Politici publice

- consideraţii generale -

Activitate tutorială nr. 1 – FAP, ID

 Ce sunt politicile publice? [1]

 decizii politice în favoarea unui anumite stări dorite, inclusiv opţiunile în favoarea anumitor
mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate.

 politicii publice” în sensul a „ceea ce un guvern alege să facă sau alege să nu facă

 „un set de decizii interdependente, luate de un actor politic sau de un set de actori, cu privire
la selecţia obiectivelor şi a mijloacelor necesare pentru atingerea obiectivelor într-o situaţie
specifică, în care acei actori, ar trebui, în principiu să aibă puterea de a lua aceste decizii”.

 „politica publică este un curs intenţionat al acţiunii, orientat în vederea atingerii unui anumit
scop, urmat de către un actor, în abordarea unei probleme de interes general”.

 „politicile publice sunt acele decizii şi activităţi prin intermediul cărora administraţia statului
înţelege să rezolve anumite probleme stringente ale colectivităţii”.

 răspunsul pe care guvernarea centrală îl oferă acelor nevoi ale societăţii considerate atât de
importante, încât sunt satisfăcute din banii publici

[1] extragere definiții din literatura de specialitate.

Sensuri ale conceptului de „politică publică”
 „etichetă a unor domenii de activitate guvernamentală” (ex. politică socială, politică
economică, politică externă etc.);

 „expresie a unui scop general sau de finalitate a unei activităţi guvernamentale”;

 „propunere specifică pe care anumite organizaţii politice” (grupuri de interese, partide politice,
guvernul însăşi etc.) ar dori-o concretizată;

 „deciziile pe care guvernul le ia” (ex. politica guvernului în cazul privatizării fostelor
întreprinderi comuniste);

 „autorizare oficială”, contextualizată în sensul de legile votate în Parlament sau la hotărârile

de guvern care îngăduie sau solicită derularea unei activităţi;

 „programele derulate de guvern”: reglementări, organizare şi resurse; (7) „produse, adică,

ceea ce guvernul oferă spre deosebire de ceea ce a promis sau a autorizat prin intermediul
legislaţiei: livrarea de bunuri şi servicii, aplicarea regulilor sau colectarea de taxe şi impozite”;

 „rezultatele politicii publice”;

 „existenţa unei teorii sau a unui model teoretic”;

 proces.
 Elemente care dau consistenţă unei politici publice

 politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care îi

dau „substanţă”;

 politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror

natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu
prezentă;

 politică publică se înscrie într-un „cadru general de acţiune”, ceea ce ne

permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate;

 politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este
afectată de către politica publică în cauză;

 politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi

valori.
Caracterul bivalent al politicii publice

 Public:
 Este expresia unei alegeri colective,

 Afirmă şi întăreşte valori colective, ale societăţii,

 Este accesibilă,

 Este transparentă,

 Induce responsabilizare.

 Politic:
 Stabilirea agendei are loc printr-un proces “politic” care ţine cont de doctrina

partidelor.
 Conexiunea dintre platforma electorală şi nevoia comunităţii se reflectă în

programul de guvernare.
 Politica publică vs. Decizia publică
 politica este mai întinsă decât decizia.
 o politică publică presupune parcurgerea mai multor etape finalizate cu câte o decizie
specifică.
 de regulă aceste decizii se regăsesc într-o succesiune raţională, şi chiar şi atunci când
această succesiune este mai puţin regulată, o politică publică este rezultatul unor
interacţiuni între mai multe decizii.

 înţelegerea politicii publice în ansamblu necesită analiza tuturor deciziilor luate în

cadrul procesului de elaborare, şi nu numai aceleia care se dovedeşte a fi crucială şi
anume „momentul alegerii opţiunii/alternativei dintre mai multe competitoare”.

 conceptul de „decizie” a fost adesea asociat cu cel de „decident”, înţeles în general

ca persoană, grup sau organizaţie.
 în studiul politicii publice decidentul este reprezentat de o reţea de actori situaţi
la diferite niveluri aflate în strânsă interacţiune.
Raţionamente pentru existenţa politicilor publice
 Evaluarea societăţilor moderne – două criterii: eficienţă (motive economice) şi
echitate (motive non-economice):
 Eficienţa = maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele

utilizate
 Eşecul de piaţă - un ansamblu de situaţii în care nu sunt îndeplinite condiţiile
necesare obţinerii unei soluţii privind funcţionarea eficientă a pieţelor.

 Echitatea = modul în care rezultatul economic este distribuit membrilor

societăţii.
 nu trebuie confundată cu egalitatea sau echilibrul economic
 o piaţă eficientă nu este obligatoriu şi echitabilă.

 Factorii care provoacă eşecul pieţei sunt următorii:

 externalităţile;
 bunurile publice;
 situaţiile de monopol;
 asimetria informaţională
Externalităţile

Def: “externalităţile sau efectele asupra mediului extern apar atunci când firmele sau
oamenii generează anumite costuri sau beneficii pentru alte persoane din afara pieţei”
(Samuelson şi Nordhaus).

 O externalitate apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern
local impune costuri necompensate asupra altora.
Tipologie:
 pozitive,

 negative

Ex. Bunurile publice, Poluarea

Probleme: problema încălzirii globale, a depozitării deşeurilor sau producţia de alimente

periculoase pentru sănătatea omului sau producţia de matriale radioactive.

Soluţie:
 Taxe şi subvenţii pentru a egala costul social cu beneficiul social.
Monopolul natural

Def: “domeniu de activitate in care conditiile sunt de asemenea natura incateste mai
economic sa se asigure un bun sau un serviciu necesar de catre o singura firma
decat de mai multe ”.

 este provocat de concurenţa imperfectă.

Ex. transport feroviar, apă, electricitate

Probleme: Lipsa concureţei duce la pierderea bunăstării din societatea respectivă.

Soluţie:
 Soluţia constă în controlul de către o agenţie publică a preţului practicat de un
monopol.
Tragedia bunurilor comune vs. bunurile publice

Def: bunurile comune sunt acele bunuri definte de non-excludabilitate şi rivalitate, în timp ce
bunurile publice sunt definte
de non-rivalitate şi non-excludabilitate.

Ex. transport feroviar, apă, electricitate

Probleme: Lipsa concureţei duce la pierderea bunăstării din societatea respectivă.

Soluţie:
 Soluţia constă în controlul de către o agenţie publică a preţului practicat de un monopol.
Asimetria informaţiei

Def: se referă la acele situaţii în care consumatorii şi investitorii sunt lipsiţi de informaţia
adecvată pentru a lua decizii raţionale. De exemplu.”.

Ex. pacienţii nu au cunoştinţele necesare pentru a evalua produsele farmaceutice sau

tratamentele medicale.

Probleme: Deciziile care se iau pe baza unor informaţii incomplete nu aduc beneficii
societăţii pe ansamblul ei.

Soluţie:
 Soluţia constă în generarea de informaţii pentru public.
Motive non-economice

 Justiţie distributivă,

 Demnitate ,

 Egalitate socială,

 Păstrarea obiceiurilor culturale,

 Practici instituţionale conventionale.

Surse de politici publice

 Politicile existente: documente strategice, programe în derulare, etc.

 Problemele identificate de societate.

 Agenda publică şi agenda instituţională.

 Transferul de politici publice.

 Presiuni externe (internaţionale)

 Actorii şi instituţii implicate în procesul politicilor publice
 atât actorii, cât şi instituţiile joacă un rol crucial în procesul politicilor publice, deşi
unii pot fi mai importanţi decât alţii în anumite situaţii.

 indivizii, grupurile, clasele şi statele care iau parte la acest proces îşi au propriile
interese, însă maniera în care urmăresc să le îndeplinească, precum şi rezultatele
eforturilor lor sunt conturate de factori instituţionali.

 trei mari categorii[1]:

 actori politici, actori implicaţi într-un anumit domeniu

administrativ, părţi constitutive ale unui sistem administrativ

 sistemul societal, modul de organizare a societăţii poate

influenţa măsura în care statul elaborează şi implementează eficient politicile

publice.
 sistemul internaţional, presiunile exercitate de mediul internaţional,

mai ales în contextul actual al globalizării şi europenizării.

[1] Howlett, M., Ramesh, M., (2004) „Studiul politicilor publice”, Ed. Epigraf, Chişinău, pp. 62-88; Iancu,
D. C., (2010) „Uniunea Europeană şi administraţia publică”, Ed. Polirom, Iaşi, p. 18.
 Actori (1)
 Oficiali aleşi public – membri ai executivului şi legislativului.
 Executivului îi revine rolul principal în elaborarea politicilor publice,

 Legislativul are rolul actorului capabil să tragă la răspundere executivul pentru

eventualele încălcări ale mandatului

 Oficiali numiţi în funcţie – concentraţi în structurile executive ale administraţiei

publice şi în mod generic numiţi “funcţionari publici”.

 Grupuri de interese – membrii unui asemenea grup cunosc de obicei aproape totul
despre domeniul lor de activitate.
 Impactul lor variază în funcţie de resursele de care dispun.

 Grupuri de cercetare – sunt formate în genere din cadre didactice şi sunt similare ca
activitate think tank-urilor.

 Mass-media – facilitează transferul informaţiilor.

 Rolul său este periferic şi sporadic.
 Sistemul societal şi internaţional

 Sistemul societal:
 Grupurile oamenilor de afaceri.

 Sindicatele.

 Patronatele.

 Sistemul internaţional:
 Uniunea Europeană

 Organizaţii Internaţionale.

 NATO.

 O.N.U
Grupurile de interese
 Def: = o grupare de entităţi care împărtăşeşte unul sau mai multe obiective comune
şi care încearcă influenţarea procesului guvernamental de luare a deciziei în
direcţia satisfacerii propriilor interese.

 Rolul:
 deşi, în anumite cazuri, grupurile de interese încearcă să influenţeze rezultatele

finale ale procesului electoral, acestea nu pot avea candidaţi proprii şi nici nu
sunt preocupate de câştigarea guvernării.
 Prioritatea grupurilor este cea de a influenţa acele politici care acţionează în

aria lor de interes.

 Tactici:
 Lobby = acţiunea prin care se încearcă influenţarea deciziilor guvernamentale.

 Participarea la procesul electoral = pe parcursul proceselor electorale grupurile

de interese devin deosebit de relevante pentru partidele înscrise în lupta
electorală.
 Crearea de coaliții = crearea unui conglomerat de grupuri de interese, în scopul
realizării unui acţiuni de lobby comune.
 Acțiuni litigioase = multe grupuri de presiune, în particular şi grupurile de
interese, folosec litigiile pentru a influenţa deciziile politice.
 Procesul de elaborare a politicilor publice

 Etape (Jones) :
 stabilirea agendei - integrarea problemelor publice pe agenda politică;

 formularea politicii publice - transformarea problemei într-o politică publică;

 implementarea deciziei - aplicarea planului de măsuri elaborat în vederea

rezolvării problemei;

 evaluarea politicii - analiza a posteriori a întregului proces.

 finalizarea politicii - finalizarea procesului şi reînceperea elaborării unei alte

politici publice.
 Stabilirea agendei

 Def: = este procesul prin care cereri ale diferitelor grupuri din cadrul populaţiei sunt
transformate în probleme care intră în competiţie pentru atenţia oficialilor publici.

 Tipuri:
 Agenda publică sau sistemică – cuprinde toate problemele percepute similar de membrii
comunităţii politice şi care trebuie să primească atenţie publică.
 Agenda instituţională sau sistemică - acea listă explicită de probleme care primesc o
atenţie deosebită din partea decidenţilor guvernamentali la un moment dat.

 Modele:
 Iniţierea din exterior – societatea civilă, grupurile de interese promovează o problemă şi o
aduc pe agenda publică, transferând-o apoi pe cea instituţională.
 Mobilizarea - oficialii publici încearcă să transfere o problemă de pe agenda instituţională
pe cea sistemică.
 Iniţierea din interior – grupuri din palierul decizional introduc în mod automat problema în
discuţie, în virtutea poziţiei pe care o ocupă sau a influenţei pe care o au.
Formularea politicii publice

 Def. = procesul prin care se definesc, analizează, acceptă sau refuză opţiunile de
politici publice, iar actorii implicaţi cu preponderenţă sunt membrii administraţiei
publice care deţin, cel puţin ipotetic cunoştinţe specializate îşi pot aduce aportul
la eficientizarea soluţiilor sugerate:

 Etape:
 generarea sau elaborarea alternativelor.

 acceptarea şi respingerea alternativelor.

 formularea unei liste succinte de alternative.

 evaluarea fiecărei alternative în parte.

 Luarea deciziei
 Def: = alegerea din mai multe alternative propuse, ale căror posibile efecte au fost
estimate.
! Participă exclusiv decidenţii: politicienii, judecătorii sau oficialii care sunt împuterniciţi să ia decizii.

 Criterii:
 eficienţa - raportul între costuri şi rezultate;

 eficacitatea - raportul între obiectivele stabilite şi rezultatele atinse;

 fezabilitate politică şi administrativă - cât de simplu este de obţinut acordul actorilor

politici pentru o anumită opţiune şi cât de uşor este de implementat ulterior.

 stabilitate - în ce măsură obiectivele politicii vor fi sustenabile indiferent de posibile

disfuncţionalităţi de pe parcursul implementării;

 certitudine - care este posibilitatea ca politica să funcţioneze în orice condiţii;

 flexibilitate - dacă opţiunea poate servi mai multe obiective sau dacă poate fi ajustată pe parcurs;

 comunicabilitate - dacă opţiunea este uşor de înţeles de către ceilalţi;

 reversibilitate - cât de simplă va fi reîntoarcerea la situaţia anterioară în cazul în care implementarea opţiunii
eşuează.
 Implementarea politicii publice

 Def: = procesul de convertire a intrărilor financiare, materiale, tehnice, economice şi

umane în rezultate [bunuri şi servicii
= ansamblului de activităţilor prin care o opţiune de politici publice este pusă în
aplicare prin adoptarea unui act normativ, respectiv prin elaborarea şi aplicarea
unui plan de acţiune corespunzător.

 Tipuri:
 Abordarea de sus în jos - este caracterizată prin puterea şi ierarhia statului în

sensul că o elită politică formulează politici publice care sunt apoi implementate
printr-un lanţ de comandă stabil, strict şi secvenţial de către birocraţi şi furnizorii
de servicii.

 Abordarea de jos în sus – porneşte de la toţi actorii publici şi privaţi implicaţi în

programele de implementare şi analizează obiectivele personale şi organizaţionale
ale acestora, strategiile lor şi reţelele de contacte pe care le-au construit.
 Limite ale procesului de implementare

 Schimbarea intenţiilor celor ce elaborează politicile pe parcursul implementării;

 Poziţia grupurilor de interese şi a grupului ţintă;

 Libertatea de acţiune a actorilor implicaţi ca răspuns a instabilităţii spaţiului

ţintă;

 Reglementările nu sunt suficiente;

 Compromis între reglementări şi competenţă profesională.

 Factori care influențează procesul de implementare

 Factori:
 Obiectivele celor care implementează politica şi cele ale spaţiului ţintă;

 Cantitatea de informaţii relevante pentru procesul de implementare;

 Distribuţia puterii între actorii implementării şi membrii spaţiului public ţintă.

 Tipuri de interacţiuni:

 parteneriatul, ale cărui baze se pun în situaţia în care ambele părţi împărtăşesc un
ţel comun;

 cooperarea, presupune ca una dintre părţi să adopte o atitudine pasivă (nici nu

stimulează, nici nu împiedică aplicarea instrumentului politic);

 rezistenţa se materializează prin opunerea directă sau ascunsă la schimbările

aduse de implementarea politicii publice.
 Evaluarea politicii publice
 Def: = informarea despre mersul politicii, a mijloacelor utilizate
şi a obiectivelor atinse.

 Modalități de cuantificare a rezultatelor:

 Monitorizarea = măsurarea cât mai exactă a factorilor cu putere de influenţă

asupra rezultatelor;
 Estimarea = unul dintre termenii raportului este astfel exprimat încât să poată fi

cuantificat, iar cel de-al doilea este definit (stabilit) printr-o anumită raţionalitate,
adică pe baza unei aprecieri;
 Aprecierea = este recomandată în situaţia în care atât numărătorul, cât şi

numitorul raportului eficienţă/eficacitate nu pot fi nici estimaţi, nici măsuraţi,

deoarece nu există metode sau proceduri adecvate.
 Evaluarea politicii publice (I)

 Tipuri:
 Administrativă – asigură atingerea obiectivelor propuse cu costuri minime şi cu

cele mai mici efecte negative asupra cetăţenilor.

 Juridică - analizează eventualelor conflicte existente între cadrul legal şi
implementarea politicii.
 aceste evaluări sunt realizate de organele juridice.

 Politică - reprezintă aprecieri asupra unei politici publice făcute şi de alţi factori
interesaţi de politica publică respectivă, nu numai de către reprezentanţii
structurilor guvernamentale.
 de obicei, evaluarea politică a unei politici publice se materializează în perioada
alegerilor, când cetăţenii au oportunitatea să judece activităţile actorilor publici, a
programelor şi politicilor lor.
 Evaluarea politicii publice (II)
 Tipuri:
 Evaluarea performanţei - prin care se vizează cantitatea şi nivelul de activitate

generat de eforturile bugetare şi de altă natură făcute pentru aplicarea politicii

respective.

 Evaluarea impactului - sau gradul în care politica are efectele intenţionate,

respectiv au fost realizate schimbările proiectate la nivelul spaţiului ţintă al
politicii respective.

 Evaluarea procesului - metodă care permite analiza raţiunilor pentru care o

politică publică a avut succes sau, dimpotrivă, a eşuat.
 prospectivă - urmăreşte predicţia despre calitatea în viitor şi identificarea
îmbunătăţitilor necesare.
 retrospectivă - se realizeză după parcurgerea întregii perioade de monitorizare.

 Evaluarea eficienţei - vizează alternativele în care rezultatele se obţin cu cele mai

scăzute costurile bugetare.
Modele de elaborare a politicilor publice
 Def: = un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale.
 Modelele pe care le vom folosi în studiul politicilor publice sunt modele

conceptuale.

 Avantajele utilizării modelelor:

 simplifică şi clarifică gândirea noastră despre politică şi politica publică.

 identifică aspecte importante ale problemelor politice.

 ne ajută să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale
ale vieţii politice.

 dirijează eforturile noastre spre o mai bună înţelegere a politicii publice,

sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important.

 să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele.

Modele de elaborare a politicilor publice
 Modelul raţional.
 Modelul instituţional.
 Modelul grupurilor.
 Modelul elitei.
 Modelul incremental.
 Modelul opţiunii publice (public choice).
 Modelul procesual.
 Modelul teoriei jocurilor.
 Modelul teoriei sistemelor.
Modelul raţional
 Def: Politica raţională = este politica publică prin care se obţine un “câştig social
maxim”.
 Exigenţe pentru raţionalitate:
 cunoaşterea tuturor preferinţelor valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă,
 cunoaşterea tuturor alternativelor de politici publice disponibile (valabile).
 cunoaşterea tuturor consecinţelor fiecărei alternative.
 calcularea beneficiilor în raport cu costurile pentru fiecare alternativă.
 selectarea celei mai eficiente alternative.
Toate resursele necesare pentru procesul Intrări Toate datele necesare pentru procesul
 Proces: raţionalităţii pure raţionalităţii pure

Elaborarea unui set Elaborarea unui set complet de Stabilirea unei evaluări complete a altor
complet de obiective alternative de politici publice valori şi resurse

Elaborarea unui set complet de predicţii

privind beneficiile şi costurile fiecărei
alternative

Calcularea aşteptărilor nete pentru

fiecare alternativă

Compararea aşteptărilor nete şi a

alternativelor identificate cu cel mai înalt
nivel al aşteptărilor

Ieşiri
Politicile publice pur raţionale
Modelul incremental
 Def: = politica publică apare ca o continuare a activităţilor fostului guvern, doar cu
anumite modificări incrementale.

 Exigenţe:
 schimbarea politicii publice are loc prin paşi mici, incrementali care permit decidenţilor de politici
publice să adapteze politicile folosindu-se de lecţiile învăţate prin succesele sau eşecurile lor.

 Proces:
 decidenţii se concentrează mai degrabă asupra acelor alternative de politici publice care
diferă incremental de politicile existente, decât asupra unei cercetări şi evaluări
comprehensive a tuturor alternativelor;
 au în vedere doar un număr relativ mic de alternative de politici publice;
 pentru fiecare alternativă sunt evaluate un număr restrâns de consecinţe;
 problema cu care se confruntă decidentul este continuu redefinită;
 modifică scopurile în funcţie de alternativele disponibile şi invers;
 decidenţii de politici publice împărtăşesc responsabilitatea analizei, evaluării şi alegerii cu
multe grupuri din societate.
Opţiuni pentru alegerea modelului

 Modelul incremental:
 teama tipică de schimbare în general şi de schimbare radicală în special a

factorilor decizionali, indiferent de timp şi spaţiu.

 procedurile de operare standard tind să promoveze practicile şi programele

curente, restrângând creativitatea şi inovaţia.

 Modelul raţional:
 detaşarea de eşecurile guvernării anterioare.

 introducerea unor noi abordări manageriale.

 Aplicare:
 Modelul raţional – în cazul proceselor de reformă, schimbări majore.

 Modelul de decizie incremental – presupune un nivel de stabilitate a societăţii.

Documentele de politici publice
 Strategia:
 Strategia pentru accelerarea reformei în Administraţia Publică 2007-2013
 Strategia de descentralizare a serviciilor publice
 Strategia Europeană pentru educaţie şi formare profesională

 Programul:
 Rabla
 Cornul și laptele.

 Planul
 Planul Național privind egalitatea de șanse

 Ghidul

 Propunerea de politică publică

Structuri flexibile de guvernare și politicile publice
 Rețea: = mănunchi de entităţi care gravitează în jurul unei entităţi centrale

 Ex:

Patronate

Asociaţii
profesionale
Guvern Sindicate

Organizaţii Grupuri de
neguvernamentale interese
Caracteristicile și funcțiile rețelei
 Caracteristicile:
 Multiformitatea: = expresia implicării unui număr relativ mare de personaje,

fiecare dintre aceştia având propriile scopuri, viziuni şi interese.

 Izolarea: = actorii dintr-o reţea au o anumită autonomie, ceea ce conduce la o

relativă izolare faţă de mediul în care aceştia se manifestă.

 Interdependența: = se exprimă prin mai multe variabile: financiare,

competenţe, suport politic, spaţiu etc.

 Funcțiile:
 Funcţia de coordonare: = vizează soluţionarea problemelor de elaborare a

politicilor prin contribuţia unei multitudini de entităţi.

 Funcţia de reglementare: = se referă la elaborarea colectivă, de către

participanţii la reţea, a regulilor şi standardelor menite să schimbe
comportamentul cetăţenilor şi al organizaţiilor.
Decizia în structuri flexibile
 Neuniformități:
 Pe parcurs pot apărea soluţii noi;

 Pe parsurs numărul actorilor implicaţi în decizie este variabil;

 Dinamica gradului de implicare al actorilor este diferită;

 Dacă între formularea problemei şi soluţiile disponibile apar discrepanţe

semnificative este necesară redefinirea problemei.
 Viziunea tradiţională potrivit căreia problema decide soluţia este complet
răsturnată.
 Desfăşurarea neuniformă a procesuli de decizie este o oportunitate dar şi o
ameninţare pentru guvernare.

 Rezultatul: = principiul win-win.

 Apar perdanți de etapă, dar nu avem perdanți de proces.
Mulţumiri participanţilor!