en la instancia
extraordinaria. El voto de la mayoría, preliminarmente delimitó el quid de la controversia a "establecer si la
norma que somete a la actora a un régimen privado, resulta compatible o no con la estabilidad del empleado
público que prescribe el art. 14 bis de la Constitución Nacional". Seguidamente, y con basamento en los
fundamentos vertidos en la Convención Constituyente del año 1957 (transcriptos supra), el Alto Tribunal arribó a
la conclusión de que el art. 14 bis distingue claramente dos situaciones: la del trabajador privado, a quien se
considera protegido a través del abono de una indemnización tarifada, y la del empleado público, a quien se
reconoce la estabilidad plena en su empleo. En este sentido, se sostuvo que enarbolar una exégesis distinta
conduciría a quebrantar elementales pautas de hermenéutica normativa, lo que -a su vez- decantaría en concluir
que la Constitución Nacional, "nada menos que en la formulación de derechos fundamentales, ha incurrido en
un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extrañas a la sinonimia en enunciados
superfluos por repetitivos".

Agregó, a posteriori, que dicha estabilidad "concuerda con el art. 16 de la Constitución Nacional dado que, si ha
sido respetada como es debido, la condición de idoneidad que exige esta cláusula para la admisibilidad en los
empleos, es razonable pensar que el propio Estado estará interesado en continuar teniendo a su disposición a
un agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese", y relacionó este derecho
con lo preceptuado en los pactos internacionales, haciendo hincapié en que los derechos fundamentales, "la
dignidad, atributo inherente a toda persona, además de centro sobre el que gira la organización de los derechos
fundamentales de nuestro orden constitucional y del orden internacional inserto en este...", están reconocidos
por la Constitución Nacional con la incorporación de estos con jerarquía superior a las leyes. "...La reinstalación
prevista en el art. 14 bis para el sub lite, guarda singular coherencia con los principios que rigen a las instancias
jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos, tendientes a la plena reparación de los daños
irrogados por violaciones de aquellos reprochables a los Estados".

Recordó, ahora bien, que la estabilidad -como todo derecho reconocido por la Constitución Nacional- es relativa,
"no comprende, sin más, todo supuesto de separación del agente de su cargo. De no ser así, debería
entenderse que el art. 14 bis protege incluso a los agentes que fueran objeto de dicha medida por causas
razonables y justificadas de incumplimiento de sus deberes, conclusión sin duda insostenible.... La norma, en
suma, hace acepción de situaciones y circunstancias que el intérprete deberá desentrañar en cada caso, y
sobre las cuales no corresponde que esta Corte se pronuncie pues como órgano jurisdiccional su cometido debe
circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante sus estrados". Pero dejó asentado, a diferencia de
anteriores precedentes, que dicha garantía tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la
reglamente, enfatizando en que la Carta Magna es ley suprema y que todo acto que se le oponga resulta
inválido, cualquiera sea la fuente jurídica de la que provenga; inclusive, naturalmente, normas producto de la
autonomía colectiva.

Como decantación de las consideraciones expuestas, resolvió declarar, en el caso concreto bajo análisis,"...nulo
e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E" ..., por impedir que el art. 14 bis produzca los
mencionados efectos, y condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora, dando así
operatividad a esta última norma".

En lo atinente al voto emitido por Highton de Nolasco y Maqueda, en forma conjunta, estimamos pertinente
resaltar lo afirmado por los cortesanos en el sentido de que "al consagrar la estabilidad impropia (el CCT) altera
en el caso concreto la sustancia del régimen de estabilidad propia... y, de este modo, lo desnaturaliza", y
asimismo que dicho modo de resolver no resulta aplicable , sin más, a todos los empleados de la
Administración, puesto que la solución de cada caso halla condicionamiento en virtud de la naturaleza de la
vinculación concreta del empleado con la administración y requiere, por ende, el examen de la forma de
incorporación del agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las partes durante la
vinculación.

-"Ramos c/ Estado Nacional"(29):

En el caso, la Corte Suprema se pronunció acerca de la situación de los empleados contratados. El actor se
había desempeñado en la Armada Argentina durante veintiún años, desarrollando tareas de investigación, y a
través de contratos renovados periódicamente. Tanto en primera como en segunda instancia, el Estado obtuvo
sentencia favorable. El Tribunal Federal revocó esa decisión y condenó al Estado a pagar la indemnización que
surge de la ley 25.164.

Para así decidir, el Tribunal expresó -en su voto mayoritario- que, mientras el Régimen para el Personal de
Investigación y Desarrollo de las Fuerzas Armadas limitaba la renovación de este tipo de contratos por un
máximo de cinco años, el allí demandante se desempeñó bajo ese régimen por veintiún años consecutivos.
Asimismo, las tareas que realizaba carecían de "transitoriedad": era evaluado y calificado en forma anual, se le
reconocía la antigüedad en el empleo y se beneficiaba con los servicios sociales de su empleador, notas
opuestas a las características que deben regir la actividad de los contratados.

A partir de ello, concluyó que la renovación del contrato más allá del término establecido en la reglamentación
creó en el Sr. Ramos una "legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo
14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido arbitrario", lo que a su vez importó una
verdadera desviación de poder por parte del Estado, en tanto a través de este accionar se buscaba "encubrir
una designación permanente bajo la apariencia 3 de un contrato por tiempo determinado", disminuyendo la
responsabilidad estatal.

No obstante lo expuesto, aclaró expresamente que tal expectativa se circunscribe al derecho de obtener una
reparación pecuniaria por el despido arbitrario, pues el mero transcurso del tiempo no convierte el vínculo del
personal contratado en uno con la estabilidad garantizada al empleado público. Ello así, en la medida que no se
pretende alterar el régimen de empleo público previsto por la ley 24.156, que otorga establece un régimen
diferenciado para empleados que ingresen como planta permanente y para aquellas personas contratadas o
designadas como transitorias. En similar sentido, el accionante tampoco podría reclamar que el resarcimiento
sea valuado con arreglo a otro régimen laboral específico, dado que consiste en la reparación de una conducta
estatal ilegítima, de lo que se sigue que debe otorgársele una solución a nivel público y administrativo,
resultando de aplicación el art. 11 de la ley 25.164.

Los doctores Fayt, Maqueda y Zaffaroni, en cambio, discreparon de la conclusión final propuesta. Sostuvieron,
mediante su voto, que los derechos del trabajador tienen raigambre constitucional y están amparados por dicho
cuerpo legal, y que esta garantía comprende -entre otros aspectos- "derecho a trabajar" y el "derecho del
trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo". De tal modo, cuando el Estado contrata
empleados, cualquiera sea su naturaleza, debe garantizar y respetar los derechos humanos laborales de todos
los funcionarios a su servicio, y la vulneración de dicha obligación genera la responsabilidad estatal tanto a nivel
interno como internacional.

En oposición a la mayoría, señalan que la naturaleza jurídica de una institución debe ser definida por los
elementos que la componen, independientemente del nombre que el legislador le atribuya, de lo que se sigue,
en el caso en cuestión, que el vínculo mantenido por Ramos con el Estado revestía carácter permanente, por
evidenciar aristas de tal índole. Lo expuesto no importa que la Norma Fundamental impida al Estado celebrar
contratos por tiempo determinado y para tareas específicas que "excluyan el derecho del trabajador a la
permanencia en el empleo", sino únicamente que, cuando recurra a dicha modalidad extraordinaria de
contratación, los requisitos y circunstancias a las que sean sujetos los trabajadores involucrados deben resultar
"por su objetividad y razonabilidad, una excepción admisible a las reglas del artículo 14 bis".

- "Sánchez c/ Auditoría General de la Nación"(30) (6 de abril de 2010):

Pronunciamiento de la misma fecha que "Ramos". Al resolver el recurso de hecho deducido por la demandada,
el Tribunal Federal estimó que la solución adoptada por el ad quem, al reconocer a Sánchez una la
indemnización propia del derecho del trabajo, no tiene sustento en la prueba producida, a la par que omitió la
consideración las normas específicas que regulan el funcionamiento de la Auditoría General de la Nación.

En ese sentido, señaló que la circunstancia de que Sánchez realizara tareas típicas de la actividad de la A.G.N.
no resulta suficiente, per se, para demostrar la existencia de una desviación de poder a fin de encubrir un
vínculo de empleo permanente mediante la renovación de sucesivos contratos a término. De tal forma, destaca
que las circunstancias de este caso difieren sustancialmente de las discutidas y resueltas en el fallo "Ramos" ya
analizado, en la medida en que en este caso concreto el accionante no logró evidenciar que la A.G.N. haya
empleado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales con propósitos defraudatorios.

En síntesis, la Corte reitera el hecho de que se trata de una relación de derecho público y -en particular-
administrativo, y asimismo que la utilización fraudulenta de modalidades de contratación excepcionales pende
de la plataforma fáctica concreta del caso, extremos de hecho y prueba que requieren un examen particular de
la causa.

-"Cerigliano c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (31)":

Al expedirse sobre el presente, el Tribunal Federal ratificó la ratio decidendi de "Ramos", e incluso extendió su
alcance a "todos los trabajadores" que se encuentran ligados por un vínculo con el Estado en cualquiera de sus
formas de actuación, "ya sea con la Administración Pública Nacional, provincial, municipal" o -como en el caso-
con "la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".

-"Kek c/ Municipalidad de Coronel Du Graty (32)":

En el caso, quince trabajadores prestaban servicios en la Municipalidad de Coronel Du Graty (Provincia del
Chaco) como personal transitorio, desde varios años atrás. Durante la vigencia del vínculo, el Concejo Municipal
sancionó la ordenanza 375/03, por intermedio de la cual dispuso la creación de quince cargos de planta
permanente y resolvió que aquéllos fueran cubiertos por los agentes municipales que venían desempeñándose
como personal transitorio, entre los que se encontraban los actores de la causa. En los fundamentos que dieron
lugar al instrumento sancionado se señaló, en lo que aquí interesa, que:

-"el personal municipal que se desempeña en la calificación general de personal transitorio viene reclamando
todos los años su pase a planta permanente, ejercitando los derechos por los años continuados al servicio de la
tarea municipal";

-"la antigüedad en que las personas propuestas [para cubrir los nuevos cargos] vienen desarrollando sus tareas
habituales en el carácter de personal contratado y/o jornalizado, ameritan la necesidad de otorgar a las mismas
un régimen de estabilidad laboral definitivo (...) que surge de las normativas del artículo 14 bis de la Constitución
Nacional (...) máxime teniendo en cuenta que los contratos se han renovado sistemáticamente e
indefinidamente, por lo que no se puede hacer cesar este tipo de relación laboral sin que el erario público sufra
menoscabo por indemnizaciones a satisfacer"; y, la designación de estos agentes en planta permanente importa
"asimismo lograr una continuidad de las prestaciones de los servicios públicos, atento a la capacidad e
idoneidad de los agentes, demostrada durante todo el tiempo que vienen desempeñándose en los respectivos
cargos que ocupan en este Municipio".

Sin perjuicio de ello, pocos meses después, el Concejo sancionó una nueva ordenanza, identificada bajo el
rótulo 383/03, a través de la cual dejó sin efecto el precedente dispositivo citada. Para decidir de ese modo, el
órgano legislativo municipal sostuvo -en síntesis- que la ordenanza anterior había sido "sancionada en
contradicción al art. 60, inciso e) de la Ley 4233 Orgánica del Municipio, que establece que el Concejo
sancionará Ordenanzas '...que aseguren el ingreso a la administración municipal por concurso'", mientras que el
pase a planta permanente de las quince personas en cuestión originaba un daño económico y financiero a la
comuna, y de tal modo comprometía "la futura gestión de administración, siendo el acto considerado como una
actitud política".

En cuanto a la solución adoptada en las anteriores instancias, no resulta ocioso señalar someramente que el
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia del Chaco rechazó la acción incoada en procura de los daños y
perjuicios ocasionados, pues interpretó que la ordenanza 375/03 había sido correctamente revocada en sede
administrativa, en tanto estaba viciada de nulidad absoluta. Sobre la base de esa premisa, estimó extrapolable
la jurisprudencia de la Corte Suprema, de conformidad con la que "la facultad de la administración de revocar
sus propios actos afectados de nulidad absoluta encuentra suficiente justificación en la necesidad de restablecer
sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la existencia de un acto afectado de tal vicio que no
posee la estabilidad propia de los actos regulares ni puede generar válidamente derechos subjetivos de los
particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad".

Arribados los autos al Alto Tribunal, al resolver el remedio interpuesto inicialmente memoró que los actos
administrativos firmes, provenientes de una autoridad competente, que satisfacen los requisitos de forma y que
se han expedido sin grave error in iudicando, no pueden ser anulados por la misma cartera que los dictó si
generaron derechos subjetivos que se incorporaron al patrimonio de sus destinatarios. También señaló el
Tribunal que el mencionado constituye una directriz "de vital significancia, que tiene su base constitucional en la
garantía de la propiedad (artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional) a través del cual se consolida uno de los
pilares del ordenamiento jurídico, que es la seguridad" (Fallos: 310:1045 y 327:5356), pero que dicha regla no es
absoluta, como tampoco son absolutos los principios, garantías y derechos reconocidos por la Constitución
Nacional (artículos 14 y 28 de la Carta Magna). La estabilidad de los actos administrativos debe ceder cuando la
decisión revocada carece de las condiciones esenciales de validez por hallarse afectada de vicios graves y
ostensibles.

A la luz de dichas consideraciones, el Tribunal Federal entendió que la Corte provincial interpretó y aplicó
erróneamente la jurisprudencia cortesana citada ut supra, en tanto omitió guardar en consideración que el
principio general es el de la estabilidad de los actos administrativos, y no el de "restablecer sin dilaciones el
imperio de la juridicidad". En palabras del Máximo Tribunal, "no existe ningún precepto de la ley que declare
inestables, revisables, revocables o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier
tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo a merced del arbitrio o del diferente criterio
de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio constitucional, legal o ejecutivo"
(Fallos: 175:368). Lo expuesto implica que la excepción -la facultad revocatoria de la administración ante la
existencia de "un error grave de derecho"- debe interpretarse en forma restrictiva; de otro modo, se frustraría la
finalidad de la regla, que es procurar y proteger la propiedad y la seguridad jurídica (Fallos: 175:368 y
327:5356).

En este caso, expresó que no constaba acreditado que la ordenanza 375/03 exhiba vicios "graves y
ostensibles", en los términos sentados supra, a la par que tampoco emana de su contenido que haya sido
dictada "grave error de derecho", en tanto la exigencia de concurso para acceder a este tipo de cargos no surge
con claridad de las normas que rigen el ingreso a la administración comunal, dado que el artículo 60, inciso e)
de la Ley Orgánica de Municipalidades 4233 no había sido reglamentado en la Municipalidad de Du Graty y no
existía una norma específica en esta Comuna que imponga tal requisito. Desde otro aspecto de análisis,
enfatizó en la circunstancia de que, con excepción de la agente Martha Ileana Montes, los restantes empleados
se habían desempeñado en planta transitoria durante más de ocho años ininterrumpidos.

La ordenanza 375/03, por tanto, sólo tuvo la intención de cumplir con la manda constitucional del artículo 14 bis
de la Constitución Nacional, teniendo en cuenta que, según el criterio adoptado por la Corte in re "Ramos", la
conducta de la municipalidad podría haber generado en los actores una legítima expectativa de permanencia
laboral, merecedora de la protección contra la ruptura discrecional del vínculo por parte de la administración.
Como consecuencia de lo expuesto, concluyó finalmente que la Municipalidad de Du Graty no podía dejar sin
efecto la ordenanza 375/03 por no concurrir, en el caso, los supuestos excepcionales que autorizan a la
administración a revocar, en su propia sede, un acto que generó derechos subjetivos incorporados al patrimonio
de los particulares.

Pese a que la consecuencia natural de las consideraciones esbozadas por el Tribunal, al declarar nula la
ordenanza que revocó el instrumento que había incorporado a los actores como personal de planta permanente,
debería haber sido restablecer las cosas al estado anterior al dictado de la ordenanza nulificada (esto es,
reincorporar a los trabajadores como empleados permanentes) llamativamente el Tribunal confinó los alcances
de su pronunciamiento a descalificar el postrimero accionar de la Municipalidad. VI) A modo de colofón:

El desarrollo recabado en la presente obra, tanto en lo atinente al tratamiento doctrinario y jurisprudencial como
así también en materia de elaboración normativa, evidencia un innegable progreso en pos de la plena tutela del
empleado público. Sin embargo, consideramos que esa evolución, probablemente influenciada por los giros y
contragiros de la Corte sobre la materia, no ha sido constante, y siquiera se aproxima actualmente a parámetros
aceptables de suficiencia, de conformidad con una hermenéutica amplia y dinámica -en términos fácticos- de la
garantía que establece el art. 14 bis.

Afirmamos lo que antecede puesto que, en atención a la reserva de autonomía de las provincias al respecto, la
suerte de su aplicación efectiva ha quedado enteramente en manos de la interpretación del Máximo Tribunal, y
lo cierto es que, con excepción del encumbrado precedente "Madorrán", la Corte ha medido sus pasos con
precisión de orfebre a lo largo del resto de los pronunciamientos sobre el tópico. Es harto sabido, en la medida
que dicha modalidad constituye -nada menos que- la regla de ingreso al servicio estatal, que la problemática
que más urge al empleo -y empleado- público es la situación de los contratados, de los transitorios, de quienes
se hallan -en la mejor de las suertes- con un pie en cada sistema de estabilidad. Consecuentemente,
entendemos que residía en este aspecto, abarcado en causas como "Ramos" y "Sánchez", donde el Tribunal se
encontraba frente a una inmejorable oportunidad para profundizar una interpretación progresiva de la garantía
cuestionada, transformando de tal modo, de forma definitiva, el paradigma del empleo público.

Es que, si bien no nos resulta ajeno que la condena a abonar un resarcimiento tarifado aparece como una
sanción al proceder dañoso del sujeto (en este caso, el Estado), entendemos que permanecer en el llano de la
indemnización pecuniaria traduce una convalidación, desde cierta perspectiva, de la conducta ilegítima.
Tomando una elocuente y atinada analogía de Thury Cornejo, ello "equivale a compensar los daños de quien se
encuentra ilegítimamente detenido pero manteniéndolo en la privación de libertad, sin ordenar el cese de su
detención".

Notas al pie:

1)Gordillo, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas, T. 1 C. XIII, Buenos Aires, F.D.A., 2013.

2)Ackerman, Mario E., Tratado de Derecho del Trabajo, T.1, Buenos Aires, Rubinzal Culzoni, 2005.

3)Balbín, Carlos A., "Manual de derecho Administrativo" , Buenos Aires, La Ley, 2016, 3ª ed., p. 242.
4)Cafferata, Santiago D., "La estabilidad del empleo público fraudulentamente 'contratado'", El Dial - Suplemento
de Derecho Administrativo.

5)Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", t. III, Buenos Aires, La Ley, 1965, 6ª ed., p. 29; Marienhoff, Miguel S.,
Tratado de derecho administrativo, t. III-B, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1970, p. 37 6)En el mismo sentido se
pronuncia Fiorini, Bartolomé A., "Manual de Derecho Administrativo", Buenos Aires, La Ley, 1968, T. I, p. 547.

7)Agüero Piñero, J. Pablo, "Los ´contratados´ de la administración y su protección jurídica", en "Catorce bis",
publicación de la Asociación Argentina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.

8)Banti, Liliana Esther., "Un nuevo horizonte para la garantía constitucional de la Estabilidad para el Empleado
Público", en Quinto Congreso Argentino de Administración Pública, Sociedad, Gobierno y Administración, 2009.

9)Ackerman, Mario E., "La negociación colectiva en la administración pública", en D.T. 1986, XLVI-B-1103/1104.

10)"Deutsch, N. A. c/ M.C.B.A.", 04-09-1984, Fallos: 306: 1236.

11)Fallos: 290:87 y 295:90, entre otros.

12)"Rieffolo Basilotta, Fausto. s/ Recurso judicial arts. 40 a 42, Ley 22.140", 05-02-1987, Fallos 310:195.

13)"Zacarías, A. R. y otros c/ C.N.A.S.", 05-03-1987. L. T. XXXV-A-458.

14)"Bolardi c/ E.M.G.E. Instituto Geográfico Militar", 27-12-1988. Fallos 311:2799.

15)"Gil, C. c/ U.T.N.", 28-02-1989, D. T. 1989-B-1400.

16)"Galiano, C. c/ B.N.D.", 22-08-1989, Fallos: 312:1371.

17)De la Fuente, Horacio H., "Estabilidad del empleado público. Situación del personal contratado", en L.L.
2001-D,911.

18)Fallos 310: 2117.

19)"Bonino, Gabriel J. y otros c. M.C.B.A.", Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala F, 09/03/2001, L.L.
2001-E,129.

20)González Segarra, Claudia, "Un giro en la jurisprudencia de la Corte Suprema; alcances del fallo Madorran",
2015, disponible en http://www.asociacionag.org.ar/documentos/temas/seguridad-y-justicia/ 21)"Enrique, Héctor
Maximino c/ Pcia de Santa Fe" del 3/5/1965, en La Ley Tomo 119, pág. 141 22)"García Rapul y otros c/
Provincia de Santa Fe", del 3/5/1965, en JA, 1965, Tomo III, pág. 499 23)"Mascaglia, Carlos A. v. Consejo
Federal de Inversiones, del 3/11/1967, en JA 1968, Tomo II pág.114 24)"Sherb, Ricardo A." del 24/2/1971, en La
Ley Tomo. 143, pág. 163 25)"Tornese, Armando A." del 8/11/1968, en La Ley Tomo 139, pág. 71.

26)"Salandría, Orlando Norberto", del 9/6/1987, en Fallos 310: 1065.

27)"Madorrán, Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ Reincorporación" del 3/05/2007, en

Fallos 330:1989.

28)CNTrab. - Sala VI -S.D. n°53.230 del 14/8/2000.

29)"Ramos, José Luis c/ Estado Nacional s/ Indemnización por despido", 06/04/2010, en Fallos: 333:331.

30)"Sánchez, Carlos Próspero c/ Auditoría General de la Nación", 06/04/2010, en Fallos: 333:335.

31)"Cerigliano, Carlos Fabián c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs. As. U. Polival. De Inspecciones Ex
Direc. Gral. de Verfi. y Control", 19/04/2011, en Fallos 334:398.

32)"Kek, Sergio Leonardo y otros c/ Municipalidad de Coronel Du Graty s/ Demanda contencioso administrativa",
25/03/2015.